FACULTAD DE
GESTIN Y
ALTA DIRECCIN
GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN
EL SECTOR PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL
DESARROLLO DE EVALUACIONES DE
CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL PERUANO
(2008-2012)
Tesis presentada para obtener el Ttulo Profesional de
Licenciado en Gestin pblica
por
Guillermo Antonio Trefogli Wong 20061050
Lima, 18 de Marzo de 2013
ii
FACULTAD DE
GESTIN Y
ALTA DIRECCIN
Esta tesis
GESTIN ESTRATEGICA Y CREACIN DE VALOR EN EL SECTOR
PBLICO: ESTUDIO DE CASO SOBRE EL DESARROLLO DE
EVALUACIONES DE CONOCIMIENTOS EN EL SERVICIO CIVIL
PERUANO (2008-2012)
ha sido aprobada.
___________________________________
[Presidente del Jurado]
___________________________________
[Asesor de la Tesis]
___________________________________
[Jurado]
iii
FACULTAD DE
GESTIN Y
ALTA DIRECCIN
A
GUILLERMO ANTONIO TREFOGLI WONG
iv
NDICE GENERAL
CAPTULO 1: INTRODUCCIN ...................................................................................... 13
1.1 TEMA DE ESTUDIO ................................................................................................................................... 13
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO ....................................................................................................................... 15
1.3 JUSTIFICACIN ......................................................................................................................................... 15
1.4 METODOLOGA ......................................................................................................................................... 16
1.5 ESTRUCTURA ............................................................................................................................................ 19
CAPTULO 2: MARCO TERICO .................................................................................. 20
2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................................................... 20
2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS ........................................................... 21
2.3 LA GESTIN PBLICA ............................................................................................................................. 23
2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO.............................. 25
CAPTULO 3: PRESENTACIN DEL CASO DE ESTUDIO ....................................... 42
3.1 MARCO ANALTICO DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL SECTOR PBLICO ........................ 42
3.2 EL DESARROLLO DE LA POLTICA PBLICA DE LA GESTIN DE LOS RR.HH. EN EL
SECTOR PBLICO PERUANO: LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL ............................................... 44
3.3 LA INTRODUCCIN DE EVALUACIONES DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR
PBLICO PERUANO: LA EXPERIENCIA DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS .......... 51
CAPTULO 4: ANLISIS DE LA INTERVENCIN ..................................................... 59
4.1 LA GESTIN DESPLEGADA EN LA INTERVENCIN ......................................................................... 59
4.1.1 Primera estrategia: elaborar una propuesta de creacin de valor pblico concreta .............................. 60
4.1.2 Segunda estrategia: mantener la legitimidad y persuadir a los actores coproductores ......................... 65
4.1.3 Tercera estrategia: desarrollar capacidades operativas ......................................................................... 70
4.2 DESARROLLO DE LA INTERVENCIN SEGN EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS
POLTICAS PBLICAS .............................................................................................................................. 74
4.3 APROXIMACIN AL PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO ............................................ 77
4.4 CONSIDERACIONES PARA LA CONTINUIDAD DE LOS DIAGNSTICOS DE
CONOCIMIENTOS ..................................................................................................................................... 82
4.5 LA CONTRIBUCIN POTENCIAL DE LOS DIAGNSTICOS DE CONOCIMIENTOS AL SERVICIO
CIVIL PERUANO ........................................................................................................................................ 85
4.5.1 Alcances con respecto a los subsistemas de gestin de los RR.HH. .................................................... 85
4.5.2 Alcances con respecto al tamao del servicio civil peruano ................................................................. 91
CAPTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................... 95
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................................ 99
v
ANEXOS .............................................................................................................................. 102
Anexo 1: El premio de Buenas Prcticas en Gestin entregado a SERVIR por los Diagnsticos de
conocimientos ........................................................................................................................................... 105
Anexo 2: Definicin de los grupos ocupacionales segn SERVIR ........................................................ 105
Anexo 3: Definicin de los ndices utilizados en las evaluaciones de los servicios civiles elaboradas
por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006- 2011). ................................................................. 106
Anexo 4: Lista de entrevistados ................................................................................................................... 107
Anexo 5: Plan Operativo Institucional (POI) de SERVIR para el ao 2009 ......................................... 108
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Problemas del servicio civil peruano en el ao 2008 y las propuestas de solucin
contenidas en los Decretos Legislativos que inician de la Reforma del Servicio Civil ..... 46
Tabla 2: Objetivos general, especficos y estructura organizacional de SERVIR ............. 48
Tabla 3: Caractersticas del Servicio Civil peruano visto por ndices de evaluacin 2004-
2010 .................................................................................................................................... 50
Tabla 4: Definicin de las evaluaciones en el sector pblico segn diferentes niveles de
abstraccin ......................................................................................................................... 63
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis ........................................................................ 18
Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin .............................. 19
Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas ..................................................... 21
Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica ........... 25
Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995) .............................. 28
Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico ..................................................... 30
Grfico 7: Errores seguidos por los directivos pblicos al desarrollar sus intervenciones
segn la perspectiva de gestin estratgica ........................................................................ 40
Grfico 8: El sistema de gestin de los recursos humanos en el sector pblico ................ 43
Grfico 9: Estrategia para el desarrollo de la reforma del servicio civil seguida por
SERVIR ............................................................................................................................. 49
Grfico 10: Fases del Diagnstico de Conocimientos ....................................................... 54
Grfico 11: Proceso de agendacin de las evaluaciones en el sector pblico peruano ...... 62
Grfico 12: Los actores coproductores en los Diagnsticos de conocimientos ................. 67
Grfico 13: Esquema conceptual base para el desarrollo de las evaluaciones................... 71
Grfico 14: La gestin estratgica desplegada en los Diagnsticos de conocimientos y
sus etapas de desarrollo ...................................................................................................... 76
vi
Grfico 15: Proceso de creacin de valor de los Diagnsticos de conocimientos segn el
criterio de efectividad......................................................................................................... 78
Grfico 16: Las contribuciones de los Diagnsticos de conocimientos en los subsistemas
de gestin de los RR.HH. ................................................................................................... 90
Grfico 17: Crecimiento del servicio civil peruano 2004-2013 (en miles de trabajadores)
............................................................................................................................................ 91
Grfico 18: El servicio civil peruano segn tipos de contratos laborales .......................... 92
vii
LISTA DE ACRNIMOS
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CAD
Ciudadanos al Da
CGP
Cuerpo de Gerentes Pblicos
DC
Diagnsticos de Conocimientos
DGPM
Direccin General de Programacin Multianual
ENAP
Escuela Nacional de Administracin Pblica
FGAD
Facultad de Gestin y Alta Direccin
GDCGP
Gerencia de Desarrollo del Cuerpo de Gerentes Pblicos
GDCR
Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento
GDIS
Gerencia de Desarrollo Institucional del Sistema
GDPRRHH
Gerencia de Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos
MEF
Ministerio de Economa y Finanzas
NLSC
Nueva Ley del Servicio Civil
ONG
Organismo No Gubernamental
ORH
Oficinas de Recursos Humanos
OSCE
Organismo Supervisor de Compras del Estado
PCM
Presidencia de Consejo de Ministros
PIA
Presupuesto Institucional de Apertura
PUCP
Pontificia Universidad Catlica del Per
RRHH
Recursos Humanos
SAFI
Sistema de Administracin Financiera Integrada
SERVIR
Autoridad Nacional del Servicio Civil
SNIP
Sistema Nacional de Inversin Pblica
viii
AGRADECIMIENTOS
A mam por el amor y apoyo incondicional que me ha dado toda la vida. A mis hermanos
y abuelo queridos, por el gusto de compartir este logro acadmico con ellos. A ti bonita,
por la felicidad que me das.
A mi asesora Judith Miloslavic por su tiempo y asistencia para la elaboracin de esta
tesis. A Cinthya Arguedas y Nride Sotomarino, por sus comentarios y observaciones
realizadas sobre este documento.
A los amigos y colegas profesionales que colaboraron con datos y opiniones con algn
tema especfico del documento y me permitieron la realizacin de entrevistas para su
elaboracin: Vctor Torres, Henry Dyer, David Tenorio, Flor Blanco, Jorge Arruntegui,
Cristian Len.
A los amigos que se alegran por este avance en mi carrera profesional.
Finalmente, a aquellas personas que colaboraron para el desarrollo de este documento y
que he olvidado explicitar en las lneas anteriores.
ix
RESUMEN EJECUTIVO
En el mes de mayo del ao 2009 el Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez,
anunci el desarrollo de evaluaciones masivas en el sector pblico peruano, a cargo de
SERVIR.1 Las condiciones para atender dicho mandato poltico fueron adversas: el ente
rector se haba creado recientemente (en el mes de julio del ao 2008), y no haba existido
una poltica pblica en el Estado peruano para gestionar sus recursos humanos en, por lo
menos, los ltimos 30 aos2, por lo que no se contaban con los recursos adecuados para
emprender dicha labor y, por el contrario, existan institucionalizadas prcticas de gestin
contrarias a los fines de los sistemas administrativos profesionales.3
En dichas condiciones, sin embargo, SERVIR logr implementar evaluaciones masivas
dirigidas a los trabajadores del sector pblico. Estas se realizaron en dos de los sistemas
administrativos del Estado: el sistema de inversin pblica (SNIP), en el ao 2009, y el
sistema de abastecimiento, en el ao 2010. Posteriormente, esta intervencin obtuvo
distintos reconocimientos por su contribucin al desarrollo del servicio civil: en el ao
2010 fue premiada por la ONG Ciudadanos Al Da (CAD) como Buena Prctica en
Gestin Pblica, y en el ao 2011 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace
referencia a ella por su contribucin al mejoramiento del ndice de Desarrollo Burocrtico
peruano.4
La aplicacin de los Diagnsticos de Conocimiento (DC) es, por lo antes explicado, una
intervencin pblica conveniente de estudiar. El estudio realizado en la presente tesis se
concentr en dos aspectos: la descripcin de la gestin desplegada en su desarrollo y una
aproximacin al valor pblico creado por la intervencin.
