STUDIA PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Ochrona przyrody w prawie UE i prawie polskim cz. II
Barbara Iwańska
28-29 września 2018 r.
2
Ochrona przyrody w prawie polskim
3
I. Źródła prawa ochrony przyrody
4
Ochrona przyrody w ‚ustawach przyrodniczych’, np.:
• Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
• Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 roku o rybactwie śródlądowym
• Ustawa z dnia 28 września 1991 roku o lasach
• Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
• Ustawa z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie
• Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,
5
Ochrona przyrody w „ustawach środowiskowych”, np.:
• Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
• Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i
ich naprawie
• Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku …
6
Ochrona przyrody w innych ustawach, np.:
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym
• Ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami
7
Ustawa o ochronie przyrody
8
➢ Ustawa o ochronie przyrody
• 1. Przepisy ogólne
• 2. Formy ochrony przyrody
• 3. Ogrody botaniczne, ogrody zoologiczne oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt
• 4. Ochrona terenów zieleni i zadrzewień
• 5. Organy ochrony przyrody
• 6. Służby ochrony przyrody
• 7. Zwalczanie przestępstw i wykroczeń na obszarach chronionych
• 8. Wykonywanie ochrony przyrody
• 9. Gospodarowanie zasobami i składnikami przyrody
• 10. Skutki prawne objęcia ochroną
• 11. Przepisy karne
• 12. Zmiany w przepisach obowiązujących
• 13. Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe
9
➢ Przedmiot ustawy o ochronie przyrody – art. 1 uop
Ustawa o ochronie przyrody określa cele, zasady i formy ochrony przyrody
ożywionej i nieożywionej oraz krajobrazu.
10
➢ Cel
Ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu,zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów iskładników przyrody w celu:
• 1) utrzymania procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów;
• 2) zachowania różnorodności biologicznej;
• 3) zachowania dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego;
• 4) zapewnienia ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony;
• 5) ochrony walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;
• 6) utrzymywania lub przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody;
• 7) kształtowania właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody.
11
II. Prawne formy ochrony przyrody
12
1. Siatka pojęciowa
• Formy ochrony przyrody: „instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu, określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu, w którym zasadniczą rolę odgrywają zakazy zachowania się zagrażające temu podmiotowi, oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów” (W. Radecki, 2012)
• Strefy ochronne (otulina) strefa ochronna graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka;
• Strefy ochrony ostoi oraz stanowisk roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową, oraz ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową; gatunki wymagające ustalenia ww. stref ochrony oraz wielkość stref ochrony wynika z rozporządzenia o objęciu ochroną gatunkową
13
Instytucja obszaru specjalnego rozumianego jako przestrzeń w granicach
której mają być realizowane określone zadania i cele państwa i która z tego
powodu powiązana zostaje ze szczególnym ochronnym reżimem prawnym (A.
Wasilewski, 1969)
Obszar specjalny o charakterze ekologicznym - określony wycinek terytorium państwa, na którym obowiązuje specjalny reżim prawny, wyłączający lub co najmniej ograniczający część powszechnie obowiązujących norm prawnych, biorąc pod uwagę cel priorytetowy jego utworzenia czyli ochrony zasobów przyrodniczych środowiska. (J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego …)
14
2. Katalog form ochrony przyrody – art. 6 uop
• 1) parki narodowe;
• 2) rezerwaty przyrody;
• 3) parki krajobrazowe;
• 4) obszary chronionego krajobrazu;
• 5) obszary Natura 2000;
• 6) pomniki przyrody;
• 7) stanowiska dokumentacyjne;
• 8) użytki ekologiczne;
• 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;
• 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.
W drodze porozumienia z sąsiednimi państwami mogą być wyznaczane
przygraniczne obszary cenne pod względem przyrodniczym w celu ich
wspólnej ochrony.
