RESUMEN
LAS ACCIONES PÚBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y
LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Este trabajo de carácter descriptivo, tiene por finalidad analizar los elementos
propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial énfasis en su origen,
evolución, actos contra los cuales se pueden intentar, requisitos para ejercerlas,
características, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este
examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,
a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.
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LAS ACCIONES PÚBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y
LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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TRABAJO DE GRADO
LAS ACCIONES PÚBLICAS PARA LA GUARDA DE LA INTEGRIDAD Y
LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
Director:
Dr. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Elaborado por:
JULIÁN ALFREDO GÓMEZ DÍAZ
DIANA MILENA RODRÍGUEZ VARGAS
Facultad de Ciencias Jurídicas
Pontificia Universidad Javeriana
Bogotá
2002
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
2. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
2.1 INTRODUCCIÓN
2.1.1 El control previo
2.1.1 El control posterior
2.2 NOCIÓN
2.3 ORIGEN Y EVOLUCIÓN
2.3.1 Primeros precedentes históricos del Control Constitucional
2.3.1.1 La Constitución de Estados Unidos de 1789
2.3.1.2 Caso Marbury Vs. Madison
2.3.2 Historia del Control Constitucional en nuestro país
2.3.2.1 La Constitución de Cundinamarca de 1811
2.3.2.2 La Constitución de Cundinamarca de 1812
2.3.2.3 La Constitución de Cúcuta de 1821
2.3.2.4 La Constitución de 1853
2.3.2.5 La Constitución de 1858
2.3.2.6 La Constitución de 1863
2.3.2.7 La Constitución de 1886
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2.3.2.8 Las leyes posteriores a la Constitución de 1886
2.3.3 Origen del Control Constitucional por vía de acción
2.3.3.1 Acto Legislativo número 03 de 1910
2.3.3.2 Acto Legislativo número 01 de 1945
2.3.3.3 Acto Legislativo número 01 de 1960
2.3.3.4 Acto Legislativo número 01 de 1968
2.3.3.5 Decreto número 432 de 1969
2.3.4 La Acción de Inconstitucionalidad en la Constitución
de 1991
2.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE
2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitución
2.4.1.1 Actos Legislativos
2.4.1.2 Referendo Constitucional
2.4.1.3 Asamblea Constituyente
2.4.2 Mecanismos de Participación Popular
2.4.2.1 Referendo sobre leyes
2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional
2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional
2.4.3 Leyes
2.4.3.1 Leyes estatutarias (casos excepcionales)
2.4.3.2 Tratados internacionales y leyes aprobatorias
2.4.4 Decretos con fuerza de ley
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2.4.4.1 Decretos extraordinarios
2.4.4.2 Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan
nacional de inversiones públicas
2.5 REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS
2.5.1 Requisitos
2.5.1.1 Señalamiento de las normas acusadas
2.5.1.2 Señalamiento de cargos constitucionales concretos
2.5.1.3 Señalamiento de la competencia de la Corte
2.5.2 Características
2.6 TITULARES
2.6.1 Casos especiales
2.6.1.1 Personas jurídicas
2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional
2.6.1.3 Inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas
2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado
2.7 COMPETENCIA
2.8 CAUSALES
2.8.1 Violación de la Constitución por el contenido material
del acto
2.8.2 Vicios de procedimiento en la formación del acto
2.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA
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3. ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
3.1 INTRODUCCIÓN
3.2 NOCIÓN
3.3 ORIGEN Y EVOLUCIÓN
3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo número 01 de 1945
3.3.2 Acto Legislativo número 01 de 1945
3.3.3 Acto Legislativo número 01 de 1968
3.3.4 La Constitución de 1991
3.3.5 La Ley 270 de 1996
3.3.6 La Ley 446 de 1998
3.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE
3.4.1 Decretos autónomos
3.4.1.1 Decretos autónomos expedidos con fundamento
en los artículos transitorios de la Constitución
posteriores al 10º
3.4.2 Decretos especiales con sujeción a leyes generales,
cuadro o marco
3.4.3 Decretos expedidos con fundamento en leyes
de autorizaciones
3.4.4 Decretos expedidos con fundamento en leyes de
mandato de intervención en la economía
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3.5 REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS
3.5.1 Requisitos
3.5.2 Características
3.6 TITULARES
3.7 COMPETENCIA
3.8 CAUSAL
3.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA
4. CONCLUSIONES
5. BIBLIOGRAFÍA
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1. INTRODUCCIÓN
En 1910 ocurrió en nuestro país una situación que nos convirtió en pioneros en el
desarrollo del control judicial de constitucionalidad por vía activa, la introducción en
nuestro ordenamiento de la acción de inexequibilidad. El Acto Legislativo número 03
de ese año abrió la puerta para que cualquier ciudadano pudiera demandar ante la
Corte Suprema de Justicia algunos actos que resultasen contrarios a la Carta,
buscando la preservación del orden jurídico constitucional.
Años más tarde, por medio del Acto Legislativo número 01 de 1945, el constituyente
le otorgó al Consejo de Estado la potestad para conocer sobre los decretos dictados
por el Gobierno Nacional que no estuvieren dentro de la órbita de la Corte Suprema,
implantando un sistema de control constitucional difuso que en adelante sería
ejercido por las dos corporaciones.
Finalmente, la Constitución Política de 1991, además de crear la Corte
Constitucional para que preservara la integridad y la supremacía de la Carta
mediante el cumplimiento estricto y preciso de las funciones que le fueron
asignadas, también consagró en el numeral 2º del artículo 237, la acción de nulidad
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por inconstitucionalidad que se puede interponer contra los decretos dictados por el
Gobierno, cuya competencia no le corresponda a la nueva Corte.
Todo lo anterior ha conducido a que hoy contemos con dos acciones públicas que
tienen por objeto la defensa de las normas superiores: la antigua acción de
inconstitucionalidad, que en la actualidad tiene unas características y unos alcances
diferentes a los que se observaban inicialmente, y la novísima acción de nulidad por
inconstitucionalidad, que no ha tenido un desarrollo suficiente que permita la
existencia de plena unidad conceptual sobre su naturaleza.
Este trabajo de grado de carácter descriptivo, tiene por finalidad analizar los
elementos propios de cada una de estos dos acciones, haciendo especial énfasis en
su origen, evolución, actos contra los cuales proceden, requisitos para ejercerlas,
características, titulares, competencia y causales de procedencia. Concluido este
examen, se espera que haya claridad sobre el estado actual de estos mecanismos,
a partir del reciente desarrollo normativo y jurisprudencial.
Consideramos de gran importancia para el derecho constitucional y el derecho
administrativo de nuestro país, que se adelante este análisis a la luz de las nuevas
realidades y los nuevos conceptos de nuestro ordenamiento. Nuestro mayor aporte
se circunscribe a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, pues aquí se recoge
la legislación y los pronunciamientos judiciales que permitieron determinar las notas
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esenciales de esta nueva figura jurídica, labor que no se había adelantado por parte
de la doctrina.
Esperamos que esta monografía simplifique la comprensión de los principios de las
acciones públicas para la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución,
facilitando su utilización no sólo por quienes se desenvuelven en el mundo del
derecho sino por todos los ciudadanos que estén interesados en la defensa del
orden jurídico.
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2. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
2.1 INTRODUCCIÓN
Partiendo del principio de supremacía de la Constitución consagrado en el artículo 4º
superior y en concordancia con el artículo 241, el cual establece que “a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y la supremacía de la
Constitución(...)”, a continuación se examinará el control de constitucionalidad
ejercido por esta corporación creada por la Carta de 1991, que asumió la
competencia que detentaba la Corte Suprema de Justicia para ejercer la revisión de
las leyes y de algunos decretos en razón de su naturaleza.
Con base en las disposiciones constitucionales, la Corte Constitucional ejerce un
control previo o un control posterior dependiendo del tipo de norma sobre la cual va
a conocer. El control previo se puede dividir en dos categorías: 1. el control previo
excepcional que se realiza sobre los proyectos de ley objetados por
inconstitucionalidad; y 2. el control previo automático respecto de los proyectos de
leyes estatutarias. A su vez, dentro del control posterior se pueden identificar dos
clases: 1. el control posterior de carácter automático que se ejerce sobre los
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decretos expedidos durante los estados de excepción, las leyes aprobatorias de
tratados públicos y las leyes que convocan a una asamblea nacional constituyente o
a un referendo constitucional; y 2. el control posterior por vía activa sobre los actos
reformatorios de la Constitución, las leyes y los decretos con fuerza de ley que no se
encuentran dentro de las categorías anteriores, el cual se ejerce cuando un
ciudadano ha interpuesto una acción de inconstitucionalidad.
2.1.1 El control previo
Aunque la revisión por parte de la Corte Constitucional de los proyectos de leyes
estatutarias y de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno se
encuentra determinada en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución y debe
realizarse previamente a la sanción presidencial, existe una clara diferenciación
entre las dos situaciones. El control sobre los proyectos de leyes estatutarias
encuentra su justificación en la naturaleza de este tipo de leyes por medio de las
cuales se regulan materias enunciadas taxativamente en la Constitución y que son
de vital importancia (los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección, la administración de justicia, la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la
oposición y funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación
ciudadana, y los estados de excepción). De esta connotación especial se desprende
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la disposición del artículo 153 superior según el cual la Corte deberá revisar
previamente la exequibilidad del proyecto en razón de la condición especial propia
de las leyes estatutarias.
En contraste con lo anterior, el control previo sobre los demás proyectos de ley será
ejercido por la Corte no en virtud de una connotación especial propia de la norma
sino por la existencia de una situación procedimental, la objeción por parte del
Gobierno del proyecto enviado para sanción, aduciendo la inconstitucionalidad de
las disposiciones ya aprobadas en el Congreso. En este caso, de acuerdo con el
artículo 167, si un proyecto de ley es objetado por inconstitucional una vez haya
vuelto a las cámaras a segundo debate, si éstas insistieren, pasará a la Corte
Constitucional para que dentro de los 6 días siguientes ésta decida sobre su
exequibilidad.
Por estas razones se habla del ejercicio de un control de constitucionalidad previo
automático cuando se trate de proyectos de leyes estatutarias y excepcional cuando
se refiera a los proyectos de ley que sean objetados por inconstitucionalidad por el
Gobierno.
2.1.1 El control posterior
En forma complementaria la Corte ejerce un control de constitucionalidad posterior
sobre las demás leyes y sobre algunos decretos con fuerza de ley; este control será
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automático en aquellos casos contemplados expresamente en la Constitución, y en
las demás situaciones sólo se realizará una vez se haya interpuesto una acción que
de inicio a un proceso de revisión.
En la Carta se establece que la Corte deberá conocer automáticamente de los
decretos expedidos durante los estados de excepción, de las leyes aprobatorias de
los tratados públicos y de las leyes que convoquen a una asamblea constituyente o
a un referendo constitucional.
El primer caso en que se ejerce un control posterior automático es el consagrado en
los numerales 7º del artículo 241, 6º del artículo 214 y el parágrafo del artículo 215,
según los cuales, la Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno durante la vigencia de un estado de
excepción. Tanto en el estado de guerra exterior, de conmoción interior o de
emergencia, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional todos los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades recibidas, para que ésta ejerza el
control respectivo; en caso que el Gobierno incumpla este deber la Corte podrá
aprehender de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
Igual situación se presenta con las leyes aprobatorias de tratados públicos; según
el numeral 10º del artículo 241, la Corte debe decidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. El
Gobierno debe remitir a la Corte la ley aprobatoria una vez haya sido sancionada de
tal manera que se determine su constitucionalidad.
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Finalmente la Corte ejerce un control constitucional posterior y automático sobre las
leyes que convoquen una asamblea constituyente o un referendo constitucional. De
acuerdo con el artículo 241, numeral 2º, en concordancia con el artículo 379, las
leyes que realicen dichas convocatorias podrán ser declaradas inexequibles cuando
se violen los requisitos establecidos en el título XIII, “De la reforma de la
Constitución”.
En relación con los actos reformatorios de la Constitución y las demás leyes y
decretos con fuerza de ley para los cuales no se ha establecido un conocimiento
automático por parte de la Corte, ésta sólo podrá pronunciarse sobre su
constitucionalidad cuando algún ciudadano demande dicha disposición,
configurando el control de constitucionalidad posterior por vía activa, objeto del
presente análisis.
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2.2 NOCIÓN
La acción de inconstitucionalidad o de inexequibilidad puede ser ejercida por
cualquier ciudadano con fundamento en el artículo 40 y en el numeral 2º del artículo
242. El primero de ellos establece que “todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede: (...) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y
de la Ley”; el segundo consagra que “cualquier ciudadano podrá ejercer las
acciones públicas previstas en el título precedente (...)”.
Así mismo, el artículo 241 superior determina que “a la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución” y se le atribuyen
las funciones comprendidas en los numerales 1º, 4º y 5º, de acuerdo con las cuales
deberá decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, contra las leyes, y
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno.
Con la realización de la reforma constitucional de 1910 se consagró por primera vez
la acción de inconstitucionalidad. El Dr. JAVIER HENAO HIDRÓN afirma que ese
año “fue establecido un sistema de protección a la Carta Política mediante el cual los
ciudadanos, en virtud de una acción de carácter político que se les confería, podían
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demandar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes emanadas por el Congreso y
los decretos dictados por el Gobierno que estimasen violatorios de la Constitución,
con el fin de que aquella corporación judicial decidiera definitivamente acerca de su
viabilidad jurídica: declarados inconstitucionales (inexequibles) dejaban de regir, en
tanto que la declaración de constitucionalidad (exequibilidad) les otorgaba el sello de
garantía para continuar produciendo sus efectos propios en el campo del derecho”.1
En el mismo sentido la Corte Suprema en un fallo de octubre de 1969 anotó que “el
artículo 241 de la Constitución concedía a “cualquier ciudadano” la acción pública de
inexequibilidad contra todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en
ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, numerales 11 y 12 y 80
de la Carta”.2 En la misma sentencia se estableció, refiriéndose a la acción de
inconstitucionalidad, que “este derecho es por consiguiente político y toda restricción
o excepción a su ejercicio debe ser expresamente definida en la misma
Constitución.”3
Por su parte, la nueva Corte Constitucional reafirmó la concepción sobre este
mecanismo de defensa constitucional señalando que “el objeto de las demandas de
inconstitucionalidad no puede ser otro que el texto normativo, cuya expedición o
contenido puede desconocer los preceptos de orden superior que le otorgan validez
dentro del ordenamiento jurídico.”4.
1 HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. 10ª ed. Bogotá, Colombia: Editorial Temis, 1996, Pág. 123. 2 Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis. 3 Ibídem. 4 Corte Constitucional, sentencia C-504 de 1993. Magistrados ponentes: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y Dr. Carlos Gaviria Díaz.
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De lo anterior se puede concluir que la acción de inexequibilidad es un derecho
político que tiene todo ciudadano de demandar ante la Corte Constitucional
una ley, un decreto con fuerza de ley o un acto reformatorio de la Carta, para
que este órgano declare si la norma acusada es o no conforme con la
Constitución.
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2.3 ORIGEN Y EVOLUCIÓN
2.3.1 Primeros precedentes históricos del Control Constitucional
2.3.1.1 La Constitución de Estados Unidos de 1789
El principio de supremacía constitucional ha sido reconocido desde la Constitución
de los Estados Unidos de América expedida en marzo de 1789. En el párrafo
segundo, del artículo VI, de dicha normatividad, se estableció que “esta Constitución,
y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los
tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos,
serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a
observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la
Constitución o las leyes de cualquier Estado”. De esta manera se consagró
expresamente la excepción de inconstitucionalidad y los jueces empezaron a estar
obligados a aplicar las disposiciones constitucionales por encima de las leyes de
cualquier Estado.
Una vez firmado el proyecto de la nueva Constitución por 39 delegados de los 55
asistentes y sin que todavía se hubiese ratificado por el pueblo de cada Estado (se
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21
necesitaba la adhesión de nueve Estados para que la Constitución entrara a regir),
se desató una campaña en pro y en contra de la nueva Carta, en la cual, por medio
de periódicos y discursos, diferentes personalidades de la época manifestaban sus
opiniones sobre la conveniencia o inconveniencia de la misma. Algunos de los más
fuertes defensores de la nueva Carta fueron Alejandro Hamilton, Santiago Madison y
Juan Hay, quienes publicaron más de 70 artículos en tres periódicos de Nueva York
desde octubre de 1787 hasta mayo de 1788, los cuales fueron recopilados y
publicados en un libro titulado El Federalista.5
Sobre la disposición que contempla el principio de supremacía constitucional, uno de
los artículos contenidos en esta obra está dedicado a la defensa de la norma,
explicando las razones por las cuales era necesaria su consagración expresa. En
carta enviada al Pueblo del Estado de Nueva York, publicada en el periódico El
Correo de Nueva York, el viernes 25 de enero de 1788, Madison expuso lo siguiente:
“El imprudente celo de los adversarios de la Constitución les ha incitado a dirigir
también un ataque contra esta parte de ella, sin la cual hubiera sido evidente y
radicalmente defectuosa. Para hacernos completo cargo de esto sólo necesitamos
suponer momentáneamente que la supremacía de las constituciones de los Estados
hubiera quedado intacta gracias a una cláusula que hiciera una salvedad a su favor.
“En primer lugar, como estas constituciones confieren una soberanía absoluta a las
legislaturas de los Estados, en todos los casos no exceptuados por los actuales
artículos de confederación, todas las facultades contenidas en la propuesta
5 HAMILTON, Alejandro; MADISON, Santiago; JAY, Juan. El Federalista. 1a ed. en español, 5ª reimpresión. México, D.F., México: Fondo de Cultura Económica, 1994.
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Constitución habrían sido anuladas en cuanto excedieran de las enumeradas en la
Confederación, y el nuevo Congreso habría quedado reducido a la misma situación
de impotencia que sus predecesores.
“En segundo lugar, como las constituciones de algunos Estados ni siguiera
reconocen expresa y plenamente poderes actuales de la Confederación, la salvedad
expresa de la supremacía de aquéllas habría puesto en duda todos los poderes
contenidos en la Constitución propuesta.
“En tercer lugar, como las constituciones de los Estados difieren grandemente entre
sí, podría ocurrir que un tratado o una ley nacional, de gran importancia para todos
los Estados, estuviera en pugna con algunas de las constituciones, aunque no con
todas, por lo que resultaría válido en algunos Estados, al mismo tiempo que no
tendría ningún efecto en otros.
“Finalmente, el mundo habría visto por primera vez un sistema de Gobierno fundado
en la inversión de los principios fundamentales de todo Gobierno; habría visto la
autoridad de toda la sociedad subordinada en todos los aspectos a la autoridad de
las partes; habría contemplado a un monstruo con la cabeza bajo las órdenes de
sus miembros.”6
De esta manera se plasmó por primera vez en la Constitución de un Estado
democrático, la noción de supremacía de la norma superior por encima de cualquier
otra. Las disposiciones de la Carta Política fueron consideradas a partir de este
momento como normas fundantes del Estado, razón por la cual no podrán ser
quebrantadas por ningún otro acto.
6 Op. Cit. Pág. 194.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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2.3.1.2 El caso Marbury Vs Madison
Uno de los primeros antecedentes históricos de aplicación prevalente de una
disposición constitucional sobre una ley, y quizá el más reconocido, es el caso
Marbury Vs Madison ocurrido en el año de 1803 en Estados Unidos. Es ésta la
primera ocasión en la cual un juez decidió aplicar directamente la Constitución
obviando una ley expedida por el Congreso de ese país. En este juicio, el Juez
Marshall, Presidente de la Suprema Corte Federal, luego de hacer un análisis en el
cual buscaba determinar si la Constitución se encontraba por encima de los actos
legislativos ordinarios, decidió aplicar preferentemente la Constitución por encima de
una normal legal contraria.
De la providencia proferida por esa Corte, los siguientes apartes de algunas de las
consideraciones planteadas resultaron determinantes para adoptar la decisión:
“Los poderes de la legislatura son definidos y limitados, y la Constitución es
escrita para evitar que esos límites sean mal comprendidos u olvidados.
¿Con qué objeto serían puestos esos límites si ellos pudieran ser superados
en cualquier tiempo por aquellos mismo llamados a respetarlos? (...)
“Es una proposición demasiado simple para ser discutida que, o la
Constitución es superior a todo acto legislativo no conforme con ella, o el
poder legislativo puede modificar la Constitución con una ley ordinaria. No
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existe una solución intermedia en esta doble alternativa. O la Constitución
es una ley superior no modificable por el procedimiento ordinario, o se halla
en el mismo plano que los actos legislativos ordinarios, y, como ellos es
siempre modificable para la legislatura. Si la primera parte de la alternativa
es cierta, un acto contrario a la Constitución no es ley, si, en cambio, la
segunda parte es cierta, la Constitución escrita habrá de ser considerada
como una tentativa absurda del pueblo para limitar un poder que por su
naturaleza es ilimitable. Ciertamente, todos aquellos que han intervenido en
la elaboración de las constituciones escritas las contemplaron como ley
fundamental y suprema de la Nación, y en consecuencia la teoría
fundamental en que se funda todo Gobierno organizado con base en una
Constitución es que un acto de la legislatura no conforme con la Constitución
es ineficaz. Este principio se deduce de la naturaleza de la Constitución
escrita, y por eso ha de ser considerado por esta Corte como uno de los
principios fundamentales de nuestra sociedad. (...)
“¿Si un acto del poder legislativo no conforme con la Constitución es nulo
puede, no obstante, tener eficacia ante los Tribunales, y pueden los
Tribunales ser obligados a aplicarlo? En otras palabras: ¿puede un acto
legislativo ser considerado causa de efectos jurídicos aunque no sea una
ley? Eso significa destruir en la práctica aquello que no ha sido establecido
en la teoría, y constituye a primera vista un absurdo demasiado grosero para
ser considerado.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
25
“Aquellos que apliquen una norma legislativa a un caso particular deberán
necesariamente examinarla e interpretarla (...) esto es de la esencia de la
función judicial. Si, entonces la Corte deberá tener en cuenta la
Constitución, y si la Constitución es superior a todo acto ordinario de la
legislatura, la Constitución y no el acto ordinario debe ser aplicada en el caso
a que ambas se refiere.”7
Con esta decisión se sentó el primer precedente judicial según el cual, ante la
existencia de una divergencia entre una disposición constitucional y una norma
legislativa, la constitucional deberá ser aplicada preferentemente por encima de la
que le resulte contraria. De esta manera nació el control de constitucionalidad por
vía de excepción, que en nuestro ordenamiento tiene pleno reconocimiento en el
artículo 4º de la Constitución.
2.3.2 Historia del Control Constitucional en nuestro país
2.3.2.1 La Constitución de Cundinamarca de 1811
Después de la firma del acta de independencia el 20 de julio de 1810, la Constitución
de Cundinamarca de 1811 constituyó el inicio de nuestra historia constitucional.
7 DUEÑAS RUIZ, Óscar José. Control Constitucional. 2ª ed. Bogotá, Colombia: Ediciones Librería del Profesional, 1997, Pág. 219.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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Esta Constitución primigenia expedida por el Colegio Constituyente de
Cundinamarca cuyo proyecto fue redactado por su presidente, don Jorge Tadeo
Lozano,8 y en la cual se configuró una monarquía constitucional cuya cabeza fue el
Rey Fernando VII,9 dio los primeros pasos hacia el reconocimiento de la supremacía
constitucional. Es así que la primera Carta, en su artículo 9º, estableció un Senado
de Censura y Protección para que de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano
sostuviera la Constitución y los derechos del pueblo y evitara usurpaciones o
infracciones de cualquiera de los otros poderes: ejecutivo, legislativo y judicial,
contrarios al tenor de la Constitución.10 Se observa que aunque el control
constitucional que se estableció era de carácter político, se introdujo por primera vez
la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para que se ejerciera un
control constitucional precario.
2.3.2.2 La Constitución de Cundinamarca de 1812
A raíz del desconocimiento del sistema monárquico y tomada la decisión que
Cundinamarca adoptara un sistema de Gobierno republicano, al año siguiente de la
expedición de la Carta de 1811 se realizó una reforma que dio origen a una nueva
constitución, en la cual, además de enumerar los derechos del hombre y sus
8 DE PAULA PÉREZ, Francisco. Derecho Constitucional Colombiano. 6ª ed. Bogotá, Colombia: Publicaciones Universidad Javeriana, 1992, Pág. 12. 9 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 6. 10 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 137.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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deberes,11 se siguió avanzando en el proceso de consolidación de la supremacía
constitucional y al Senado se le dio el carácter de “conservador de la Constitución”,12
connotación que igualmente se consagró en la Constitución de Cartagena del mismo
año.
2.3.2.3 La Constitución de Cúcuta de 1821
Una vez superada la época de las constituciones provinciales y habiendo sido
celebrado el Congreso de Angostura, la Constitución de Cúcuta expedida el 30 de
agosto de 1821, eliminó la disposición contemplada en las constituciones anteriores
y estableció que “el Congreso podrá resolver cualquier duda que ocurra sobre la
inteligencia de algunos artículos de esta Constitución“ (artículo 189).13 En esta
nueva Carta no se estableció un control constitucional definido y la interpretación de
las normas allí contenidas correspondía todavía a la rama legislativa. Esta misma
disposición fue mantenida en las constituciones de 1830, 1832 y 1843.
11 DE PAULA PÉREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 17. 12 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 220. 13 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 137.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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2.3.2.4 La Constitución de 1853
En la Constitución de 1853, además de la disposición contenida en el artículo 57, la
cual establecía que la Constitución podía “ser aclarada en caso de oscuridad por
medio de una ley”,14 se observa propiamente el origen del control de
constitucionalidad en nuestro país.
Luego de un largo período durante el cual se había adoptado una forma de estado
unitaria, la Constitución de 1853 inició el proceso de federalización que se
profundizó con la expedición de la Constitución de 1863. En esta ocasión la
Constitución contempló una organización estatal centro-federal otorgándole a las
provincias el poder municipal y reservando para el Gobierno central algunas
funciones relacionadas con el orden público, la hacienda pública y las relaciones
exteriores, entre otras.15
A raíz de esta organización política, en la Constitución se estableció que
“corresponde a la Suprema Corte de la Nación: (...) 6. Resolver la nulidad de las
ordenanzas municipales, en cuanto sean contrarias a la Constitución y a las leyes de
la República.”16 Así se configuró el primer antecedente directo del control
constitucional en nuestro país pues se atribuyó a la Suprema Corte la posibilidad de
declarar nulas las ordenanzas municipales que fueren denunciadas como contrarias
a las disposiciones constitucionales y legales; éste fue el primer episodio en el que
no sólo se reconoció la supremacía de la Constitución sobre una norma inferior,
14 Ibídem. 15 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 19. 16 Artículo 42 de la Constitución de 1853. DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 138.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
29
también se le otorgó la facultad a un órgano del Estado para que pudiera
pronunciarse sobre su nulidad o validez.
2.3.2.5 La Constitución de 1858
La vigencia de la Constitución de 1853 fue muy corta como consecuencia del golpe
de Estado del 17 de abril de 1854, después del cual ascendió al poder el General
José María Melo, y de la guerra civil que conllevó a que se conformaran ocho
estados “soberanos”. Producto de esta nueva organización política fue necesario
redactar una nueva Carta que se adaptara al nuevo estado de la República, la cual
recibió el nombre de Confederación Granadina.17
En la nueva Carta de 1858, en la cual se mantuvo el control de constitucionalidad
pero se varió la competencia en cabeza de la Corte, ésta sólo podía suspender la
ejecución de los actos contrarios a la Constitución o a las leyes, pero no era la que
decidía sobre su nulidad; ahora era el Senado el que conocía del acto suspendido
por la Corte y ejercía el control respectivo. El artículo 50 de la nueva Constitución
rezaba así:
Artículo 50. Corresponde a la Corte Suprema suspender la ejecución de los
actos de las legislaturas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la
17 HENAO HIDRÓN. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 21.
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30
Constitución o a las leyes de la Confederación; dando cuenta de la
suspensión al Senado, para que éste decida definitivamente sobre la validez
o nulidad de dichos actos.
En lo que podría considerarse como un retroceso en el desarrollo de un control
judicial de constitucionalidad, a la Corte se le atribuyó competencia solamente para
suspender los actos de manera provisional quitándole la posibilidad de ejercer el
control definitivo. De esa manera se instituyó un control de constitucionalidad
político que por su misma naturaleza no tendría los mismos alcances; sólo hasta la
Constitución de 1886 se volvió a contemplar el control de constitucionalidad ejercido
por un órgano judicial.
2.3.2.6 La Constitución de 1863
Luego de la guerra civil que dio inicio en 1860, el General Tomás Cipriano de
Mosquera convocó a la Convención Nacional que redactó la Constitución federal de
1863 o también conocida Constitución de Rionegro.18 Manteniendo el esquema
planteado en la Constitución anterior, la Corte podía suspender la ejecución de los
actos legislativos de las Asambleas de los Estados y el Senado era el que decidía
definitivamente sobre la nulidad de éstos.
18 DE PAULA PÉREZ. Derecho Constitucional Colombiano, cit., Pág. 89.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
31
Este control de constitucionalidad quedó consagrado en el artículo 72 de la
Constitución de Rionegro de la siguiente manera:
Artículo 72. Corresponde a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de
votos, a pedimento del Procurador General o de cualquier ciudadano, la
ejecución de los actos legislativos de las asambleas de los Estados, en
cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de la Unión, dando, en
todo caso, cuenta al Senado para que éste decida definitivamente sobre la
validez o nulidad de dichos actos.
En concordancia con lo anterior, en el Capítulo VI de la Carta en el cual se desarrolló
todo lo concerniente al Poder Legislativo, el artículo 51 rezaba así:
Artículo 51. Son atribuciones del Senado: (...)
5.a Decidir definitivamente sobre la nulidad o validez de los actos legislativos
de las asambleas de los Estados y que se denuncien como contrarios a la
Constitución de la República.
De la primera disposición se pueden destacar varios elementos; en primer lugar,
para suspender la ejecución de un acto legislativo era necesario que todos los
miembros de la Corte votaran en igual sentido, requisito que no fue previsto en la
Constitución de 1858. Así mismo, se estableció que dicha suspensión se podía
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
32
ordenar si era solicitada por el Procurador General o por un ciudadano, facultando a
cualquier para requerir la suspensión de un acto legislativo expedido por la
Asamblea de un Estado. Aunque éste es un antecedente directo de la acción de
inconstitucionalidad que sería consagrada algún tiempo después, no se puede
considerar como el origen de este mecanismo pues la solicitud que se elevaba ante
la Corte Suprema no tenía por objeto que ésta se pronunciara sobre la validez de la
disposición sino simplemente que suspendiera su ejecución hasta tanto el Senado
decidiera de fondo.
2.3.2.7 La Constitución de 1886
Terminada la época federal y una vez convocados los delegatarios de los Estados
federales, se reunió el Consejo Nacional, órgano que expidió la Constitución que
devolvió a Colombia la organización como Estado Unitario. En esta oportunidad, el
control de constitucionalidad volvió a ser ejercido por un órgano judicial.
Tal como aparece consignado en el artículo 86 de dicha Constitución, se estableció
que el Presidente podía devolver con objeciones cualquier proyecto que le fuere
enviado para su sanción. En consonancia con lo anterior, según el artículo 88 todo
proyecto que hubiese sido reconsiderado por el legislativo y hubiese sido aprobado
por dos tercios de los votos en una y otra cámara, debía ser sancionado por el
Presidente sin la posibilidad de presentar nuevas objeciones. Sin embargo, en el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
33
artículo 90 se consagró una excepción a esta disposición, pues cuando el proyecto
hubiese sido objetado por razones de inconstitucionalidad, una vez revisado por las
cámaras, si éstas insistieren, debía pasar a la Corte Suprema para que ésta
decidiera sobre su exequibilidad, dando origen al control de constitucionalidad previo
y excepcional.
La competencia en cabeza de la Corte a la que se hizo mención en el artículo 90
tenía asidero en el artículo 151, el cual rezaba:
Artículo 151. Son atribuciones de la Corte Suprema: (...)
4. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales.
Según el Dr. LUIS CARLOS SÁCHICA, “en la Constitución de 1886 se admitió
simplemente un mecanismo previo de control de constitucionalidad, atribuido al
presidente de la república respecto de los proyectos de ley, al facultarlo para
formularles objeciones de carácter constitucional cuando eran sometidos a la
sanción ejecutiva. Se diría que se trataba de un control político, consistente en un
poder ejecutivo de veto, que ponía de relieve la preponderancia presidencial frente al
legislador, con una evidente deformación del régimen presidencial que teníamos
como modelo, rebasando de esta manera su principio rector, que es la separación
de poderes, pero dentro de un equilibrio real”.19
19 SACHICA, Luis Carlos. El control constitucional y sus mecanismos: Monografía Jurídica. 3 ed. Bogotá, Colombia: Temis, 1988, Pág. 47.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
34
En relación con la disposición contenida en la Constitución de 1963, de acuerdo con
la cual el Senado podía declarar la nulidad de los actos legislativos de las
Asambleas de los Estados, contrarios a la Constitución, dicha competencia fue
trasladada igualmente a la Corte Suprema, a la cual le correspondía, según el
artículo 151, numeral 5º, “decidir, de conformidad con las leyes, sobre la validez o
nulidad de las ordenanzas departamentales que hubieren sido suspendidas por el
Gobierno o denunciadas ante los tribunales por los interesados como lesivas de los
derechos civiles”.
