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Proposta de Implantação de uma Controladoria na Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz
CHARLES DA SILVA BEZERRA
Mestre em Gestão da Ciência e Tecnologia em Saúde/FIOCRUZ
Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz
MURILO DE ALENCAR SOUZA OLIVEIRA
Doutor em Administração e Turismo/UNIVALI
Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz
FABIUS ABRAHÃO TORREÃO ESTEVES
Doutor em Engenharia de Produção/UFRJ
Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz
RESUMO
A incorporação de instâncias de controle nos órgãos públicos nacionais (Controladoria,
Auditoria Interna e Controle Interno) objetiva maximizar os benefícios da aplicação dos
recursos, em consonância com diretrizes legais e normativas, como a Lei de Responsabilidade
Fiscal, que modificaram o modo de administrar e direcionam para maior profissionalização da
gestão pública brasileira (Beuren & Zonatto, 2014). Neste sentido, este artigo objetivou
propor criar uma Controladoria, e a definição das suas funções de atuação (a partir de
Borinelli, 2006), para complementação do sistema de controle interno na Fundação Oswaldo
Cruz/Fiocruz, instituição pública ligada ao Ministério da Saúde, com a finalidade de
desenvolver atividades nos campos da saúde, pesquisa, educação e desenvolvimento científico
e tecnológico (Fiocruz, 2018). A constituição de uma Controladoria na Fiocruz é necessária
para auxiliar no monitoramento e controles prévio e concomitante de gestão que são
realizados na 1ª camada de defesa da organização (gestão operacional) e no auxílio à 2ª
camada de defesa (alta gestão), contribuindo para o cumprimento da missão e dos objetivos
institucionais, respeitando as orientações legais e normativas emanadas. O estudo foi
exploratório com abordagem qualitativa, natureza aplicada e intervencionista, mediante
levantamentos bibliográfico e documental, e utilização do estudo de caso como método.
Conclui-se que a Controladoria propiciará o aperfeiçoamento dos mecanismos internos de
controle, possibilitando à organização desenvolver suas forças e potenciais, reduzir os riscos
operacionais diários aos quais os gestores estão expostos e alinhar o planejamento estratégico
de suas ações ao dinamismo de seu controle formal. Pois, será de grande valia para os
gestores da alta administração, ao delinear ações estratégicas no campo econômico,
conferindo legitimidade as ações contábeis e administrativas através de garantia,
confiabilidade e conformidade, além de reduzir o grau de exposição institucional aos riscos.
Palavras chave: Controladoria, Funções da Controladoria, Controle Interno, Fiocruz.
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1 - INTRODUÇÃO
O contexto organizacional atual pressiona os gestores a tomarem decisões mais ágeis,
justificadas e assertivas, e que considerem os impactos e assumam os riscos destas decisões,
que possam comprometer o futuro da organização e à sociedade (Seolin & Giffhorn, 2017).
Os escândalos financeiros e contábeis recentes nos Estados Unidos (Enron, Lehman Brothers,
WorldCom, Fannie Mae, etc.) induziram o governo americano a demonstrar interesse na
formalização e incorporação de sistemas de controle interno nas organizações públicas e na
redução de desvios e fraudes (Decker, 2012) e, também, ao aumento de procedimentos e
instâncias de controle interno pelo mundo.
Na esfera pública, o tema relativo à corrupção tem sido bastante exposto nos veículos de
mídia devido ao envolvimento de políticos, empresários, agentes e autoridades públicas na
obtenção de facilidades e benefícios ilícitos mútuos. Tratam-se de práticas que expõem
fragilidades na postura ética de integrantes e falhas nos controles internos da gestão pública.
Para mitigar tais riscos, o setor público no Brasil tem passado por fortes transformações,
sobretudo a partir da Reforma do Estado (anos de 1990) e da Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), que modificaram a maneira de administrar e direcionam
para maior profissionalização da gestão pública (Beuren & Zonatto, 2014).
Mudanças ocorreram no gerenciamento do setor público com a institucionalização de
estruturas formais de controle (Controladoria, Auditoria Interna e Controle Interno), como
forma de instrumentalizar os gestores com processos e procedimentos claros e objetivos, que
visam acatar os princípios previstos nas legislações instituídas e otimizar a utilização dos
recursos cada vez mais escassos na esfera pública e, assim, atender efetivamente às
necessidades da sociedade e alcançar o equilíbrio das contas públicas.
Destaca-se a criação da Controladoria Geral da União (CGU), em 2003, como órgão
central do controle interno federal, responsável pela legalidade e realização de auditorias,
combate à corrupção, monitoramento das políticas públicas e promoção da transparência,
fortalecendo e incentivando o controle da sociedade sobre as ações de governo e políticas
públicas (Loureiro, Abrucio, Olivieiri, & Teixeira, 2012; Pisa, Oliveira, & Lemes Jr., 2016).
Também houve mudança no modelo de fiscalização - de burocrático para gerencial,
incorporando atributos de prevenção e orientação, estimulando o controle social pelo cidadão
(Alencar & Fonseca, 2016). Esta lógica buscou construir um sistema de governança de
controle que possa refletir como os diversos atores envolvidos na avaliação, no
direcionamento e no monitoramento (sociedade, órgãos da administração, instâncias externas
e internas), se organizam, interagem e procedem para uma boa governança.
A incorporação de instâncias de controle nos órgãos públicos está em consonância com
o crescente interesse acadêmico sobre as temáticas de controle interno e controladoria
aplicada à gestão pública no Brasil, destacada em estudos bibliométricos, teóricos, casos e
surveys, tais como: Alencar e Fonseca (2016); Assis, Silva, e Catapan (2016); Barreto,
Callado, e Callado (2018); Beuren e Zonatto (2014); Cavalcante e Luca (2013); Durigon e
Diehl (2014); Loureiro et al. (2012); Lunkes, Schnorrenberger, e Rosa (2013); Messias e
Walter (2016); Monteiro (2015); Pisa et al. (2016); Rodrigues e Betim (2014); Santos e Tres
(2012); Suzart, Marcelino, e Rocha (2012).
Neste contexto, este artigo tem por objetivo propor a constituição de um órgão seccional
de Controladoria na Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz, a partir das funções de atuação
consolidadas por Borinelli (2006), com vistas a complementação do atual sistema de controle
interno, constituído por: Procuradoria Federal; Auditoria Interna; Corregedoria; Ouvidoria; e,
colegiados, como Comitê de Governança, Gestão de Riscos e Controles da Fiocruz (CGRC).
Justifica-se a escolha da Fiocruz como objeto deste estudo, por ser uma fundação
pública vinculada ao Ministério da Saúde, com a finalidade de desenvolver atividades nos
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campos da saúde, pesquisa, educação e desenvolvimento científico e tecnológico (Fundação
Oswaldo Cruz, 2018), com forte destaque mundial, e por ter evoluído na incorporação de
práticas de gestão.
Este trabalho possui seis seções: 1) Introdução; 2) Desenvolvimento Teórico, com
aspectos e conceitos sobre controladoria, funções da controladoria e controle interno; 3)
Contextualização sobre a Fiocruz e os Controles Internos; 4) Metodologia; 5) Proposta de
Constituição da Controladoria Fiocruz; e, 6) Considerações Finais, reflexões e sugestões.