15
3. Tworzenie, powiększenie, likwidacja, zmiana granic form ochrony
przyrody
Kompetencje i forma działania
– ustawa o utworzeniu parku narodowego oraz rozporządzenia Rady
Ministrów - PN,
– uchwała sejmiku województwa – PK, OCHK,
– akt prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora
ochrony środowiska – RP, PK;
– rozporządzenie ministra właściwego do spraw środowiska – Natura
2000,
– uchwała rady gminy – PP, SD, UE, ZPK
16
4. Treść aktu o utworzeniu/ustanawiającego daną formę ochrony przyrody
dostosowana jest do formy ochrony przyrody, jej charakteru, związanego
z nią statusu ochronnego
17
5. Zmniejszenie/likwidacja/zniesienie formy ochrony przyrody
trzy grupy przesłanek:
- bezpowrotna utrata określonych wartości (np. przyrodniczych, historycznych, kulturowych, walorów krajobrazowych - PN, RP, PK, OCHK)
- naturalne zmiany stwierdzone w wyniku monitoringu i nadzoru, oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej (Natura 2000)
- utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego (PP, SD, UE, ZPK)
18
19
6. Procedura tworzenia/ustanawiania FOP
• Procedura zróżnicowana zależna od formy ochrony przyrody
• Zgoda właściciela jest wymagana jedynie w przypadku utworzenie lubpowiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody
Art. 7. UOP
• 1. Utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lubrezerwatu przyrody jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121,50, 650, 1000 i 1089).
• 2. Utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lubrezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią nieruchomościniebędące własnością Skarbu Państwa, następuje za zgodą właściciela, a wrazie braku jego zgody - w trybie wywłaszczenia określonym w ustawie zdnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
20
• Udział innych podmiotów obejmuje w zależności od formy ochrony przyrody organy jednostek samorządu terytorialnego, organy ochrony przyrody, organizacje ekologiczne czy instytucje ochrony przyrody
• Forma udziału – uzgodnienie albo opinie
21
Przykład I
• Określenie i zmiana granic parku narodowego może nastąpić pouzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymijednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planujesię powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dniaprzedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe.Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag.
22
Przykład II
• Projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
23
Przykład III
Projekty uchwał sejmiku województwa, o wyznaczeniu obszaruchronionego krajobrazu wymagają uzgodnienia z właściwąmiejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnymdyrektorem ochrony środowiska.
24
Przykład IV
Projekt uchwały rady gminy o ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
25
• Szczególna procedura przewidziana została w przypadku tworzenia obszarów Natura 2000
• Podobnie, takie działania wspólnych przewidziane są w przypadku zmian granic obszaru chronionego czy likwidacji obszaru chronionego, choć nie zawsze w takiej samej konfiguracji jak przy tworzeniu FOP
• Ustawa o ochronie przyrody w pewnych przypadkach konkretyzuje kompetencje organów współdziałających
26
➢ Przykład
Art. 23 UOP
• 3b. Rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2 (o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu – BI) , wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
• 3c. Rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, w przypadku, gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym, o którym mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
27
7. System ochrony form ochrony przyrody
28
➢ Reżim prawny związany jest określoną formą ochrony przyrody
➢ Ustawa o ochronie przyrody wprowadza zamknięte katalogi względnych
zakazów dla poszczególnych form ochrony przyrody, które:
• obowiązują z mocy ustawy (np. zakazy obowiązujące w PN lub RP)
• albo obowiązują z mocy aktu o utworzeniu (ustanowieniu) danej formy
ochrony przyrody
• w tym drugim przypadku organ tworzący (ustanawiający) daną
formę wybiera z ustawowego katalogu zakazów dla danej formy
ochrony przyrody te, które są właściwe dla tworzonej formy ochrony
przyrody i wynikają z potrzeb jej ochrony
➢ Względny charakter zakazów
29
➢ zakazy wynikające z mocy prawa
Art. 15. 1.UOP W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się:• 1) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń
technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody
Art. 33. 1. UOPZabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:• 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i
zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub• 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony
obszar Natura 2000, lub• 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z
innymi obszarami.
30
➢ zakazy wynikające z aktu o utworzeniu formy ochrony przyrody
Przykład zespołu przyrodniczo krajobrazowego
Art. 44. 1. UOP
• Ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytkuekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje wdrodze uchwały rady gminy.
• 2. Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danegoobiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne celeochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony orazzakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybranespośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1.