En este caso se observan varias diferencias importantes frente a lo consagrado en
las constituciones anteriores. En primer lugar, en el nuevo artículo no se hizo
referencia a la Constitución como norma superior, sino a las leyes, de tal manera
que es frente a éstas que las ordenanzas departamentales debían estar conformes;
de aquí que no se pueda considerar que mediante el cumplimiento de esta función la
Corte Suprema ejercía un control de constitucionalidad, sino más bien de legalidad.
En segundo lugar, en el nuevo texto se estableció que la Corte decidiría sobre la
validez de las ordenanzas que hubiesen sido suspendidas por el Gobierno. En
contraste con lo consagrado en las constituciones de 1858 y 1863, ahora la Corte
era competente para pronunciarse de fondo sobre la validez de los actos y no se
limitaba simplemente a declarar su suspensión.
Finalmente, a diferencia de lo contemplado en el artículo 72 de la Constitución del
63, según el cual, cualquier ciudadano podía solicitar la suspensión de un acto que
resultare contrario a la Constitución o a las leyes, en la nueva Carta la Corte podía
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
35
ejercer el control sobre aquellos actos denunciados ante los tribunales por quienes
tuviesen el carácter de interesados, si éstos resultaban lesivos de los derechos
civiles.
Con la nueva Constitución, la titularidad de la acción que permitía denunciar una
ordenanza departamental varió, pues antes podía ejercerla cualquier ciudadano y
ahora sólo podía hacerlo quien tuviese la condición de interesado; igualmente, en la
normatividad anterior la acción podía ejercerse sustentada únicamente en la
discrepancia entre la ordenanza y la Constitución o las leyes, y en el nuevo régimen
el interesado sólo podía denunciar la norma cuando resultara lesiva de los derechos
civiles.
2.3.2.8 Las leyes posteriores a la Constitución de 1886
En desarrollo de la Constitución del 86, el principio de supremacía constitucional fue
ratificado por medio de la Ley 57 del 15 de abril de 1887, en cuyo artículo 5º se
estableció que “cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y
una legal, se preferirá aquella”. Sin embargo en un siguiente episodio, por medio de
la Ley 153 del mismo año se introdujo una disposición que iba en contravía de la
prevalencia de la Constitución. El artículo 6º de la Ley 153 de 1887 rezaba:
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
36
Artículo 6. Una disposición expresa de ley posterior a la Constitución se
reputa constitucional, y se aplicará aun cuando parezca contraria a la
Constitución. Pero si no fuere disposición terminante, sino oscura o
deficiente, se aplicará en el sentido más conforme con lo que la Constitución
preceptúe”.
En esta norma de contenido singular, y contrario a lo establecido en la misma
Constitución y en la Ley 57, se le dio a las leyes expedidas con posterioridad a la
Carta, el rango de constitucionales aún cuando estas fueren contrarias. Inicialmente
se podría considerar que esta ley limitó el control de constitucionalidad, sin embargo,
no se puede olvidar que dicho control sólo procedía sobre los actos legislativos20
que hubiesen sido objetados por el Gobierno aduciendo razones de
inconstitucionalidad; sobre un acto legislativo que no hubiese sido objetado, una vez
sancionado y convertido en ley de la República, no procedía ningún tipo de control.
Lo que más llama la atención de esta disposición es el grado de contradicción con el
principio de supremacía constitucional, que aunque en el texto original de la
Constitución del 86 no estaba contenido expresamente en una norma (este principio
sería consagrado más adelante en el artículo 40 del Acto Legislativo número 03 de
1910), ya se iba configurando a partir del control de constitucionalidad existente.
20 Aquí los actos legislativos deben ser entendidos como leyes.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
37
2.3.3 Origen del Control Constitucional por vía de acción
2.3.3.1 Acto Legislativo número 03 de 1910
Por medio de este Acto Legislativo se consagró de manera expresa el principio de
supremacía constitucional y se estableció de manera definitiva la acción de
inconstitucionalidad. A raíz del reconocimiento de la superioridad de las
disposiciones constitucionales se introdujo en nuestro ordenamiento la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad. Tal principio fue incluido en el artículo 40, así:
Artículo 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley,
se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales.
De manera consecuente con la norma anterior, el control constitucional por vía
activa ejercido por un órgano judicial, fue establecido en nuestro país de manera
definitiva dando origen a la acción de inconstitucionalidad. Según el Dr. OSCAR
JOSÉ DUEÑAS, el surgimiento de este control constitucional se explica en las
“necesidades del desarrollo de una economía de mercado totalmente distinta de la
colonial” y “se concretó definitivamente cuando la burguesía requirió de un Estado
moderno en el cual las personas supieran a qué atenerse”21.
De esta manera, el Acto Legislativo de 1910, en su artículo 41, contempló lo
siguiente:
21 Op. Cit. Pág. 141.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
38
Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la
integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades
que le confiere ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que
hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas
las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.
Se puede observar cómo, en primer lugar, se estableció el control constitucional por
vía activa mediante la facultad que se le otorgó a cualquier ciudadano de demandar
las disposiciones que fueren contrarias a la Constitución; éste es el verdadero
origen de la acción de inconstitucionalidad. En segundo lugar, se mantuvo el control
sobre los actos legislativos que hubieren sido objetados por el Gobierno por razones
de inconstitucionalidad tal como lo consagró inicialmente la Constitución de 1886.
En relación con la primera anotación, resulta llamativo de la nueva disposición que la
demanda de inconstitucionalidad podía versar sobre cualquier ley o decreto, sin
establecer distinción alguna; en este caso, sin importar si el decreto tenía fuerza de
ley o era de carácter ordinario, si era contrario a la Constitución, podía ser
demandado ante la Corte. Sólo hasta el año de 1945 le fue atribuida al Consejo de
Estado la competencia para conocer sobre los decretos del Gobierno con excepción
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
39
de aquellos cuyo conocimiento la Constitución reservaba a la Corte Suprema de
Justicia.
Finalmente, es conveniente anotar que mediante la ley 2a de 1904 se le otorgó a la
Corte el control sobre los decretos expedidos en virtud del artículo 121, el cual
regulaba los estados de guerra exterior y de conmoción interior; sin embargo, esta
norma tendría escasos meses de vigencia y ninguna aplicación.22
2.3.3.2 Acto Legislativo número 01 de 1945
Con la reforma de 1945 el control constitucional ejercido por la Corte fue
perfeccionado. Aunque se mantuvo la esencia de la norma anterior, en la nueva
disposición se determinaron los decretos que podían ser demandados como
inconstitucionales ante la Corte y sobre los cuales se podía pronunciar la
corporación. El artículo 53 del acto legislativo era el siguiente:
Artículo 53. El artículo 147 de la Constitución quedará así:
A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la
Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren
ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
22 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 221.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
40
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas
las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones
de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 11723 de la
Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de
inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.
De acuerdo con este artículo, los decretos que podían ser demandados como
inconstitucionales ante la Corte eran los dictados por el Gobierno en virtud de los
ordinales 11 y 12 del artículo 69,24 los cuales hacían referencia a la autorización
concedida por el Congreso para la celebración de contratos, la negociación de
empréstitos, la enajenación de bienes nacionales y para ejercer otras funciones
dentro de la órbita constitucional, y a las facultades extraordinarias que el Congreso
le podía otorgar al ejecutivo, respectivamente; los otros decretos susceptibles de ser
demandados eran los expedidos durante los estados de excepción.
Aunque la figura del Consejo de Estado fue restablecida en nuestro país mediante el
Acto Reformatorio de la Constitución del 10 de septiembre de 1914, atribuyéndole
las funciones de máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sólo hasta 1945
se le otorgó la facultad para conocer sobre la constitucionalidad de los decretos
23 El artículo 117 mencionado en esta norma, corresponde al original artículo 121 de la Constitución de 1886. 24 El artículo 69 mencionado en esta norma, corresponde al original artículo 76 de la Constitución de 1886.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
41
dictados por el Gobierno excepto los que por disposición de la Constitución le
correspondía conocer a la Corte.25 De esta manera se creó la jurisdicción
contenciosa en nuestro país, a la cual también se le otorgaron funciones de control
constitucional. Esta atribución fue consagrada en el artículo nuevo introducido por
esta reforma, el cual establecía:
Artículo 41. (Artículo nuevo) Corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no
sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los
ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución.
De esta manera el Consejo de Estado empezó a ejercer una competencia residual
pues a partir de esta reforma debía revisar los demás decretos que no le
correspondía conocer a la Corte Suprema; mediante la inclusión de esta norma se
perfeccionó y distribuyó la competencia tan amplia que se le había otorgado a la
Corte Suprema en la reforma de 1910.
25 Este es el origen de la competencia residual en cabeza del Consejo de Estado para ejercer el control constitucional sobre algunos decretos. Éste sería el primer antecedente de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
42
2.3.3.3 Acto Legislativo número 01 de 1960
Por medio de este Acto Legislativo se introdujo un cambio importante al control de
constitucionalidad ejercido sobre los decretos dictados en virtud de las facultades
extraordinarias propias del estado de sitio. El artículo 1º en lo referente al control
constitucional estableció:
Artículo 1º. (...)
El congreso por medio de proposición aprobada por mayoría absoluta de
una y otra Cámara, podrá decidir que cualquiera de los decretos que dicte el
Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias del estado de sitio,
pase a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su
constitucionalidad. La Corte fallará dentro del término de seis días, y si así
no lo hiciere, el decreto quedará suspendido. La demora de los Magistrados
en pronunciar el fallo es causal de mala conducta.
Por medio de esta norma se instauró lo que se podría considerar un control de
constitucionalidad de carácter político, en la medida en que la revisión de los
decretos señalados no era producto de una acción interpuesta por un ciudadano
sino de una decisión del órgano legislativo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
43
2.3.3.4 Acto Legislativo número 01 de 1968
Los elementos introducidos en la reforma del 68 fueron característicos del control de
constitucionalidad existente en nuestro país hasta antes de la expedición de la
Constitución de 1991; entre otros aspectos, se diferenció el control que debía
ejercerse sobre cada uno de los actos susceptibles de éste y se creó la Sala
Constitucional de la Corte Suprema. Las normas aquí contenidas modificaron
sustancialmente lo establecido en el Acto Legislativo de 1960.
En primer término, en lo referente a los decretos expedidos en virtud de las
facultades propias de los estados de excepción, éstos no volverían a ser conocidos
por la Corte cuando fuesen demandados por algún ciudadano y tampoco si le fuesen
enviados en virtud de una decisión adoptada por el Congreso. En esta reforma se
introdujo el control constitucional automático de estos actos, tratamiento que
subsiste en la Constitución actual. El texto de los parágrafos de los artículos 42 y 43
que establecieron dicho procedimiento era el siguiente:
Artículo 42. (...)
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día
siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las
facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida
definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
44
el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá
inmediatamente de oficio su conocimiento. 26
De esta manera se le quitó la posibilidad a los ciudadanos de interponer la acción de
inconstitucionalidad contra los decretos legislativos expedidos durante los estados
de excepción por estar sujetos ahora a un control automático; sin embargo, se
contempló que en dichos procesos cualquier ciudadano podía intervenir para
defender o impugnar el decreto objeto del control.
En lo relativo a la competencia de la Corte para ejercer el control sobre las normas
con fuerza de ley, mediante el artículo 71 se modificó el 214 de la Constitución del
86. El texto de este artículo fue el siguiente:
Artículo 71. El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:
A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda e integridad de la
Constitución . En consecuencia, además de las facultades que le confieren
esta y las leyes, tendrá las siguientes:
1ª. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
2ª. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y los
decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que
26 El parágrafo del artículo 43 contiene exactamente el mismo texto.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
45
tratan los artículos 76, ordinales 11, 12 y 80 de la Constitución Nacional,
cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier
ciudadano.
En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador
General de la Nación. En los casos de los artículos 121 y 123,27 cualquier
ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad
de los decretos a que ellos se refieren.
La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en sala plena, previo
estudio de la sala constitucional compuesta de magistrados especialistas en
derecho público.
El Procurador General de la Nación y la sala constitucional dispondrán cada
uno, de un término de treinta días para rendir concepto y ponencia, y la
Corte Suprema de Justicia de sesenta días para decidir. El incumplimiento
de los términos es causal de mala conducta que será sancionada conforme
a la ley.
En la nueva disposición se pueden identificar algunos elementos sobre los cuales es
importante hacer referencia. En primer lugar, la Corte amplió su jurisdicción pues la
Constitución la facultó expresamente para pronunciarse sobre los proyectos de ley
cuando estos presentaran vicios de procedimiento en su formación. Por otra parte,
el control de constitucionalidad que estaba reservado a los decretos expedidos en
virtud de facultades o de autorizaciones otorgadas al Gobierno por el Congreso, se
27 El artículo al que se debería hacer referencia es el número 122.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
46
amplió al decreto con fuerza de ley mediante el cual se pusieran en vigencia los
planes y programas de desarrollo económico y social, contemplados en el ordinal 4º,
del artículo 76 y cuyo trámite está contemplado en el artículo 80. En caso que el
proyecto de planes y programas no hubiese sido aprobado por el Congreso dentro
del término establecido en la Constitución, el Gobierno podía ponerlo en vigencia
mediante decreto.
El otro aspecto innovador que trae esta norma es la creación de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema compuesta por magistrados expertos en
derecho público, la cual debía elaborar los proyectos de sentencia que serían
sometidos a consideración de la Sala Plena de la corporación, competente para
decidir sobre la exequibilidad de las disposiciones.
En lo referente al control constitucional ejercido por el Consejo de Estado, la única
variante que introdujo el artículo 72 del Acto Legislativo, correspondiente al artículo
216 de la Constitución, fue la determinación que hace de los decretos que se
excluyen de la competencia del Tribunal Contencioso por corresponder a la órbita de
la Corte Suprema.
2.3.3.5 Decreto número 432 de 1969
Por medio de este decreto expedido por el Presidente Lleras Restrepo se determinó
el funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la cual
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
47
debía elaborar los proyectos de sentencia para presentarlos a la Sala Plena para
que allí se adoptara el fallo definitivo de todos los procesos de inconstitucionalidad.
Entre los aspectos más importantes de esta normatividad se puede señalar la
conformación de la Sala por cuatro magistrados que igualmente formaban parte de
la Sala Plena, y su presidente hacía parte de la Sala de Gobierno de la corporación.
En este decreto se hacía mención específica de los procesos de control de
constitucionalidad que podía desarrollar la Corte teniendo en cuenta las variaciones
de forma propias de cada uno (tratándose de proyectos de ley objetados por el
Gobierno, de decretos expedidos durante los estados de excepción, o de leyes o
decretos con fuerza de ley que fuesen demandados mediante la acción de
inconstitucionalidad).
Igualmente se señalaron las causales de impedimento y recusación para los
magistrados y los conjueces, los términos para la tramitación de los asuntos de
constitucionalidad, el procedimiento a seguir y la conformación orgánica de la Sala,
entre otros asuntos.
2.3.4 La Acción de Inconstitucionalidad en la Constitución de 1991
Después del estudio histórico hasta aquí realizado sobre el desarrollo del control
constitucional y de la acción de inconstitucionalidad, corresponde continuar el
análisis sobre el ordenamiento constitucional vigente. Las disposiciones de la Carta
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
48
Política que servirán de fundamento para el desarrollo de este análisis y que
actualmente regulan el control de constitucionalidad por vía activa, son las
siguientes:
Artículo 4º. La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la
Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades.
Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
(...)
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
49
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea
constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento
en su formación.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, y de
las consultas populares y plebiscitos de orden nacional. Estos últimos solo
por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formación.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno
con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución,
por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en
las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme
a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el
artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas
sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en
aquellos para los cuales no existe acción pública.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
50
2. El Procurador General de la Nación deberá intervenir en todos los
procesos.
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto.
4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir,
y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto. (...)
ART. 379.—Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán
ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos
establecidos en este título.
La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente
a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241
numeral 2º.
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2.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE
A partir del artículo 241 de la Constitución se pueden identificar los actos sobre los
cuales la Corte ejerce el control constitucional por vía activa. Según la Carta y tal
como lo expone el Dr. JAVIER TOBO RODRÍGUEZ, los procesos de
constitucionalidad que se inician mediante la instauración de una acción de
inconstitucionalidad son:
1. Aquellos promovidos por los ciudadanos contra actos reformatorios de la
Constitución, por vicios de procedimiento en su formación (C.Po. art. 241, ord.
1);
2. La constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea
constituyente para reformar la Constitución (C.Po. art. 241, ord. 2);
3. La constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional (C.Po. art. 241, ord. 3);
4. Procesos iniciados por los ciudadanos que demanden la inconstitucionalidad
de las leyes (C.Po. art. 241, ord. 4);
5. Los que tienen lugar con ocasión de las demandas de inconstitucionalidad
instauradas por ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por
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el Gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la
Constitución (C.Po. art. 241, ord. 5).28
A continuación se analizará cada uno de estos actos para tener claridad sobre las
normas constitucionales en las cuales se encuentran consagrados y sobre las
particularidades del control de constitucionalidad que se ejerce sobre cada uno.
2.4.1 Actos Reformatorios de la Constitución
De acuerdo con lo establecido en el artículo 374 superior, existen tres formas por
medio de las cuales puede ser modificada la Carta: mediante un acto legislativo, por
una asamblea constituyente o directamente por el pueblo mediante un referendo
constitucional.
En razón de la naturaleza propia de los actos reformatorios, la Constitución
establece que éstos sólo podrán ser demandados por vicios de procedimiento en su
formación. La justificación de esta limitación es manifiesta, pues resulta obvio que
todo acto reformatorio rompe el ordenamiento anterior y siempre es contrario a la
Constitución; una disposición que permitiera la declaratoria de inconstitucionalidad
de un acto reformatorio, por cuestiones de fondo, imposibilitaría la realización de una
reforma y restringiría el poder del constituyente, sea primario o secundario.
28 TOBO RODRÍGUEZ, Javier. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia. 2 ed. Bogotá, Colombia: Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1999, Pág. 188.
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53
Según el artículo 241 numeral 1º, todos los actos reformatorios de la Constitución
pueden ser demandados por cualquier ciudadano y la Corte ejercerá el control
constitucional sólo respecto de los eventuales vicios de procedimiento. En esta
medida, si no se cumplieren las disposiciones constitucionales sobre la formación de
cada uno de estos actos en cualquier momento de su creación, el ciudadano podrá
buscar la declaratoria de inexequibilidad.
Por su parte, el numeral 2º, en relación con el referendo y la asamblea constituyente,
sólo hace referencia a su convocatoria, una de las etapas que se debe agotar para
la realización de una reforma constitucional de esta naturaleza. A diferencia del
numeral 1º, que contempla las demandas que promuevan los ciudadanos contra los
actos reformatorios de la Constitución por vicios de procedimiento, entendiendo que
estos se pueden presentar durante todo el proceso de formación del acto, el numeral
2º hace referencia al control automático que ejerce la Corte sobre la convocatoria a
un referendo o a una asamblea constituyente.
En el caso del control de constitucionalidad sobre las leyes que convocan a un
referendo o una asamblea constituyente, aunque el numeral 2º del artículo 241, en
concordancia con los artículos 34 y 60 de la Ley 134 de 1994, establece que la Corte
ejerce un control automático sobre estas leyes, el artículo 379 de la Constitución
consagra la acción pública para demandarlas dentro del año siguiente a su
promulgación. Resulta contradictorio pues, que en el artículo 241 se señale que el
control de constitucionalidad sobre dichos actos es automático y que en el 379 se
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54
contemple como procedente la acción pública. Consideramos que a partir de la
interpretación armónica de los dos artículos y de acuerdo con lo establecido en la ley
estatutaria, se debe entender que el control ejercido por la Corte es de carácter
automático y por ello no procede la acción de inconstitucionalidad, pues antes del
pronunciamiento popular, esta corporación ya debió determinar si la convocatoria al
referendo o a la asamblea constituyente se realizó conforme al procedimiento
establecido.
2.4.1.1 Actos Legislativos
El Congreso está facultado según el artículo 114, para reformar la Constitución,
hacer las leyes y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración.
Para el ejercicio de la primera atribución mencionada, el Legislativo debe cumplir las
disposiciones contenidas en el artículo 375 en el cual se establece el procedimiento
para la aprobación de actos legislativos, y respetar lo consagrado en la Ley 5a de
1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y la Cámara de
Representantes”, en cuyo capítulo séptimo, del título I, está reglamentado el proceso
legislativo constituyente.
Sobre el control constitucional de los actos legislativos es importante mencionar que
a principios del siglo pasado la Corte Suprema se declaró incompetente para
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
55
ejercerlo. El Dr. ERNESTO REY CANTOR citando una sentencia de octubre 20 de
1913, manifiesta que el argumento expuesto por la Corte explicaba que “la reforma
era producida por el Congreso de la República en ejercicio de la función de poder
constituyente (secundario). La función constituyente se ejercía por voluntad del
poder constituyente primario o sea el pueblo. En otras palabras el acto legislativo de
reforma no podía ser cuestionado por inconstitucionalidad por un poder constituido
como lo era la Corte Suprema de Justicia, la cual no tenía competencia para
desconocer la autonomía del Congreso y el principio de la separación de las ramas
del poder público que consagraba el artículo 55 de la Constitución de 1886”.29
En sentencia proferida a raíz de la presentación de una demanda con posterioridad
a la reforma constitucional de 1968, por medio de la cual se consagró el control
sobre el procedimiento de formación de las leyes, la Corte Suprema aclaró que
aunque era competente para pronunciarse sobre los vicios en su creación, la norma
no se podía aplicar de manera analógica para ejercer un control sobre el
procedimiento de formación de los actos legislativos. En ese sentido la Corte
Suprema sostuvo lo siguiente:
“La cuestión del control constitucional sobre la forma o procedimiento de
expedición de una reforma de la Carta, no ha sido consagrado expresa ni
implícitamente en nuestra Constitución. En este punto de los vicios de
forma, como se vio atrás, solo el Acto Legislativo Nº. 1 de 1968, vino a
29 REY CANTOR, Ernesto. Introducción al Derecho Procesal Constitucional: Control de constitucionalidad y legalidad. 2 ed. Cali, Colombia: Universidad Libre Seccional Cali, 1994, Pág. 56.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
56
consagrar expresamente, como ya se dijo, la competencia de la Corte pero
sólo en relación con los proyectos de ley, y el Decreto 432 de 1969, en
relación, además, con la ley misma.
“Si durante largos años se dudó sobre la competencia de la Corte para
enjuiciar las leyes comunes por vicios procedimentales en su formación,
resulta excesivo pretender que por haber logrado ella, primero a través de la
jurisprudencia y finalmente en norma expresa, tal competencia deba
entenderse establecida para anular un precepto constitucional. Abrir este
campo en el que el propio constituyente no ha querido penetrar, sería un
acto de imprudencia que conduciría a someter la Constitución a una
inestabilidad de graves consecuencias para el orden político y social. E
implicaría, además, la acción de una competencia no consagrada en la ley,
que lejos de mantener para la Corte el papel que se le ha asignado por la
Constitución como centro equilibrador de la acción de las ramas del poder
público, la llevaría a convertirse en un poder absoluto, quebrando así uno de
los principios cuya guarda le ha sido encomendada.”30
Sin embargo, se observa una variación en la jurisprudencia por parte de la Corte al
revisar la constitucionalidad del Acto Legislativo número 02 de 1977. Como
consecuencia de una demanda presentada por varios ciudadanos invocando la
acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, éste fue declarado
30 Corte Suprema de Justicia, fallo de abril 16 de 1971. Magistrado ponente: Dr. Guillermo González Charry. Gaceta Judicial CXXXVIII, Nos. 2340, 2341 y 2342.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
57
inexequible por medio del fallo del 5 de mayo de 1978, con ponencia del Magistrado
Dr. JOSÉ MARÍA VELASCO GUERRERO, por no haberse ajustado en su formación
al artículo 218.31 Igual suerte corrió el Acto Legislativo número 01 de 1979, el cual
fue declarado inexequible por medio del fallo del 3 de noviembre de 1981, con
ponencia del Magistrado Dr. FERNANDO URIBE RESTREPO, pues según la Corte,
en su trámite se había presentado una indebida acumulación de diversos proyectos
de reforma.32
En la Constitución de 1991 la competencia para ejercer el control sobre los actos
reformatorios de la Constitución en lo relativo al procedimiento de su formación, es
reconocida expresamente en el artículo 241 en cabeza de la Corte Constitucional.
En relación con los actos reformatorios de la Constitución y haciendo especial
énfasis en los actos legislativos aprobados por el Congreso la Corte indicó:
“Según lo contempla el artículo 374 de la Constitución, ésta puede ser
reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo
mediante referendo.
“La Carta Política no impide las modificaciones ni los ajustes a su preceptiva
y, por el contrario, amplía las posibilidades de introducirlos, consignando
31 TOBO RODRÍGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit., Pág. 49. 32 TOBO RODRÍGUEZ. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia, cit., Pág. 52.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
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expresamente, además de la del Congreso, dos vías que no se hallaban
contempladas en el artículo 218 de la Constitución anterior.
“Pero, con independencia del procedimiento que se utilice, lo cierto es que la
Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los
previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad
constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios
improvisados o meramente coyunturales que generan constante
incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado.
“En el caso específico de los actos legislativos, mediante los cuales el
Congreso de la República ejerce su poder de reforma constitucional, la
propia Carta ha señalado los requisitos que deben cumplirse, los cuales son
esenciales para la validez de la decisión y que, por corresponder
cualitativamente a una función distinta de la legislativa, son también más
difíciles y exigentes.”33
2.4.1.2 Referendo Constitucional
Otra de las formas mediante las cuales puede ser modificada la Constitución es la
realización de un Referendo Constitucional. Sobre este mecanismo consagrado en
los artículos 374, 377 y 378 de la Constitución, y desarrollado en la Ley 134,
33 Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
59
Estatutaria sobre mecanismos de participación, la Carta establece que podrá ser
realizado a iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos y podrá ser de carácter
derogatorio34 o aprobatorio.
En el primero de los casos, de acuerdo con el artículo 377 superior, las reformas
constitucionales aprobadas por el órgano legislativo referentes a los derechos
fundamentales contenidos en el capítulo 1, del título II, y a sus correspondientes
garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso de la
República, deberán ser sometidas a referendo si dentro de los seis meses siguientes
a la promulgación de los correspondientes actos legislativos, un cinco por ciento de
los ciudadanos que integren el censo electoral así lo solicitan. En caso que en dicho
referendo hubiese participado al menos la cuarta parte del censo electoral y la
mayoría de los votos sean negativos, se entenderá derogada la reforma
correspondiente.
Por su parte el referendo constitucional aprobatorio puede realizarse a iniciativa del
Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones establecidas en el artículo 155 de
la Carta. Mediante una ley que cuente con el consentimiento de la mayoría de los
miembros de ambas cámaras, podrá ser sometido a referendo un proyecto de
reforma constitucional. Allí se incluirá el proyecto de reforma que será aprobado si
se obtiene el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, siempre y
cuando el número de éstos exceda la cuarta parte del total de ciudadanos que
integren el censo electoral. Sobre esta ley la Corte ejerce el control según lo
dispuesto en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994, y deberá pronunciarse sobre su
34 Sólo podrá realizarse a iniciativa ciudadana.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
60
constitucionalidad sólo por vicios de procedimiento en su formación, antes de que se
realice la votación correspondiente.
En ambos casos la Corte Constitucional ejerce un control automático y previo al
pronunciamiento popular, sobre los requisitos de forma de la convocatoria al
referendo y no sobre el contenido material del proyecto de reforma, en el caso del
referendo aprobatorio. Sobre el ejercicio de este control, la Corte advirtió lo
siguiente en la sentencia de revisión del proyecto de ley estatutaria No. 92/92
Senado - 282/93 Cámara, "por la cual se dictan normas sobre mecanismos de
participación ciudadana”:
“Debe advertirse en relación con esta norma, que el artículo 241 numeral
2o. de la Carta es categórico en establecer que el control que con
anterioridad al pronunciamiento popular debe la Corte Constitucional
ejercer, tiene por único objeto examinar la constitucionalidad del acto de
convocatoria del referendo para reformar la Constitución, sólo por vicios
de procedimiento en su formación. No puede entonces la Corte, so pena
de contrariar la Constitución, ejercer un control previo y de contenido
respecto del texto mismo que se somete a referendo.”35
35 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
61
Sobre este mismo punto, en relación con el control de constitucionalidad del artículo
34 del proyecto de ley estatutaria,36 la Corte declaró:
“La referencia que se hace al "fallo de la Corte Constitucional" se declara
exequible, en el entendido que se refiere a la decisión que a esta
corporación le compete proferir con anterioridad al pronunciamiento
popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a referendo, sólo
por vicios de procedimiento, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del
artículo 241 de la Carta Política. Una interpretación distinta del fragmento
que se glosa no se acompasaría con el artículo 241 de la Carta. En
efecto, esta únicamente sujeta a control previo de constitucionalidad la
convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la Constitución.”37
2.4.1.3 Asamblea Constituyente
La última alternativa contemplada en el artículo 374 para reformar la Constitución es
la modificación de las normas por parte de una asamblea constituyente. Según lo
dispuesto en el artículo 376 superior, mediante ley aprobada por mayoría de los
36 El texto del artículo referido era el siguiente: Artículo 34.- Convocatoria del referendo. Expedidas las certificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el número de apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional, departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendo mediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. 37 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
62
miembros de una y otra cámara, sobre la cual la Corte ejercerá un control
constitucional automático según lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 134 de 1994,
el Congreso puede disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca
una asamblea constituyente con la competencia, el período y la composición que la
misma ley determine. La convocatoria se entenderá realizada si así lo aprueba
cuando menos una tercera parte de los integrantes del censo electoral. Sobre el
cumplimiento de las anteriores disposiciones establecidas en la Constitución para
convocar una asamblea constituyente, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral
2º, la Corte ejercerá el control constitucional solamente sobre los vicios de
procedimiento que pudieren presentarse.
La misma corporación ha determinado el límite de su competencia para el ejercicio
del control constitucional sobre la convocatoria a una asamblea constituyente así:
“La Carta Política en el numeral segundo del artículo 241, dispone que
corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de
la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,
previamente o con anterioridad al pronunciamiento popular. Dicho examen
sólo abarcará el estudio de los posibles vicios de procedimiento en su
formación.”38
38 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
63
Surge la inquietud acerca de si los actos expedidos por una asamblea constituyente
en vigencia de la Constitución de 1991 pueden ser objeto de control constitucional
por parte de la Corte. Esta corporación fue enfática en la sentencia C-544 de 1992
en la cual se pronunció sobre las demandas interpuestas contra los artículos 380 y
59 transitorio de la Constitución de 1991, y el artículo 2º del Acto Constituyente Nº 1
de 1991, al señalar que no era competente para conocer de éstas pues de hacerlo
“incurriría en un abuso de poder, ya que ejercería funciones que el constituyente
primario no le ha atribuido.”39
La Corte realizó un análisis sobre la figura del constituyente primario, indicando
cuáles son sus atributos y cuál es su naturaleza jurídica y política, para concluir que
una de las formas a través de las cuales éste puede expresarse directamente es
mediante una asamblea constituyente. En este sentido la corporación anotó:
“El poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano,
absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues
sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva
de la propia voluntad política de la sociedad. Casi siempre su manifestación
va acompañada de una ruptura del orden jurídico anterior.
39 Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
64
“El poder del pueblo es anterior al derecho, fuente del derecho, esencia del
derecho e, igualmente, modificatorio de todo el derecho, inclusive el derecho
constitucional.
“En este sentido, el poder constituyente, como anota Schmitt, "es la voluntad
política cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión de
conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política, determinando
así la existencia de la unidad política como un todo. De las decisiones de
esta voluntad se deriva la validez de toda ulterior regulación legal-
constitucional. Las decisiones como tales son cualitativamente distintas de las
normaciones legal-constitucionales establecidas sobre su base".40
“En esta escuela de pensamiento se inscribe el profesor Luis Carlos Sáchica,
que distingue las limitaciones del poder constituyente primario de las del
poder constituyente derivado, considerando que el primero sólo tiene
limitaciones fácticas mientras que el segundo, además de éstas, tiene
limitaciones jurídicas.41
“De conformidad con el tratadista Ignacio de Otto, "Si hay un poder
constituyente del que el pueblo es titular, éste puede actuar al margen de lo
dispuesto en la Constitución, reformándola también al margen del
40 SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitución. Ed. Nacional. México 1.970, págs. 86 y 87. 41 Cfr, SÁCHICA, Luis Carlos. Esquema para una Teoría del Poder Constituyente. Monografías jurídicas No.4, Ed. Temis, Bogotá 1.986, págs. 69 y 70.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
65
procedimiento de reforma que la Constitución prevea o incluso aunque la
Constitución se declare irreformable".42
“"La Constitución es válida -añade el catedrático español- porque procede de
quien tiene el poder de darla, y es válida incondicionalmente porque ese
poder no tiene limitación alguna ya que, en cuanto poder originario, no está
sometido a normas43.”44
Aplicando la teoría expuesta a la expedición de la Constitución de 1991, la Corte
estableció que la Asamblea Nacional Constituyente de dicho año fue un poder
comisionado del pueblo soberano. Adicionalmente esta corporación señaló que su
competencia debe ceñirse expresamente a los términos establecidos en la Carta, lo
cual impediría que ella ejerciera el control sobre sus disposiciones o sobre los actos
expedidos por la asamblea constituyente, pues la misma Constitución señala en su
artículo transitorio Nº 59, que ésta y los demás actos promulgados por la asamblea
constituyente respectiva no están sujetos a control jurisdiccional alguno.