Con respecto al primer elemento, se concluy que existieron acciones vinculadas a los
ejes funcionales de la gestin pblica estratgica planteados por Moore (1995) realizadas
1 Este mandato poltico fue expresado en el marco del discurso de apertura del primer curso introductorio del Cuerpo de Gerentes
Pblicos de SERVIR, y ratificado das posteriores en comunicacin directa del Presidente de la Repblica con la Presidenta Ejecutiva
de SERVIR, Nuria Esparch. 2 Ver: SERVIR (2012a, 2012b), BID (2006, 2011). 3 Entrevistas realizadas. Estas fueron las conclusiones a las que arribaron los diagnsticos realizados por el ente rector al inicio de sus
funciones. Ver como evidencia, entre otros, Arruntegui (2010), BID (2006,2011), SERVIR (2009, 2012a). 4 Como se ver ms adelante, junto a la creacin del ente rector y del Cuerpo de Gerente Pblicos, el desarrollo de las evaluaciones fue
una de las acciones que contribuy con que el ndice de Desarrollo Burocrtico peruano mejorara la calificacin asignada por el BID
en ms del 100%, en comparacin con obtenida en el ao 2006.
x
por el equipo de gestin responsable de la implementacin de los DC: hubo una
definicin sustantiva de la intervencin, acciones de gestin poltica y de gestin
operativa. Las acciones que permitieron la viabilidad de la intervencin fueron, en
correspondencia con dichos ejes funcionales, las siguientes:
1) Primero, vinculado a la definicin sustantiva de la intervencin, se logr, en su
desarrollo, identificar una propuesta de creacin de valor pblico precisa, que limit
el alcance del mandato legal y poltico asignado a SERVIR para hacerlo viable.
2) Segundo, vinculado a la gestin poltica, se logr atender la demanda poltica para
contribuir con el posicionamiento del ente rector, como parte de la estrategia global de
la entidad, manteniendo la legitimidad en su desarrollo a travs de la participacin de
los entes rectores de los sistemas administrativos evaluados y empleando mecanismos
persuasivos para el resto de actores coproductores (organizaciones pblicas y
servidores pblicos).
3) Tercero, vinculado a la gestin operativa, se logr elaborar y emplear una solucin
tcnica para el problema pblico: la metodologa de evaluacin de conocimientos
como medio para contribuir con el fortalecimiento de las capacidades de los
trabajadores del sector pblico.
En referencia al segundo elemento, de creacin de valor pblico, encontramos que este se
obtuvo de manera parcial. Los DC no lograron crear valor pblico, segn el criterio de
efectividad, debido a que no obtuvo resultados significativos en la reduccin de las
brechas de conocimiento para fortalecimiento de capacidades de los servidores pblicos,
especficamente, no logr concretar las capacitaciones posteriores a la etapa de
evaluacin. Sin embargo, visto desde una perspectiva de creacin de valor pblico a
mediano y largo plazo, la intervencin ha producido valor pblico, debido a que se logr
poner en marcha una organizacin con una propuesta tcnica para atender el problema de
las capacidades en los trabajadores del sector pblico, y que ha acumulado aprendizaje
organizacional en ese sentido. Esta segunda perspectiva sobre el valor creado por la
intervencin, especficamente en la poltica de gestin de recursos humanos, es
especialmente importante, porque se trata de una reforma administrativa que, entre otras
xi
caractersticas, debe contener, precisamente, una visin de creacin de valor pblico de
mediano y largo plazo, para lograr obtener resultados significativos.5
Como recomendaciones para su continuidad se han planteado las siguientes:
Primero, complementar el diseo de la intervencin en consideracin con su ltima etapa,
de desarrollo de las capacitaciones. Deben considerarse las recomendaciones planteadas
por la evaluacin de las experiencias6, en referencia a lo que se puede interpretar, bajo el
marco conceptual propuesto por Moore (1995), como la inclusin de mejores mecanismos
de persuasin para los actores coproductores. Complementar el proceso de creacin de
valor pblico permitir, a su vez, fortalecer las capacidades de la intervencin para lograr
superar su entorno autorizativo7. El desarrollo actual de los DC en el sistema
administrativo de la gestin de los recursos humanos, en el que SERVIR es ente rector,
as como el impulso que se viene dando a la capacitacin a travs de la Escuela Nacional
de Administracin Pblica (ENAP, por sus siglas) representa una oportunidad para
obtener resultados en el cierre de brechas de conocimientos. SERVIR puede lograr
evidenciar, tras un modelo de capacitacin para los servidores pblicos de las ORH, el rol
que puede tener un ente rector para la capacitacin de sus trabajadores, en articulacin
con el rol que desempee la ENAP. Este, no obstante, no tendra por qu constituir un
5 Las polticas de gestin pblica se caracterizan por ser de muy difcil implementacin. Esto, debido a que, entre otras caractersticas,
estas son de () bajo desempeo y alta persistencia (Resende (2004), citado por Lustosa (2009), en Mariez (2012)). Estas
caractersticas se deben a que estas polticas, al tratar de establecer un nuevo orden en el funcionamiento de la burocracia estatal, se
encuentran con una mayor cantidad de opositores, acostumbrados al status quo de la administracin pblica, y muy pocos interesados
en dichos cambios. Como seala Resende (citado por Lustosa (2009:), en Mariez (2009)): () los directivos que las lideren se
encontrarn, como opositores, con todos aquellos beneficiados y acostumbrados al modo de operar anterior, y, como defensores,
aquellos pocos interesados en concretar la reforma y quienes se beneficiarn con ella. A ello se adiciona, adems, la insuficiente
demanda interna por este tipo de reformas (Fukuyama (2004), citado por Cortzar (2012)) y la falta de consenso poltico sealados
por Cortzar (2012). Especficamente, Ugarte (2010:116) ha sealado cmo en el caso de la poltica de gestin de recursos humanos, o
reforma del servicio civil, es especialmente importante contar en el proceso de reforma con una perspectiva de creacin de valor
superior al corto plazo:
La reforma del servicio civil () es un proceso complejo y polticamente sensible, que requiere de una estrategia de corto y mediano
plazo (). Por un lado, necesita desarrollar herramientas para superar la falta de informacin rigurosa que debe servir de base para
modelar la reforma, tanto para poder medir el impacto fiscal de las polticas de gestin de recursos humanos, como para desarrollar
capacidades en las entidades pblicas que tendrn que implementar los nuevos mtodos de gestin del servicio civil. Por otro, deber
desarrollar estrategias creativas que le permitan superar los costos polticos asociados a esta reforma, y convencer sucesivamente a
varios gobiernos de que no se pueden seguir posponiendo estas tareas, dado que la calidad de la gestin de las organizaciones pblicas
depende en gran medida de la calidad del recurso humano con el que cuenta.
Entre otros autores, se puede revisar aquellas caractersticas sealadas por Marcel (1993), las cules puede comprenderse tambin dentro de este marco de reforma consistente, de mediano y largo plazo. 6 SERVIR (2012c). 7 Entorno autorizativo se utilizar, en adelante, como equivalente al trmino authorizing environment, empleado por Moore (1995).
xii
modelo nico imitable en el resto de sistemas administrativos, pero s evidenciar la
consecucin de resultados tras la aplicacin de los DC.
Segundo, debe fortalecerse el componente de gestin del conocimiento de la intervencin,
visto el proceso, precisamente, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de
corto y largo plazo. La sistematizacin continua del aprendizaje, facilitadores y
dificultades en el desarrollo del proceso, con el fin de asegurarse la viabilidad de su
aplicacin. En la actualidad, por ejemplo, se ha renovado el 100% del equipo de la GDCR
que responsable de aplicar los DC en el SNIP y el sistema de abastecimiento. Asimismo,
la experiencia de aplicacin en el sistema administrativo de la gestin de los recursos
humanos est a cargo de una gerencia distinta (GDIS) y algunas dificultades presentadas
en su desarrollo comunican la utilidad de fortalecer dicho componente.
Tercero, los propsitos anteriores deben analizarse, en conjunto, con la Gerencia de
Desarrollo de Poltica de Recursos Humanos (GDPRRHH) de SERVIR, que es la
responsable del diseo de la Nueva Ley del Servicio Civil (NLSC), de manera que se
logre incorporar el aprendizaje obtenido con los DC para lograr, en un escenario de
aprobacin de la propuesta de ley (NLSC) su reglamentacin y desarrollo efectivo.
Finalmente, en relacin a su alcance con respecto al tamao del servicio civil, y visto el
sector pblico en su conjunto desde una perspectiva ciudadana, debe tenerse en cuenta
que es una labor pendiente del Estado complementar la metodologa de los DC como
alternativa de solucin para promover las mejoras en la gestin de las evaluaciones y
capacitaciones para el resto de trabajadores del sector pblico. En dicho grupo
encontramos a los servidores pblicos con funciones especializadas, cuyo tamao no se
conoce an con precisin, y las carreras pblicas especiales, que representan
aproximadamente el 60% del servicio civil.8 En ese sentido, ser importante asegurar
acciones de coordinacin mnimas que evidencien a la ciudadana la uniformidad de los
principios base que guan las acciones de evaluacin y capacitacin aplicados a los
operadores de las funciones administrativas y las pertenecientes a las carreras pblicas
especiales.
