1

На правах рукописи

Синельников Илья Юрьевич

УЧРЕЖДЕНИЯ И ЧИНОВНИКИ

МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

В РОССИЙСКОЙ ПРОВИНЦИИ 1861–1917 гг.

(на материалах Рязанской губернии)

Специальность 07.00.02. – Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Владимир – 2012

2

Работа выполнена на кафедре истории России федерального государствен-ного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина».

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Акульшин Петр Владимирович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Владимирского государственного университета имени А.Г. и Н.Г. Столетовых Омельянчук Игорь Владимирович

кандидат исторических наук, доцент Орловского государственного университета Минаков Андрей Сергеевич

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный педагогический университет имени В.Г. Белинского»

Защита диссертации состоится 23 мая 2012 г. в 11-00 на заседании дис-сертационного совета ДМ 212.024.03 при ФГБОУ ВПО «Владимирский госу-дарственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорь-евича Столетовых» (ВлГУ) по адресу: 600014, г. Владимир, пр. Строителей, д. 11, конференц-зал (ауд.137).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО

«Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых» (ВлГУ) по адресу: 600014, г. Владимир, пр. Строителей, д. 11.

Автореферат разослан 23 апреля 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук, доцент Лапшин А.Г.

3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вторая половина ХIХ – начало ХХ ве-

ка явились важным этапом модернизации российского общества. Этот сложный и противоречивый процесс, затронувший все сферы жизни общества, всегда привлекал внимание исследователей отечественной истории. Внутренней поли-тике Российской империи данного периода посвящено значительное количест-во работ. Изучение роли государственных учреждений местного уровня в реа-лизации правительственной политики стало новой проблематикой в освещении этой темы. Впервые сформулированная на рубеже в 1960–1970-х годов в трудах П.А. Зайончковского и его учеников, она начала интенсивно разрабатываться только после 1990 года. Губернские и уездные учреждения Министерства внут-ренних дел (МВД) и других ведомств служили важнейшим инструментом внут-ренней политики российской монархии. Их деятельность оказывала на развитие страны не меньшее влияние, чем вырабатываемый в столице правительствен-ный курс. Все это обусловливает необходимость обращения к опыту функцио-нирования государственного аппарата в российской провинции, где именно уч-реждения Министерства внутренних дел были самыми многочисленными и наи-более значимыми.

Созданное в сентябре 1802 года Александром I Министерство внутренних дел играло центральную роль во внутренней политике Российской империи, претворяя в жизнь все указы императора и проводя на местах его политику. К середине XIX века оно ведало самым обширным кругом вопросов: от охраны общественного спокойствия и порядка – до надзора за народным здравием; от архитектуры – до образования. Решение крестьянского вопроса, проведение 1-й Всероссийской переписи населения, общий надзор за жизнедеятельностью в губернии, а также возложение на него других крупных и мелких полномочий привело к тому, что к концу XIX века «…Министерство внутренних дел заняло главенствующее место в государственном механизме, сосредоточив в своем ве-дении значительную часть внутренних функций государства и оказывая огром-ное влияние на развитие всех политических, социальных и экономических про-цессов» 1. Вместе с тем эффективность деятельности любой управленческой

1 Иваневский В.Е. МВД России (1880 – март 1917 г.). Структура, функции, место в го-

сударственном механизме : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2001. С. 4.

4

структуры нельзя оценить без рассмотрения ее кадрового состава, что требует анализа человеческого потенциала учреждений этого ведомства в провинции.

Научная актуальность изучения местных учреждений и чиновничества Министерства внутренних дел Российской империи обусловливается также общественной значимостью данной проблемы для современного российского общества, поскольку происходящие в нашей стране преобразования, связанные с модернизацией, не менее остро, чем по второй половине ХIХ – начала ХХ ве-ка, ставят вопрос об эффективности государственного аппарата. Министерство внутренних дел Российской Федерации находится в стадии реформирования, успешное завершение которого невозможно без обращения к предшествующе-му историческому опыту отечественной истории, в том числе правлению трех последних российских монархов.

Степень изученности темы. Ведущая роль Министерства внутренних дел в управлении страной определила интерес к его деятельности в отечествен-ной и зарубежной историографии Российской империи. Помимо историков, к этой теме обращались и исследователи-юристы. В историографии темы мож-но выделить три этапа, совпадающие с общей периодизацией отечественной исторической науки: дореволюционный, советский и современный.

Для дореволюционного этапа характерно обращение к изучению структу-ры и деятельности учреждений министерства в первую очередь правоведов. Большинство из них придерживались либеральных общественно-политических взглядов и с позиций «государственной школы» трактовали правовые основы деятельности этого ведомства. Наиболее значительный вклад в изучение темы внесли такие авторы, как И.А. Блинов, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.М. Кор-кунов, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, А. Лохвицкий, И.М. Страховский 2. Свой-

2 Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864 ;

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1–3. Т. 1. СПб., 1875 ; Т. 2. СПб., 1876 ; Т. 3. СПб., 1883 ; Гессен В.М. Общее учение о государстве. СПб., 1909 ; Гессен В.М. Русское государственное право : курс лекций. СПб., 1909 ; Гессен В.М. Теория правового государства. СПб., 1912 ; Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб., 1912 ; Гессен В.М. Губернатор как орган надзора. СПб., 1912. ; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1905 ; Блинов И.А. Губернаторы : историко-юридический очерк. СПб., 1905 ; Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России. СПб., 1901 ; Корку-нов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1908 ; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1 : Конституционное право. СПб., 1908 ; Страховский И.М. Кресть-янский вопрос в законодательстве и законосовещательных комиссиях после 1861 г. // Крестьян-ский строй. СПб., 1905 ; Страховский И.М. Губернское устройство. Губернское управление. СПб., 1913 ; Страховский И.М. Губернское устройство (правительственные учреждения). СПб., 1913.