En la misma sentencia, la Corte al interpretar armónicamente los artículos 3o, 241 y
59 transitorio de la Constitución, llegó a la siguiente conclusión:
“De la concordancia de estos tres artículos se concluye lo siguiente:
42 De OTTO, Ignacio. Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes. Ed. Ariel Derecho. Barcelona 1.987, pág. 53. 43 Ibídem, pág. 55 44 Corte Constitucional, sentencia C-544 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
66
“Primero, la competencia de la Corte para estudiar actos reformatorios
aprobados mediante asamblea nacional constituyente se refiere solamente a
futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de esta Constitución,
no a la reforma anterior que terminó con la expedición de la Carta de 1991.
“Segundo, a la Corte le corresponde cumplir todas las funciones que la propia
Constitución le fija, pero nada más que ésas, es decir se interpreta en forma
restrictiva.
“Tercero, y sobre todo, de las tres normas concordadas surge para la
Corte, como órgano constituido, una competencia (art. 241) y una
incompetencia (art. transitorio 59). En otras palabras, se regula en forma
armoniosa una facultad y una prohibición, por vía positiva y negativa,
respectivamente.”45
De acuerdo con lo expuesto en este aparte, esta corporación no es competente para
ejercer control sobre los actos reformatorios aprobados por la asamblea
constituyente que dio origen a la Constitución de 1991 pero sí lo será para conocer
sobre los mismos actos de futuras reformas que se realicen a partir de la vigencia de
dicha Carta.
45 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
67
2.4.2 Mecanismos de Participación Popular
2.4.2.1 Referendo sobre leyes
A diferencia del referendo constitucional, el referendo legislativo es un mecanismo
por medio del cual se puede derogar o aprobar una norma con carácter de ley.
Según el artículo 241, numeral 3º, a la Corte Constitucional le corresponde “decidir
sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos solo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización”. Los actos sobre los cuales procede
un control únicamente en relación con los vicios de procedimiento son las consultas
populares y los plebiscitos de orden nacional; en los referendos legislativos el
control podrá ejercerse también sobre su contenido.
A partir de lo expuesto anteriormente, en la sentencia de revisión del proyecto de ley
estatutaria sobre los mecanismos de participación, la Corte anotó:
“Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al
pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe
producirse, pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
68
sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante
de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,
como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al
procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de
la ley.”46
Por medio de esta sentencia la Corte confirmó que el control que se ejerce sobre los
referendos sobre leyes, a diferencia de los constitucionales, es un control posterior.
Además de la consagración expresa que al respecto se encuentra en el numeral 3º
del artículo 241, de la misma naturaleza del referendo se desprende esta
diferenciación. Sobre el control de constitucionalidad de este tipo de referendos, la
Corte expresó lo siguiente:
“Por lo demás, tratándose de referendos sobre leyes, aunque el control
constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a
su expedición al tenor del numeral 3o. del ya citado artículo 241 CP,
requiriéndose también de acción ciudadana. (Subraya fuera de texto)
Así las cosas, aún en este caso tampoco podría instituirse un control
previo, pues una previsión en tal sentido -como la que aquí se analiza-
desconoce el precepto constitucional que se ha citado. En efecto, el
artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior
46 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
69
respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del
orden nacional; si dicho control fuera previo, se habría incluido en el
numeral 2o.; de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. señale
que respecto de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo por
vicios de procedimiento en su convocatoria y realización" corrobora el
carácter posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone
que el acto ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la
excepción ya que, en términos generales, lo que existe es el control del
acto ya formado.
“Respecto del numeral 3o. del artículo 241, en lo que se refiere al
pronunciamiento de la Corte sobre "la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes," entiende la Corte que su pronunciamiento debe
producirse, pues, con posterioridad a la realización del referendo y versar
sobre el contenido de la ley que hubiere sido aprobada, o fuere resultante
de dicho referendo. En este caso el pronunciamiento no se limita, pues,
como en el de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional, al
procedimiento en su formación, sino que recae sobre el fondo mismo de
la ley.”47
47 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
70
2.4.2.2 Consulta popular del orden nacional
La consulta popular es otro de los mecanismos de participación popular
contemplados en el artículo 103 de la Constitución y desarrollados por la Ley 134 de
1994. Según el artículo 8º de esta ley estatutaria, la consulta popular es “la
institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de
trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometida por el
Presidente de la República, el Gobernador o el alcalde, según el caso, a
consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”. La
Corte ha destacado lo siguiente sobre esta figura:
“La consulta popular es la opinión que una determinada autoridad solicita a
la ciudadanía sobre un aspecto específico de interés nacional, regional o
local, que la obliga a traducirla en acciones concretas. Es el parecer que se
solicita a la comunidad política o cívica para definir la realización o buscar el
apoyo generalmente, en relación con actuaciones administrativas en el
ámbito local. El derecho de todo ciudadano a participar en las consultas
populares, hace parte del derecho fundamental a la participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político.”48
Uno de los tipos de consulta popular que se puede realizar es la encaminada a
determinar si se convoca o no una asamblea constituyente; a diferencia de las
48 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
71
demás, el procedimiento al cual ésta debe ceñirse está contemplado expresamente
en la Constitución. Es así como en este tipo de consulta las preguntas que serán
sometidas a consideración popular son determinadas mediante una ley aprobada
por el Congreso. Por tratarse de una de las formas mediante las cuales puede ser
modificada la Constitución, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre esta
clase de consulta popular es diferente al que se realiza sobre las demás.
De acuerdo con el numeral 3º del artículo 241, el control que se ejerce sobre las
consultas populares al igual que sobre los referendos sobre leyes y los plebiscitos de
carácter nacional, es un control posterior. Sin embargo, es importante recordar que
este control sólo se ejerce por vicios de procedimiento en su formación y realización,
y así lo sostuvo la Corte refiriéndose a la constitucionalidad del artículo 53 del
proyecto de ley estatutaria:
“La creación de un control previo y de contenido sobre el texto mismo de la
consulta popular de carácter nacional que se someterá a la decisión del
pueblo, por la norma en estudio, contradice abiertamente el artículo 241 de
la Constitución Política, cuyo numeral 3o. dispone un control posterior para
las consultas populares del orden nacional, por vicios de procedimiento en
su convocatoria y realización.”49
49 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
72
2.4.2.3 Plebiscitos del orden nacional
Mediante el Plebiscito se convoca al pueblo para que se pronuncie sobre las
políticas del ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 77 de la Ley 134 de 1994. Al respecto la Corte señaló que
se “distingue el referendo del plebiscito en cuanto en aquél el pronunciamiento se le
pide al pueblo en relación con un texto normativo ya elaborado que bien puede ser
un proyecto de norma jurídica o una norma jurídica ya en vigor, mientras que en éste
versa sobre una decisión que no se ha plasmado normativamente en un texto
positivo o escrito.”50
En la misma sentencia, la corporación expresó lo siguiente en relación con este
mecanismo de participación popular:
“El plebiscito se inspira en el principio de la soberanía popular, que
impone por obligación al mandatario, recurrir al depositario básico del
poder -el pueblo- para definir el rumbo, orientaciones o modalidades del
Estado. De ahí que pueda ser definido como la convocatoria directa al
pueblo para que, de manera autónoma, defina su destino. El plebiscito es
el pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión
fundamental para la vida del Estado y de la sociedad. A diferencia del
referendo, en el cual se le consulta a los ciudadanos acerca de un texto
normativo ya formalizado para que se pronuncien afirmativa o
50 Ibídem.
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73
negativamente, en el plebiscito, se le consulta sobre una decisión no
plasmada en un texto normativo para que se pronuncie favorable o
desfavorablemente; es decir, que no se propone un determinado texto
legal a la decisión del pueblo, sino que se somete a su consideración la
decisión como tal.”51
Según el artículo 241, en su numeral 3º, la Corte ejercerá un control posterior sobre
los plebiscitos del orden nacional. En relación con esta revisión, la corporación
indicó:
“El artículo 241, numeral 3o. de la Carta contempla un control posterior
respecto del acto de referendo sobre leyes, consultas o plebiscitos del orden
nacional; si dicho control fuera previo, se habría incluido en el numeral 2o.;
de otra parte, la circunstancia de que el numeral 3o. señale que respecto
de las consultas o plebiscitos el control procede "sólo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización" corrobora el carácter
posterior del control, como quiera que dicha modalidad supone que el acto
ya está formado, a lo cual se suma que el control previo es la excepción ya
que, en términos generales, lo que existe es el control del acto ya
formado.”52
51 Ibídem. 52 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
74
2.4.3 Leyes
De acuerdo con el numeral 4º del artículo 241, cualquier ciudadano puede interponer
la acción de inconstitucionalidad contra las leyes tanto por su contenido material
como por vicios de procedimiento en su formación. Una vez una ley haya sido
sancionada por el Presidente sin que éste hubiese objetado el proyecto respectivo
por razones de inconstitucionalidad, se podrá buscar su declaratoria de
inexequibilidad por medio de esta acción.
La acción de inconstitucionalidad podrá ejercerse contra cualquier ley sobre la cual
la Corte no ejerza un control especial consagrado en la Constitución; así sucede
con las leyes estatutarias sobre las cuales se ejerce un control previo automático
según lo establecido en el artículo 153 superior. Sin embargo, pueden presentarse
situaciones en las cuales la acción de inconstitucionalidad sea procedente frente a
una disposición de una ley estatutaria. Dos ejemplos claros se observan cuando en
la sentencia de constitucionalidad respectiva se presenta el fenómeno de la cosa
juzgada aparente, situación en la cual la disposición podrá ser demandada por su
contenido material, o cuando el vicio de inconstitucionalidad de la ley se presenta
con posterioridad al control ejercido por la Corte, caso en el cual podrá ser
demandada por vicios de procedimiento en su formación. En lo relativo al control
sobre las leyes mediante las cuales se convoca a un referendo o a una asamblea
constituyente, éste tiene una naturaleza especial por lo que se refirió
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
75
anteriormente.53 En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad podrá intentarse
contra:
1. Las leyes ordinarias, y
2. Las leyes especiales, entre las cuales se encuentran:
1. Las leyes orgánicas;
3. Las leyes generales, cuadro o marco;
4. Las leyes de facultades extraordinarias;
5. Las leyes de autorizaciones;
6. Las leyes de mandato de intervención en la economía;
7. La ley del plan de desarrollo,
8. La ley del presupuesto.
9. Las leyes estatutarias (casos excepcionales); y
10. Los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, anteriores a la
Constitución de 1991.
Las leyes enunciadas anteriormente podrán ser demandadas ante la Corte
Constitucional por su contenido material y por vicios de procedimiento en su
formación siguiendo el trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991 “por el cual
se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse
ante la Corte Constitucional”.
53 Ver 2.4.1 Actos reformatorios de la Constitución.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
76
2.4.3.1 Leyes estatutarias
Tal como lo establece el artículo 153 de la Constitución y según se ha señalado a lo
largo de este análisis, sobre los proyectos de leyes estatutarias la Corte
Constitucional ejerce un control automático previo a la aprobación de la norma
correspondiente. Por eso, inicialmente no cabría la posibilidad de interponer una
acción de inconstitucionalidad contra una disposición de una ley estatutaria pues ya
la Corte ha realizado su revisión y ha declarado qué apartes del proyecto están
conformes con la Constitución, los cuales serían finalmente aprobados. Sin
embargo, puede presentarse el caso en que la sentencia de revisión de un proyecto
de ley estatutaria se configure la cosa juzgada aparente, fenómeno reconocido por la
Corte Constitucional en las sentencias C-397 de 1995 y C-700 de 1999.
Cuando en la parte resolutiva de una sentencia se dispone definitivamente sobre
una norma y dicha decisión no tiene un sustento en la parte considerativa, se
configura lo que la jurisprudencia ha denominado la “cosa juzgada aparente”. El
principio de la cosa juzgada constitucional consiste en el carácter definitivo e
incontrovertible que tiene una sentencia que se refiere a una norma específica. Una
vez la Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de una norma, no se
podrá plantear nuevamente litigio sobre el mismo tema y se prohíbe a cualquier
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
77
funcionario la reproducción de la disposición que ha sido declarada inconstitucional
por su contenido material mientras sigan vigentes las normas constitucionales frente
a las cuales se hizo el cotejo.
La Corte ha señalado que en principio una sentencia tiene el carácter de cosa
juzgada absoluta mientras del fallo no se deduzca algo diferente. Sin embargo, este
efecto que se produce a raíz de una decisión constitucional no puede amparar las
determinaciones tomadas por la Corte que carezcan de motivación. Sobre este
punto esta corporación señaló lo siguiente en sentencia C-397 de 1995:
“La regla básica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se
deduzca lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en
torno a normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes
sobre su constitucionalidad.
“Empero, la cosa juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la
Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes
de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no
demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su propia
decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la corporación carece
de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto
de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en los
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
78
cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir
concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad.
“Se hace menester en semejantes circunstancias que la propia Corte
Constitucional reconozca el error cometido al redactar y transcribir la parte
resolutiva de su Sentencia y proceda, como se hará en este caso, a resolver
de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su
examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la
unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
“Una actitud contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en
realidad no se falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal,
voluntaria renuncia de la Corte a su deber de velar por la prevalencia del
derecho sustancial sobre aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y,
por contera, inexplicable elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido
confiada por el Constituyente (artículo 241 C.P.).
“Así las cosas, lo que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada
distinto de una cosa juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la
fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores
en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no
verdaderamente debatido.”54
54 Corte Constitucional, sentencia C-397 de 1995. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
79
La Corte ratificó esta tesis en la sentencia C-700 de 1999, proceso en el cual se
demandaron algunos artículos del Decreto 663 de 1993, “por medio del cual se
actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración”. En esta providencia la Corte observó que en la parte resolutiva de la
sentencia C-252 de 1994, cuyos Magistrados ponentes fueron los Drs. Antonio Barrera
Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa, se indicó que se declaraban exequibles “los
artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 de la Ley 35 de 1993; los decretos 655, 656
y 663 de 1993, salvo los numerales 1° a 9° del artículo 335 de este último que se
declaran INEXEQUIBLES". Sin embargo, en la parte motiva de dicha sentencia no se
hizo mención ni mucho menos análisis de la norma declarada exequible que sustente
dicha determinación, razón por la cual se configuró la cosa juzgada aparente. Dicho
análisis fue adelantado por la Corte de la siguiente manera:
“En efecto, si bien en la parte resolutiva de la Sentencia se dice que el Decreto
663 de 1993 es declarado exequible, sin distinciones ni restricciones, no hay
en el texto de las consideraciones de la Corte siquiera la más breve mención y
menos el análisis del extenso estatuto (339 artículos en total, jamás cotejados
global ni individualmente con la Constitución en dicho Fallo), y se echa de
menos el más sencillo razonamiento para concluir en la exequibilidad que
luego se declara.
“Al respecto, entonces, no puede hablarse siquiera de una cosa juzgada
relativa -que consiste en el estudio de una norma a la luz de ciertos
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
80
argumentos o razones, dejando posibilidad de otros no considerados, pero
sobre el supuesto de que, al menos, la normatividad acusada ha sido materia
de examen-, y tampoco de una cosa juzgada absoluta, que mal podría surgir
de la nada, sino que se trata de una verdadera inexistencia de motivación; de
una plena y total falta del sustento que toda decisión judicial debe exhibir para
poder alcanzar firmeza. Estamos, en últimas, ante una cosa juzgada aparente
(...)”.55
Por esta razón, la Corte determinó que al no existir un estudio de la norma sobre la
cual se pronunció la corporación que sustentara la decisión adoptada, no se puede
considerar que haya cosa juzgada constitucional que conlleve a impedir que los
ciudadanos puedan intentar la acción de inconstitucionalidad contra las
disposiciones correspondientes. Este aspecto fue anotado por la Corte así:
“Ya que la motivación es esencial a todo fallo, y si las razones de su juicio
vinculan necesariamente la sentencia, en su contenido material, con las
razones del juez, faltaría éste a su deber si, con la excusa de haber decidido lo
que en realidad no decidió, cerrara las puertas de acceso a la administración
de justicia (art. 229 C.P.).
“El juez de constitucionalidad no puede tampoco impedir a los ciudadanos que
ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 40 y 241 C.P.) contra
55 Corte Constitucional, sentencia C-700 de 1999. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
81
cualquiera de los artículos de un voluminoso código, como en este caso el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con apoyo en el deleznable motivo
de que el número del Decreto que lo contiene fue mencionado, por imprevisión
o por equivocación, en la parte resolutiva de una sentencia previa.”56
El efecto que produce esta situación es la configuración de cosa juzgada aparente,
pues cuando no existe una motivación que determine la adopción de una decisión en
uno u otro sentido, no se configura lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, el cual establece que la Corte debe
confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos
de la Carta. Sobre este punto esta corporación señaló:
“La cosa juzgada constitucional, contemplada en el artículo 243 de la
Constitución Política, supone necesariamente, como de su mismo texto resulta,
que la norma legal correspondiente haya sido en efecto "confrontada" con el
Ordenamiento Supremo del Estado. Si no es así, ningún sustento tiene ella,
pues el juzgamiento efectivo de la norma se muestra como esencial para que
lo decidido tenga firmeza y pueda hacer tránsito a cosa juzgada.
“Ahora bien, es verdad que el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de
la Administración de Justicia) y la Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996,
por medio de la cual esta Corte revisó el proyecto, insistieron en que la cosa
juzgada constitucional es relativa solamente cuando la corporación advierte en
56 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
82
el texto de su providencia que circunscribe el pronunciamiento a determinados
cargos o a ciertos motivos de confrontación con la Carta Política, y que en los
demás el fallo hace tránsito a cosa juzgada absoluta.
“Pero, desde luego, la aplicación de la norma y la doctrina de la Corte en tales
términos parten del supuesto esencial de que haya habido juzgamiento,
siquiera mínimo, de una norma; el de que ella haya sido sometida en efecto a
una comparación con las disposiciones constitucionales. Pero si así no fue,
como acontece en este caso, mal puede ser aplicado el artículo 46 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, pues no se tiene la hipótesis en la
cual ella opera.”57
Por todo lo anterior, si en relación con alguna disposición de una ley estatutaria, en
la sentencia proferida después del ejercicio del control de constitucionalidad, llega a
configurarse la cosa juzgada aparente, esta norma podrá ser demandada mediante
el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Si en dicha sentencia la Corte
adoptó una determinación frente a alguno de los apartes del proyecto de ley
estatutaria sin que en la parte motiva se haya realizado el análisis de su
constitucionalidad, ni se expresen las consideraciones que determinaron la decisión
final, de manera excepcional, éste podrá ser demandado por su contenido material
mediante el ejercicio de la acción contemplada en el numeral 4º del artículo 241
superior.
57 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
83
Igualmente de manera excepcional, podrá ser demandada una ley estatutaria por
vicios de procedimiento en su formación cuando con posterioridad al control previo
ejercido por la Corte sobre el proyecto de la misma, se presente un vicio de
inconstitucionalidad. De acuerdo con este tipo de control especial que la
Constitución consagra para las leyes estatutarias, las sentencias que se profieran
serán integrales, lo que significa que el texto aprobado resulta plenamente ajustado
a la Carta y conlleva a que sean improcedentes las demandas presentadas por los
ciudadanos. Sobre el carácter de las sentencias proferidas en desarrollo del control
constitucional sobre las leyes estatutarias la Corte ha considerado lo siguiente:
“Para la Corte Constitucional, el carácter definitivo del control que nos ocupa
implica que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no podrá ser
demandada en el futuro por ningún ciudadano.
“Esta afirmación se explica en los siguientes términos:
“Los fallos que en ejercicio del control constitucional profiera la Corte
Constitucional son, como se anotó, integrales. Por tanto, al momento de
confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza
todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de
todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los
artículos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la
totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles
son retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
84
proyecto y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de
constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia.”58
Sin perjuicio de lo anterior, aunque las sentencias proferidas en ejercicio de dicho
control especial hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, cuando el presunto
vicio de inconstitucionalidad se ha presentado con posterioridad a dicha revisión, las
demandas ciudadanas de inconstitucionalidad sí serán procedentes pues se
presenta una inconformidad sobreviniente con el ordenamiento constitucional que no
ha sido objeto de ningún pronunciamiento. En estos términos la Corte ha reconocido
la procedencia de la acción de inconstitucionalidad contra una ley estatutaria cuando
se configura este supuesto de hecho:
“Ahora bien, las sentencias que la Corte Constitucional profiera en ejercicio
del control que nos ocupa, "hacen tránsito a cosa juzgada constitucional",
según el artículo 243 antes citado.
“En consecuencia, una ley estatutaria no sólo goza de constitucionalidad
integral desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que así lo
constató goza de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.
“Distinto sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto
vicio de inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella
realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de
58 Corte Constitucional, sentencia C-011 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
85
constitucionalidad mediante acción ciudadana, de conformidad con el
artículo 241 numeral 4° y 242 numeral 1°.
“Por ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la
Constitución -si la ley es sancionada por un ministro u otro funcionario
distinto del Presidente de la República-, el vicio de constitucionalidad es
sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido
objeto de sentencia alguna.”59
2.4.3.2 Tratados internacionales y Leyes aprobatorias
La Carta de 1991 estableció que sobre los tratados internacionales y las leyes
aprobatorias de los mismos, la Corte Constitucional debe ejercer un control
automático con sujeción a lo dispuesto en el numeral 10º del artículo 241. Según
esta norma, el Gobierno debe remitir a la Corte los respectivos textos dentro de los
seis días siguientes a la sanción de la ley aprobatoria del tratado, para que ésta
adelante la revisión tanto por razones de fondo como por vicios de procedimiento en
su formación. En el proceso de revisión que adelante dicha corporación podrá
participar cualquier ciudadano para defender o impugnar la constitucionalidad de
éstos. Si finalmente la Corte declara la constitucionalidad de ambos, el Gobierno
podrá efectuar el canje notas; de no ser así, el tratado no podrá ser ratificado.
59 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
86
La Corte Constitucional en sentencia C-027 de 1993, en la cual se adelantó la
revisión de la Ley 20 de 1974, “por la cual se aprueba El Concordato y Protocolo
Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de
julio de 1973”, desarrolló un análisis sobre la posibilidad de revisar la
constitucionalidad de esta ley que fue aprobada antes de la entrada en vigencia de
la nueva Constitución Política. Aquí la corporación hizo una diferenciación entre la
realización de un control por motivos de fondo y por razones de forma, al señalar
que la formación del acto aprobado antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, debe hacerse cotejándolo con la Constitución de 1886. En
cambio, para analizar posibles contradicciones de fondo entre el tratado y su
respectiva ley aprobatoria, con la nueva Carta, el control resulta totalmente viable
frente a las nuevas disposiciones, al presentarse el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente. Así fue expuesto este argumento por parte de la
Corte:
“Mas por sobre todo ello ha de decirse que la Ley 20 de 1974 ya fue
examinada por la Corte Suprema de Justicia en cuanto hace a vicios de
forma frente a la Carta de 1886 y fue hallada exequible (sentencia No. 11
de 12 de febrero de 1987 Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz). Y
según doctrina de ella como de la Corte Constitucional, tales vicios de
procedimiento han de juzgarse a la luz de la Constitución que los
establece, en el evento sublite, de la Carta de 1886.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
87
“b) En cuanto hace a la cuestión de fondo, la confrontación y decisión que
hubiere hecho la Corte Suprema de Justicia de la Ley 20 de 1974 ante la
Constitución de 1886, no inhibe a la Corte Constitucional de efectuar el
condigno examen material frente a la Constitución de 1991 y no se
produciría cosa juzgada alguna, pues, por tratarse de un ordenamiento
nuevo superior, puede contener normas a las cuales no se avenga dicha
Ley, como en efecto sucede, y se explicará más adelante. Se presenta
entonces el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.
“Esta ha sido la posición reiterada tanto de la Corte Suprema de Justicia
como de esta corporación en sentencias de esta última que ha prohijado
bajo los Nos. 416, 417, 434, 435, 477, 478, 479, 504, 510, 511 y 514.”60
Siguiendo esta posición inicial, en caso de llegar a presentarse una incongruencia
entre un tratado y su ley aprobatoria, frente al nuevo ordenamiento constitucional,
aún habiendo sido revisados anteriormente por la Corte Suprema frente a las
disposiciones de la Carta anterior, por vía de acción, la Corte Constitucional podrá
realizar un nuevo examen de las disposiciones para determinar su constitucionalidad
frente a las nuevas normas.
Sin embargo, en sentencia C-276 de 1993, la Corte modificó su posición al
considerar que no era competente para revisar un tratado que había sido
60 Corte Constitucional, sentencia C-027 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
88
perfeccionado y había entrado en vigencia antes de la Constitución de 1991. En
dicha sentencia se revisó la constitucionalidad de la Ley 33 de 1992, "por medio de
la cual se aprueba el “Tratado de derecho civil internacional y el Tratado de derecho
comercial internacional”, firmados en Montevideo el 12 de febrero de 1889". Dicho
Tratado fue aprobado inicialmente mediante la Ley 40 de 1933, por medio de la cual
el Congreso de la República autorizó al Gobierno a adherir a dichos tratados. La
adhesión respectiva se produjo el 2 de diciembre de 1933, fecha en que se adelantó
el depósito de instrumentos y entraron a regir los respectivos tratados. Sin embargo,
un ciudadano adelantó una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema
y esta entidad, mediante fallo del 18 de junio de 1987, declaró su inexequibilidad, al
considerar que el Congreso le había otorgado autorizaciones al Gobierno para
ejercer funciones que le correspondían por disposición constitucional, sin necesidad
de que existiera una ley previa. En esta misma sentencia, la Corte Suprema indicó
que la decisión de inconstitucionalidad no afectaría el compromiso contraído por
Colombia y en nada repercutiría desde el punto de vista jurídico, sobre los referidos
actos de derecho internacional.
A raíz de esta situación, fue expedida la Ley 33 de 1992, cuyo único objeto fue rehacer
el acto jurídico base de los tratados. Por tratarse de una ley aprobatoria expedida con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta de 1991, la Corte consideró que sí
era competente para decidir sobre su constitucionalidad en virtud del control
consagrado en el numeral 10º del artículo 241, pero señaló que no podía pronunciarse
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
89
sobre el contenido mismo de los tratados pues éstos se encontraban perfeccionados y
en plena vigencia desde 1933. En esta sentencia la Corte varió la doctrina adoptada
en la sentencia C-027 del mismo año y se declaró inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los presentes tratados, con fundamento en los siguientes
argumentos:
“Ahora bien, de acuerdo con los principios rectores de la Constitución de 1991,
en el artículo 241, numeral 10, se permite el control de constitucionalidad sobre
los tratados y leyes aprobatorias de los mismos, pero, como se ha dicho, en
forma automática y previa; de suerte que "la ratificación por parte del Gobierno
está supeditada a la determinación de la Corte. Pero, desde luego, eso vale
únicamente respecto de los tratados que se aprueben por el Congreso
después de la Constitución de 1991 y no puede aplicarse a los anteriores,
dado precisamente el carácter previo del momento procesal de control."61
(...)
“A manera de síntesis, tenemos que la ley aprobatoria de los tratados es una
ley que, si bien cumple con una función de carácter interno -darles un
fundamento a los tratados internacionales que se pretenden hacer valer-, los
tratados en al ámbito internacional están incólumes, sin estar condicionados a
que exista o no un pronunciamiento, bien jurisdiccional o bien legislativo,
respecto de los mismos.
61 Salvamento de voto del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo a la Sentencia C-027 del 5 de febrero de 1993.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
90
“Es cierto que a la Corte Constitucional le confía la Carta Política la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución; pero esta cláusula general de
competencia no debe interpretarse, en el caso que nos ocupa, de manera
absoluta, pues debe recordarse que a renglón seguido, la norma constitucional
que se la otorgó le está señalando unos límites perentorios: "en los estrictos y
precisos términos de este artículo" (art. 241).
“Como ya se ha dicho, la actuación del órgano jurisdiccional sólo puede recaer
sobre aquello que legalmente está dispuesto como apto para ser revisado. No
considera esta Corte que proceda la revisión de un acto jurídicamente
superfluo, puesto que la materia sobre la cual recae, los tratados ya
perfeccionados, no puede ser afectada por decisión alguna del orden interno.
Es así como sobre estos tratados no cabe pronunciamiento de fondo y, por
tanto, esta corporación habrá de inhibirse en el presente caso.
“En consecuencia, mediante esta Sentencia se cambia la jurisprudencia en
contrario, sentada en el fallo No. C-027 proferido por la corporación el día cinco
(5) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).”62
Finalmente, la Corte modificó nuevamente su postura al admitir la posibilidad de
ejercer un control sobre los tratados y las leyes aprobatorias de los mismos,
anteriores a la Constitución de 1991. Por medio de la sentencia C-400 de 1998, esta
corporación señaló que de acuerdo con las disposiciones de la Carta, existe una
clara prevalencia de la Constitución sobre los tratados internacionales, salvo dos
62 Corte Constitucional, sentencia C-276 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
91
excepciones, a saber: aquellos que reconocen derechos humanos, los cuales
prohíben su limitación en los estados de excepción y entran a formar parte del
bloque de constitucionalidad, y aquellos tratados en los cuales se fijan los límites del
territorio pues representan elementos constitutivos del mismo Estado Colombiano.
En todas las demás situaciones, las normas previstas por instrumentos
internacionales que desconozcan preceptos constitucionales serán inaplicables en
nuestro país en virtud de la prevalencia de la Carta. Al hacer el análisis de los
argumentos planteados en la sentencia C-276 de 1993, la Corte anotó:
“Finalmente, todas las anteriores consideraciones implican inevitablemente
un cambio de jurisprudencia en relación con el control constitucional de los
tratados perfeccionados. En efecto, la sentencia C-276 de 1993 había
señalado que la Corte no era competente para conocer de las leyes
aprobatorias de tratados si Colombia ya había prestado su consentimiento
internacional, básicamente por cuanto la Carta no le habría conferido esa
atribución pues el Constituyente habría considerado que ese control
afectaba el principio Pacta sunt servanda, de jerarquía constitucional, por lo
cual el juez constitucional debía inhibirse de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los tratados ya perfeccionados, con el fin de preservar
las intangibilidad de los compromisos internacionales de Colombia.
(...)
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
92
“El análisis adelantado en los fundamentos anteriores de esta sentencia
muestra con claridad que la doctrina desarrollada por esta corporación en la
sentencia C-276 de 1993 ya no es de recibo, por cuanto es evidente que una
inhibición de la Corte en examinar la constitucionalidad de un tratado
perfeccionado en manera alguna asegura un mejor cumplimiento de las
obligaciones internacionales del país, ya que, conforme a la propia
jurisprudencia de la Corte, el tratado materialmente inconstitucional es de
todos modos inaplicable en Colombia, debido a la supremacía de la Carta.
Por tal razón, la inhibición mantiene la incertidumbre sobre la existencia o no
de contradicciones normativas entre los tratados preconstituyentes y el
ordenamiento constitucional, con lo cual aumenta la inseguridad jurídica. En
cambio, el control material por la Corte Constitucional de las leyes
aprobatorias de tratados ya perfeccionados soluciona el problema pues
clarifica cuáles son las contradicciones normativas que existen en este
campo. Además, ese control en manera alguna constituye una intromisión de
la Corte en la competencia de los jueces internacionales, ya que una
declaratoria de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria de un tratado no
afecta el vínculo internacional como tal, pues frente al derecho internacional
esa sentencia no tiene ninguna validez jurídica sino que es un mero aspecto
fáctico a ser considerado para evaluar si el Estado está o no cumpliendo sus
compromisos internacionales.”63
63 Corte Constitucional, sentencia C-400 de 1998. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
93
En ese mismo sentido, la Corte consideró que el pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados, permitía
lograr una mayor seguridad jurídica, pues en caso tal que sea declarada su
inexequibilidad, el Gobierno deberá proponer una reforma a la Carta, o renegociar o
denunciar los correspondientes tratados para así cumplir cabalmente con sus
compromisos internacionales. Sobre este punto la Corte indicó:
“En tal contexto, un pronunciamiento de la Corte sobre la constitucionalidad o
no de las leyes aprobatorias de tratados perfeccionados en manera alguna
afecta las relaciones internacionales del país sino que, por el contrario, les
confiere mayor seguridad jurídica, en el entendido de que si la Corte declara
su inexequibilidad, es deber del Gobierno proponer la reforma de la Carta, o
renegociar o denunciar los correspondientes tratados, según el caso. De esa
manera, y conforme a la tesis de la integración dinámica entre el derecho
internacional y el derecho interno, quedan solucionados los eventuales
problemas que puedan surgir por contradicciones entre la Constitución y los
tratados, o por conflictos que deriven de sentencias de la Corte
Constitucional que puedan entrar en contradicción con los compromisos
internacionales del Estado colombiano.”64
64 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
94
Finalmente, la corporación realizó el siguiente cuestionamiento acerca del verdadero
alcance del control consagrado en el numeral 10º del artículo 241 superior, y si éste
sólo permitiría la revisión de los tratados y las leyes aprobatorias posteriores a la
nueva Carta:
“El numeral 10 del artículo 241 consagra entonces un control previo a la
llamada ratificación del tratado, por lo cual la Corte había concluido, en la
sentencia C-276 de 1993 que estaba excluido el control sobre las leyes que
habían aprobado un tratado, si éste ya estaba perfeccionado a nivel
internacional. Sin embargo, esa sentencia incurrió en un clásico non sequitur
pues la conclusión no se sigue de la premisa. Así, del hecho de que el
ordinal 10 expresamente consagre una revisión constitucional previa para
todos los nuevos tratados que Colombia pretenda ratificar, una vez en vigor
la Constitución de 1991, en manera alguna podemos inferir que la Carta ha
excluido el control sobre los tratados preconstituyentes por vía de demanda
ciudadana, cuando todo tratado, para poder ser incorporado al ordenamiento
colombiano, requiere ser aprobado mediante ley, y a la Corte se le atribuyó,
en el ordinal 4º del mismo artículo 241, la facultad de decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
todas las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación. Por ende, la competencia automática del
ordinal 10 puede ser interpretada de dos maneras. De un lado, puede
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
95
afirmarse, como lo hizo la sentencia C-276 de 1993, que ésta es la única vía
para controlar las leyes aprobatorias de tratados. Pero de otro lado es
perfectamente válido considerar que el artículo 241 estatuyó dos controles
complementarios sobre las leyes aprobatorias de tratados, de la siguiente
manera: en virtud del ordinal 10, y hacia el futuro, una revisión automática de
todo nuevo proyecto de tratado y, en virtud del ordinal 4º y hacia el pasado,
un control por vía de demanda ciudadana sobre las leyes aprobatorias de
tratados perfeccionados, tanto sobre su contenido como sobre su forma.”65
Luego de hacer un profundo análisis en esta sentencia, la Corte consideró que había
argumentos suficientes para realizar un cambio en la jurisprudencia y finalmente
reconoció la procedencia de la revisión de los tratados y las leyes aprobatorias de
los mismos, anteriores a la Constitución de 1991, y estableció que la nueva Carta
consagra un control previo y automático sobre los tratados y las leyes aprobatorias
posteriores a la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, y al
mismo tiempo permite por vía de acción que puedan ser cotejados aquellos tratados
y leyes aprobatorias anteriores a 1991.