8 La caracterizacin del servicio civil peruano segn regmenes laborales se encuentra detallada en el captulo 4 de este documento.
Especficamente, en el subcaptulo 4.5, que muestra la contribucin potencial de los DC al servicio civil peruano.
13
CAPTULO 1: INTRODUCCIN
1.1 TEMA DE ESTUDIO
El estudio de la gestin pblica tiene como uno de sus objetos principales la actuacin del directivo
pblico. Estos actores, responsables de dirigir las organizaciones pblicas, y de ejecutar las
intervenciones que conforman las polticas pblicas, tienen como exigencia actual en los servicios
civiles profesionalizados el actuar generando resultados, satisfaciendo las demandas de los
ciudadanos, valorando los procesos de evaluacin y fortaleciendo las instituciones democrticas. Un
marco conceptual til para comprender esta orientacin de la funcin directiva pblica es el elaborado
por Mark Moore (1995), en la denominada gestin estratgica para la creacin de valor pblico.
Un modo de simplificar la actuacin del sector pblico, para fines de su estudio, es interpretar que
este, a travs de sus procesos polticos y de gestin pblica, tiene la tarea de identificar problemas
pblicos y buscar su atencin, en correspondencia con el rol que la sociedad le haya asignado al
Estado.9
Siendo as, un elemento complementario al estudio de la gestin pblica, y cuya revisin es til para
comprender la labor que se ha mencionado cumple el sector pblico, es el de las polticas pblicas.
As, la atencin que presta el sector pblico a los problemas de inters social puede interpretarse
como el cumplimiento del ciclo de gestin de las polticas pblicas: el proceso de identificacin de
problemas pblicos, y su inclusin en la agenda gubernamental a travs de la agendacin10
,
formulacin, implementacin y evaluacin de las intervenciones que atienden determinados
problemas pblicos.
Una manera de aproximarse al vnculo de ambos conceptos (de la gestin pblica y de las polticas
pblicas) es que, si bien la esencia de la gestin pblica consiste en la toma de decisiones y los
procesos que dan operatividad a la accin de la administracin pblica para atender los problemas
pblicos que se han manifestado como de inters poltico y social, sta no se concentra nicamente en
9 Este rol es posible de identificar en dos fuentes de referencia: lo sealado en su marco legislativo, centralmente la Constitucin Poltica, y en la
operatividad real del sector pblico, cuyo margen de accin, al tratarse de una concrecin del rol sealado por el marco legislativo, se encuentra en
mayor medida en un proceso de ajuste permanente. 10 En adelante se utilizar el trmino agendacin en correspondencia con el uso que se le ha dado por diversos autores que se han referido al
establecimiento de la agenda pblica y gubernamental, como equivalente al trmino en ingls agenda setting, etapa inicial del ciclo de desarrollo de las
polticas pblicas (Ver: Fischer, Miller y Sidney (2007)).
14
el proceso de implementacin de decisiones polticas/sociales, sino que est involucrada tambin en
los procesos polticos y de definicin de la agenda gubernamental.
Basndonos en Moore (1995), encontramos que el rol del gestor pblico incluye una funcin poltica
pero sta, como puede pensarse equivocadamente, no consiste en reemplazar a los actores polticos
responsables de identificar las demandas ciudadanas quienes, a travs de procesos electorales
democrticos, han obtenido la legitimidad para plantear la agenda gubernamental, sino que consiste
en contribuir a que los procesos de identificacin de problemas pblicos, definicin de los objetivos
pblicos y de seleccin de alternativas de solucin para su atencin (es decir, la definicin de la
agenda gubernamental) sean los ms veraces y tiles posibles. Posteriormente, sin duda, sern los
gestores pblicos los principales responsables de implementar esas decisiones y evaluarlas para,
ptimamente, generar un crculo virtuoso de mejora continua que conlleve a una atencin real del
problema pblico tratado por sus intervenciones.
Esta funcin poltica es importante de remarcar pues, en la implementacin de intervenciones
pblicas, ser necesaria, adems de en el momento en que se definen objetivos pblicos y alternativas
de solucin, en la provisin de recursos presupuestales y de autoridad pblica para lograr sus
concrecin. La armona de definir sustantivamente una intervencin pblica, y lograr que esta sea
viable operativa y polticamente es lo que denomina Moore (1995) como aquella gestin pblica ms
adecuada para la creacin de valor pblico. Puede interpretarse, as, la finalidad del gestor pblico,
como creacin de valor pblico.
Establecido el marco de actuacin de un gestor pblico, la presente investigacin constituye un
estudio de caso sobre una intervencin pblica que forma parte de una poltica de gestin
implementada recientemente en la administracin pblica peruana. Se trata del estudio de los
Diagnsticos de Conocimientos (DC en adelante) desarrollados por la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) desde el ao 2009, y cuya implementacin contina hasta la fecha.
Un breve acercamiento al caso de estudio permitir comprender de mejor manera el tipo de
intervencin pblica y la importancia particular que tiene en el contexto actual de reforma del Estado
peruano:
1. Se trata de una poltica pblica de reforma administrativa, especficamente, forma parte de la
reforma de la gestin de los recursos humanos de la administracin pblica peruana, siendo
15
este un elemento central para la modernizacin de las administraciones pblicas, incluso el
principal para diversos autores.11
2. Se trata de una poltica pblica de reciente implementacin, por lo que su estudio adems de
describir la gestin desplegada como insumo til para la toma de decisiones de otros
directivos pblicos o para estudios comparativos entre esta y otro tipo de intervenciones
pblicas, buscar sealar ideas orientadas a la continuidad de la poltica, segn los
documentos y entrevistas realizadas.
1.2 OBJETIVOS DEL ESTUDIO
El estudio procura realizar un acercamiento al complejo proceso de la gestin pblica, siendo el caso
tratado parte de un proceso de reforma administrativa. De manera especfica, el estudio busca:
1. Identificar los aspectos estratgicos principales que tuvo la gestin desplegada en la
intervencin en sus experiencias de implementacin, realizadas durante los aos 2009 y 2010,
teniendo como referencia el marco terico de la gestin estratgica para la creacin de valor
pblico planteado por Moore (1995).
2. Explicar la situacin actual del proceso de creacin de valor pblico de la intervencin, segn
el marco terico citado, y plantear algunas consideraciones para su continuidad.
3. Estimar la contribucin potencial que tienen los DC con respecto a su relacin con los
subsistemas de gestin de los recursos humanos12
y su alcance con respecto al tamao del
servicio civil peruano.
1.3 JUSTIFICACIN
El Estado peruano, si bien se encuentra caracterizado en la actualidad por el crecimiento econmico
sostenido que muestran sus cifras macroeconmicas (producto bruto interno, reservas internacionales,
inversin extranjera directa, entre otros), tambin cuenta con una alta tasa de pobreza y pobreza
extrema, (aproximadamente, del 30% y 10%), y la percepcin ciudadana con respecto a la necesidad
de cambios en la administracin pblica, acusada por su ineficiencia y falta de transparencia en su
funcionamiento.13
11 Ver por ejemplo a Vignolo, Lucero y Vergara, (1993), en: Lahera (1993). 12 Siguiendo a Longo (2006:41), el sistema de gestin de los RR.HH. est conformado por un conjunto de subsistemas de gestin, que contienen
procesos diversos. Este se detallar en el documento, en la seccin de presentacin de la intervencin. 13 Una fuente para estimar la satisfaccin con respecto al funcionamiento de la administracin pblica es el indicador presentado por el Latinobarmetro
2011, de satisfaccin con respecto a los servicio pblicos: el Per, representa el pas con ndice de satisfaccin ms bajo en la regin, segn los Informes
presentados para los aos 2009, 2010 y 2011 con respecto a este indicador, siendo3.9%, 3.7% y 3.9%, respectivamente para ese aos, el porcentaje de
16
En los Estados latinoamericanos, especialmente, es urgente desarrollar capacidades estatales, entre las
que se encuentra las capacidades de gestin, de manera que estos tengan la capacidad de disear e
implementar polticas pblicas que permitan profundizar los procesos de consolidacin democrtica,
hagan sustentable el crecimiento econmico y reduzcan la desigualdad social.14
As, para resolver el escndalo moral de un pas con altas tasas de crecimiento pero tambin de
pobreza y contribuir con avanzar en su desarrollo, es importante generar estudios sobre su sector
pblico, para diagnosticar su funcionamiento y plantear propuesta de mejora, siendo en ello un objeto
principal la actuacin de sus directivos, que, en trminos de Barzelay y Cortzar (2004), son las
prcticas de gestin pblica.
1.4 METODOLOGA
La metodologa seguida en el estudio fue la siguiente:
Primero, se desarroll una etapa de recojo de informacin sobre el caso de estudio, que incluy la
compilacin de referencias bibliogrficas tiles para la elaboracin del marco terico: el estudio de
las polticas pblicas, la gestin pblica y la reforma de los servicios civiles.
Esta etapa, adems de la construccin del marco terico, incluy un acercamiento al caso de estudio a
travs de documentos oficiales de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que es la organizacin
pblica que implement la intervencin pblica de estudio. Ello incluy informes de libre acceso a
travs del portal web de la entidad, as como documentos internos vinculados al proceso de
implementacin de los Diagnsticos de conocimiento: estudios previos, informes de resultados,
presentaciones y el informe de la evaluacin aplicada a la intervencin de estudio. Posteriormente, a
travs de los profesionales David Tenorio y Henry Dyer, ambos de la Gerencia de Desarrollo de la
Poltica de la Gestin de los Recursos Humanos (GDPGRRHH) del ente rector, se fueron precisando
datos sobre servicio civil peruano empleados en el documento.
