Download - Pierre VAN HERZELE · Pierre VAN HERZELE. Annexe à lettre n° 17.ROD2.CM.03 en date du 16 mai 2017 1/32 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ETABLI A LA SUITE DE L’EXAMEN DE L’ETABLISSEMENT

28-30, rue Pasteur – CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : + 33.3.80.67.41.50 [email protected] - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/bourgogne-franche-comte

Dijon, le 16 mai 2017

Le président

PVH/JO/SS/BBA

Réf. : 17-ROD2-CM-03

P.J. : 1 rapport d'observations définitives.

Lettre recommandée avec accusé de réception

Monsieur le Directeur général,

Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la chambre sur la gestion de l’Etablissement public foncier Doubs Bourgogne-Franche-Comté concernant les exercices 2011 et suivants pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243-5 du code des juridictions financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe. Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres. Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration. En application de l’article R. 243-14 du code des juridictions financières, je vous demande d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.

Monsieur Charles MOUGEOT

Directeur général de l’Etablissement public foncier du Doubs Bourgogne-Franche-Comté

28 rue Mégevand 25000 BESANCON

mailto:[email protected]

28-30, rue Pasteur – CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : + 33.3.80.67.41.50 [email protected] - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/bourgogne-franche-comte

Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243-17 du code précité, le rapport d’observations sera transmis à Monsieur le Préfet ainsi qu’à Monsieur le Directeur départemental des finances publiques. Je vous prie de recevoir, Monsieur le Directeur, l'assurance de ma considération la plus distinguée.

Pierre VAN HERZELE


Annexe à lettre n° 17.ROD2.CM.03 en date du 16 mai 2017

1/32

RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES

ETABLI A LA SUITE DE L’EXAMEN DE

L’ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER

DOUBS BOURGOGNE-FRANCHE-COMTÉ

(Département du Doubs)

EXERCICES 2011 ET SUIVANTS

------

28-30, rue Pasteur CS 71199 - 21011 DIJON Cedex T +33 3 80 67 41 50 [email protected]

http://www.ccomptes.fr/bourgogne-franche-comte



2/32

La chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté a examiné la gestion de

l’établissement public foncier (EPF) Doubs Bourgogne-Franche-Comté, pour les exercices

2011 et suivants.

Conformément aux dispositions de l’article R. 241-2 du code des juridictions financières, le

président de la chambre a informé Monsieur Charles MOUGEOT, ordonnateur en fonctions

en mars 2016, de l’ouverture du contrôle par courrier du 24 mars 2016.

Conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 211-8 du code des

juridictions financières, la chambre s’est attachée, compte tenu des objectifs fixés par l’organe

délibérant de la collectivité, à évaluer les résultats obtenus et à apprécier l’économie des

moyens mis en œuvre, tout en s’assurant de la régularité des actes de gestion correspondants.

L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L. 243-1 du code précité a eu lieu le 1er juillet

2016.

Dans sa séance du 31 août 2016, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont

été communiquées, dans leur intégralité à :

- Monsieur Charles MOUGEOT, ordonnateur en fonction, ROP n°16-ROP-CM-82 du

10 novembre 2016 par lettre recommandée ; une réponse est parvenue à la chambre

par voie dématérialisée le 23 décembre 2016 ; et par courrier enregistré au greffe le

27 décembre 2016.

Sous forme d’extraits le concernant à :

- Monsieur Philippe ALPY, Président de l’Association Foncière interdépartementale du

Doubs, ROP n°16-ROP-AGD-83 du 10 novembre 2016 par lettre recommandée ;

aucune réponse n’est parvenue à ce jour.

Après avoir examiné les réponses qui lui ont été adressées, la chambre a arrêté dans sa

séance du 6 février 2017 les observations définitives ci-après présentées.


3 / 32

S O M M A I R E

S Y N T H È S E ............................................................................................................................ 5

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS .......................................................................... 6

1. Présentation de l’organisme ............................................................................................... 7

1.1. La gouvernance .......................................................................................................... 7

1.1.1. Les membres de l’EPF ........................................................................................................... 7

1.1.2. La composition des instances de gouvernance ..................................................................... 7

1.1.1.1. Déontologie des membres ................................................................................................ 7

1.1.1.2. L’assemblée générale ....................................................................................................... 8

1.1.1.3. Le conseil d’administration ................................................................................................ 8

1.2. Les compétences et le champ d’intervention territorial ......................................... 8

1.3. L’organisation de l’EPF .............................................................................................. 9

2. La situation financière et la qualité des informations financières ................................ 10

2.1. La qualite des informations financieres et comptables ........................................ 10

2.1.1. L’imputation comptable de des ventes de bois .................................................................... 10

2.1.2. L’imputation comptable des frais de portage ........................................................................ 10

2.1.3. L’exhaustivité de l’inventaire des stocks .............................................................................. 11

2.2. L’information financière ........................................................................................... 11

2.3. La situation financière .............................................................................................. 11

2.3.1. Les produits de gestion ........................................................................................................ 11

2.3.1.1 Les ventes de terrain ...................................................................................................... 12

2.3.1.2 La taxe spéciale d’équipement (TSE) ............................................................................. 12

2.3.2. Les charges .......................................................................................................................... 13

2.3.3. La convention de mise à disposition des moyens matériels et humains .............................. 13

2.3.4. La CAF brute ........................................................................................................................ 14

2.3.5. Le financement des investissements ................................................................................... 15

2.3.6. L’encours de dette et la capacité de désendettement .......................................................... 15

2.3.7. Le cycle de portage .............................................................................................................. 16


4 / 32

3. Les modalités d’intervention de l’EPF ............................................................................. 17

3.1. Les prérogatives de puissance publique ............................................................... 17

3.2. Le cadre d’intervention ............................................................................................ 17

3.2.1. Les conditions d’acquisition et les risques de non-respect des conditions financières par les

collectivités garantes .......................................................................................................................... 17

3.2.2. La responsabilité des biens assumée par l’EPF pendant le portage et les risques

d’occupations illégales ........................................................................................................................ 18

3.2.3. La clause de retour ............................................................................................................... 18

3.2.4. Les conditions financières de cession .................................................................................. 19

3.2.5. Les opérations « traitées sans portage » ............................................................................. 19

3.3. Le programme pluriannuel d’intervention (PPI) .................................................... 20

3.3.1. L’exécution du PPI 2013-2015 ............................................................................................. 20

3.3.2. La nouvelle programmation 2016-2020 ................................................................................ 21

3.3.3. Le budget primitif 2016, premier budget dans le cadre du nouveau PPI ............................. 22

4. L’articulation globale de la politique foncière du territoire ............................................ 22

4.1. La collaboration de l’EPF avec la SAFER ............................................................... 22

4.2. L’articulation de l’EPF avec l’agence foncière inter-départementale du Doubs . 23

4.3. La stratégie de développement régional de l’EPF ................................................. 23

ANNEXES ......................................................................................................................................................... 25

Annexe n° 1 : liste des membres de l’EPF au 1er juin 2016 ........................................................ 25

Annexe n° 2 : Volume de rétrocessions 2014 des autres EPF locaux ........................................ 26

Annexe n° 3 : Frais de portage encaissés par l’EPF du Doubs sur la période 2011 à 2015 ...... 27

Annexe n° 4 : TSE en euro par habitant des autres EPF locaux ................................................ 28

Annexe n° 5 : l’encours de dette ................................................................................................. 29

Annexe n° 6 : Détermination du prix de rétrocession .................................................................. 30

Annexe n° 7 : Décomposition des frais de portage ..................................................................... 30

Annexe n° 8 : Niveau des frais de portage des autres EPF locaux ............................................ 31

Annexe n° 9 : Bilan d’exécution du PPI 2013-2015 .................................................................... 32

Annexe n° 10 : Comparatif des enveloppes prévisionnelles des PPI ......................................... 32


5 / 32

S Y N T H È S E

L’établissement public foncier Doubs Bourgogne-Franche-Comté (EPF) est un établissement

public créé en 2007, compétent pour réaliser pour le compte de ses membres ou,

exceptionnellement pour toute personne publique, des acquisitions foncières ou immobilières.