65 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
96
2.4.4 Decretos con fuerza de ley
De acuerdo con el numeral 5º del artículo 241, también se podrá interponer acción
de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley dictados con
fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución, por su
contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
Sobre los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, la Corte
también ejerce el control de constitucionalidad pero de manera posterior y
automática, y no por vía de acción. Tal como lo establece el numeral 7º del artículo
214 y el parágrafo del artículo 215, el Gobierno debe enviar a la Corte Constitucional
todos los decretos que dicte durante la vigencia de un estado de excepción para que
ésta realice la revisión respectiva.
Los decretos que pueden ser demandados ante la Corte mediante la acción de
inconstitucionalidad son únicamente los extraordinarios dictados con base en
facultades extraordinarias y el decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan
nacional de inversiones públicas.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
97
2.4.4.1 Decretos extraordinarios
Según el numeral 10º del artículo 150 superior, el Congreso podrá “revestir, hasta
por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias,
para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los
miembros de una y otra cámara”.
Por medio de una ley el Congreso puede delegar en cabeza del Presidente la
expedición de una reglamentación mediante la expedición de un decreto sobre
asuntos que normalmente le correspondería regular al Legislativo. El mismo
numeral 10º establece que estas facultades no le podrán ser conferidas para expedir
códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del artículo
150, ni para decretar impuestos. Tanto la ley mediante la cual el Congreso otorga
las facultades extraordinarias como los decretos que se expidan en virtud de ellas,
son susceptibles de ser demandados ante la Corte Constitucional por cualquier
ciudadano. En relación con las facultades ordinarias que el Congreso puede otorgar
al Presidente, la Corte mediante sentencia C-510 de 1992 advirtió:
“La finalidad de las facultades extraordinarias es la de habilitar al Presidente
para que pueda adoptar decretos leyes sobre asuntos y materias
determinados, para lo cual se le señala un término que la nueva Carta ha
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
98
limitado a seis meses. La precisión y temporalidad que deben caracterizar a
las leyes de facultades, ponen de presente el sentido profundo del acto de
concesión de facultades, dominado por la efectiva y rápida realización de una
tarea y cometido específicos antes que por la atribución de un status, de
modo que expedido el decreto ley correspondiente, debe entenderse
concluida la tarea y agotada la facultad. Lógicamente, si la ley de facultades
se refiere a varias materias, su desarrollo puede hacerse a través de un
número plural de Decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho, las
facultades se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su
utilización.”66
Una vez se hayan agotado las facultades otorgadas por el legislador ya sea por el
vencimiento del término o por la consumación de la tarea designada, los decretos
expedidos tendrán el carácter de ley de la República y podrán ser modificados por el
Congreso en todo tiempo y por iniciativa propia. Sobre la modificación de los
decretos extraordinarios la Corte subrayó:
“La función de modificar los decretos leyes se ha asignado al Congreso;
luego de dictados, así no haya transcurrido todo el término de las facultades,
el Gobierno ya cumplida su misión, carece de competencia para hacerlo. No
66 Corte Constitucional, sentencia C-510 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
99
es posible imaginar que después de dictados - y no habiéndose vencido el
término legal - para su modificación concurran dos poderes y que, inclusive,
pueda el Gobierno, justo antes de clausurarse el período de habilitación,
alegando un supuesto status de legislador temporal, derogar leyes que a su
turno hayan podido modificar decretos leyes previamente expedidos en uso
de las mismas facultades extraordinarias.”67
2.4.4.2 Decreto mediante el cual se pone en vigencia el plan nacional de
inversiones públicas
El artículo 341 superior regula todo lo relacionado con el plan nacional de desarrollo
el cual debe ser aprobado siguiendo las disposiciones contempladas en la Ley 152
de 1994, “Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”. De acuerdo con esta norma el
Gobierno debe elaborar el proyecto de plan de desarrollo en el cual se refleje la
política económica a desarrollar durante el cuatrienio correspondiente, con
participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y
del Consejo Superior de la Judicatura, y deberá someterlo al concepto del Consejo
Nacional de Planeación. Una vez realizado el anterior procedimiento el proyecto
deberá presentarse al Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación
del periodo presidencial respectivo.
67 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
100
El Congreso de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 150 superior,
deberá aprobar el plan nacional de inversiones públicas dentro de los tres meses
siguientes a su presentación por el Gobierno, mediante una ley. Si vencido este
término constitucional el Congreso no ha aprobado dicho plan, según el artículo 341,
en concordancia con el artículo 25 de la Ley Orgánica del Plan, el Gobierno podrá
ponerlo vigencia mediante un decreto con fuerza de ley el cual podrá ser
demandado ante la Corte en ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
101
2.5 REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS
2.5.1 Requisitos
De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, en el cual se establece
el procedimiento que se debe seguir en las actuaciones y juicios ante la Corte
Constitucional, existen ciertos requisitos mínimos que deben ser cumplidos por el
ciudadano que interponga una acción de inconstitucionalidad.
La demanda, que debe presentarse por escrito y en duplicado, debe contener lo
siguiente:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial
de las mismas.
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas.
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
102
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.68
En sentencia de revisión de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 2067
de 1991, en relación con el artículo 2º y los requisitos allí consagrados, la Corte hizo
las siguientes consideraciones:
“Para la Corte Constitucional, de conformidad con lo anteriormente dicho, el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, en los apartes atacados, es pues
constitucional, porque allí se establecen unos requisitos mínimos razonables
que buscan hacer más viable el derecho sin atentar en ningún momento contra
su núcleo esencial.
“En efecto, la obligación de los actores de cumplir los siguientes requisitos
reúne tales consideraciones, así:
“- El Señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas: se le exige al actor que precise el artículo constitucional que estima
violado con el fin de racionalizar el ejercicio de los derechos por parte tanto del
ciudadano como de la Corte Constitucional. Ello no es óbice, sin embargo,
para que la Corte de oficio confronte además la norma acusada con la
integridad de la Constitución. Ahora bien, para cumplir con esta exigencia no
es necesario ser experto en derecho constitucional ni mucho menos abogado.
Es deber de toda persona "cumplir con la Constitución", según el artículo 95 de
la Carta. Además el estudio de la Constitución es obligatorio, al tenor del 68 Decreto 2067 de 1991, artículo 2º.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
103
artículo 41 de la Carta. En consecuencia, si todo ciudadano debe conocer -y
practicar- la Constitución, cuyos valores y principios humanistas son el
fundamento de la convivencia, es natural que el Decreto 2067 de 1991 exija
que se indiquen las normas que el demandante en acción pública de
inconstitucionalidad estima infringidas.
“- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados: si un
ciudadano demanda una norma debe ser por algo. Ese "algo" debe ser
expresado. El ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone
a la inteligencia que debe caracterizar al hombre.
“- Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado: este requisito es sólo eventual, ya que no opera sino por ataques
de forma. Si el actor estima que se ha desconocido un procedimiento es
porque conoce el procedimiento regular, ya que de otra manera no habría
podido arribar a tal juicio. Luego si el demandante conoce el procedimiento
regular que la norma atacada supuestamente no cumplió, se le pide
simplemente que diga cuál es tal procedimiento. Se trata de nuevo de una
exigencia razonable.
“- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda:
por último, sólo ciertos actos son susceptibles de control por parte de la Corte
Constitucional: los señalados en "los estrictos y precisos términos" del artículo
241 superior. Luego si la competencia de la Corte es taxativa, es razonable
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
104
que se le exija al demandante en acción pública de inconstitucionalidad que
explique porqué recurre a la Corte.
“La Corte estima necesario realizar una consideración adicional sobre este
tema: el procedimiento constitucional establece que las demandas
incorrectamente presentadas serán inadmitidas, siendo obligación del
magistrado sustanciador, en ejercicio de la dirección y control del proceso,
señalarle claramente al actor el trámite correcto y las enmiendas que es
necesario introducir, antes de rechazar dicha demanda. Tal previsión permite
que el actor corrija su demanda y el proceso constitucional se desenvuelva
normalmente. Luego en todo momento queda salvaguardado el derecho
político del ciudadano demandante.”69
Es importante hacer énfasis en el último aparte del extracto de la sentencia anterior,
pues allí la Corte hace alusión a la inadmisión de la demanda que no cumple con los
requisitos mínimos, de tal manera que el actor pueda subsanar las deficiencias y
presentarla nuevamente. A diferencia de otros procesos, en el procedimiento
constitucional la demanda no es rechazada sino inadmitida70 cuando no ha sido
presentada correctamente, protegiendo así el derecho en cabeza del demandante.
69 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 70 “Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artículo 6) prevé para tal evento, y para los que surjan por falta de algún otro de los requisitos previstos en el artículo 2, la inadmisión de la demanda, que no equivale a su rechazo, y que significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de otra, el otorgamiento al actor de un breve plazo (tres días) para que proceda a efectuar las respectivas correcciones, "señalándole con precisión los requisitos incumplidos". Cuando la corrección no se produce en el término indicado, allí sí tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede el recurso de
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
105
Sin perjuicio de la anterior, esta corporación ha resaltado la importancia del
cumplimiento de unos requisitos mínimos que permitan dar inicio al ejercicio del
control constitucional por vía activa. Al respecto la Corte ha señalado:
“Por consiguiente, si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no
sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo
hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada
jurisprudencia de esta corporación, impide que la Corte se pronuncie de
fondo.71 En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera
expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que
han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la
acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra
una norma legal.”72
La jurisprudencia de la Corte ha sido copiosa en cuanto a requisitos se refiere,
introduciendo cierta flexibilidad en el cumplimiento de algunos de ellos con el objeto
súplica ante el pleno de la Corte.” Corte Constitucional, sentencia C-491 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. (Subraya fuera de texto). 71 Ver, entre otras, las sentencias C-024/94. Fundamento Jurídico No 9.1.c, C-509/96 y C-236/97. 72 Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
106
de lograr la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas. Al respecto la
corporación ha anotado lo siguiente:
“No debe olvidarse tampoco que la Constitución Nacional actualmente en
vigor manda en su artículo 228 que prevalezca lo sustancial sobre lo formal.
Es esta una razón adicional que sin lugar a dudas, justifica la admisión de
demandas que empece a deficiencias en su presentación o sustentación
posean los elementos básicos que permitan considerarlas.”73
“Así las cosas, la Corte Constitucional reitera que en la admisión de una
demanda de inconstitucionalidad, así como en su examen, se debe aplicar
el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. Por
consiguiente, cuando la ausencia de ciertas formalidades dentro del escrito
presentado por el ciudadano no desvirtúe la esencia de la acción de
inconstitucionalidad ni evite que la Corte determine con precisión la
pretensión del demandante, no hay ninguna razón para no admitir la
demanda.”74
Otra de las razones por las cuales la Corte ha aceptado una menor exigencia en el
cumplimiento de los requisitos propios de la demanda, es la defensa del derecho
político que tiene todo ciudadano de ejercer la acción de inconstitucionalidad
73 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 74 Corte Constitucional, sentencia C-084 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
107
buscando la preservación del orden jurídico constitucional. Sobre este punto la
Corte ha sostenido:
“Considera este alto tribunal que del calificativo "ciudadana" con que la
Carta Política cualifica la acción de inconstitucionalidad se derivan
importantes consecuencias que enmarcan el ámbito en que ha de ejercer
las competencias que por esta vía ponen en marcha su función de
guardiana de la Carta y de los derechos fundamentales. Entre ellas, la de
que por el recurso de las exigencias que exceden los límites de lo
razonable no pueda esta corporación convertir en nugatorio- o en
privilegio de los doctos en la disciplina jurídica- el derecho constitucional
fundamental de participar en el control del poder político que se hace
efectivo mediante la interposición de acciones públicas de
inconstitucionalidad y que desde antaño la jurisprudencia acuñó con el
carácter que recibió consagración positiva en el artículo 40-6 y otros de la
Constitución de 1991.
“Por ello, estima que el ejercicio mismo de la acción no puede pender
del cumplimiento riguroso de formalidades, ni de complejas elaboraciones
conceptuales que demanden una capacitación superior a la promedio en
el ciudadano que quiera hacer uso de este derecho. Exigirlo así, resultaría
inusitado y antidemocrático en un país cuyo sistema educativo no alcanza
la cobertura total ni siquiera en el nivel básico de primaria.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
108
“De ahí, que considere suficiente que el actor haga una exposición
inteligible y clara de las razones por las cuales estima que existe
violación de los mandatos constitucionales, para que la corporación deba
dar por satisfecho el requisito de sustentar el concepto de violación así,
su exposición sea apenas insinuada o sucinta.”75
2.5.1.1 Señalamiento de las normas acusadas
La Corte ha manifestado que la transcripción o el aporte de un texto oficial de las
normas acusadas no se puede considerar como un requisito cuyo incumplimiento
conlleve al rechazo de la demanda. Al respecto la corporación advirtió:
“En efecto, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 exige como uno de los
requisitos de las demandas de inconstitucionalidad "el señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por
cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas".
“Se trata de una exigencia mínima que busca la indispensable precisión,
ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que
habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada
y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que
el demandante aprecia como contrario a la Constitución. No puede olvidarse
75 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
109
que muchas veces -como en esta ocasión ocurre- la materia que el actor
sindica de atentar contra los fundamentos constitucionales ha sido ya objeto
de modificación por el mismo legislador, y, claro está, resulta necesario que
el juez de constitucionalidad tenga a su disposición, sin género de dudas, el
precepto sobre el cual habrá de recaer su análisis.
“Pero, fuera de ese sentido de especificación de la materia por examinar, la
transcripción de la norma demandada o el aporte de su texto oficialmente
publicado no es ni puede convertirse en elemento cuya falta conduzca al
rechazo in limine de la demanda, puesto que no implica vicio insubsanable
de ella ni ocasiona la incompetencia de la Corte Constitucional, y menos la
pérdida del derecho político que tiene el ciudadano, de conformidad con el
artículo 40 de la Constitución.
“Por ello, el mismo Decreto 2067 de 1991 (artículo 6) prevé para tal evento, y
para los que surjan por falta de algún otro de los requisitos previstos en el
artículo 2, la inadmisión de la demanda, que no equivale a su rechazo, y que
significa, por una parte, el reconocimiento que hace el Magistrado
Sustanciador acerca de que existe una falencia subsanable en el libelo, y, de
otra, el otorgamiento al actor de un breve plazo (tres días) para que proceda
a efectuar las respectivas correcciones, "señalándole con precisión los
requisitos incumplidos". Cuando la corrección no se produce en el término
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
110
indicado, allí sí tiene lugar el rechazo de la demanda, contra el cual procede
el recurso de súplica ante el pleno de la Corte.”76
2.5.1.2 Señalamiento de cargos constitucionales concretos
Uno de los requisitos más importantes para la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad es el señalamiento de las razones por las cuales se considera
que los textos que se demandan son violatorios de la Constitución. A partir de los
cargos que presente el actor en su demanda, la Corte realizará el análisis respectivo
de la constitucionalidad de la norma para determinar finalmente si es o no
constitucional. Sobre este requisito la Corte sostuvo lo siguiente:
“La formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el
demandante ya que, como lo dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa
exigencia, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable.”77 Al
ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de
manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional. En tales circunstancias, antes de
76 Corte Constitucional, sentencia C-491 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 77 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
111
pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor
ha materialmente formulado un cargo, pues de no ser así, la decisión debe
ser inhibitoria, ya que la demanda sería “sustantivamente inepta, por no
contener cargos concretos de inconstitucionalidad susceptibles de ser
analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control
constitucional.”78
En razón de la conveniencia de hacer menos rígidos los requisitos exigidos para
ejercer la acción de inconstitucionalidad, la Corte confirmó la necesidad de que el
actor señale por qué considera que las normas demandadas resultan contrarias a la
Constitución, sin que esto implique la obligatoria utilización de técnicas o el
cumplimiento de requisitos especiales que desconozcan el carácter público de la
acción e impidan su ejercicio por parte de cualquier ciudadano. Al respecto la Corte
dijo:
“Así, en reciente decisión esta corporación tuvo la oportunidad de señalar
que el ciudadano que demande una norma legal tiene una "carga mínima”,
que consiste en sustentar “de manera específica el concepto de la violación,
a fin de que pueda existir una verdadera controversia",79, y que por tanto se
requiere "la existencia de acusaciones susceptibles de ser analizadas y
discutidas mediante el trámite propio del control constitucional abstracto". Sin
78 Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 79 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
112
embargo, esa exigencia no implica formalizar a tal punto el juicio
constitucional que se exija al ciudadano pericias jurídicas propias de los
abogados, pues se estaría desconociendo el carácter público de estas
demandas. Por consiguiente, la informalidad y la relativa flexibilidad de los
requisitos para formular una demanda de inexequibilidad, propios del control
constitucional ciudadano, permiten la presentación de peticiones, sin
técnicas o requisitos jurídicamente especiales, siempre y cuando el actor
formule una acusación capaz de constituir una premisa suficientemente
autónoma para producir una decisión de fondo.”80
2.5.1.3 Señalamiento de la competencia de la Corte
Finalmente, en lo referente al señalamiento de la razón por la cual el actor recurre a
la Corte en virtud de la competencia que le es propia, la corporación ha señalado
que tampoco debe haber un rigorismo exagerado que conlleve a no admitir la
demanda cuando en ella no se señale específicamente la norma que la consagra, si
se puede observar claramente que sí hay competencia para darle trámite al proceso
constitucional.
80 Corte Constitucional, sentencia C-598 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
113
En sentencia de constitucionalidad, en la cual los actores no citaron expresamente
la norma que consagraba la competencia de la Corte para tramitar la acción, la
corporación indicó:
“La Corte considera que, si bien es cierto que los actores -por un error
quizás mecanográfico- omitieron citar el numeral 5o. del artículo 241 de la
Constitución como base de la competencia de la corporación, del conjunto
de la demanda es indudable que ella se dirigió contra un artículo de un
decreto de facultades extraordinarias, proferido con base en la Constitución
de 1886. Existiendo entonces tal claridad, es del caso rechazar la tesis de la
ineptitud sustantiva de la demanda y, más bien, hacer efectivo el derecho de
los interesados de acceder a la administración de justicia (artículo 229 del
Estatuto superior), dando aplicación a los principios de la primacía del
derecho sustancial, previsto en el artículo 228 ibídem, y de la economía
procesal. No debe perderse de vista, además, que por su propia naturaleza
y por su finalidad, las acciones de inconstitucionalidad no están sujetas a los
rigorismos de otras, en las cuales el debate sólo versa sobre intereses
privados, en principio.“81
81 Corte Constitucional, sentencia C-232 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
114
2.5.2 Características
Las características más relevantes, propias de la acción de inconstitucionalidad, son
las siguientes:
- La acción de inconstitucionalidad es un derecho constitucional fundamental
que tiene todo ciudadano para participar en el ejercicio del control político,
interponiendo acciones en defensa de la Constitución y de la ley, según el
artículo 40 superior.
- Esta acción tiene un carácter democrático, razón por la cual se considera que
su ejercicio es eminentemente de carácter político.82
- El objeto de la acción es la preservación de la supremacía del ordenamiento
jurídico constitucional.
- La acción procede contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes
y los decretos con fuerza de ley sobre los cuales se ejerce control
constitucional por vía activa. Sobre los decretos legislativos la Corte ejerce un
control posterior automático y sobre los demás decretos, el control
constitucional lo realiza el Consejo de Estado.
82 REY CANTOR. Introducción al Derecho Procesal Constitucional: Control de constitucionalidad y legalidad, cit., Pág. 53.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
115
- Esta acción se promueve ante la Corte Constitucional, órgano competente
para conocer de las demandas en virtud de lo consagrado en el artículo 241
de la Constitución.
- “El titular del derecho es el ciudadano y no toda persona. En otras palabras, se
excluye de este derecho a las personas jurídicas y a las personas naturales que
no son ciudadanas: extranjeros, menores de 18 años, y los condenados a penas
privativas de la libertad que aparejan como pena accesoria la supresión de los
derechos políticos.”83
- La pretensión de la demanda debe ser únicamente la declaratoria de
inconstitucionalidad de las normas demandadas; no se podrán presentar
solicitudes para que la Corte profiera una decisión con alcance diferente.
- “La acción pública de inconstitucionalidad no es un mecanismo establecido
para impugnar decisiones de la administración ni para resolver situaciones
jurídicas concretas.” 84
- La solicitud de la demanda presentada puede ir encaminada a que se declare
inconstitucional la totalidad de una norma, o una frase, párrafo, expresión,
etc., de forma parcial.
- Cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o como defensor de
las normas contra las cuales se desarrolle un proceso constitucional iniciado
con el ejercicio de una acción de inconstitucionalidad por parte de otro
ciudadano.
83 Corte Constitucional, sentencia C-016 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 84 Corte Constitucional, sentencia C-568 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
116
- La Corte Constitucional debe confrontar las disposiciones sometidas al control
con las normas constitucionales que se señalen como vulneradas y en caso
de considerarlo necesario, con la integridad de la Constitución.
- La acción por vicios de procedimiento en la formación del acto impugnado
sólo procederá dentro del año siguiente a la fecha de publicación del
respectivo acto. La acción contra un acto alegando violación de una norma
constitucional por su contenido material, podrá intentarse en cualquier tiempo.
- Esta acción no es desistible pues una vez se haya presentado la demanda
respectiva corresponde a la Corte adelantar el proceso respectivo hasta su
terminación. Esto se explica por cuanto la acción de inconstitucionalidad
persigue un interés general y no un interés particular.
- En el proceso iniciado por acción de inconstitucionalidad no procede la
conciliación en razón de que no se están discutiendo intereses patrimoniales
susceptibles de ser conciliados.
- En este proceso tampoco se podrá transigir pues no se encuentran en disputa
intereses individuales de las partes sino un interés general.
- La sentencia proferida dentro de un proceso de esta naturaleza es de carácter
declarativo y por medio de ésta se indicará si las normas acusadas son o no
constitucionales y si salen o permanecen dentro del ordenamiento jurídico.
- La acción de inconstitucionalidad está regida por el principio de la gratuidad
razón por la cual no se puede condenar en costas al actor que obtenga
resultados adversos.
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117
- La doctrina constitucional enunciada en las sentencias de la Corte
Constitucional, mientras no sea modificada por ésta, será criterio auxiliar para
las autoridades de acuerdo con lo establecido en el artículo 23 del Decreto
2067 de 1991.
- Según el artículo 24 del mismo decreto, la declaratoria de constitucionalidad
de una norma no implica la improcedencia de una acción de tutela en razón
de acciones u omisiones de las autoridades o particulares, derivadas del
mismo acto.
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118
2.6 TITULARES
De acuerdo con lo establecido en el numeral 6º del artículo 40 de la Constitución,
cualquier ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político mediante la interposición de acciones en defensa de la
Constitución y la ley. De esta manera, sólo podrán ejercer la acción de
inconstitucionalidad las personas naturales, nacionales y que gozan de la
ciudadanía.85
2.6.1 Casos especiales
2.6.1.1 Personas jurídicas
Partiendo de lo anterior, la Corte ha determinado que las personas jurídicas no
ejercen derechos políticos pues de acuerdo con su naturaleza no encuadran dentro
del supuesto fáctico consagrado en la norma. Al respecto la corporación manifestó:
85 Corte Constitucional, sentencia C-003 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
119
“La razón del monopolio de los derechos políticos en cabeza de las personas
naturales consiste igualmente en el hecho de que sólo ellas pueden tener
deseos que aspiran al interés general, a diferencia de las personas jurídicas,
que, por definición, incluso las que persiguen fines filantrópicos o colectivos,
sólo poseen intereses particulares, consignados expresamente en los
respectivos estatutos y cuyo contenido específico condiciona el otorgamiento
de la personería jurídica por parte del Estado.”86
En consecuencia, las personas jurídicas no podrán interponer acción de
inconstitucionalidad en la medida en que éste es un derecho de carácter político que
ellas no detentan. Esta teoría ha sido ratificada reiteradamente, anotando que
cuando se interpone una acción de inconstitucionalidad en representación de una
persona jurídica, si quien presenta la demanda es un ciudadano en ejercicio, ésta
deberá ser admitida. Sobre este punto la Corte dijo lo siguiente:
“Las personas jurídicas, entonces, se encuentran excluidas de la posibilidad
de incoar la acción de inconstitucionalidad, lo cual, sin embargo, no impide
que la demanda sea admitida y fallada cuando aquel que como apoderado
de una persona jurídica solicita la declaración de inexequibilidad de una
disposición es ciudadano en ejercicio. Así lo ha entendido la corporación, en
los términos que se ratifican:
86 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
120
“No obstante, aunque la señalada línea jurisprudencial debe ahora
reiterarse, la Corte no puede dejar de advertir que si, aún invocando la
representación de una persona jurídica, quien presenta la demanda es un
ciudadano en ejercicio, el tribunal encargado de guardar la supremacía y
la integridad de la Constitución y a cuya responsabilidad se ha confiado la
interpretación auténtica de los principios y preceptos fundamentales mal
podría negarle el ejercicio de uno de sus derechos -con rango
fundamental, según el artículo 40 de la Constitución y de acuerdo con
reiterada doctrina sentada a partir de la sentencia T-03 de 1992-,
impidiendo mediante rechazo de la demanda o por sentencia inhibitoria el
efectivo acceso a la administración de justicia constitucional por la sola
circunstancia de no haber declarado en forma expresa, mediante fórmula
sacramental, que hace uso de su condición de ciudadano para incoar la
acción que la Constitución le ofrece con el objeto de que pueda por sí
misma defender el orden jurídico. Ello chocaría sin duda con el criterio
amplio, informal y participativo que predomina en la Carta Política de
1991 y haría prevalecer, contra expresa norma superior, las formalidades
vacías e innecesarias sobre los contenidos prevalentes del derecho
sustancial (art. 228 C.P.)”.87.””88
87 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández. Sobre el particular, también puede consultarse la sentencia C-599 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. 88 Corte Constitucional, sentencia C-493 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
121
2.6.1.2 Magistrados de la Corte Constitucional
Antes de la Constitución de 1991, la jurisprudencia de la Corte Suprema mantuvo la
doctrina según la cual, todo ciudadano podía ejercer la acción de
inconstitucionalidad salvo los Magistrados de la Corte, por ser ellos quienes emitían
el pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada. En ese sentido la Corte
Suprema señaló lo siguiente en sentencia del 19 de noviembre de 1969:
“Cualquier ciudadano puede acusar, defender o impugnar todas las leyes o
decretos.
“Son ciudadanos los colombianos mayores de veintiún años. El derecho de
acusar, impugnar, o defender las leyes y los decretos se limita por
consiguiente a los colombianos mayores de veintiún años que no hayan
perdido la ciudadanía.
“Este derecho es por consiguiente político y toda restricción o excepción a su
ejercicio debe ser expresamente definida en la misma Constitución. (...)
“La Corte reiteradamente ha manifestado que para ejercer la acción pública
de inconstitucionalidad no se requiere ser profesional del derecho. (...)
“Expresamente la Ley 69 de 1945, que desarrolla el artículo 40 de la
Constitución Nacional sobre el ejercicio de la abogacía, establece que las
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122
acciones públicas consagradas en la Constitución pueden adelantarse por
quien no sea abogado.
“No puede, por consiguiente, afirmarse que quien ejercita una acción pública
de inconstitucionalidad participe en el ejercicio de la abogacía.
“Por consiguiente los funcionarios de la Rama Jurisdiccional pueden ejercer
lícitamente la acción de inconstitucionalidad concedida por la Carta a todos
los ciudadanos, a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia por su alta investidura de Jueces únicos de esta acción.”89
Por su parte, la Corte Constitucional modificó la doctrina acogida por la Corte
Suprema eliminando la excepción que se había establecido, argumentando lo
siguiente:
“(...) para esta corporación no existe ninguna clase de ciudadanos que no
goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el
artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de
resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los
Magistrados de la Corte Constitucional.
“Se cambia de esta manera la jurisprudencia establecida por la Corte
Suprema de Justicia cuando en ejercicio entonces del control de
constitucionalidad estableció que todos los ciudadanos tenían esta acción
89 Corte Suprema de Justicia, fallo de noviembre 19 de 1969. Magistrado ponente: Dr. Luis Sarmiento Buitrago. Gaceta Judicial CXXXVII Bis, No. 2338 Bis.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
123
"a excepción de los Magistrados de la Corte Suprema, por su alta
investidura de Jueces Únicos de esta acción."90
“Ello porque si un Magistrado de esta corporación estima que el orden
constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas
objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidades
legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad.”91
2.6.1.3 Inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas
Una persona que tenía la calidad de ciudadano, no puede ejercer la acción de
inconstitucionalidad cuando le ha sido impuesta la pena de inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas contemplada en el artículo 44 del Código
Penal vigente. Al respecto la Corte ha advertido la imposibilidad que tiene una
persona en estas condiciones de interponer una acción de inconstitucionalidad, así:
“Ahora bien, el artículo 40 de la Constitución reconoce a todo ciudadano el
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
y manifiesta que, para hacer efectivo ese derecho, puede "interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley" (numeral 6),
pero es evidente que tal derecho no puede ser ejercido cuando, aun
90 Véase sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Noviembre 19 de 1969. 91 Corte Constitucional, sentencia C-003 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
124
tratándose de un ciudadano, éste ha sido afectado por la pena accesoria de
interdicción de derechos y funciones públicas según decisión judicial, en los
términos de las normas legales que se comentan.
“No otra cosa surge del artículo 241 de la Constitución cuando se refiere al
ciudadano como sujeto activo único de las acciones de inexequibilidad que
ante la Corte Constitucional pueden intentarse.
“El derecho político del que se trata no se concreta en su ejercicio actual y
efectivo sino bajo la condición indispensable de hallarse en ejercicio de la
ciudadanía, luego quien sufre la pena de interdicción de derechos y
funciones públicas está excluido de esa posibilidad, y si presenta una
demanda ante la Corte Constitucional, ésta no puede resolver por falta de
legitimación del accionante, de lo cual resulta que la demanda debe ser
rechazada de plano, o proferir la Sala Plena sentencia inhibitoria, como se
hará en el presente caso.”92
2.6.1.4 Demanda de inconstitucionalidad por apoderado
Finalmente, en relación con la posibilidad de que un ciudadano presente una
demanda de inconstitucionalidad por intermedio de apoderado, ésta ha sido
aceptada por la Corte siempre y cuando el apoderado también tenga el carácter de
92 Corte Constitucional, sentencia C-536 de 1998. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
125
ciudadano. La situación planteada es totalmente diferente a la demanda que se
presenta por un apoderado en representación de una persona jurídica. Con esta
orientación la Corte manifestó:
“(...) se advierte con facilidad que si, para los fines de impugnar una norma por
considerarla contraria a la preceptiva constitucional, se actúa por conducto de
apoderado ante esta Corte -lo cual no es necesario en cuanto todo ciudadano
tiene libre acceso a sus estrados pero es admisible sobre la base de que el
mandatario también tenga esa calidad-, el poderdante está siendo
representado en el ejercicio de su derecho -por hallarse imposibilitado o no
querer suscribir la demanda directamente- pero no en lo relativo a su interés
privado, que en esta clase de procesos carece de relevancia.
“Para los efectos de la legitimación en causa, la Corte no verifica entonces si
quien confirió poder está interesado de modo personal en lo que se decida sino
que establece si en quien promueve la acción concurren las condiciones que,
según el artículo 98 de la Constitución, configuran la ciudadanía: nacionalidad,
edad (hoy 18 años) y ejercicio actual de la misma por no haber sido
sancionado judicialmente con la suspensión o pérdida de los derechos
políticos.