5

ственное им критическое отношение к правительственной бюрократии еще бо-лее заметно проявилось в публицистике радикального направления, в частности в работах Н.П. Огарева 3. В.М. Гессен писал: «Самодержавная бюрократия – самая эгоистичная… самая невежественная и тупая из всех бюрократий ми-ра…» 4. И.А. Блинов, анализируя деятельность губернаторов, говоря о необхо-димости разделения их функций, вместе с тем указывал и на недостаточную юридическую подготовку большинства крупных чиновников МВД 5. С.А. Корф отмечал, что заложенное законодателем смешение функций и является источ-ником многих проблем в деятельности губернской администрации 6. Анализи-руя деятельность губернских правлений, К. Головин назвал их безгласным и бес-полезным орудием губернаторской власти 7.

Исследователи консервативного направления основное внимание уделяли сбору и описанию фактологического материала. Среди работ этого направления наиболее значимыми являются исторический очерк «Министерство внутренних дел. 1802–1902» 8, охватывающий деятельность ведомства за 100 лет его суще-ствования, и труд Н.В. Варадинова «История Министерства внутренних дел» 9. Авторами этих работ систематизировано огромное количество документов, вы-явленных ими в ведомственных архивах МВД и его подразделений. Анализируя этот этап изучения проблемы следует отметить, что его итогом стала фунда-ментальная проработка законодательной базы деятельности аппарата Мини-стерства внутренних дел и его отдельных учреждений (канцелярии губернато-ра, губернского правления и земских участковых начальников) и выявление проблем, порожденных существующим законодательством в системе организа-ции и управления губернскими и уездными учреждениями. Исследование кад-рового потенциала Министерства внутренних дел учеными того времени не проводилось.

Второй этап историографии приходится на советский период отечествен-ной истории. До середины 1960-х годов изучение повседневной деятельности

3 Огарев Н.П. Русские вопросы. Избранные социально-политические и философские произведения / под общ. ред. М.Т. Иовчук, Н.Г. Тараканова. М., 1956. Т. 2.

4 Гессен В.М. На рубеже. СПб., 1906. С. 255. 5 Блинов И.А. Губернаторы : историко-юридический очерк. 6 Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России //

Вестник права. 1901. № 9. С. 130–148. 7 Головин К. Наше местное управление и местное представительство. СПб., 1884.

С. 123. 8 Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802–1902. СПб., 1901. 9 Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1870.

6

учреждений Министерства внутренних дел Российской империи практически не велось. Доминирующей в исследованиях историков была революционная тематика; внутренняя политика самодержавия рассматривалась и оценивалась ими исключительно негативно. Практически неизученной оставалась история государственных учреждений дореволюционной России, особенно это касалось регионального аспекта. Единственным исключением можно назвать фундамен-тальное исследование Н.М. Дружинина «Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева», в которой обстоятельно было проанализировано управление государственными крестьянами 10.

Только с середины ХХ века вновь проявляется интерес к системе госу-дарственных учреждений дореволюционной России. В первую очередь это свя-зано с трудами выдающегося отечественного историка П.А. Зайончковского. В своих работах «Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880 годов», «Россий-ское самодержавие в конце XIX столетия» он впервые ввел в научный оборот новый вид источников – формулярные списки чиновников Российской импе-рии, что позволило от публицистических оценок перейти к объективному ана-лизу отечественной бюрократии 11.

П.А. Зайончковский не только выработал новые подходы к изучению го-сударственного аппарата Российской империи второй половины XIX – начала XX века, но и создал научную школу ее изучения. Среди трудов представите-лей этой школы наибольший интерес представляет работа Н.П. Ерошкина, в ко-торой впервые дан анализ структуры губернских и уездных учреждений Мини-стерства внутренних дел. Так, в своем исследовании «История государственных учреждений дореволюционной России» он проанализировал структуру губерн-ских учреждений, являвшихся ядром местной администрации и по сути входя-щих в систему учреждений, подведомственных Министерству внутренних дел (канцелярии губернатора и губернского правления). В ходе исследования автор пришел к выводу, что «…за губернатором сохранилась основная власть в гу-бернии», а «…губернское правление окончательно превращается в исполни-тельный орган губернатора. Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора» 12. Как правило, анализ деятельности местной администрации им-

10 Дружинин H.М. Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева. М. ; Л., 1958. 11 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880 г. 1976 ; Зайонч-

ковский П.А Российское самодержавие в конце ХIХ столетия. М., 1970. 12 Ерошкин Н.Н. История государственных учреждений дореволюционной России :

учеб. для студ. высш. учеб. заведений по специальности «Историко-архивоведение». М., 1983. С. 223–224.

7

перского периода в отечественной историографии 1960–1970-х годов проводился в контексте изучения аграрной истории. В качестве примера можно привести интересное исследование А.А. Либермана, в котором проанализирован один из институтов Министерства внутренних дел Российской империи – земский уча-стковый начальник 13.

На рубеже 1980–1990-х годов начинается современный этап развития оте-чественной историографии, характерной чертой которого стал рост интереса к деятельности государственных учреждений и чиновничьего аппарата дорево-люционной России. Появился ряд значительных исследований, где рассматри-вался и местный аппарат Министерства внутренних дел 14. Итоговыми для со-временного этапа могут считаться фундаментальные исследования С.В. Люби-чанковского и А.С. Минакова.