Il entre aujourd’hui dans une phase d’expansion géographique, avec l’intégration de nouveaux

membres, telle la région Bourgogne-Franche-Comté. Le portefeuille de dossiers de portage

sur lesquels il pourrait être amené à intervenir devraient ainsi progresser, tant d’un point de

vue quantitatif ou financier, que de la durée même du portage. Les risques financiers et

juridiques inhérents à ces dossiers devraient, en toute logique, également s’accroître.

La gouvernance financière est bonne et l’organisme est financièrement équilibré entre son

activité opérationnelle (acquisitions/reventes) et les ressources procurées par la taxe spéciale

d’équipement. Le cycle de portage fonctionne de manière effective, en ce que les acquisitions

se soldent, quelques années plus tard, par leur rétrocession. Dès lors, sa stratégie foncière ne

fragilise pas sa santé financière, comme le confirme sa capacité d’autofinancement brute

s’élève à environ quatre millions d’euros sur les deux dernières années. La diminution de

l’encours de dette au cours de la période sous revue démontre au surplus une logique de

prudence, démarche cohérente avec le développement prévu de l’organisme et le maintien

d’une capacité financière forte.

Après une réalisation du programme pluriannuel d’intervention 2013-2015 à hauteur de 51 %

seulement, soit un rythme d’engagement annuel d’environ 5 M€, le nouveau PPI 2016-2020

apparaît en rupture et, pour le moins ambitieux, puisqu’il anticipe un niveau d’intervention

moyen de 12 M€ par an. Pour atteindre de tels objectifs, l’EPF devrait nécessairement se doter

de moyens en cohérence avec ceux-ci.

Enfin, la convention annuelle d’objectifs signée le 18 décembre 2015 avec l’agence foncière

du Doubs interroge sur sa pertinence au regard de l’avenir incertain de cette dernière, lequel

sera fonction des choix politiques du département du Doubs sur le positionnement de cette

structure dont le personnel a déjà été transféré à l’EPF l’année même où la convention

d’objectif a été signée.


6 / 32

RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS

Recommandation : La chambre recommande à l’ordonnateur, si le PPI devait se réaliser à la

hauteur prévue, de se doter de moyens en cohérence avec ses objectifs.


7 / 32

1. Présentation de l’organisme

1.1. LA GOUVERNANCE

L’établissement public foncier Doubs Bourgogne-Franche-Comté (EPF) a été créé par arrêté préfectoral n° 2007-1801-234 du 18 janvier 2007. Doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière, il constitue conformément à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, un établissement public local à caractère industriel et commercial. À la différence d’un EPF institué par l’État, dont la création et l’extension relèvent d’un décret pris en Conseil d’État, l’EPF local émane d’une initiative des collectivités territoriales pour la mise en œuvre de leurs politiques foncières locales. Le périmètre d’un EPF d’État est fixe alors que celui d’un EPF local est ouvert.

L’EPF du Doubs réalise des opérations de portage foncier.

1.1.1. LES MEMBRES DE L’EPF

En 2016, l’EPF comprend 22 membres (cf. annexe n° 1) dont 20 implantés dans le département du Doubs et deux dans celui du Jura, qui l’ont rejoint en 2016. D’autres EPCI et départements de Bourgogne-Franche-Comté, ainsi que la région Bourgogne-Franche-Comté souhaitent également en devenir membres. Le conseil d’administration en a approuvé le principe, en juin 2016, en adoptant des nouveaux statuts. L’admission de communes isolées1 a également été acceptée, même si l’adhésion de l’EPCI d’appartenance reste la solution privilégiée.

1.1.2. LA COMPOSITION DES INSTANCES DE GOUVERNANCE

1.1.1.1. Déontologie des membres

L’article R. 324-3 du code de l’urbanisme prévoit que « Les membres, titulaires ou suppléants, de l'assemblée générale et du conseil d'administration ne peuvent prendre ou conserver aucun intérêt, occuper aucune fonction dans les entreprises privées traitant avec l'établissement public foncier ou assurer des prestations pour ces entreprises. Ils ne peuvent, en aucun cas, prêter leur concours, à titre onéreux, à l'établissement ».

En outre, l’article R. 324-4 du code de l’urbanisme prévoit que « La fonction de directeur est incompatible avec celle de délégué à l'assemblée générale et de membre du conseil d'administration ».

Ces dispositions règlementaires sont respectées.

1 Une commune isolée est une commune qui sollicite son adhésion à l’EPF seule et indépendamment de son EPCI d’appartenance, lorsque celui-ci n’est pas membre de l’EPF.


8 / 32

1.1.1.2. L’assemblée générale

En application de l’article 10 des statuts, chaque membre de l’établissement est représenté dans l’assemblée générale par un délégué au minimum. Pour les organismes détenant une population supérieure à 25 000 habitants, il y a autant de délégués que de tranches de population de 25 000 habitants.

Le projet de refonte statutaire, de juin 2016, prévoit que les départements et la région Bourgogne-Franche-Comté seront représentés chacun par trois délégués et le département du Doubs par 22 titulaires.

Le conseil d’administration de l’EPF a justifié le poids de représentation du département du Doubs par son rôle historique dans la création de l’EPF et les moyens financiers qu’il a consacrés à l’établissement depuis sa création.

Les communes dites « isolées » seront représentées au sein d’une assemblée spéciale chargée d’élire un nombre de délégués à l’assemblée générale.

1.1.1.3. Le conseil d’administration

En application de l’article 13 des statuts, le conseil d’administration est composé de 22 membres, élus au sein de l’assemblée générale, dont dix pour les départements du Jura et du Doubs, sept pour les agglomérations de Besançon, de Montbéliard et de Lons-le-Saunier et cinq pour l’ensemble des communautés de communes, soit, pour les deux départements, plus de 45 % des voix, environ 32 % pour les trois communautés d’agglomérations et 23 % pour les communautés de communes. Les nouveaux statuts prévoient de porter à 30 le nombre de ses membres dont treize pour les départements et la région Bourgogne-Franche-Comté, neuf pour les communautés d’agglomération, sept pour les communautés de communes et un délégué pour les communes dites « isolées ».

Cette nouvelle composition ne bouleverse pas les équilibres définis précédemment.

1.2. LES COMPETENCES ET LE CHAMP D’INTERVENTION TERRITORIAL

En application de l’article 2 des statuts « l’’établissement public est compétent pour réaliser pour son compte, pour le compte de ses membres ou de toute personne publique, appelés « le bénéficiaire » :

Toute acquisition foncière ou immobilière en vue :

De la constitution de réserves foncières2 en application des articles L. 221-1 et L. 221-2 du code de l’urbanisme, Ou

De la réalisation d’actions ou d’opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, soit notamment :

Mettre en œuvre un projet urbain, Mettre en œuvre une politique locale de l’habitat,

2 Les réserves foncières sont des terrains achetés sans usage immédiat, sans affectation précise au moment de l’acquisition. Cela consiste à anticiper de façon à ce que les besoins en terrains à bâtir soient satisfaits à temps et à des prix maîtrisés.


9 / 32

Organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques,

Favoriser le développement des loisirs et du tourisme, Réaliser des équipements collectifs, Lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, Permettre le renouvellement urbain, Sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti, Sauvegarder les espaces naturels.

Toute acquisition nécessaire à la protection des espaces naturels sensibles, au besoin par exercice du droit de préemption3,

En coopération avec la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), toute acquisition foncière nécessaire, au sein des périmètres adéquats, à la protection et à la mise en valeur d’espaces agricoles et naturels périurbains, au besoin par exercice du droit de préemption,

La gestion pour le compte du bénéficiaire des droits de délaissement4 et les mises en demeure d’acquérir des opérations pour lesquelles l’établissement public a été mandaté,

Les travaux de conservation de ses biens,

À la demande expresse du bénéficiaire et selon convention particulière, les études et les travaux de remise en état de ses biens, sans toutefois procéder à l’aménagement de ceux-ci.

L’établissement public assure la gestion des biens qu’il acquiert durant le temps où il en est propriétaire jusqu’à leur revente. ».

Ces compétences sont traditionnellement celles rencontrées au sein des autres EPF locaux, et conformes aux textes qui leurs sont applicables.

Le champ d’intervention territorial, homogène, est défini à l’article 3 des statuts : « L’établissement public intervient sur le territoire des EPCI qui en sont membres, conformément à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme. Il peut intervenir à titre exceptionnel à l’extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l’intérieur de celui-ci. ».