2 - DESENVOLVIMENTO TEÓRICO
2.1 – Arcabouço Legal sobre Controle na Gestão Pública do Brasil
A busca pela eficiência, eficácia e efetividade no setor público, em função das pressões
da sociedade por maior desburocratização e transparência nos entes públicos, tem induzido a
processos melhor estruturados com a incorporação de sistemas de controle interno e externo.
São controles revestidos pelos atributos da prevenção e orientação, que possibilitam a oferta
de serviços públicos de qualidade e eficientes ao cidadão (Alencar & Fonseca, 2016).
Nesse contexto foram editadas Leis, Decretos, Instruções Normativas (IN) e Instruções
Normativas Conjuntas (INC) (Tabela 1) para aprimorar práticas de gestão e ampliar
competências nas ações de controle e integridade, e que buscam instruir os agentes públicos a
evitar possíveis desvios de conduta e melhorar a gestão, com a implementação e adoção de
ações preventivas e corretivas para mitigar tais ocorrências.
Tabela 1 – Legislações relativas ao sistema de controle na gestão pública brasileira
ORDENAMENTO ASSUNTO
Lei nº 4320/1964 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Decreto nº 200/1967 Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para
a Reforma Administrativa e dá outras providências Constituição da República
Federativa do Brasil/1988
Texto constitucional promulgado em 5/10/1988.
Lei nº 8.666/1993 Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
Decreto nº 1.171/1994 Aprova o código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal.
Lei Complementar nº
101/2000
Lei de Responsabilidade Fiscal - Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Decreto nº 3.591/2000 Dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá
outras providências.
Lei Complementar nº
131/2009 (Lei da
Transparência)
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101/2000, para determinar a
disponibilização de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária-financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Lei nº 12.527/2011 (Lei de
Acesso a Informação)
Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II
do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal.
Lei nº 12.846/2013 Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela
prática de atos contra a administração pública.
Decreto nº 8.240/2015 Regulamenta a Lei nº 12.846/2013.
Instrução Normativa
Conjunta (INC) MP/CGU
nº 01/2016
Dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do
Poder Executivo Federal.
Instrução Normativa
SFCI/CGU nº 03/2017
Aprova o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna
Governamental do Poder Executivo Federal.
Decreto nº 9.203/2017 Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional.
Fonte: Elaboração dos autores
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Este arcabouço legal teve origem com à luz da Constituição Brasileira de 1946, porém
encorpou-se com a Lei nº 4320/1964, ao consagrar os princípios do planejamento, orçamento
e controle, e estabelecer novas técnicas para eficácia do uso dos recursos públicos, e teve seu
fortalecimento com a Constituição Federal/1988, ao estabelecer que a fiscalização e o controle
se aplicam a todas as áreas de governo, sendo inclusive efetuada pela sociedade. Também foi
realçado pela Lei Complementar nº 101/2000, que instituiu instrumentos voltados à
responsabilização do gestor público (Pisa et al., 2016) e estabeleceu norteadores para
fortalecer a gestão pública (planejamento, transparência, controle e responsabilidade na gestão
fiscal, e prestação de contas), incorporando aspectos gerenciais, além de legalidade,
legitimidade, eficiência gerencial e avaliação de metas e programas governamentais
(Cavalcante & Luca, 2013).
2.2 - Controle Interno
Controle interno é aquele efetuado no âmbito da administração de um órgão, para fins
de controle e verificação da regularidade e legalidade de seus atos (conformidade). Isto gera
uma margem de segurança visando impossibilitar erros e para o aumento do grau de sucesso
no cumprimento dos objetivos e metas organizacionais da administração (Silva, 2013). Na
administração pública é por onde o Poder Público exerce controle sobre seus próprios
exercícios, com objetivo de assegurar sua execução dentro dos princípios básicos da
administração pública, definidos na Constituição Federal de 1988: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência (Calixto & Velasques, 2006).
Para Attie (2011), no conceito da American Institute of Certified Public Accountants
(AICPA), mesmo que os(as) planos, políticas, sistemas e organização estejam bem definidos,
sua eficiência administrativa será comprometida, caso a organização não disponha de
profissionais dimensionados às suas necessidades internas, capazes de atuar de forma
eficiente e motivada. É necessário compreender que os meios de controle da organização
devam ser capazes de gerir a forma de organização da empresa, suas políticas, sistemas,
procedimentos, inventários, plano de contas, sistemas de autorização, aprovação, conciliação,
análise, custódia, arquivo, formulários, manuais de procedimentos, e outros (Borinelli, 2006).
Borinelli (2006, p. 175) ao agrupar diversas definições quanto às funções que uma área
de controle interno deve ter na organização, e seus propósitos, define que consiste em “um
conjunto de atividades, métodos, medidas, diretrizes, procedimentos e instrumentos adotados
para dirigir, restringir, vigiar, fiscalizar, governar e conferir as atividades organizacionais”.
De modo similar, a INC nº 01 (MP & CGU, 2016) considera controles internos como:
conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas
informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros,
operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das
organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que,
na consecução da missão da entidade...;
O controle interno gira em torno dos aspectos administrativos e contábeis de uma
organização (Santos & Tres, 2012) e pode ser efetuado em 3 tipos (Silva, 2013):
- Prévio ou Preventivo (a priori) – anterior a realização da atividade administrativa,
mediante a formalização de normas, manuais e instruções aos atos administrativos;
- Concomitante ou Sucessivo – exercido durante a realização de um ato ou atividade
administrativa, com vistas a acompanhar, verificar sua regularidade e corrigir possíveis falhas
ou distorções do procedimento;
- Subsequente ou Corretivo – ocorre após a conclusão de uma atividade administrativa,
de modo a avaliar/auditar a regularidade, correção e eficiência no uso dos recursos públicos.
Borinelli (2006, p. 175) afirma que o controle interno visa atender aos propósitos de:
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I) Proteger o patrimônio organizacional, ou seja, salvaguardar os interesses da
entidade;
II) Conferir precisão, confiabilidade e fidedignidade aos dados e relatórios
contábeis, econômicos e financeiros, sejam divisionais ou corporativos;
III) Encorajar e estimular a obediência e aderência às diretrizes e políticas internas;
IV) Obter conformidade e aderência com as leis e regulamentos (compliance);
V) Promover e estimular a eficiência e eficácia das operações;
VI) Prover segurança para que os objetivos específicos da entidade serão alcançados.
No art. 10º da INC nº 01 (Ministério Público [MP] & Controladoria Geral da União
[CGU], 2016) são apresentados cinco objetivos dos controles internos de gestão, que devem
nortear as instituições públicas nacionais:
i) dar suporte à missão, à continuidade e à sustentabilidade institucional, pela
garantia razoável de atingimento dos objetivos estratégicos do órgão ou entidade;
ii) proporcionar a eficiência, a eficácia e a efetividade operacional, mediante
execução ordenada, ética e econômica das operações;
iii) assegurar que as informações produzidas sejam íntegras e confiáveis à tomada de
decisões, ao cumprimento de obrigações de transparência e à prestação de contas;
iv) assegurar a conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis, incluindo
normas, políticas, programas, planos e procedimentos de governo e da própria
organização;
v) salvaguardar e proteger bens, ativos e recursos públicos contra desperdício,
perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida.