С.В. Любичанковский на материалах Уральского региона рассматривает взаимодействие института губернаторства с другими высшими губернскими учреждениями (канцелярии губернатора и губернского правления). Скрупулез-ный анализ делопроизводственных документов губернского уровня позволил автору исследования пересмотреть ряд традиционных для отечественной исто-риографии мнений, в частности о малозначительности губернского правления в административной системе того времени. С.В. Любичанковский в ходе изуче-ния деятельности губернских учреждений одним из первых в отечественной историографии связал эффективность их функционирования с материальным положением служащих в них чиновников 15.

13 Либерман А.А. Состав института земских начальников // Вопросы истории. 1976 .

№ 8. С. 201–204. 14 Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х – начале

80-х гг. XIX в. : дис. ... д-ра ист. наук : 07.00.02. СПб., 1992 ; Иванов В.А. Губернское чинов-ничество 50–60 гг. XIX в. в России (по материалам Московской и Калужской губерний) : ис-торико-источниковедческие очерки. Калуга, 1994 ; Морякова О.В. Система местного управ-ления России при Николае I. М., 1998 ; Мерзлякова Л.В. Чиновничество Вятской губернии первой половины XIX в. Опыт социально-политической характеристики : дис. ... канд. ист. наук. Ижевск, 1997 ; Павлюк Ю.Б. Российское чиновничество в системе местного управле-ния в первой половине XIX века. На материалах Московской и Тверской губерний : дис. ... канд. ист. наук. М., 2001 ; Чижова В.В. Выборные от дворянства в системе местного управ-ления Российской империи в конце XVIII – первой половине XIX века. На материалах Твер-ской губернии : дис. ... канд. ист. наук. Тверь, 2001 ; Земцов Л.И. Волостной суд в России 60-х годов – первой половины 70-х годов XIX века. Воронеж, 2002 ; Кайнова Е.В Нижегородская губернская администрация в 1880-х – 1-й половине 1890-х годов. Должностные лица, учреж-дения, направления деятельности : дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02. Нижний Новгород, 2006.

15 Любичанковский С.В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892–1914 гг.). Самара ; Оренбург, 2007.

8

В 2011 году вышло исследование А.С. Минакова, посвященное деятель-ности губернаторов Центрального региона в пореформенную эпоху. Его автор впервые в отечественной историографии проанализировал ежегодные отчеты губернаторов с точки зрения эффективности местного управления Российской империи после 1861 года 16.

В последнее десятилетие заметно возросло количество диссертационных исследований, посвященных деятельности Министерства внутренних дел в доре-волюционной России, авторы которых исследуют место этого ведомства в меха-низме регулирования религиозных отношений, его структуру и функции, место в государственном механизме, тенденции развития органов предварительного следствия, роль в защите интересов подданных Российской империи после от-мены крепостного права и ряд других проблем. Большинство авторов этих ис-следований являются правоведами, что определяет своеобразие применяемых ими методов 17.

Проблема деятельности учреждений Министерства внутренних дел и со-става служивших в них чиновников применительно к Рязанской губернии за-трагивалась в ряде обобщающих трудов по региональной истории. Из дорево-

16 Минаков А.С. Губернаторский корпус и центральная власть: проблема взаимоотно-

шений (по материалам губерний Черноземного центра второй половины XIX – начала XX в.). Орел, 2011.

17 Лаптева Л.Е. Местное управление в пореформенной России, 1864–1905 гг. Истори-ко-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01. М., 2001 ; Лукьянов С.А. Роль и место МВД дореволюционной России в механизме регулирования религиозных отношений (1802–1917 гг.) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2000 ; Иваневский В.Е. МВД России (1880 – март 1917 г.): структура, функции, место в государственном механизме : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2001 ; Чаплыгина В.Н. Становление и тенденции развития органов предварительного следствия системы МВД России (функционально-структурный подход) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09, 12.00.11. М., 2004 ; Чупрынов М.Ю. Контроль представи-тельных органов власти над деятельностью МВД России в 1906–1917 гг. (на примере Госу-дарственной думы) : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2006 ; Кириллова Т.К. Правовое положение подданных Российской империи после отмены крепостного права и роль МВД в защите их интересов : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01. СПб., 2006 ; Яковлев К.Л. Мини-стерство внутренних дел в государственном механизме Российской империи, 1802–1811 гг. : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2002 ; Шингарева Н.В. Роль МВД Российской импе-рии в разработке и реализации законодательства о веротерпимости и свободе совести во вто-рой половине XIX в. – феврале 1917 г. Историко-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2006 ; Юдин Е.Г. Организационно-правовые основы развития уголовного сыска в системе МВД России в 1866–1917 гг. : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. Нижний Новгород, 2001 ; Рытченко А.В. Механизм правового регулирования правоохранительной деятельности МВД России в конце XIX – начале XX века : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. СПб., 2001 ; Целуйко А.В. Роль и место МВД Российской империи в проведении земской и городской реформ второй половины XIX века : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. М., 2007.

9

люционных исследований упоминания заслуживает работа А.Д. Повалишина «Обзор земской деятельности Рязанской губернии за десятилетие с 1866 по 1875 год», в которой дается анализ взаимоотношений земского самоуправления и местных представителей власти 18. В советский период развития историогра-фии проблема деятельности местных учреждений МВД на территории Рязан-ской губернии исследователями не затрагивалась. Единственным исключением можно считать обращение к личности и творчеству М.Е. Салтыкова-Щедрина, который в эпоху правления Александра II некоторое время занимал должность рязанского вице-губернатора 19.