Otro de los documentos secundarios utilizados fue la exposicin realizada por el ex Gerente de
Desarrollo de Capacidades y Rendimiento (GDCR) de SERVIR, Jorge Arruntegui, directivo
responsable de la implementacin de los Diagnsticos de Conocimiento, presentada en la Facultad de
Gestin y Alta Direccin (FGAD) de la PUCP, en el marco de desarrollo del curso electivo
encuestados que manifest estar satisfechos. Con respecto a la percepcin de corrupcin, ver: VII Encuesta sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2012. En ella, el 47% de peruanos, aproximadamente, encuentran como segundo problema principal del pas el fenmeno de la corrupcin, slo
despus de la delincuencia y falta de seguridad. 14 Isuani (2013) en Alza (2013).
17
desarrollado en el semestre 2010-2, denominado Temas Avanzados en Gestin Pblica. En esta
ponencia el directivo expuso el desarrollo de los DC como intervencin que forma parte del proceso
de reforma de la gestin de los recursos humanos en el servicio civil peruano, precisando el marco
institucional y el proceso de toma de decisiones que permiti implementar la primera intervencin
piloto de la herramienta.
La segunda etapa consisti en el anlisis de la referencia bibliogrfica compilada. Dado que el autor
de esta tesis ya conoca la intervencin de estudio por haberla tratado en el curso electivo del plan de
estudios de la FGAD citado, y haber realizado prcticas pre-profesionales en la GDCR de SERVIR, el
primer paso en el anlisis fue la seleccin de los elementos tericos que conformaran el marco
terico de la tesis, dado que ya se contaba con el primer acercamiento necesario sobre el caso
emprico.
La tercera etapa, de redaccin, consisti en la elaboracin del marco terico y la descripcin del caso
de estudio a partir de los documentos compilados en la primera etapa del proyecto.
Finalmente, en la cuarta etapa, se procur el anlisis, a partir de las herramientas tericas revisadas,
de la gestin desplegada en la implementacin de los DC, as como del proceso de creacin de valor
pblico de la intervencin y de la contribucin potencial de la misma al desarrollo del servicio civil
peruano. Para ello se incluy la realizacin de entrevistas semi-estructuradas a Jorge Arruntegui,
directivo pblico responsable de implementar los DC desde la GDCR de SERVIR, y a Flor Blanco y
Vctor Torres, ambos integrantes de dicha gerencia. Con estos elementos, pudo concluirse la tercera
etapa de anlisis del caso de estudio y concluir la elaboracin del documento.
Barzelay y Cortzar (2004) sealan que el estudio sobre las Prcticas de Gestin Pblica puede
centrarse en dos aspectos: los resultados generados por estas intervenciones, y la gestin desplegada
para su desarrollo. Estos autores sealan una metodologa centrada en este segundo tipo de estudios, y
resaltan la utilidad de generar estudios de caso, ya sean descriptivos o comparativos, para producir
conocimientos sobre la gestin pblica. En ese sentido, el enfoque metodolgico del presente estudio
de caso, tiene una doble intencin, aunque con las limitaciones que se han sealado: por un parte,
constituye un estudio de caso descriptivo sobre la gestin desplegada en la intervencin, basado en un
anlisis cualitativo que pudo desarrollarse a partir de fuentes secundarias y primarias de
18
informacin15
; y, por otra parte, constituye un estudio centrado en sus resultados en la medida que la
informacin recabada permita identificar este aspecto.
El estudio, as, no pretende ser concluyente en referencia a los elementos que podran asegurar que
una intervencin pblica sea exitosa, sino que se limita a describir el caso y analizarlo, con los
elementos tericos citados, slo a partir de la informacin disponible que ha sido recopilada, la misma
que se lista en la seccin de referencias bibliogrficas del documento. As, por ejemplo, si bien el
proceso de creacin de valor pblico es complejo y su medicin puede representar un proyecto de
anlisis exhaustivo de una determinada intervencin pblica, en este estudio, se limitar a dar un
acercamiento al valor pblico que crea la intervencin, slo a partir de la informacin con que se
cuenta disponible, como los resultados provistos por la evaluacin de las experiencias de aplicacin
de los DC, y no incluir un anlisis mayor, como podra ser la aplicacin de otras herramientas con
las cules se puede realizar una aproximacin ms acertada sobre el valor pblico creado, como
pueden ser los anlisis econmicos (costo beneficio, etc.), filosficos o de otro tipo.
Los resultados del estudio, sin embargo, sern tiles, tanto para conocer la gestin pblica desplegada
en la intervencin particular de estudio, como para poder realizar futuros estudios comparativos que,
en el mejor de los casos, permitan dar luces sobre las variables que posibilitan en mayor medida tener
una gestin exitosa en el sector pblico o, mejor dicho, que permitan a los directivos pblicos
implementar intervenciones pblicas que logren crear valor.16
A continuacin se presenta un grfico que resume la metodologa seguida en el estudio:
Grfico 1: Metodologa seguida en la tesis
Fuente: elaboracin propia
15 Esta informacin, como se ha mencionado, fue provista por los integrantes del equipo que desarroll dicha intervencin, la propia entidad pblica de estudio, un recurso adicional provisto por el repositorio documental de la FGAD y en el caso de las referencias bibliogrficas, las bibliotecas de la
universidad y los documentos acadmicos de libre acceso a travs de internet. 16 Barzelay y Cortzar (2004).
Recojo de
informacin
Etapa 1
Anlisis de
informacin
Etapa 2
Elaboracin del
marco terico y
descripcin del
caso de estudio
Etapa 3
Realizacin de
entrevistas, Anlisis
del caso
Etapa 4
Elaboracin del
informe final
19
Asimismo, los elementos tericos utilizados para su anlisis no sern los procesos de gestin
planteados por Barzelay y Cortzar (2004)17
, sino que se utilizar el marco de la gestin pblica
estratgica elaborado por Moore (1995) y, complementariamente, el ciclo de desarrollo de las
polticas pblicas, descrito por Lindblom (1991). Ver a continuacin este marco terico de referencia:
Grfico 2: Marco terico utilizado para el anlisis de la intervencin
Fuente: elaboracin propia
1.5 ESTRUCTURA
En una primera seccin, se presenta el marco terico sobre el concepto de las polticas pblicas y la
gestin pblica, ambos tiles para el anlisis posterior del caso.
En la segunda seccin, se presenta el caso de estudio, que incluye una descripcin del marco
institucional del problema pblico que la intervencin atiende; es decir, el marco analtico para las
reformas de los servicios civiles, y el proceso de reforma del servicio civil peruano.
En la tercera seccin, se presenta el anlisis del caso, que incluye el anlisis de la gestin desplegada,
el acercamiento al proceso de creacin de valor pblico y la identificacin de la contribucin
potencial de los DC al desarrollo del servicio civil peruano.
Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio.
17 Entre ellos, encontramos: planificacin organizativa y de recursos, gestin de operaciones, control de gestin, retroalimentacin de la estrategia, entre
otros.
Caso de estudio: El
desarrollo de las
evaluaciones de
conocimiento
implementadas por SERVIR
(2008-2012)
Gestin
Pblica
Estratgica
Ciclo de desarrollo de
las polticas pblicas
Componente
1.
Componente 2.
20
CAPTULO 2: MARCO TERICO
En este captulo se presentar la definicin seguida por el estudio para los conceptos del Estado, las
polticas pblicas, la gestin pblica y, de manera ms especfica, la gestin pblica estratgica. Ver a
continuacin, en dicho orden, las nociones que enmarcan conceptualmente el presente estudio.
2.1 EL ESTADO Y LAS POLTICAS PBLICAS
Desde las ciencias sociales se han planteado, a lo largo de su estudio, mltiples definiciones sobre el
Estado, centradas generalmente en las razones de su origen o en sus capacidades; sin embargo, no
existe un consenso nico para tal definicin.18
El Estado, segn la nocin weberiana, que referente
clsico para tratarlo, es una comunidad humana que (exitosamente) reclama el monopolio del uso
legtimo de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado [] (Weber (2000:83), citado por
Atlman (2012:525).
Una manera adicional de comprender qu es el Estado, ms all de resaltar la capacidad de coercin
que tiene sobre los miembros de su comunidad y la capacidad de defender su soberana19
, es cuando
este es visto como un contrato o consenso social que se encuentra en un proceso de ajuste o
perfeccin permanente.20
En esa lnea se encuentra la conceptualizacin que tomaremos del Estado para el presente estudio: el
Estado es el conjunto de relaciones sociales, econmicas y polticas con que cuentan los ciudadanos
dentro de un territorio definido, que cuenta con la capacidad de coercin interna y de defensa de su
soberana ante agentes externos. Dichas relaciones sociales, econmicas y polticas representan el
contrato social de sus ciudadanos, que se encuentra en un proceso de ajuste permanente, y est
constituido por el marco legal que regula dichas relaciones y las prcticas institucionalizadas en sus
sociedades.21
Bajo esta concepcin, una manera de interpretar el desarrollo de los Estados es que stos logren
contratos sociales ms consistentes; es decir, que estrechen las brechas entre el deseo de sus
ciudadanos por el marco legislativo e instituciones que quieren y las que realmente tienen. En otras
palabras, diremos que un Estado es ms desarrollado que otro cuando sus ciudadanos se encuentren
18 Ver Altman (2012). 19
Uno de los autores que ha resaltado esta variable es Tilly (1975). 20 Ver Esparch (2012:9) quien cita a Stiglitz. Entre otros autores relacionados a la teora contractual del Estado, se encuentra como principal referencia la obra clsica de Thomas Hobbes, Leviatn. 21 Siguiendo a Esparch (2012:9) en su definicin de polticas pblicas, este contrato social es el que otorga una estabilidad social, econmica y poltica
mnima, la cual constituye el concepto de gobernabilidad.
