O Federalismo em seu Labirinto: Crises e Desafio
Fernando RezendeEBAPE/FGV
História - O velho conflito: centralização, descentralização e alternância de ciclos políticos.
A novidade:centralização na democracia. Qual o futuro do nosso federalismo?
Crises? Qual é a novidade?
A guerra fiscal é o sintoma do agravamento de uma crise que concorre para a fragilização da posição dos estados em nossa federação.
A federação foi atropelada pela nova agenda do Estado brasileiro desenhada em 1988.
Nova agenda do Estado privilegiou a convergência social – interrupção do processo de convergência regional.
Ela não se resolve, como no passado, apenas mediante a redistribuição das receitas.
Quais são os traços distintivos dessa nova crise?
Uma nova solução para um velho conflito? Demandas da federação reproduziram velho
padrão: redistribuir receitas tributárias, ignorando riscos das medidas adotadas para implementar a nova agenda.
Nova agenda do Estado foi centralizada no governo federal – financiamento e regulação.
Medidas defendidas pelos estados para redistribuir receitas facilitaram a ampliação de conflitos (imp únicos, aliquotas, desequilibrios representação, serviços, Confaz, base fundos...)
1988 : A nova agenda do Estado e a federação.
Pela opção adotada para promover o ajuste fiscal
Pelo ritmo acelerado da urbanização◦ Concentração populacional e urbanização da pobreza◦ Ampliação das relações do governo federal com os
municípios reforçaram o poder local. Pela velocidade das mudanças no perfil
demográfico e socioeconômico da população. Pelo novo contexto político - fragmentação
partidária e meios utilizados para sustentar a governabilidade democrática
A centralização das responsabilidades pela nova agenda do Estado foi impulsionada:
Pressões por geração de empregos urbanos concorreram para ampliar os conflitos interestaduais.
Impacto da abertura da economia e dos avanços tecnológicos no comércio interregional – afrouxamento dos laços econômicos entre as regiões
Fortalecimento de polos econômicos regionais direciona foco atuação política representantes estaduais para as bases municipais.
Que contribuíram para ampliar os conflitos e a complexidade das soluções
Como com a nossa federação foi
afetada?Perdeu o rumo- não consegue encontrar a saída do labirinto.
Forte queda da participação dos estados na repartição do bolo fiscal
Encolhimento e disparidades nas capacidades de atendimento das demandas de suas populações.
Perda de influência dos entes federados na política nacional
Governantes suportam o ônus político gerado pela incapacidade para evitar a deterioração da infraestrutura urbana e melhorar a qualidade dos serviços públicos.
Acumulou fragilidades e desequilíbrios
O cobertor encolheuEVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA - 1960/ 2011(conceito contas nacionais)
Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total
ARRECADAÇÃO DIRETA1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0 1965 12,08 5,85 1,06 18,99 63,6 30,8 5,6 100,0 1983 20,66 5,56 0,75 26,97 76,6 20,6 2,8 100,0 1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0 1991 16,01 7,86 1,36 25,24 63,4 31,2 5,4 100,0 2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0 2011 24,60 9,18 2,06 35,83 68,6 25,6 5,7 100,0
RECEITA DISPONÍVEL1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0 1965 10,40 6,67 1,92 18,99 54,8 35,1 10,1 100,0 1983 18,82 5,75 2,40 26,97 69,8 21,3 8,9 100,0 1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0 1991 13,81 7,47 3,96 25,24 54,7 29,6 15,7 100,0 2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0 2011 20,46 8,84 6,52 35,82 57,1 24,7 18,2 100,0
Elaboração própria. Fontes primárias: STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais. Anos selecionados de mudanças institucionais mais relevantes ou de variações nas participações relativas da receita disponível.Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa.Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.
Carga - % do PIB Composição - % do Total
Não tem espaço para decidir sobre o uso dos recursos orçamentários.
Crescente interferência do governo federal nas finanças estaduais e municipais (desonerações,base fundos, pisos salariais)- maiores encargos e menores recursos
Impossibilidade de exercício da competência concorrente. O que fazem os legislativos estaduais?
Municípios ganharam status de entes federados- o que mudou na prática?
Perdeu autonomia
Estados sustentam uma disputa fratricida – redistribuir para encolher.
Não conseguem construir uma agenda de mudanças baseada na percepção dos interesses coletivos
Sofrem de aguda miopia.Não enxergam adiante
Perdem-se na busca de socorros emergenciais.
Não conseguem encontrar o rumo
Envolveu-se em conflitos e disputam um espaço cada vez menor.
Disparidades regionais - convergência dos PIBS regionais estancou há duas décadas
Urbanização, pressões sociais e guerra fiscal Rigidez das regras e velocidade da dinâmica
socioeconômica acentuam os desequilíbrios. Desequilíbrios fiscais e vinculações uniformes
não geram condições para proporcionar a isonomia de oportunidades de ascensão social
Abertura da economia e novas tecnologias exigem a construção de um projeto que harmonize interesses nacionais e regionais.