31
Art. 45. 1. UOP
W stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytkuekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą byćwprowadzone następujące zakazy:• 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;• 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z
wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lubprzeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lubnaprawą urządzeń wodnych;
• 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;• 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą
ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lubrybackiej;
• 5) (….)• 6) (…)• 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;• (…)
ALE właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części (art. 44 ust .2 UOP) oraz zgodne z celami utworzenia ZPP - ochrona cech charakterystycznych
krajobrazu (art. 43 UOP )
32
➢ Czy zamieszczenie w akcie o utworzeniu zespołu przyrodniczo krajobrazowego wszystkich zakazów określonych w art. 45 ust. 1 UOP
stanowi nieprawidłowe wykonanie delegacji ustawowej
Przykład I : Wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. II OSK 545/16
• może to świadczyć o nieprawidłowym wykonaniu delegacji ustawowej • akt powinien zawierać zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego
części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 ustawy• organ wydający akt o utworzeniu ZPK nie musi wprowadzić wszystkich zakazów
zamieszczonych w art. 45 ust. 1 ustawy• Dodatkowo powinien odpowiednie zakazy ograniczać terytorialnie określając
obszar ich obowiązywania, zgodnie z założeniami wynikającymi z art. 43 ustawy o ochronie przyrody (ochrona cech charakterystycznych krajobrazu)
• zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe
33
„Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, należy też pamiętać o
zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
• W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą
formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego
odszkodowania”
34
Przykład II: Wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. II OSK 2308/14
• „nie można kategorycznie stwierdzić, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w stosunku do którego wprowadzone zostały zakazy
niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, nie można budować nowych obiektów”.
• ale
• „z przepisów tych wynikać może ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości, o ile tego rodzaju zakazy mają służyć zachowaniu cech
charakterystycznych krajobrazu podlegającego ochronie. Konieczna jest zatem w każdym przypadku analiza planowanego przedsięwzięcia pod
kątem celu utworzenia i ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego”.
35
• „zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego z uwagi na
wprowadzone zakazy, podlega ocenie, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie
podlegającego ochronie krajobrazu”
36
➢ Wyjątki od zakazów:
• Odstępstwa od zakazów obowiązujących na obszarach chronionych lub wstosunku do obiektów chronionych mogą mieć charakter generalny lubindywidulany.
• Przykładem odstępstwa o charakterze generalnym jest art. 15 ust. 2 UOP, zgodnie z którym Zakazy obowiązujące w parku narodowym nie dotyczą– 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań
ochronnych;– 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z
bezpieczeństwem powszechnym;– 4) wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku
zagrożenia bezpieczeństwa państwa;– 5) obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich
gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.
37
Przykład: Przesłanka dotycząca prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. IV SA/Wa 1445/11 LEX nr 1155011
Powyższy wyjątek może dotyczyć dwóch odrębnych sytuacji tj. może on mieć zastosowanie w toku prowadzenia akcji ratowniczej w sytuacji wystąpienia klęski żywiołowej lub też prowadzenia działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego w przyszłości.
Nie jest wymagane jednoczesnego prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym
Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może mieć związek z budową lub utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń takich jak wały przeciwpowodziowe
Sprawa dotyczyła usunięcie drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, a zarzut m.in. Wymogu
38
• Przykładem odstępstwa o charakterze indywidulanym jest zawarta w art. 15 ust. 3 UOP kompetencja Ministra właściwego do spraw środowiska do wydania zezwolenia na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione:
– 1) potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego lub
– 2) potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska
39
Przykład: Wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 85/14 LEX
nr 1511176
• O odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych w parku narodowym rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska,
• inne organy - w braku podstawy ustawowej - nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia tego zakazów
• zwłaszcza kompetencja taka nie wynika z art.10 ust 6 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (….) w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego„
• Uzgodnienie ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra środowiska o odstępstwach od ww. zakazu
40
• Innym przykładem odstępstwa o charakterze indywidulanym od tzw. zakazu pogarszaniu obszarów Natura 2000 jest art. 34 UOP zezwalający na realizację planu lub przedsięwzięcia pomimo negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000
• W przypadku każdej z form ochrony przyrody (obszarowej czy obiektowej) ustawodawca przewiduje system odstępstw, który różni się charakterem (z mocy prawa lub indywidulane) oraz wymaganymi przesłankami
41
8. OTULINA
42
art. 5 pkt 14 UOP
OTULINA: strefa ochronna graniczącą z formą ochrony przyrody i
wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia
przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka
- Obowiązek wyznaczenia otuliny – PN
- Możliwość jej wyznaczenie – RP, RP, OBCH
- Brak podstaw do wyznaczania otuliny – pozostałe formy ochrony przyrody
43
➢ Charakter otuliny
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 października 2007 r. II SA/Go
471/07
Otulina nie jest ustawowo wyodrębnioną formą ochrony przyrody lecz chroni
formę ochrony przyrody
44
➢ Ograniczenie w otulinie FOP
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 698/09 LEX nr
553493
Zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody
odnoszące się do parków narodowych, nie dotyczą jego otuliny.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r. IV SA/Wa 546/06
Ochronny cel otuliny dla parku narodowego, jako formy ochrony przyrody, nie
uzasadnia jednak utożsamiania jej z parkiem narodowym, jako obszarem o
rygorach prawnych ochrony określonych m.in. W art. 15 ust.1 ustawy o
ochronie przyrody. Zakres zakazów ustawowo przypisanych do obszaru parku
narodowego i rezerwatu przyrody nie może być, z racji konstytucyjnej
ochrony własności, dotyczącej także terenów znajdujących się w otulinie
parku narodowego, rozszerzany w drodze interpretacji na obszary nie objęte
art. 15 ust.1 ustawy o ochronie przyrody.