Ситуация стала меняться в постсоветский период. Значительное место рассматриваемой проблеме было уделено в обобщающих трудах по региональ-ной истории Рязанского края, подготовленных под руководством П.В. Акуль-шина. В монографии «История Рязанского края. 1778–2007 гг.» впервые была рассмотрена система местных учреждений разных ведомств, которая существо-вала в регионе в имперский период истории. В исследовании «История рязан-ской власти» на основе обширной источниковой базы проанализирован социо-культурный облик рязанского губернаторского корпуса 20.

На материалах Рязанской губернии было подготовлено диссертационное исследование Т.А. Поскачей о провинциальном чиновничестве России в по-следней четверти XVIII – первой половине XIX века. Организационно-кадровые особенности деятельности полиции Рязанской губернии начала XX ве-ка затрагивались в трудах Ю.А. Рента 21. Появилось и ведомственное издание по истории полиции Рязанской губернии 22.

Изложенное выше дает нам основание сделать вывод, согласно которому, несмотря на достижения как исторической науки, так и смежных юридических дисциплин, в деле изучения деятельности учреждений Министерства внутрен-них дел в российской провинции и состава служащих в них чиновников всесто-

18 Повалишин А.Д. Обзор земской деятельности Рязанской губернии за десятилетие

с 1866 по 1875 год. Рязань, 1876. 19 Эльсберг Я.Е. Салтыков-Щедрин. М., 1934. (Жизнь замечательных людей) ; Тюнь-

кин К.И. Салтыков-Щедрин. М., 1989. (Жизнь замечательных людей). 20 История Рязанского края. 1778–2007 гг. Рязань, 2007 ; История рязанской власти.

Рязань, 2008. 21 Рент Ю.А. Полицейская система Российской империи начала XX в., 1900–1917 гг. :

дис. ... д-ра ист. наук : 07.00.02. М., 2002 ; Рент Ю.А. История правоохранительных органов: Полицейские и тюремные структуры России. М., 2002.

22 Перов И.Ф., Кузнецов М.В. История рязанской милиции. Рязань, 2001.

10

роннего и комплексного освещения эта проблема и в масштабах Российской империи, и на территории Рязанской губернии пока еще не получила.

Объектом исследования является Министерство внутренних дел Рос-сийской империи.

Предмет исследования – структура и деятельность учреждений и чинов-ничества Министерства внутренних дел на губернском и уездном уровне.

Территориальные рамки исследования ограничиваются границами Ря-занской губернии, образованной в 1778 году в ходе реализации губернской ре-формы Екатерины II.

Хронологические рамки исследования охватывают период второй по-ловины XIX – начало XX века. Ее нижние рамки определяются крестьянской реформой 1861 года, положившей начало коренным преобразованиям в стра-не, что не могло не отразиться на учреждениях и чиновничестве Министер-ства внутренних дел в российской провинции. Верхней границей является начало революционных событий 1917 года, которые сопровождались крахом государственной системы Российской империи и ликвидацией большинства учреждений, в том числе Министерства внутренних дел губернского и уезд-ного уровня.

Цель диссертационного исследования – комплексное изучение струк-туры, кадрового состава и деятельности губернских и уездных учреждений Министерства внутренних дел во второй половине ХIХ – начала ХХ века.

Для достижения поставленной цели нами решались следующие исследо-вательские задачи:

1. Анализ правовой основы функционирования местных учреждений Ми-нистерства внутренних дел.

2. Рассмотрение системы местных учреждений Министерства внутренних дел и ее эволюции в рассматриваемый хронологической период.

3. Изучение персонального состава и социокультурного облика губерн-ского и уездного чиновничества Министерства внутренних дел.

4. Рассмотрение основных функций учреждений Министерства внутрен-них дел на территории Рязанской губернии и ее уездов.

5. Определение уровня эффективности деятельности губернских и уезд-ных учреждений Министерства внутренних дел.

Методологическая основа работы обусловлена принципами историзма и научной объективности. В основу методологических приемов легли диа-

11

лектический подход к рассматриваемой проблеме, ее оценка в конкретно-историческом контексте, во взаимосвязи с комплексом общероссийских эко-номических и политических процессов. Метод индукции позволил составить общую картину системы учреждений МВД в Рязанской губернии; метод ана-лиза – выделить из всей системы губернских и уездных учреждений МВД и чиновничества, подчиненного этому министерству, наиболее значимые для исследования и описания их структуры, функции и полномочия; сравнитель-но-исторический метод – проанализировать изменяющуюся в исследуемый период (1861–1917 годы) структуру местных учреждений МВД, а также дать количественную и качественную характеристику чиновничества. Кроме это-го, в работе были использованы описательный метод и метод статистическо-го анализа.

Источниковой основой диссертации являются как опубликованные ис-точники, так и архивные документы, часть из которых вводится нами в науч-ный оборот впервые. Это формулярные списки и делопроизводственные доку-менты, отложившиеся в фондах Государственного архива Рязанской области: канцелярии рязанского губернатора (Ф. 5), губернского правления (Ф. 4), гу-бернского присутствия (Ф. 649) и ряда других.

Первую группу составили законодательные источники, в которых закреп-лена структура учреждений, входящих в систему Министерства внутренних дел на местах, а также их штатная численность и полномочия. Это манифесты, ука-зы и ряд других законодательных актов, которые в совокупности составляли нормативную базу деятельности местных учреждений МВД. Среди них особое значение имел наказ губернаторам от 1837 года. Этот же наказ определял и круг полномочий канцелярии. Последующие указы привели к усилению роли губернатора и наделению его «полицейскими» полномочиями. Так, после изда-ния 14 августа 1881 года закона «О мерах к охране государственной безопасно-сти и общественного спокойствия» в период введения «Положения об усилен-ной охране» в случае нарушения издававшихся губернаторами постановлений им предоставлялось (при необходимости) право высылки политически небла-гонадежных лиц за пределы губернии. Помимо этого, губернаторы обладали и другими полномочиями, в частности законом от 10 марта 1907 года на губер-наторов был возложен надзор за всеми находящимися в губернии правительст-венными и общественными учреждениями и должностными лицами граждан-ского ведомства.