Que foram de tornando cada vez mais acirrados
Disparidades de oportunidades de ascensão social
BRAS
IL RO AC AM RR PA AP TO MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS MS
MT
GO DF
1,49
4 1,66
7
2,79
5
1,61
9
2,86
9
838
2,59
6
2,09
4
719 91
8 963
1,31
5
1,03
0
1,12
8
986
1,53
5
1,04
6 1,32
7
2,15
2
1,97
0
1,88
4
1,33
6 1,52
6
1,53
6 1,75
1 1,91
4
1,36
9
2,55
0
Disparidades fiscais- municípiosApós o FPM
CFF1 = arrecadação de tributos próprios (ISS, IPTU, ITBI, IRRF, taxas e contribuição de melhoria) + devolução da parcela devida aos municípios de impostos arrecadados por terceiros (ICMS, IPVA, ITR e IOF-ouro) + multas e juros + receita da dívida ativa.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%0%
10%
20%
30%
40%
50%
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100%
0%
19%
29%
39%
50%
60%
70%
84%89%
98% 100%
Distribuição da população nos municípios conforme sua capacidade fiscal no cenário atual (CFF2)
Municípios ordenados conforme sua capacidade fiscal per capita
Popu
laçã
o ac
umul
ada
Abertura da economia, avanços tecnológicos e ineficiências tributárias afrouxaram os laços econômicos entre as regiões brasileiras e fomentaram o acirramento da guerra fiscal
Afogou-se em antagonismos que impedem a percepção da importância de uma atuação pautada pelos interesses coletivos.
E atolou-se no predomínio do individualismo e do improviso.
Federação sofreu o impacto de fortes ventos vindos do exterior e perdeu o rumo
Competição pela exploração de bases tributárias limita espaço para ampliar recursos próprios.
Base das transferências encolhe em razão do crescimento das contribuições e das desonerações tributárias (IPI,folha e Cofins).
Tecnologia e meio ambiente repercutem na tributação de comunicações e combustíveis.
Controles burocráticos dificultam o acesso às transferências orçamentárias
Estímulo ao endividamento cria problemas futuros◦ Iremos precisar de uma nova negociação das dívidas?
E assiste à erosão das suas finanças.
O Desafio: Velhas soluções não são adequadas. É
preciso adotar uma nova abordagem
Não há espaço para redistribuir receitas – federação entra em choque com a agenda social
Não há um inimigo comum que favoreça a união dos estados.
É preciso discutir a revisão da agenda do Estado em face das novas demandas da sociedade por melhores serviços públicos.
E destacar a importância de um novo modelo de repartição das responsabilidades do Estado na federação para esse objetivo.
Por que a atual crise do federalismo requer medidas diferentes das adotadas no passado?
Direcionar o foco para as responsabilidades: urbanização, demandas sociais e a revisão da agenda do Estado brasileiro.
Por em debate a repartição das responsabilidades – substituir centralização por cooperação
Construir um novo modelo de federalismo fiscal – equilíbrio na repartição de responsabilidades e de recursos
Adotar três passos para avançar nessa direção
O que precisa ser contemplado na busca de novas soluções?
Uma nova política de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal◦ Incentivos fiscais federais substituem benefícios do ICMS◦ Um modelo integrado de financiamento de investimentos
na infraestrutura◦ Política regional não é subsidiária de mudanças no ICMS
Combinar a implementação da política regional com a gradual uniformização das alíquotas interestaduais do ICMS.
Por em debate a necessidade de reconstruir um sistema tributário nacional
1- Velha solução para um renovado conflito
Coordenação é a alternativa à centralização para conciliar os avanços sociais com a descentralização.
Coordenação é essencial para a melhoria da qualidade da gestão pública.
Isso requer um novo regime de transferências baseado na busca do equilíbrio, da isonomia e da coesão.
O novo regime de transferências deve ter como referência os modernos regimes de equalização fiscal.
2- Nova solução para um velho conflito
Dificuldades decorrentes da combinação da dinâmica territorial, autonomia municipal, rigidez institucional e rivalidades políticas.
Necessário combinar instrumentos financeiros (crédito, transferências) e regulação para criar incentivos à cooperação.
Introduzir flexibilidade normativa necessária para permitir o ajustamento periódico à dinâmica territorial.
3- A busca de solução para um novo problema
“o uso da preposição na para conectar as duas palavras procura ressaltar que a unidade pode estar ancorada na diversidade, que a diversidade pode contribuir para a unidade, que a unidade não deve dissolver a diversidade na homogeneidade, e que unidade e diversidade não podem ser necessariamente vistas como contraditórias” (Watts e Kincaid, conferência internacional sobre o federalismo, Índia, 2007).
Restaurar a essência do federalismo: unidade na diversidade