21
ms satisfechos por el marco legal que regula sus relaciones sociales, econmicas y polticas, as
como por aquellas que perciben ocurren en la prctica.
Los Estados, al tener contratos sociales imperfectos, emprenden modificaciones a su marco legal y
desarrollan intervenciones pblicas con el fin de mejorarlos. Estas acciones, que buscan
deliberadamente la atencin a un determinado problema pblico, son las denominadas polticas
pblicas.
En palabras de Villanueva (1996)22
, las polticas pblicas son () un comportamiento propositivo,
intencional, planeado, no simplemente reactivo o casual. Se pone en movimiento con la decisin de
alcanzar ciertos objetivos a travs de ciertos medios; es una accin con sentido. Es as que, a travs
de las polticas pblicas, los Estados buscan modificar y afianzar su contrato social (Esparch 2012:9).
Este proceso, de mejoramiento de sus polticas pblicas para el afianzamiento de su contrato social, es
de especial relevancia en el caso de los Estados latinoamericanos, dado su contexto de ineficacia
organizacional, inefectividad legal y dbil representatividad (ODonell 2004).
2.2 EL CICLO DE DESARROLLO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Siguiendo a Lindblom (1999), para el anlisis de las polticas pblicas, es til considerarlas segn un
ciclo de desarrollo que puede ubicarse entre la identificacin de un problema pblico para su
insercin a la agenda pblica, hasta la evaluacin de las intervenciones del sector pblico en atencin
a dicha problemtica. En referencia a ello, el ciclo de desarrollo de las polticas pblicas que se
tomar como referencia es el siguiente:
Grfico 3: Ciclo de desarrollo de las polticas pblicas
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Lindblom (1999)
22 Citado por Zurbriggen (2009:436).
Formulacin de polticas pblicas
para atender la problemtica en
cuestin
Implementacin de las polticas pblicas
(conjunto de intervenciones
pblicas)
Evaluacin de las polticas pblicas y su modificacin
Ingreso de una problemtica
social a la agenda pblica
22
El primer elemento en dicho ciclo de desarrollo es la agenda pblica. Esta se refiere al conjunto de
temas de inters de los ciudadanos en un momento determinado. El inters pblico puede
concentrarse permanente o espordicamente en diversos problemas existentes en la sociedad. Los
actores y espacios que, concretamente, conforman la agenda pblica, adems de los actores polticos,
son, entre otros: los medios de comunicacin, lderes de opinin, dirigentes de organizaciones de la
sociedad civil y del sector empresarial, y los funcionarios pblicos. As, el ingreso de determinadas
problemticas a la agenda pblica (al foco de inters de los ciudadanos) estar determinado, entre
otros factores, por el grado de intensidad en la capacidad efectiva que tienen estos actores por
convertir el inters de particulares (individuales o de grupos representados) en el inters pblico en
cada Estado.
En el caso de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas, es preferible
desligar su dimensin normativa de su dimensin efectiva. As, en su dimensin normativa, se
comprende que cualquier actor, desde el sector pblico, privado o de la sociedad civil, es capaz de
desarrollar la formulacin de un proyecto de ley como parte del inicio o modificacin de una poltica
pblica, y este necesariamente deber pasar por el proceso legislativo, en el que los representantes
polticos sern los responsables de concretarla finalmente. Idealmente, es el Poder legislativo el
llamado a plantear marcos legislativos que dirijan las polticas pblicas.
Visto desde su dimensin efectiva, sern los funcionarios pblicos los responsables de formular e
implementar las polticas pblicas; es decir, el diseo y la operatividad de las soluciones tcnicas en
atencin a los problemas pblicos en cuestin. Para ello, stos podrn apoyarse en actores del sector
privado y de la sociedad civil para cada una de stas etapas: formulacin (por ejemplo,
establecimientos de mesas de trabajo conjunta con actores acadmicos, o la contratacin de empresas
consultoras), implementacin (por ejemplo, el caso de la tercerizacin y del desarrollo de las
Asociaciones Pblico Privadas) y evaluacin (evaluaciones independientes).
Un concepto adicional a estos es el de agenda gubernamental.23
La agenda gubernamental est
referida al conjunto de actividades que constituyen el quehacer de la administracin pblica. As, si
bien en la etapa inicial, de acuerdo al ciclo de desarrollo de las polticas pblicas sealado, se produce
el proceso de introduccin de una problemtica social a la agenda pblica, se sealar que esta es
23 La diferenciacin de ambos conceptos fue planteada por Roger Cobb y Charles Elder (1972, 1976, 1984). Ver Elder (2000:31). Otro autor que hace
referencia a este concepto es Aguilar (2009:15).
23
parte de la agenda gubernamental cuando se haya concretado el desarrollo de una poltica pblica
como parte del quehacer de la administracin pblica (regulaciones normativas e intervenciones
pblicas).
La razn de ser de este concepto adicional es que permite diferenciar el concepto de la agenda pblica
del quehacer del sector pblico. As, si bien un problema pblico puede permanecer por un periodo de
tiempo en la agenda pblica; es decir, en los temas de debate de la opinin pblica, su atencin por
parte del sector pblico, a travs de polticas pblicas, slo ocurrir de manera efectiva en la medida
en que ste permanezca en la agenda gubernamental, lo que depender, como veremos ms adelante,
de las circunstancias que caractericen el entorno del sector pblico que la afecte y la accin
estratgica que puedan ejercer los directivos pblicos involucrados en su atencin.
2.3 LA GESTIN PBLICA
Hemos sealado, hasta el momento, que la funcin del sector pblico es la de acercar las polticas
pblicas vigentes en las sociedades a las aspiraciones colectivas expresadas a travs de las demandas
ciudadanas, lo que implica la modificacin tanto de los marcos legislativos como del quehacer de los
Gobiernos.
Partiendo de este marco conceptual, encontramos que la gestin pblica es el conjunto de acciones
desplegadas por el sector pblico que buscan hacer efectivas las polticas pblicas a travs de las
intervenciones realizadas por sus aparatos administrativos, lo que incluye la utilizacin de sus
recursos a travs de procesos productivos, como: la gestin de los recursos financieros, de los
recursos humanos, de las operaciones, de las comunicaciones, planeamiento, sistemas de evaluacin y
control, entre otros.24
24 Las ciencias de la gestin, cuyo origen se atribuye a autores de inicios del siglo XX, como Fayol (1916), Chevalier (1917), Hopf (1933), Gulick
(1936), entre otros, tuvo en sus inicios una intencin de aplicacin generalista, aplicable tanto a organizaciones del sector pblico como del sector
privado (y de la sociedad civil) (Losada (1999)). Sin embargo, en su desarrollo, por haberse originado mltiples enfoques para el estudio de las organizaciones (econmico, psicolgico, etc.), y estos haber sido considerados para la generacin de tcnicas de gestin empresarial (aplicadas
exitosamente), stas se han vinculado nicamente al sector empresarial.
En la actualidad, como consecuencia de la bsqueda de un mejor funcionamiento de las administraciones pblicas, se ha dado su aplicacin al sector
pblico (aproximadamente en los ltimos 30 aos), conocido este conjunto de tcnicas como el enfoque de la Nueva Gestin Pblica. (Koldo Echebarra (1999) hacen referencia de su aplicacin en los pases miembros de la OECD desde fines de los aos 70.)
As, la gestin pblica representa un concepto catalizador del conjunto de cambios en las prcticas organizacionales del sector pblico (que toman como insumos las tcnicas gerenciales del sector empresarial) orientado a mejorar su funcionamiento, con el fin de que las administraciones pblicas
cumplan de mejor manera el rol que las sociedades le han asignado.
Dos consideraciones principales, tiles para dar marco al desarrollo de la gestin pblica en la actualidad, son las siguientes: La primera, consiste en
destacar el carcter creador que tiene la gestin pblica. Es decir, los directivos pblicos, y servidores pblicos en general, tienen como reto el de crear
procesos de mejora en el funcionamiento de sus organizaciones de manera permanente, y si bien pueden tomar como insumos experiencias y tcnicas de
24
Dichas intervenciones pblicas, vistas operativamente, estn dirigidas por los directivos pblicos,
quienes son los responsables de las organizaciones, programas y proyectos pblicos, as como de sus
gerencias o unidades de direccin de mando medio y operativo. As, al referirnos a la gestin pblica,
nos ocupamos, en otras palabras, del conjunto de acciones desplegadas por los directivos pblicos
para cumplir con hacer efectivas las polticas pblicas a travs de intervenciones realizadas desde las
organizaciones, programas o proyectos que dirigen.