1.3. L’ORGANISATION DE L’EPF

L’EPF bénéficie de l’appui de l’association nationale des EPF locaux et est certifié ISO 90015 pour le conseil et l’assistance dans les domaines de l’ingénierie foncière, de l’urbanisme et le portage foncier.

3 Le droit de préemption permet à une personne publique, d'acquérir en priorité, dans certaines zones préalablement définies par elle, un bien immobilier mis en vente par une personne privée (particulier) ou morale (entreprise). Le propriétaire du bien n'est alors pas libre de vendre son bien à l'acquéreur de son choix et aux conditions qu'il souhaite.

4 La procédure de délaissement permet de proposer l’acquisition d’un bien qui se trouve soumis au droit de préemption urbain ou en zone d’aménagement différé, qui est l’objet d’une déclaration d’utilité publique ou qui est concerné par un emplacement réservé, à la personne bénéficiaire de la prérogative.

5 Norme qui établit les exigences relatives à un système de management de la qualité


10 / 32

La chambre constate que l’EPF respecte les procédures de certification dans la tenue des dossiers de portage.

Depuis sa création en 2007, l’EPF du Doubs a bénéficié du support organisationnel, fonctionnel et administratif de l’agence foncière du Doubs (AFD-association loi 1901) pour mener ses missions statutaires. Afin d’encadrer ce mode de fonctionnement, une convention de mise à disposition de moyens humains et matériels a été conclue en 2010 entre les deux entités. Ainsi, avant 2016, l’EPF n’avait pas de personnel en propre et bénéficiait de la mise à disposition de cinq personnes sous statut de droit privé.

En 2015, l’avenir incertain de l’AFD a entrainé la remise en cause de ce montage et au 1er janvier 2016, le personnel de droit privé de l’AFD a été intégré à l’EPF. Le directeur est toujours un fonctionnaire territorial du département du Doubs mis à disposition à 50 % de son temps de travail auprès de l’agence foncière du Doubs et à 50 % auprès de l’EPF.

2. La situation financière et la qualité des informations financières

2.1. LA QUALITE DES INFORMATIONS FINANCIERES ET COMPTABLES

L’EPF du Doubs applique le plan comptable M44 relatif aux établissements publics fonciers locaux.

Les opérations immobilières d’achat et de revente de terrains réalisées par l’EPF intervenant dans un domaine d’activité concurrentiel, entrent dans le champ d’application de la TVA. Ainsi, l’article 11 du règlement intérieur prévoit que « l’EPF est assujetti à la TVA dans le cadre de son activité d’achat et de revente au sens de l’article 256 A du code général des impôts.»

2.1.1. L’IMPUTATION COMPTABLE DE DES VENTES DE BOIS

Les recettes perçues en cours d’opération par l’EPF viennent en déduction du montant dû par la collectivité garante à la cession du bien. Cependant, les recettes tirées de la vente de bois à l’office national des forêts (ONF) sont comptabilisées en charges au titre des frais accessoires. Dans la mesure où ces recettes viennent en diminution du produit des cessions des terrains sur lesquels les ventes de bois ont été réalisées, la chambre suggère, pour une meilleure lisibilité, qu’elles soient comptabilisées au chapitre 014 « atténuations de produits ».

2.1.2. L’IMPUTATION COMPTABLE DES FRAIS DE PORTAGE

Les frais de portage facturés aux personnes publiques bénéficiaires sont comptabilisés, soit en produits (compte 7018 « Autres » de la rubrique 701 « Ventes de terrains et constructions »), soit en atténuation des charges (compte 601298 « autres produits en atténuation de charges »). Pour une meilleure lisibilité, il conviendrait d’individualiser la rémunération tirée des opérations de portage. Le compte qui apparaît comme étant le plus approprié est le compte 7064 « rémunération des opérations sous mandat » de la rubrique 706 « prestations de services ».


11 / 32

La chambre invite le directeur de l’EPF à corriger l’imputation comptable des frais de portage.

2.1.3. L’EXHAUSTIVITE DE L’INVENTAIRE DES STOCKS

L’organisme dispose d’un inventaire précis et détaillé des stocks fonciers sur lequel figurent la valeur d’acquisition du bien (prix d’acquisition + frais annexes), la date d’entrée du bien, la localisation, les travaux de pré-aménagement réalisés par l’EPF, la date de sortie et la valeur du bien à sa rétrocession.

2.2. L’INFORMATION FINANCIERE

Les états de la dette ne figurent pas en annexes des comptes administratifs 2011 à 2014. Cette absence a été réparée en cours d’instruction pour le compte administratif 2015.

Avec un encours de dette de l’ordre de 5 M€ au 31 décembre 2014, et compte tenu de ses missions, qui nécessitent le recours à l’emprunt, l’établissement public ne saurait se soustraire de l’obligation de renseigner régulièrement les états règlementaires relatifs à la dette.

Par ailleurs, la chambre relève que l’annexe budgétaire B1-6 relative à l’état des engagements reçus hors bilan n’est pas renseignée aux comptes administratifs 2011 à 2015, ni au budget primitif 2016. Or, le montant des engagements issus des conventions signées avec les collectivités garantes devrait y figurer. L’information relative à ces importants engagements reçus hors bilan apporterait une connaissance utile à l’appréciation de la situation financière de l’organisme.

La chambre rappelle l’obligation, conformément à l’instruction budgétaire et comptable M 4, de renseigner l’annexe budgétaire B1-6 aux comptes administratifs ainsi qu’aux budgets primitifs.

Dans ses réponses aux observations provisoires, l’ordonnateur a joint cette annexe au budget primitif 2017.

2.3. LA SITUATION FINANCIERE

2.3.1. LES PRODUITS DE GESTION

Tableau n° 1 : les produits de gestion

en euros 2011 2012 2013 2014 2015 Variation % 2011-2015

Vente de terrains, prestations de services, marchandises (chapitre 70)

1 244 545 4 047 900 3 038 746 3 565 796 5 711 539

Taxe spéciale d'équipement 3 630 869 3 700 954 3 645 431 4 079 603 4 050 798 11,57 %

= Produits de gestion (A) 4 875 414 7 748 854 6 684 177 7 645 399 9 762 337 100,24 %

Source : comptes administratifs et comptes de gestion 2011 à 2015


12 / 32

L’EPF tire ses ressources de la vente de terrains et de la taxe spéciale d’équipement (TSE). Il ne perçoit pas la contribution prélevée sur les communes lorsque le minimum des logements sociaux n’est pas respecté6, car le taux légal sur son ressort est atteint.

Entre 2011 et 2015, l’EPF du Doubs présente un équilibre financier entre son activité opérationnelle (acquisitions/ventes) et le recours à la TSE.

2.3.1.1 Les ventes de terrain

Les ventes de terrains sont passées de 1,2 M€ en 2011 à 5 M€ en 2015. Cette hausse est due à la vente d’un ancien site industriel à Pays de Montbéliard Agglomération (PMA) pour 1,8 M€ et aux cessions nécessaires à l’engagement des travaux du tramway de Besançon.

Comparativement aux autres EPF locaux, le volume de ventes réalisé sur l’exercice 2014 par l’EPF du Doubs se situe au-dessus de la moyenne : 3,5 M€ pour une moyenne nationale de 3,2 M€ (cf. annexe n° 2).

Les frais de portage ont doublé sur la période 2011-2015, passant de 190 000 € à près de 350 000 € (cf. annexe n° 3). Ils témoignent de l’accroissement de l’activité de portage de l’EPF, dont les membres, et le périmètre, n’ont cessé de s’étendre ces dernières années, mais également de la durée plus longue des portages, et donc de taux de rémunération plus élevés7.

Les reliquats des frais de portage encaissés au titre des exercices antérieurs, bien que d’un montant faible, doivent toutefois être rattachés à l’exercice concerné.

2.3.1.2 La taxe spéciale d’équipement (TSE)

En application de l’article 1607 bis du code général des impôts, la TSE est destinée à financer des acquisitions foncières et immobilières réalisées par un EPF local. Elle est due par toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières dans les communes, ou l’établissement public de coopération intercommunale, compris dans le ressort géographique de l’EPF concerné. L’EPF ne peut donc pas la recevoir de la région et des départements.