“Se desprende de lo dicho que la Corte no rechaza ni inadmite demandas de
inconstitucionalidad presentadas a nombre de otro, bajo condición de que
mandante y mandatario sean ciudadanos en ejercicio, pues con ese
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
126
procedimiento, con todo y ser superfluo, no se ofenden ni quebrantan las
normas que rigen los juicios de constitucionalidad: el mandatario puede,
invocando su propio derecho político y sin poder de otro, formular idéntica
solicitud a la que en aquélla condición presenta.”93
93 Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
127
2.7 COMPETENCIA
La competencia para el ejercicio del control constitucional por vía activa ha tenido
algunas variaciones a lo largo de la historia del país. La Corte Suprema de Justicia,
órgano que conocía de las acciones de inconstitucionalidad hasta la expedición de la
Constitución de 1991, fue competente en una primera oportunidad para conocer de
la nulidad de las ordenanzas municipales tal como lo establecía la Constitución de
1853. Posteriormente, durante la vigencia de las constituciones de 1858 y 1863,
esta corporación sólo sería competente para declarar la suspensión de los actos
contrarios a la Constitución pues la adopción de la decisión definitiva sobre la
constitucionalidad de los mismos le correspondía al Senado. Sólo hasta la
Constitución de 1886 la Corte Suprema volvería a ejercer el control constitucional
cuando se le asignó la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los actos
legislativos objetados por el Gobierno.
Con la reforma constitucional de 1910, a la Corte Suprema se le asignaría
definitivamente la competencia para velar por la guarda de la integridad de la
Constitución, para lo cual conocería de las acciones de inconstitucionalidad ejercidas
por los ciudadanos. A medida que se fueron adelantando las demás reformas a la
Constitución de 1886, la órbita de competencia de la Corte Suprema se fue
ampliando hasta llegar a lo consagrado en el artículo 214 de la Carta anterior.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
128
Con la Constitución de 1991 se creó la Corte Constitucional, órgano que decidiría
sobre los alcances de la Constitución y velaría por su integridad y prevalencia.
Luego de realizarse los debates correspondientes sobre la creación de esta nueva
Corte, fue aprobado el artículo 241 de la actual Carta según el cual, a la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y la supremacía de la
Constitución.
De esta manera, sólo la Corte Constitucional conoce de las acciones ejercidas por
los ciudadanos y ejerce el control de constitucionalidad, sujetándose a los estrictos y
precisos términos del artículo 241. De aquí se deriva que la competencia de la Corte
no puede ir más allá del alcance contemplado en la Constitución, ni siquiera por
voluntad del legislador, situación que la misma corporación ha reconocido en sus
pronunciamientos, de la siguiente manera:
“(...) la atribución de competencias a la Corte Constitucional, no es materia
que pueda ser desarrollada por el legislador pues fue regulada íntegramente
por el Constituyente en la Carta Política y emana directamente de sus
preceptos. No puede, entonces, el legislador asignar una nueva competencia
de control a la Corte, so pena de contrariar el artículo 241 CP. en el que el
Constituyente, en términos categóricos expresó que la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución se le confía "en los estrictos y
precisos términos" que dicha norma contempla. A la Corte Constitucional
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
129
únicamente se le pueden asignar nuevas competencias mediante un acto
reformatorio de la Carta Política.”94
94 Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994. Magistrado ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
130
2.8 CAUSALES
2.8.1 Violación de la Constitución por el contenido material del acto
La primera de las causales por las cuales procede la acción de inconstitucionalidad
contra una norma, se observa cuando el contenido de ésta resulta contrario a las
disposiciones constitucionales. En este caso, de acuerdo con el principio de
supremacía constitucional del artículo 4º superior, la Constitución prevalecerá sobre
cualquier otra disposición y el acto que resulte contrario podrá ser excluido del
ordenamiento jurídico mediante la declaratoria de inconstitucionalidad.
Por su contenido material, de acuerdo con el artículo 241, sólo podrán ser
demandadas las leyes, los referendos legislativos y los decretos con fuerza de ley
dictados con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución.
La acción contra estos actos alegando esta causal, podrá intentarse en cualquier
momento pues no tiene término de caducidad.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto 2067 de 1991, ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
131
2.8.2 Vicios de procedimiento en la formación del acto
La otra causal que puede ser alegada para el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad es la existencia de vicios en la formación del acto demandado.
A diferencia de la causal anterior, en esta situación el contenido de la norma no
resulta contrario a la Constitución pero en su creación se violaron las disposiciones
que establecían un procedimiento de obligatorio cumplimiento.
Este procedimiento no está consagrado necesariamente en la Constitución; también
puede ser de orden legal como es el caso del procedimiento legislativo contemplado
en la Ley 5a de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y
la Cámara de Representantes”. En caso de violarse alguna de las disposiciones allí
contempladas referente a mayorías decisorias, quórum, número de debates, etc., la
ley que posteriormente sea aprobada podrá ser demanda por inconstitucionalidad
alegando la existencia de vicios de procedimiento en su formación.
Conforme al parágrafo del artículo 241 de la Constitución y del artículo 45 del
Decreto 2067 de 1991, cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento
subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la
autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado.
Subsanado el vicio o vencido el término, el cual no podrá ser superior a treinta días
contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanarlo,
la Corte procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
132
De acuerdo con el artículo 241 numeral 1º, la Corte es competente para conocer de
las acciones de inconstitucionalidad ejercidas por los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, únicamente por vicios
de procedimiento en su formación. De la misma manera, según el numeral 2º del
mismo artículo, en concordancia con el artículo 379 de la Constitución, los actos
legislativos, la convocatoria a un referendo y la consulta popular o acto de
convocatoria de una asamblea constituyente, también podrán ser demandados por
la violación de las disposiciones constitucionales que determinan su proceso de
formación. Finalmente, sobre las consultas populares y los plebiscitos del orden
nacional, la Corte podrá ejercer el control de constitucionalidad por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización. Por razones de seguridad jurídica,
tal como lo establece el numeral 2º del artículo 242, las acciones por vicios de forma
caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
133
2.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA
El artículo 243 superior establece que los fallos emitidos por la Corte Constitucional
en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional y que ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material de un
acto jurídico que hubiere sido declarado inexequible por razones de fondo, mientras
subsistan las disposiciones superiores que sirvieron para hacer la confrontación
entre ésta y la Constitución.
En sentencia C-131 de 1993, la Corte precisó las características derivadas de la
cosa juzgada constitucional, indicando que las sentencias tienen efectos erga omnes
y no inter partes; obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso
concreto; todos los operadores jurídicos nacionales quedan obligados por dicho
efecto; y, finalmente, por su naturaleza especial no pueden ser nuevamente objeto
de controversia. De dicha providencia se destaca lo siguiente:
“En el artículo 243 de la Carta se consagra la denominada "cosa juzgada
constitucional", en virtud de la cual las sentencias de constitucionalidad
de la Corte Constitucional presentan las siguientes características:
“- Tienen efecto erga omnes y no simplemente inter partes.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
134
“- Por regla general obligan para todos los casos futuros y no sólo para el caso
concreto.
“- Como todas las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, no se puede
juzgar nuevamente por los mismos motivos sino que el fallo tiene certeza y
seguridad jurídica. Sin embargo, a diferencia del resto de los fallos, la cosa
juzgada constitucional tiene expreso y directo fundamento constitucional -art.
243 CP-.
“- Las sentencias de la Corte sobre temas de fondo o materiales, tanto de
exequibilidad como de inexequibilidad, tienen una característica especial: no
pueden ser nuevamente objeto de controversia. Ello porque la Corte debe
confrontar de oficio la norma acusada con toda la Constitución, de conformidad
con el artículo 241 superior, el cual le asigna la función de velar por la guarda
de la integridad y supremacía de la Carta. Mientras que los fallos por ejemplo
del contencioso administrativo que no anulen una norma la dejan vigente pero
ella puede ser objeto de futuras nuevas acciones por otros motivos, porque el
juez administrativo sólo examina la norma acusada a la luz de los textos
invocados en la demanda, sin que le esté dado examinar de oficio otras
posibles violaciones, de conformidad con el artículo 175 del código contencioso
administrativo (cosa juzgada con la causa petendi).
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
135
“- Todos los operadores jurídicos de la República quedan obligados por el
efecto de la cosa juzgada material de las sentencias de la Corte
Constitucional.”95
A diferencia de los fallos emitidos por la Corte Constitucional, la jurisprudencia de los
demás jueces del país, incluidas las sentencias del Consejo de Estado por medio de
las cuales se decide sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, como se
verá más adelante, hace tránsito a cosa juzgada pero no constitucional. Así lo puso
de presente la Corte en sentencia C-104 de 1993:
“Se observa que entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el resto de
jurisprudencia de los demás jueces y tribunales del país -en la que se
encuentra la del Consejo de Estado-, existen semejanzas y diferencias.
“Las semejanzas consisten en que se trata de un pronunciamiento
jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada. Las providencias tanto de la Corte
Constitucional -art. 21 del Decreto 2067 de 1991-, como del Consejo de Estado
que declaren o nieguen una nulidad -art. 175 del código contencioso
administrativo- tienen efectos erga omnes, mientras que en general las
sentencias judiciales sólo tienen efectos inter partes.
“Las diferencias estriban en el hecho de que mientras la jurisprudencia de los
jueces y tribunales no constituyen un precedente obligatorio,96 salvo lo
95 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
136
establecido en el artículo 158 del código contencioso administrativo
(reproducción del acto suspendido). Tales providencias sólo tienen un carácter
de criterio auxiliar -art. 230 CP-, para los futuros casos similares, la
jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada constitucional -art.
243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos de la expedición o
su aplicación ulterior.”97
Inicialmente, en la sentencia mediante la cual se declararon inexequibles algunas
disposiciones del Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se estableció el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional, esta corporación fue enfática al indicar que era únicamente ella quien
podía señalar los efectos de sus propios fallos al no existir ninguna limitación impuesta
por el Constituyente. Sobre este punto la Corte hizo el siguiente análisis:
“¿CUÁL ES LA AUTORIDAD LLAMADA A SEÑALAR LOS EFECTOS
DE LOS FALLOS DE LA CORTE?
“Para responder esta pregunta, hay que partir de algunos supuestos,
entre ellos estos.
“El primero, que los efectos de un fallo, en general, y en particular de los
de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen
sólo cuando se ha terminado el proceso, es decir cuando se han
96 El precedente obligatorio es denominado "stare decisis" en el sistema anglosajón. 97 Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
137
cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la
providencia está ejecutoriada.
“El segundo, que la propia Constitución no se refirió a los efectos de las
sentencias de inconstitucionalidad, limitándose a declarar en el inciso
primero del citado artículo 243, como se indicó, que los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada. Pero, bien habría podido la Asamblea Constituyente dictar otras
normas sobre la materia. No lo hizo porque, en rigor, no eran necesarias.
“Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar
los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no
hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de
éste?. Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose,
como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción
que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la
constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad
jurídica.
“En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de
ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en
tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de
constitucionalidad.”
(...)
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
138
“Además, inaceptable sería privar a la Corte Constitucional de la facultad
de señalar en sus fallos el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir,
estrictamente a la Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de
un decreto, norma de inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los
efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constitución, nace
para la Corte Constitucional de la misión que le confía el inciso primero
del artículo 241, de guardar la "integridad y supremacía de la
Constitución", porque para cumplirla, el paso previo e indispensable es la
interpretación que se hace en la sentencia que debe señalar sus propios
efectos. En síntesis, entre la Constitución y la Corte Constitucional,
cuando ésta interpreta aquélla, no puede interponerse ni una hoja de
papel.
“No hay que olvidar que, según el artículo 5 de la Constitución, el Estado
reconoce la primacía de los derechos inalienables de la persona,
reconocimiento obligatorio para la Corte Constitucional, como para todas
las autoridades pero con mayor fuerza. Por ello, recortar, mediante una
norma de inferior jerarquía, la facultad que la Corte tiene de fijar el
contenido de sus sentencias, podría impedirle defender los derechos de
los súbditos frente a las autoridades.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
139
“No existe el riesgo de que la Corte desborde sus facultades, pues la
tarea de guardar "la integridad y supremacía de la Constitución", sólo
puede cumplirla en los "estrictos y precisos términos" del artículo 241.”98
Este argumento expuesto en la sentencia C-113 de 1993, sirvió de fundamento para
que se declararan inexequibles los incisos 2º y 4º del artículo 21, y el artículo 24 del
Decreto 2067. Posteriormente, al revisar el inicial artículo 45 del proyecto de Ley
Estatutaria sobre Administración de Justicia, en el cual se señalaba que las
sentencias proferidas por la Corte tenían efectos hacia el futuro a menos que la
misma corporación resolviera lo contrario, la corporación declaró la exequibilidad de
la primera parte del mismo mediante la sentencia C-037 de 1996, reconociendo la
fijación de los efectos por parte del legislador, pero aún preservando su autonomía
para precisarlos en forma diferente en caso de considerarlo pertinente.
Esta posición ha sido reiterada constantemente por la Corte y en reciente
jurisprudencia que ratifica la doctrina adoptada, la corporación hizo la siguiente
afirmación:
“El momento a partir del cual surte efectos dicha declaración, como tantas
veces lo ha sostenido esta corporación, es un asunto que también compete
determinar al juez constitucional, tal como se consagra en el artículo 45 de la
Ley 270 de 1996 –estatutaria de la administración de justicia– que prescribe:
“Las sentencias de la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su
98 Corte Constitucional, sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
140
control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen
efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.99
Por esta razón, según la jurisprudencia actual de la Corte Constitucional, aunque la
regla general establece que las sentencias proferidas por dicha corporación tienen
efectos hacia el futuro, ella misma, en caso de considerarlo procedente, podrá
determinar que los efectos se provoquen de forma retroactiva; así, la Corte señalará
en cada caso el momento a partir del cual se producen los efectos jurídicos de la
sentencia proferida.
Acerca de si los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada formal y material, en
la sentencia C-131 de 1993 se estableció que la respuesta es afirmativa al
determinar que dichas providencias constituyen una fuente obligatoria para los
jueces. Con respecto a dicho cuestionamiento, la Corte indicó:
“Para responder a esta pregunta es necesario establecer si cuando una
autoridad "reproduce el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo" -art. 243 CP-, viola un criterio obligatorio
-art. 230 inciso 1° CP- o un criterio auxiliar -art. 230 inciso 2°-.
“En otras palabras, ¿la sentencia de la Corte Constitucional es para un juez
fuente obligatoria o es fuente auxiliar?
99 Corte Constitucional, sentencia C-1316 de 2001. Magistrado ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
141
“Para esta corporación es muy claro que la respuesta a tal pregunta no es otra
que la de considerar que tal sentencia es fuente obligatoria. Así lo dispone el
artículo 243 superior precitado e incluso el inciso 1° del artículo 21 del Decreto
2067 de 1991, que dice:
“Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa
juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y los particulares (negrillas fuera de texto).
“Este texto es idéntico al artículo 243 de la Carta, salvo la parte en negrilla, que
es una adición novedosa del Decreto 2067.”100
En lo relativo a qué parte de las sentencias de constitucionalidad tienen fuerza de
cosa juzgada y resultan obligatorias, la Corte ha aclarado que cumplen con esta
condición la parte resolutiva de sus providencias, que por expresa disposición de la
Constitución tiene el efecto de cosa juzgada, e igualmente, de manera implícita, los
conceptos de la parte considerativa que guarden unidad de sentido con la decisión
adoptada. La parte motiva de una sentencia de constitucionalidad constituye un
criterio auxiliar no obligatorio; sin embargo, aquellos fundamentos que determinaron
el fallo o aquellos que la misma Corte indique, siempre y cuando tengan una relación
de causalidad con la decisión, constituyen cosa juzgada y deberán ser observados
en forma obligatoria. Sobre este punto la Corte hizo las siguientes consideraciones:
100 Corte Constitucional, sentencia C-131 de 1993. Magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
142
“En efecto, la parte motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene
en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso
segundo del artículo 230: criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se
considera obiter dicta.
“Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias
de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte
resolutiva, así como los que la corporación misma indique, pues tales
argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte
resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser
observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia.
“La ratio iuris de esta afirmación se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada
implícita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional, que
consiste en esta corporación realiza en la parte motiva de sus fallos una
confrontación de la norma revisada con la totalidad de los preceptos de la
Constitución Política, en virtud de la guarda de la integridad y supremacía que
señala el artículo 241 de la Carta. Tal confrontación con toda la preceptiva
constitucional no es discrecional sino obligatoria. Al realizar tal confrontación la
Corte puede arribar a una de estas dos conclusiones: si la norma es declarada
inexequible, ella desaparece del mundo jurídico, con fuerza de cosa juzgada
constitucional, como lo señala el artículo 243 superior, y con efecto erga
omnes, sin importar si los textos que sirvieron de base para tal declaratoria
fueron rogados o invocados de oficio por la corporación, porque en ambos
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
143
casos el resultado es el mismo y con el mismo valor. Si la norma es declarada
exequible, ello resulta de un exhaustivo examen del texto estudiado a la luz de
todas y cada una de las normas de la Constitución, examen que lógicamente
se realiza en la parte motiva de la sentencia y que se traduce desde luego en
el dispositivo.
“Son pues dos los fundamentos de la cosa juzgada implícita: primero, el
artículo 241 de la Carta le ordena a la Corte Constitucional velar por la guarda
y supremacía de la Constitución, que es norma normarum, de conformidad con
el artículo 4° ídem. En ejercicio de tal función, la Corte expide fallos con fuerza
de cosa juzgada constitucional, al tenor del artículo 243 superior. Segundo,
dichos fallos son erga omnes, según se desprende del propio artículo 243
constitucional.
“Considerar lo contrario, esto es, que únicamente la parte resolutiva tiene
fuerza de cosa juzgada, sería desconocer que, admitiendo una norma
diferentes lecturas, el intérprete se acoja a lo dispositivo de una sentencia de la
Corte Constitucional e ignore el sentido que la corporación -guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta-, le ha conferido a dicha norma para
encontrarla conforme o inconforme con la Constitución. Ello de paso atentaría
contra la seguridad jurídica dentro de un ordenamiento normativo jerárquico,
como claramente lo es el colombiano por disposición del artículo 4°
superior.”101
101 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
144
El artículo 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que las
sentencias proferidas en ejercicio del control constitucional dictadas como resultado
del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con
motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de
obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva; de otro
lado, la parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas de derecho en general.
Teniendo en cuenta lo expuesto en la sentencia C-131 de 1993, la Corte declaró
exequible esta norma (salvo algunas expresiones de la parte final del numeral 1º)
aclarando que ésta debía ser entendida teniendo en cuenta lo indicado sobre los
conceptos de la parte motiva que tengan una relación de causalidad con la decisión
adoptada. En la sentencia C-037 de 1996, la corporación consideró que el artículo
48 del proyecto de Ley Estatutaria era constitucional, pero aclaró que igualmente
tendrían fuerza vinculante aquellos conceptos consignados en la parte considerativa
de la sentencia que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la
parte resolutiva. Además de la decisión adoptada en la providencia, también
resultará obligatoria la argumentación que se considere absolutamente básica,
necesaria e indispensable para servir de soporte a la parte resolutiva y que incida
directamente en ella.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
145
Sobre el efecto de la cosa juzgada, resulta necesario hacer la diferenciación entre la
cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. En el primero de los casos la
norma acusada ha sido confrontada con todo el ordenamiento superior, razón por la
cual dicha disposición no podrá ser demandada nuevamente salvo que haya una
modificación de las normas constitucionales. En la cosa juzgada relativa la
confrontación sólo se ha hecho respecto de determinadas normas constitucionales o
en relación con los cargos formulados por el accionante; en este supuesto la norma
podrá ser nuevamente demandada alegando motivos distintos a los analizados por
la Corte.
Sobre los eventos en los cuales se configura la cosa juzgada relativa y existe la
posibilidad de intentar una nueva demanda contra una norma que previamente ha
sido confrontada con la Constitución, la Corte ha expuesto tres casos diferentes, a
saber: cuando la disposición ha sido impugnada por vicios de forma, caso en el cual
ésta podrá ser demandada posteriormente por razones de fondo;102 cuando la
declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad se ha hecho únicamente con
fundamento en los cargos presentados por el accionante y posteriormente se
presenta una demanda alegando razones diferentes; y cuando una norma ha sido
declarada exequible en un momento determinado y posteriormente, a raíz de una
reforma a la Constitución, ésta resulta contraria a las nuevas disposiciones. Sobre
102 Decreto 2067 de 1991. Artículo 21, inc. 2º. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo. Declarado inexequible mediante sentencia C-113 de 1993. Magistrado ponente: Dr. Jorge Arango Mejía.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
146
estos tres casos, en sentencia C-004 de 1993, la corporación hizo el siguiente
análisis:
“Frente a un juicio de constitucionalidad respecto de una determinada
norma es necesario diferenciar tres situaciones: la primera ocurre cuando
el estudio sobre la exequibilidad de una norma se hace exclusivamente
desde el punto de vista formal -trámite legislativo, exceso en las
facultades extraordinarias, adopción, promulgación, etc. En estos casos
el fallo tendrá el carácter de "cosa juzgada relativa", por cuanto serán
admitidas futuras demandas de inconstitucionalidad que versen sobre la
norma ya declarada exequible, pero cuyos cargos estén orientados a
demostrar la inconstitucionalidad por cuestiones de fondo. Sobre estos
precisos aspectos la Corte no se ha pronunciado y por lo tanto debe
abordar su estudio, en desarrollo de su función de guardiana de la
Constitución.
“De acuerdo con esto, la "cosa juzgada relativa" impide la admisión de
demandas cuyos cargos tengan como fundamento irregularidades de
forma de la norma. Por lo general los fallos sobre cosa juzgada relativa,
expresamente limitan su alcance, pues restringen la decisión al preciso
ámbito de lo formal. (...)
“La segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o
inexequible una norma con fundamento en determinados cargos y es
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
147
acusada posteriormente con base en cargos distintos, o por infracción de
normas diferentes del mismo texto constitucional.
“En estos casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las
consideraciones específicas de cada fallo. Son éstas, pues, los elementos
fundamentales para determinar en cada caso el alcance del estudio
realizado por el fallador, frente a los artículos constitucionales que estime
pertinentes para la dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma
estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa
juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en el juicio
de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados en
ninguna parte por el fallador.
“En principio entonces, en este evento operará con todo el rigor la cosa
juzgada absoluta, salvo que la sentencia hubiere sido explícita en
manifestar que el juicio de constitucionalidad se realiza exclusivamente
respecto de ciertos y determinados preceptos, o cuando el juez advierta
que existen elementos relevantes que no fueron considerados en el
primer fallo, y que pueden llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad
de la norma demandada.
“La tercera situación se presenta en el evento del tránsito constitucional.
Estudiada una norma bajo la vigencia de un ordenamiento constitucional y
declarada exequible, nada impide que con la entrada en vigencia de una
nueva Carta dicha norma resulte inconstitucional, lo cual hace procedente
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
148
un nuevo juicio, sin que pueda hablarse de cosa juzgada. Ahora bien, los
pronunciamientos relativos a vicios formales de la norma acusada, quedan
cobijados por los efectos de la cosa juzgada, pues estos debieron ajustarse
a la normatividad constitucional existente al momento de su promulgación,
sin que sea viable un juicio de constitucionalidad respecto de formalidades o
trámites que no existían al momento de la promulgación de la norma103.”104
En los casos en que no se señale expresamente que los efectos de la providencia
son de cosa juzgada relativa, se entenderá que ésta hace tránsito a cosa juzgada
absoluta; esto sucederá cuando no se haga ninguna mención en la parte motiva ni
en la parte resolutiva de la sentencia.
Cuando una norma sea declarada inexequible por razones de fondo, según lo
dispuesto en el artículo 243 superior, ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material de dicho acto jurídico mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución. Este es el efecto producido por la declaratoria de inconstitucionalidad
que implica que la disposición declarada contraria a la Carta sale automáticamente
del ordenamiento jurídico.
103 Ver sentencias Corte Constitucional Nos 416, 417 y 465 de 1992 sobre el tema. 104 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 1993. Magistrado ponente: Ciro Angarita Barón.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
149
3. ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
3.1 INTRODUCCIÓN
La acción de nulidad por inconstitucionalidad existente en nuestro ordenamiento
jurídico se encuentra fundada en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución.
Aunque algunos autores han considerado equivocadamente que el mencionado
numeral significó la constitucionalización de la acción de simple nulidad contemplada
en el Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad por
inconstitucionalidad se configura como una acción especial que difiere
profundamente de la contemplada en el Código Contencioso Administrativo, con
unas características y elementos propios que permiten identificarla y que le confieren
naturaleza jurídica propia.
A partir del sistema difuso de control constitucional existente en nuestro país, la
Corte Constitucional y el Consejo de Estado son los órganos encargados de
ejercerlo a partir de una clara delimitación de funciones. Según el artículo 241 de la
Constitución, la Corte Constitucional ejerce un control por vía activa sobre los actos
reformatorios de la Carta, las leyes y los decretos con fuerza de ley expresamente
señalados allí; estos decretos son los expedidos en virtud de facultades
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
150
extraordinarias otorgadas por el Congreso y el decreto mediante el cual se pone en
vigencia el plan nacional de inversiones públicas. Adicionalmente, existe un grupo
de decretos expedidos por el Gobierno Nacional sobre los cuales la Corte
Constitucional no ejerce control judicial por no encontrarse en la órbita de su
competencia, los cuales fueron del conocimiento de la Corte Suprema de Justicia o
del Consejo de Estado antes de 1991.
A partir de la existencia de estos decretos de carácter especial cuyo conocimiento no
corresponde a la Corte Constitucional por expresa disposición de la Carta sobre los
cuales es necesario ejercer un control, la Constitución de 1991 introdujo al sistema
jurídico colombiano la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el
numeral 2º del artículo 237 superior. Por medio de esta acción se podrán demandar
ante el Consejo de Estado aquellos decretos expedidos por el Gobierno Nacional y
cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional, respecto de los cuales
no hay claridad sobre si obedecen al ejercicio de función legislativa o función
administrativa.
Estos decretos que según la Ley 270 de 1996 y la Ley 446 de 1998, no obedecen a
función propiamente administrativa, cuando resultan contrarios a la Constitución,
deberán ser demandados ejerciendo la acción de nulidad por inconstitucionalidad y
no por medio de la acción de nulidad, pues ésta tiene por objeto el control
constitucional y de legalidad por parte de la jurisdicción contenciosa de aquellos
decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolla la función
administrativa entendida como la simple aplicación y desarrollo de la ley.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
151
Según la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, el control de
constitucionalidad es ejercido principalmente por la Corte Constitucional y
residualmente por el Consejo de Estado. La primera corporación actúa como
máximo tribunal constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241
superior, a ésta se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, y ejerce el control por vía activa sobre los actos reformatorios de la
Carta, las leyes y algunos decretos con fuerza de ley, cuando se ejercite la acción de
inconstitucionalidad. Por su parte, el Consejo de Estado tiene una competencia
residual en virtud de la cual ejerce el control sobre los demás decretos dictados por
el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, a
partir de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, objeto de análisis en este
capítulo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
152
3.2 NOCIÓN
El artículo 237 de la Constitución, en su numeral segundo, establece que “son
atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.” A diferencia de lo que
sucede con la acción de inconstitucionalidad, la cual también tiene fundamento en la
Constitución, los elementos esenciales de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad no se encuentran consagrados expresamente en la Carta,
situación que no ha facilitado un desarrollo doctrinario tan amplio como el de la
acción de inconstitucionalidad y que ha dificultado la existencia de unidad conceptual
sobre la misma.
En primer lugar, de la simple lectura del referido artículo no se puede inferir quiénes
son los titulares de esta acción, razón por la cual no ha habido un criterio unificado
desde que esta figura fue introducida en nuestro ordenamiento jurídico; sólo hasta
1998, la Ley 446, de Descongestión, Eficiencia y Acceso a la Justicia, señaló en
forma expresa que únicamente podían interponerla quienes tuvieran la condición de
ciudadanos, dando el mismo tratamiento señalado en la Constitución para el
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
153
La competencia atribuida al Consejo de Estado para que conozca de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, está determinada por el tipo de actos que son
objeto de la misma, los cuales, tienen unas características especiales.
Según lo dispone el artículo 49 de la Ley 270 de 19996, Estatutaria de la
Administración de Justicia, esta acción puede interponerse para demandar los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no le compete a la
Corte Constitucional (por acción de inconstitucionalidad) ni al mismo Consejo de
Estado como máxima autoridad de la jurisdicción contenciosa (por acción de simple
nulidad). Además, de acuerdo con lo señalado en la Ley 446, la acción de nulidad
por inconstitucionalidad puede ser ejercida para buscar la declaratoria de nulidad de
los actos que no obedezcan propiamente al desarrollo de función administrativa,
cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante la
confrontación directa con la Constitución Política.
El Consejo de Estado ha señalado por vía jurisprudencial que la acción de nulidad
por inconstitucionalidad sólo será procedente cuando el acto demandado transgreda
directamente y en forma inmediata la Constitución; dado el caso que sea la ley la
disposición que resulte violada, aunque ello implique una incongruencia con las
normas constitucionales de manera indirecta, se entenderá que la demanda es de
simple nulidad y se le dará el trámite ordinario. En sentencia del 19 de febrero de
1998, con ponencia del Consejero Dr. LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, en la
cual se decidió la demanda del Decreto 1743 del 20 de septiembre de 1996, "por el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
154
cual se aprueba el programa de enajenación de las acciones que la Nación posee o
llegue a poseer en Termocartagena S.A. EPS”, presentada con fundamento en el
numeral 2º del artículo 237 superior, esta corporación señaló lo siguiente:
“Si bien el demandante manifestó ejercer la acción de nulidad por
inconstitucionalidad, presumiblemente por atribuirle al acto acusado la
violación exclusiva de normas constitucionales, el hecho mismo de que tal
acto haya sido expedido por el Presidente de la República invocando las
facultades que le confieren las leyes 142 y 143 de 1994, y 226 de 1995,
implica que el eventual quebrantamiento de dichas normas sólo sería
susceptible de darse en forma indirecta, en la medida en que del estudio de
las disposiciones pertinentes de los citados ordenamientos legales con el
acto acusado, se llegase a la conclusión de que fueron desconocidos por
éste, por lo cual necesariamente debe entenderse que la demanda fue
instaurada en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el
artículo 84 del C.C.A.(...)”105
El Consejo de Estado ha expuesto que la nota esencial que determina la naturaleza
jurídica de la acción de nulidad por inconstitucionalidad radica en la violación directa
de la Constitución por el acto demandado. En sentencia del 23 de julio de 1996, con
105 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 19 de febrero de 1998, Consejero ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
155
ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, la corporación
indicó:
“(...) las “acciones de nulidad por inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala
Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la
Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se
establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política.
“En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en
forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así
pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía
para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por
antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.”106
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se puede concluir que la acción de
nulidad por inconstitucionalidad es un medio que puede ser ejercido por
cualquier ciudadano para demandar ante al Consejo de Estado los decretos
generales dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional, que no obedezcan a función
propiamente administrativa, que desconocen directamente las disposiciones
de la Carta, para que esta corporación decida sobre su nulidad a partir de la
confrontación directa entre aquel y la norma superior.
106 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
156
3.3 ORIGEN Y EVOLUCIÓN
3.3.1 Antecedentes del Acto Legislativo número 01 de 1945
La división del control constitucional entre la Corte y el Consejo de Estado
contemplada en la reforma de 1945, se originó a raíz de lo acaecido en el año de
1927 cuando un decreto ejecutivo fue demandado simultáneamente en las dos
corporaciones. Aunque la posición de la Corte Suprema tenía prevalencia, al interior
de ésta se presentaron varios salvamentos de voto respecto de la competencia, por
lo cual el Consejo de Estado exigió su conocimiento.107
Adicionalmente, por medio de la Ley 167 de 1941 se expidió el Código Contencioso
Administrativo, en cuyo artículo 62, se estableció que todos los decretos del
Gobierno podían ser demandados ante el Consejo de Estado por razones de
inconstitucionalidad, pero éste fue declarado inexequible por sentencia del 7 de julio
de 1942.108
107 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 228. 108 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
157
3.3.2 Acto Legislativo número 01 de 1945
Buscando evitar conflictos en los sucesivo, el primer antecedente de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad se ubica en el Acto Legislativo 01 de 1945, por
medio del cual se le dio competencia al Consejo de Estado para ejercer el control de
constitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, salvo los
que por disposición de la misma Constitución le correspondía conocer a la Corte
Suprema. El artículo 41 de esta reforma constitucional estableció:
Artículo 41. (Artículo nuevo) Corresponde a la jurisdicción de lo
contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no
sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los
ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución.
Antes de la reforma de 1945, la Corte Suprema ejercía el control sobre todo tipo de
decretos, pero a partir de este momento, el Consejo de Estado empezó a desarrollar
el control sobre dichos actos. Por medio de esta reforma, se le encargó al Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la constitucionalidad
de los decretos ejecutivos y los decretos reglamentarios, según el Dr. DUEÑAS
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
158
RUIZ, “en razón de que son ordenamientos particulares que no vulneran la
Constitución en forma directa o inminente, sino a través de una norma intermedia,
siendo por consiguiente más ilegales que inconstitucionales”.109 Es importante
anotar que sobre los decretos expedidos en virtud del numeral 11 del artículo 69
(correspondiente a la numeración existente hasta antes de la reforma de 1968), con
base en la autorización que el Congreso hiciera al Gobierno para “celebrar contratos,
negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro
de la órbita constitucional”, era la Corte Suprema quien ejercía el control de
constitucionalidad.110
3.3.3 Acto Legislativo número 01 de 1968
Por medio de esta reforma constitucional, se mantuvo el sistema de control difuso de
constitucionalidad pues el Consejo de Estado continuó ejerciéndolo sobre los
decretos cuyo conocimiento no le correspondía a la Corte Suprema. En este caso,
el artículo 72 del Acto Legislativo, modificó el artículo 216 superior (creado por medio
de la reforma constitucional del 45) a raíz de la modificación de la numeración de los
artículos de la Carta (en 1945 el artículo en el cual se fijaban las facultades del
Congreso era el número 69 y en 1968 era el número 76).