Neste sentido, as organizações públicas não devem restringir suas ações ao atingimento
das metas e objetivos apenas pelo aspecto da conformidade contábil e de controles de
processos. A sociedade espera e deseja que a administração pública tenha enfoques mais
estratégicos e que suas entregas não sejam apenas eficientes no uso dos recursos, mas sim
eficazes, e busquem a efetividade de suas ações.
Necessário então que se mude a visão instituída nas organizações públicas, de um
controle interno com enfoque na conformidade, para uma Controladoria que além de cuidar
para a atenção da conformidade das ações desenvolvidas pela instituição, tenha um olhar mais
sistêmico em relação ao seu ramo de negócio, sua importância para a sociedade, o risco de
exercer ou não suas atividades, o sistema de integridade de seus servidores e gestores, e
estratégica no cenário e ambiente de negócios que se relaciona. Em suma, uma Controladoria
que coordene e monitore a atuação de todo o sistema de controle interno para gerar e municiar
os gestores com informações estratégicas (Silva, 2013).
A INC nº 01 (MP & CGU, 2016) disciplina que os órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal deverão “implementar, manter, monitorar e revisar os controles internos da
gestão, tendo por base a identificação, a avaliação e o gerenciamento de riscos que possam
impactar a consecução dos objetivos estabelecidos pelo Poder Público”. Já a IN no 03 (CGU,
2017) disciplina a maneira pela qual os órgãos e entidades da Administração Pública Federal
devem atuar, alinhados ao interesse público, exercendo controle permanente sobre seus
próprios atos, considerando o princípio da autotutela, responsabilizando-se pelo
estabelecimento, a manutenção, o monitoramento e o aperfeiçoamento dos controles internos
da gestão, devendo contemplar as três linhas de defesa da gestão ou camadas, comunicando
de maneira clara as responsabilidades de todos os envolvidos, provendo uma atuação
coordenada e eficiente e sem sobreposições ou lacunas.
Estas INs aludem a aplicação do modelo de três linhas de defesa da gestão, que consiste
em um modo simples e eficaz de melhoria da comunicação do gerenciamento de riscos e
controle, ao esclarecer os papéis distintos e reponsabilidades principais dentro da estrutura de
governança organizacional: controle da gerência (1ª linha); funções de controle de riscos e
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supervisão de conformidade (2ª linha); e, avaliação independente ou auditoria interna (3ª
linha) (The Institute of Internal Auditors [IIA], 2013).
Os controles internos da gestão operacional se constituem na primeira linha (ou camada)
de defesa das organizações públicas para propiciar o alcance de seus objetivos, devendo levar
em conta os riscos que se pretende mitigar, tendo em vista seus objetivos organizacionais.
Configura-se assim o conceito de controle prévio que deve ser realizado pelas organizações na
forma concomitante de seus atos administrativos, revendo ações ou atos que tenham sido
realizados de maneira incorreta. Nesse contexto, surge a atuação da Controladoria como 2ª
linha, que tem por objetivo manter os sistemas de controles internos na proteção dos ativos da
organização, estabelecendo o sistema de informações econômico-financeiras, exercendo o
controle como forma de asseverar o alcance dos objetivos organizacionais conforme seu
planejamento inicial (Barreto et al., 2018).
2.3 – Controladoria
Nas últimas décadas, fatores como o aumento da complexidade das empresas, de
políticas fiscais governamentais, da diferenciação nas fontes de financiamentos das atividades
e da incorporação de padrões éticos e de melhores práticas de gestão, criaram a necessidade
de sistemas contábeis mais adequados a um controle gerencial efetivo e responsável na gestão
das organizações (Figueiredo, 1995). Assim, identificar, mensurar, e avaliar os efeitos dos
fatores críticos ambientais (Grant, 1991) e das mudanças estruturais dos setores
organizacionais é, portanto, uma tarefa fundamental da área de Controladoria (Martin, 2002).
Neste cenário, surge a necessidade premente dos órgãos públicos construírem para si,
uma nova forma de avaliarem suas estratégias de negócios, pautada em uma gestão contábil
mais dinâmica e eficiente, utilizando-se de informações antes vistas apenas como contábeis e
adotando uma dinâmica mais abrangente e sistêmica. Pois, o Estado tem sido incentivado a
adotar uma cultura gerencial no setor público, voltada a maximizar os benefícios a serem
obtidos com a aplicação dos recursos públicos (Beuren & Zonatto, 2014).
A Controladoria, por ser uma área que engloba conceitos e teorias relativos à economia,
patrimônio, finanças e operações e controle de gestão, sendo também um órgão administrativo
executor de atividades e funções dentro de uma estrutura organizacional (Borinelli, 2006;
Catelli, 2001), possui características compatíveis para esta mudança da gestão pública.
A Controladoria e sua atuação tem ganho destaque em razão da alteração de paradigma
na gestão, ao migrar de uma visão minimalista de controle contábil para uma visão contábil
estratégica. A Contabilidade Tradicional pautada na função do contador financeiro-fiscal foca
na conformidade das atividades já executadas, portanto se esgota com a produção de
demonstrativos contábeis e financeiros, ao passo que a função exercida pela Controladoria
deve ir mais além, ao abranger outras vertentes de estudos no campo da estratégia
organizacional, identificando, prevendo, mensurando e avaliando impactos das forças críticas
ambientais da empresa (Martin, 2002).
O papel estratégico da Controladoria torna-se importante nas atividades de uma
organização, seja pública ou privada, pois auxilia na definição das estratégias e objetivos
corporativos da instituição, atua na elaboração do orçamento, das normas e do planejamento,
implantação e/ou implementação dos modelos de decisão, gestão e informação. A
Controladoria usa as informações para subsidiar a alta administração, na tomada de decisão de
seus investimentos. Com isto, propicia às instituições melhoria no desempenho futuro,
sinalizando aspectos importantes das atividades desenvolvidas auxiliando na antecipação e
resolução de problemas, contrapondo-se a visão da contabilidade tradicional financeira, que
tem por escopo análises de fatos ocorridos (Suzart et al., 2012).
Para atender às necessidades da gestão moderna a Controladoria necessita ser
intrinsicamente estratégica sem perder jamais o seu caráter de apoio operacional. Deve
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proporcionar à empresa mudanças na compreensão de sua natureza, de sua existência e de
seus objetivos corporativos e compreender que qualquer organização sempre estará imersa em
um ambiente volátil e competitivo no qual interage (Martin, 2002).
A atuação da Controladoria proporcionará benefícios de curto, médio e longo prazo, tais
como: definição de um padrão a ser seguido pelo órgão e colaboradores; qualidade nos
processos internos; garantia de confiabilidade (de todas as áreas) e continuidade dos trabalhos
(devido a troca de colaboradores); garantia de boa aplicação dos recursos; centralização das
atividades de controle; e, continuidade em face de mudanças na gestão (Silva, 2013, p. 7). Sua
análise se relaciona com fatos já ocorridos, ações concomitantes e ações a serem praticadas.
2.4 – Funções da Controladoria
As funções da Controladoria devem ser executadas para atingir os objetivos da
organização, subsidiando o processo de gestão, adequando-os a realidade do ambiente em que
se insere, subsidiando a elaboração e gerenciamento de seu orçamento, extraindo informações
sobre o desempenho e resultados da organização. Padoveze (2012) alude sobre a
representatividade da figura do “controller” para a alta gerência da organização, como
elemento central no apoio para a tomada de decisão em questões estratégicas.