Le produit de la TSE est arrêté chaque année par l’EPF local dans la limite d’un plafond fixé à 20 € par habitant. Le taux de la TSE est ensuite fixé par l’administration fiscale.

Entre 2011 et 2016, le produit de la TSE a augmenté de 11 %, en raison de l’augmentation de la population couverte par l’EPF (+ 13 %). En euro par habitant, l’EPF du Doubs se situe dans la moyenne (cf. annexe n° 4).

6 Article L. 302 du code de la construction et de l’habitation

7 Les frais de portage se composent des impôts et taxes, auxquels s’ajoute 1 % HT par an du prix global hors impôts les quatre premières années. Le taux est majoré à 2 % dès la cinquième année de portage, puis à 3 % à partir de la neuvième année.


13 / 32

Tableau n° 2 : Taxe spéciale d’équipement en euro par habitant sur la période 2011 à 2016

2011 2012 2013 2014 2015 2016 Variation

2011-2016

Population couverte par l'EPF en nombre d'habitants

353 794 372 452 375 242 375 592 388 504 400 926 13,32 %

Produit voté de la TSE 3 600 000 € 3 600 000 € 3 600 000 € 4 000 000 € 4 000 000 € 4 000 000 € 11,11 %

TSE rapportée en euro par habitant 10,18 € 9,67 € 9,59 € 10,65 € 10,30 € 9,98 € -1,95 %

Source : délibérations TSE du 3 mai 2011, du 14 février 2012, du 12 février 2013, du 18 février 2014, du 19 février 2015 et du 10 février

2016+ réponses au questionnaire n° 2.

Compte tenu des membres de l’EPF, largement composés de communautés de communes sur les territoires ruraux, le principe de la TSE conduit, en fonction des interventions de l’organisme, à une redistribution financière des zones urbaines vers les zones rurales. Ainsi, les agglomérations de Besançon, de Montbéliard et de Lons-le-Saunier totalisent 320 000 habitants, tandis que, à titre d’exemples, la communauté de communes des Hauts du Doubs, membre de l’EPF, ne compte que 2 713 habitants, et la communauté de communes de Saint-Hippolyte, 4 562 habitants. Cette solidarité entre les territoires tend à faire du mécanisme de financement fondé sur la TSE, un outil de « péréquation horizontale ».

2.3.2. LES CHARGES

Les charges à caractère général de l’EPF sont essentiellement composées des dépenses de portage foncier (annexes n° 6 et 7), et s’établissent à 5,6 M€ en 2015, en progression de 18,30 % sur la période.

2.3.3. LA CONVENTION DE MISE A DISPOSITION DES MOYENS MATERIELS ET HUMAINS

Jusqu’en 2015 inclus, les moyens matériels et humains sont mis à disposition par l’agence foncière du Doubs8 auprès de l’EPF, en application de la convention du 2 décembre 2010 renouvelée annuellement par tacite reconduction. Cette mise à disposition de moyens humains et matériels est rétribuée par un coût forfaitaire qui s’élève pour 2013 et 2014 à 200 000 € TTC par an.

La chambre observe que ce remboursement forfaitaire est contraire aux dispositions de l’article 11 du décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs locaux, dans son chapitre III relatif aux règles particulières applicables aux personnels de droit privé mis à disposition des collectivités territoriales et des établissements publics locaux9.

La chambre a bien noté que le coût forfaitaire était estimé sur la base de coûts réels. Il n’en demeure pas moins que cette convention de mise à disposition aurait dû prévoir des modalités de remboursement au coût réel et non forfaitaire.

8 L’agence foncière du Doubs (AFD) possède un statut associatif et a pour objet d’assister le conseil départemental du Doubs dans l’exercice des missions définies par l’article L. 3213-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

9 Le chapitre III prévoit que la mise à disposition est subordonnée à la signature d’une convention de mise à disposition, et que celle-ci prévoit les modalités de remboursement mentionné à l’article 61-2 de la loi du 26 janvier 1984. Celui-ci stipule que « Cette mise à disposition est assortie du remboursement par la collectivité territoriale ou l’établissement public des rémunérations, charges sociales, frais professionnels et avantages en nature des intéressés et de la passation d’une convention avec leur employeur. »


14 / 32

2.3.4. LA CAF BRUTE

Tableau n° 3 : CAF brute

en euros 2011 2012 2013 2014 2015 Variation % 2011-2015

Vente de terrains, prestations de services, marchandises (chapitre 70) nettes des atténuations de produits (014)

1 244 545 4 047 900 3 038 746 3 565 796 5 711 539 358,93 %

Taxe spéciale d'équipement 3 630 869 3 700 954 3 645 431 4 079 603 4 050 798 11,57 %

= Produits de gestion (A) 4 875 414 7 748 854 6 684 177 7 645 399 9 762 337 100,24 %

Charges à caractère général (chapitre 011) nettes des atténuations de charges (013)

4 031 368 3 220 553 6 001 695 4 813 077 5 046 976 25,19 %

+ Charges de personnel 180 000 180 000 200 000 200 000 231 161 28,42 %

+ Autres charges de gestion courante 0 0 0 8 663 14 000

= Charges de gestion (B) 4 211 368 3 400 553 6 201 695 5 021 740 5 292 137 25,66 %

Variation des stocks de terrains c/6031 (C) 2 773 308 -846 219 3 147 381 1 557 241 -340 912 -112,29 %

Excédent brut d’Exploitation (A-B+C) 3 437 354 3 502 082 3 629 863 4 180 900 4 129 288 20,13 %

+/- Résultat financier -302 533 -285 887 -134 278 -79 291 -16 568 -94,52 %

- subvention exceptionnelle de fonctionnement versée

0 0 0 0 0

+/- Autres produits divers de gestion courante 0 0 0 4 0

+/- Autres produits et charges excep. Réels 390 10 851 7 827 0 12 894 3206,13 %

= CAF brute 3 135 210 3 227 046 3 503 412 4 101 612 4 125 615 31,59 %

Solde d'exécution annuel de fonctionnement

3 135 210

3 227 046

3 503 412

4 101 612

4 125 615

31,59 %


L’évolution des ventes de terrains conditionne l’évolution de l’excédent brut d’exploitation (EBE) et de la capacité d’autofinancement brute (CAF brute). En 2014 et 2015, la CAF brute de l’EPF dépasse quatre millions d’euros.

L’EPF parvient à dégager un autofinancement suffisant pour mener ses missions de portage foncier.


15 / 32

2.3.5. LE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS

Tableau n° 4 : Le financement des investissements

Financement des investissements

en euros 2011 2012 2013 2014 2015

Variation % 2011-2015

= CAF brute 3 135 210 3 227 046 3 503 412 4 101 612 4 125 615 31,59 %

- Annuité en capital de la dette auprès d'établissements de crédit (c/1641)

0 4 000 000 1 200 000 5 300 000 0

= CAF nette ou disponible (C) 3 135 210 -772 954 2 303 412 -1 198 388 4 125 615 31,59 %

+ Dotations, fonds divers, réserves (c/1068 autres réserves) 3 932 057 462 999 5 899 258 1 039 302 1 586 291 -59,66 %

= Recettes d'inv. hors emprunt (D) 3 932 057 462 999 5 899 258 1 039 302 1 586 291 -59,66 %

= Financement propre disponible (C+D) 7 067 267 -309 954 8 202 670 -159 086 5 711 906 -19,18 %

- Dépenses d'équipement 0 0 0 0 0

-participation et invest financiers nets (c/27) 0 -69 177 0 26 250 0

+/-variation de stocks de terrains (opé d'ordre chap 040/ c/312) 2 773 308 -846 219 3 147 381 1 557 241 -340 912 -112,29 %

+/- Var. autres dettes et cautionnements (c/165) -3 513 -1 900 -738 2 800 -12 538 256,87 %

= Besoin (-) ou capacité (+) de financement 4 297 473 607 341 5 056 027 -1 745 377 6 065 356 41,14 %

Nouveaux emprunts de l'année 0 3 000 000 1 000 000 0 0

Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global

4 297 473 3 607 341 6 056 027 -1 745 377 6 065 356 41,14 %


Après remboursement des annuités en capital de la dette, la CAF dite nette, ou disponible, devient déficitaire en 2012 et en 2014.