45
➢ Czy zatem w granicach otuliny obowiązują jakiekolwiek ograniczenia?
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. II OSK 590/08
(…) jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru
otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej
położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art.
15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek
ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie.
Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania
ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w
otulinie
Ustawowo określonym celem otuliny celu jest zabezpieczenia przed
zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka
46
cd. „Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany
cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i
składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu
procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z
działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub
obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie
przyrody).
Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć
należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie
inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z
działalności człowieka”
47
cd. Odmienna wykładnia - brak jakichkolwiek ograniczeń lub zakazów w
otulinie prowadziłoby do tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego
byłoby zupełnie bezcelowe (ponieważ nie zabezpieczałaby ona w żaden sposób
parku narodowego).
48
9. Udostępnianie form ochrony przyrody
49
➢ Ograniczenie w zakresie udostępniania FOP mogą wynikać z celu i
reżimu ochrony danej FOP
Np. obszar parku narodowego może być udostępniany w sposób, który nie
wpłynie negatywnie na przyrodę w parku narodowym – hierarchia funkcji
parku narodowego
➢ Z udostępnianiem mogą być powiązane opłaty. Ustawa przewiduje
możliwość (obowiązek) pobierania opłat w związku z określonym
udostępnianiem PN i RP
50
10. Plany ochrony i zadania ochronne
51
\
FORMA OCHRONY
PROJEKT OPINIE UZGODNIENIE
USTANOWIENIE
Park Narodowy
Dyrektor parku Rady gmin
Brak MŚ – rozporządzenie
Rezerwat Przyrody
RDOŚ lubpo uzgodnieniu z tym organem - zarządzający rezerwatem albo sprawujący nadzór nad rezerwatem
Rady gmin
brak RDOŚ - zarządzenie
ParkKrajobrazowy
dyrektor parku krajobrazowego lub dyrektor zespołu parków krajobrazowych.
Rady gmin
RDOŚ Uchwała sejmikuWojewództwa
52
\
FORMA OCHRONY
Udział społeczeństwa
Czasobowiązywania
Ustalenia dla planów miejscowych
Zadaniaochronne
Park Narodowy
Tak 20 lat Tak dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.
TAK do czasu ustanowienia planu ochrony,
Rezerwat Przyrody
Tak 20 lat Jw.. JW.
ParkKrajobrazowy
tak 20 lat Jw. nie
53
11. Ochrona prawna
54
Art. 129. POŚ
1. Jeżeli
▪ w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości
▪ korzystanie z niej lub z jej części
▪ w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem
▪ stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,
właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części.
2. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.
55
WYROK TK z 7 marca 2018 r., Sygn. akt K 2/17
Art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
56
12. Obszary chronione a gospodarka przestrzenna
57
➢ Analizując relacje funkcjonowania obszarów chronionych do aktów planowania przestrzennego wskazać należy:
• Po pierwsze na art. 3 pkt 1 UOP, zgodnie z którym cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (..) programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej
58
Po drugie, na fakt, iż obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny nakazują uchwalić plan miejscowy
Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie stanowią expressis verbis o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konsekwencji utworzenia obszaru chronionego
(Wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2008 r. II SA/Łd 476/08, LEX nr 429447)
59
Po trzecie, na obowiązek uzgadniania aktów planowania o charakterze ogólnym z organami ochrony przyrody (dyrektorem parku lub RDOŚ) w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody lub cele ochrony obszaru chronionego.
Przykład: art. 16 ust. 7 UOP Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.