A Controladoria deve apoiar a avaliação do resultado econômico e de desempenho de
serviços, e incluir o estudo e o estabelecimento de padronização para os processos; gerir
sistemas de informações através da organização e padronização do conjunto de informações e
na construção de modelos de decisão; e, atender agentes externos, ou seja, apoiar a alta
administração em suas relações com outras entidades ao analisar os impactos da legislação na
instituição (Catelli, 2001).
A atividade de controladoria é realizada por um conjunto de processos organizados de
uma forma lógica, mas não depende da existência de um órgão específico. Suas funções
conceituais foram assim consolidadas (Borinelli, 2006):
i) Contábil – elaborar e monitorar registros contábeis, criar e interpretar
demonstrativos, disponibilizar informações aos stakeholders, implementar procedimentos e
políticas de controle;
ii) Gerencial-Estratégica - tem por objetivo dotar a alta administração com
informações patrimoniais, financeiras, contábeis, econômicas e não financeiras, além de
construir a sinergia de todas as atividades, de forma a atingir os objetivos organizacionais;
iii) de Custos - visa lançar, monitorar e avaliar custos, analisar estrategicamente
novas ações, bem como os resultados de práticas já executadas;
iv) Tributária - envolve obrigações legais, fiscais e acessórias, tais como:
lançamento e controle de impostos, tributos e contribuições;
v) de Proteção e Controle de Ativos – representa o controle e gestão dos bens da
organização e gestão dos ativos;
vi) de Controle Interno – tem como premissa a elaboração e o gerenciamento dos
sistemas de controle interno (patrimônio e interesses organizacionais);
vii) de Controle de Riscos – busca identificar, medir, avaliar, gerenciar e divulgar
os riscos da organização, bem como seus impactos;
viii) da Gestão da Informação – implanta e gerencia sistemas de informações
estratégicas. Não há preocupação em gerenciar a tecnologia e sim os dados e as informações.
3 – A FIOCRUZ E O CONTROLE INTERNO
3.1 – Estrutura e Atuação da Fiocruz
A história da Fiocruz iniciou-se em 1.900 com a criação do Instituto Soroterápico
Federal/ISF para fabricar soros e vacinas contra a peste bubônica, que assolava a cidade do
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Rio de Janeiro. Nos anos seguintes, o Instituto teve importante papel na reforma sanitária que
culminou com a erradicação da febre amarela, da varíola e da peste bubônica no país. Ao
longo de décadas a Fiocruz expandiu sua presença e atuação no país, com um intenso
destaque e participação no ensino, pesquisa e desenvolvimento científico da saúde pública
nacional e internacional (Fiocruz, 2018).
A missão institucional da Fiocruz foi aprovada no VI Congresso Interno de 2010, e
encontra-se em sintonia com os valores institucionais, que configuram alicerces de atitudes,
comportamentos e características essenciais da organização e que são pautados pela
relevância de sua atuação: compromisso social, caráter público e estatal, de modo ético, com
transparência, controle social, integridade e prevenção, dentre outros (Fiocruz, 2018).
A Fiocruz possui unidades instaladas no Rio de Janeiro, Amazonas, Bahia, Minas
Gerais, Paraná e Pernambuco, e projetos de atuação em mais 4 estados (Ceará, Mato Grosso
do Sul, Piauí e Rondônia). Também, possui uma representação no Distrito Federal e um
escritório oficial em Moçambique, em consonância com uma política de cooperação
internacional em saúde com países africanos de língua portuguesa (Fiocruz, 2018).
A estrutura atual da Fiocruz foi definida pelo Decreto nº 8.932 (2016), que aprovou seu
Estatuto estabelecendo competências aos órgãos, atribuições aos gestores e composição:
I- órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente da FIOCRUZ: Gabinete; Centro
de Relações Internacionais em Saúde (CRIS); e, Canal Saúde;
II- órgãos seccionais: Procuradoria Federal; Auditoria Interna; Coordenação-Geral de
Planejamento Estratégico (COGEPLAN); Coordenação-Geral de Administração (COGEAD);
Coordenação-Geral de Gestão de Pessoas (COGEPE); Coordenação-Geral de Infraestrutura
dos Campi (COGIC); e, Coordenação-Geral de Gestão de Tecnologia de Informação
(COGETIC).
III- órgãos específicos singulares: 16 unidades técnico-científicas voltadas para
execução de atividades de ensino, pesquisa, inovação, assistência, desenvolvimento
tecnológico, produção de fármacos e vacinas, e extensão no âmbito da saúde.
IV- unidade descentralizada: Gerência Regional de Brasília (GEREB); e
V- órgãos colegiados: Conselho Superior; Congresso Interno; e, Conselho Deliberativo.
3.2 – O Controle Interno na Fiocruz
A institucionalização dos controles estratégico e interno na Fiocruz foi intensificado nos
últimos anos face aos determinantes dos órgãos regulatórios e da sociedade. Cabe realçar, que
em 2018 a Fiocruz geriu R$3,9 bilhões de recursos orçamentários (custeio e capital),
excluindo-se os gastos com as folhas de pagamento de cerca de 5.300 servidores.
Neste sentido, foram estabelecidas ações quanto a adoção de práticas de governança,
gestão de riscos e controles internos em consonância às diretrizes emanadas dos órgãos de
controle externo. Assim, foram criados instrumentos e instâncias para a constituição de um
sistema de controle interno, tanto para os órgãos específicos singulares dedicados ao
planejamento, à gestão física, às operações comerciais e à gestão econômico-financeira e
tecnológica (Cogeplan, Cogead, Cogepe, Cogic e Cogetic), quanto à formalização de órgãos
seccionais, conselhos e comitês (Fiocruz, 2018, 2019):
3.2.1- Procuradoria Federal. Órgão seccional de assistência direta e imediata à
Presidência e demais dirigentes da instituição, instituído pela Lei nº 10.480/2002, como órgão
de execução da Procuradoria-Geral Federal (PGF) vinculado à Advocacia-Geral da União
(AGU). Atua no exame prévio da legalidade dos atos administrativos e orientação dos
gestores públicos no exercício de suas atividades, conforme os princípios constitucionais da
Administração Pública;
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3.2.2- Auditoria Interna. Órgão seccional criado para a avaliação da gestão, com o
objetivo de fiscalizar e comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos da Fiocruz e
examinar seus resultados quanto à economicidade, eficácia e eficiência da gestão
orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos
operacionais. Seus trabalhos incluem realizar processos de auditoria periódicos e
extraordinários e o exame e emissão de parecer prévio sobre a prestação de contas anual;
3.2.3- Comissão de Ética. Constituída pela Portaria n° 264/2017/PR para orientar e
aconselhar sobre a ética profissional do servidor no tratamento com as pessoas e com o
patrimônio público, sendo destinada a promover a adoção de normas e conduta ética
específica para os servidores e demais agentes públicos da Instituição;
3.2.4- Ouvidoria. Instituída pela Portaria Interna nº 65/2008/PR, conforme
determinação Constitucional e deliberações dos Congressos Internos da Fiocruz. Tem por
função o atendimento ao público interno e externo no intuito de receber e tratar denúncias,
reclamações, solicitações de providências, sugestões, pedidos de simplificação e elogios.