109 DUEÑAS RUIZ. Control Constitucional, cit., Pág. 226. 110 En la Constitución de 1991 la Corte Constitucional no es competente para conocer de la constitucionalidad de estos decretos.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
159
La otra razón por la cual se modificó el artículo 216, se refiere a la transformación
que sufrió la competencia de la Corte Suprema, pues en esta reforma constitucional
se estableció que sobre los decretos expedidos durante los estados de excepción ya
no se ejercería un control por vía activa, sino un control automático, sin que esto
excluyera la posibilidad de que cualquier ciudadano pudiera intervenir para defender
o impugnar el decreto objeto de estudio. Adicionalmente, a partir del Acto
Legislativo 01 del 68, la Corte ejercería el control de constitucionalidad del decreto
por medio del cual se pusieran en vigencia los planes y programas de desarrollo
económico y social, competencia que no detentaba anteriormente. En esa medida,
la variación en la definición de los decretos sobre los cuales ejercía el control la
Corte y que estaban fuera de la órbita de competencia del Consejo de Estado, obligó
a que se hiciera la modificación de forma del artículo 216.
3.3.4 La Constitución de 1991
El control que venía ejerciendo el Consejo de Estado sobre los decretos expedidos
por el Gobierno cuyo conocimiento no correspondía a la Corte Suprema, con
sujeción a lo dispuesto en el artículo 216 de la Constitución de 1886, a partir de la
Constitución del 91 tiene fundamento en el artículo 237, numeral 2º de la Carta,
mediante el ejercicio de la denominada acción de nulidad por inconstitucionalidad.
Según esta disposición, al Consejo de Estado le corresponde “conocer de las
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
160
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
Es importante señalar que la Constitución de 1991 no incluye en la definición de los
decretos sobre los cuales ejerce control la Corte Constitucional, los expedidos con
fundamento en el numeral 9º del actual artículo 150, en el cual se establece que el
Congreso puede conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. Recuérdese que en el artículo
53 de la reforma constitucional de 1945, se determinó que sobre dichos decretos la
Corte Suprema ejercería el control, fijación de competencia que no fue modificada
en la reforma de 1968. De acuerdo con el artículo 241 actual, la Corte
Constitucional ejerce control únicamente sobre los decretos con fuerza de ley
expedidos con fundamento en facultades extraordinarias y sobre el decreto que
ponga en vigencia el plan nacional de inversiones públicas. Por esta razón, los
decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ya no son demandables en
ejercicio de la acción de inconstitucionalidad pues es el Consejo de Estado quien
conoce sobre ellos a partir de la interposición de una demanda de nulidad por
inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
161
3.3.5 La Ley 270 de 1996
La Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, reafirmó que la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado realizan el control de constitucionalidad, pues
la primera ejerce la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los
estrictos y precisos términos de los artículos 241 al 244 de la Constitución Política y,
el segundo, conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional. Así mismo, la Ley en su artículo 37, numeral 9º, estableció que
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá la función de “conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
Es importante anotar que el original artículo 49 del proyecto de ley estatutaria
número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, en el cual se establecía que el Consejo de
Estado decidiría sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no correspondiera a la
Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo; que la acción se tramitaría con sujeción al
procedimiento previsto para la acción de inconstitucionalidad; que podía ejercitarse
por cualquier ciudadano contra los decretos allí determinados; y, que la Sala Plena
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
162
obraría como tribunal constitucional, fue declarado inexequible casi en su
totalidad.111
En la parte motiva de la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realizó el
control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria, la Corte manifestó que
declararía, entre otras, la inexequibilidad de la expresión “(...) ni al propio Consejo de
Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...)”,112 sin
explicar las razones que servirían de fundamento para la decisión. Sin embargo, en
el texto definitivo del proyecto de ley la expresión arriba mencionada aparece
incluida, y en la parte resolutiva de la sentencia, en el punto decimotercero, se
declara inexequible la totalidad del artículo 49 salvo las expresiones: “El Consejo de
Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los
decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la
Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo”. (Subraya fuera de texto).
Con base en lo anterior se concluye que la expresión “ni al propio Consejo de
Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, no fue declarada
inexequible. Sin embargo, resulta curioso que el Consejo de Estado en sentencia
111 Ver: Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisión constitucional del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 112 El aparte del texto original del artículo es el siguiente: ARTICULO 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. (...)
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
163
del 23 de julio de 1996, con ponencia del Consejero Dr. JUAN ALBERTO POLO
FIGUEROA, analizando la competencia de la corporación para adelantar un proceso
de nulidad por inconstitucionalidad, después de citar el definitivo artículo 49 de la
Ley 270 de 1996, cuyo texto fue tomado del Diario Oficial Nº 42.745 del 15 de marzo
de 1996, indicó:
“La anterior transcripción se ha hecho, consultando el texto oficial publicado
en el Diario Oficial, en cuanto la ley no obliga sino en virtud de promulgación
(art. 52 C.R.P.M.) Empero, mediante una publicación tardía de una fe de
erratas, la Sala Plena de la Corte Constitucional advierte que la frase “ni al
propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo”’ del artículo 49 del proyecto de ley, Estatutaria de la
Administración de Justicia, fue declarado inexequible (Foro Colombiano, Nº
412, abril de 1996, pág. 40).”113
Sobre este punto es importante señalar que una sentencia proferida por la Corte
Constitucional no puede ser enmendada ni modificada por medio de una fe de
erratas; esto sólo será posible si la corporación profiere otro fallo en el cual se haga
un pronunciamiento sobre la norma correspondiente, de lo contrario, la parte
resolutiva de una sentencia de constitucionalidad no puede ser modificada por este
medio. Por esta razón, la fe de erratas a la que hace referencia la sentencia del
113 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
164
Consejo de Estado no tiene ninguna validez y la expresión mencionada es
totalmente exequible.
3.3.6 La Ley 446 de 1998
Finalmente la Ley 446 de 1998, de Descongestión, Eficiencia y Acceso a la Justicia,
en su artículo 33, que modificó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo,
confirmó que era competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado conocer “de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que
se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno
Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el
ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la
Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”.
En este artículo se determinó que la acción puede ser ejercida por cualquier
ciudadano, que el trámite al cual se sujetará es el ordinario con algunas variaciones,
y se estableció que las acciones de nulidad de los demás decretos del orden
nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las
Secciones respectivas, conforme a las reglas generales del Código Contencioso
Administrativo y al reglamento de la corporación.
Con la expedición de la Ley 446, gracias a la especificación de los elementos
esenciales de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, se ha logrado una mayor
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
165
unidad conceptual sobre esta figura jurídica, lo que ha permitido claridad sobre su
naturaleza jurídica y sobre cada uno de sus componentes.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
166
3.4 ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE
La acción de nulidad por inconstitucionalidad, según el numeral 2º del artículo 237
de la Constitución, se puede entablar contra los decretos dictados por el Gobierno
Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Por su parte,
la Ley 270 de 1996 adicionó un elemento nuevo para determinar cuáles son los
actos contra los cuales procede dicha acción, al señalar que los decretos a que hace
mención el texto constitucional, además de no formar parte de la órbita de
competencia de la Corte Constitucional, sobre ellos tampoco conoce el Consejo de
Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, la
Ley 446 de 1998, en su artículo 33, que modificó el artículo 97 del Código
Contencioso Administrativo, en su numeral 7º establece que dichos decretos no
deben obedecer a función propiamente administrativa.
A partir de los textos de la Constitución y de las leyes atrás mencionadas, se puede
concluir que los actos contra los cuales procede la acción de nulidad por
inconstitucionalidad son aquellos decretos dictados por el Gobierno Nacional que no
obedecen a función propiamente administrativa, cuya competencia no corresponde a
la Corte constitucional ni al propio Consejo de Estado como máximo tribunal de la
jurisdicción contenciosa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
167
Aunque inicialmente se observa que existe claridad sobre los elementos de aquellos
actos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de esta acción
constitucional especial, existe confusión alrededor de la naturaleza jurídica de los
decretos que pueden ser impugnados por esta vía.
El Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO en su obra de “Derecho Procesal
Administrativo”, considera una impropiedad que la Ley 446 haya exigido que los
decretos susceptibles de la acción de nulidad por inconstitucionalidad no obedezcan
a función administrativa, siendo esta función la que determina la competencia de la
jurisdicción contenciosa, ya que si corresponden a función diferente, como sería la
legislativa, el Consejo no sería competente.114 Sobre esta apreciación es necesario
mencionar que la condición señalada en la Ley 446 debe entenderse conjuntamente
con el aparte final del inciso primero, del artículo 49, de la Ley 270 de 1996, en el
cual se señala que sobre estos decretos tampoco conoce el Consejo de Estado
como suprema autoridad de la jurisdicción contenciosa.
No se comparte esta primera aseveración del autor pues precisamente por el
carácter especial de algunos decretos que no obedecen propiamente al desarrollo
de función administrativa (por lo cual el Consejo de Estado no es competente para
conocer de ellos por acción de simple nulidad), la Constitución señala la
competencia residual en cabeza de esta corporación para que ejerza sobre ellos el
control de constitucionalidad. Lo anterior estaría conforme con lo que indica el Dr.
114 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Bogotá – Colombia: Señal Editora, 5ª edición, 1999. Pág. 69
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
168
BETANCUR a continuación en cuanto que la competencia del Consejo de Estado
frente a los decretos expedidos por el Gobierno es residual de la competencia
adscrita a la Corte Constitucional.
Por su parte el Dr. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ señala que el artículo 33 de
la Ley 446 de 1998, reafirma la competencia que la Constitución le asignó al
Consejo de Estado para ejercer el control constitucional al lado de la Corte; en caso
en que dicha competencia no hubiese sido determinada expresamente, el control de
esos decretos generales sería responsabilidad de la Corte Constitucional, a menos
que fueran originados en el ejercicio de función administrativa que por su naturaleza
corresponderían a la jurisdicción contenciosa.115
Resulta claro que los decretos que pueden ser demandados mediante el ejercicio de
la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en caso de no existir la competencia
expresa del numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, no podrían ser
demandados ante la Corte Constitucional por no estar señalados en el artículo 241,
pues esta corporación desarrolla sus funciones en los estrictos términos de los
artículos 241 a 244. En el mismo sentido, tampoco podrían ser demandados ante el
Consejo de Estado mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad porque no
obedecen al ejercicio de función propiamente administrativa. Por todo lo anterior
resultaba necesario establecer una competencia específica en cabeza del Consejo
de Estado para que ejerciera el control de constitucionalidad sobre ese grupo de
115 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. Bogotá – Colombia: Sánchez R, 2000. Pág.242.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
169
decretos de carácter especial contra los cuales no proceden las acciones de
inconstitucionalidad ni de simple nulidad.
Tal como lo señala el Consejo de Estado en sentencia del 23 de julio de 1996, los
decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de función administrativa son
aquellos en los que se desarrolla la ley o se condiciona la aplicación de una
situación general preexistente a una persona determinada.116 Sobre éstos, el control
jurisdiccional se ejerce mediante la acción de nulidad contemplada en el artículo 84
del Código Contencioso Administrativo y el Consejo de Estado actúa como máxima
instancia de la jurisdicción contenciosa.
Sobre la delimitación de competencias que establece la Constitución, el Consejo de
Estado ha señalado que no se altera la naturaleza de la jurisdicción administrativa
pues la corporación sigue conociendo de los decretos del Gobierno Nacional
dictados en el desarrollo de la función administrativa a partir del ejercicio de la
acción de nulidad. La competencia asignada al Consejo de Estado en el numeral 2º
del artículo 237 es diferente y especial respecto de la competencia asignada
mediante el numeral 1º del mismo artículo. Según este último, la corporación
conocerá de la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos (entre ellos
los decretos dictados por el Gobierno Nacional en los cuales se desarrolle función
administrativa) cuando se ejercite la acción de nulidad, por ser ésta quien
desempeña las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo.
116 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
170
Adicionalmente, en virtud del artículo 2º del artículo 237, el Consejo de Estado tiene
la competencia residual para ejercer el control de constitucionalidad sobre los
decretos dictados por el Gobierno Nacional que no obedezcan propiamente al
ejercicio de función administrativa y cuyo conocimiento no le corresponda a la Corte
Constitucional, por no encontrarse incluidos en las normas que determinan la
competencia del tribunal constitucional.
La referencia de la Ley 446 de 1998, en cuanto que los decretos contra los cuales
procede la acción de nulidad por inconstitucionalidad no obedecen al ejercicio de
actividad propiamente administrativa, puede resultar equívoca pues más adelante se
advertirá que aunque inicialmente en ellos se observa una confusión acerca de si
estos son desarrollo de función administrativa o de función legislativa, se ha llegado
a la conclusión que sí obedecen al ejercicio de la primera. Por esta razón, los
decretos que pueden ser impugnados mediante el ejercicio de esta acción sí
obedecen al ejercicio de función administrativa pero de carácter especial, la cual se
identifica a partir de la naturaleza jurídica de cada uno de ellos, los cuales se
diferencian sustancialmente de los demás decretos ordinarios.
En el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el original artículo 49
señalaba que la acción de nulidad por inconstitucionalidad podría ejercitarse contra
los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades
constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; en ejercicio de
las leyes que le confieren autorizaciones; en ejercicio de las leyes que confieren
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
171
mandatos de intervención en la economía; y en ejercicio de facultades que
directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa.117 Sin
embargo, en la sentencia de constitucionalidad C-037 de 1996, la Corte
Constitucional declaró inexequible ese aparte por considerar que el establecer una
enumeración taxativa de los decretos que podían ser impugnados mediante la
acción de nulidad por inconstitucionalidad constituía una limitación al texto
constitucional que consagraba esta figura jurídica. En dicha sentencia la Corte hizo
la siguiente consideración:
“Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede
pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en
el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente:
sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la
Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así,
117 El texto completo del artículo era el siguiente: “ARTICULO 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS DICTADOS POR EL GOBIERNO CUYA COMPETENCIA NO HAYA SIDO ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCION POLITICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa. La decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que para estos efectos obra como tribunal constitucional.”
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
172
entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer
una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del
tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está
contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte
alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad
concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa
forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas
luces inconstitucional (...).”118
El análisis desarrollado por la Corte para declarar inexequible la enumeración de los
decretos resulta coherente y totalmente válido; determinar taxativamente contra qué
decretos procede esta acción constitucional constituye una limitación de la norma
superior que no permitiría que eventualmente otros decretos en los cuales se
configuren los requisitos establecidos en la Constitución y en las leyes puedan ser
impugnados por esta vía. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico actual, en
la práctica, estos son los decretos que son susceptibles de ser demandados
mediante el ejercicio de esta acción, pues son los únicos expedidos por el Gobierno
Nacional que tienen un carácter especial y cuyo conocimiento no corresponde a la
Corte Constitucional.
Por esta razón se puede señalar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad
procede contra los siguientes decretos expedidos por el Gobierno Nacional:
118 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, Revisión constitucional del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia”. Magistrado ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
173
1. Los decretos autónomos;
2. Los decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro o marco:
3. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones; y
4. Los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato en la
economía.
3.4.1 Decretos autónomos
Son aquellos decretos expedidos por el Presidente de la República con fundamento
directo en la Constitución; por esta razón se conocen como decretos autónomos o
reglamentos constitucionales. Antes de la expedición de la Constitución de 1991,
inicialmente no existió claridad acerca de la naturaleza de los decretos autónomos
pues tanto la Corte Suprema como el Consejo de Estado no tuvieron unidad de
criterio acerca de si estos tenían fuerza de ley u obedecían al ejercicio de función
administrativa.
La Corte Suprema en sentencia del 18 de agosto de 1972, en la cual analizó la
naturaleza de las funciones previstas en el ordinal 14 del artículo 120 de la
Constitución anterior, sostuvo que los decretos autónomos tenían fuerza de ley y
eran producto del ejercicio de función legislativa. En relación con estos decretos de
carácter especial la Corte señaló lo siguiente:
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
174
“(...) Por razones cuya carga de historia y de doctrina es especial en cada
caso, el Constituyente quiso que aquellas funciones se cumplieran
directamente por el Presidente, o más técnicamente hablando, por el
Gobierno, por medio de actos que son los propios de su naturaleza, pero
con la fuerza y sustancia que corresponden a la ley. No se trata en esos
casos de una delegación, sino de una asignación de funciones mediante las
cuales el Gobierno dicta decretos que se salen de la esfera ordinaria de la
administración para compartir la categoría de los actos que emanan
ordinariamente del Congreso al tenor del mandato del artículo 76. Son los
decretos que la doctrina y jurisprudencia ha convenido en llamar
“autónomos” o “reglamentos constitucionales”. Se ejerce con ellos una
función primaria y no subordinada y su orientación y límite se hallan de los
solos textos constitucionales o no en la ley.”119
Sobre las características que identifican esta clase de decretos, la corporación
indicó:
“A la luz de las instituciones nacionales se les pueden ver las siguientes
características:
119 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 18 de agosto de 1972. Magistrado ponente: Dr. Guillermo González Charry. Gaceta judicial. Tomo CXLIV, Págs. 184 y ss.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
175
a) Su fuente es la Constitución, de modo exclusivo y directo. No buscan
ejecutar ninguna ley, porque ellos mismos son la ley;
b) Mientras la norma constitucional que confiere la facultad de dictarlos
esté vigente, el Gobierno puede ejercerla para modificar o derogar normas
sobre la materia, a la manera como el Congreso ejerce igual potestad
respecto de las materias de su competencia;
c) El Gobierno puede ejercer sobre ellos la potestad reglamentaria, como
lo hace respecto de las leyes expedidas por el Congreso, porque aunque
provenientes de fuente distinta, tienen idéntica materialidad y sustancia y
exigen una cumplida ejecución;
d) En ocasiones se trata de una facultad o competencia compartida con el
Congreso, bien sea porque las normas emanadas de cada una de las ramas
del poder apunten hacia finalidades diferentes o complementarias, como es
el caso del artículo 120-2, o porque, la Carta de modo expreso, haya
permitido que ambas ejerzan su competencia sobre iguales materias. En
otras se trata de una facultad exclusiva del Gobierno, no compartida ni
compartible con el Congreso;
e) El control constitucional de ellos surge inequívocamente del artículo
214 de la Carta en relación con el 141-3 y el 216 de la misma. Pues al no
estar incluidos dentro de los actos cuya definición constitucional
corresponda a la Corte, bien de modo automático o por vía de acción, están
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
176
sujetos al del Consejo de Estado como supremo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo y a los demás tribunales de este ramo.”120
La Corte sostuvo en jurisprudencia posterior que los decretos autónomos sí tenían
fuerza de ley pero determinó que el control constitucional de estos correspondía al
Consejo de Estado pues no se encontraban expresamente determinados entre los
actos sobre los que tenía exclusiva competencia dicha corporación. Por su parte, el
Consejo de Estado no tuvo una posición unificada sobre la naturaleza jurídica de los
decretos autónomos pues en algunas oportunidades consideró que estos tenían
fuerza de ley tal como lo expresaba la Corte y en otros casos concluía que eran
producto del ejercicio de función netamente administrativa. Finalmente el Consejo
adoptaría la teoría según la cual los decretos autónomos obedecían a función
administrativa.
En sentencia del 14 de junio de 1974, al revisar la constitucionalidad parcial de los
Decretos Autónomos 98 y 265 de 1973, el Consejo de Estado señaló que éstos eran
de naturaleza administrativa. En un aparte de la sentencia la corporación dijo:
“La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, primero
en sentencia de 10 de octubre de 1932 (Anales Tomo LXV, Págs. 37 a 39) y
sobre todo en la del 14 de noviembre del mismo año, que fue reiterada, a
este respecto por la del 28 de septiembre de 1963 de la misma entidad
(Anales Tomo LXVIII, Pág. 40), definió la naturaleza administrativa de los
120 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
177
reglamentos constitucionales o autónomos, a propósito del juicio adelantado
para que se declare la nulidad del Decreto No. 0631 del 3 de marzo de
1959, expedido por el Gobierno Nacional en uso de las facultades que le
confiere el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, en los siguientes
términos:
“Dadas las circunstancias de nuestro sistema institucional, la Constitución
es la Suprema norma de derecho. Es la ley fundamental, la Ley de Leyes,
la ley por excelencia, categorías protegidas por vía de acción o por vía de
excepción. A ella están necesariamente sujetos los estatutos inferiores y de
ella derivan su legitimidad. De allí que si se entiende que la función
administrativa es la actividad dirigida a la ejecución de la ley, ha de ser
también, y aún con mayor razón, la actividad dirigida a la ejecución de
la Constitución en aquellos eventos en que ésta debe ser aplicada
directamente por el Gobierno (la Sala subraya). Y como el poder
reglamentario es la consecuencia forzosa de la facultad de realizar el
derecho consagrado en la Carta Política y en la ley, el Presidente de la
República ha de disponer necesariamente de la atribución de expedir
reglamentos constitucionales (...) de la misma manera que puede hacerlo en
relación con la ley. La situación es la misma y el régimen de derecho ha de
ser idéntico (...) (Anales Tomo LXV. Pág. 46). Este criterio también fue
sustentado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 3 de agosto
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
178
de 1971 (Foro Colombia, No. 26 Págs. 138 y 139) y por esta Sección en
sentencia del 19 de los mismos mes y año.”121
Finalmente, existió consenso entre las dos entidades y se llegó a la conclusión que
los decretos autónomos sí obedecían al ejercicio de función administrativa. Aunque
el Consejo de Estado en varias ocasiones había adoptado esta tesis, la Corte
Suprema varió su posición y admitió que estos decretos no eran propios de la
función legislativa sino de función administrativa, dando por terminada la discusión.
De esta manera, en sentencia del 19 de septiembre de 1991, al analizar la Corte
Suprema la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 50 de 1990, haciendo
referencia al alcance del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886, la
corporación concluyó:
“Respecto de la naturaleza de esta atribución presidencial se dieron muchas
disímiles opiniones, pero gracias a las varias veces que tanto aquí la Corte
como dentro de la órbita de su competencia el Consejo de Estado, ha tenido
ocasión de pronunciarse, se ha logrado construir una teoría bastante
coherente que permite deslindar conceptualmente esta facultad como el
ejercicio de una actividad administrativa que se plasma en lo que la doctrina
nacional llama “decretos autónomos” o “reglamentos constitucionales”,
mediante los cuales el Gobierno ejerce una función primaria y no
121 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de junio de 1974. Consejero ponente: Dr. Humberto Mora Osejo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
179
subordinada, cuya orientación y límites se halla en los solos textos
constitucionales y no en la ley, más sin que puedan ser mirados dichos
reglamentos autónomos como normas jurídicas sustitutivas de la ley, ni
pueda tampoco entenderse que en el artículo 120-14 el Constituyente
estatuyó una inhabilidad al legislador para regular aquellas materias de su
competencia. Esto último por cuanto no puede olvidarse que nuestro
sistema constitucional otorga la cláusula general de competencia legislativa
al Congreso.”122
A partir de lo expuesto anteriormente, se observa la naturaleza especial de los
decretos autónomos cuyo control le corresponderá al Consejo de Estado mediante la
acción de nulidad por inconstitucionalidad. Por ser estos decretos expedidos con
fundamento directo en la Constitución, sobre ellos no podrá ejercerse un control de
legalidad por medio de la acción de simple nulidad al no existir ningún referente de
esta naturaleza, y su eventual inconformidad con el ordenamiento jurídico se
establecerá mediante confrontación directa con la Carta en los términos señalados
en el numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998.
En el marco de la Constitución de 1991 aunque algunas materias ya no son objeto
de regulación por medio de decretos autónomos, todavía subsisten algunas cuya
competencia continúa en cabeza del Presidente de la República. Entre los decretos
expedidos con sujeción directa a la Constitución se encuentran los expedidos con
122 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia del 29 de noviembre de 1990. Magistrado ponente: Dr. Rafael Méndez Arango.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
180
fundamento en el artículo 131 superior, en relación con los notarios y registradores;
para la distribución de los negocios según su naturaleza, entre ministerios,
departamentos administrativos y establecimientos públicos; el decreto mediante el
cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias; el decreto mediante el cual
se atribuyen competencias al ministro delegatario de funciones presidenciales; y, el
decreto por medio del cual se reglamenta lo relativo a los recursos destinados a la
celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, tal como lo
consagra el artículo 355 de la Carta.
3.4.1.1 Decretos autónomos expedidos con fundamento en los artículos transitorios
de la Constitución posteriores al 10º
Otro ejemplo de decretos autónomos son aquellos que fueron expedidos con
fundamento en los artículos 11 y siguientes, transitorios de la Constitución. Tal
como lo dispuso el artículo 10º transitorio, “los decretos que expida el Gobierno en
ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley
y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional.” A partir
de esta disposición y teniendo en cuenta que la Corte sólo ejerce un control de
constitucionalidad en los estrictos términos que establece la Carta, se consideró que
sobre los decretos autónomos expedidos por el Gobierno con fundamento en los
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
181
artículos transitorios siguientes, el control lo debía ejercer el Consejo de Estado en
virtud de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
En sentencia del Consejo de Estado del 12 de mayo de 1995, en la cual se resolvió
una demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el numeral 2o. del artículo
154 del Decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el
Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, expedido por el Presidente de la República
en ejercicio de la especial facultad otorgada por el artículo 41 transitorio de la
Constitución, la corporación hizo mención a la providencia del Consejo Superior de
la Judicatura del 13 de octubre de 1994 mediante la cual se resolvió el conflicto de
competencia existente entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para
ejercer el control constitucional correspondiente, haciendo un análisis sobre la
competencia exclusiva de la Corte y sobre la facultad otorgada al Presidente
contenida en el artículo 41 transitorio. En este fallo el Consejo de Estado sostuvo lo
siguiente:
“Inicialmente se presentó conflicto entre esta corporación y la Corte
Constitucional al considerarse cada una competente para conocer de los
procesos en los cuales se discutía la constitucionalidad del Decreto 1421 de
1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de
Santa Fe de Bogotá, y el Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de
la atribución conferida por el artículo 256 numeral 6o. de la Constitución
Política, en providencia del 13 de octubre del año de 1994, radicación 2902-
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
182
A, con ponencia del doctor Rómulo González Trujillo dirimió el conflicto,
precisando que la competencia para avocar el conocimiento de tales
procesos radicaba en esta corporación.
“En efecto analizando los artículos 241 y 237 numeral 2o. de la Constitución
Política, que otorgan competencia a la Corte Constitucional y al Consejo de
Estado para el control constitucional precisó:
“Con fundamento en los anteriores presupuestos y como nota que los
refuerza, se puede recordar que las normas especiales de competencia del
sistema difuso de control constitucional que rige la organización jurídico
legal del país, según la H. Corte Constitucional lo ha definido en sus
sentencias, son, para esta, el artículo 241 de la Constitución Nacional, y
para el Consejo de Estado, el artículo 237 numeral 2o.
“En tal orden de ideas, y empezando el estudio por la competencia atribuida
a la Corte Constitucional en vista de que es la señalada en forma concreta
en el Texto Fundamental, lo primero que salta a la vista es que la
Constitución Política no le confía a la Corte Constitucional la guarda de su
contenido considerándolo como una entidad filosófica abstracta, sino
apreciándolo simplemente como la ley de leyes que es, como una
disposición positiva y limitándose a esa realidad, siendo ésta evidentemente
la razón para el enunciado principal del artículo 241 en cita, que precisa con
claridad que no se remite a dudas, que la Corte Constitucional tiene la
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
183
atribución de guardar la integridad y supremacía de la Constitución “en los
estrictos términos” de ese artículo. Dentro de esta comprensión la
Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de
control a las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con
el propósito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en
constituyente permanente.
“De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se
observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de
ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a
conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad
de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150
numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma superior; expresiones que sin
lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta
materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del
Gobierno de expedir decretos ley.
“Y resulta tan exacto lo anterior que el artículo 237 numeral 2o. de la Carta,
señalando una competencia residual con respecto de la Corte Constitucional
para el Consejo de Estado, le puntualiza a éste que le corresponde
“Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el Gobierno Nacional”. Así las cosas, independientemente de
los apelativos que para determinar su naturaleza se otorguen a los decretos
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
184
que expide el Gobierno, en el orden del control Constitucional se distinguen
dos clases: aquellos cuya guarda está asignada a la Corte Constitucional,
con determinación específica de cuáles son, y todos los demás, cuyo control
pertenece al Consejo de Estado.
“Por lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso
que “los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades
otorgadas en los artículos anteriores tendrán fuerza de ley y su control de
constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”; pero como la
norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la
República, en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio
de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional
establecido en el artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una
norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para
expedirla.”123
Con base en lo expuesto en la providencia del Consejo Superior de la Judicatura, el
Consejo de Estado señaló finalmente que era competente para conocer de las
acciones contra el Decreto 1421 de 1993 en virtud de la competencia residual
consagrada en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, pues éste fue
expedido con fundamento en el artículo 41 transitorio y se encuentra por fuera de los
123 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
185
decretos comprendidos en los numerales 5º y 7º del artículo 241 superior, sobre los
cuales la Corte Constitucional ejerce el control en forma privativa.
3.4.2 Decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro o marco
En la reforma de 1968 se introdujo en el ordenamiento constitucional colombiano la
figura de las leyes cuadro o marco a través de las cuales el Congreso de la
República fija la política, los criterios y los principios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para el desarrollo por vía de decreto de las materias
expresamente señaladas en la Carta. En razón de la naturaleza propia de estas
materias que inicialmente correspondería regular al órgano legislativo, el
constituyente consideró necesario dotar al ejecutivo de la facultad para desarrollar
su contenido por vía de decreto con sujeción a determinados objetivos que la ley
señale. De esta manera nacen las leyes cuadro o marco, instrumento que permite
responder oportunamente a las exigencias derivadas de la variabilidad propia de
estos temas.
La Constitución de 1991 mantuvo la figura de las leyes cuadro o marco dándoles el
nombre de leyes generales y amplió las materias que deben ser objeto de éstas.
Por medio de estas leyes generales se presenta una distribución de competencias
entre el Congreso y el Gobierno Nacional. En sentencia C-465 de 1992 la Corte
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
186
Constitucional reconoció la existencia de este tipo de leyes en el ordenamiento
jurídico actual e indicó las características esenciales de la siguiente manera:
“Ahora bien, en la tipología normativa acuñada por la doctrina y la
jurisprudencia las leyes a que se refería el numeral 76-9 de la Carta anterior
corresponden a la categoría de las denominadas "Leyes Marco" o "Leyes
Cuadro", que se han dado en caracterizar por los siguientes rasgos
distintivos:
“1o. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los
criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la
materia que constituye su objeto.
“2o. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que
dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los
principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el
ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos
específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a
esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la
regulación de la ley ordinaria.
“3o. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental,
si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
187
“4o. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento
de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación
concreta.
“5o. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de
leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico-
administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su
condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que
permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso
manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación
parlamentaria pública.
“6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas
materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a
los parámetros o "marcos" dados por el legislador en la respectiva Ley.”124
Según la Constitución Política, se deben expedir leyes generales en las cuales se
señalen los objetivos y criterios a los cuales deba sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
a. Organizar el crédito público (artículo 150, numeral 19, literal a).
b. Regular el comercio exterior (artículo 150, numeral 19, literal b)
124 Corte Constitucional, sentencia C-465 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
188
c. Señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República
(artículo 150, numeral 19, literal b).
d. Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas (artículo 150, numeral 19, literal
c).
e. Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público (artículo 150, numeral 19, literal d).
f. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del congreso nacional y de la fuerza pública (artículo 150, numeral 19,
literal e).
g. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales (artículo 150, numeral 19, literal f).
h. Modificar las estructuras de los Ministerios, Departamentos Administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales (artículo 189, numeral
16).125
Antes de la Constitución de 1991 se desarrolló una discusión doctrinal y
jurisprudencial buscando determinar cuál era la naturaleza jurídica de los decretos
expedidos por el Gobierno Nacional con sujeción a las leyes cuadro o marco.
Dichos decretos que son expedidos con fundamento directo en una atribución
constitucional con sujeción a los parámetros, objetivos y pautas contenidos en una
125 Cfr. Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
189
ley expedida por el Congreso de la República, tienen las mismas características que
tendría una ley, pues son generales, impersonales y abstractos.
Para un sector de la doctrina y la jurisprudencia estos decretos son de carácter
propiamente administrativo y para otros obedecen al ejercicio de una actividad
legislativa. Para quienes defienden la primera postura, es claro que la función
administrativa también puede ser ejercida mediante actos generales;
adicionalmente, cuando se expide un decreto de esta naturaleza el Presidente de la
República actúa como máxima autoridad administrativa; éstos sólo pueden ser
expedidos siempre y cuando exista una ley general, y únicamente pueden ser
modificados por el Gobierno.
Por su parte, quienes consideran que esta clase de decretos obedecen al ejercicio
de función legislativa, señalan que a partir de la reforma de 1968 se redistribuyó la
competencia legislativa entre el Congreso y el Gobierno para la organización de una
serie de temas determinados expresamente en la Constitución y que el Congreso
detenta la facultad de dictar las leyes generales para que el Gobierno pueda
regularlas con sujeción a las reglas previstas.