En 2013, les « autres réserves » au compte 1068 constituées par la part du résultat excédentaire de la section d’exploitation affectée au financement de la section d’investissement (5 899 258 €) permettent à l’EPF de bénéficier d’un financement propre disponible confortable. En 2014, cette affectation au compte 1068 n’est pas suffisante pour parvenir à un financement propre excédentaire, ce qui explique le besoin de financement de 1,7 M€ au 31 décembre 2014.

En 2015, l’EPF ne rembourse pas d’emprunt et retrouve une capacité financière suffisante.

2.3.6. L’ENCOURS DE DETTE ET LA CAPACITE DE DESENDETTEMENT

Au 31 décembre 2015, deux contrats étaient encore en cours, dont l’un présentait un capital restant dû de 1 M€ et l’autre de 4 M€. Ces emprunts ne présentent pas de difficultés particulières et sont classés 1A dans la charte Gissler.

Tableau n° 5 : Encours de dette et capacité de désendettement

en euros 2011 2012 2013 2014 2015

Charges d'intérêts et pertes nettes de change 302 533 € 285 887 € 134 278 € 79 291 € 16 568 €

Encours de dette au 31 décembre hors compte 1688 (i courus) 11 505 717 € 10 507 617 € 10 308 355 € 5 005 556 € 5 018 094 €

Rappel CAF brute 3 135 210 € 3 227 046 € 3 503 412 € 4 101 612 € 4 125 615 €

Capacité de désendettement en années (encours de dette/ CAF brute) 4 3 3 1 1



16 / 32

Au 1er janvier 2011, l’encours de dette s’élève à 11 502 204 € (hors compte 1688). Il se réduit sur la période 2011-2015, en passant de 11,5 M€ à 5 M€, soit une baisse de 56 % (annexe n° 5). La capacité de désendettement ne soulève pas de difficultés puisqu’ au 31 décembre 2015, une année suffirait à l’organisme pour se désendetter complètement.

La stratégie financière de l’EPF se situe dans une logique de prudence, l’encours de dette ayant été divisé par deux sur la période sous revue. Cette démarche est à relier au besoin pour l’organisme de maintenir une capacité financière forte pour les acquisitions futures, et notamment celles à forts volumes financiers.

2.3.7. LE CYCLE DE PORTAGE

Afin d’avoir une vue globale sur le cycle de portage, le graphique ci-dessous retrace, sur la période 2011 à 2015, le rythme des acquisitions et celui des rétrocessions.

Source : CRC

Le graphique montre un effet miroir entre les deux courbes, qui présentent des oscillations cycliques en décalage. Les rétrocessions progressent régulièrement, sur le même rythme que les acquisitions, preuve que le cycle de portage fonctionne.

La croissance des rétrocessions est une condition indispensable au bon déroulement des cycles de portage. En effet, celles-ci permettent à l’EPF de retrouver une capacité financière suffisante pour se réengager dans de nouvelles acquisitions. À titre d’exemple, l’année 2013 est une année où le volume des acquisitions a été important, à la suite de l’année 2012, qui a été une année volumineuse sur le plan des rétrocessions.

L’EPF du Doubs dispose d’une capacité d’autofinancement largement suffisante lui permettant de mener à bien ses missions de portage foncier, et pour lesquelles le recours à l’endettement est maîtrisé.

0

1 000 000

2 000 000

3 000 000

4 000 000

5 000 000

6 000 000

7 000 000

2011 2012 2013 2014 2015

en

eu

ros Acquisitions (coûts d'achat

c/60121)

Rétrocessions (ventes chap70)


17 / 32

3. Les modalités d’intervention de l’EPF

3.1. LES PREROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE

En application de l’article 5 de ses statuts, l’EPF peut exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption10 et de priorité définis par le code de l’urbanisme, et agir par voie d’expropriation11. Dans la pratique, les problématiques rencontrées par l’EPF sont résolues à l’amiable à 90 %. Le recours à l’expropriation, davantage évoqué dans le cadre de négociation, n’a encore jamais été utilisé jusqu’à son terme, mais n’est pas à exclure à l’avenir. Cette procédure étant lourde et conséquente, l’établissement devra se préparer à y consacrer les ressources requises.

3.2. LE CADRE D’INTERVENTION

3.2.1. LES CONDITIONS D’ACQUISITION ET LES RISQUES DE NON-RESPECT DES

CONDITIONS FINANCIERES PAR LES COLLECTIVITES GARANTES

La mission de l’EPF consiste à acquérir pour le compte d’une personne publique un terrain à un prix déterminé. Cette dernière s’engage à acheter le bien au terme d’un certain délai et à un prix englobant les frais de portage.

Chaque opération fait l’objet d’une convention qui précise l’objet, la durée du portage et les conditions d’acquisition par la collectivité, dénommée « rétrocession ». Cette convention engage la collectivité garante à acheter le bien en fin de portage, soit en propre, soit par un organisme désigné.

Pour limiter les risques financiers inhérents aux portages, l’EPF favorise davantage les courtes durées, sur quatre ans. Aucune durée minimale de portage n’est fixée. Si nécessaire, des avenants de prolongation à six, huit, voire douze ans sont proposés. À titre indicatif, environ deux tiers des conventions de portage ont fait l’objet d’un avenant de prolongation12.

En revanche, pour les portages de long terme, dont la durée maximale est fixée à douze ans, un remboursement par quarts les quatre dernières années est obligatoire. S’il permet d’étaler l’effort financier de la collectivité garante et sécurise contractuellement l’EPF, la construction juridique de ce montage financier ne semble reposer sur aucun texte.

10 Conformément à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, l’EPF peut procéder, à l'intérieur des périmètres délimités en application de l'article L. 113-16, en coopération avec la SAFER, et après information des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, aux acquisitions foncières nécessaires à la protection d'espaces agricoles et naturels périurbains, le cas échéant en exerçant, à la demande et au nom du département, le droit de préemption prévu par l'article L. 215-1 ou, en dehors des zones de préemption des espaces naturels sensibles, le droit de préemption prévu par le 9° de l'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime.

11 Divisée en une phase administrative et une phase judiciaire, l’expropriation est une procédure déclenchée par l’État et initiée par une personne publique permettant de contraindre une personne privée à céder la propriété de son bien à une personne publique ou privée, moyennant le paiement d’une juste et préalable indemnité.

12 Une soixante de dossiers de portage sur 130 en cours ont été examinés en cours d’instruction.


18 / 32

Le risque de non-respect de la convention par une collectivité garante en fin de portage n’est encore jamais advenu. Il pourrait s’accroitre à l’avenir, ainsi que les risques financiers associés à un portage long, du fait de l’augmentation du nombre d’opérations que suggère l’extension du périmètre d’intervention de l’EPF.

Dirigeant un organisme jeune (10 ans), le directeur de l’EPF est conscient des zones de risques financiers pouvant survenir en fin de portage. Le remboursement par quarts les quatre dernières années pour les portages de 12 ans est une disposition récemment introduite dans le règlement intérieur, encore jamais usitée. Si la chambre comprend l’intérêt de ce dispositif économique, il conviendrait néanmoins de le fiabiliser en renforçant son assise juridique au sein même des conventions.

Conscient de cette fragilité, l’ordonnateur a indiqué dans ses réponses aux observations provisoires, que l’application de cette disposition ferait systématiquement l’objet d’une décision du conseil d’administration ainsi que de la signature d’un avenant spécifique à la convention initiale.

3.2.2. LA RESPONSABILITE DES BIENS ASSUMEE PAR L’EPF PENDANT LE PORTAGE

ET LES RISQUES D’OCCUPATIONS ILLEGALES

L’EPF est responsable de la sécurité des biens pendant le portage et des personnes l’occupant le cas échéant. Pour éviter que sa responsabilité soit engagée en cas de dégradation des biens pendant cette période, l’EPF peut être amené à engager une procédure d’expulsion. Une seule procédure judiciaire à ce jour a été menée à son terme.

Conscient de ces risques, l’EPF met en œuvre des mesures préventives adéquates (gardiennage et sécurisation des sites les plus sensibles) et visite annuellement l’ensemble des biens. In fine, les frais engagés à ce titre sont facturés à la collectivité lors de la cession.