12

Важные сведения содержат «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению управляемых» 23, а также «Приложения к общему учреждению уездной и городской полиции», где рас-писаны правила полицейской службы 24.

Вторую группу источников составили ведомственные нормативные акты, прежде всего циркуляры, которые рассылало Министерство внутренних дел по губерниям для ознакомления и решения конкретных вопросов как общего, так и частного характера.

Третья группа источников представлена документами делопроизводства, в которых отражена текущая административная деятельность учреждений МВД и их взаимосвязь между собой. В этой группе особое место занимают отчеты губернатора 25. В Государственном архиве Рязанской области отчеты губерна-тора наиболее полно представлены с 1861 по 1897 год, но хранятся они в раз-ных столах канцелярии губернатора. После Циркуляра 1897 года о новой форме составления отчета губернаторами их почти нет в документообороте канцеля-рии. Можно предположить, что подлинники остались в типографии, где эти до-кументы стали печататься.

Проведенный нами сравнительный анализ отчетов за 1860-е, 1880-е, 1890-е годы показал, что под влиянием изменений в системе государственной власти и управления отчеты перестали отражать все многообразие жизни гу-бернии. Анализ этих источников помог дать количественную и качественную характеристику той деятельности, которую осуществляли губернские и уездные учреждения МВД, взаимоотношения между ними на уездном и губернском уровнях, а также динамику этой деятельности за исследуемый период.

Четвертую группу источников составили формулярные списки. Их изуче-ние позволило представить картину качественного состава рязанского губерн-ского и уездного чиновнического корпуса, входящего в систему МВД 26. Кроме формулярных списков, для анализа социокультурного облика чиновников ис-пользовалось более 500 личных дел. Практически в каждом личном деле име-ются протоколы о производстве испытания представляемого на должность,

23 Материалы, собранные для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании

губернских и уездных учреждений. Отдел полицейский. СПб., 1871. Ч. 2. § 7–9. С. 1–15. 24 Там же. § 8, 9. 25 Там же. С. 22. 26 Кайнова Е.В. Нижегородская губернская администрация в 1880-х – 1-й половине

1890 годов. С. 29.

13

удостоверения об окончании учебных заведений, клятвенное обещание при вступлении в службу, рапорты о службе и сами формулярные списки, сведения о выплате пенсий. Кроме формулярных списков, содержатся данные о непо-средственной работе земских начальников 27.

Пятую, не менее важную и значимую группу источников представляют различные официальные справочные издания. Они дают материалы для харак-теристики учреждений МВД и их чиновников. Прежде всего, это адрес-календари, которые позволили выявить динамику изменения структуры мест-ной администрации. В фондах канцелярии губернатора и ряда других учрежде-ний выявлены подготовительные материалы к адрес-календарям, содержащие более полные сведения, чем опубликованные 28.

Шестая группа источников включала местную периодическую печать, прежде всего официальную газету «Рязанские губернские ведомости», кото-рая с 1865 года стала выходить ежедневно, а с 1870 года из малоформатной превратилась в большеформатную и делилась на официальную и неофици-альную части. В официальной части публиковались, как и прежде, распоря-жения правительства и губернатора, циркуляры различных департаментов Министерства внутренних дел, Министерства финансов и юстиции, рязан-ского губернатора.

Седьмая группа источников – это документы личного происхождения. Среди них особого внимания заслуживают неопубликованные воспоминания преподавателя Рязанской духовной семинарии, известного местного общест-венного деятеля С.Д. Яхонтова, которые позволили взглянуть на Рязанскую гу-бернию с иной, неофициальной стороны 29. Этому способствуют и мемуары по-томственного дворянина, вынужденного эмигрировать в 1920-е годы, И.М. Слез-кина «Моим детям…», служившего в провинциальной Рязани чиновником осо-бых поручений, а отец его возглавлял Рязанскую казенную палату 30.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые на материа-ле Рязанской губернии предпринята попытка комплексного анализа структуры, полномочий и функций губернских и уездных учреждений Министерства внут-ренних дел в период с 1861 по 1917 год, прослежена численность чиновников, дана их социокультурная характеристика. В процессе данного исследования

27 ГАРО. Ф. 695. Оп. 28. Д. 1–542. 28 Адрес-календари Рязанской губернии. Рязань, 1865–1914. 29 ГАРО. Ф.Р. 2798. Оп. 1. Д. 88. 30 Слезкин И.М. Моим детям… Воспоминания. М. ; Юрюсси, 2008.

14

впервые были введены в научный оборот новые архивные документы, в частно-сти более 500 формулярных списков, впервые исследованы личные дела чинов-ников уездного уровня (уездных исправников, становых приставов, мировых посредников и пр.).

Практическая значимость. Результаты и материалы диссертационного исследования могут быть использованы при построении учебных курсов по отечественной истории, истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел и ряда смежных дисциплин. Факты и выводы, приве-денные нами в диссертации, позволят более глубоко осмыслить проблемы раз-вития государственных и муниципальных учреждений, по-новому взглянуть на проблемы российской бюрократии.

Основные положения, выносимые на защиту: Во-первых, правовые основы функционирования губернских и уездных

учреждений Министерства внутренних дел сформировались в дореформенную эпоху и с 1861 по 1917 год не претерпели значительных изменений. Местные структуры МВД играли ключевую роль в работе государственного механизма на региональном уровне. В сферу их компетенций входила не только правоох-ранительная деятельность, но практически все важные стороны жизни, включая даже и те, которые на общеимперском уровне относились к деятельности дру-гих ведомств.