La gestin pblica, como puede pensarse, no se concentra nicamente en el proceso de
implementacin de decisiones polticas y sociales, sino que es ms amplia, pues est involucrada
tambin con el proceso de definicin de la agenda gubernamental. Esto, sin embargo, no quiere decir
que su participacin consiste en reemplazar a los actores polticos responsables de la funcin
representativa, quienes a travs de procesos electorales democrticos, han obtenido la legitimidad
para plantear la agenda gubernamental, sino que sta consiste en contribuir a que el proceso de
identificacin de problemas pblicos, la definicin de los objetivos pblicos y la seleccin de las
alternativas de solucin (es decir, la definicin de la agenda gubernamental) sean los ms veraces y
tiles posibles para atender las demandas de los ciudadanos.25
Visto de una manera concreta, la gestin pblica, desempeada principalmente por los directivos
pblicos, lograr ir adecuando las polticas pblicas de sus Estados cuando las intervenciones pblicas
atiendan efectivamente las demandas de los ciudadanos.
En conclusin, la gestin pblica es un aspecto clave para que los sectores pblicos logren cumplir
con su rol, el cual se ha expresado es, de modo general, lograr la correspondencia entre las demandas
ciudadanas e instituciones vigentes en sus Estados. La funcin del sector pblico es dirigir los
la gestin empresarial, el proceso de diseo y desarrollo de las tcnicas de la gestin pblica debern ser genuinos, por enmarcarse en un mbito
organizacional especfico. Como mencionan Echebarra y Mendoza, citando a Metcalfe (1990), el desarrollo del management pblico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente de la imitacin a la innovacin. (Koldo y Echebarra (1999) han resumido la especificidad de la gestin pblica, sealando las siguientes caractersticas: 1. La sustitucin del mercado por el proceso poltico, 2. La naturaleza de las administraciones pblicas como poderes pblicos, 3. La particularidad del proceso de creacin de valor pblico, y 4. El alto grado de dificultad de medir
el valor creado. Con respecto al proceso genuino de desarrollo de la gestin pblica puede revisarse el estudio realizado por Moriconi (2011), quien, en
consideracin de una perspectiva neopblica de la gestin pblica, opuesta a la perspectiva puramente gerencialista, luego de revisar casos prcticos de reforma administrativa en Amrica Latina, concluye la necesidad de poner trmino a lo que el autor denomina ilusiones expertocrticas, con el fin de
generar una reflexin sobre el proceso de discusin y consenso sobre cmo desarrollar procesos de reforma administrativa en el sector pblico.
La segunda consideracin consiste en que, a partir de la lgica de aprendizaje organizacional sealado anteriormente, uno de los recursos ms valiosos
con que cuentan las administraciones pblicas, y en los que existe consenso de inversin de mayores recursos para su desarrollo (de capacidades
estatales), son los recursos humanos (ver Senge (2010)). Recientemente, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) ha resaltado la importancia de los servicios civiles en Amrica Latina, habiendo presentado dos informes sobre su situacin: en los aos 2006 y 2010. 25 Esta funcin operativa y poltica del directivo pblico es abordada y propuesta por Moore (1995). En ella se profundizar ms adelante (pg. 31 de este
documento).
25
cambios principales del Estado para mejorar el contrato social, o tener un Estado ms desarrollado; la
gestin pblica operativiza esa intencin de cambio.
Grfico 4: El proceso de mejora del contrato social a travs de la gestin pblica
Fuente: elaboracin propia
2.4 LA GESTIN PBLICA ESTRATGICA: LA CREACIN DE VALOR PBLICO
Moore (1995), uno de los autores que ha resaltado la importancia de la funcin de los directivos
pblicos, identifica la finalidad de ella (que puede interpretarse como la finalidad de la gestin
pblica en general) como la creacin de valor pblico. Y para dicha finalidad, propone que la
actuacin del directivo pblico debe estar guiada por tres mbitos de gestin: la definicin de valor
pblico de sus intervenciones, la gestin poltica y la gestin operativa en torno a ellas.
La creacin de valor pblico, de acuerdo al autor, consiste en atender las demandas ciudadanas. El
valor pblico es un concepto eminentemente subjetivo, que se encuentra en los deseos y las
percepciones de los ciudadanos.26
Por ello, las acciones que realice el directivo pblico para la
satisfaccin de dichos deseos deben considerar dos elementos:
1) Deben atenderse los deseos sobre qu debe producir su organizacin pblica. El medio
principal para ello son las instituciones representativas. Ello tiene que ver con la
determinacin de aquello que el sector pblico tiene como rol producir (determinados bienes y
26 As, no slo es importante que las polticas pblicas produzcan cambios reales en la sociedad, sino que los ciudadanos deben percibir que dichos
cambios ocurren. Por ejemplo, tomando el caso de la poltica pblica de la niez y adolescencia, y tomando como premisa que el cumplimiento de sus derechos es un objetivo pblico valioso para cualquier sociedad, no sera suficiente, siguiendo al autor, con que se produzcan servicios pblicos efectivos
(que pueden ser educativos, de salud, seguridad, entre otros) que permiten garantizar el cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes
en un pas, sino que la ciudadana debe percibir que ello realmente ocurre.
Estado
Contrato social: constituido por relaciones polticas, econmicas y
sociales
Gestin Pblica
Polticas Pblicas
26
servicios, no necesariamente materiales). En la medida que su organizacin pblica produzca
bienes o servicios de manera efectiva, y a travs de ellos tengan impacto en resolver los
problemas pblicos identificados, crearn valor pblico. Est ms directamente relacionado
con la efectividad de dichas intervenciones, y con la satisfaccin de los usuarios de los bienes
o servicios producidos.
2) Deben atenderse los deseos de los ciudadanos, y sus representantes polticos, sobre cmo se
producen dichos bienes o servicios. Es decir, el directivo pblico debe procurar que sus
intervenciones sean eficientes, utilizando de la mejor manera posible los recursos pblicos;
equitativas, asegurando los mismos derechos a los ciudadanos; transparentes, respetando las
normas administrativas y generando explicaciones sobre sus acciones a travs de los
mecanismos de rendicin de cuentas, entre otros indicadores. Un indicador complementario a
los mencionados, sealado por Moore (1995), para medir el valor pblico creado por las
intervenciones desplegadas por los directivos pblicos, es el grado en que se fortalece la
capacidad de la administracin pblica para atender una determinada demanda ciudadana. De
acuerdo con el autor, desde una perspectiva de creacin de valor pblico de mediano y largo
plazo, las intervenciones pblicas que generen capacidades tcnicas y operativas en las
organizaciones pblicas crean valor pblico tambin, debido a que estas permitirn abarcar
progresivamente la atencin del problema pblico demandado por los ciudadanos a travs de
sus instituciones representativas.
En sntesis, se crea valor pblico cuando se atienden los problemas pblicos demandados por los
ciudadanos, y cuando en dicho proceso la actuacin del directivo pblico es eficaz, eficiente,
transparente, equitativa, fortalece las capacidades de la administracin pblica, entre otros indicadores
que pueden ser utilizados para su medicin. Y, las intervenciones a partir de sus resultados (medible
con los indicadores antes mencionados, de efectividad, eficiencia, equidad, transparencia,
fortalecimiento de las capacidades de la administracin pblica, entre otros) deben lograr la
satisfaccin de dos tipos de clientes, por tratarse de atender las demandas de un agente principal27
colectivo (la ciudadana): el primero, son los usuarios o beneficiarios directos de los bienes o
servicios pblicos producidos por la administracin pblica; y el segundo, el resto de ciudadanos, que
27 En el sentido del enfoque econmica de la teora de agencia. La teora de agencia es un enfoque econmico til para el estudio de las organizaciones.
Iniciada por F. Ross en 1976, y continuada por M. Jensen y W. Meckling en 1976, plantea que los procesos productivos requieren de la especializacin y, por ende, de la participacin de distintos actores. En ello, existirn agentes principales, que delegarn funciones a agentes que tomen decisiones en su
nombre. En esencia, la teora de agencia resalta las dificultades de obtener procesos productivos ptimos, dada la posible divergencia de intereses entre
ambos tipos de agentes.
27
no son beneficiarios directos de dichos bienes o servicios, pero que autorizan su existencia a travs de
su satisfaccin o tolerancia expresada a travs de sus representantes polticos. Por tratarse de
satisfacer a ambos tipos de clientes es que Moore (1995) ha identificado como un proceso de
naturaleza dual a la creacin de valor pblico.
Desde la perspectiva de satisfaccin del primer cliente, el valor pblico se genera debido a que se
atienden demandas ciudadanas especficas, definidas como problemas de inters pblico a travs de
determinados mecanismos de decisin social28
, proceso para el cual implementa intervenciones
efectivas y de calidad, identificadas como valiosas por dicho grupo especfico de ciudadanos.
Desde la perspectiva de satisfaccin del segundo cliente, la creacin de valor ocurre cuando la
ciudadana en general, a travs de sus representantes polticos, aprueba dicha intervencin pblica,
debido a que identifican el problema pblico que esta atiende como relevante, en ese sentido sus
objetivos como valiosos, y a que la actuacin de la organizacin o del directivo responsable es tica y
eficiente29
, entre otras cualidades. La satisfaccin y aprobacin sobre las intervenciones pblicas
pueden ser interpretadas directamente desde la ciudadana, o a travs de sus representantes polticos30
.