3.2.3. LA CLAUSE DE RETOUR

Au sein de chaque acte authentique de rétrocession du bien, il est inséré une clause stipulant que ladite rétrocession est consentie à la condition essentielle que le bien cédé soit destiné à l’opération pour laquelle le portage a été réalisé. Cette obligation s’impose à tous les acquéreurs successifs du bien pendant 10 ans. En cas de non-respect de cet engagement sur la destination du bien, celui-ci sera rétrocédé à titre gratuit et aux frais du propriétaire cédant, à l’EPF. Cette clause implique un retour d’information de la part des notaires à chaque revente du bien au cours des dix ans.

Conformément à l’esprit de l'article 1713 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, le droit de propriété confère notamment au propriétaire le droit de disposer pleinement de la chose (abusus), principe rappelé à l’article 544 du code civil14. En ce qu’elle ne respecte pas ce principe, cette clause est illégale.

13 "La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité".

14 « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. »


19 / 32

En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué avoir supprimé cette clause à compter du 15 novembre 2016.

3.2.4. LES CONDITIONS FINANCIERES DE CESSION

L’EPF revend les biens à la collectivité territoriale ou à l’aménageur ou l’opérateur qu’elle a désigné. Les conditions de cette cession sont définies à l’article 8 du règlement intérieur.

Le prix payé par la collectivité acquéreur se compose du prix d’acquisition, auxquels s’ajoutent les frais d’acquisition (frais d'actes, notaire, diagnostic, géomètre...), les indemnisations de toute nature versées aux propriétaires, locataires, ayants droit, les frais de pré-aménagement (démolition, dépollution, nettoyage, protection…), les frais de gestion externalisés (gestion des biens, assurances, impôts…) et de portage. Le total constitue le prix de revente ou prix de revient (cf. annexe n° 6).

Ce prix est établi à titre prévisionnel par convention initiale et à titre définitif par acte authentique réalisant la cession.

Les frais de portage se composent des impôts et taxes, auxquels s’ajoute 1 % HT par an du prix global hors impôts les quatre premières années (cf. annexe n° 7). Le taux est majoré à 2 % dès la cinquième année de portage, puis à 3 % à partir de la neuvième année. Ils sont payés annuellement.

Les frais de portage sont donc évolutifs, fonctions de la durée de portage. Comparativement aux autres EPF locaux (cf. annexe n° 8), le niveau des frais de portage de l’EPF du Doubs se situe dans la moyenne.

Par ailleurs, dans le cadre de son développement, l’EPF souhaite expérimenter la modulation de ces frais de portage en fonction des intérêts de l’emprunt contracté spécifiquement pour le financement du portage du bien par l’EPF.

3.2.5. LES OPERATIONS « TRAITEES SANS PORTAGE »

Ce sont des projets pour lesquels la collectivité fait appel aux services de l’EPF, mais décide finalement d’acheter en direct le bien, sans passer par un portage de l’EPF, ou bien renonce à l’achat du bien. Dans ce cas, le travail d’expertise et de négociation foncière réalisé par l’EPF n’est pas valorisé puisque aucun frais de portage n’est alors facturé à la collectivité.

Ces opérations sont rares, puisque seuls cinq cas ont été recensés sur la période. Cependant, avec l’extension prochaine du champ d’action de l’EPF, et les risques qui y sont liés, il conviendrait que l’EPF prévoit dans son règlement intérieur les modalités de règlement de ce type de situation, ce, afin de lui permettre de valoriser financièrement le travail d’expertise réalisé, mais aussi afin de responsabiliser les bénéficiaires qui seraient tentés d’acheter en direct le bien après un travail préparatoire réalisé par l’établissement.

Une adaptation des modalités financières du règlement intérieur pour ce type d’opérations particulières pourrait permettre à l’EPF de percevoir des recettes supplémentaires et de sécuriser ses procédures, d’autant que la TSE, ressource fiscale de l’EPF, n’a pas vocation à financer une intervention sans portage15.

15 L’article 1607 bis du CGI prévoit que la TSE est destinée à financer des acquisitions foncières et immobilières correspondant à la vocation des EPF locaux.


20 / 32

3.3. LE PROGRAMME PLURIANNUEL D’INTERVENTION (PPI)

En application de l’article L. 324-2-2 du code de l’urbanisme, l’EPF élabore un PPI qui définit les actions, les modalités, les moyens mis en œuvre, et les conditions de cession du foncier.

3.3.1. L’EXECUTION DU PPI 2013-2015

Le PPI 2013-2015 est le troisième depuis la création de l’EPF en 2007 (période 2007-2009, puis 2010-2012). L’enveloppe globale du PPI 2013-2015, adopté en conseil d’administration du 4 décembre 2012, s’élevait à 30 M€. Les priorités étaient le renouvellement urbain (8,7 M€), le développement économique (7,5 M€), l’habitat et le logement social (6 M€).

Le tableau ci-dessous met en parallèle les engagements financiers réalisés par axes avec les prévisions du PPI, et dresse les taux d’exécution calculés par axes.

Tableau n° 6 : Taux d’exécution par axes du PPI 2013-2015

Axes PPI 2013-2015 prévisions engagements taux

d'exécution

Habitat, logement social et recomposition urbaine 6 000 000 € 2 787 612 € 46 %

Développement économique 7 500 000 € 3 927 533 € 52 %

Renouvellement urbain 8 700 000 € 2 593 078 € 30 %

Équipements publics 4 800 000 € 5 309 847 € 111 %

Espaces agricoles naturels ou de loisirs 1 500 000 € 728 725 € 49 %

Acquisitions en attente d'affectation 1 500 000 € 0 € 0 %

TOTAL 30 000 000 € 15 346 796 € 51 %

Source : délibération du conseil d’administration du 2 décembre 2015

Au terme16 du PPI 2013-2015 (cf. annexe n° 9), l’EPF n’a réalisé que la moitié de ce qu’il avait prévu, soit 15,3 M€ sur les 30 M€.

En valeur relative, les pourcentages de réalisation par axes sont globalement dans l’ordre de grandeur des prévisions du PPI pour l’habitat et le logement social, le développement économique, et les espaces agricoles naturels ou de loisirs. En revanche, le renouvellement urbain est largement en-dessous des prévisions en valeur relative puisqu’il se réalise à hauteur de 17 % contre 29 % estimés. Les collectivités du territoire rencontrent en effet des difficultés pour faire aboutir leurs projets de requalification et de renouvellement urbain.

Enfin, les équipements publics connaissent, pour leur part, un taux d’exécution deux fois plus élevé que prévu (34,60 % contre 16 % estimés), du fait des deux projets de « transport collectif en site propre » menés sur ce PPI 2013-2015 (Bus à Haut Niveau de Service [BHNS] de Montbéliard et le Transport en Commun en Site Propre [TCSP] de Besançon). La sous-évaluation de ces deux grands projets structurants, serait due, selon l’EPF, au fait que la répartition des besoins par les collectivités maîtres d’ouvrages de ces deux projets d’équipements publics n’était pas connue au moment de l’élaboration du PPI, notamment la part confiée à l’EPF en portage foncier, et celle faisant l’objet d’acquisition directe par les collectivités.

16 Il convient d’indiquer que certaines opérations réalisées relèvent de plusieurs volets. Par conséquent, cette ventilation est parfois arbitraire.


21 / 32

3.3.2. LA NOUVELLE PROGRAMMATION 2016-2020

Tableau n° 7 : PPI 2016-2020 par axes d’intervention

Source : rapport d’activité 2015 de l’EPF et délibération du 2 décembre 2015

Le nouveau programme pluriannuel d’intervention, adopté le 2 décembre 2015, voit sa durée portée à cinq ans et le montant du plafond d’intervention prévisionnel à 60 M€, soit le double du précédent PPI (cf. annexe n° 10).

Le développement économique constitue le premier axe d’intervention avec un montant prévisionnel de 18 M€, en hausse de 140 %, ce qui témoigne d’une volonté politique forte de réaliser et/ou maintenir des zones d’activités dans un contexte économique général difficile.