60
Po czwarte, na obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organami ochrony przyrody (dyrektorem parku lub RDOŚ) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną
Obszary objęte ochroną obejmują formę ochrony przyrody oraz otulinę
61
Po piąte, na wskazane oddziaływanie planów ochrony lub zadań
ochronnych dla parków narodowych rezerwatów przyrody czy parków
krajobrazowych na akty planowania w postaci „wskazań” lub „ustaleń”
(B. Iwańska, M. Baran, Plany i zadanie ochronne dla obszarów chronionych i ich wpływ na akty planowania oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przygotowany do publikacji)
62
➢ Plan ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody (art. 20 ust. 3 pkt 7 uop) oraz parku krajobrazowego(art. 20 ust. 4 pkt 6 uop) zawiera
Ustalenia do studiów i planów miejscowych dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych
➢ planu/zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 10 pkt 5, art. 29 ust. 8 pkt 4) zawierają
Wskazania do zmian w istniejących studiach i planach miejscowych
dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych,
jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony
wyznaczono obszar Natura 2000
63
PN RP PK Obszaru Natura 2000
Ustalenia Wskazania
do studiów i planów miejscowych
do zmian istniejących studiów i planów miejscowych
dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych
dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych
--------------- jeżeli są niezbędne dla utrzymania lubodtworzenia właściwego stanu ochronysiedlisk przyrodniczych oraz gatunkówroślin i zwierząt, dla których ochronywyznaczono obszar Natura 2000
64
➢ Czy pojęcia „ustalenia” , „wskazania” determinują różny zakres
oddziaływania na akty planistyczne
brak jest przekonujących argumentów, aby nadawać odmiennie znaczenie prawne terminom używanym przez ustawodawcę: „ustalenia” czy też
„wskazania” z uwagi na ich cel i skutki prawne
W jednym i w drugim przypadku chodzi o swoiste „prawne wytyczne” (tak WSA w Szczecinie określił „wskazania” zawarte planie zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 – wyrok z dnia 16 listopada 2015 r., sygn.. akt II SA/Sz
720/15) zawarte we wprowadzanych planach/zadaniach ochronnych, które są adresowane do organów samorządu gminnego (organu uchwałodawczego który posiada kompetencje do uchwalenia Studium i Planu Miejscowego
65
➢ Wątpliwości dotyczące treści wskazań/ustaleń:
• pomimo szerokiego spektrum możliwego oddziaływania („kształtowania”) -treść określonych „ustaleń” lub „wskazań” musi być każdorazowouzasadniona celem, jakim jest eliminacja lub ograniczeniezidentyfikowanych uprzednio zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych
• konieczność uzasadnienia (wykazania) przez organy ochrony przyrodypowiązania funkcjonalnego pomiędzy treścią określonego „ustalenia” lub„wskazania” zawartego w planie lub zadaniu ochronnym azasadnością/potrzebą jego wprowadzenia w studium lub planiemiejscowym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Ol1323/16)
• wymóg dochowania „proporcjonalności” treści ustaleń /wskazań(ograniczeń w nich zawartych) do celu któremu mają one służyć
66
➢ Czy ustalenia/wskazania maja dotyczyć obszaru
chronionego czy także terenów poza jego granicami?
67
➢ Jaki jest podmiot /adresat „ustaleń” i „wskazań”
68
Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. II OSK 2035/09 Teza (legalisNumer 389105)
• „Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego,
określone w art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) adresowane są do organów uchwalających studia i plany,
• nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne.
• Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym
samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy”.
69
➢ Jaki jest przedmiot odniesienia „ustaleń” i
„wskazań” (istniejące czy przyszłe dokumenty)?:
70
➢ Jakie są postaci braku uwzględnienia „ustaleń’ i
„wskazań” zawartych w planach/zadaniach
ochronnych i jakie środki zwalczania tego rodzaju
naruszenia
71
(a) po pierwsze, uchwalenia przez gminy dokumentu planistycznego (studiumczy też planu) i braku uwzględnienia ustalań/wskazań zawartych w planachalbo zadaniach ochronnych
• Stwierdzenie nieważności uchwały samodzielnie przez wojewodę w ramachśrodków nadzoru (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym –termin 30 dni od doręczenia uchwały
• Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd na skutek skargi Wojewody poupływie ww. terminu 30 dni od doręczenia (art. 93 i 94 ustawy osamorządzie gminnym)
➢ Skarga podmiotu prywatnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Art. 101. 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
72
b) po drugie, zaniechania po stronie rady gminu w postaci braku uchwaleniadokumentu planistycznego (studium albo planu) i braku „realizacji”ustalań/wskazań zawartych w planach lub zadaniach ochronnych –zaniechanie uchwałodawcze (planistyczne).