Во-вторых, структура учреждений Министерства внутренних дел, дейст-вовавших в период с 1861 по 1917 год на территории Рязанской губернии, представляла собой многофункциональную систему, которая принципиально не отличалась от сложившейся в дореформенную эпоху. Ликвидация некоторых второстепенных учреждений и создание новых, связанных прежде всего с реа-лизацией крестьянской реформы, не изменили ни систему, ни методы админи-стративного управления в регионе. Организацию деятельности этих учрежде-ний нельзя признать эффективной, так как существовавшая система управления не обеспечивала достаточной координации входивших в нее учреждений на уездном уровне.

В-третьих, наиболее заметные изменения произошли не в структуре уч-реждений Министерства внутренних дел, а в социокультурном облике про-винциальных чиновников этого ведомства. Анализ более 500 формулярных списков и личных дел чиновников различных учреждений позволил сделать следующие выводы: в исследуемое нами время дворянство не могло обеспе-чить губернские и уездные учреждения представителями «благородного со-

15

словия»; с каждым последующим десятилетием все более ясно обозначалась тенденция к увеличению в рядах провинциального чиновничества лиц других сословий, в том числе и крестьян, однако эта тенденция не стала преобладаю-щей и сословный характер провинциальной бюрократии сохранялся вплоть до 1917 года.

В-четвертых, к началу ХХ века на территории Рязанской губернии по ме-ре развития российского общества объем функциональных обязанностей, воз-ложенных на учреждения Министерства внутренних дел, в том числе и в Рязан-ской губернии, значительно вырос, в то время как численность аппарата чинов-ников принципиально не изменилась, что негативно отражалось на эффектив-ности деятельности губернских и уездных властей.

В-пятых, к началу ХХ века правоохранительная (полицейская) функция становится важнейшей из числа обязанностей, возложенных на губернские учреждения и чиновников МВД. Это было связано со значительно возрос-шим количеством правонарушений как криминальной, так и политической направленности. Образование и профессиональные навыки местных чинов-ников в обстановке стабильности и спокойствия обеспечивали исполнение ими своих функциональных обязанностей на должном уровне. Но в кризис-ных условиях возросший с годами объем дел не позволял справляться с но-выми проблемами. Это ярко проявилось в период революционных событий 1905–1907 и 1917 годов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в десяти публикациях, в том числе в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, и апробирова-ны в ходе выступлений на научных конференциях разного уровня.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Структура диссертации: введение, три главы, заключение, список ис-

точников и литературы, приложения, включающие персональные данные гу-бернских и уездных чиновников, а также сведения о динамике изменений со-става губернских и уездных учреждений.

Во введении обоснована актуальность темы, дана характеристика исто-риографии проблемы, ее источниковой базы и методов исследования, опреде-лена цель и задачи работы, ее современная значимость.

16

Первая глава «Структура местных учреждений МВД» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Организация губернской администрации» рассмат-ривается структура губернских учреждений Министерства внутренних дел и ди-намика изменения полномочий губернской администрации. На основе изучения делопроизводственных документов автором сделан вывод, согласно которому в вопросах управления губернией, канцелярия губернатора и губернское прав-ление нередко дублировали свои полномочия.

Во втором параграфе «Уездные и городские учреждения МВД» проана-лизированы полномочия и функциональные обязанности уездных предводите-лей дворянства. Подробно рассмотрена структура уездных и городских поли-цейских управлений, что позволило сделать вывод о двойственности подчине-ния полиции и губернатору, и губернскому правлению. В ходе изучения пол-номочий полиции автор приходит к заключению, что малочисленный штат и постоянное возложение на полицию все больших и больших обязанностей негативным образом сказывалось на эффективности ее деятельности.

В третьем параграфе «Взаимодействие с органами всесословного и со-словного самоуправления» анализируются полномочия губернского предводи-теля дворянства, института мировых посредников, структура и полномочия гу-бернского присутствия, губернского по крестьянским делам присутствия и других учреждений Министерства внутренних дел. Обращается внимание на то, что в ря-де случаев существовавшая структура учреждений создавала предпосылки для воз-никновения дисбаланса в работе местной администрации.

Глава вторая «Кадровый состав местных учреждений МВД» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Кадровый потенциал руководящего состава Рязан-ской губернии» на основе формулярных списков проанализированы социокуль-турные характеристики высших чиновников Рязанской губернии, сделан вывод о том, что уровень образованности вице-губернаторского корпуса был выше остальных чиновников, при этом для конца XIX – начала ХХ века срок пребы-вания в должности губернаторов и вице-губернаторов заметно вырос.

Второй параграф «Социальный состав, образовательный уровень, возраст-ные и иные характеристики губернского чиновничества МВД» посвящен ана-лизу персонифицированных данных чиновников канцелярии рязанского губер-натора и Рязанского губернского правления, в частности, рассмотрены характе-ристики чиновников строительного отделения Рязанского губернского правле-

17

ния и Рязанского губернского присутствия. В ходе исследования автором уста-новлено, что уровень образованности чиновников канцелярии губернатора был самым низким, кроме того, к началу ХХ века в штатах этого учреждения появ-ляются выходцы из крестьян.

В третьем параграфе «Социокультурная характеристика уездного чинов-ничества МВД» дана характеристика чиновников уездного уровня: уездных предводителей дворянства, уездных исправников, земских участковых началь-ников. Именно эта категория чиновников в уезде исполняла основные админи-стративные, полицейские и судебные полномочия в уезде.