L’axe relatif à l’habitat et au logement social, deuxième en valeur absolue, progresse de 150 %. L’extension à venir du périmètre d’intervention de l’EPF au territoire de l’ancienne région Bourgogne, qui affiche un taux de logements sociaux inférieur à celui de l’ex région Franche-Comté, explique ce montant.

Aucune opération de réserves foncières (réalisation d’acquisitions en attente d’affectation)17

n’est intervenue au cours du PPI 2013-2015, malgré l’inscription de 1,5 M€ au titre de cet axe. Le nouveau PPI 2016-2020 indique une enveloppe prévisionnelle de 3 M€ pour ce type d’acquisitions. En cas de réalisation des opérations et afin d’assurer une bonne lisibilité des comptes, il conviendra que l’EPF individualise comptablement les réserves, des autres opérations de portage.

17 Les acquisitions en attente d’affectation sont décrites dans le PPI comme étant des opérations présentant un caractère stratégique et nécessitant le cas échéant une mise en œuvre rapide.


22 / 32

La chambre constate que le nouveau PPI 2016-2020 apparaît pour le moins ambitieux.

En moyenne, le précédent PPI a été exécuté à hauteur de 5 M€ par an, pour 10 M€ prévu. Le nouveau PPI anticipe une réalisation moyenne de 12 M€ par an, soit plus du double de ce qui a été atteint sur la période 2013-2015. Le caractère réaliste de ces prévisions n’est pas étayé dans la délibération d’approbation du 2 décembre 2015, qui ne comporte que peu d’informations sur les projets s’inscrivant dans chacun des axes.

Il conviendra de mesurer à l’avenir la réalisation effective de ce nouveau PPI.

3.3.3. LE BUDGET PRIMITIF 2016, PREMIER BUDGET DANS LE CADRE DU NOUVEAU

PPI

Le budget primitif 2016 est le premier budget s’inscrivant dans le cadre du nouveau PPI 2016-2020. Il prévoit donc les tranches annuelles d’acquisitions nouvelles au titre de celui-ci. Cependant, l’année 2016 apparaît sous-estimée en terme de rétrocessions (1,3 M€) et surestimée sur les achats en portage foncier (11 M€) comparativement aux années précédentes. Le budget primitif 2016 s’équilibre uniquement grâce à la reprise du résultat d’exploitation antérieur cumulé de plus de huit millions d’euros.

La chambre rappelle au conseil d’administration de l’EPF, conformément au principe de sincérité des prévisions budgétaires, la nécessité d’ajuster celles-ci en cours d’année par le biais de décisions modificatives.

En réponse aux observations provisoires, L’EPF a indiqué avoir modifié son calendrier budgétaire. Le budget primitif de l’année N est désormais approuvé en décembre de l’année N-1. Une étape budgétaire sera programmée en cours d’année pour ajuster les prévisions budgétaires, et affecter le résultat de l’exercice comptable de l’année N-1.

4. L’articulation globale de la politique foncière du territoire

4.1. LA COLLABORATION DE L’EPF AVEC LA SAFER

Un projet de convention bilatérale entre l’EPF et la SAFER, est actuellement en cours d’élaboration. Celui-ci reprend les missions de l’EPF et de la SAFER, rappelle la nécessaire complémentarité entre les deux entités qui n’entrent pas en concurrence, et pose comme objectif de favoriser les échanges.

Par ailleurs, conformément à l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, l’EPF peut désormais intervenir à titre subsidiaire au profit de la préservation des espaces agricoles et naturels. Ces interventions devront être réalisées en coopération avec la SAFER et, au besoin, dans le cadre de conventions spécifiques.


23 / 32

4.2. L’ARTICULATION DE L’EPF AVEC L’AGENCE FONCIERE INTER-

DEPARTEMENTALE DU DOUBS

L’agence foncière interdépartementale du Doubs (AFD) est une association loi de 1901, créée en 1990 pour assister le département du Doubs dans les domaines de l’aménagement foncier, de la gestion du patrimoine et de l’urbanisme, et dans l’exercice des missions dont il est investi par l’article L. 3213-1 du CGCT. Depuis la modification statutaire du 17 juin 2014, l’agence foncière a étendu son intervention sur les départements de Haute-Saône, du Jura et du territoire de Belfort. Elle contribue, par son expertise, à la politique de développement en faveur de l’habitat, d’aménagement urbain, et répond aux problématiques environnementales. En ce sens, elle conseille et assiste gratuitement les communes et leurs groupements pour leurs questions foncières et d’aménagement.

Jusqu’en 2015, l’AFD et l’EPF du Doubs, qui disposent du même président, fonctionnaient de manière indissociable, grâce à une convention de mise à disposition des moyens humains et matériels. Toutefois, le transfert du personnel en 2015 de l’AFD vers l’EPF témoigne d’une volonté politique de faire monter en puissance l’EPF, en le dotant de moyens humains propres, au service d’une stratégie de développement régional. Le positionnement de l’AFD, outil foncier du département, est de fait actuellement en redéfinition pour s’inscrire dans la nouvelle organisation territoriale résultant de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) du 7 août 2015.

Pour encadrer leurs relations, l’EPF et l’AFD ont signé le 18 décembre 2015 une convention-cadre pluriannuelle pour la période 2016-2019. Dans cette convention, l’AFD sollicite l’aide financière de l’EPF pour la mise en œuvre de ses actions.

La convention annuelle d’objectifs 2016 portant application de la convention cadre précitée, précise le programme prévisionnel d’actions prises en compte pour l’année considérée, les modalités d’évaluation et de réalisation des objectifs, et le montant de la participation financière de l’EPF au titre de l’année 2016, qu’elle fixe à hauteur de 70 000 €.

Les autres moyens de financement de l’AFD résident dans les cotisations des adhérents de l’association, ses fonds propres et des ressources qu’elle mobilise auprès d’autres financeurs.

La chambre s’interroge sur la pertinence de ces conventions dans la mesure où le devenir de l’AFD fait l’objet d’une redéfinition qui dépendra largement des choix politiques que le département du Doubs doit effectuer dans un contexte administratif en pleine mutation. Dans ce contexte, la signature, fin 2015, d’une convention pluriannuelle à horizon 2019 semble prématurée.

L’EPF a d’ailleurs indiqué que ces conventions seront, nécessairement, dénoncées compte tenu des évolutions présentes et futures.

4.3. LA STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT REGIONAL DE L’EPF

L’EPF local du Doubs a déjà un statut interdépartemental. Il intervient sur des communes situées sur les départements du Doubs, du Jura, de la Haute-Saône et du Territoire de Belfort. L’adhésion en cours de la région Bourgogne-Franche-Comté lui conférerait une envergure régionale.


24 / 32

Il existe toutefois un EPF local en Côte d’Or. L’absence de délimitation du ressort géographique de ces deux organismes sur le territoire de la région Bourgogne-Franche-Comté, permettra à tout EPCI situé sur ce territoire d’adhérer à celui de son choix, source de difficultés potentielles quant aux périmètres d’intervention.

Enfin, au regard de son positionnement extrêmement volontariste, se pose la question du dimensionnement de l’EPF en moyens humains et matériels. Appelé à se développer fortement, à élargir son « réservoir » de dossiers de portage, et se décrivant lui-même comme un « véritable outil d’ingénierie territoriale » au service des collectivités, il est nécessaire que cet établissement mette rapidement en adéquation ses moyens avec ses ambitions. Nécessité renforcée par le fait que le territoire de la région Bourgogne-Franche-Comté n’est pas couvert par un EPF d’État, spécificité qui pourrait amener l’EPF à réaliser des portages d’envergure, similaires à ce que peut réaliser un EPF d’État, par exemple en matière de logements sociaux, dossiers particulièrement consommateurs de moyens.

Le conseil d’administration de l’EPF doit être vigilant sur l’anticipation de ses besoins en moyens, notamment humains, se trouvant actuellement plutôt sous-dimensionné en matière de ressources humaines.

Recommandation : La chambre recommande à l’ordonnateur, si le PPI devait se réaliser à la hauteur prévue, de se doter de moyens en cohérence avec ses objectifs.

Pour pallier cette insuffisance de ressources au regard de ses objectifs, l’EPF a indiqué dans ses réponses aux observations provisoires, prévoir d’augmenter les moyens humains à sa disposition en recrutant deux nouveaux collaborateurs sur l’année 2017 et deux autres début 2018.