Cabe ao setor administrar um sistema informatizado de cadastro e tramitação das
manifestações recebidas, acompanhamento das respostas e geração de relatórios;
3.2.5- Comitê de Governança, Gestão de Riscos e Controles (CGRC). Composto
pelos membros do Conselho Deliberativo (CD), foi instituído pela Portaria nº 787/2018/PR,
no escopo da Política de Gestão de Integridade, Riscos e Controles Internos. Tem por
finalidade estabelecer e difundir aspectos para a gestão de integridade, de riscos e de controles
internos na Fiocruz, sendo aplicável a todos os colaboradores internos e externos da
Instituição;
3.2.6- Corregedoria. Implantada pela Portaria nº 1414/2018/PR, como integrante do
Sistema de Correição do Poder Executivo Federal, sendo responsável pelas atividades de
prevenção e apuração de irregularidades praticadas por servidores públicos no exercício de
suas atribuições, ou com relação as atribuições do cargo.
O controle prévio interno tem sido realizado na Fiocruz pelos órgãos singulares
específicos (unidades técnico-científicas), órgãos seccionais (unidades técnico-administrativas
e/ou de apoio) e unidade descentralizada. Estes órgãos observam em seus processos
administrativos as legislações, normas e orientações oriundas dos órgãos executivos,
legislativos, judiciários e de controle (CGU, TCU e Ministério Público da União/MPU).
Entretanto, mesmo com tais ordenamentos falta uma área de Controladoria, como última
coluna necessária a construção de um sistema de controle estratégico e interno institucional.
A constituição de uma área de Controladoria na Fiocruz se faz necessária para auxiliar
no monitoramento e no controle prévio e concomitante da gestão operacional, realizada na 1ª
camada de defesa da organização, e no auxílio à 2ª camada de defesa, representada pela alta
gestão, contribuindo para o cumprimento da missão e dos objetivos institucionais, respeitando
as orientações emanadas da INC nº 01 (MP & CGU, 2016) e da IN no 03 (CGU, 2017).
4 – METODOLOGIA
Para este estudo foram empregados procedimentos metodológicos com abordagem
qualitativa, pois trata-se de uma pesquisa de natureza aplicada, motivada pela necessidade de
resolução de problemas empíricos, ou seja, de finalidade prática (Tobar & Yalour, 2001),
voltado para a resolução de um problema imediato na realidade do campo da administração
pública. Desse modo, como objetivo geral buscou-se identificar aspectos para proposição de
10
uma área de Controladoria, e, também, da definição das funções da Controladoria, com base
em Borinelli (2016), com vistas a complementação do sistema de controle interno na Fiocruz.
Em relação aos meios, o estudo pode ser caracterizado como levantamento bibliográfico
e documental, ao buscar explicar e adquirir conhecimentos, a partir de informações e
referências publicadas em congressos, periódicos científicos, livros, teses, home-page e
documentos (Cervo & Bervian, 1996) sobre controle interno organizacional. Como método
foi utilizado o estudo de caso holístico de caso único (Yin, 2015), pois o interesse da
investigação recaiu sobre a compreensão, e proposição, voltada a um caso particular de uma
Instituição da gestão pública federal, sem relação com outros casos ou problemáticas mais
abrangentes (Meirinhos & Osório, 2010).
A pesquisa, segundo os objetivos, classifica-se como exploratória por ter como
finalidade proporcionar informações para familiarização ou obtenção de percepção sobre o
tema - atuação da controladoria no setor público, delimitar seu escopo e auxiliar na definição
dos critérios, métodos e técnicas adotados (Andrade, 2001) e intervencionista, por ter a
intenção de interferir na realidade estudada para modificá-la (Tobar & Yalour, 2001) ao
propor a estruturação de uma Controladoria na Fiocruz.
5 - PROPOSTA DE CONSTITUIÇÃO DA CONTROLADORIA FIOCRUZ
A ideia de criar um órgão de controle no auxílio e acompanhamento das ações
administrativas e estratégicas corporativas surgiu no VI Congresso Interno da Fiocruz (2010),
quando se discutiu o papel exercido como instituição pública estratégica de Estado para a
saúde. À época, ocorreu amplo debate institucional sobre a necessidade de melhores controles
internos visando respostas mais eficazes para a sociedade, e da introdução de regras e padrões
de: estímulo à inovação e que permitissem ganhos de excelência/qualidade nos processos e
produtos institucionais; garantia da probidade e economicidade na gestão dos recursos
públicos; desenvolvimento da cultura do controle permanente e da responsabilização;
desenvolvimento de políticas efetivas de controle estratégico e operacional; amparo as
tomadas de decisão gerencial em bases regulatórias administrativas, financeiras e jurídicas
sólidas; fortalecimento da cultura do controle social e institucional; e outros (Fiocruz, 2010).
A formalização de uma área de Controladoria é necessária para melhoria dos processos
internos de governança e aprimoramento dos controles internos institucionais, conforme
determinações dos Congressos Internos e orientações da INC nº 01 (MP & CGU, 2016).
A Fiocruz deve estar preparada para implementar e monitorar controles internos
efetivos para mitigar e até eliminar a ocorrência dos riscos e impactos sobre os objetivos
organizacionais. Corrobora esta necessidade, análise efetuada pelo TCU, em seu Acórdão no
2604/2018 (Brasil, 2018), que apontou a Fiocruz como instituição pública de alta exposição
ao risco de fraude e corrupção, devido a fragilidades nos sistemas de integridade e controle,
medida a partir dos seguintes fatores: uso dos recursos financeiros disponíveis (Poder
Econômico); regulação de atividades do mercado privado (Poder de Regulação); e,
mecanismos de controle preventivos e detectivos contra fraude e corrupção desenhados e
implantados nas organizações.
Assim, este estudo efetua proposta de implantação de um setor de Controladoria na
Fiocruz que possa atuar com autonomia institucional, no intuito de: promover a melhoria dos
controles internos e de governança, através de um processo permanente de valorização,
coordenação e integração dos esforços de seus órgãos específicos singulares e seccionais;
reduzir os riscos associados às ações praticadas pela instituição, de forma a assegurar a
eficácia e eficiência organizacional; proteger seu patrimônio; salvaguardar os interesses
institucionais e da sociedade; e, encorajar e estimular à obediência e aderência às diretrizes
internas e externas, para prover segurança no alcance dos objetivos específicos institucionais.
11
5.1 - Interfaces da Controladoria Fiocruz
A estruturação de uma área de Controladoria na Fiocruz permitirá a integração com as
demais atividades de controle de gestão já executadas nos órgãos específicos singulares e
seccionais (1ª linha/camada de defesa), propiciando o alcance dos objetivos da organização.
Isto irá propagar uma cultura organizacional de cumprimento das normas técnicas e legais,
podendo ser executadas através de assessoria à gestão destes órgãos, acompanhamento e
monitoramento, capacitação em gestão e controle, que gere a diminuição de riscos para a
administração pública nas ações praticadas, atuando de forma consistente nos controles
prévios e concomitantes dos atos praticados pelos gestores.