Для Рязанской губернии типичный уездный исправник – это молодой мужчина около 30 лет, имевший классный чин (от 6 до 4 класса) и получивший, как правило, военное образование. Его основной срок службы составлял от 5 до 10 лет. Уездные исправники неоднократно переизбирались в соответствии с дей-ствующим законодательством и за время службы подвергались неоднократным перемещениям «по горизонтали», то есть из одного уезда в другой. Доля уезд-ных исправников, имевших военное образование, оставалась значительной на протяжении всего исследуемого периода.

В ходе анализа состава земских участковых начальников сделан вывод о том, что среди этих чиновников встречались лица недворянского происхож-дения, хотя сословный ценз в законодательстве был закреплен. Изучение уровня их образованности показало, что среди них преобладание у данной категории военного образования.

Третья глава «Деятельность учреждений МВД» разделена на три пара-графа.

В первом параграфе «Роль местных учреждений МВД в социально-эко-номической жизни губернии» приведены конкретные действия, которые пред-принимались губернатором и его канцелярией для повышения эффективности экономической жизни Рязанской губернии, прежде всего сельского хозяйства. Заслуживают внимания инициативы губернаторов по снижению цен на продо-вольствие в неурожайные годы. В области «народного здравия» чиновникам Министерства внутренних дел в провинции также принадлежала значительная роль. Кроме того, учреждения и чиновники этого ведомства оказывали значи-тельную помощь земским и городским органам самоуправления во всех сферах их деятельности.

Во втором параграфе рассмотрены мероприятия, проводимые Министер-ством внутренних дел в борьбе с безграмотностью и повышением уровня обра-

18

зованности в губернии. Несмотря на то, что вопросами народного образования ведала Министерство народного образования, в подчинении МВД также нахо-дился ряд образовательных учреждений. Деятельность губернатора и подчи-ненных ему чиновников заключалась не только в финансировании учебных за-ведений, но и в разъяснении всех вопросов, касающихся политики правительст-ва в деле народного образования. В сфере ведения губернаторов находились решения об открытии новых учебных заведений и преобразовании уже сущест-вующих.

В третьем параграфе «Организация деятельности учреждений МВД в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью» раскрывается полицейская функция, которая к началу ХХ века для местных учреждений этого ведомства становится основной.

В канцелярии губернатора сосредоточивались все нити контроля за лица-ми, состоящими под надзором полиции. В ежегодных отчетах губернатора Ми-нистерству внутренних дел содержались сведения о происшествиях в Рязанской губернии, в основном отмечались пожары, градобитие, внезапные смерти и «найденные младенцы». В целях охраны правопорядка губернатор вместе с епархиальным начальством, уездными исправниками и другими подчиненны-ми ему лицами строго следил за появлением новых раскольнических сект. Наи-более активная роль по организации деятельности полиции принадлежит гу-бернатору князю А.Н. Оболенскому, который на губернском уровне претворял в жизнь те идеи, которые на общероссийском уровне олицетворял П.А. Столы-пин. А.Н. Оболенскому удалось в значительной мере повысить эффективность деятельности полиции Рязанской губернии.

В заключение подводятся итоги исследования и делаются конкретные выводы, которые подтверждают решение автором поставленных задач. Мини-стерство внутренних дел, являясь составной частью механизма государственно-го управления в пореформенной России, занимало главное место и играло клю-чевую роль в системе местного управления. В сферу деятельности местных уч-реждений Министерства внутренних дел входили все жизненно важные сферы деятельности губернии. Это были не только правоохранительные обязанности, но и функции по урегулированию социально-экономической и культурной жизни российской провинции.

В российской провинции учреждения Министерства внутренних дел представляли собой сложную, разветвленную и многофункциональную систему губернских и уездных органов, находящихся в прямом подчинении губернато-

19

ра. Личность губернатора, первого лица в регионе, во многом определяла уро-вень эффективности решения внутренних проблем. Канцелярия губернатора превращалась в главное учреждение на губернском уровне. В последние годы правления Александра III и первое десятилетие царствования Николая II (конец XIX – начало ХХ века) проявилась тенденция к удлинению сроков пребывания в должности губернатора и вице-губернатора.

На протяжении второй половины ХIХ – начала ХХ века подавляющая часть губернского и уездного чиновничества Министерства внутренних дел по происхождению и статусу принадлежала к дворянству. Чем выше был чин и должность чиновника, тем меньше была возможность встретить на бюрокра-тической лестнице лицо недворянского происхождения.

Тем не менее, сословный состав провинциального чиновничества МВД на протяжении десятилетий – от крестьянской реформы 1861 года до начала рево-люционных событий 1917 года, медленно, но неуклонно менялся: росло число выходцев из других сословий, в том числе и из крестьян. Наиболее заметно это проявилось в уездных учреждениях на низших должностях, даже на тех, кото-рые могли занимать только представители потомственного дворянства. Однако вплоть до 1917 года сословный характер провинциального чиновничества МВД существенно не изменился. Принцип всесословности оставался только наме-тившейся, но не преобладающей или господствующей тенденцией.

На протяжении второй половины ХIХ – начала ХХ века сложившаяся еще в дореформенную эпоху система местных учреждений Министерства внутренних дел оставалась практически без изменений. Но объем и слож-ность дел в значительной мере увеличились. Жизнь общества в масштабах всей страны и в масштабах рассматриваемого региона с каждым десятилети-ем усложнялась. Аппарат управления российской провинции не успевал при-спосабливаться к постоянно усложняющимся условиям функционирования. Продолжавшая существовать система управления губернией и ее уездами не могла обеспечить координацию входивших в нее учреждений как МВД, так и других ведомств. Необходимость преобразований системы управления при-знавалась начиная с 1860-х годов и властями, и обществом, но неоднократно предпринимаемые в этом направлении шаги на протяжении последующих шести десятилетий не привели к принципиальным изменениям. Темпы ре-формирования государственного аппарата все больше отставали от темпов изменения жизни общества. К началу ХХ века объем функциональных обя-

20

занностей, возложенных на учреждения МВД в губернии, значительно вы-рос, в то время как численность аппарата чиновников существенно не изме-нилась. Это отрицательно сказывалось на эффективности возложенных на чиновников полномочий.