25 / 32

ANNEXES

ANNEXE N° 1 : LISTE DES MEMBRES DE L’EPF AU 1ER JUIN 2016

Le département du Doubs

Le département du Jura, depuis l’arrêté du 23 mars 2016

La communauté d’agglomération du Grand Besançon

La communauté d’agglomération du Pays de Montbéliard

La communauté d’agglomération Espace Communautaire Lons Agglomération- ECLA,

depuis l’arrêté du 23 mars 2016

La communauté de communes du plateau de Frasne et du Val du Drugeon

La communauté de communes du Pays Baumois

La communauté de communes des Hauts du Doubs

La communauté de communes de Vaîte-Aigremont

La communauté de communes de Saint-Hippolyte

La communauté de communes des trois cantons

La communauté de communes des Isles du Doubs

La communauté de communes de Rougemont

La communauté de communes du vallon de Sancey

La communauté de communes du canton de Montbenoît

La communauté de communes Amancey-Loue-Lison

La communauté de communes du Pays de Clerval

La communauté de communes Dame Blanche et Bussière

La communauté de communes du Pays d’Ornans

La communauté de communes Haut-Jura Arcade.


26 / 32

ANNEXE N° 2 : VOLUME DE RETROCESSIONS 2014 DES AUTRES EPF LOCAUX

Rétrocessions

2014 en €

SMAF Auvergne 5 673 090

Réunion 15 404 673

Dauphiné (Grenoble) 4 854 170

Côte d'Or 2 812 860

Haute Savoie 6 835 490

Landes Foncier 8 452 700

Savoie 10 240 630

Pays basque 1 424 830

Grand Toulouse 789 389

Perpignan Méditerranée 2 156 151

Ain 3 545 700

Oise 1 181 960

Alsace 3 766 580

Montauban 826 430

Cœur de France (Loiret) 751 687

Castres-Mazamet 43 500

Béarn- Pyrénées 292 170

Agen 117 000

Martinique 28 830

Loire-Atlantique 2 283 520

Guadeloupe 0

Mayenne 0

moyenne 3 249 153

Source : réponse au questionnaire n° 2


27 / 32

ANNEXE N° 3 : FRAIS DE PORTAGE ENCAISSES PAR L’EPF DU DOUBS SUR LA PERIODE 2011 A 2015


28 / 32

ANNEXE N° 4 : TSE EN EURO PAR HABITANT DES AUTRES EPF LOCAUX

TSE en €/ habitant TSE 201418 TSE 201519

SMAF Auvergne 4,95 € 5,04 €

Réunion 14,80 € 14,80 €

Dauphiné (Grenoble) 17,53 € 19,32 €

Côte d'Or 13,80 € 13,92 €

Haute Savoie 11,73 € 18,33 €

Landes Foncier NC NC

Savoie 11,37 € 18,12 €

Pays basque 20 € 20 €

Grand Toulouse 20 € 20 €

Perpignan Méditerranée 14 € 13,48 €

Ain 8 € 9,30 €

Oise 10,18 € 10 €

Alsace 6 € 6 €

Montauban 0 € 9,67 €

Cœur de France (Loiret) 2,98 € 3 €

Castres-Mazamet 4,90 € 9,90 €

Béarn- Pyrénées 5,81 € 12,28 €

Agen 0 € 0 €

Martinique 10 € 10 €

Loire-Atlantique 0 € 0 €

Guadeloupe 10 € 15 €

Mayenne 0 € 0 €

moyenne 8,86 € 10,86 €

valeur la plus basse 0 € 0 €

valeur la plus élevée 20 € 20 €

Source : Réponses au questionnaire n° 2

18 TSE perçue en 2014

19 TSE votée pour 2015


29 / 32

ANNEXE N° 5 : L’ENCOURS DE DETTE

vérification encours de dette (c/16) montant

au 31 décembre 2011 11 505 717 €

-annuité de remboursement 2012 4 000 000 €

+nouvel emprunt 2012 3 000 000 €

+ dépôt et cautionnement reçus (net) 1 900 €

=nouvel encours de dette au 31 décembre 2012 10 507 617 €


+nouvel emprunt 2013 1 000 000 €

+ dépôt et cautionnement reçus (net) 738 €



+nouvel emprunt 2014 0 €

+ dépôt et cautionnement reçus (net) -2 800 €


-annuité de remboursement 2015 0 €

+nouvel emprunt 2015 0 €

+ dépôt et cautionnement reçus (net) 12 538 €


Source : comptes administratifs et comptes

de gestion 2011 à 2015


30 / 32

ANNEXE N° 6 : DETERMINATION DU PRIX DE RETROCESSION

prix d'acquisition

+ frais d'acquisition (frais d'actes, notaire, diagnostic, géomètre...)

+indemnisations de toute nature versées aux propriétaires, locataires, ayants droit

+ frais de pré-aménagement (démolition, dépollution, nettoyage, protection…)

+ solde des frais de gestion externalisés (gestion des biens, assurances, impôts…)

= prix global

+ une participation aux frais de portage

= prix de rétrocession ou prix de revient

Source : article 8-1 du règlement intérieur de l’EPF

ANNEXE N° 7 : DECOMPOSITION DES FRAIS DE PORTAGE

impôts et taxes +

1 %* HT l'an sur prix global hors impôts les 4 premières années =

Participation aux frais de portage

* taux majoré à 2 % dès la cinquième année de portage, puis à

3 % à partir de la neuvième année.

Source : article 8-2 du règlement intérieur


31 / 32

ANNEXE N° 8 : NIVEAU DES FRAIS DE PORTAGE DES AUTRES EPF LOCAUX

EPF locaux TAUX DE PORTAGE

PAYS BASQUE 1 %

BEARN PYRENNEES 2,50 %

GRAND TOULOUSE 1,8 % à 2,96 %

LANDES FONCIER Pas de frais de portage

CASTRES MAZAMET Taux banque - 1,5 point

PERPIGNAN MEDITERANNEE 2 %

AGEN GARONNE (Pas de TSE) 3 %

AIN 1,50 %

REUNION 1 %

OISE 3,5 % la première année, 1 % l’an d’actualisation à compter de la seconde année

MONTAUBAN Fixé annuellement ; actuellement 2,5 % (progressif : +50 % à partir de 5 ans ; +100 % à partir de 7 ans)

LOIRE-ATLANIQUE Fixé annuellement et selon emprunts obtenus

GUADELOUPE 3 %

MARTINIQUE 1 à 2 %

AUVERGNE 1 à 3 %

ALSACE 2 à 2,5 %

DAUPHINE (Grenoble) 1 à 1,8 % selon axe d'intervention

CÔTE D'OR (DIJON) 2 à 4 % selon axe d'intervention

HAUTE SAVOIE 2 à 3 % selon axe d'intervention

SAVOIE 3 %

MAYENNE Fixé annuellement et selon emprunts obtenus

CŒUR DE FRANCE (LOIRET) 2 à 3,5 % progressif

Source : Réponse au questionnaire n° 2.


32 / 32

ANNEXE N° 9 : BILAN D’EXECUTION DU PPI 2013-2015

Source : délibération du conseil d’administration du 2 décembre 2015

ANNEXE N° 10 : COMPARATIF DES ENVELOPPES PREVISIONNELLES DES PPI

Axes d'intervention

Enveloppes prévisionnelles Taux

d'évolution % PPI 2013-2015 PPI 2016-2020

Habitat, logement social et recomposition urbaine 6 000 000 € 15 000 000 € 150 %

Développement économique 7 500 000 € 18 000 000 € 140 %

Renouvellement urbain 8 700 000 € 15 000 000 € 72 %

Équipements publics 4 800 000 € 6 000 000 € 25 %

Espaces agricoles naturels ou de loisirs 1 500 000 € 3 000 000 € 100 %

Acquisitions en attente d'affectation 1 500 000 € 3 000 000 € 100 %

TOTAL 30 000 000 € 60 000 000 € 100 % Source : délibération du conseil d’administration du 2 décembre 2015

28-30, rue Pasteur – CS 71199 - 21011 DIJON Cedex – Téléphone : + 33.3.80.67.41.50

[email protected] - Site Internet : http://www.ccomptes.fr/bourgogne-franche-comte