Isto possibilitará o acompanhamento mais refinado das ações desenvolvidas de modo
prévio e concomitante aos atos institucionais, proporcionando sinergia de ações estratégicas,
retroalimentando os canais de execução das atividades com as orientações e expectativas da
alta gestão e gerando um loop estratégico, denominado ciclo OODA (Observação, Orientação,
Decisão e Ação), com ações coordenadas pelas diversas áreas da Fiocruz. Este loop, efetuado
de forma consistente e sistematizado, trará benefícios estratégicos que auxiliarão de forma
mais confortável e segura aos gestores na tomada de decisão, pois o Ciclo OODA é um
componente adequado para obter agilidade em contextos complexos, complicados, não
lineares, imprevisíveis e em constante mudança, que são características atuais, em qualquer
área de atuação (Seolin & Giffhorn, 2017).
Reside aí a necessidade de implantação de uma área de Controladoria, para que esta
gerencie as interfaces do ambiente interno, entre a alta administração (Presidência, órgãos
colegiados e CGRC) e os órgãos específicos singulares e seccionais, com os diferentes
componentes do Sistema de Controle Interno da Fiocruz (Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria,
Procuradoria e Comissão de Ética), atuando e estimulando a transparência e o atendimento
aos requisitos de controle externo e social, presentes no ambiente externo. Estas interfaces são
apresentadas em um Modelo constante na Figura 1.
Outra face importante, encontra-se no papel da Controladoria no gerenciamento dos
riscos associados à gestão organizacional, de modo a assessorar a alta direção da instituição
no controle prévio e concomitante dos atos administrativos e auxílio ao CGRC. A
Controladoria é a mais indicada para esta incumbência, ao atuar na 2ª linha de defesa, junto
com os órgãos seccionais já instituídos - Auditoria, Ouvidoria, Corregedoria e Procuradoria.
Figura 1 - Interfaces da Controladoria na Fiocruz
Fonte: Elaboração própria
12
5.2 – Funções de Atuação da Controladoria Fiocruz
A presente proposta de atuação da Controladoria pressupõe que para o período de
implantação, monitoramento e estruturação de mecanismos de controle sejam exercidas seis
das oito funções definidas por Borinelli (2006): Contábil; Gerencial-Estratégica; Tributária;
de Proteção e Controle de Ativos; de Controle Interno; e, de Controle de Riscos. A escolha
dessas funções ocorre face a existência de mecanismos administrativos já consagrados que
possibilitam melhorar o ordenamento e definição de instrumentos de controles que podem ser
aplicados de imediato pela gestão, possibilitando assim maior controle e acompanhamento de
seus atos e decisões. Já as funções restantes (de Custos e da Gestão da Informação) serão
objeto de estruturação de mecanismos de controle para sua implementação posterior.
Ressalta-se ainda que as administrações existentes nos órgãos específicos singulares da
Fiocruz, de certo modo, já praticam essas funções, e além disso, seus resultados deixam de ser
avaliados estrategicamente pela organização em razão do modelo gerencial contábil-
patrimonial existente nas organizações públicas, modelo ao qual vem sendo implementadas
normativas federais para estabelecer um modelo de gestão pública mais profissional.
As atividades da Controladoria ligadas às funções contábeis (contabilidade, tributária,
patrimônio e controle interno) serão acompanhadas junto aos órgãos específicos singulares e à
Cogead. Já em relação às atividades da função Gerencial-Estratégica, a proposta é que a
Controladoria atue em conjunto com a Cogeplan, estruturando as informações de cunho
estratégico-administrativo dos processos. Outrossim, avaliar as informações oriundas das
áreas de ouvidoria, corregedoria, auditoria e procuradoria, alinhando essas informações e
avaliando seus impactos para a organização, além de monitorá-las junto ao Comitê de
Governança e Riscos da Fiocruz - CGRC (Figura 2):
Figura 2 – Campo de Atuação da Controladoria da Fiocruz
Fonte: Elaboração própria
O foco da Controladoria Fiocruz junto aos órgãos específicos singulares e seccionais se
dará no acompanhamento das ações administrativas internas de gestão, monitorando
procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, contratos, compras,
conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de
13
forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das unidades, destinados a enfrentar
os riscos e fornecer segurança na consecução da missão da organização.
Para facilitar o entendimento da atuação da Controladoria Fiocruz, são apresentados a
seguir os objetivos, ações propostas, período de execução e instrumentos de trabalho para
cada uma das funções, a partir de Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014):
5.2.1 – Funções contábil, tributária e de proteção e controle de ativos. A
aproximação com os órgãos específicos singulares e seccionais estará muito ligada às análises
prévias e concomitantes das atividades contábil, tributária e de proteção e controle de ativos
que já são executadas de forma rotineira na Fiocruz, quer pela Cogead ou pelos órgãos
específicos singulares e unidade descentralizada. Entretanto, pretende-se realizar análises em
processos de trabalho, mecanismos de controle e fiscalização de processos de compras e
contratos, análises dos investimentos orçamentários, através das contas de despesas. Isto
proporcionará aos gestores um quadro geral dos investimentos realizados, para verificação de
sua consonância com o planejamento anual aprovado e com os objetivos corporativos,
alinhando as funções ao planejamento estratégico organizacional, conforme Tabela 2:
Tabela 2 - Funções Contábil, Tributária, de Proteção e Controle de Ativos
OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO
CO
NT
ÁB
IL,
TR
IBU
TÁ
RIA
E D
E P
RO
TE
ÇÃ
O E
CO
NT
RO
LE
DE
AT
IVO
S
Assessoramento na gestão
das atividades contábeis Acompanhar a execução das
atividades contábeis, alertando
os gestores para possíveis
incongruências realizadas
trimestral -relatório contábil de
conformidade Monitoramento dos
registros contábeis
Elaboração das
demonstrações contábeis
oriundas das unidades
supervisionadas
Analisar as demonstrações
contábeis para subsidiar a
análise estratégica junto à
Cogeplan quanto ao mapa de
investimentos
trimestral
-análise de
planejamento
orçamentário anual
(proposta x execução)
-oficinas de capacitação Análise e interpretação das
demonstrações contábeis
Desenvolvimento de
políticas e procedimentos
contábeis e de controle
Orientar e capacitar gestores e
agentes na escrituração e
lançamentos contábeis, e definir
procedimentos operacionais
trimestral
-relatórios contábeis de
conformidade
-análise de contratos
-oficinas de capacitação
Registro e controle de
impostos, tributos e
contribuições financeiras
relativos ao repasse de
recursos, transações
comerciais e investimentos
efetuados
Analisar lançamentos
tributários, com identificação
de potenciais equívocos e
solicitação de correção às áreas
sob
demanda
-checklist de compras,
contratação,
lançamentos
tributários, escrituração
de despesas, minutas de
contratos, entre outros
Seleção, análise,
contratação e controle de
seguros
Analisar potenciais riscos ao
patrimônio material e imaterial,
exposto a sinistros, e questões
de segurança nos campi
trimestral -relatórios de contratos
e de bens Verificação de registros
patrimoniais
Avaliação de processos e
mecanismos operacionais
(aquisição, contratos e
almoxarifado, etc.)
Analisar procedimentos
operacionais e controles
existentes
semestral
-disponibilização de
instrumentos de
contratos padronizados
-checklist operacional
de processos
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).