Finalmente, Moore (1995) seala que la satisfaccin de este segundo tipo de cliente es ms
importante que la del primero, pues muchas veces las intervenciones pblicas buscan imponer deberes
a dichos usuarios, por lo que su satisfaccin no es el mejor indicador para su evaluacin. Ver grfico a
continuacin:
28
Moore (1995) seala como cmo los mecanismos de decisin social convierten intereses particulares en intereses pblicos. Entre ellos seala: la legislacin, el proceso poltico electoral, y la resolucin de un Tribunal Supremo de un Estado norteamericano (entidad pblica que administra Justicia). En el caso de los dos primeros, se puede resaltar la importancia que tienen los supervisores polticos en relacin a la actuacin de los directivos pblicos,
pues son stos quienes proveen de recursos a la organizacin y la legitiman al afectar su naturaleza de inters pblico. 29 Los recursos pblicos que emplean son: recursos organizacionales (presupuesto pblico, recursos humanos, entre otros) y de autoridad pblica. 30 En relacin al marco conceptual desarrollado previamente, encontramos que la creacin de valor pblico se produce cuando el sector pblico, por
medio de las polticas pblicas y la gestin pblica, atiende las demandas ciudadanas a travs de intervenciones pblicas efectivas y marcos normativos
que, en efecto, mejoran el contrato social.
28
Grfico 5: Proceso de creacin de valor pblico segn Moore (1995)
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).
Dado que el sector pblico crea valor cuando los ciudadanos perciben la resolucin de un problema
pblico, es posible identificar, basndonos en la propuesta de Moore (1995), acciones que deben
cumplirse en el proceso de creacin de valor pblico:
1. La identificacin de la demanda ciudadana; es decir, del problema pblico cuya resolucin es
valorada por la ciudadana, y la definicin del objetivo pblico. El objetivo pblico, en ese
sentido, no es otra cosa que la declaracin expresa de que el Gobierno ha asumido generar un
cambio en la sociedad (o en el contrato social vigente), atendiendo un determinado problema
pblico.
2. La definicin de la alternativa de solucin que se utilizar para resolver el problema pblico
identificado; es decir, definir de manera ms concreta una intervencin pblica para atender el
problema pblico en cuestin (lograr el objetivo gubernamental).
3. La implementacin de la intervencin pblica; es decir, lograr ejecutar el conjunto de
actividades programadas en base a la alternativa de solucin seleccionada.
4. La evaluacin los resultados de la intervencin, que incluye la percepcin de los usuarios de
los servicios pblicos, pero principalmente la de los ciudadanos y sus representantes polticos,
con respecto a la atencin de sus demandas.
Satisfaccin de
ciudadana
Satisfaccin de usuarios
Creacin de valor pblico: el sector pblico cumple su
rol de manera efectiva
Se definen e implementan
intervenciones pblicas
Se atienden las demandas ciudadanas
(por medio de sus instituciones
representativas) a travs de
intervenciones efectivas en resolver
problemas pblicos
Dicha intervenciones pblicas son
eficientes, transparentes y fortalecen
capacidades de la administracin
pblica, entre otras cualidades.
Dicha intervenciones pblicas
producen servicios pblicos de
calidad.
29
Lograr ejecutar el proceso de creacin de valor pblico totalmente; es decir, segn las acciones
identificadas como necesarias, es un proceso dificultoso, dadas las especificidades de la gestin
pblica31
:
En el caso de la definicin del objetivo pblico, el medio principal a utilizar es el proceso
poltico, aunque este contiene una serie de dificultades, relacionadas a la identificacin
acertada y transparente del valor que producir determinada intervencin pblica.32
En el caso de la seleccin de la alternativa de solucin, las tcnicas de anlisis y evaluacin
son tiles, por lo que deben priorizarse sobre la orientacin experta de los especialistas en
cargos pblicos que, dada su trayectoria, creen prescindir de estas.
La implementacin de la intervencin se debe emplear la gestin poltica y operativa, que se
explicarn ms adelante.
En el caso de la evaluacin para la identificacin del valor pblico creado, encontramos
dificultades, debido al propio proceso de medicin de dicho valor. En este caso, existen
diversas tcnicas que pueden se utilizadas tambin para el anlisis, aunque, como seala
Moore (1995) esta son insuficientes tambin.
El cumplimiento de estas acciones es posible a travs del despliegue de la gestin estratgica del
directivo pblico, que consiste en atender 3 mbitos de gestin, y al cual Moore (1995) ha
denominado como las aristas del tringulo estratgico de la gestin pblica: la definicin del valor
pblico, la gestin poltica y la gestin operativa. Esta propuesta se detalla a continuacin.
EL TRINGULO ESTRATGICO DE LA FUNCIN DIRECTIVA PBLICA
La gestin estratgica en el sector pblico, como se ha sealado, tiene como finalidad la creacin de
valor pblico, lo que conlleva al fortalecimiento de la gobernabilidad en un Estado, debido a que sus
polticas pblicas generarn un contrato social ms aceptado por ciudadanos. Siguiendo a Moore
(1995), esta gestin estratgica, que est conformada por los tres mbitos funcionales mencionados
(definicin del valor pblico, gestin poltica y gestin operativa), puede representarse mediante la
figura del tringulo estratgico. Esta se presenta a continuacin:
31 Ver: Echevarra y Mendoza (1999), en Losada (1999). Entre las caractersticas del marco de la gestin pblica sealadas por los autores, una principal es la determinacin de los mandatos a travs de los procesos polticos. Aspectos adicionales son la creacin de valor y la medicin de dicho valor,
elementos que tambin son tratados en este marco terico. 32 Se explican en el primer eje funcional del tringulo estratgico de la gestin pblica.
30
Grfico 6: La gestin estratgica del directivo pblico
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de Moore (1995), Losada (1999).
Siguiendo a Moore (1995), sta es la gestin estratgica en el sector pblico, y as debe estar
conformada toda estrategia organizativa que implementen los directivos pblicos orientados a la
creacin de valor pblico. Vista de otro modo, la estrategia organizativa en el sector pblico puede ser
comprendida como aquellas acciones que realizan los directivos pblicos, enmarcadas en los tres
mbitos de accin sealados, para crear valor pblico y para identificar nuevas oportunidades de
creacin de valor.
A continuacin se detallan las consideraciones que deber poseer el directivo pblico en cada uno de
los tres ejes que integran su funcin.
a) DEFINICIN SUSTANTIVA DE LA INTERVENCIN PBLICA33
Las intervenciones pblicas se desprenden de la atencin a las demandas de los ciudadanos; es decir,
atendindose a problemticas de inters pblico de la ciudadana, las cuales se expresan a travs de
los mecanismos de decisin social. Centrndonos en el proceso poltico electoral del Poder
33 Moore (1995). Aqu se ha denominado definicin sustantiva de la intervencin a lo que el autor seala como Defining Public Value, o definicin del
valor pblico, por considerarse un concepto ms operativo. Es decir, al implementar intervenciones pblicas, los directivos deben definir el valor
pblico, que, para este documento, consiste en definir sustantivamente dicha intervencin: objetivos pblico y alternativa de solucin.
Producto
Definicin de valor
pblico
(Definir
sustantivamente la
poltica pblica)
Intervenciones pblicas
efectivas, ticas y sostenibles
Gestin operativa
(Capacidad operativa
de la intervencin)
Gestin Poltica
(Crear un entorno
autorizativo)
Proceso
Resultado
Creacin de valor pblico
Satisfaccin de demandas de
los ciudadanos
31
Ejecutivo34
como mecanismo de decisin social, observamos que los representantes polticos, a travs
de los procesos electorales, asumen el compromiso de producir un conjunto de cambios en la calidad
de vida de los ciudadanos, el cual buscar cumplir en el transcurso de sus mandatos.
Las intervenciones pblicas contienen as una promesa de creacin de valor pblico, dado que su
atencin a determinados problemas pblicos se desprenden de los objetivos gubernamentales,
vinculados al compromiso de los representantes polticos. Es por ello que, como primer paso para la
gestin estratgica, los directivos pblicos tienen la necesidad de definir sustantivamente sus
intervenciones pblicas: tanto los objetivos que sta pretende lograr, como las actividades que
implementarn para dicho fin.
Este proceso, denominado por el autor como descripcin de la intervencin pblica, tiene como
objetivo contribuir a la autorizacin de la misma con la ciudadana y, en un entorno de legitimidad
ms inmediato, con los representantes polticos de sta.
Siguiendo a Moore (1995), la descripcin de la intervencin pblica consiste en definir
sustantivamente los objetivos pblicos que sta persigue; es decir, indicar qu problema pblico se
pretende resolver por ser valioso para los ciudadanos, y la solucin prevista para dicho fin. ste es el
primer elemento necesario para alcanzar una estrategia organizativa sostenible para la creacin de
valor pblico. Seala Moore (1995), Cualesquiera sean estos objetivos, por ms abstractos o
intangibles que estos parezcan ser, es importante, con el fin de definir una estrategia y desarrollar una
gestin exitosa, que estos objetivos sean establecidos de manera explcita y que sean defendidos como
objetivos sociales valiosos35
La necesidad de que el directivo pblico lleve a cabo un proceso de definicin sustantiva de las
intervenciones pblicas, que como hemos sealado implica la definicin de sus objetivos y alternativa
de solucin, existe, adems, por las deficiencias con que suelen contar los procesos polticos.
Por un lado, sucede que el proceso poltico se encuentra contaminado por un conjunto de intereses
particulares que distorsionan las demandas reales de la ciudadana. En esta primera razn,
encontramos todos aquellos problemas que constituyen el fenmeno de la corrupcin. A ello habra
34 En el caso peruano, en el Poder Ejecutivo encontramos a la Presidencia de la Repblica, mientras que en el Poder Legislativo al Congreso de la
Repblica. 35 Traducido de Moore (1995).