La Corte Constitucional ha señalado que estos decretos aunque detentan la misma
generalidad y obligatoriedad de la ley, no tienen la misma jerarquía y obedecen al
ejercicio de función administrativa. Sostiene la Corte que aunque la Constitución
determinó una distribución de facultades entre el Congreso y el Gobierno Nacional,
los decretos expedidos con sujeción a leyes generales no tienen la naturaleza de
una ley en sentido estricto, lo cual indefectiblemente conlleva a que esta corporación
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
190
no sea competente para ejercer sobre ellos el control de constitucionalidad y sea el
Consejo de Estado el que conozca de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad que se interponen contra ellos.
Sobre este punto ha manifestado la Corte:
"La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de
poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el
Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos
generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos,
destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que
se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía
de la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y
obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del
1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
"(...) ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la
República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150,
numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material
de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que
fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las
reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más
exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
191
señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del
artículo 189, numeral 11, de la Constitución.
“De allí que la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para
resolver acerca de su constitucionalidad, según resulta de las expresas
normas contenidas en los artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta
Política.
“Se abstiene la corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se
justifican o no, a la luz del principio de igualdad, las disposiciones
establecidas en los decretos mencionados por los actores, pues sobre su
validez debe resolver el Consejo de Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-129 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo).”126
De la misma manera, el Consejo de Estado al decidir sobre una demanda de nulidad
por inconstitucionalidad contra el Decreto No. 537 de 1995, expedido con sujeción a
las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (leyes generales sobre comercio exterior), señaló
que el decreto expedido con fundamento directo en el numeral 25 del artículo 189 de
la Constitución con sujeción a leyes generales, obedecía al ejercicio de una potestad
reglamentaria especial. Sobre la naturaleza jurídica del decreto en cuestión la
corporación indicó:
126 Corte Constitucional, sentencia C-608 de 1999. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
192
“Se trata, entonces, de una potestad reglamentaria que, por sus
características, cabe ser considerada como especial, por cuanto el campo
que se le ha reservado para su regulación jurídica y la fuerza normativa de
sus disposiciones es mayor en comparación con la facultad reglamentaria
ordinaria, tanto que puede ser vista como una potestad propiamente
reguladora en determinada materias, mas que meramente reglamentadora,
en tanto que teniendo unos lineamientos generales fijados por el legislador
en lo que se conoce como ley marco.”127
Aunque la Corte Constitucional, así como el Consejo de Estado, han señalado que
dichos decretos no tienen el carácter de ley, tampoco se pueden equiparar a los
decretos ordinarios mediante los cuales se ejerce simple función administrativa
tendiente a reglamentar y hacer cumplir la ley. Por esta razón, los decretos
expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades
constitucionales, pero con sujeción a las leyes generales, son de naturaleza jurídica
especial pues no obedecen al ejercicio de función propiamente administrativa y
sobre ellos desarrollará el control el Consejo de Estado a partir del ejercicio de la
acción de nulidad por inconstitucionalidad.
127 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
193
3.4.3 Decretos expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones
A diferencia de las leyes de facultades extraordinarias, por medio de las leyes de
autorizaciones el Congreso permite al Gobierno Nacional el ejercicio de ciertas
funciones administrativas señaladas directamente en la Constitución y no concede
facultades de naturaleza legislativa como ocurre en el primer caso. Aunque en
algunas oportunidades se han presentado confusiones entre estas dos figuras
jurídicas, éstas son totalmente identificables y cada una tiene naturaleza jurídica
propia.
Antes de la Constitución de 1991 la Corte Suprema de Justicia señaló cuál era el
alcance de las facultades extraordinarias y las diferenció claramente de las de
autorizaciones. Por medio de sentencia del 5 de octubre de 1939 esta corporación
indicó:
“El Presidente de la República ejerce facultades extraordinarias en tres
casos, a saber, en caso de guerra exterior o de conmoción interna, al tenor
del artículo 117 (luego 121) de la codificación constitucional; cuando el
Congreso se las otorga de manera precisa y pro tempore, en una época
cualquiera, según el numeral 9º del artículo 69 de la C.N. (luego numeral 12
del art. 76); y cuando el Congreso le otorga autorizaciones ordinarias para
celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y
ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional, según lo estatuye el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
194
ordinal 8º del artículo 69 de la C.N. (luego numeral 11 del art. 76). Es
entendido que éstas últimas autorizaciones se refieren exclusivamente a
tales gestiones administrativas, y sobre ellas ya dijo la Corte que en ningún
caso pueden traspasar la órbita en que se mueve cada uno de los órganos
del Poder Público, ni podrá el Congreso, en ejercicio de esa atribución,
facultar al Gobierno para ejercer funciones propias del Legislativo.”128
De esta manera sostuvo la Corte que mediante las leyes de autorizaciones el
Congreso da vía libre al Gobierno para que ejerza algunas facultades que le atribuye
directamente la Constitución referentes al desarrollo de ciertas actividades de
carácter administrativo, pero no es posible que por este mecanismo se le asignen
funciones de naturaleza legislativa; para este caso existe la figura de las leyes de
facultades extraordinarias.
Aunque la Constitución establece que para la celebración de contratos, negociación
de empréstitos, enajenación de bienes nacionales o el ejercicio de otras funciones
dentro del ámbito constitucional en cabeza del Gobierno, se requiere de la
participación del legislador, ello no implica que el ejercicio de dichas facultades no
corresponda al desarrollo de actividad administrativa. La Corte Suprema en
sentencias de 1970 y 1973 ratificó dicha apreciación de la siguiente manera:
128 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 5 de octubre de 1939. Gaceta Judicial Tomo XLVIII, No. 1950, página 649.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
195
“Es obvio (...) que cuando el numeral 11 del artículo 76 de la Carta permite
al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno “para celebrar contratos,
negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones
dentro de la órbita constitucional”, sin que en tal caso se exija por ejemplo la
temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carácter
estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera
propia del Gobierno, pero respecto a las cuales la Constitución prescribe
cierta coparticipación del legislador.”129
“Y en relación con el ordinal 11 del mismo artículo 76, se tiene: la Corte ha
mantenido el criterio de que cuando el citado precepto permite al Congreso
conceder autorizaciones al Gobierno para los efectos en él indicados, se
refiere, de manera exclusiva, a funciones de carácter administrativo, de
aquellas que, entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a las
cuales, la Constitución prescribe cierta participación del Legislador.”130
En la Constitución de 1991, tal como lo consagra el numeral 9º del artículo 150, el
Congreso puede conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, y éste debe rendir informes
periódicos al Congreso sobre el ejercicio de las mismas. Aunque inicialmente se
podría considerar que las leyes de autorizaciones se limitan a estos tres eventos,
129 Ibídem. 130 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 3 de abril de 1973. Magistrado ponente: Dr. Eustorgio Sarria. Gaceta Judicial Tomo CXLIX-CL Nos. 2390-2391, Pág. 118.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
196
existen otras situaciones en las cuales es necesario el permiso del Congreso para
que el Gobierno pueda ejercer otras atribuciones que le son otorgadas en la Carta.
Uno de estos casos según lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-262 de
1995, se refiere a la facultad contenida en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta,
según la cual el Presidente de la República puede suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley; esta facultad
también encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones a
diferencia de lo ocurrido con el numeral 16 de dicho artículo que hace referencia a
una ley general, cuadro o marco.
Sobre este punto la Corte se pronunció de la siguiente manera:
“Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse
en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189
num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni
especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la
ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su
sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de
autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la
jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que
permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y
límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
197
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en
manos del legislador la competencia para definir las condiciones y
requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la
función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se
comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo
mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta
competencia del Presidente de la República. De otro lado, se observa
que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de
la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios
y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar
la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás
entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se
encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y
jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de
1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de
las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para
que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a
los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa,
dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para
regular en detalle la materia en cada caso.”131
131 Corte Constitucional, sentencia C-262 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
198
Según lo expuesto por la Corte, para el ejercicio de la facultad consagrada en el
numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, será necesaria una ley de
autorizaciones previa, mediante la cual el Congreso deberá establecer condiciones y
límites precisos y detallados para el ejercicio de ésta. Así, en el marco de la
Constitución de 1991 las leyes de autorizaciones no se expiden únicamente para
permitir al Gobierno el ejercicio de las facultades establecidas en el numeral 9º del
artículo 150 de la Carta, pues en el caso del numeral 15 del artículo 189 también
será indispensable.
Así mismo, en sentencia C-466 de 1997, la Corte señaló que la ley de autorizaciones
se entiende como la aprobación por parte del Congreso para que el Gobierno ejerza
una función dentro de su ámbito constitucional, en este caso haciendo referencia
específica a las leyes de autorizaciones mediante las cuales se permite al Gobierno
Nacional la celebración de contratos. En dicha jurisprudencia la corporación anotó:
“La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991
corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 numeral 11 de
la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder
autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera
que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han
considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de
programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza
administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
199
entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una
función propia dentro de su ámbito constitucional. Por lo tanto, el ejercicio
mismo de la actividad contractual es una facultad privativa del Gobierno, que
debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del
ejercicio coordinado y armónico de la función pública.”132
Las funciones consagradas en la Constitución para cuyo ejercicio se requiere de una
ley de autorizaciones son exclusivas del Gobierno Nacional y es éste quién define
como las desarrollará, siempre respetando los límites establecidos por el Congreso.
Tal como lo señala el artículo 154 superior, las leyes de autorizaciones sólo pueden
ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno; la participación del Congreso se
limita a autorizar el ejercicio de la función que la Constitución señala en cabeza del
Gobierno cuando éste así lo solicite y en ningún caso podrá obligarle o imponerle su
ejercicio en determinado sentido. Sobre este punto, en la misma providencia la
Corte sostuvo lo siguiente:
“De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar
contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta
al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por
ende se obligue en el campo contractual. Sin embargo, la Carta no autoriza que
el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico,
132 Corte Constitucional, sentencia C-466 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
200
pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de
naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la
Constitución.”133
En el caso de los decretos dictados con base en leyes de autorizaciones, éstos son
expedidos en ejercicio de una función administrativa de carácter especial en cabeza
del Presidente de la República, que está consagrada directamente en la
Constitución, que requiere de la autorización expresa del Congreso mediante una ley
para su desarrollo. Resulta claro que en este caso el Gobierno igualmente está
desarrollando una función administrativa especial mediante estos decretos, pero en
virtud del carácter especial que ellos revisten, sobre ellos ejerce el control de
constitucionalidad el Consejo de Estado.
Adicionalmente, recuérdese que a partir de la reforma constitucional de 1945 la
Corte Suprema empezó a ejercer el control sobre los decretos expedidos con
fundamento en las autorizaciones otorgadas por el Congreso para celebrar
contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 53 de la reforma que modificó el artículo 147 de la
Constitución, de acuerdo con la enumeración del momento. Posteriormente, en la
reforma de 1968, en el artículo 214 de la Carta (según la nueva enumeración), la
Corte mantuvo la competencia para ejercer el control de los decretos expedidos con
fundamento en el numeral 11 del artículo 76 de la Carta de 1886, referente al mismo
tema. Por el contrario, en la Constitución de 1991 la Corte Constitucional no es
133 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
201
competente para conocer de dichos decretos los cuales ya no pueden ser
demandados mediante la acción de inconstitucionalidad; por esta razón, los
decretos expedidos en virtud de leyes de autorizaciones ahora se encuentran dentro
de la órbita de competencia del Consejo de Estado y contra ellos procede la acción
de nulidad por inconstitucionalidad.
3.4.4 Decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de
intervención en la economía
Las leyes de mandato de intervención en la economía son aquellas mediante las
cuales el Congreso con fundamento en el numeral 21 del artículo 150 superior,
precisa los fines y alcances y los límites a la libertad económica, y autoriza al
Gobierno para que intervenga en la explotación de los recursos naturales, en el uso
del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los
servicios públicos y privados; según el artículo 334 de la Carta, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Uno de los primeros antecedentes de las leyes de mandato de intervención en la
economía lo constituye la Ley 7ª de 1943 dictada con fundamento en el numeral 11
del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, la cual rezaba:
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
202
Art. 1.- No podrán ser materia de indebidas especulaciones los artículos de
primera necesidad para el consumo del pueblo.
Art. 2.- El Gobierno dictará las medidas que sean necesarias para el
cumplimiento de los fines que persigue esta ley. Así podrá fijar los precios
máximos de venta o los mínimos e los distintos mercados del país de los
artículos señalados en la disposición anterior; las condiciones para otorgar
las licencias de importación, exportación y venta; las sanciones para la
efectividad de las medidas que se acuerden y la creación de los respectivos
servicios.
Art. 3.- Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas
especulaciones, podrá ejecutar importaciones directamente o por medio de
contratos, en los cuales se asegure un precio equitativo para los artículos
objeto de la importación.
A partir de esta disposición, el Gobierno expidió el Decreto 46 de 1965, “por el cual
se dictan disposiciones sobre el control de precios”, el cual fue demandado ante la
Corte Suprema pues según lo dispuesto en el artículo 32 superior, la intervención en
las etapas del proceso económico debe hacerse por “mandato de la ley” y por
consiguiente se vulneró el artículo 76, al arrebatársele al Congreso una función que
le correspondía. El artículo 9º de dicho decreto, que señalaba que de acuerdo con la
gravedad de la infracción los actos de especulación y acaparamiento serían
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
203
sancionados por los Alcaldes Municipales e Inspectores de Policía con una serie de
medidas allí especificadas, también fue impugnado por considerar los accionantes
que el Gobierno no podía darle carácter penal a las violaciones de las normas sobre
control de precios, pues ésta era una facultad exclusiva del legislador.
Al estudiar la demanda de inconstitucionalidad, la Corte Suprema consideró que
mediante decretos se podía cumplir con la función en cabeza del Estado de
intervenir en la economía, siempre y cuando se cumplieran los presupuestos
establecidos en las normas constitucionales, y les otorgó el carácter de ley a los
decretos expedidos con fundamento en la atribución del numeral 11 del artículo 76.
En la sentencia que decidió sobre la constitucionalidad de la norma demandada la
Corte Suprema sostuvo:
“Anota la Corte, y así lo sostiene la vista fiscal, que no sólo por leyes
formales sino también en virtud de decretos con fuerza de ley, que son leyes
materiales, es dable cumplir la función del Estado a que se alude en esta
parte de la demanda, siempre que el acto del Presidente de la República que
así provea cumpla los presupuestos exigidos por la Constitución, según la
clase de ellos, conceptos éstos que se desprenden de los artículos 76-11 y
118-8 de la Carta.”134
134 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 3 de marzo de 1971. Magistrado ponente: Dr. José Gabriel de la Vega.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
204
Posteriormente, con fundamento en los artículos 30, 32 y 39 de la Carta, el
Congreso dictó la Ley 15 de 1959, “Por la cual se da mandato al Estado para
intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal del transporte,
se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones”. Con
fundamento en esta nueva ley el Gobierno dictó el Decreto 1393 del 6 de agosto de
1970, denominado “Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor”, mediante
el cual se reguló el servicio de transporte automotor en todo el territorio nacional.
Al realizar el control de constitucionalidad sobre dicho decreto, la Corte Suprema
consideró que la Ley 15 del 59 señalaba una facultad determinada, circunscrita a un
objeto preciso y sin sujeción a un término específico, por lo cual se enmarcaba
dentro del concepto de una autorización especial concedida por el Congreso para
que el Gobierno ejerciera una función dentro de su órbita constitucional, en los
términos del numeral 11 del artículo 76 superior. De la misma manera, la Corte
concluyó que las disposiciones del Decreto 1393 tenían fuerza de ley, análisis que
aceptaba que el Gobierno podía cumplir funciones de regulación reservadas al
legislador ordinario en materias relacionadas con el transporte.135
Por su parte, el Consejo de Estado al referirse a los decretos expedidos en virtud de
las leyes de mandato de intervención en la economía, confirmó la posición de la
Corte Suprema acerca de su naturaleza jurídica. En sentencia del 7 de mayo de
1974, luego de hacer un breve análisis sobre esta figura jurídica, llegó a la
135 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 27 de septiembre de 1972. Magistrado ponente: Dr. José Gabriel de la Vega. Gaceta Judicial No. 2364.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
205
conclusión que estos decretos tienen carácter de ley. En dicha providencia la
corporación señaló:
“Conforme al artículo 32 de la C.N., el ejercicio mismo del poder interventor
que, en esencia, consiste en la determinación de los medios para su
realización, le corresponde al Gobierno. Esto quedó completamente definido
en virtud del Acto Legislativo de 1945 que cambió la expresión “intervenir por
medio de leyes” por la intervención “por mandato de la ley”. Entonces operó
un traslado de competencia normativa, del Congreso al Gobierno. Durante
la vigencia del A.L. No. 1 de 1936 era de la competencia del Congreso no
sólo la definición de la política sobre la oportunidad o la conveniencia de
intervenir sino también el señalamiento de los medios a través de los cuales
se haría operante la intervención, de forma que al Gobierno le incumbía
únicamente la ejecución de la ley y la expedición de los reglamentos
necesarios para tal efecto, en ejercicio de su función administrativa ordinaria
y corriente. (C.N. 120-3) (ver sentencia de la C.S.J. septiembre 4 de 1939,
G.J.T. XLVIII pg. 610 y ss). Pero el Constituyente del año 45 consideró que
no era el Congreso sino el Gobierno, el órgano estatal adecuado y mejor
equipado para seleccionar los medios convenientes y eficaces para realizar
la intervención, y estimó además, que esos medios dada la versatilidad de
los hechos sociales y económicos, no debían tener la rigidez intrínseca de
las Leyes sino la agilidad propia de los actos del Gobierno. Por ello procedió
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
206
a instituir una redistribución de competencias en la materia, reservando al
Congreso únicamente la facultad de conferir el mandato de intervención,
vale decir, la atribución de hacer el juicio político sobre la conveniencia,
necesidad u oportunidad de la intervención, dejando en manos del Gobierno
todas las atribuciones necesarias para su efectividad. Lo anterior significó
que el Gobierno adquiriera un poder normativo que antes le correspondía al
Congreso, es decir que la Constitución le otorgó a aquél, facultades de
normación jurídica con fuerza equiparable a la ley. En otros términos, que
los decretos por medio de los cuales el Gobierno determina los medios para
realizar la intervención tienen fuerza de ley y, por lo mismo, son instrumentos
jurídicos idóneos para derogar disposiciones legales, siempre y cuando no
rebasen el ámbito material de la intervención señalado en el mandato
conferido por el Congreso (...).”136
En contraposición a la teoría que se venía sosteniendo, la Corte Suprema en
jurisprudencia de 1985, dijo que los decretos expedidos con fundamento en leyes de
mandato de intervención en la economía, por ser producto del ejercicio de una
actividad propia de la órbita constitucional del Gobierno, para lo cual requiere de la
autorización previa del Congreso de la República, forman parte del desarrollo normal
de las actividades del ejecutivo y por esta razón obedecen a función netamente
administrativa. En esta sentencia la Corte señaló:
136 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de mayo de 1974. Magistrado ponente: Dr. Alfonso Arango Henao.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
207
“3.- Con todo, frente a este tipo de leyes de facultades extraordinarias, esta
corporación siempre ha considerado que son distintas las denominadas
“leyes de autorizaciones especiales”, de que trata el artículo 76-11 de la
Constitución, sin que éstas correspondan por tanto a una especie de
tautología institucional en relación con aquellas. Por el contrario, las Leyes
de autorizaciones especiales, así en veces hayan sido confundidas, aún por
el propio legislador ordinario como en este caso, no sólo en su nomenclatura
(como de “facultades”) sino en su naturaleza (como si trataran asuntos
materialmente legislativos y con carácter pro tempore), han sido reconocidas
por el Constituyente y por el juez de constitucionalidad únicamente como
conferibles al ejecutivo para que éste ejerza “otras funciones dentro de la
órbita constitucional”, distintas de las del legislador extraordinario derivado
de la competencia de habilitación legislativa de aquéllas, por lo tanto sobre
materias propias o específicas y por lo común concretas del ámbito
tradicional y ordinario del Gobierno, de naturaleza apenas administrativa,
operativa, ejecutiva, o de mera gestión, pero eso sí, siempre que supongan
además una formal y previa colaboración legislativa del Congreso (...).”137
Sin embargo, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el parágrafo del
artículo 15 del Decreto 588 de 1978, sobre sanciones por inexactitud en el registro
137 Corte Suprema de Justicia, Sala plena, Sentencia del 2 de mayo de 1985. Magistrado ponente: Dr. Manuel Gaona Cruz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
208
de vehículos de transporte público urbano, expedido con fundamento en las
autorizaciones concedidas mediante la Ley 15 de 1959, la Corte volvió a darle a
estos decretos carácter legislativo. En este sentido se pronunció la corporación:
“De tiempo atrás se tiene que esta corporación ha considerado que el
régimen constitucional de la intervención del Estado es la economía, en los
términos que lo permite el artículo 32 de la Carta, es compatible con las
leyes de autorizaciones y los decretos que las desarrollan, de conformidad
con el numeral 11 del artículo 76 del mismo estatuto superior.
“Además, forma parte de las funciones que le corresponde cumplir al
Presidente de la República, dentro de su órbita constitucional, la de
intervenir en la economía para racionalizar la producción, utilización,
distribución y consumo de bienes y servicios públicos, tal como se lo autoriza
la ley que manda la intervención en la citad industria del transporte.
“A este respecto pueden mencionarse las sentencias de la Corte, proferidas
el 4 de mayo de 1980, 7 de julio de 1983 y enero 22 de 1987 que reiteran lo
aquí considerado.
“También, y como lo sostiene la reiterada jurisprudencia de la Corte, el
reglamento necesario para cumplir las funciones de intervención que la
Constitución autoriza al Estado no tiene la índole de un simple decreto
reglamentario de la ley; todo lo contrario, constituye por su naturaleza el
desarrollo jurídico de la ley que ordena la intervención en la que el Estado
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
209
acude a sus propios mecanismos de acción, para lograr sus cometidos. En
este sentido la Carta ha dispuesto que exista unidad lógica y material y
continuidad normativa entre ambos preceptos, aunque sean de diferente
origen.
“Los decretos expedidos por el Gobierno para estos caso, no reglamentan la
ley sino que la hacen cumplir; además, son instrumentos de intervención del
Estado, que por su carácter legislativo y su generalidad, ponen en
funcionamiento varios organismos del mismo para que éste pueda
“racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral”.”138
En la Constitución de 1991 se mantuvo la figura de la intervención del Estado en la
economía por mandato de la ley de acuerdo con lo establecido en el artículo 334
superior. La Corte Constitucional hace referencia a la ampliación del alcance de
este concepto de la siguiente manera:
“La Constitución de 1991 conservó en el art. 334 el espíritu del artículo 32
de la Carta anterior. No obstante, se observan cambios en el alcance de la
intervención. Ella se extenderá al uso de los recursos naturales y del suelo,
sentando así las bases de un control mayor a los procesos de deterioro
ambiental y de urbanización acelerada. De otra parte, se hace énfasis en
cuatro nuevos aspectos: la calidad de vida, íntimamente relacionada con la
prestación de los servicios públicos básicos; el medio ambiente sano;
138 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
210
competitividad y productividad y, finalmente, la distribución equitativa de
oportunidades para los ciudadanos y de recursos para las regiones, lo que
debe llevar a un desarrollo armónico, en aras de la equidad individual y
territorial.”139
Tal como lo señala la Carta en el numeral 21 del artículo 150, el Congreso tiene la
facultad de expedir las leyes de intervención previstas en el artículo 334, en las
cuales se deben precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica.
De esta manera el Congreso debe fijar los parámetros a seguir para el ejercicio de la
intervención en la economía por parte del Gobierno, con miras a lograr los objetivos
planteados en la Constitución. Sobre este punto la Corte anotó:
“El Congreso mantiene su función de dictar los lineamientos de la
intervención. En efecto, el art. 150-21, al reconocer la facultad del Congreso
de expedir las leyes de intervención económica, exige que esta competencia
se ejerza de manera precisa, para definir fines y alcances y,
particularmente, dejando diáfanamente trazados los límites de la libertad
económica. Puede decirse que la facultad de intervenir en la economía
dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa
139 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
211
primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se ejerce en
atención a intereses nacionales y unitarios.”140
De la misma manera, esta corporación pone de relieve el papel del Congreso de la
República en materia económica y señala la importancia de los requisitos
consagrados en el numeral 21 del artículo 150, según los cuales el órgano legislativo
debe señalar el ámbito y los fines de la intervención estatal para garantizarle la
seguridad jurídica a los particulares sobre el alcance de dicha intervención. En
sentencia C-176 de 1996 la Corte hizo las siguientes consideraciones:
“10- La Corte coincide con los actores en que, en términos generales, la
Constitución de 1991 devuelve protagonismo al Congreso en materia
económica, por lo cual corresponde al Legislador definir en lo esencial el
ámbito y los fines de la intervención estatal en los procesos económicos. Ya
había señalado al respecto esta corporación que "puede decirse que la
facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional
colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso."141
“Igualmente, la Corte considera que los actores tienen razón al señalar que
este reparto de competencias no sólo busca fortalecer la deliberación pública
democrática en el campo económico sino que constituye también una garantía
institucional a la libertad de empresa. Las exigencias del ordinal 21 del artículo
140 Ibídem. 141 Ibídem.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
212
150 sobre las leyes de intervención no son entonces caprichosas, ya que por
medio de ellas se busca que el particular tenga seguridad jurídica sobre los
alcances y fines de la intervención gubernamental, así como sobre el espacio
en el cual conserva su libertad económica. Esta corporación ya había señalado
que "las limitaciones a la libertad económica deben estar hoy, más que nunca,
expresamente autorizadas por la ley, como quiera que el Constituyente de
1991 quiso de manera clara y expresa no sólo ampliar su ámbito sino rodearla
de las garantías necesarias para su ejercicio142."143
Por su parte, el Presidente de la República cumple un papel fundamental en materia
económica no sólo mediante la intervención con fundamento en las leyes que así lo
indican, sino también mediante figuras como las facultades extraordinarias y el
desarrollo de las leyes generales, entre otros. Enmarcado en el principio de la
colaboración armónica de los diferentes órganos para la realización de los fines del
Estado, de manera conjunta con el Congreso, el Presidente cuenta con instrumentos
a través de los cuales participa en el manejo de la economía. Sobre este punto la
Corte indicó:
“A pesar de la parcial disminución de sus atribuciones directas en materia
económica dentro de la Constitución, el Presidente sigue siendo un factor
importante, fundamental podría decirse, del manejo económico. Y al igual
142 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón. 143 Corte Constitucional, sentencia C-176 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
213
que el Congreso, representa la presencia de lo nacional, de lo unitario y de
lo macroeconómico en esa "Constitución Económica" que en 1991 se ha
expandido hasta tener un capítulo propio. El Presidente conserva la
capacidad de regular legislativamente la economía mediante el uso de las
facultades extraordinarias que le otorgue por no más de seis (6) meses el
Congreso, sin que pueda por esta vía decretar impuestos (art. 150-10 C.P.).
Puede también hacer uso de sus poderes de emergencia económica, que le
permiten si se hace necesario adoptar temporalmente normas tributarias
(art. 215 C.P.). En ausencia de la acción legislativa para la expedición de la
ley del plan (art. 341 C.P) y de la ley de Presupuesto (arts. 348, 349), podrá
el Presidente ponerlas en vigor mediante decretos que tienen fuerza de
leyes. Asimismo puede el Presidente hacer uso de su facultad reguladora
reglamentaria de que dispone para desarrollar el contenido general de las
leyes-marco que expida el Congreso en ciertas materias económicas (art.
189-25). Finalmente, en el campo económico detenta importantes facultades
de inspección, las que se ejercen mediante las Superintendencias. (nums.
21.22.23.24.26 del art. 189 C.P.).”144
Existen pues varios instrumentos jurídicos mediante los cuales el Congreso y el
Presidente participan en la dirección de la economía, que son diferenciables unos de
otros y cuya utilización ha sido determinada por la Constitución de acuerdo con los
asuntos sobre los cuales se trate. En algunas ocasiones la dirección del Estado se 144 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1992. Magistrado ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
214
desarrolla por medio de las leyes de mandato de intervención en la economía y los
decretos expedidos con fundamento en ellas, y en otros se hará por medio de las leyes
generales y los decretos que regulen las materias respectivas con sujeción a los
objetivos y límites planteados en las mismas.
En ese sentido, al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 35 de
enero 5 de 1993 mediante la cual “se dictan normas generales y se señalan en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular
las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan
otras disposiciones en materia financiera y aseguradora", la Corte puso de presente
la diferencia existente entre la conducción de la economía por parte del Estado
mediante las leyes de mandato de intervención y la utilización de las leyes
generales. En la sentencia C-675 de 1998 se hizo énfasis en que la intervención del
Gobierno en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público, debe realizarse a través de una ley general y no conforme al esquema
contenido en el numeral 21 del artículo 150, mediante el cual se busca una
racionalización de la economía respecto de las materias señaladas en el artículo 334
superior.
En conclusión, dentro del marco de la Constitución de 1991, y siguiendo el análisis
que se ha adelantado hasta ahora, creemos que las observaciones sobre la
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
215
naturaleza jurídica de los decretos de autorizaciones son plenamente aplicables a
los decretos expedidos con fundamento en leyes de mandato de intervención en la
economía. Ya se ha puesto de presente que no ha habido un criterio unificado
frente a la naturaleza de estos actos, sin embargo, de acuerdo con la concepción
constitucional actual, consideramos que estos decretos obedecen al ejercicio de una
atribución expresamente consagrada en la Carta, siendo un ejemplo claro del
desarrollo de una función administrativa especial por parte del Presidente de la
República, la cual requiere de la previa autorización del Congreso de la República.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
216
3.5 REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS
3.5.1 Requisitos
Sobre la necesidad de que el acto que se ataca mediante la nulidad por
inconstitucionalidad exista antes de la presentación de la demanda, el Consejo de
Estado ha señalado que se da total aplicación a la tesis aceptada para el caso de los
actos administrativos de carácter general, según la cual, aunque estos hayan sido
derogados, debe existir un pronunciamiento de fondo para resolver el asunto. En
sentencia de nulidad por inconstitucionalidad esta corporación señaló lo siguiente
refiriéndose a la excepción propuesta por la parte demandada en la cual atacaba la
procedencia de una decisión de fondo ante la inexistencia del acto impugnado por su
derogatoria total:
“Se trata de una oposición a las pretensiones, similar a la que ya fue
resuelta por esta corporación, en la sentencia de Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, proferida el 14 de enero de 1991, con ponencia
del Consejero doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, dentro del proceso Nº
S157, por cuanto, según consta en autos, la demanda que aquí se decide
fue presentada cuando aún se encontraba vigente el decreto acusado, toda
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
217
vez que aquella se interpuso el 13 de junio de 1995, en tanto que éste fue
derogado el día 28 del mes inmediatamente siguiente, de suerte que se
estaba demandado un acto que tenía existencia jurídica; sentencia cuyo
sentido ha sido reiterado por la Sección Primera en la que fue expedida,
dentro del proceso de nulidad impetrado por la sociedad Green Cargo de
Colombia Ltda., radicado bajo el Nº 3350, con ponencia del Consejero
doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, de fecha 23 de febrero de 1996, sin
que se observe motivo para que en este caso haya que apartarse del
mismo.
“Se dijo en ambas providencias que, frente a la impugnación de actos
administrativos de carácter general, aunque hayan sido derogados, es
imperativo un pronunciamiento sobre el fondo de la demanda, “... pues
solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso
popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el
restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma
acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la
norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez
administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma,
aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la
ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular
que hubiesen sido expedidos durante su vigencia.”145
145 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996, Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
218
La jurisprudencia anteriormente mencionada se aplica a los casos de impugnación
por vía de acción de nulidad por inconstitucionalidad, de los decretos de carácter
general dictados por el Gobierno Nacional, aunque estos sean derogados antes del
fallo de nulidad. Una decisión de fondo será necesaria ya que la constitucionalidad
del decreto no se recobra por la sola derogatoria de éste sino por el pronunciamiento
definitivo del Consejo de Estado; sólo mediante sentencia de la corporación se
logrará el restablecimiento de la Constitución, que fue vulnerada por la norma que la
desconoció. Mientras ese pronunciamiento no se dé, este decreto, aunque estando
derogado, goza de la presunción de legalidad y de constitucionalidad, alcanzando en
sus efectos a los actos de contenido particular que se hayan expedido durante su
vigencia.
3.5.2 Características
En el texto del numeral 7º del artículo 33, de la Ley 446 de 1998, se pueden
identificar algunas de las características de la acción de nulidad por
inconstitucionalidad, especialmente en lo relativo al aspecto procesal; las demás se
desprenden de la Ley 270 de 1996 y de la jurisprudencia del Consejo de Estado
referente al tema. Las características más relevantes, propias de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, son las siguientes:
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
219
- La acción de nulidad por inconstitucionalidad es un derecho radicado en
cabeza de los ciudadanos al igual que sucede con la acción de
inconstitucionalidad. Se diferencia radicalmente de la acción de simple
nulidad, pues ésta es de carácter público y puede ser interpuesta por
cualquier persona, natural o jurídica, nacional o extranjera, sin que se tenga la
condición de ciudadano.