➢ Przepisy ustawy o ochronie przyrody (także te dotyczące
planów/zadań ochronnych) nie stanowią expressis verbis o
obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 września 2008 r. II
SA/Łd 476/08, LEX nr 429447
➢ przepisy u.s.g. nie przewidują możliwości wydania przez wojewodę –
w drodze aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek
samorządu terytorialnego – zarządzenia zastępczego w przedmiocie
sporządza planu miejscowego lub jego zmiany w celu wdrożenia
ustaleń/wskazań
73
➢ Nie ma podstaw do wniesienie skargi indywidualnej w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. (skarga na zaniechanie planistyczne) – z uwagi na przesłankę jej wniesienia: „organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem”)
Art. 101a. 1. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa
osób trzecich.
74
13. Ochrona gatunkowa
75
• Art. 46. 1. Ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów.
• 2. Ochrona gatunkowa ma na celu zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie przepisów umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi, a także zachowanie różnorodności gatunkowej i genetycznej.
• 3. W celu ochrony ostoi i stanowisk roślin lub grzybów objętych ochroną gatunkową lub ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być ustalane strefy ochrony.
76
➢ Konstrukcja ochrony gatunkowej polega na wskazaniu przezustawodawcę narzędzi prawnych, które mają służyćosiągnięciu celów ochrony.
➢ Po pierwsze organ właściwy (minister właściwy ds. środowiska)w akcie normatywnym określa listę gatunków objętychochroną.
➢ Po drugie, ustawodawca wprowadza nakazy i zakazy orazodstępstwa od nich wskazane w ustawie dla zapewnieniacelów ochrony.
➢ Organ nadający status ochrony gatunkowej wprowadzastosowne ograniczania, zakazy i nakazy.
➢ Ochrona gatunkowa może być ścisła lub częściowa. Ochronaścisła obejmuje gatunki rzadkie lub zagrożone.
77
➢ Ochrona gatunkowa obejmuje z jednej strony okazy gatunków
a z drugiej siedliska i ostoje chronionych.
➢ W celu ochrony ostoi i stanowisk roślin lub grzybów objętych
ochroną gatunkową lub ostoi, miejsc rozrodu i regularnego
przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być
ustalane strefy ochrony.
➢ Są to formy ochrony quasi-obszarowej (W. Radecki, Ustawa o
ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 257)
➢ RDOŚ może ustalać i likwidować, w drodze decyzji
administracyjnej, strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i
regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną
gatunkową.
78
• Ustawodawca polski reguluje zasady i tryb odpowiedzialności za szkodywyrządzone przez zwierzęta objęte ochroną gatunkową.
• W przypadku gatunków chronionych odpowiedzialność Skarbu Państwa zaszkody w mieniu rozwiązuje konflikt między dwoma dobrami (interesami)prawnie chronionymi – środowiskiem i ochroną mienia i jest przedmiotemustawy o ochronie przyrody.
• celem jest skompensowanie wspomnianych szkód, których charakter niepozwala stworzyć skutecznych zabezpieczeń przed wolno żyjącą zwierzynąodpowiednio łowną lub chronioną.
• Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 roku, sygn. akt III CZP 120/07, opubl. OSP, zeszyt 5/2009.
• Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 roku, sygn. akt III CZP 120/07, opubl. OSP, zeszyt 5/2009
79
• Zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone przez określone zwierzęta objęte ochroną
gatunkową reguluje art. 126 ust. 1 u.o.p.
Zob. wykład I
80
13 Odpowiedzialność prawna w przypadku naruszenia przepisów dotyczących form ochrony przyrody
• Administracyjna
• Cywilna
• Karna
81
Literatura• J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie
administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterzeekologicznym, w: Prawo administracyjne materialne, tom 7: System PrawaAdministracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa2012, s. 651-682.
• W Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Difin 2016
• W. Radecki, Prawna ochrona przyrody w Polsce a Natura 2000 leśnictwo,łowiectwo i rybactwo, LexisNexisSeria: Monografie2014
• W. Radecki, Prawna ochrona przyrody w Polsce, Czechach i Słowacji WoltersKluwer 2010
• A. Habuda, Obszary natura 2000 w prawie polskim , Difin 2013
Top Related