14
5.2.2 - Função gerencial-estratégica. Exercida pela Controladoria deverá ter apoio da
Cogeplan no fornecimento de informações para acompanhamento dos planos estratégicos,
assessoramento aos gestores, acompanhamento do desempenho orçamentário, análise da
viabilidade econômica de projetos propostos para questões de investimentos pelos órgãos
específicos singulares, seccionais e unidade descentralizada. Além, de outras atividades
estratégicas, tais como: análise dos processos de aquisições de insumos, equipamentos e/ou
contratações de serviços comuns, de engenharia ou de obras pelos órgãos específicos
singulares e seccionais; acompanhamento dos processos de contratação de serviços e obras de
grande impacto e risco para a Fiocruz; e, acompanhamento dos Termos de Execução
Descentralizada (TEDs) e Convênios junto à Cogeplan e Cogead, para análise e avaliação de
potenciais riscos de sua execução ou inexecução para a Fiocruz (Tabela 3).
Tabela 3 - Função Gerencial-Estratégica
OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO
GE
RE
NC
IAL
-ES
TR
AT
ÉG
ICA
Estruturação de
informações de natureza
contábil, patrimonial,
econômica, financeira e
não-financeira
Construir mapas e gráficos
relativos aos recursos
orçamentários e financeiros
constantes da Lei Orçamentária
Anual (LOA) e extra-LOA
semestral -relatório gerencial-
contábil
Coordenação para
alcance dos macro
objetivos da Fiocruz
Disseminar a utilização de
instrumentos de controle na
gestão
trimestral
-reuniões, oficinas,
palestras e cursos para
gestores
Coordenação, assessoria
e consolidação de
processos de
planejamento /
orçamento anual
Monitorar os indicadores
propostos pelos órgãos
específicos singulares e seccionais
(parceria Cogeplan)
Quadri-
mestral
-reuniões, oficinas,
palestras e cursos para
gestores
Avaliação de viabilidade
técnica e econômica de
ações estratégicas,
construção de planos e
tomada de decisões pela
alta gestão
Analisar projetos e contratações
de alto impacto e alto risco
institucional com enfoque
estratégico e financeiro
sob
demanda
-análise por grupo de
especialistas internos,
“ad hoc” ou consultoria
externa
Estabelecimento de
controles para
acompanhamento
sistemático do
planejamento anual
Estabelecer instrumento de
avaliação do plano ou projeto
corporativo, com elevado impacto
estratégico e alto grau de risco
(parceria Cogeplan)
sob
demanda
-instrumento de
avaliação do plano
corporativo ou projeto
da organização
Auxílio na elaboração de
métodos e processos
para medição de
desempenho
Assessorar à Cogeplan na
proposição de indicadores
corporativos da Fiocruz
anual -cesta de indicadores
institucionais
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).
5.2.3 - Função de controle de riscos. Além de estar associada ao risco de se perder
ativos tangíveis e intangíveis, créditos e segurança, deve também ser gerenciada no aspecto
estratégico organizacional, ou seja, mediante uma visão antecipada dos possíveis riscos e
danos que determinada ação ou investimento possa gerar ou da análise reversa de qual o
risco/impacto da não realização do projeto/ação para a sociedade e as consequências de não
fazê-lo (Tabela 4). Nesta função se buscará assessorar a alta gestão na segunda camada de
defesa com elementos técnicos de análise sobre assuntos submetidos de alta prioridade.
15
Tabela 4 - Função de Controle de Riscos
OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO C
ON
TR
OL
E D
E R
ISC
OS
Identificação, análise,
mensuração, divulgação e
controle dos riscos e
efeitos nas ações
administrativas
Mapear as vulnerabilidades de
integridade e riscos existentes nos
negócios da Fiocruz
trimestral
- plano de tratamento
dos riscos para a
integridade
Criação de mecanismos de
análise de exposição de
imagem e marca
institucional
Atuar na formulação de propostas
de ação, visando salvaguarda da
imagem institucional
contínuo
- plano de tratamento
dos riscos para a
integridade
Avaliação técnica e
econômica da viabilidade
de ação proposta no plano
orçamentário anual
Analisar cenários econômicos,
viabilidade técnica e econômica,
conjuntura política, oportunidade
e maturidade de propostas de ação
no plano orçamentário anual
sob
demanda
- análise do plano
orçamentário anual
- plano de tratamento
dos riscos para
integridade
Análise das atividades
geradas pelos órgãos da
Fiocruz das ações
desenvolvidas em suas
práticas administrativas
Analisar as atividades
administrativas dos órgãos
específicos singulares e seccionais
através das Funções Contábil,
Estratégica, Tributária, Proteção e
Controle dos Ativos relativas as
condições orçamentárias,
financeiras, estratégicas, e de
exposição aos riscos
trimestral
- análise dos relatórios
elaborados pelas áreas
administrativas e do
grau de exposição ao
risco definido pela
Fiocruz
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).
5.2.4 - Função controle interno. Compreende as atividades relativas ao
estabelecimento e monitoramento do Sistema de Controle Interno, destinado a proteger o
patrimônio organizacional e salvaguardar os interesses da organização. Esta função será
realizada permanentemente junto aos órgãos específicos singulares, mediante assessoramento
e treinamento em instrumentos específicos na legislação, de acordo com a capacidade
operacional da Controladoria e necessitará de suporte da Cogetic na construção de sistema
informatizado e integrado de controle. A atuação proposta para esta função está na Tabela 5:
Tabela 5 - Função de Controle Interno
OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO
CO
NT
RO
LE
IN
TE
RN
O
Estabelecimento de
sistemas de controle interno
para proteção do
patrimônio público
Elaborar instrumentos de
controles operacionais
sistematizados para
acompanhar e orientar os
gestores (1ª linha de defesa)
contínuo
-análise do relatório
consolidado de
patrimônio da Fiocruz
-análise de relatórios de
condições de estrutura
física, obras,
adequações e serviços
Formulação de proposta de
informatização dos
controles internos
administrativos
Desenvolver sistema de coleta,
processamento e geração de
relatórios integrados das
despesas e contratações
(parceria Cogetic)
sob
demanda
-sistema de gestão de
controle interno
informatizado
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).
5.2.5 - Função da gestão da informação. Concebe modelos de informações para
gerenciamento contábil, patrimonial, de custos, gerencial e estratégico. Tem como objetivo
desenvolver, implementar e gerir os sistemas de informações contábeis, econômicas,
16
financeiras, patrimoniais, estando fora de seu escopo de atuação as preocupações com o
gerenciamento da tecnologia e infraestrutura dos sistemas (Borinelli, 2006).
5.2.6 - Função de custos. Compreende as atividades de registrar, mensurar, controlar,
analisar e avaliar os custos da organização, incluindo análises gerenciais e estratégicas
referentes à viabilidade de lançamentos de produtos/serviços e resultados de
produtos/serviços, linhas de negócios e clientes (Borinelli, 2006).