- La pretensión de la demanda debe estar encaminada exclusivamente a
solicitar la declaratoria de nulidad del decreto dictado por el Gobierno
Nacional que desconoce alguna norma de la Constitución que le sirvió de
fundamento. No se podrá pedir la nulidad por inconstitucionalidad si la
violación es de carácter simplemente legal, pues en caso de presentarse el
desconocimiento de la ley se deberá intentar la acción de simple nulidad. En
el proceso iniciado por la interposición de una acción de nulidad por
inconstitucionalidad se mirará la correspondencia entre el acto demandado y
la Constitución, confrontándolos directamente.
- Por medio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad se pretende
preservar la prevalencia de la Constitución, sacando del ordenamiento jurídico
un decreto que desconoce y viola la Carta. Sobre este punto existe
semejanza con la acción de inconstitucionalidad pues ésta también busca la
preservación de la supremacía del ordenamiento jurídico constitucional; la
diferencia con la acción de simple nulidad radica en que mediante su
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
220
interposición lo que se busca es el restablecimiento de la legalidad objetiva,
no sólo de las disposiciones constitucionales, sino de todo el ordenamiento
jurídico.
- Esta acción procede contra los decretos generales dictados por el Gobierno
Nacional que obedecen al ejercicio de función administrativa de carácter
especial y cuyo conocimiento no corresponde a la Corte Constitucional. Aquí
se advierte una gran diferencia con la acción de inconstitucionalidad, pues
ésta procede contra los actos reformatorios de la Constitución, las leyes y los
decretos con fuerza de ley, sobre los cuales la Corte ejerce un control
constitucional por vía activa. Por su parte la acción de simple nulidad procede
contra todo acto de carácter administrativo que se encuentre incurso en
alguna de las causales contempladas en el Código Contencioso.
- La sentencia que se profiere al término de un proceso iniciado por la
instauración de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad es de
carácter declarativo, pues ésta sólo indica si el decreto expedido por el
Gobierno Nacional viola la Constitución y en consecuencia es excluido del
ordenamiento jurídico. El mismo carácter tienen las sentencias proferidas en
los procesos de inconstitucionalidad.
- La acción de nulidad por inconstitucionalidad está regida por el principio de
gratuidad pues no se condenará en costas al demandante si obtiene
resultados adversos. Lo mismo ocurre en los procesos de
inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
221
- Según el artículo 33, numeral 7º, de la ley 446 de 1998, el conocimiento y fallo
de los procesos de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, y la sustanciación y ponencia estará
a cargo de uno de los consejeros de la Sección que corresponda según la
materia. En estos casos, debido a la singularidad propia de la acción
ejercida, el Consejo de Estado no actúa como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, condición que sí detenta en los procesos por
acción de simple nulidad. Por su parte, la acción de inconstitucionalidad se
promueve ante la Corte Constitucional según lo establecido en el artículo 241
de la Constitución Política.
- Esta acción se tramita con sujeción al procedimiento ordinario contemplado
en el Código Contencioso Administrativo, atendiendo algunas variantes. En el
caso del periodo probatorio, de llegar a ser éste necesario, tendrá un término
máximo de 10 días; en este proceso el periodo para practicar pruebas se
reduce por tratarse regularmente de un asunto de puro derecho. Otra
variante del proceso se observa en lo relativo a los términos establecidos para
la realización del proyecto de fallo y la adopción del mismo. En el primer caso
el ponente deberá registrar el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de entrada a despacho para sentencia, y dentro de los
veinte (20) días siguientes deberá la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo adoptar la decisión definitiva, exceptuando el caso en que
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
222
deban considerarse proyectos que gocen de prelación constitucional, como es
el caso de la acción de tutela.146
- Contra los autos proferidos por el Consejero ponente sólo procede el recurso
de reposición, y contra las providencias proferidas por la Sección respectiva
mediante las cuales se resuelva la petición de suspensión provisional, se
decrete la inadmisión de la demanda, se ponga fin al proceso o se decreten
nulidades procesales relativas, también procederá el mismo recurso.
- Las acciones de nulidad por inconstitucionalidad cuyo conocimiento compete
al Consejo de Estado según lo dispuesto en el artículo 237, numeral 2º, de la
Constitución, “son aquellas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se
establece mediante su confrontación directa de la Constitución Política”.147
- La suspensión provisional del acto demandado por medio de la acción de
nulidad por inconstitucional es procedente, al igual que en el caso de un
proceso por simple nulidad. Esta medida se resolverá en el auto que admita
la demanda el cual debe ser proferido por la Sala.148
- Para que se interponga una acción de nulidad por inconstitucionalidad debe
existir una confrontación directa entre el decreto que se va a demandar y la
Constitución Política; si la confrontación existente se presenta frente a otras
normas del ordenamiento jurídico, ésta acción no será procedente.
146 Ver PALACIO HINCAPIÉ. Derecho Procesal Administrativo, cit., Pág.245. 147 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de Julio de 1996. Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. 148 Código Contencioso Administrativo, Artículo 207, numeral 6º, inciso segundo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
223
- El desistimiento en la acción de nulidad por inconstitucionalidad no está
permitido pues una vez interpuesta la acción, el Consejo de Estado está en la
obligación de adelantar el proceso hasta que se dicte sentencia; lo anterior
se presenta por cuanto la acción se promueve en interés general, ya que el
pronunciamiento se hará sobre la constitucionalidad de un decreto dictado por
el Gobierno Nacional. La imposibilidad del desistimiento también se presenta
en la acción de inconstitucionalidad.
- Como mecanismo de solución de conflictos, la conciliación tampoco procede
frente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, pues en la Ley 446 de
1998 se establece que ésta será viable sólo en aquellos asuntos donde se
ventilen intereses patrimoniales que se relacionen con las acciones que se
indican en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. Al
no debatirse intereses patrimoniales en el proceso de nulidad por
inconstitucionalidad la conciliación no será procedente.
- De la misma manera que la acción de nulidad por inconstitucionalidad no es
desistible, tampoco es transigible, pues aquí se discute la constitucionalidad
de un decreto y ésta no puede ser negociada; al no existir controversia sobre
intereses particulares sino impersonales y generales, el contrato de
transacción no procede en esta acción.
- A partir de la remisión del numeral 7º del artículo 97 del Código Contencioso
Administrativo y al no existir norma especial al respecto, se entiende que
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
224
cualquier ciudadano puede intervenir como parte ya sea impugnando o como
coadyuvante, de acuerdo con lo establecido para el proceso ordinario.
- El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el
artículo 44 de la Ley 446 de 1998, no hace mención alguna sobre el término
de caducidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad. A partir de la
esencia de la acción y teniendo en cuenta que por medio de ésta se busca la
preservación de la supremacía de las disposiciones constitucionales, se
puede concluir que ésta podrá ejercerse en cualquier momento, a partir de la
expedición del decreto respectivo. Al igual que la acción de
inconstitucionalidad (salvo los casos en que los actos se demanden por vicios
de procedimiento en su formación), la acción de nulidad por
inconstitucionalidad no está sujeta a un término de caducidad.
- La acción de nulidad por inconstitucionalidad puede ser ejercida directamente
por cualquier ciudadano sin que se requiera del concurso de abogado. En
caso de presentarse la demanda por intermedio de apoderado, se considera
que ésta será procedente siempre y cuando el mandatario también tenga la
condición de ciudadano.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
225
3.6 TITULARES
De acuerdo con lo establecido en el numeral 7º del artículo 97 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, la
acción de nulidad por inconstitucionalidad sólo puede ser ejercida por quien tenga el
carácter de ciudadano, diferenciándose así de la acción de simple nulidad que
puede ser interpuesta por cualquier persona. Esta disposición excluye en
consecuencia a las personas jurídicas y a las personas naturales que no hayan
obtenido la ciudadanía o la hayan perdido; sin embargo, sobre este punto no ha
habido un criterio unificado a partir de la expedición de la Constitución de 1991, pues
el Consejo de Estado consideró anteriormente que las personas jurídicas sí podían
ejercitar la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
El numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política, en el cual se consagra el
fundamento de la acción de inconstitucionalidad, no señala expresamente quiénes
pueden interponerla y se limita a determinar la competencia en cabeza del Consejo
de Estado. Por esta razón, y al no existir una norma anterior a la Ley 446 que
definiera explícitamente quiénes podían ejercer esta acción, el Consejo de Estado
abrió inicialmente la puerta para que se admitieran demandas instauradas por
personas jurídicas. En auto del 19 de mayo de 1995, el Consejo de Estado admitió
una demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por la Fundación
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
226
Universitaria San Martín en la cual demandaba el artículo 154, numeral 4º, del
Decreto Extraordinario No. 1421 de 21 de julio de 1993, expedido por el Gobierno
Nacional, por el cual se dictó el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe
de Bogotá, aduciendo que en el escrito que contenía la demanda se reunían los
requisitos de forma exigidos por los artículos 137 y siguientes del Código
Contencioso Administrativo, sin analizar lo referente a la titularidad de la acción. Sin
embargo, en su salvamento de voto el Dr. GUILLERMO CHAÍN LIZCANO explica las
razones por las cuales consideró que la demanda debió ser inadmitida por ser el
actor una persona jurídica, lo cual contradecía lo establecido en la Constitución
Política. El honorable Consejero, en su salvamento de voto expresó lo siguiente:
“Considero que la demanda ha debido ser inadmitida en razón de que como
queda claro de lo relatado anteriormente, el accionante es persona jurídica
que por dicha razón no puede ejercer acciones como la presente reservadas
por la Carta Política a los ciudadanos. No cabe duda tampoco, de la lectura
de los antecedentes referidos, que se trata con la demanda aludida de
ejercer una acción pública de nulidad por inconstitucionalidad, que por
expresa definición constitucional corresponde tramitar y decidir al Consejo
de Estado (...).
“Los anteriores elementos de juicio permiten afirmar que no es admisible
una demanda que ejercita una acción pública de nulidad por
inconstitucionalidad –y las de ilegalidad también quedan subsumidas bajo
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
227
esta denominación– por persona distinta a la que constitucionalmente fue
determinada como titular de dicha acción: el ciudadano. (...)
“Para arribar a la conclusión de que el derecho de establecer acciones
públicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad es un derecho
político que tiene como exclusivo titular al ciudadano y por lo tanto supone la
existencia de una persona natural, mayor de 18 años, en ejercicio pleno de
los derechos políticos, basta leer cinco normas de la Constitución de 1991
que de conformidad con el principio de supremacía de la Carta deben
aplicarse preferentemente a lo que hayan dispuesto leyes anteriores o
posteriores a ella.
“Tales normas son:
“(...) 3.- Así mismo, los artículos 237 y 241, que disponen que las acciones
públicas por inconstitucionalidad e ilegalidad se tramitarán por el Consejo de
Estado y por la Corte Constitucional de conformidad con la taxativa
distribución de materias que respectivamente establecen tales normas.”149
Posteriormente, el Dr. CHAÍN LIZCANO expone su posición en relación con la
inadecuada interpretación, según la cual, se considera que la acción de nulidad por
inconstitucionalidad puede ser ejercida por cualquier persona con fundamento en lo
149 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 19 de mayo de 1995. Salvamento de Voto: Dr. Guillermo Chaín Lizcano.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
228
dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ya que ésta es
una acción especial que tiene fundamento directo en la Constitución. Sobre este
punto el Consejero señaló:
“No es de ninguna manera admisible esgrimir como argumento para que el
Consejo de Estado o los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
tramiten acciones públicas de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad,
que como el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo expresa que
“toda persona” podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos
administrativos, todas las personas, naturales (ciudadanos o no) y jurídicas,
son titulares de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad o
ilegalidad. Este parecer pudo ser válido hasta antes de que se expidiera la
Constitución de 1991 pues las normas que ella contiene sobre esta materia,
a las cuales hicimos referencia, definieron tales acciones como expresiones
puras del derecho político. Expedida la Constitución de 1991 no se puede,
bajo ningún aspecto, dársele al artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo el entendimiento que se le venía dando y que es el que
inspira el auto del cual me aparto mediante este salvamento de voto. Ello
equivale a privilegiar la aplicación de una norma legal sobre lo dispuesto por
la Carta Política, lo que entraña desconocimiento y vulneración de lo que
ella prevé en su artículo 4o., en el sentido de que la Constitución es norma
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
229
de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales.”150
Con posterioridad a este auto, la Ley 446 de 1998 señaló expresamente que los
titulares de esta acción son los ciudadanos, concluyendo así la diferencia existente
al interior del Consejo de Estado de manera definitiva. De esta manera, la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, al igual que la acción de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241 superior, sólo podrán ser ejercidas por aquellas
personas que tengan el carácter de ciudadanos.151
150 Ibídem. 151 Cfr. 2.6 Titulares de la acción de inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
230
3.7 COMPETENCIA
Los artículos 241 y 237 de la Constitución determinan la competencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, respectivamente, para que ejerzan el control
constitucional. Las normas de competencia del sistema difuso de control
constitucional que en Colombia rigen la organización jurídico legal, han señalado
que para el Consejo de Estado será el artículo 237 numeral 2º, el que fija su
competencia en materia de control constitucional.
La Corte es quien debe velar por la integridad y supremacía de la Constitución
teniendo en cuenta que la Carta “es un compendio de normas superiores que deben
respetarse individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de
control a las puntualizaciones que la misma norma estableció, sin duda con el
propósito de que un exceso de celo no convierta al guardador en constituyente
permanente”152.
Sólo los numerales 5º y 7º del artículo 241 de la Constitución señalan que la Corte
Constitucional conocerá de las demandas contra los decretos que dicte el gobierno
con fundamento en los artículos 150 numeral 10, 212, 213, 215 y 341 de la Carta,
por lo que el control en esta materia es restringido y determinado.
152 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 12 de mayo de 1995. Consejero ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
231
El artículo 237 superior señala que existe una competencia residual en relación con
el control constitucional que se le otorga al Consejo de Estado para que conozca de
las acciones de nulidad por inconstitucional de los decretos dictados por el Gobierno
Nacional, sobre los cuales no conoce la Corte constitucional.
La competencia para conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
está en cabeza del Consejo de Estado; en Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo se conocerá y decidirá el asunto, y en sus respectivas secciones
según la materia de que se trate, se hará la sustanciación y se elaborará la
ponencia. En las secciones se escogerá un ponente, para que terminado el tramite
se registre el proyecto de decisión ante la Sala Plena, dentro de los 15 días
siguientes a la entrada a despacho del proceso. La Sala Plena decidirá dentro de
los veinte días siguientes, a menos que existan otros trámites que gocen de
prelación constitucional.
Las providencias serán dictadas por el ponente, excepto las que resuelvan la
suspensión provisional, la inadmisión de la demanda o las que pongan fin al proceso
o decreten nulidades procesales, pues éstas deberán ser resueltas por las
correspondientes secciones.
El artículo 49 de la Ley 270 de 1996 establece la competencia para conocer de la
acción de nulidad por inconstitucional, de la siguiente manera:
Articulo 49. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS
DICTADOS POR EL GOBIERNO CUTA COMPETENCIA NO HAYA SIDO
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
232
ATRIBUIDA A LA CORTE CONSTITUCIONAL DE CONFORMIDAD CON EL
NUMERAL SEGUNDO DEL ARTICULO 237 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA. El Consejo de Estado decidirá sobre las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictado por el Gobierno nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
La Decisión será adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.”153
Quien debe dictar el fallo al concluir el proceso iniciado por la acción de nulidad por
inconstitucionalidad, es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, pues el artículo 49 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 33 de la Ley 446
de 1998, así lo establecen. A partir de estas dos disposiciones, se considera
equivocada la teoría adoptada en la sentencia del Consejo de Estado del 18 de
mayo de 2000, con ponencia de la Consejera Dra. OLGA INÉS NAVARRETE
BARRERO. En este fallo la corporación determinó que la competencia para conocer
de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad correspondía a la Sección
Primera y no a la Sala Plena, argumentando lo siguiente:
“(...) si bien es cierto que el numeral 2° del artículo 237 de la Constitución
Política señala como atribución del Consejo de Estado conocer de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
153 Confrontar 3.3 Origen y Evolución de la Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
233
Constitucional, no lo es menos que del contenido de la norma constitucional
no se desprende que sea de la Sala Plena la que ejerce dicha atribución, en
cambio el artículo 33 de la Ley 446 de 1.998, numeral 7° modifica el artículo
97 del C.C.A. de la Sala de lo Contencioso Administrativo, y establece:
(...)
“Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados
por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones
respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento
de la corporación”.
“De acuerdo con este ultimo inciso del artículo 33 numeral 7º trascrito, los
decretos de orden nacional acusados en acción de nulidad por
inconstitucionalidad que no obedezcan a una función propiamente
administrativa serán decididos por las secciones respectivas de conformidad
con el Consejo de Estado.”154
Se puede advertir que en esta sentencia hay un total desconocimiento de las normas
que regulan la materia, argumentado que al no establecer la Constitución que la
Sala Plena debe tomar la decisión en relación con la acción de nulidad por
inconstitucionalidad que se instaure ante esta corporación, nada impide que sean las
respectivas secciones las que produzcan el fallo. Es claro que tanto la Ley 446 del
98, como la Ley 270 del 96, han establecido que el fallo de la acción de nulidad por
154 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de mayo de 2000. Consejera ponente: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
234
inconstitucionalidad lo adoptará la Sala Plena; adicionalmente, según el Acuerdo
No. 18 de mayo 7 de 1996, proferido por el Consejo de Estado, es la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo a quien le corresponde la decisión de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad.
Con base en lo anterior, se puede concluir que la sentencia señalada no está de
acuerdo con la normatividad que regula la materia y sostiene una interpretación
errada del último inciso del numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, pues lo
que éste pretende significar es que sobre los decretos diferentes a aquellos de
carácter general dictados por el Gobierno Nacional y que no obedezcan a una
función propiamente administrativa, podrán decidir las secciones respectivas de
conformidad con las normas establecidas.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
235
3.8 CAUSAL
La acción de nulidad por inconstitucionalidad, según el artículo 33 de la Ley 446 de
1998, procede contra algunos decretos especiales “cuya inconformidad con el
ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la
Constitución Política”. De aquí se desprende el único motivo por el cual procede
esta acción, cuando el decreto general sobre el cual no ejerce control la Corte
Constitucional resulta directamente contrario a la Constitución.
La razón por la cual la comparación entre la norma demandada sólo debe hacerse
en relación con la Carta, radica en la condición especial de los actos que pueden ser
impugnados mediante el ejercicio de esta acción. Al respecto, el Consejo de Estado
ha señalado lo siguiente:
“Por tratarse de normas jurídicas con rango de ley, su confrontación no
puede hacerse con otras de igual categoría sino con las que, en la escala
jerárquica ocupan lugar preferente, o sea, la Constitución misma.
“En conclusión, para los efectos de la controversia planteada, la
confrontación habrá de hacerse sólo en relación con las disposiciones
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
236
constitucionales, quedando descartadas cualesquiera otras leyes, así sean
éstas especiales (...).” 155
En segundo lugar, la determinación de la inconformidad del acto demandado con las
disposiciones constitucionales debe hacerse mediante la confrontación directa de las
normas sin que se tengan en cuenta otro tipo de disposiciones de diferente
categoría. Dada la situación en que sea necesario realizar la comparación entre el
acto impugnado con una norma diferente a la Constitución, la vía adecuada no será
la acción de nulidad por inconstitucionalidad. Sobre este punto el Consejo de
Estado indicó:
“En ese orden de ideas, y por exclusión, las “acciones de nulidad por
inconstitucionalidad” atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el
numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya
conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su
confrontación directa de la Constitución Política.
“En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en
forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así
pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía
155 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 1995. Consejero ponente: Dr. Jaime Abella Zárate.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
237
para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por
antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.”156
En caso que se presente una demanda de nulidad por inconstitucionalidad, y una
vez admitida se determine que la norma transgredida es de tipo legal, ésta deberá
tramitarse con fundamento en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo
en el cual se consagra la acción de simple nulidad, y será la sala correspondiente
quién adelante el proceso. En relación con el tema la corporación sostuvo:
“Ya se ha pronunciado esta corporación en el sentido de que la acción de
nulidad por inconstitucionalidad, cuya decisión corresponde a la Sala Plena
Contencioso Administrativa, solo se da cuando la transgresión por parte del
acto se presenta directamente y en forma inmediata frente a normas
constitucionales, es decir, cuando la norma violada resulta serlo
directamente la constitucional; pero, cuando la norma que se transgrede
directamente es la ley, aunque con tal transgresión también resulte
vulnerada la norma constitucional en forma mediata como sucede en el sub
exámine, donde como consecuencia de la violación de la ley reglamentada
se vulnera la norma constitucional que confiere la función reglamentaria de
156 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de julio de 1996. Consejero ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
238
las leyes al ejecutivo, la acción de nulidad se tramita y decide por la
correspondiente sección de la Sala Contencioso Administrativa.”157
Aquí radica una de las grandes diferencias entre la acción de simple nulidad y la de
nulidad por inconstitucionalidad, pues en ejercicio de la primera un acto
administrativo puede ser demandado cuando se configure cualquiera de las
causales contempladas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo
(cuando el acto infrinja las normas en que debería fundarse, cuando haya sido
expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, cuando
se haya desconocido el derecho de audiencia y de defensa, cuando haya existido
una falsa motivación, o cuando se haya presentado desviación de poder). Por el
contrario, la acción de nulidad por inconstitucionalidad sólo podrá ser ejercida
alegando que el acto demandado resulta directamente violatorio de la Constitución.
En el primer caso, los decretos podrán ser impugnados tanto por razones de
inconstitucionalidad como por ilegalidad, y en el segundo, únicamente cuando la
norma superior transgredida sea la Carta Fundamental, y la violación existente sea
directa sin que haya lugar a considerar la inconformidad con una ley.
157 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia 11120. Consejero ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
239
3.9 EFECTOS DE LA SENTENCIA
Aunque es clara la existencia en nuestro ordenamiento jurídico de un control de
constitucionalidad difuso ejercido conjuntamente por la Corte Constitucional con
fundamento en el artículo 241 superior y de manera residual por el Consejo de
Estado en relación con los decretos general dictados por el Gobierno Nacional cuyo
conocimiento no le corresponde a la Corte, únicamente esta última corporación
puede ser considerada como Tribunal Constitucional.
En la sentencia C-037 de 1996, por medio de la cual se realizó el control de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de Administración de Justicia, en
las consideraciones hechas al original artículo 49 que establecía que para efectos de
adoptar las decisiones sobre las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, el
Consejo de Estado obraría como Tribunal Constitucional, la Corte señaló que el
único órgano que reviste dicha connotación es esa corporación. Reconoce la
existencia de un control de constitucionalidad difuso que contempla que el Consejo
de Estado conozca de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, más sin
embargo, considera que la ley no puede establecer dicha equiparación pues se le
estaría otorgando al Consejo de Estado una condición que no contempla la Carta.
De acuerdo con lo consagrado en la Constitución, aunque el control de
constitucionalidad por vía activa es realizado a partir del ejercicio de las acciones de
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
240
inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad, según sea el caso, los
efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional y por el Consejo de
Estado tienen efectos distintos. Aunque en ambos casos los pronunciamientos
tienen efectos erga omnes, los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional y los del Consejo de Estado hacen tránsito simplemente a cosa
juzgada. En sentencia C-600 de 1998, al hacer alusión al control de
constitucionalidad en abstracto, la Corte estableció de manera general la existencia
de dicha diferencia al determinar el tipo de control ejercido por cada uno de estos
órganos, de la siguiente manera:
“La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su
examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional (art. 243
C.P.), su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga
omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a
las autoridades públicas, sin excepción alguna.
El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de
acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a
prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el
acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.”158
158 Corte Constitucional, sentencia C-600 de 1998. Magistrado ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
241
Por lo expuesto sobre la acción de inconstitucionalidad, resulta claro que los fallos
de la Corte Constitucional tienen efectos generales y no inter partes. En el caso de
las sentencias del Consejo de Estado, en virtud del artículo 175 del Código
Contencioso Administrativo, las sentencias que declaren la nulidad de un acto o que
nieguen la nulidad pedida, en este caso la nulidad por inconstitucionalidad, tienen
igualmente efectos erga omnes. Sin embargo, el efecto de cosa juzgada
constitucional contemplado en el artículo 243 superior, está atribuido únicamente a
los fallos de la Corte Constitucional y no puede hacerse extensiva dicha connotación
a las providencias del Consejo de Estado, así esté ejerciendo un control de
constitucionalidad. Por esta razón, los pronunciamientos del Consejo de Estado sólo
harán tránsito a cosa juzgada con fundamento en el artículo 175 del Código
Contencioso.
De las características de la cosa juzgada constitucional señaladas por la Corte en la
sentencia C-131 de 1993,159 se puede destacar su expreso y directo fundamento
constitucional contemplado en el artículo 243 superior, que no se aplica a las
sentencias del Consejo de Estado. En cuanto a la imposibilidad de realizar un nuevo
juicio alrededor de los mismos motivos, igual situación se presenta en los dos casos
pues ésta es una característica propia de cualquier sentencia que hace tránsito a
cosa juzgada.
En cuanto al cotejo de la norma demandada con la Constitución, la Corte
Constitucional debe confrontarla con la totalidad de la Carta para guardar la
integridad y la supremacía de la misma; por el contrario, el Consejo de Estado
159 Ver 2.9 Efectos de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
242
siempre deberá hacer el análisis limitándose a los motivos expuestos por el
demandante y no podrá examinar otras posibles violaciones al ordenamiento
constitucional.
De lo anterior se deriva la relatividad del efecto de cosa juzgada de las sentencias
que niegan la petición de declaración de nulidad por inconstitucionalidad. En el caso
en que se aceptan los motivos del demandante y se declara la nulidad de la norma
impugnada, resulta claro que dicha disposición saldrá del ordenamiento jurídico y
sobre ella no podrá generarse nueva controversia. Por el contrario, en el evento en
que sean denegadas las pretensiones del accionante, el fallo hará tránsito a cosa
juzgada pero sólo en relación con la causa petendi juzgada y será posible intentar
una nueva demanda alegando motivos diferentes.
Las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en la cuales se declara
exequible una norma, en principio hacen tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que
en el mismo pronunciamiento se haya hecho claridad sobre el alcance del juicio de
constitucionalidad limitándolo a ciertos preceptos, situación en la cual se configurará
la cosa juzgada relativa y será viable una nueva demanda con fundamentos
diferentes. En el caso de los fallos del Consejo de Estado, cuando se deniegan las
pretensiones del demandante, la cosa juzgada siempre será relativa a los
fundamentos estudiados y siempre existirá la posibilidad de demandar nuevamente
la disposición, presentando argumentos nuevos.160
160 Nótese que por medio de los fallos de la Corte Constitucional, una norma puede ser declarada exequible o inexequible, dependiendo de si está conforme o no con el ordenamiento constitucional. En el caso de las providencias del Consejo de Estado, cuando la disposición impugnada no contradice la Carta, no hay una declaratoria de conformidad con la misma y simplemente se deniegan
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
243
Una vez haya sido declarada la nulidad por inconstitucionalidad de un decreto, al
igual que sucede con las normas declaradas inexequibles, éste no podrá ser
reproducido. Según el inciso 2º del artículo 243 superior, “ninguna autoridad puede
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones
de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer
la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.” En el caso de los
decretos generales dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no
corresponda a la Corte Constitucional, que hayan sido declarados por el Consejo de
Estado como nulos por inconstitucionalidad, se aplicará lo dispuesto en el artículo
158 del Código Contencioso Administrativo que establece que el acto anulado no
podrá ser reproducido por quien lo dictó si conserva en esencia las mismas
disposiciones anuladas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan
desaparecido los fundamentos de la anulación.
Finalmente, en lo referente a los efectos en el tiempo de la sentencia, a diferencia de
lo que sucede con los fallos de la Corte, los cuales inicialmente tienen efectos hacia
el futuro, salvo que la misma corporación resuelva lo contrario, los pronunciamientos
del Consejo de Estado en los cuales se decidan las demandas de nulidad por
inconstitucionalidad, producirán efectos en forma similar a las sentencias de simple
nulidad. En esta medida, la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad implica
el reconocimiento de que el acto estaba viciado de invalidez desde el momento de
su expedición, razón por la cual las cosas volverán al estado anterior al momento en
las pretensiones del accionante; si por el contrario la norma resulta contradictoria, el Consejo procederá a declarar su nulidad, lo que implica su retiro del ordenamiento jurídico.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
244
que éste fue proferido; a contrario sensu de lo que sucede con las sentencias que
declaran la inexequibilidad de una norma, los fallos de nulidad por
inconstitucionalidad tienen efectos retroactivos y se entenderá como si nunca
hubiese existido el acto declarado nulo.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
245
4. CONCLUSIONES
Una vez concluido el análisis de los elementos propios de estas dos acciones,
presentamos algunas anotaciones que consideramos pertinentes. En primer lugar,
el extenso desarrollo jurisprudencial sobre la acción de inconstitucionalidad ha
llevado a esta institución a convertirse en el principal instrumento de defensa del
orden constitucional, con una gran incidencia sobre nuestro ordenamiento jurídico
por medio de las decisiones judiciales.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha introducido muchos elementos
nuevos a la acción de inconstitucionalidad, y le ha dado nuevos alcances a los
pronunciamientos derivados de su ejercicio. Uno de los aspectos en los cuales se
han implementado modificaciones en torno al tema, es la menor exigencia en
relación con los requisitos exigidos para el ejercicio de la acción. Aunque se sigue
reconociendo la importancia del cumplimiento de ciertos requerimientos mínimos
para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha
propendido por una mayor flexibilización que permita la prevalencia del derecho
sustancial sobre las formas, y que facilite el ejercicio de esta acción por parte de
cualquier ciudadano.
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
246
Referente al control constitucional, uno de los aciertos de la Carta de 1991 fue la
definición exacta y precisa de las funciones de la nueva Corte Constitucional,
conjuntamente con la consagración de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
De esta manera se logró una total claridad sobre la órbita de competencia de las
corporaciones que ejercen el control judicial de constitucionalidad por vía activa,
evitando que se presenten colisiones como las que sucedieron después de la
reforma de 1945.
El numeral 2º del artículo 237 superior, estableció que el Consejo de Estado debe
realizar el control sobre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo
conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional; competencia de naturaleza
diferente a la comprendida en el numeral 1º del mismo artículo, según la cual, la
corporación revisará la legalidad y la constitucionalidad de los actos de la
administración. De esta manera, la Carta le confirió al Consejo de Estado la
potestad para conocer sobre determinados actos, configurando un sistema difuso de
control constitucional.
Por consiguiente, cualquier ciudadano podrá ejercer la nueva acción de nulidad por
inconstitucionalidad contra ciertos actos de carácter especial, cuando éstos resulten
violatorios de la Constitución. A diferencia de lo que sucede con la competencia de
la Corte Constitucional, circunscrita a ciertos actos taxativamente señalados, en el
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
247
caso de la acción de nulidad por inconstitucionalidad no existe una disposición que
determine expresamente cuáles normas podrán ser acusadas por este medio. Sin
embargo, sin excluir la posibilidad que otros actos puedan llegar a ser impugnados
mediante el ejercicio de esta acción, en la actualidad los decretos que por su
naturaleza encuadran dentro del supuesto del numeral 2º del artículo 237, son los
decretos autónomos, los decretos especiales con sujeción a leyes generales, cuadro
o marco, los expedidos con fundamento en leyes de autorizaciones, y los expedidos
con fundamento en leyes de mandato de intervención en la economía.
Tal como se expuso a lo largo de este análisis, dichos decretos obedecen al ejercicio
de función administrativa de carácter especial, pues no se limitan únicamente a la
reglamentación y la aplicación de la ley. En lo relativo a los decretos autónomos, la
atribución reguladora la ejerce directamente el Presidente con fundamento directo en
la Constitución, sin que exista de por medio una norma con carácter de ley. En el
caso de los tres últimos, el ejercicio de la potestad requiere de la participación del
Congreso mediante la expedición de una ley a la cual deberá sujetarse el Gobierno
para el desarrollo de la actividad.
En cuanto a las sentencias dictadas por el Consejo de Estado al culminar un trámite
de nulidad por inconstitucionalidad, consideramos desacertado que éstas no
produzcan el efecto de cosa juzgada constitucional. Si el objeto de esta acción es la
preservación de la supremacía de la Carta, el pronunciamiento del Consejo de
Las Acciones Públicas para la Guarda de la Integridad y La Supremacía de la Constitución
248
Estado debe determinar en forma definitiva la constitucionalidad de la norma
acusada en desarrollo de un verdadero control constitucional. Para cumplir con este
propósito, la revisión que se adelante debería hacerse de manera integral frente a
las disposiciones de la Constitución, y el pronunciamiento de la corporación no
debería limitarse únicamente a conceder o a denegar las pretensiones del
demandante.
Finalmente, hemos notado que muchos de los vacíos existentes en relación con la
acción de nulidad por inconstitucionalidad se han venido llenando con las normas
propias de la acción de simple nulidad. Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de
esta nueva acción, consideramos que los elementos que no estén perfectamente
definidos en la normatividad que la regula, deben ser asimilados de la acción de
inconstitucionalidad, pues las dos ponen en funcionamiento el control judicial para la
guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución.
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Corte Constitucional, sentencia C-262 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio
Morón Díaz.
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Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, sentencia C-176 de 1996. Magistrado ponente: Dr. Alejandro
Martínez Caballero.
Corte Constitucional, sentencia C-275 de 1996. Magistrado ponente: Dr. José
Gregorio Hernández.
Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1997. Magistrado ponente: Dr. José
Gregorio Hernández.
Corte Constitucional, sentencia C-232 de 1997. Magistrado ponente: Dr. Jorge
Arango Mejía.
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