32
que agregar que existen Estados, como es el caso peruano, donde los sistemas electorales han
evidenciado insuficiencias para la representatividad y condiciones legales en las cuales puede
coexistir en armona con el sistema el aprovechamiento de intereses particulares sobre los intereses de
la ciudadana.36
Es por ello que, como veremos ms adelante, al autor manifiesta que adems de
basarse en el mandato poltico, los directivos pblicos debern utilizar tcnicas analticas y de
evaluacin para la definicin de los objetivos pblicos y su creacin de valor pblico.
Por otro lado, an cuando los procesos polticos recojan transparentemente las demandas de los
ciudadanos, las administraciones pblicas se enfrentan al reto de definir, de una manera viable, dichas
demandas, conceptualizando claramente los problemas pblicos a los que hacen referencia y
precisando la mejorar manera de atenderlas. En otras palabras, las demandas ciudadanas, a travs del
proceso poltico, puede encontrarse formada de imprecisiones, incoherencias o abstracciones que
requieren corregirse y precisarse, para que stas puedan ser traducidas en acciones concretas desde la
administracin pblica.
Es as que, dado el conjunto de dificultades descritas en el proceso de definicin de las intervenciones
pblicas, los directivos pblicos requieren participar de la definicin sustantiva de las mismas; es
decir, en la definicin y justificacin de sus objetivos y de sus actividades.
Para ello, los directivos pblicos deben prestar atencin al proceso poltico en que se encuentra
enmarcada su organizacin.37
Como primer paso, los directivos pblicos deben participar en el
proceso de identificacin de las demandas ciudadanas. Para ello la decisin se concentra en si estas
demandas deben ser atendidas por el sector pblico, y si se deberan producir determinados bienes o
servicios, o si es ms apropiado que stas sean atendidas por el sector empresarial o de la sociedad
civil. Es decir, se debe responder a la pregunta: Por qu le corresponde al Estado atender dichas
demandas? De acuerdo al rol determinado para el sector pblico en cada sociedad, se resolver la
pertinencia de que determinadas demandas sean o no atendidas por la administracin pblica.38
36 Por ejemplo, el proceso poltico puede sealar que un tipo de material de construccin, de tratamiento a enfermedades, de material educativo, de
equipos policiales o de modalidades intervencin de programas sociales deben ser empleados por el Estado, pero estudios tcnicos demuestran que existen alternativas mejores. 37 Son tres razones por las cules los directivos pblicos deben enfocarse en el proceso poltico para desplegar su gestin estratgica para la creacin de
valor pblico. La primera, es porque son fuente de propsitos que valora la poblacin; la segunda, porque son los representantes polticos quienes proveen de recursos para las intervenciones pblicas y; tercero, porque es a travs del proceso poltico que se efecta la rendicin de cuentas. 38 Es una de las cualidades principales por las que Moore (1995:45) conceptualiza a los directivos pblicos como estrategas en lugar de tcnicos. Seala el autor:
Hay una forma diferente y ms til de pensar sobre el papel de los directivos pblicos: una ms prxima (pero de ningn modo idntica) a la imagen que
la sociedad tiene de los directivos del sector privado. Desde este punto de vista, los directivos pblicos se consideran como exploradores que; junto a
33
Habindose atendido la cuestin anterior, el directivo pblico debe continuar el proceso de definicin
y justificacin de la intervencin pblica apoyndose, como ya hemos mencionado, en las tcnicas
analticas y de evaluacin procedentes de la economa, la estadstica y la investigacin operativa.
stas le permitirn llevar a cabo dichos procesos a travs de la generacin de informacin valiosa, de
anlisis (ex ante) y de evaluacin (ex post), sobre el valor a crear y la pertinencia de sus alternativas
de solucin.
Estas tcnicas analticas y de evaluacin, adems, sern empleadas por el directivo pblico no slo en
la definicin sustantiva de las intervenciones pblicas, que es el primer eje que constituye su gestin
estratgica, sino que se utilizarn tambin en la gestin poltica y operativa que ste tenga que realizar
de manera complementaria.
En el caso del proceso de definicin sustantiva de la intervencin pblica, las tcnicas analticas y de
evaluacin que podrn utilizar los directivos pblicos, entre otras, son las siguientes:
Evaluacin de programas.
Anlisis coste-beneficio.
Anlisis filosficos y legales (vinculados al concepto de justicia social, y a la garanta de
los derechos fundamentales).
Apoyado en estas tcnicas, el directivo pblico podr justificar y precisar la demanda de cambios
sociales que de manera general han expresado los ciudadanos a travs del proceso polticos (mandatos
del Poder Ejecutivo o mandatos legales del Poder Legislativo), en objetivos ms concretos y viables.
Asimismo, al emplear estas tcnicas, el directivo pblico podr identificar y justificar las acciones
operativas ms pertinentes para la consecucin de dichos objetivos, pues permitir establecer la
otros, intentan descubrir, definir y crear valor pblico. En lugar de limitarse a disear los medios para cumplir los propsitos establecidos en los
mandatos, se convierten en actores importantes al ayudar a descubrir y definir lo que sera valioso.(1995:45)
Es el caso, por ejemplo, de la directora de la biblioteca municipal sealado por Moore (1995:37), donde esta identifica un nuevo problema pblico y la
manera cmo su organizacin puede incrementar el valor pblico que crea atendindolo: la biblioteca municipal adiciona un rea especial para el cuidado de nios (necesidad de los ciudadanos), donde puede fomentar tambin la lectura en ellos.
Una herramienta para esta evaluacin, adems, es acudir a la Constitucin vigente de cada pas, de manera que se puede evaluar la pertinencia de la intervencin pblica segn la definicin que sta da al rol del Estado. Finalmente, Moore (1995:77) ha sealado en las actuales sociedades liberales,
adems, la justificacin de la intervencin pblica con respecto al rol del Estado es especialmente importante, debido a la buena valoracin que stas
tienen respecto a la empresa privada como agente productor de bienes y servicios. Las tres razones sealadas por el autor son las siguientes:
1) Primero, existe un profundo respeto por la capacidad de los mercados para asegurar actividades productivas en respuesta a las demandas ciudadanas.
2) Segundo, se tienen la creencia de que las instituciones empresariales son ms capaces de aprovechar y explotar la iniciativa individual, y por ello ser ms efectivas y adaptables que las burocracias pblicas.
3) Tercero, existe el reconocimiento de la actividad empresarial como baluarte de libertad frente al poder del gobierno.
34
correlacin positiva en el empleo de determinadas acciones o instrumentos que, en contextos
similares, han funcionado para la consecucin de dichos objetivos pblicos.
Algo que puede observarse a partir del conjunto de tcnicas listadas es, adems, que la justificacin
de una determinada intervencin pblica puede consistir no slo en aspectos tcnicos39
, como pueden
ser aquellas conclusiones a la que se arriban a partir de la identificacin de las denominadas fallas de
mercado, sino adems, sta puede fundamentarse en razones de valoracin social, manifiestas a partir
de la identificacin de un deseo comn en los ciudadanos; es decir, una aspiracin social colectiva.
stas, por involucrar los principios de equidad y justicia social, son valiosas a tal punto que, segn
Moore (1995), pueden incluso justificar por s mismas la iniciacin de una intervencin social, an
cuando la eficacia de sus actividades no se haya demostrado40
, o permitir la continuacin de
determinadas intervenciones pblicas, an cuando se ha evidenciado que las actividades empleadas
estn siendo ineficientes.41
Finalmente, puede notarse que una consecuencia inevitable de la elaboracin de la descripcin de la
intervencin pblica es la tensin ocurrente entre, por un lado, el inters de tener una definicin de la
intervencin ms slida (es decir, una mejor definicin y justificacin de sus objetivos y actividades
apoyado en razones tcnicas y de valoracin social); y, por el otro, la necesidad de sustentar las
afirmaciones que se empleen en dicho proceso. El empleo de estas tcnicas analticas, adems,
implica la disponibilidad de recursos por parte del directivo pblico, como pueden ser: monetarios, de
capacidad operativa, y de tiempo. As, la labor del directivo pblico en este primer eje de la gestin
estratgica consiste en identificar de la manera ms balanceada posible la definicin del valor pblico
39 De acuerdo con el autor, los criterios tcnicos que generalmente justifican las intervenciones pblicas son los siguientes: (i) el beneficio de emplear las
economas de escala en determinadas actividades, (ii) la existencia de actividades sin propietarios y (iii) la existencia de problemas colectivos cuya
solucin es de difcil exclusin. 40 Moore (1995), por ejemplo, seala el caso de la Agencia de Proteccin Ambiental del Gobierno Estadounidense, en el que el directivo pblico William
Ruckelshaus, amparndose principalmente en la valoracin social (y coyuntural, adems) de los ciudadanos norteamericanos por el cuidado del
medioambiente, emprendi una poltica de proteccin ambiental, an cuando el conocimiento tcnico era insuficiente para sostener sus actividades (por un lado, no exista una demostracin fehaciente de que la polucin afectada la salud humana y, por otro, exista un escaso conocimiento en ingeniera
para eliminar las sustancias contaminantes de los diferentes procesos industriales). 41 Por ejemplo, podra ser el caso de algn programa social que, a pesar de haberse demostrado como ineficiente, se tolera su continuidad por valorarse en la sociedad los objetivos que ste persigue. En el contexto peruano, ste podra ser el caso del Programa Vaso de Leche; es decir, si bien existen
distintas razones que condicionan la continuidad del mismo, la aceptacin de su continuidad desde hace muchos aos, a pesar de su ineficacia e
ineficiencia ha sido demostrada en diferentes estudios, puede encontrar como una ms aquella tolerancia social por el deseo de atender la necesidad alimentaria de los nios y nias que ste tiene como pblico objetivo. Es evidente,
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