Como antes citado, as funções da Gestão da Informação e de Custos somente serão
objeto de trabalho da Controladoria Fiocruz no futuro, em razão da necessidade de
incorporação de estrutura e definição de escopo de atuação junto aos órgãos específicos
singulares e seccionais. Entretanto, a atuação prevista para estas funções consta na Tabela 6:
Tabela 6 - Funções da Gestão da Informação e de Custos
OBJETIVOS AÇÕES PROPOSTAS PERÍODO INSTRUMENTO
GE
ST
ÃO
DA
INF
OR
MA
ÇÃ
O
Desenvolvimento,
implementação e gestão dos
sistemas e informações
contábeis, econômicas,
financeiras e patrimoniais de
tecnologia e infraestrutura dos
sistemas
Aprofundar o uso de Sistemas
Gerenciais, com emprego de
ferramentas de análise
financeira, e desenvolver
sistemas integrados de
acompanhamento e
gerenciamento de recursos
permanente - Sistema Siasg
CU
ST
OS
Registro, mensuração,
controle, análise e avaliação de
custos (gerenciais e
estratégicos de viabilidade das
ações)
Avaliar impactos nos custos
organizacionais de
implementação de planos de
ação ou projetos
sob demanda
-projeto ou plano de
ação proposto;
-grupo de trabalho
temático
Fonte: Elaborado pelos autores baseado em Borinelli (2006) e Rodrigues e Betim (2014).
O escopo de atividades propostas para a Controladoria na Fiocruz está em consonância
aos ditames legais e a orientação da INC nº 01 (MP & CGU, 2016): “a) execução ordenada,
ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; b) cumprimento das obrigações de
accountability; c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e d) salvaguarda dos
recursos para evitar perdas, mau uso e danos”.
5.3 - Estrutura da Controladoria na Fiocruz
Devido ao tamanho, a complexidade, tamanho institucional e diversidade das ações
executadas pela Fiocruz, para que seja possível dar início às atividades elencadas nas funções
citadas e corresponder às expectativas geradas com a área, é importante que seja constituído
um grupo técnico especializado e comprometido formado por no mínimo 12 profissionais de
diversos campos de conhecimentos: Administradores (3), Contadores (2), Economistas (2),
Advogados (2) e Assistentes Administrativos (3). Para reforçar a atuação da Controladoria, e
sua interação organizacional, sugere-se a articulação de uma rede interna de competências,
habilidades, conhecimentos, expertises e experiências, constituída por colaboradores “ad hoc”
indicados e capacitados dos órgãos específicos singulares e seccionais, para atuar diretamente
de seus locais de trabalho na análise de processos, projetos e relatórios.
Também será necessária a disponibilização de espaço físico apropriado, no Campus de
Manguinhos/RJ, dotado de infraestrutura capaz de suportar às atividades desenvolvidas,
como: material de expediente, mobiliário (mesas, cadeiras, estantes, armários, gaveteiros,
computadores, notebooks, impressoras, etc.), rede de dados e telefonia, etc.
Assim como, visando proporcionar maior autonomia de execução, torna-se necessária a
disponibilização de orçamento para custear a participação da equipe em capacitações (cursos,
17
treinamentos e congressos) e de visitas de orientação aos órgãos específicos singulares. Pois,
no primeiro momento de atuação será necessário um contato maior dos membros da
Controladoria com os órgãos específicos singulares e seccionais, para elucidar dúvidas em
relação as necessidades de controles internos mais eficazes que terão de ser adotados pela
gestão e que, certamente, serão considerados como barreiras burocráticas devido a cultura
existente na Fiocruz quanto às instâncias reguladoras. Também, será necessário estabelecer
parcerias para capacitações de gestores e servidores no que concerne a política de integridade
e riscos, associadas ao Sistema de Controle Interno.
Para o início de atuação da Controladoria Fiocruz propõe-se a elaboração de um
cronograma contendo as principais atividades a serem efetuadas no primeiro ano de atuação:
formatação e institucionalização da área; divulgação das atividades; seleção e capacitação dos
servidores da Controladoria; capacitações e orientações aos gestores e servidores dos órgãos
específicos singulares; acompanhamento das atividades executadas para estudo, avaliação e
correções quanto ao modelo e plano de ação da Controladoria, dos instrumentos de controle
definidos e do escopo da análise realizada.
6- CONSIDERAÇÕES FINAIS
A estruturação da Controladoria é de extrema importância para o aperfeiçoamento dos
mecanismos internos de controle gerencial da Fiocruz, possibilitando à organização
desenvolver um olhar mais estratégico de suas forças e potenciais, alinhando o planejamento
de suas ações, à execução de suas funções, às orientações dos órgãos colegiados decisores e às
operações dos órgãos específicos singulares, ao dinamismo de seu controle formal. Com isto,
poderão ser alcançados melhores resultados, geração de informações confiáveis e melhoria da
imagem organizacional, de acordo com os apontamentos de Monteiro (2015).
A Controladoria Fiocruz deverá atuar como ente de proteção administrativa aos riscos a
que está submetida a organização e servir como estrutura de análise estratégica e redefinição
do modelo de negócios e estratégias da organização de informações pertinentes a seu campo
de atuação. O modelo proposto de atuação da Controladoria sinaliza sua capacidade em
gerenciar as interfaces de controle interno com o ambiente interno (alta administração, órgãos
específicos singulares e seccionais) e ambiente externo (órgãos de controle externo e social),
de modo a atuar no estímulo à transparência e atendimento aos requisitos legais e normativos.
Nesse intuito, a Controladoria Fiocruz será de grande valia para os gestores da alta
administração, ao delinear ações estratégicas no campo econômico, conferindo legitimidade
as ações contábeis e administrativas através de garantia, confiabilidade e conformidade, e que
ao longo do tempo promoverá a redução do grau de exposição aos riscos operacionais diários
aos quais os gestores estão expostos, assim como promoverá uma cultura de planejamento
estratégico a médio e longo prazo para a organização.
Espera-se, assim, que a implantação da Controladoria, aqui proposta, possa auxiliar os
gestores no processo de tomada de decisão, ao fornecer dados e informações relevantes, que
permitam o desenvolvimento de mecanismos de acompanhamento/monitoramento dos
controles das atividades desenvolvidas e avaliação dos resultados, conforme apontado por
Suzart et al. (2012), e ainda ao servir como elemento de apoio às várias unidades da Fiocruz.
Isto propiciará aos gestores estabelecerem ações para monitorar as atividades e alcançar os
objetivos institucionais, em consonância com Beuren & Zonatto (2014).
Convém, após a implantação da Controladoria Fiocruz que sejam efetuados estudos de
acompanhamento de sua atuação e resultados do setor para a Instituição, para fins de
avaliação do desempenho em cada uma das funções aqui propostas.
18
Por fim, espera-se que o presente estudo focado nos aspectos do controle interno e
controladoria, possa gerar contribuições e avanços no contexto atual da Gestão de
Organizações Públicas, apesar de ter sido delimitado a proposta de criação da Controladoria
em uma instituição específica do setor de saúde do poder executivo federal. Contudo, torna-se
importante a realização de investigações para compreensão da estrutura dos sistemas de
controle interno na gestão pública, e dos fatores que favorecem sua implementação e eficácia
nos diferentes níveis de governo, esferas do poder ou setores específicos, como: saúde,
saneamento, educação, desenvolvimento econômico, segurança e transporte (Beuren &
Zonatto, 2014). Portanto, recomendam-se futuras investigações que possam explorar a
relevância da temática na gestão pública em outras instituições, setores, níveis e esferas de
governo ou países.
REFERÊNCIAS
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