Обострение противоречий в обществе, которое сопровождалось значи-тельным ростом числа правонарушений как криминальной, так и политической направленности, приводило к тому, что правоохранительная (полицейская) функция МВД превращалась в одну из ведущих.

Образовательный уровень губернских и уездных чиновников, их профес-сиональные навыки, дееспособный возраст в общем и целом позволяли чинов-никам исполнять свои функциональные обязанности на должном уровне. Вме-сте с тем возраставший с каждым десятилетием объем дел не позволял выпол-нять их достаточно эффективно. Однако, несмотря на обширную деятельность учреждений и чиновников МВД губернского и уездного уровня, во всех сферах жизни Рязанской губернии эффективность ее результатов к началу XX века стала снижаться. Власти наталкивались на равнодушие и непонимание, а часто и враждебность со стороны населения. Такое отношение порождалось целым рядом объективных и субъективных причин, главная из которых – нерешен-ность аграрного вопроса.

Провинциальное чиновничество МВД выполняло огромный объем слу-жебных обязанностей в условиях кадрового голода при мизерном жаловании. Почти все рязанские губернаторы негативно отзывались о большинстве сво-их подчиненных, уровень подготовки и мотивация которых не способствова-ли их результативной служебной деятельности. Противоречие между возрас-тавшей сложностью управленческих задач и недостаточностью имеющихся для этого административных возможностей стала одной из причин кризис-ных явлений в жизни Российской империи второй половины ХIХ – начала ХХ века.

Поражение в Русско-японской войне 1904–1905 годов, революция 1904–1905 годов, Первая мировая война и порожденный ею кризис всех сто-рон жизни российского общества наносили все более мощные удары по мо-нархической государственности. Провинциальный аппарат Министерства внутренних дел, не претерпевший принципиальных изменений на протяже-нии второй половины XIX – начала XX века, оказался не в состоянии обеспе-чить политическую стабильность в регионах огромной страны в момент со-циальных катаклизмов.

21

Основные положения диссертации отражены в десяти публикациях общим объемом 3,9 п. л.

Статьи, опубликованные в научных журналах,

рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Синельников И.Ю. Из истории уездных полицейский управлений Ря-занской губернии в пореформенный период // Российский научный журнал. – 2010. – 3/16. – С. 47–58 (0,6 п. л.).

2. Синельников И.Ю. Деятельность Красного Креста в Рязани в конце XIX – начале XX в. // Вопросы истории : военно-исторический журнал. – 2010. – № 8, авг. – С. 151–154 (0,2 п. л.).

3. Синельников И.Ю. Рязанское губернское по крестьянским делам при-сутствие (1861–1889 гг.) и Рязанское губернское присутствие (1889–1917 гг.) как органы надзора МВД за крестьянскими сословными органами // Российский научный журнал. – 2010. – 1/14. – С. 19–30 (0,6 п. л.).

Статьи, опубликованные в других изданиях

4. Синельников И.Ю. Губернское правление и канцелярия губернатора как высшие учреждения МВД в пореформенный период в Рязанской губернии // Вестник Коломенского государственного педагогического института. Серия Гуманитарные науки. – 2009. – № 2/8. – С. 38–46 (0,7 п. л.).

5. Синельников И.Ю. Социокультурная характеристика рязанских гу-бернских чиновников учреждений МВД // Шестые Яхонтовские чтения. Мате-риалы межрегиональной научно-практической конференции, 12–15 октября 2010 года. – Рязань, 2010 (0,3 п. л.).

6. Синельников И.Ю. Из истории уездной полиции Рязанской губернии в пореформенный период: институт полицейских урядников // Вестник Рязан-ского филиала Московского университета МВД РФ. – 2010. – № 4 – С. 63–65 (0,2 п. л.).

7. Синельников И.Ю. Деятельность местных учреждений МВД в области защиты православия в XIX – начале XX века: законы и реалии жизни // Рязан-ский церковный вестник. – 2011. – № 1. – С. 110–114 (0,3 п. л.).

8. Синельников И.Ю. Деятельность губернских и уездных органов МВД в области охраны правопорядка в пореформенный период на примере Рязан-ской губернии // Уголовные и уголовно-процессуальные проблемы борьбы

22

с преступностью : материалы научно практической конференции Рязанского филиала Московского университета МВД РФ, г. Рязань, 28 апреля 2011 года. – Рязань, 2011. – С. 124–128 (0,3 п. л.).

9. Синельников И.Ю. Деятельность губернских учреждений МВД в поре-форменный период. На примере Рязанской губернии // Центр и периферия : на-учно-публицистический журнал. – 2011. – № 1. – С. 79–85 (0,4 п. л.).

10. Синельников И.Ю. Рязанский губернатор А.Н. Оболенский: штрихи к портрету чиновника МВД // Вестник Рязанского филиала Московского уни-верситета МВД РФ. – 2011. – № 5. – С. 143–148 (0,3 п. л.).

23

24

Подписано в печать 20.04.2012. Бумага офсетная. Формат 60х841/16. Гарнитура Times New Roman. Печать трафаретная.

Усл. печ. л. 1,16. Уч.-изд. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ №