Download - Nocoes de Administracao Financeira e Orcamentaria Professor Graciano Rocha 2010 11

N o m e d o A l u n o - C P F d o A l u n o


Adriano Dantas

Adriano Dantas

Adriano Dantas

Adriano Dantas

Adriano Dantas

Adriano Dantas

CURSO ON LINE �– NOÇÕES DE AFO �– STMPROFESSOR: GRACIANO ROCHA

www.pontodosconcursos.com.br 1

NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

AULA 01

Caro aluno, bem-vindo ao primeiro encontro de nosso curso de

Noções de AFO para Analista do STM.

Nesta aula, serão vistos ainda tópicos introdutórios: teremos a

continuidade do conteúdo tratado na aula demonstrativa, sobre a

evolução do orçamento público, com especial atenção às

características do orçamento-programa, que é a forma mais moderna

de orçamentação.

Em segundo lugar, abordaremos os princípios orçamentários, que

são as linhas orientadoras da elaboração e da execução do

Orçamento Público, e que são cobrados com muita frequência em

concursos. E, a partir da discussão sobre esses princípios, vários

outros pontos importantes, vinculados a eles, vão surgindo.

Por fim, veremos a primeira parte do tópico relativo ao processo

orçamentário no Brasil.

Para qualquer dúvida, utilize nosso fórum de dúvidas. Já estou

habituado a utilizar fóruns na internet, antes como concurseiro, e

agora como professor responsável, e sei da importância dessa

ferramenta para complementar o aprendizado.

Antes de começarmos, vai um pensamento para nos inspirar:

A perseverança é mais eficaz do que a violência, e muitas coisas que, quando reunidas, são invencíveis, cedem a quem as enfrenta um pouco de cada vez.

Plutarco

Já motivados, então, vamos começar. Boa aula!

GRACIANO ROCHA



EVOLUÇÃO CONCEITUAL DO ORÇAMENTO PÚBLICO (II)

1. (ANALISTA/ANA/2006) Entre os elementos essenciais do

orçamento-programa estão as medidas de desempenho. Essas

medidas buscam a mensuração das realizações e esforços

despendidos na execução dos programas.

Vamos retomar a linha que interrompemos na aula passada.

O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se, entre outras coisas, com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados.

Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das características regionais, etc.

Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa.

Questão CERTA.

2. (ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se

como um modelo do tipo racional, em que as decisões são

voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos

recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o

questionamento de todos os programas em execução, sua

continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos

programas pretendidos.

Segue a definição de orçamento base-zero (OBZ) dada pela STN:

Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente;



todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

No caso do OBZ, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. É o que se verifica no trecho “análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente”.

Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício.

Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome “base-zero”.

Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos.

Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou até mesmo local. Como vimos, o incrementalismo não é de todo indesejável. Vários programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não com todas as potencialidades), não podem ser “abandonados” em virtude de uma avaliação de desempenho não tão positiva – e vários outros devem ser executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).

Questão CERTA.

3. (ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que

é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do

orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados

cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

Um costume das bancas, nesse assunto, é tentar misturar os tipos de orçamento. Fique atento para as características que os diferenciam.



Nessa questão, abordou-se um traço típico do orçamento base-zero (justificação de todos os programas), que foi atribuído ao orçamento de desempenho.

Questão ERRADA.

4. (INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que

apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de

recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado

no âmbito do governo federal.

Vamos adotar a definição de orçamento participativo veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br):

O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.

Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem diretamente os cidadãos) pelos principais interessados.

Note que, nessa definição, já fica evidente a abrangência do orçamento participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em busca de decisões sobre quais programas executar.

Outro dado importante está presente na expressão “complementação da democracia representativa”. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo.

Pelo exposto, a questão está CERTA.



5. (ACE/TCU/2007) Em defesa da legitimidade das decisões

comunitárias, atribui-se ao orçamento participativo o mérito de

conferir maior fidelidade à programação de investimentos, ao

contrário da flexibilidade que caracteriza o processo convencional

de programação.

A “fidelidade” referida na questão tem a ver com a definição de prioridades pelos próprios interessados nessas prioridades, quando o orçamento participativo é adotado. Se essas prioridades forem respeitadas, a execução do orçamento fica menos flexível quanto ao alcance delas.

No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas que estejam essas instâncias com os interesses da população.

Apesar do teor da questão, fique claro que o orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da forma como publicada. E não se afasta a possibilidade de o orçamento participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados em repercussão positiva junto aos eleitores.

Questão CERTA.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em

simples orientações aplicáveis à elaboração e à execução do

orçamento público.

Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a

adoção desses princípios. Apesar disso, não é possível tomá-los como

determinações rígidas; eles são cercados de exceções e

flexibilizações, como ficará evidente em seguida.



Legalidade

6. (ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo

da administração pública.

Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público

relaciona-se ao conflito entre sua forma e seu conteúdo.

Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram

apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países

europeus e nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de

gastos, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei

do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os

orçamentos na forma de leis desde o século XIX.

Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se no

seguinte trecho da Constituição:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

III - os orçamentos anuais.

Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o

orçamento público tem natureza de ato administrativo. A

organização das finanças em programas, a atribuição de recursos a

certas despesas, a indicação de competências de órgãos e entidades

relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso

tem a ver com a organização e o planejamento da Administração

Pública – atividades tipicamente administrativas.

Assim, ao se confrontar a lei orçamentária com o significado jurídico-

histórico da palavra “lei”, verifica-se certa desarmonia. “Lei”

representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras

coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor

punições etc. Para aplicar-se a lei, nesse sentido estrito, faz-se

necessário verificar os dados da realidade e compará-los com a

descrição abstrata trazida pela norma.

O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem

regulamenta direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê

punições etc. Não tem caráter abstrato; pelo contrário, um



orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais

apropriada e racional dos recursos públicos.

É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada

pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, mas sua

essência é de um ato administrativo.

Essa “legalidade flexível” do orçamento fica evidente também ao se

constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não,

impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal

qual ele é veiculado pela lei orçamentária. Pelo contrário, a

modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no

orçamento durante sua execução são fatos bastante comuns,

distanciando-o de sua “aparência” inicial. Inclusive, têm surgido

diversas críticas, no âmbito parlamentar e na opinião pública em

geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo quanto ao

orçamento inicial aprovado pelo Congresso.

Assim, diante de tudo que falamos, percebe-se que o princípio

orçamentário que baseia o julgamento dessa questão é o da

legalidade, que está assentado no art. 37, inc. I, da CF/88. Toda

atividade administrativa dos entes públicos – o que inclui as

atividades orçamentárias – deve obedecer a esse princípio.

Como, para todos os efeitos, o orçamento é uma lei, ainda que em

sentido formal, a questão está ERRADA.

7. (ANALISTA/SERPRO/2008) É vedado o início de programas ou

projetos não incluídos na LOA.

Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento

ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e

obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta.

No caso trazido pela questão, temos uma disposição constitucional

(art. 167, inc. I). Para que programas e projetos sejam iniciados no

âmbito da Administração, é necessária a prévia inclusão desses

programas e projetos na Lei Orçamentária Anual, ou em leis que a

retifiquem.



Questão CERTA.

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei

orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os

sujeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.

O “pano de fundo” dessa questão ladeia o Direito Tributário.

Primeiro, vamos pensar na hipótese levantada de modo afirmativo.

Uma lei que interferisse nas relações tributárias, entre sujeitos ativos

(que podem exigir o pagamento dos tributos) e os passivos

(obrigados a pagarem) teria, certamente, caráter abstrato; essa lei

deveria tratar de hipóteses de incidência, condições, fatos geradores

etc., mas sem se referir a alguém em particular ou a situações

concretas. Seria uma lei em sentido material.

O orçamento, por outro lado, não tem esse poder; a lei orçamentária,

por sua natureza, não pode interferir em relações tributárias, não só

por ter caráter de lei formal, mas também porque seu escopo é

bastante restrito. Tipicamente, ela trata de receita e despesa,

apenas. Detalharemos isto quando falarmos do princípio da

exclusividade.

Questão CERTA.

Unidade/totalidade

9. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também

chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil,

pois a Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos

distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da

seguridade social.

A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários.

Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas

gerais de direito financeiro” aplicáveis a todos os entes federados.

No art. 2º, a Lei 4.320/64 diz que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política



econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”

Desses outros princípios, falaremos em seguida.

Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só

peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.

Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e

acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a

execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas

leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de

cabeça.

Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em

praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a

criação de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas

entidades da administração indireta. Essas entidades também

cumpriam (cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive

financeira, dificultava a consolidação do orçamento público numa só

peça, bem como o acompanhamento de sua execução.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição

fatal para o princípio da unidade:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes.



É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”,

em substituição ao da unidade.

Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed.

Atlas, 14ª edição), pelo princípio da totalidade, é possível a

coexistência de orçamentos variados, desde que estejam

consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma

visão geral das finanças públicas.

Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art.

165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.

Questão ERRADA.

Universalidade

10. (ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da

universalidade possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori

todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização

para a respectiva arrecadação.

O princípio da universalidade e o da unidade/totalidade são

complementares, em nome da garantia do controle sobre o

orçamento. Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das

receitas e despesas do governo em poucos documentos (um só, de

preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária.

Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de

alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças

públicas.

Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da

universalidade também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da

mesma lei:

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.



Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da

universalidade proporciona ao Legislativo:

conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar

prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de

receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo

governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente

necessários para atendê-las.

Alguns trechos acima poderão causar estranhamento a alguém que já

tenha estudado Orçamento Público. É que essa história de a lei

orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais. Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para

cá, os tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis

próprias. A lei orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação,

apenas a prevê.

Como visto, a prova reproduziu um trecho do livro do prof.

Giacomoni, o que ocorre muito quando a banca é o CESPE. Questão

CERTA.

11. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da

unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as

despesas do Estado.

Esse é um tipo de item manjado de provas de concursos: aponta-se

um princípio orçamentário, que é correlacionado à definição de outro.

A definição trazida na questão (“todas as receitas e todas as

despesas”, etc.) diz respeito ao princípio da universalidade, que

vimos imediatamente acima.



Questão ERRADA.

12. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da

dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo

valor, tanto na estimativa da receita como na fixação da

despesa. Este tratamento é compatível com o princípio

orçamentário da universalidade.

Temos agora um tratamento mais apurado do assunto. Vamos fazer

um breve comentário para contextualizar.

O “refinanciamento da dívida pública federal”, ou, como é mais

conhecido, a “rolagem da dívida”, significa a obtenção de novos recursos emprestados (emissão de títulos públicos) para pagar

dívidas anteriores do governo. Como esse é um fator sensível para as

finanças públicas (pegar dinheiro emprestado para pagar outro

empréstimo), a Lei de Responsabilidade Fiscal exige especial atenção

sobre o assunto, e determina que o refinanciamento apareça de forma separada nas leis orçamentárias, para que o

acompanhamento da evolução da dívida seja facilitado.

Portanto, temos, de um lado, novas receitas (emprestadas)

custeando despesas anteriores (dívida pública). Segundo o princípio

da universalidade, ambos os itens deverão constar da lei do

orçamento. E mais: segundo a LRF, deverão constar com destaque.

Percebe-se aí a obediência ao mandamento do art. 3º da Lei

4.320/64 (A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei).

Questão CERTA.

Orçamento Bruto

13. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada

pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a

União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor

líquido.



Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos

gastos públicos fundamentou bastante a maturação de princípios

orçamentários. Essa situação nos leva a um raciocínio nesse mesmo

sentido.

Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o

volume que realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse

fato geraria insegurança, desinformação e, quem sabe, algum

prejuízo futuro ao ente público.

A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação

de informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim

de que decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em

dados corretos. Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições

que afetam o conjunto das receitas públicas devem ser considerados

no orçamento.

É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das

informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento

bruto, cujo teor é complementar ao princípio da universalidade.

Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do orçamento, o princípio do

orçamento bruto acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”.

Assim, na hipótese trazida pela questão, a União deve indicar em seu

orçamento a arrecadação total prevista e também a distribuição da

parcela dos estados.

Questão ERRADA.

14. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do

orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica

entre as funções de planejamento e gerência.

O princípio do orçamento bruto tem mais a ver com a transparência e

a correção das informações orçamentárias. O princípio cuja

observância serviria de elo entre as funções de planejamento e de

gerência seria o da programação, princípio complementar segundo o

qual a atuação do setor público em suas diferentes competências



deve obedecer a planejamento prévio e à estruturação em

programas, com vistas ao alcance dos objetivos traçados.

Questão ERRADA.

Anualidade/Periodicidade

15. (ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as

previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre,

a um período limitado de tempo.

Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo

art. 2º da Lei 4.320/64.

Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o

orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período

normalmente de um ano está ligado à antiga “regra da anualidade do

imposto”. Como já estudamos, até pouco tempo atrás a lei

orçamentária é que autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as despesas a se realizar também dentro

desse mesmo exercício.

Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei

4.320/64 ainda é válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art.

34 (O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). Por isso, entre

outras coisas, justifica-se a terminologia da lei orçamentária anual.

A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo

favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível

programar a aplicação dos recursos em objetivos do governo e

verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos. Não obstante,

há diversos programas e despesas assumidas pelo poder público cuja

duração ultrapassa um exercício.

Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais

podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A

conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da

anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada”

dessas despesas plurianuais, com parcelas distribuídas numa

sequência de orçamentos anuais.



Vale ressaltar que a existência de créditos plurianuais é tratada como

uma exceção ao princípio da anualidade.

Pelos comentários expostos, a questão está CERTA.

16. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da

anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um

exercício financeiro, o qual, conforme a legislação brasileira, não

necessariamente precisa coincidir com o ano civil.

Fácil essa, hein? Bastaria uma rápida leitura do art. 34 da Lei

4.320/64 para matar a questão. O exercício financeiro, período em

que se observa a execução orçamentária da receita e da despesa,

necessariamente coincide com o ano civil, pelo dispositivo legal

referido.

Questão ERRADA.

Exclusividade

17. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a

autorização para abertura de créditos suplementares é uma das

exceções de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

Em primeiro lugar, destaco aqui outra inversão de princípios

orçamentários e seus conceitos. No caso, o princípio do orçamento

bruto no lugar do princípio da exclusividade.

Os créditos suplementares serão mais bem estudados

posteriormente, mas adianto que eles representam um acréscimo às

despesas previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar

também as receitas que suportarão esse incremento.

A lei orçamentária anual pode autorizar a abertura de créditos

suplementares, conforme se conclui da leitura do art. 165, § 8º, da

CF/88:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na



proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Essa disposição constitucional é o atual fundamento do princípio da

exclusividade. Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter

apenas matéria financeira, não trazendo conteúdos estranhos à

previsão da receita e à fixação da despesa.

A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias

não financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária,

aproveitando-se do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo

Parlamento. Em tempos passados, o Executivo utilizava-se dessa

manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votação, assuntos

de seu interesse.

O início do § 8º do art. 165 da CF/88 reproduz exatamente o

conteúdo do princípio da exclusividade, mas acresce a ele duas

exceções, das quais já destacamos uma – a autorização para

abertura de créditos suplementares.

A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização

para contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma necessidade futura de recursos além dos

estimados, e autorizar a tomada de empréstimos pelo ente público.

Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de

crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas

no dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela

LOA.

As operações de crédito normais constituem receitas orçamentárias,

que servirão para custear despesas orçamentárias. Por outro lado, as

operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s) são

empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir

insuficiências momentâneas de caixa.

Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas

empréstimos que substituem receitas que não foram arrecadadas no

momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem finalmente

realizadas, servirão para honrar as ARO’s que as substituíram.



Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária

anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no

fundo, não fogem da temática orçamentária.

Como a questão trocou o princípio da exclusividade pelo do

orçamento bruto, ela está ERRADA.

18. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da

especialização, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria

orçamentária, excluindo dela qualquer dispositivo estranho à

estimativa da receita e fixação da despesa.

Fica até repetitivo, não é? Outra vez, uma inversão de princípios e

conceitos. Todo o vocabulário da questão indica que estamos

tratando do princípio da exclusividade, como deve ter ficado evidente

depois dos últimos comentários.

Questão ERRADA.

Não Afetação/Não Vinculação

19. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos,

fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na

norma constitucional.

Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário.

Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito

de arrecadação vinculada.

No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas,

contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.

Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os

recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para

aplicação em despesas conforme as decisões do administrador

público, sem interferência legislativa.



Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para

aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação

não vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta

última categoria. As outras espécies tributárias (taxas, contribuições

“lato sensu”, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios)

têm, tipicamente, arrecadação vinculada.

Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os

impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa

auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação

junto à sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade principal).

Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele

ganhou estatura constitucional, mas com uma série de exceções:

Art. 167. São vedados:

(...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

(...)

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de

impostos, permitidas pela Constituição, são:



repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto

sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de

Participação dos Estados e o de Participação dos Municípios

(CF/88, art. 159, inc. I);

destinação de recursos para as ações e serviços públicos de

saúde (CF/88, art. 198, § 2º);

destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do

ensino (CF/88, art. 212);

destinação de recursos para realização de atividades da

administração tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação

de receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º);

prestação de garantia ou contragarantia à União e para

pagamento de débitos para com esta.

Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no

início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o

resto do texto e o § 4º.

Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo

constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da

não vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por

meio de emenda à Constituição.

Como visto, a questão corresponde exatamente ao tratamento que a

CF/88 dá ao princípio da não vinculação.

Questão CERTA.

20. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o

princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e

contribuições são instituídos e destinados ao financiamento de

serviços e ao custeio de atribuições específicos sob a

responsabilidade do Estado.



Mais uma vez relembrando o Direito Tributário, ao contrário dos

impostos, as taxas e contribuições têm arrecadação vinculada,

geralmente. Portanto, o princípio da não vinculação, assim como

tratado na Constituição, só se aplica aos impostos.

Vale a pena destacar o alto nível de vinculação que a arrecadação

tributária sofre no Brasil. As taxas e contribuições são destinadas a

certas despesas, e os impostos, aos quais se aplicaria o princípio da

não afetação, também são destinados a certas aplicações pela própria

Constituição, como se depreende das exceções do art. 167, inciso IV.

Para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de aplicações

obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de

desvinculação, por meio de emenda à Constituição. A Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos impostos e

contribuições vinculados para aplicação livre pelos administradores

públicos, a fim de evitar situações em que certos setores da atuação

pública tenham sobras de recursos, enquanto outros passam por

penúria.

Questão CERTA.

21. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) As receitas vinculadas,

mesmo que não utilizadas durante o exercício, não poderão

destinar-se a outra finalidade que não o objeto de sua

vinculação, mesmo que continuem sem destinação nos exercícios

subseqüentes.

A redação acima reproduz uma disposição da Lei de Responsabilidade

Fiscal, que busca garantir a aplicação dos recursos vinculados no

objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso da arrecadação. Vejamos a lei seca:

Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Questão CERTA.



Especificação/Especialização/Discriminação

22. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da

programação orçamentária, em consonância com o princípio da

especialização, deve permitir a discriminação até onde seja

necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo

tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a

análise das políticas públicas.

Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente

adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos

parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte

do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os

recursos arrecadados e a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e

despesas serem publicadas de forma detalhada também favorecia a

tarefa de controle do orçamento.

Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e

institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64,

encontram-se os seguintes trechos:

Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência

inicial quanto à discriminação do orçamento. Era necessário

disponibilizar informações detalhadas, na LOA, para que ficasse

evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que as

decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.

O que a questão trouxe à tona foi a necessidade de um “meio termo”

quanto ao princípio da especificação. Um orçamento excessivamente

detalhado pode se tornar uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no momento da execução do



orçamento podem fugir aos detalhes programados na LOA. Ao mesmo

tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com dotações

globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que também desrespeitaria vários princípios

constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o bem-

estar coletivo.

Questão CERTA.

23. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320

determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações

globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de

pessoal, material, serviços de terceiros, transferências, na atual

estrutura das leis orçamentárias verificam-se dotações

destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais e a

pagamento de serviços de terceiros.

Agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar

das exceções.

A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da

discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece

uma “face genérica”, sem detalhamento.

Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como

vimos agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da

especialização; o detalhamento da despesa em elementos tornava a

LOA bastante minuciosa.

Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo.

Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou

a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em nível de elemento. A alocação de recursos

aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das

unidades executoras do orçamento.

Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo

tempo à aquisição de materiais de consumo e a pagamento de

serviços de terceiros (todas seriam despesas de custeio).



Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui

uma dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o

poder público pode atender a “passivos contingentes”, como

pagamentos devidos a execuções judiciais, ou executar novas

dotações, por meio de créditos adicionais lastreados por essa reserva.

Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art.

20 e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção

ao princípio da discriminação:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s),

investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não

podem ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão.

Assim, eles são autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e

a correspondente discriminação das despesas se dará durante a

própria execução.

Como a questão se refere a uma das exceções aqui comentadas, ela

está CERTA.

Clareza


discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em

linguagem clara e compreensível.

Outro exemplo de questão com troca de princípios e conceitos. O

princípio da discriminação, como vimos acima, preza pelo

detalhamento das receitas e das despesas na peça orçamentária,

favorecendo o controle sobre a arrecadação e a destinação dos

recursos públicos.



O que a questão abordou foi o princípio da clareza, segundo o qual

o orçamento deveria ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em acompanhá-lo.

Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao

orçamento, que agrega informações financeiras, legais,

administrativas, contábeis e de planejamento, sem falar num pano de

fundo político, é difícil trazer à realidade o cumprimento desse

princípio.

Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos

da LOA. Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua

linguagem simplificada, pelo menos se disponibilizaria uma forma de

compreender a complexidade de seu conteúdo.

Isso foi adotado na esfera federal a partir desse ano, na elaboração

do orçamento para 2011: além da proposta “técnica” de orçamento,

foi editada uma cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, que busca expor, de forma mais amigável,

como deve se dar a aplicação de recursos federais nas diferentes

áreas do governo, durante o exercício de 2011. Essa publicação está

no link

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticia

s/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf.

Questão ERRADA.

Equilíbrio

25. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio

orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da

realização de operações de crédito.

Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar

que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de

forma que as contas públicas não sejam afetadas por déficits.

Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-

se duas formas de encarar esse princípio.



O equilíbrio formal do orçamento é observado quando a lei

orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais.

Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do

orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta (Art. 66 - O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período). Atualmente, a Constituição não traz determinação

semelhante, mas o costume perdura: as leis orçamentárias anuais

fazem a previsão da receita e a fixação da despesa em valores iguais.

Assim, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela

principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado.

Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios

do governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O

equilíbrio formal do orçamento é garantido pela contratação de

operações de crédito – dinheiro emprestado. Na LOA, os valores

das operações de crédito são considerados receita, conforme o

mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei).

Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma

equilibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com

essa preocupação que se fala em equilíbrio real, ou equilíbrio

material.

Assim, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem

lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o

comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos

para amortizar a dívida pública. Conclui-se que o “equilíbrio material”

está mais ligado à execução equilibrada do orçamento do que à

sua publicação com montantes iguais de receita e despesa.

Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de

diversos expedientes: manutenção de metas de superávit,

enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais

apenas com recursos já reservados etc.

A partir de nossos comentários, constata-se que a questão está

CERTA.



26. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva

de contingência no orçamento visa, entre outras finalidades,

assegurar o atendimento ao princípio do equilíbrio.

Estudamos antes que a reserva de contingência é uma dotação genérica, que pode ser aproveitada para atender a “necessidades

especiais” durante o exercício financeiro – passivos contingentes ou

créditos adicionais.

Portanto, o que se verifica no orçamento, estando presente a reserva de contingência, é a previsão de receita para custear uma

“incógnita”, uma dotação não específica, que pode, ou não, se

transformar em despesas reais. Não obstante, o orçamento estaria

formalmente equilibrado, com receitas e despesas em igual

montante.

Por outro lado, se a reserva de contingência não fosse discriminada

no orçamento, a previsão dos recursos correspondentes a ela ficaria

como estimativa de “dinheiro livre”, sem destinação, o que

resultaria num orçamento desequilibrado formalmente (receitas

maiores que despesas).

Questão CERTA.

Publicidade

27. (ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o

orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do

público.

A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna

necessário o conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas,

já que naquele instrumento serão notadas as políticas públicas e

prioridades escolhidas pelo governo.

Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do

orçamento: como assegurar, simultaneamente, o entendimento da

peça orçamentária pelo cidadão comum e a necessária complexidade



do instrumento, tendo em vista a multiplicidade de informações que o

integram?

Não obstante, atualmente, ao menos em termos de publicação, o

princípio da publicidade é concretizado, sobretudo pela

disponibilização das leis orçamentárias em sites governamentais.

Questão CERTA.

28. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe

que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de

veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e

para a eficácia de sua validade.

O teor da questão reforça a necessidade da divulgação do orçamento

da forma mais ampla possível e também sinaliza a relação do

princípio da publicidade com o da legalidade. Para vigorar, uma lei

deve ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente,

Diário Oficial) – e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.

Questão CERTA.

PROCESSO (OU CICLO) ORÇAMENTÁRIO

29. (ANALISTA/ANS/2005) As etapas que compõem o processo

orçamentário do governo federal incluem a fixação das metas de

resultado fiscal, a previsão da receita, o cálculo da necessidade

de financiamento do governo central, a fixação dos valores para

as despesas obrigatórias, a elaboração das propostas setoriais

com a sua consolidação, o processo legislativo, a sanção da lei e

a execução orçamentária.

Essa questão, que já é até meio antiga, deve ser adotada como “lição

a aprender”, rsrs. Temos aí nessa sequência uma abordagem

minimalista das fases que compõem o ciclo orçamentário.

Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do

governo federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos

distribuídas por critério temporal):



previsão da receita;

fixação dos valores para as despesas obrigatórias;

elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação;

processo legislativo;

sanção da lei;

execução orçamentária;

acompanhamento e controle;

avaliação.

A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada

para o exercício, com base em metodologia específica instituída para

tanto. Essa informação é complementada pelo cálculo das necessidades de financiamento do governo central, que indicam

quanto de recursos emprestados deverá ser tomado pelo governo

junto ao mercado financeiro.

A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da

situação de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações governamentais.

As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não serão

atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo.

Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e

entidades, compatibilizadas com as condições da LDO.

Depois de todo esse desenho, que integra o projeto de lei

orçamentária anual, vem o processo legislativo, que veremos em

seguida, a execução do orçamento em si, mencionada ao fim da

questão, e ainda o acompanhamento e o controle do orçamento,

que não foram citados na questão.

Entretanto, o fato de a questão não ter mencionado essas fases não a

torna incorreta, já que a proposta não foi relatar todos os estágios

do ciclo orçamentário. Veja o formato da questão: “as etapas que compõem o processo orçamentário (...) incluem (...)”. Como os itens



citados estão contemplados no processo orçamentário, não é

incorreto citar apenas alguns deles.

Uma lição importante em provas do CESPE é: “questão incompleta não é questão errada”. Claro que há situações em que a ausência de uma informação afeta a essência do tema, e isso resultará em gabarito ERRADO, mas isso ocorre com menor frequência. Palavra de concurseiro experiente!

Questão CERTA.

30. (ANALISTA/MCT/2008) O ciclo orçamentário está restrito ao

exercício financeiro, ou seja, do período de 1.º de janeiro a 31

de dezembro de cada ano.

Uma observação mais acurada sobre as etapas do processo

orçamentário que citamos agora há pouco nos indica como responder

a essa questão.

Pense, por exemplo, na avaliação do orçamento em seus momentos

finais de execução, ao final do exercício financeiro. Não se aguardará a finalização dessa atividade para que o ciclo seja reiniciado, com os passos relativos à elaboração orçamentária. Na

verdade, enquanto um orçamento anual está sendo executado, o do

próximo exercício já deve estar sendo elaborado.

A partir desse raciocínio, podemos concluir que o ciclo orçamentário é ininterrupto: não tem “começo e fim”.

Questão ERRADA.

31. (ANALISTA/MPU/2010) A elaboração do orçamento anual da

União ocorre no âmbito do sistema de planejamento e de

orçamento federal, que tem como órgão central o Ministério da

Fazenda.

Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de

elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no

âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.



Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão como seu órgão central. Por sua vez, no Decreto nº 7.063/2010 (assim como

já havia ocorrido em outros decretos anteriores), a Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as

atribuições de órgão central desse sistema.

A elaboração do orçamento, segundo o MTO, “envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis”.

A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento,

cumpre as seguintes atribuições:

definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário

federal;

fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos

federais;

coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei

de Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do orçamento

anual da União;

orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos

setoriais de orçamento;

fixação de parâmetros e referenciais monetários para a

apresentação das propostas orçamentárias setoriais;

análise e validação das propostas setoriais;

consolidação e formalização da proposta orçamentária da

União.

Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e órgãos, segundo suas incumbências e com os limites

traçados pela LDO e pela SOF.

Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a

SOF condensa todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei



Orçamentária Anual (PLOA), encaminhado ao Presidente da República

para posterior remessa ao Congresso Nacional.

Questão ERRADA.

32. (ANALISTA/IBRAM-DF/2009) O orçamento da União será

composto pelas peças orçamentárias enviadas por cada um dos

poderes ao Poder Legislativo, que o consolidará para elaboração

da lei orçamentária.

Outra questão que procura induzir o candidato ao erro, no tocante às

responsabilidades quanto à elaboração do orçamento. A consolidação

da proposta orçamentária geral é feita no seio do Poder Executivo,

especificamente na SOF.

Questão ERRADA.

33. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O órgão setorial desempenha

papel de articulador no processo de elaboração do orçamento,

atuando horizontalmente no processo decisório e integrando os

produtos gerados no nível setorial.

Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como

articuladores no seu âmbito de ação, ou seja, junto a unidades

vinculadas a sua estrutura. Normalmente, tais órgãos confundem-se

com os órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas

legislativas).

Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas

dos órgãos setoriais, o órgão setorial “atua verticalmente no processo

decisório”, conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de suas unidades orçamentárias.

As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são:

estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da

proposta orçamentária;



avaliação da adequação da estrutura programática e

mapeamento das alterações necessárias nas propostas

provenientes das unidades;

fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos

referenciais monetários para apresentação das propostas

orçamentárias das unidades orçamentárias;

definição de instruções, normas e procedimentos a serem

observados no âmbito do órgão durante o processo de

elaboração da proposta orçamentária;

coordenação do processo de elaboração da proposta

orçamentária no âmbito do órgão setorial;

análise e validação das propostas orçamentárias provenientes

das unidades orçamentárias;

consolidação e formalização da proposta orçamentária do

órgão.

O problema da questão, portanto, foi trazer o termo

“horizontalmente”, em desacordo com a redação do MTO. A atuação

dos órgãos setoriais orçamentários é agregadora das necessidades

das unidades a eles subordinadas – ou seja, trata-se de uma

atuação vertical e centralizante.

Questão ERRADA.

34. (ANALISTA/TJDFT/2008) Cada tribunal, no âmbito da União, dos

estados e do DF, tem a prerrogativa constitucional de elaborar a

própria proposta orçamentária, mas todos estarão sujeitos aos

limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

A resposta à questão é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus

desdobramentos. Confira:

Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.



§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:

I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.

O presente texto trata diretamente do Poder Judiciário, mas todos os órgãos de todos os Poderes deverão observar as regras e limites

da LDO para elaboração de suas propostas setoriais orçamentárias.

Afinal, como diz o art. 165, § 2º, da CF, cabe à LDO “orientar a elaboração da lei orçamentária anual”.

Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar sua proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que reclamem correções?

No mesmo art. 99 da CF, encontramos também os procedimentos a

seguir:

§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.

§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.



Portanto, caso um órgão setorial não encaminhe sua proposta à SOF,

esta apenas repetirá a última proposta do órgão, que foi agregada

ao orçamento em vigor. Além disso, a SOF pode ajustar qualquer

proposta setorial para adequação aos limites dispostos na LDO.

Questão CERTA.

35. (ADMINISTRADOR/AGU/2010) A competência de elaboração do

orçamento anual é atribuída privativamente ao Poder Executivo,

embora a execução orçamentária seja feita de modo autônomo

em cada um dos poderes.

Há diferença em dizer que “a elaboração orçamentária é de competência é privativa do Executivo”, como faz a questão acima, e

dizer que “a iniciativa quanto à apresentação do projeto de lei orçamentária é do Executivo”, como está na CF/88.

Já está bem esclarecido que a elaboração do orçamento envolve

vários atores e instâncias diferentes, num processo de afunilamento, que resulta na elaboração de um documento único, o

PLOA. Esse projeto é apresentado pelo Presidente ao Congresso, na

esfera federal – e nesse ponto encontra-se a tal “iniciativa do

Executivo”.

Em termos de execução, os órgãos contemplados na LOA participam

do orçamento como “unidades responsáveis”. Na classificação da

despesa, um dos critérios é o institucional: as despesas são

classificadas conforme o órgão e a unidade responsáveis por sua

gestão.

A unidade orçamentária, titular das dotações discriminadas na LOA,

pode até não executar diretamente o orçamento, no sentido de

aplicar os recursos em atividades, aquisições, pagamentos etc., mas,

pelo fato de centralizar a distribuição das dotações orçamentárias

em seu respectivo órgão, é considerada participante da execução

orçamentária.

Por outro lado, há unidades que recebem diretamente da LOA a

autorização para execução de sua parcela do orçamento e que



efetivamente a executam. Nesse sentido, está correto dizer que a

execução é autônoma dentro de cada Poder.

Como o início da assertiva está equivocado, a questão está ERRADA.

36. (ANALISTA/TJDFT/2008) A programação da despesa é necessária

para compatibilizar os fluxos de desembolsos com o ciclo de

realização dos serviços, das compras e das obras, e com o

comportamento da arrecadação. Contingenciando-se as dotações

orçamentárias, não podem ser efetuados os empenhos

correspondentes nem, consequentemente, as respectivas

programação e liberações de recursos.

Para que a execução orçamentária ocorra com o mínimo de riscos, é

necessário observar o ritmo da arrecadação prevista na LOA e

compará-lo com o ritmo de gastos autorizados na mesma lei.

O mandamento principal é deixar intocada a “folga financeira”, a

diferença entre receitas e despesas denominada “superávit primário”,

que serve para pagamento da dívida pública.

A própria Lei nº 4.320/64 já buscava o fiel cumprimento do equilíbrio

entre receitas e despesas no orçamento, permitindo a prevenção das

oscilações no decorrer do exercício financeiro. Para isso, tinha-se a

fixação de cotas trimestrais para a execução da despesa pelos

órgãos e unidades, evitando-se gastar o montante autorizado de

forma temerária.

Assim, numa situação de contingenciamento, temos uma queda de

arrecadação (nem que seja momentânea), que leva à interrupção da

execução de despesas, tanto no aspecto meramente orçamentário

(empenhos) quanto no financeiro (pagamentos e liberações).

No contingenciamento, as despesas não obrigatórias e não indicadas como prioritárias pela LDO terão sua execução

suspensa, até que o ritmo de arrecadação se recupere. Ocorrendo

essa recuperação, retoma-se a execução da despesa.

Questão CERTA.



37. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O controle da execução

orçamentária deve compreender, simultaneamente, a legalidade

dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a

realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e

obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração

responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do

programa de trabalho, expresso em termos monetários e em

termos de realização de obras e prestação de serviços.

Essa questão reproduziu o texto da Lei 4.320/64, em seu art. 75 e

respectivos incisos:

Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:

I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.

No controle da execução orçamentária, segundo os padrões da lei de

1964, observava-se a legalidade dos atos relativos à receita e à

despesa e das condutas dos responsáveis por bens e valores públicos,

além de examinar-se o cumprimento das ações programadas no

orçamento.

Essa configuração de controle é considerada tímida, própria de

orçamentos menos complexos e menos ambiciosos.

Com as atribuições que a CF/88 trouxe ao orçamento, dando a este

um caráter de propulsor do desenvolvimento, com garantia de

equilíbrio entre as regiões do país, e de orientador das ações do setor

privado, fazem-se necessárias, atualmente, ações de controle mais

bem estruturadas.

Questão CERTA.



38. (TÉCNICO/ANCINE/2006) Caberá ao Poder Executivo exercer o

controle interno, sem prejuízo das atribuições do tribunal de

contas ou órgão equivalente. Dessa maneira, a verificação da

legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia,

concomitante e subseqüente e, além da prestação ou tomada de

contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão,

poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou

tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores

públicos.

A questão acima foi construída a partir do texto dos arts. 77 e 78 da

Lei 4.320/64, como segue:

Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.

Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.

A atividade de controle compreende o exercício próprio de controle

pelas unidades executoras do orçamento e a atuação dos órgãos dos

sistemas de controle interno e do controle externo.

O sistema de controle interno deve ser instituído e mantido por

todos os Poderes e pelo Ministério Público, segundo o mandamento

do art. 74 da CF/88. Duas atribuições do controle interno, presentes

nesse dispositivo, podem ser destacadas nesse momento:

avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Por sua vez, o controle externo, que faz pensar numa estrutura de

controle distinta daquela que executa as ações, recebeu, pela CF/88,



a titularidade do Congresso Nacional, que conta com o auxílio técnico

do Tribunal de Contas da União para essa tarefa.

No art. 166, § 1º, inc. II, indicam-se a Comissão Mista de Orçamento e as demais comissões técnicas das Casas

Legislativas como responsáveis pelo acompanhamento e pela fiscalização orçamentária.

Por fim, o principal dispositivo constitucional sobre a fiscalização

orçamentária é o caput do art. 70 da CF/88, como segue:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Questão CERTA.

39. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A expressão “controle

da execução orçamentária”, adotada pela Lei n.º 4.320/1964, foi

gradativamente ampliando sua abrangência e incorporando

novos conceitos, como, por exemplo, o da economicidade,

associado ao aumento da produção utilizando os mesmos

recursos e mantendo ou melhorando o nível de qualidade.

Essa questão aborda justamente uma dimensão própria do controle

orçamentário desejado na atualidade. Não basta cumprir o orçamento

tal qual foi programado; o administrador público deve se esforçar

para melhorar ainda mais a qualidade do gasto público, “fazendo

render” os recursos disponibilizados.

Além dessa dimensão da economicidade, outra vertente adotada foi a

da efetividade, que diz respeito à verificação do impacto social dos

programas do governo.

A eficácia (alcance das metas) e a eficiência (consecução dos

objetivos com os recursos disponibilizados), dimensões mais antigas



para realização do controle do orçamento, não são mais suficientes para que o acompanhamento dos programas e a manutenção de um

nível adequado de qualidade do gasto público sejam alcançados.

Questão CERTA.

Bom, caro aluno, finalizamos aqui nossa aula de hoje.

Espero você na semana que vem, com o próximo encontro, e a

qualquer momento, no fórum de dúvidas.

Bons estudos!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA

1. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas.

2. As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

3. No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade.

4. O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados.

5. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo.

6. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população.

7. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é considerado uma lei em sentido formal.

8. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e despesas numa só peça, favorecendo a atividade de controle.

9. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.

10. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem qualquer dedução.



11. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um ano.

12. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art. 165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito (inclusive ARO).

13. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas pela norma constitucional.

14. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.

15. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.

16. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se interessem em acompanhá-lo.

17. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve garantir o equilíbrio das contas públicas.

18. Pelo princípio da publicidade, o orçamento deve ser levado ao conhecimento do público, por meio de instrumentos oficiais de comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia como ato legal.

19. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, encontraremos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação.



20. O ciclo orçamentário é ininterrupto: enquanto as últimas fases relativas a um orçamento anual são implementadas, as fases iniciais próprias do orçamento seguinte devem estar também em execução.

21. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. A Secretaria de Orçamento Federal cumpre o papel de órgão central desse sistema.

22. Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como articuladores no seu âmbito de ação, ou seja, junto a unidades vinculadas a sua estrutura.

23. Todos os órgãos de todos os Poderes deverão observar as regras e limites da LDO para elaboração de suas propostas setoriais orçamentárias.

24. Para que a execução orçamentária ocorra com o mínimo de riscos, é necessário observar o ritmo da arrecadação prevista na LOA e compará-lo com o ritmo de gastos autorizados na mesma lei.

25. No controle da execução orçamentária, segundo os padrões da lei de 1964, observava-se a legalidade dos atos relativos à receita e à despesa e das condutas dos responsáveis por bens e valores públicos, além de examinar-se o cumprimento das ações programadas no orçamento.

26. A atividade de controle compreende o exercício próprio de controle pelas unidades executoras do orçamento e a atuação dos órgãos dos sistemas de controle interno e do controle externo.

27. O sistema de controle interno deve ser instituído e mantido por todos os Poderes e pelo Ministério Público, segundo o mandamento do art. 74 da CF/88.

28. O controle externo, que faz pensar numa estrutura de controle distinta daquela que executa as ações, recebeu, pela CF/88, a titularidade do Congresso Nacional, que conta com o auxílio técnico do Tribunal de Contas da União para essa tarefa.



29. Com as atribuições que a CF/88 trouxe ao orçamento, tornando-o uma peça mais complexa, fazem-se necessárias, atualmente, ações de controle mais bem estruturadas. Atualmente, as dimensões da economicidade e da efetividade compõem esse novo quadro do controle orçamentário.



QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (ANALISTA/ANA/2006) Entre os elementos essenciais do

orçamento-programa estão as medidas de desempenho. Essas

medidas buscam a mensuração das realizações e esforços

despendidos na execução dos programas.

2. (ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se

como um modelo do tipo racional, em que as decisões são

voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos

recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o

questionamento de todos os programas em execução, sua

continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos

programas pretendidos.

3. (ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que

é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do

orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados

cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

4. (INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que

apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de

recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado

no âmbito do governo federal.

5. (ACE/TCU/2007) Em defesa da legitimidade das decisões

comunitárias, atribui-se ao orçamento participativo o mérito de

conferir maior fidelidade à programação de investimentos, ao

contrário da flexibilidade que caracteriza o processo convencional

de programação.

6. (ADVOGADO/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo

da administração pública.

7. (ANALISTA/SERPRO/2008) É vedado o início de programas ou

projetos não incluídos na LOA.

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) A natureza jurídica da lei

orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os

sujeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.



9. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, também

chamado de princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil,

pois a Constituição Federal (CF) estabelece três orçamentos

distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da

seguridade social.

10. (ANALISTA/MCT/2008) O princípio orçamentário da

universalidade possibilita ao Poder Legislativo conhecer a priori

todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização

para a respectiva arrecadação.


unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as

despesas do Estado.

12. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O refinanciamento da

dívida pública federal consta do orçamento fiscal, pelo mesmo

valor, tanto na estimativa da receita como na fixação da

despesa. Este tratamento é compatível com o princípio

orçamentário da universalidade.

13. (ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade, as

previsões de receita e despesa devem fazer referência, sempre,

a um período limitado de tempo.

14. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da

anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada a um

exercício financeiro, o qual, conforme a legislação brasileira, não

necessariamente precisa coincidir com o ano civil.

15. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Prevista na lei orçamentária anual, a

autorização para abertura de créditos suplementares é uma das

exceções de cumprimento do princípio do orçamento bruto.

16. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da

especialização, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria

orçamentária, excluindo dela qualquer dispositivo estranho à

estimativa da receita e fixação da despesa.

17. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à

impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos,



fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na

norma constitucional.

18. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) Só tem sentido relacionar o

princípio da não-vinculação aos impostos, pois as taxas e

contribuições são instituídos e destinados ao financiamento de

serviços e ao custeio de atribuições específicos sob a

responsabilidade do Estado.





subseqüentes.

20. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da

programação orçamentária, em consonância com o princípio da

especialização, deve permitir a discriminação até onde seja

necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo

tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a

análise das políticas públicas.

21. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Apesar de a Lei n.º 4.320

determinar que a lei de orçamento não deve consignar dotações

globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de

pessoal, material, serviços de terceiros, transferências, na atual

estrutura das leis orçamentárias verificam-se dotações

destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais e a

pagamento de serviços de terceiros.


discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em

linguagem clara e compreensível.

23. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) A observação ao princípio do

orçamento bruto é um instrumento que auxilia a ligação técnica

entre as funções de planejamento e gerência.

24. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada

pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a



União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor

líquido.

25. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Em geral, o princípio

orçamentário do equilíbrio somente é respeitado por meio da

realização de operações de crédito.

26. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A inclusão da reserva

de contingência no orçamento visa, entre outras finalidades,

assegurar o atendimento ao princípio do equilíbrio.

27. (ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o

orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do

público.

28. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe

que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de

veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e

para a eficácia de sua validade.

29. (ANALISTA/ANS/2005) As etapas que compõem o processo

orçamentário do governo federal incluem a fixação das metas de

resultado fiscal, a previsão da receita, o cálculo da necessidade

de financiamento do governo central, a fixação dos valores para

as despesas obrigatórias, a elaboração das propostas setoriais

com a sua consolidação, o processo legislativo, a sanção da lei e

a execução orçamentária.

30. (ANALISTA/MCT/2008) O ciclo orçamentário está restrito ao

exercício financeiro, ou seja, do período de 1.º de janeiro a 31

de dezembro de cada ano.

31. (ANALISTA/MPU/2010) A elaboração do orçamento anual da

União ocorre no âmbito do sistema de planejamento e de

orçamento federal, que tem como órgão central o Ministério da

Fazenda.

32. (ANALISTA/IBRAM-DF/2009) O orçamento da União será

composto pelas peças orçamentárias enviadas por cada um dos

poderes ao Poder Legislativo, que o consolidará para elaboração

da lei orçamentária.



33. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O órgão setorial desempenha

papel de articulador no processo de elaboração do orçamento,

atuando horizontalmente no processo decisório e integrando os

produtos gerados no nível setorial.

34. (ANALISTA/TJDFT/2008) Cada tribunal, no âmbito da União, dos

estados e do DF, tem a prerrogativa constitucional de elaborar a

própria proposta orçamentária, mas todos estarão sujeitos aos

limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

35. (ADMINISTRADOR/AGU/2010) A competência de elaboração do

orçamento anual é atribuída privativamente ao Poder Executivo,

embora a execução orçamentária seja feita de modo autônomo

em cada um dos poderes.

36. (ANALISTA/TJDFT/2008) A programação da despesa é necessária

para compatibilizar os fluxos de desembolsos com o ciclo de

realização dos serviços, das compras e das obras, e com o

comportamento da arrecadação. Contingenciando-se as dotações

orçamentárias, não podem ser efetuados os empenhos

correspondentes nem, consequentemente, as respectivas

programação e liberações de recursos.

37. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) O controle da execução

orçamentária deve compreender, simultaneamente, a legalidade

dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a

realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e

obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da administração

responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do

programa de trabalho, expresso em termos monetários e em

termos de realização de obras e prestação de serviços.

38. (TÉCNICO/ANCINE/2006) Caberá ao Poder Executivo exercer o

controle interno, sem prejuízo das atribuições do tribunal de

contas ou órgão equivalente. Dessa maneira, a verificação da

legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia,

concomitante e subseqüente e, além da prestação ou tomada de

contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão,

poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou



tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores

públicos.

39. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A expressão “controle

da execução orçamentária”, adotada pela Lei n.º 4.320/1964, foi

gradativamente ampliando sua abrangência e incorporando

novos conceitos, como, por exemplo, o da economicidade,

associado ao aumento da produção utilizando os mesmos

recursos e mantendo ou melhorando o nível de qualidade.



GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C C E C C E C C E C

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

E C E E C E E E C C

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

C C C E C C C C C E

31 32 33 34 35 36 37 38 39

E E E C E C C C C




AULA 02

Saudações, caro aluno! Bem-vindo à segunda aula de nosso curso

de Noções de AFO para analista do STM.

Neste encontro de hoje, finalizaremos a abordagem trazida pela

Constituição à matéria orçamentária. Fecharemos o tópico relativo

ao ciclo orçamentário, bem como as disposições sobre as leis de

matéria orçamentária dispostas na Carta Maior.

Muito bem, vamos à largada. Boa aula!

GRACIANO ROCHA

CICLO ORÇAMENTÁRIO NA CF/88

1. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Cabe à lei

complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os

prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei

orçamentária anual.

Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo

constitucional:

Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

Mais literal, impossível, né?

Como se vê, a Constituição reservou a lei complementar o

tratamento sobre as matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei (um dos projetos com essa

pretensão, o mais adiantado nas discussões, já se encontra há

quase 15 anos em pauta).



Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na

questão encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de

“exercício financeiro” e “elaboração e organização da lei

orçamentária anual”.

É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como

lei ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela

tratados como próprios de uma lei complementar.

Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, §

9º, são seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de

matéria orçamentária. Essas regras estão no art. 35, § 2º, do Ato

das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88:

ADCT, Art. 35, § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;

III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Em momento posterior, falaremos mais a respeito do “calendário”

que surge desse texto acima.

Questão CERTA.



2. (ANALISTA/ANA/2006) A Constituição Federal de 1988 delineou

o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três leis cuja

iniciativa é prerrogativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual

(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei

Orçamentária Anual (LOA).

Examinemos mais um trecho da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

Vale assinalar que o vocábulo “leis”, sem maior detalhamento,

significa “leis ordinárias”.

Em matéria orçamentária, as leis ordinárias são o lugar comum. Há

poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das

regras mais amplas de organização orçamentária se dá por lei

complementar.

Entretanto, o PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os extraordinários, como veremos) são

viabilizados por leis ordinárias. Além disso, esses projetos são de

iniciativa exclusiva do chefe do Executivo.

Vamos fazer uma pequena abordagem do “ciclo orçamentário” no

contexto do Poder Legislativo.

Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos

orçamentários têm um rito legislativo diferenciado.

Os projetos de lei ordinária “normais”, enviados ao Congresso pelo

Presidente da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e lá passam por discussões e votações em

diversas comissões temáticas, antes de ir à apreciação do Plenário

da Câmara (às vezes, essa “subida” ao Plenário não ocorre,

conforme dispuser o Regimento da Casa).

A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por

comissões temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então,



os projetos vão à sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado, do texto aprovado na Câmara.

Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo

Senado, os projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última hipótese, a Câmara é que encaminha o

projeto ao Presidente da República.

Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por uma série de comissões temáticas antes de ir a

Plenário, um passo por vez, e em ambas as Casas.

Nesse âmbito, o projeto de natureza orçamentária é instruído

apenas na Comissão Mista de Orçamento, que recebe

simultaneamente pareceres das comissões temáticas de ambas as

Casas e emendas parlamentares. Em seguida, a CMO emite seu

próprio parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para

votação pelo Plenário do Congresso Nacional (as duas Casas em

sessão conjunta).

No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos

parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar

de uma sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se separadamente, na votação, a maioria dos

deputados e a maioria dos senadores).

Questão CERTA.

3. (ANALISTA/MPU/2010) O projeto de lei contendo a proposta

orçamentária para o próximo ano deve ser encaminhado até

três meses antes do encerramento do exercício corrente.

Como já vimos, os atuais prazos relativos às leis de matéria

orçamentária estão disciplinados no ADCT, enquanto não surge a “lei

complementar titular” prevista no art. 165, § 9º, da CF/88.

Vamos reproduzir a dinâmica desses prazos do ADCT, olhando para

o calendário:

os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo

Presidente da República ao Congresso Nacional “até quatro



meses antes do encerramento do exercício financeiro”, ou

seja, 31 de agosto;

o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para

sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” –

atualmente, 22 de dezembro;

o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao

Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja, 15 de abril;

o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa” –

atualmente, 17 de julho.

Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a

devolução do projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que

este é uma lei aprovada para quatro anos, considerando a atual

duração do mandato do chefe do Executivo.

A questão apresentou o prazo para envio do projeto de LOA em

desconformidade com as regras acima. Questão ERRADA.

4. (ANALISTA/TCE-TO/2008) O projeto do PPA, com vigência até o

final do mandato presidencial, será encaminhado ao Congresso

Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício

financeiro.

Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas,

diz respeito justamente aos prazos do PPA.

O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A partir dele é que todas as outras se organizarão.

As leis orçamentárias anuais não passam muito de “parcelas do

PPA”, aplicadas a cada ano de sua vigência plurianual.

No PPA é que o governo recém-iniciado expõe suas intenções,

objetivos, metas, para o prazo (atual) de quatro anos. É uma

demonstração de grandes diretrizes, um “projeto de governo”.



Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA

para o Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato

do Presidente). Assim, a equipe que assume o comando do país tem

oito meses para apresentar um plano para os quatro anos

seguintes.

Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é

preparado durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os

próximos quatro anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial?

A resposta é “sim”. No primeiro ano do mandato, o Presidente

governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os projetos que esse novo chefe do Executivo

apresenta quando assume só valerão para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último ano de vigência do plano será o

primeiro do mandato seguinte.

Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro,

evita-se um atropelo no início do mandato, com a preparação “nas

coxas” de projetos de grande importância para o país – o governo

não pode agir sem planos de ação aprovados.

Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de “correria” no início do

mandato, dá-se ao novo governante a possibilidade de conhecer,

por alguns meses, parte dos programas instituídos pelo antecessor, aproveitando-os conforme sejam compatíveis com sua

orientação de governo (ou conforme sejam de interrupção

impossível, rsrsrs).

Questão ERRADA.

5. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) O presidente da República deve

enviar o projeto anual de lei de diretrizes orçamentárias até oito

meses antes do encerramento do exercício financeiro, e o

Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o

encerramento do primeiro período da legislatura, que não será

interrompida sem a aprovação do projeto.



Já podemos matar a questão a partir de algo bastante prosaico: o

projeto de LDO deve ser encaminhado ao Legislativo em até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício (ou 15 de abril).

Outra regra interessante diz respeito à suspensão do recesso parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO. Apenas

essa matéria é hábil para tanto. Caso o projeto de LDO não esteja

aprovado em 17 de julho, os parlamentares não entrarão em recesso.

Essa é uma forma de acelerar os prazos, já que o ideal é que o

orçamento esteja aprovado quando se iniciar o ano de sua

execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a LDO,

que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para

o ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA.

Veja que a questão também trouxe uma informação errônea sobre

esse ponto: a devolução do projeto de LDO ao Executivo deve dar-

se antes do encerramento do primeiro período da sessão legislativa, e não da legislatura (esta é o período de quatro anos

que abrange o mandato dos parlamentares).

Questão ERRADA.

6. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) No primeiro ano do

mandato presidencial, não há condições objetivas de

compatibilizar a LDO com o PPA.

Mais um aspecto interessante do calendário orçamentário.

Já vimos que o PPA elaborado por um Presidente só começa a ser

executado no segundo ano do respectivo mandato. A partir disso,

vamos hipotetizar com as datas.

Em 2007, foram elaborados os projetos da LDO 2008 e do PPA

2008/2011. Entretanto, como já vimos, a LDO tem prazos fixados

mais no início do ano (envio até abril – devolução até julho).

Assim, a LDO 2008, que ficou pronta no meio do ano, nasceu sem

que o PPA 2008/2011 tivesse sequer sido encaminhado como

projeto ao Congresso. Isso é estranho, porque, idealmente, a LDO



deve se basear no PPA (assim como todas as leis de matéria

orçamentária).

Mas é assim mesmo. No primeiro ano do mandato presidencial (no

caso, 2008), a LDO vigente foi preparada antes do PPA ao qual

deveria estar submetida.

Mas também não temos um “samba do crioulo doido”. A LDO traz

uma disposição específica, autorizando o Poder Executivo a promover os ajustes devidos para adequar seu texto ao PPA que

está por vir. Assim, a compatibilização entre essas leis só se dá bem

posteriormente à aprovação da primeira (a LDO).

Questão CERTA.

7. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O Poder Legislativo pode apresentar

emendas para aumentar as despesas do orçamento mediante a

anulação de outras despesas ou a reestimativa de receitas. As

emendas aos projetos de LOA, compatíveis com o PPA e a LDO,

podem incidir sobre dotações para pessoal, serviços da dívida e

transferências constitucionais para os entes da Federação.

Vamos partir dessa questão para desenhar um “panorama” sobre as

emendas parlamentares aos projetos de matéria orçamentária. Você pode acompanhar os comentários vendo o art.

166 da CF/88 e seus desdobramentos.

Primeira observação: como está subentendido, é possível ao

Legislativo emendar quaisquer projetos de matéria orçamentária.

Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos nos concentrar

nas emendas ao projeto de LOA.

Como já dito, a iniciativa nesse caso é exclusiva do chefe do

Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo

receba interferências dos representantes eleitos do povo, para,

teoricamente, deixar as propostas orçamentárias mais adequadas

aos interesses da população.

Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem

apresentar emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas



perante a Comissão Mista de Orçamento. A CMO, no término das

discussões, emitirá parecer sobre tais emendas, para submissão à

apreciação do Plenário do Congresso.

Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de

emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o

dispositivo constitucional que trata delas (§ 3º do art. 166):

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Inicialmente, vale notar que a primeira condição (compatibilidade

com o PPA e a LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso

fortalece o caráter de submissão que a LOA deve ter em relação às

outras leis citadas, de alcance mais amplo.

Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA

não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a

prevalência do PPA nesse ponto, bem como a iniciativa do Executivo.

O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas

sejam propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente selecionadas pelo Executivo, a fim de “liberar”

recursos suficientes.



Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo

Executivo que pode ser anulada em favor de emendas

parlamentares; as dotações indicadas nas alíneas do inciso II são

despesas obrigatórias, que não podem ter seus montantes e

destinação alterados.

Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea ‘a’) e de

texto (alínea ‘b’).

O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser

modificado no Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não

se pode alterar a expectativa de arrecadação com base em critérios

políticos ou assemelhados. Por isso, um erro ou uma omissão, por

parte da equipe técnica do Executivo, devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma emenda de receita.

As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma

(ortografia, concordância, vocabulário etc.), para tornar o texto da

lei orçamentária mais inteligível.

A partir dessa nossa exposição, verificamos dois erros na questão.

Primeiro, indicou-se a reestimativa de receitas como fonte para

emendas que aumentam o montante das despesas. Em segundo

lugar, colocou-se como possível a anulação de dotações das

despesas obrigatórias mencionadas, em nome da aprovação das

emendas.

Questão ERRADA.

8. (ANALISTA/TRE-MA/2009) O Poder Executivo pode enviar ao

Poder Legislativo modificações do projeto de lei orçamentária a

qualquer tempo, desde que não tenha sido iniciada a votação

da parte que se pretende alterar.

Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas,

o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder

Executivo, pode alterar seu próprio texto original?

A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra-se no

art. 166, § 5º, da CF/88:



Art. 166, § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder

Executivo tem um prazo para propor alterações a suas “intenções

iniciais”. Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na

Comissão Mista de Orçamento, da parte a se alterar.

Evita-se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu

bel-prazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo

Legislativo, contra suas pretensões.

Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas

quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção!

Não perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo

que a modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a

votação da parte a se alterar. Cuidado!

Questão CERTA.

9. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Os recursos que, em

decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei

orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes não

podem ser utilizados mediante créditos especiais ou

suplementares.

Surgem aqui hipóteses de “sobra de receita”. Na verdade, não é

“dinheiro vivo” sobrando; trata-se de sobra de receita prevista, já

que a LOA apenas prevê as receitas para o exercício.

Inicialmente, ao receber o projeto de LOA do Presidente, o

Congresso pode aprovar emendas reduzindo/anulando despesas

previstas, sem propor novas dotações em substituição (duvido

que isso aconteça, mas existe a possibilidade). Ou então, numa

situação extrema, o Legislativo pode discordar por completo da

proposta do Executivo e rejeitar o projeto de LOA.



Por outro lado, num momento mais à frente, a discordância pode se

dar por parte do Presidente da República, vetando dotações

incluídas no projeto de LOA mediante emendas parlamentares. A

partir disso, a LOA seria promulgada com despesas vetadas.

Nessas condições, têm-se, ou em parte ou por completo, receitas

previstas sem correspondentes despesas fixadas. A Constituição

trouxe a possibilidade de utilização desses recursos: edição de

créditos suplementares ou especiais, conforme o caso (art. 166, §

8º).

Como a questão afastou a hipótese autorizada pela Constituição,

considere-a ERRADA.

10. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Segundo a

Constituição Federal, a definição sobre o que deve acontecer na

hipótese de o Congresso Nacional não votar a proposta de lei

orçamentária anual até o final do exercício financeiro deve

constar da LDO.

A CF/88 silenciou a respeito dessa hipótese. Nos termos (otimistas)

constitucionais, a LOA é aprovada em dezembro, ou, no mais tardar,

no início de janeiro. Isso porque o projeto de LOA deve ser

devolvido para sanção até 22 de dezembro, e o Presidente tem 15

dias úteis para se manifestar pelo veto ou pela sanção.

O que se tem verificado na prática, todavia, é uma série de atrasos relativamente aos prazos estabelecidos no ADCT. Já houve

caso de LOA aprovada apenas em maio! Ou seja, quase metade do

ano se passou sem que o orçamento correspondente estivesse em

vigor.

Diante dessa situação fática, as LDO’s, a cada ano, têm trazido uma

regra de transição: caso se inicie o exercício financeiro sem que o

orçamento tenha sido aprovado, é possível executar provisoriamente o projeto de LOA em discussão. A LDO

indicará quais despesas constantes do PLOA, e em que montante,

poderão ser executadas nesse “vácuo”, até a publicação da LOA.

Questão ERRADA.



11. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O Poder Executivo deve publicar, até

trinta dias após o encerramento de cada semestre, relatório

resumido da execução orçamentária.

A obrigatoriedade de publicação do RREO está disposta no art. 165,

§ 3º, da CF/88. O RREO é um documento que informa a receita já

realizada e o montante a realizar, o ritmo de execução da despesa,

despesas com juros, restos a pagar etc.

A Lei de Responsabilidade Fiscal indica esse demonstrativo como um

“instrumento de transparência” da gestão fiscal. Porém, a

periodicidade de publicação do RREO é de até trinta dias após o

encerramento de cada bimestre.

Questão ERRADA.

ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA

Plano Plurianual

12. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Questão conceitual, para começar os trabalhos.

O PPA é criação da CF/88, e se constitui como o maior instrumento de planejamento da esfera pública. Como

atualmente o planejamento é determinante para o orçamento

(lembra-se do orçamento-programa?), o PPA assume um papel de

protagonismo no que diz respeito à execução do orçamento. Todas

as leis e atos de natureza orçamentária, incluindo as emendas

parlamentares, deverão ser compatíveis com o conteúdo do Plano.

O trecho constitucional que traz algo como uma “definição do PPA”,

e no qual se baseou a questão, é o seguinte:



Art. 165, § 1º - A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Dica: em provas, é útil empregar o mnemônico DOM (diretrizes, objetivos e metas) para resgatar o conteúdo do PPA.

Questão CERTA.

13. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas de duração continuada, constantes dos planos plurianuais (PPAs), compreendem despesas de capital destinadas tipicamente à realização das atividades-meio dos órgãos e entidades integrantes do orçamento público.

O foco do PPA está nas despesas de capital, ou seja, despesas que

normalmente estão relacionadas ao aumento do patrimônio público. Enquanto não estudamos despesas públicas, momento em

que detalharemos a abordagem sobre essas tais “despesas de

capital”, vamos simplificar o entendimento, e considerar que a maior

preocupação do PPA recai sobre investimentos públicos.

Antes do atual PPA, houve outros instrumentos adotados no Brasil

para institucionalizar o planejamento em conjunto com o orçamento,

dando ênfase aos investimentos.

Na Lei 4.320/64, tratava-se do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital (QRAC), que era aprovado por decreto do Executivo e tinha duração mínima de três anos.

Com a Constituição de 1967, foi criado o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), também com duração de três anos, mas já

aprovado como lei.

Outro trecho da Constituição que reforça, ao mesmo tempo, a

importância do PPA e sua “preferência” pelas despesas com

investimentos é o art. 167, § 1º:



Art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A prerrogativa do PPA de prever os investimentos a serem

executados no país está confirmada no dispositivo acima. Veja a

importância que o constituinte tentou imprimir a esse papel do PPA:

constitui crime de responsabilidade iniciar investimento com

duração superior a um exercício sem a respectiva inclusão no plano

(prévia ou posterior).

Aprofundando o entendimento sobre o dispositivo acima, podem-se

concluir duas coisas:

investimentos de execução prevista para um só exercício financeiro podem ter sua execução iniciada sem previsão no

PPA;

“ações não investimentos”, da mesma forma, podem ser

executadas sem previsão no PPA.

Em ambos os casos, a simples previsão das ações na LOA satisfaz

as exigências constitucionais.

Apesar de estarmos falando tanto das despesas de capital, que

recebia toda a atenção desde antes do PPA na vigência da CF/88, é

necessário voltar ao art. 165, § 1º, e verificar duas expressões

também importantes, como destacado abaixo:

Art. 165, § 1º - A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Assim, as atenções do PPA vão além dos investimentos em si. Também é necessário prever no Plano as despesas de manutenção que surgem com os investimentos – por exemplo, as

despesas para o funcionamento de um hospital público, após sua

construção.



Nesse exemplo, a construção do hospital se classificaria tipicamente

como uma despesa de capital, ou um investimento (criação de um

bem de capital em favor do patrimônio público). As despesas com

pessoal, luz, materiais, telefone etc., próprias das atividades do

estabelecimento, seriam despesas decorrentes da despesa de capital original.

E os tais “programas de duração continuada”?

Segundo o professor James Giacomoni, uma das maiores

autoridades em orçamento público no Brasil, esse termo não foi bem

delimitado pela CF/88. Literalmente, se poderia pensar em

qualquer programa cuja duração se estenda no tempo, mas isso

retiraria o caráter estratégico do PPA (não se pode “planejar tudo”

atribuindo a mesma relevância a todos os elementos).

Assim, nos dizeres do professor Giacomoni, enquanto não há

definição, “programas de duração continuada”, pelo menos na esfera federal, são programas de natureza finalística, que

correspondem à prestação de serviços à comunidade.

Questão ERRADA.

14. (ANALISTA/SAD-PE/2009) A CF concebe duas modalidades de planos: os chamados planos de desenvolvimento econômico e social, que assumem papel determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, e o PPA, que, voltado à programação da administração pública, serve como guia anual para as autorizações orçamentárias.

Outro trecho da CF/88 interessante para nosso estudo é o seguinte:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Dessa forma, vê-se que a atividade de planejamento foi eleita pela

CF/88 como de extrema importância, alcançando os setores público e privado. A dimensão que o planejamento público deve



assumir é tal que o próprio setor privado é “aconselhado” a observar

as ações governamentais para basear seu próprio comportamento.

Para a esfera pública, a vinculação é óbvia: o planejamento

realizado pelas unidades e condensado na lei do PPA é

determinante para a execução das ações dos órgãos e entidades.

Na Constituição, ainda se fazem referências a outros tipos de planos. Veja só:

Art. 21. Compete à União:

(...)

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

Art. 165, § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Os “planos de desenvolvimento econômico e social” estão previstos

no art. 21, inc. IX, da CF/88, como atribuições reservadas

exclusivamente à União. É importante ressaltar, entretanto, que

quaisquer planos (inclusive os de duração mais extensa)

deverão ter consonância com o PPA, conforme visto no art. 165, §

4º, transcrito acima.

Ressalta-se também que a lei do PPA deve estabelecer critérios de regionalização para realização das despesas, lá mesmo no art.

165, § 1º, da CF/88 (... de forma regionalizada...). A ideia é

transformar o PPA num propulsor de desenvolvimento econômico e

social, alocando recursos nas diferentes regiões do país, em busca

de um crescimento mais harmônico entre elas.

Esse aspecto também está presente no art. 43 da CF/88:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social,



visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais.

Para os Estados, DF e Municípios, pode ser mais difícil a

regionalização dos programas do PPA. Entretanto, essa é a

orientação da CF/88.

Questão CERTA.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

15. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) A LDO define as prioridades e metas a serem atingidas por meio da execução dos programas e ações previstos no PPA. Para que isso ocorra, entre outras diretrizes, a LDO estabelece as regras que deverão orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).

As atribuições dadas pela CF/88 à LDO (art. 165, § 2º) são:

indicar as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o próximo exercício financeiro;

orientar a elaboração da LOA;

dispor sobre alterações na legislação tributária;

estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A LDO também é uma criação da CF/88, que tem como função principal fazer a intermediação entre o PPA e a LOA. Antes, não existia qualquer instrumento “pacificador” entre o planejamento (caracterizado pelo PPA) e o orçamento (a LOA).

Ao passo que o PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras, a LDO indica as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício a que ela se refere.

Desse modo, enquanto o PPA traça os programas para serem executados em sua vigência, e que, virtualmente, levarão ao alcance dos objetivos do governo, a LOA indica qual a parcela desses programas que será executada num exercício.



Pois bem, para que essa parcela anual do PPA seja definida, não se faz apenas uma distribuição igualitária de “X parcelas para X anos”. As prioridades do governo, a cada ano, podem mudar, de maneira que, para atender a essas mudanças de rumo, certos programas devem passar por uma aceleração, enquanto outros ficam mais “na geladeira”.

Assim, a LDO é o instrumento que a Administração utiliza para executar o PPA, por meios das LOAs, de forma mais sintonizada com as condições sociais, econômicas, políticas, que venham a alterar as prioridades do governo.

Além do que já vimos, a LDO deve trazer “linhas de conduta” para as agências de fomento. Essas agências, em sua maioria, são bancos estatais, que terão sua forma de intervenção no mercado baseadas, pelo menos em parte, naquilo que a LDO houver estabelecido.

Por fim, a LDO cumpre um importante papel quanto ao preenchimento de cargos nos órgãos e entidades públicas. Leia o trecho abaixo:

Art. 169, § 1º - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Questão CERTA.

16. (AUDITOR/SECONT-ES/2009) As propostas orçamentárias parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério



Público serão elaboradas respeitando os limites estipulados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Outros dispositivos constitucionais que tratam desse papel orientador da LDO são os seguintes (alguns já foram estudados antes, ao tratarmos da elaboração do orçamento):

Art. 99, § 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 99, § 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.

Art. 127, § 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 127, § 6º - Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais.

Relembrando o processo de elaboração do orçamento, as propostas setoriais devem ser encaminhadas à Secretaria de Orçamento Federal para compilação do PLOA. Essas propostas setoriais deverão estar já orientadas pelas regras trazidas pela LDO.

Uma novidade que surgiu em concursos ultimamente diz respeito também ao papel orientador da LDO no tocante à lei orçamentária anual. É o seguinte: o que fazer no início do exercício caso a LOA ainda não tenha sido aprovada?

Têm sido registrados vários atrasos na aprovação dos projetos de natureza orçamentária. Já houve caso de LOA aprovada apenas em maio! Ou seja, quase metade do ano se passou sem que o orçamento correspondente estivesse vigendo.

Diante dessa situação fática, as LDO’s, a cada ano, têm trazido uma regra de transição: caso se inicie o exercício financeiro sem que o orçamento tenha sido aprovado, é possível executar



provisoriamente o projeto de LOA em discussão. A LDO indicará quais despesas, e em que montante, poderão ser executadas nesse “vácuo”, até a publicação da LOA. Interessante, não?

Questão CERTA.

17. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As leis que criem ou majorem tributos devem ser aprovadas até a aprovação da lei de diretrizes orçamentárias (LDO).

Passemos a outro papel da LDO: “dispor sobre alterações na legislação tributária”.

De pronto, uma observação importante: a tarefa de “dispor sobre alterações na legislação tributária” não torna a LDO uma lei de natureza tributária. Não serão feitas, por ela, mudanças na legislação tributária, instituição de tributos, alteração de alíquotas etc.

A ideia é, simplesmente, assinalar os efeitos que potenciais alterações tributárias (por meio de outras leis) podem ter sobre a previsão de arrecadação, a constar da LOA. Portanto, não há influência direta da LDO sobre as alterações da legislação tributária.

Questão ERRADA.

Lei Orçamentária Anual

18. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal referente às fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, o orçamento de investimento das empresas em que a União, indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, bem como o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados.

Para falar da LOA em si, partiremos de alguns trechos da Lei

4.320/64 e da Constituição de 1988.

Começamos, então, com a Lei:



Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Um ponto a se destacar inicialmente é que a evidenciação da

“política econômica e financeira” e do “programa de trabalho do

governo”, até hoje, é realizada pela LOA, apesar de não ser estabelecida por ela. Atualmente, como já comentamos, o PPA é a

lei orçamentária de maior importância e abrangência, e, por isso

mesmo, é ele quem reflete as escolhas políticas e econômicas do

governo, além de constituir o “programa de trabalho” do governo

em si.

E a composição “física” da LOA, como é?

Ao comentarmos o princípio orçamentário da unidade/totalidade, já

ressaltamos que a LOA é, na verdade, um conjunto de orçamentos. Vamos rever o trecho constitucional que trata disso:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Tratemos então desses itens individualmente.

Questão CERTA.

19. (ANALISTA/ANATEL/2004) A Lei Orçamentária Anual (LOA) deverá contemplar o orçamento fiscal referente aos poderes da



União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

O orçamento fiscal é o “orçamento geral”, por natureza. A palavra “fiscal”, resgatando a informação lá do Direito Tributário, diz respeito a “recursos obtidos pelo Estado”. Por exemplo, um tributo fiscal tem por objetivo, primordialmente, a obtenção de receita. Um tributo extrafiscal nasceria com intenções para além desta – embora também envolvesse a obtenção de receita.

Então, o orçamento fiscal abrange os gastos gerais e as receitas sem arrecadação vinculada com as quais o governo conta. A maior parte dos programas instituídos pela LOA encontra-se nesse item. Portanto, ações variadas, que vão desde segurança alimentar, passando por favorecimento a ciência e tecnologia, aquisição de equipamentos militares, até distribuição de renda direta à população por meio de bolsas etc., tudo isso constará do orçamento fiscal, reforçando esse caráter generalista ao qual nos referimos.

A questão reproduz o teor do art. 165, § 5º, inc. I, da CF/88. Questão CERTA.

20. (CONTADOR/DPU/2010) O orçamento da seguridade social abrange a chamada área social e, destacadamente, previdência, saúde e educação.

O orçamento da seguridade social, como indica seu nome, é restrito a receitas e despesas relativas à área da seguridade social. Conforme a Constituição, essa denominação abrange a saúde, a previdência social e a assistência social. Para assegurar que os recursos permaneçam vinculados a essas subáreas tão importantes, até um “perfil orçamentário” à parte foi criado pela CF/88.

A proibição do desvio de finalidade na aplicação de recursos da seguridade consta do art. 167, inc. XI:


(...)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de



despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

A intenção aqui é garantir que o regime geral de previdência não seja dilapidado para favorecimento de outras despesas.

Apesar da separação entre ambos, o orçamento da seguridade tem características muito semelhantes às do orçamento fiscal, tanto que diversos documentos do governo referem-se aos dois como se constituíssem uma unidade, exceto pelo fato de o orçamento da seguridade ter esse caráter de especialização.

Inclusive, há críticas na doutrina quanto a essa junção dos dois orçamentos, com a argumentação de que não resta muito clara a divisão dos recursos e ações que pertencem a cada um deles.

Como as áreas governamentais abrangidas pelo orçamento da seguridade não foram corretamente representadas, a questão está ERRADA.

21. (ANALISTA/SERPRO/2010) Os investimentos do governo federal devem ser realizados somente por meio de dotações orçamentárias específicas nos orçamentos fiscal e da seguridade social, os quais recebem recursos de empresas estatais.

Por fim, o orçamento de investimento das estatais, como é conhecido, diz respeito às aplicações de recursos no capital social de empresas das quais a União, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto – ou seja, são empresas em que a União tem supremacia no tocante a decisões sobre sua atuação. Encontram-se nesse grupo tanto empresas públicas quanto sociedades de economia mista.

Idealmente, as empresas estatais, por sua natureza de direito privado e sua atuação geradora de receitas, não precisariam de recursos públicos para sua manutenção. Aquelas que se enquadram nessa descrição, ou estatais independentes, estarão beneficiadas pelo orçamento público apenas no âmbito do orçamento de investimento, ou seja, receberão recursos, normalmente, para reforço da participação da União em seu capital social, a título de investimento, como diz o nome da peça.



Por outro lado, empresas estatais cuja atividade não resulte em recursos suficientes que as permitam se manter sozinhas, dependendo de transferências de recursos públicos para suas atividades de custeio e de investimento “normais”, aparecerão beneficiadas por ações dos orçamentos fiscal e da seguridade, conforme o caso.

Como a questão simplesmente ignorou a existência do orçamento de investimento, seu gabarito é ERRADA.

22. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais, que compõem a LOA, deverão funcionar como instrumentos voltados para a redução das desigualdades sociais.

Para fechar os comentários sobre os tipos de orçamentos, a Constituição determina que o orçamento fiscal e o orçamento de investimento das estatais desempenhem a função de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7º).

Assim, desde a formulação até sua execução, esses dois orçamentos deverão ser pautados pela alocação de recursos moldada pelos diferentes estágios de desenvolvimento apresentados pelas regiões do país, em nome de uma situação socioeconômica mais equilibrada.

O orçamento da seguridade não poderia, por sua própria natureza,

atuar nesse sentido, já que as ações da seguridade social têm como

característica o atendimento universal (art. 194, parágrafo único,

inc. I). Assim, não se pode, com essa peça orçamentária, privilegiar

certa região em detrimento de outra.

Como a questão inclui o orçamento da seguridade nessa lista, e

ainda fala em “desigualdades sociais” em vez de “desigualdades

interregionais”, ela está ERRADA.

23. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto do PPA deve ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,



remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

A partir dessa questão, temos mais um trecho da CF/88 interessante

para a leitura:

Art. 165, § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Esses termos (isenções, anistias etc.) referem-se a incentivos que o ente público pode conceder a atores econômicos, sob a forma tributária (ou simplesmente “incentivos fiscais”), financeira ou creditícia (facilitação de crédito ou perdão de dívidas de certa categoria de produtores, por exemplo).

Ações dessa espécie incorrem, normalmente, em diminuição da receita do ente público, o que demonstra o caráter orçamentário desses incentivos. E, por se referirem à receita pública, essas ações

de incentivo devem ser demonstradas na LOA.

Como a questão trocou o projeto de LOA pelo de PPA, a questão

está ERRADA.

Vedações constitucionais relativas ao orçamento

O art. 167 da CF/88 traz algumas vedações que devem ser observadas no tocante ao orçamento. As provas de concursos têm verdadeira fixação por elas; assim, vale examiná-las e memorizá-las com especial ênfase. Destacamos, em seguida, algumas questões que tratam delas.

24. (PROCURADOR/PGE-AL/2009) As vedações constitucionais em matéria orçamentária não incluem o início de programas não incluídos na LOA.

O dispositivo constitucional aplicável ao caso tem uma preocupação

meio que operacional. Veja só:




I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

A delimitação das ações do governo para atingir seus objetivos

resulta na lista de programas do PPA, que fornece, por sua vez, o

“roteiro”, ou o “cardápio”, para as leis orçamentárias anuais.

Cabe à LOA, depois da priorização feita pela LDO, distribuir

previsões de recursos anuais para aplicação nos programas

previstos no PPA. Portanto, pode haver situações em que programas

do PPA não estejam previstos na LOA corrente, a depender das

prioridades estabelecidas na LDO.

Nesse caso, o programa não incluído na LOA não poderá ser executado. Atualmente, no âmbito do governo federal, com a

execução orçamentária totalmente informatizada, desobedecer a

essa vedação nem é possível, pelo simples fato de não se poder

dirigir recursos a um código de programa inexistente no

orçamento anual.

Portanto, a inclusão de programas e ações na LOA é condição prévia

para sua execução orçamentária.

Como a questão afasta essa vedação das explicitadas na CF/88, ela

está ERRADA.

25. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) É vedada pela Constituição Federal a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, salvo expressa autorização do Congresso Nacional, aprovada por quorum qualificado.

Outro inciso do art. 167 para gravarmos:


II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;



Nesse ponto, procura-se evitar que as obrigações do ente público

assumam proporções superiores ao orçamento aprovado.

As atividades de planejamento prévio e de acompanhamento da

execução do orçamento também colaboram nesse sentido, de modo

a evitar situações de inadimplência e endividamento descontrolado.

Essa vedação tem a ver também com o já estudado princípio orçamentário do equilíbrio, que milita a favor da manutenção de

uma boa situação financeira pelo ente público.

Como não há previsão de autorização legislativa para a matéria

vedada pelo dispositivo, a questão está ERRADA.

26. (CONTADOR/DPU/2010) A Constituição Federal de 1988 estabelece vários tipos de vedações em matéria orçamentária, entre elas, a transposição de recursos de uma modalidade de aplicação para outra, sem prévia autorização legislativa.

Mais um inciso para estudarmos:


VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

Há autores que enxergam nesse dispositivo um novo princípio

orçamentário: o princípio da proibição do estorno.

Existe uma unanimidade na doutrina: ninguém sabe o que vêm a ser

realmente “transposição”, “remanejamento” ou “transferência”.

Idealmente, esses conceitos deveriam ser esclarecidos numa lei

complementar, como a aguardada lei de finanças públicas que

substituirá a Lei 4.320/64.

Assim, atualmente, há apenas posicionamentos não muito

consolidados sobre o assunto.

Para não ficarmos no “vácuo”, vale a pena considerar um

posicionamento não tão definitivo, que tem aparecido nas Leis de



Diretrizes Orçamentárias: essas modificações no orçamento

inicialmente aprovado se dariam em situações como extinção, transformação, desmembramento de órgãos e entidades, ou

alteração de suas competências.

Com isso, não podendo ser executadas pelas unidades previstas

inicialmente, algumas dotações orçamentárias seriam destinadas a outras unidades, por meio dos tais mecanismos de transposição,

remanejamento e transferência. Mas a LDO não estabelece o

significado desses conceitos.

Não há muito problema com essa indefinição, já que as provas

cobram basicamente a reprodução do inciso VI. Assim, preste

atenção na exceção à vedação: é possível, com prévia autorização legislativa, promover transposição, remanejamento

ou transferência de recursos.

A questão foi mera reprodução do dispositivo, pelo que está CERTA.

27. (ANALISTA/INMETRO/2009) É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

O foco agora é o inciso VII:


VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

Como já ficou bastante claro, o orçamento público, apesar de ter se tornado bem mais complexo do que à época de seu nascimento, continua representando uma forma de controle da ação executiva do governo por parte do Poder Legislativo. Essa atuação de controle ganha feições em vários princípios orçamentários, como vimos também.

Pois bem, para que os recursos sejam bem controlados, uma despesa não pode contar com um “lastro infindável”, com dinheiro à vontade, para que seja executada.

Até em nome do planejamento e da eficiência, é necessário dimensionar as atividades e investimentos públicos a partir de



certa disponibilidade financeira. E isso deve envolver também a definição da finalidade da despesa, para atender ao princípio da discriminação. A sociedade e seus representantes precisam ser informados sobre o que o governo pretende atingir com os gastos autorizados na LOA.

A “finalidade imprecisa” dos créditos orçamentários foi vedada

textualmente pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Questão CERTA.

28. (TÉCNICO/TCU/2009) Admite-se a utilização, mediante autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos.

Por fim, vejamos o inciso VIII:


VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

Como princípio, os recursos públicos não serviriam para socorrer entidades que viessem a assumir um nível crítico de endividamento. Afinal, como visto, há diversas demandas sociais que exigem a aplicação de recursos, e redimir administrações não muito responsáveis, por exemplo, não seria uma prioridade, diante dessas necessidades sociais.

Entretanto, o inciso acima permite que autorização legislativa específica conceda a aplicação de recursos públicos para “salvar”

empresas, fundações e fundos de seu endividamento. Assim, ficaria

a cargo do principal controlador do orçamento – o Legislativo – a

incumbência de permitir, diante das circunstâncias do caso, esse

socorro à entidade deficitária.

Em virtude disso, a questão está CERTA.



Muito bem, prezado aluno, chegamos ao final de nossa segunda

aula.

Terminada essa parte relativa às disposições constitucionais sobre o

orçamento, a partir do próximo encontro estudaremos a execução

orçamentária em si, começando com a receita pública.

Bons estudos, até a próxima!

GRACIANO ROCHA



RESUMO DA AULA

1. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre

o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a

organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual, mas

essa lei ainda não foi editada.

2. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente

complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinária,

a atual Carta Política indica assuntos que ela trata como

próprios de uma lei complementar.

3. Não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9º, são

seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria

orçamentária, dispostas no art. 35, § 2º, do Ato das

Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88.

4. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos

orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os

respectivos projetos são discutidos apenas na Comissão Mista

de Orçamento (CMO), onde recebem parecer, e são

encaminhados para votação pelo Plenário do Congresso

Nacional.

5. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo

Presidente da República ao Congresso Nacional “até quatro

meses antes do encerramento do exercício financeiro”, ou seja,

31 de agosto.

6. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para

sanção, “até o encerramento da sessão legislativa” –

atualmente, 22 de dezembro.

7. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao

Congresso “até oito meses e meio antes do encerramento do

exercício financeiro”, ou seja, 15 de abril.

8. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção “até o

encerramento do primeiro período da sessão legislativa” –

atualmente, 17 de julho.



9. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no

PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os

projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar só

valerão para seu segundo ano de mandato.

10. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os

congressistas não entrarão em recesso parlamentar.

11. Os programas que o governo executa para atingir seus

objetivos são instituídos no PPA. Assim, para extinguir, alterar

ou acrescentar um programa na agenda governamental, é

necessário modificar a lei do plano plurianual, a partir de um

projeto de lei de revisão do PPA.

12. É possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos de

matéria orçamentária. Os parlamentares, individualmente ou

em grupo, podem apresentar emendas ao projeto de LOA, que

serão apresentadas perante a CMO.

13. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos

de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.

14. O Chefe do Executivo pode enviar ao Legislativo modificações

do projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que

não tenha sido iniciada a votação da parte a se alterar.

15. Os recursos que ficarem sem despesas correspondentes, por

conta de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, podem

ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementares.

16. Caso se inicie o exercício financeiro sem que o orçamento tenha

sido aprovado, é possível executar provisoriamente o projeto de

LOA em discussão.

17. O Poder Executivo deve publicar o relatório resumido da

execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de

cada bimestre.

18. O PPA deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas

da administração pública federal para as despesas de capital e

outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de

duração continuada.



19. Na instituição das diretrizes, objetivos e metas da

Administração, o PPA deve levar em consideração a

regionalização das ações, em nome de um desenvolvimento

equilibrado entre as regiões do país.

20. Nenhum investimento de execução superior a um exercício

financeiro pode ser iniciado sem inclusão no plano plurianual,

ou sem lei que autorize essa inclusão, sob pena de crime de

responsabilidade.

21. As atribuições dadas pela CF/88 à LDO são: indicar as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o próximo exercício financeiro;

orientar a elaboração da LOA; dispor sobre alterações na

legislação tributária; estabelecer a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento.

22. Caso se inicie o exercício financeiro sem que o orçamento tenha

sido aprovado, é possível executar provisoriamente o projeto de

LOA em discussão.

23. A evidenciação da “política econômica e financeira” e do

“programa de trabalho do governo” é feita pela LOA, apesar de

não serem estabelecidos por ela, mas pelo PPA.

24. A LOA abrange o orçamento fiscal, o orçamento de investimento

das empresas estatais (empresas em que a União,

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a

voto), e o orçamento da seguridade social.

25. A LOA deve demonstrar, de forma regionalizada, o efeito

decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e

benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

26. Segundo a CF/88, em conjunto com a Lei de Responsabilidade

Fiscal, é vedado consignar na lei orçamentária crédito com

finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.




1. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Cabe à lei

complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os

prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei

orçamentária anual.

2. (ANALISTA/ANA/2006) A Constituição Federal de 1988 delineou

o modelo atual de ciclo orçamentário, instituindo três leis cuja

iniciativa é prerrogativa do Poder Executivo: o Plano Plurianual

(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei

Orçamentária Anual (LOA).

3. (ANALISTA/MPU/2010) O projeto de lei contendo a proposta

orçamentária para o próximo ano deve ser encaminhado até

três meses antes do encerramento do exercício corrente.

4. (ANALISTA/TCE-TO/2008) O projeto do PPA, com vigência até o

final do mandato presidencial, será encaminhado ao Congresso

Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício

financeiro.

5. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) O presidente da República deve

enviar o projeto anual de lei de diretrizes orçamentárias até oito

meses antes do encerramento do exercício financeiro, e o

Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o

encerramento do primeiro período da legislatura, que não será

interrompida sem a aprovação do projeto.

6. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) No primeiro ano do

mandato presidencial, não há condições objetivas de

compatibilizar a LDO com o PPA.

7. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O Poder Legislativo pode apresentar

emendas para aumentar as despesas do orçamento mediante a

anulação de outras despesas ou a reestimativa de receitas. As

emendas aos projetos de LOA, compatíveis com o PPA e a LDO,

podem incidir sobre dotações para pessoal, serviços da dívida e

transferências constitucionais para os entes da Federação.



8. (ANALISTA/TRE-MA/2009) O Poder Executivo pode enviar ao

Poder Legislativo modificações do projeto de lei orçamentária a

qualquer tempo, desde que não tenha sido iniciada a votação

da parte que se pretende alterar.

9. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Os recursos que, em

decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei

orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes não

podem ser utilizados mediante créditos especiais ou

suplementares.

10. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Segundo a

Constituição Federal, a definição sobre o que deve acontecer na

hipótese de o Congresso Nacional não votar a proposta de lei

orçamentária anual até o final do exercício financeiro deve

constar da LDO.

11. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O Poder Executivo deve publicar, até

trinta dias após o encerramento de cada semestre, relatório

resumido da execução orçamentária.

12. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A lei que instituir o

PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os

objetivos e as metas da administração pública federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as

relativas aos programas de duração continuada.

13. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas de duração continuada,

constantes dos planos plurianuais (PPAs), compreendem

despesas de capital destinadas tipicamente à realização das

atividades-meio dos órgãos e entidades integrantes do

orçamento público.

14. (ANALISTA/SAD-PE/2009) A CF concebe duas modalidades de

planos: os chamados planos de desenvolvimento econômico e

social, que assumem papel determinante para o setor público e

indicativo para o setor privado, e o PPA, que, voltado à

programação da administração pública, serve como guia anual

para as autorizações orçamentárias.



15. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) A LDO define as prioridades e

metas a serem atingidas por meio da execução dos programas

e ações previstos no PPA. Para que isso ocorra, entre outras

diretrizes, a LDO estabelece as regras que deverão orientar a

elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).

16. (AUDITOR/SECONT-ES/2009) As propostas orçamentárias

parciais dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério

Público serão elaboradas respeitando os limites estipulados na

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

17. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As leis que criem ou majorem

tributos devem ser aprovadas até a aprovação da lei de

diretrizes orçamentárias (LDO).

18. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A lei orçamentária

anual compreenderá o orçamento fiscal referente às fundações

instituídas e mantidas pelo poder público federal, o orçamento

de investimento das empresas em que a União, indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto, bem

como o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as

entidades e órgãos a ela vinculados.

19. (ANALISTA/ANATEL/2004) A Lei Orçamentária Anual (LOA)

deverá contemplar o orçamento fiscal referente aos poderes da

União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta

e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder

público.

20. (CONTADOR/DPU/2010) O orçamento da seguridade social

abrange a chamada área social e, destacadamente, previdência,

saúde e educação.

21. (ANALISTA/SERPRO/2010) Os investimentos do governo federal

devem ser realizados somente por meio de dotações

orçamentárias específicas nos orçamentos fiscal e da

seguridade social, os quais recebem recursos de empresas

estatais.

22. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Os orçamentos fiscal, da seguridade

social e de investimento das estatais, que compõem a LOA,



deverão funcionar como instrumentos voltados para a redução

das desigualdades sociais.

23. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) O projeto do PPA deve ser

acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as

receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,

remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,

tributária e creditícia.

24. (PROCURADOR/PGE-AL/2009) As vedações constitucionais em

matéria orçamentária não incluem o início de programas não

incluídos na LOA.

25. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) É vedada pela Constituição

Federal a realização de despesas ou a assunção de obrigações

diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais,

salvo expressa autorização do Congresso Nacional, aprovada

por quorum qualificado.

26. (CONTADOR/DPU/2010) A Constituição Federal de 1988

estabelece vários tipos de vedações em matéria orçamentária,

entre elas, a transposição de recursos de uma modalidade de

aplicação para outra, sem prévia autorização legislativa.

27. (ANALISTA/INMETRO/2009) É vedado consignar na lei

orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação

ilimitada.

28. (TÉCNICO/TCU/2009) Admite-se a utilização, mediante

autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos

fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir

déficit de empresas, fundações e fundos.



GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C C E E E C E C E E

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

E C E C C C E C C E

21 22 23 24 25 26 27 28

E E E E E C C C

CURSO ON-LINE – NOÇÕES DE AFO – STM PROFESSOR: GRACIANO ROCHA

1

www.pontodosconcursos.com.br


AULA 03

Saudações, caro aluno!

Daremos início ao terceiro encontro de nosso curso. Veremos hoje as

vertentes mais cobradas em concursos sobre “receita pública”,

assunto obrigatório ao se falar em orçamento público.

Apesar de ser extensa a variedade de formas de se cobrar receita

pública em provas, reduzi a quantidade de questões ao estritamente

necessário para cobrir o conteúdo.

Muito bem, vamos começar. Boa aula!

NOÇÕES DE RECEITAS PÚBLICAS

Tópicos gerais

1. (ANALISTA/ANAC/2009) A contabilidade aplicada ao setor

público, assim como qualquer outro ramo da ciência contábil,

obedece aos princípios fundamentais de contabilidade. Dessa

forma, aplica-se, em sua integralidade, o princípio da

competência, tanto para o reconhecimento da receita quanto

para a despesa.

Comecemos por comentários bem introdutórios.

A palavra “receita”, para leigos, ou mesmo para estudiosos pegos

num momento de distração, pode remeter imediatamente à ideia de

“dinheiro”.

No entanto, para a ciência da Contabilidade, o registro de receita

significa um aumento na situação patrimonial de uma entidade,

devido a um incremento do Ativo (grupo contábil composto de bens

e direitos) ou a uma diminuição do Passivo (grupo contábil


2


composto por obrigações). Esse aumento da situação patrimonial

pode, ou não, envolver o recebimento de dinheiro.

Por exemplo, se uma empresa presta determinado serviço a um

consumidor, o registro contábil da receita decorrente da operação

corresponde ao momento da entrega do serviço, ainda que o

consumidor só venha a efetuar o pagamento um mês depois.

Além dessa “entrada” de receita, ao mesmo tempo, registra-se, no

Ativo, um direito a receber. Com isso, o patrimônio da empresa

sofre um aumento, correspondente ao valor da operação comercial.

Posteriormente, com o consumidor pagando o serviço prestado, o

dinheiro apenas substituirá esse direito a receber. Assim, essa

entrada financeira não leva a um aumento patrimonial.

Outra situação, ainda mais desafiadora para o estereótipo da

receita como dinheiro: na fazenda de uma empresa agropecuária,

nascem 100 bezerros num mês. A empresa fica mais rica com esse

fato. Como registrar o correspondente aumento de riqueza?

Não tenha dúvida: o valor de avaliação comercial dos bezerros será

registrado como receita (aumento do Ativo), embora não tenha

havido nem sombra de movimentação financeira.

Resumindo, para a Contabilidade, o registro de receita e a entrada de

recursos em caixa podem ser fatos desvinculados. Pode haver

receita sem entrada financeira, ou com o respectivo ingresso de

recursos em momento bem posterior.

Anote aí, que isso é importante: essa é a forma como o setor privado lida com a receita, seguindo o enfoque patrimonial (considerando-se a receita como resultado de qualquer variação

positiva do patrimônio, sem se dar atenção ao aspecto financeiro).

ENFOQUE PATRIMONIAL => REGIME DE COMPETÊNCIA

Assim, pensando no enfoque patrimonial, adota-se o regime de competência, que implica fazer registros contábeis a partir dos


3


fatos geradores. Em nossos exemplos, os fatos geradores de receita

foram a prestação do serviço e o nascimento dos bezerros.

Só para adiantar um pouco o assunto, o regime de competência se

aplica também à despesa, mas de forma inversa: despesa consiste na

diminuição da situação patrimonial da entidade, contabilizada a

partir de seu fato gerador, com ou sem saída financeira.

Agora, vamos a um raciocínio em sentido oposto.

Já ficamos a par de que a receita, no entender da Ciência Contábil, é

apurada sob o enfoque patrimonial e segundo o regime de competência. Isso representa atenção especial sobre a afetação do

patrimônio, no momento do fato gerador, e não, sobre a

movimentação do caixa.

Por outro lado, na Contabilidade Pública, historicamente, adotou-se

o regime de caixa para considerar a realização da receita (ao contrário da despesa pública, que, como na esfera privada, é

contabilizada sob o regime de competência). A partir desse

entendimento, as movimentações financeiras que aumentam a

disponibilidade do caixa público é que levam ao registro da receita.

Assim está configurado o enfoque orçamentário, tendo a

movimentação de recursos como requisito para o registro de receita. Portanto, falando-se de receitas orçamentárias, no setor

público, pensaremos normalmente em ingressos financeiros – entrada de dinheiro (com ou sem aumento patrimonial).

ENFOQUE ORÇAMENTÁRIO => REGIME DE CAIXA

Atenção para a novidade!

Ultimamente, tem havido um rearranjo na Contabilidade Pública brasileira, liderado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com

o fim de harmonizar os procedimentos contábeis nacionais com as

melhores práticas internacionais.


4


Essas “melhores práticas internacionais” têm a ver com os

procedimentos da Contabilidade Comercial, ou seja, isso significa que

o regime patrimonial, além do orçamentário, também é

considerado atualmente no registro da receita, na Contabilidade

Pública.

Nesse contexto, o fato gerador é tomado como referência para o

registro da receita. Isso demonstra uma aproximação da

Contabilidade Pública com a Contabilidade aplicada ao setor privado.

No exercício de 2010, isso ainda se dá de forma facultativa, mas, a

partir de 2013, todos os entes federados (União, Estados e DF, desde

2012) deverão estar ajustados às novas normas.

Assim, concluindo, os entes públicos registrarão receitas sob o regime de caixa, olhando os ingressos no caixa, como sempre fizeram; mas efetuarão também registros contábeis de receita sob

o regime de competência, a fim de se controlar continuamente a

posição patrimonial dos órgãos, entidades, fundos etc.

Veja só o que diz a Portaria Conjunta STN/SOF nº 02/2009:

Art. 7º As variações patrimoniais serão reconhecidas pelo regime de competência patrimonial, visando garantir o reconhecimento de todos os ativos e passivos das entidades que integram o setor público, conduzir a contabilidade do setor público brasileiro aos padrões internacionais e ampliar a transparência sobre as contas públicas.

Parágrafo único. São mantidos os procedimentos usuais de reconhecimento e registro da receita e da despesa orçamentárias, de tal forma que a apropriação patrimonial:

I - não modifique os procedimentos legais estabelecidos para o registro das receitas e das despesas orçamentárias;

Portanto, temos uma novidade a considerar para os próximos

concursos. Era comum aceitar simplesmente que, para a receita

pública, aplicava-se o regime de caixa, e, para a despesa pública, o

de competência. Esse entendimento tradicional deve ser flexibilizado,

como vimos.

Questão CERTA.


5


2. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Quando o Tribunal de

Contas da União aplica multa sobre um administrador público em

decisão final, o registro desse fato deve ser classificado, na

contabilidade da administração pública, como receita corrente.

Antes de tratarmos da classificação da receita, como receita corrente

ou de outro tipo, prestemos atenção ao fato envolvido nessa

hipótese.

A aplicação de multa sobre um administrador, pelo TCU, não envolve a entrada de recursos. Isso ocorrerá futuramente, quando

o administrador multado cumprir sua obrigação.

Entretanto, levando em consideração o princípio da competência,

como mandam as novas normas da Contabilidade Pública brasileira,

teremos, com essa aplicação de multa, o registro de um direito a receber (tecnicamente, “variação ativa”) pela União. Isso tem efeito

positivo sobre o patrimônio, mas não sobre o caixa.

Como a questão nos induz a classificar o fato descrito como

ocorrência de receita corrente (que é uma classificação da receita

orçamentária, e que envolve o ingresso de recursos), considere-a

ERRADA.

Receitas orçamentárias e extraorçamentárias

3. (ANALISTA/ANATEL/2006) Conforme estabelecido na Lei n.º

4.320/1964, todas as receitas arrecadadas, incluindo-se as

receitas tributária e aquelas provenientes de operações de

crédito, são classificadas como receita orçamentária.

O teor dessa questão nos faz lembrar bastante o princípio

orçamentário da universalidade, segundo o qual todas as receitas e

todas as despesas do ente público devem constar do respectivo

orçamento.


6


Um questionamento que se pode fazer aqui – e que as provas sempre

fazem – é o seguinte: receitas orçamentárias são apenas aquelas previstas no orçamento?

Vamos elaborar uma situação hipotética, para pensar no dinheiro que

efetivamente entra no caixa público.

Suponha que um observador curioso dedicasse todo seu ano de 2010

a verificar a arrecadação das receitas federais. Ele poderia chegar ao

fim do exercício financeiro e constatar um volume de entradas até

mesmo superior ao previsto na LOA.

A partir disso, poderia concluir que os recursos previstos na Lei

Orçamentária, e arrecadados durante o exercício, são receita orçamentária, e os que entraram “por fora” do orçamento, além da

estimativa, seriam receita extraorçamentária. Parece bem lógico,

né?

Sim, parece lógico, e esse é o perigo explorado por bancas de

concursos. O critério para classificação de receitas públicas como

orçamentárias ou extraorçamentárias não é o fato de constarem do Orçamento.

No art. 57 da Lei 4.320/64, temos a seguinte redação:

Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei, serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.

Portanto, o critério legal é bem abrangente: mesmo receitas não

previstas no Orçamento, se arrecadadas, serão consideradas

orçamentárias, e, dessa forma, poderão ser utilizadas para aplicação

em ações governamentais.

Observação: a Lei 4.320/64 traz no art. 57 uma afronta ao conceito de receita sob enfoque patrimonial, como vimos no

começo da aula. Sob o enfoque orçamentário, até os recursos

provenientes de operações de crédito – empréstimos – serão

classificados como receita orçamentária. Na contabilidade privada,


7


empréstimos não seriam considerados receita, em vista da não afetação do patrimônio (ao mesmo tempo em que ingressam os

recursos no caixa – ativo –, registra-se, em contrapartida, uma

obrigação a pagar – passivo).

Trataremos das receitas extraorçamentárias em seguida.

Questão CERTA.

4. (ANALISTA/ANATEL/2006) As entradas e saídas de dinheiro com

efeito apenas transitório, em razão de o ente público ser mero

depositário ou depositante desses valores, não são reconhecidas

como receitas e despesas, por sua natureza extra-orçamentária.

Preste atenção à observação feita pelo art. 57 da Lei 4.320/64, que

reproduzimos acima: “Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei”.

Vejamos o que há nesse dispositivo ressalvado:

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

Aqui, temos o seguinte: mesmo tendo expectativa do recebimento de

certos recursos durante o exercício, a LOA não faz a previsão deles. É

como se o orçamento “desprezasse” alguns recursos que entrarão no

caixa.

Para bem entender isso, considere que o caixa também recebe

recursos que não pertencem ao ente público, de sorte que não

podem ser utilizados para custear despesas orçamentárias. São

recursos que deverão, de alguma forma, ser devolvidos

posteriormente – razão pela qual se chamam, tecnicamente, de


8


entradas compensatórias. O ente público age, nessas ocasiões,

apenas como depositário dos valores.

Aí estão, portanto, as receitas extraorçamentárias: entradas

compensatórias no ativo e no passivo financeiros, que não precisam

de autorização legislativa para seu ingresso no caixa.

A Secretaria do Tesouro Nacional prefere a utilização do termo

“ingressos extraorçamentários”, ao invés de receitas

extraorçamentárias, para deixar bem claro que essas operações não

afetam em nada o patrimônio público. Como as provas podem utilizar

ambas as expressões, vamos nos familiarizar com elas.

Um bom exemplo de ingresso extraorçamentário está num aspecto

dos contratos celebrados pelo poder público. Segundo o art. 56 da Lei

8.666/93, a critério da autoridade competente, pode ser exigida

prestação de garantia do contratado, assegurando certa quantia de

recursos para, entre outras coisas, cobrir prejuízos causados pelo

contratado ou para puni-lo pelo descumprimento de cláusulas

contratuais.

Então, beleza: a Administração contrata uma empresa, exige

prestação de garantia, a empresa deposita o valor correspondente

nos cofres públicos e inicia a execução do objeto. Finalizado o

contrato sem qualquer problema, os recursos relativos à garantia

serão devolvidos à empresa.

Nesse caso, a Administração não pode registrar os recursos

depositados pela empresa, a título de garantia, como receita

orçamentária, já que estão destinados a devolução futura.

Constituem uma entrada compensatória: ao mesmo tempo em que

afetam o ativo financeiro do ente público, aumentando a

disponibilidade de recursos, integram também o passivo financeiro,

correspondendo a uma obrigação de restituir.

Outros exemplos de entradas compensatórias estão lá no parágrafo

único do art. 3º da Lei 4.320/64: operações de crédito por

antecipação da receita e emissões de papel-moeda. Mas há outras

hipóteses além dessas: recebimento de depósitos judiciais,


9


recebimento de cauções de licitantes para participação em

licitações...

Como a questão afirma que as entradas compensatórias não são

reconhecidas como receitas e despesas, mas há o entendimento de

que temos aí receitas e despesas extraorçamentárias, considere-a

ERRADA.

5. (TÉCNICO/TCU/2009) Constatando-se, após a aprovação e

publicação do orçamento, a impossibilidade de arrecadação da

receita prevista no exercício, a alternativa de que dispõe o

governo para cumprir a programação aprovada é a obtenção de

empréstimos a título de antecipação da receita orçamentária.

A questão trata de uma das exceções ao princípio da exclusividade:

autorização para realização de operações de crédito. No caso,

operações de crédito do tipo ARO. Já diferenciamos esses tipos de

operações anteriormente.

Voltamos a falar das ARO’s para destacar que elas constituem

receitas extraorçamentárias, envolvendo o registro contábil no ativo e

no passivo financeiros; portanto, é uma entrada compensatória, a ser

devolvida (paga).

A LRF determina que a contratação da ARO deve dar-se após o dia 10 de janeiro, em cada exercício, e seu pagamento deve ser

realizado até o dia 10 de dezembro do mesmo exercício.

No caso de frustração de receita, não é possível fazer uma

“antecipação” de recursos que não serão arrecadados. Nessa

situação, havendo risco de desequilíbrio orçamentário, com afetação

das metas de resultado entre receitas e despesas, o que a LRF

determina é que se faça o contingenciamento de despesas.

Questão ERRADA.


10


6. (ANALISTA/ANAC/2009) A receita orçamentária efetiva, no

momento do seu reconhecimento, constitui fato contábil

modificativo aumentativo, aumentando a situação líquida

patrimonial da entidade.

Como vimos, estudando receita pública, pensaremos, via de regra,

em movimentação financeira: no enfoque orçamentário, receitas

são contabilizadas sob o princípio de caixa. Assim, no setor público, o registro da receita corresponde, normalmente, ao recebimento de recursos.

Esse é um “ordenamento geral”, mas, partindo dele, há formas

diferentes de conceituar receita pública. Segundo uma das definições

apresentadas pela STN, “receita pública é a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo”.

Essa é uma visão compartilhada por um grande teórico brasileiro do

direito tributário e financeiro, chamado Aliomar Baleeiro. Para ele,

receita pública é qualquer recebimento de recursos que aumenta efetivamente o patrimônio público. Por isso, ele empregou a

bonita expressão “elemento novo e positivo”.

Por outro lado, outra definição, também trazida pela STN, é de que

receitas públicas são “todas e quaisquer entradas de fundos nos cofres do Estado, independentemente de sua origem ou fim”. Nesse

caso, utiliza-se o simples critério de afetação do caixa, sem julgar

se a entrada financeira aumenta efetivamente o patrimônio público. A

doutrina utiliza os termos “entrada” e “ingresso” para se referir a

recursos quaisquer que adentram os cofres públicos.

Essas duas posições representam, respectivamente, as classificações

da receita strictu sensu e lato sensu. Na primeira, encara-se

receita de forma semelhante aos parâmetros da ciência contábil:

temos um ingresso que aumenta o patrimônio líquido da entidade

(fato contábil modificativo aumentativo). Na segunda, a visão é

bem generalista: se ingressarem recursos no caixa público, eles são

considerados receitas, não importando as condições envolvidas.


11


A adoção do critério lato sensu envolve a possibilidade de serem

considerados “receita” até mesmo recursos que não pertencem ao ente público: as receitas extraorçamentárias, que já estudamos.

Além disso, o critério lato sensu permite classificar receitas

orçamentárias como efetivas e não efetivas (sob o critério strictu sensu, receitas sempre serão efetivas).

Sob o aspecto patrimonial, as receitas orçamentárias não efetivas e

as receitas extraorçamentárias não alteram o patrimônio líquido. Por

isso, tecnicamente, diz-se que elas constituem fatos contábeis permutativos (o registro positivo da receita envolve um registro contrário, que anula o primeiro).

Como podemos perceber, a questão acima adotou o critério lato sensu: ela fala da “receita orçamentária efetiva” como elemento

positivo, o que permite inferir a aceitação da ocorrência de

receitas orçamentárias não efetivas.

Questão CERTA.

Classificação da receita quanto à coercitividade: receitas originárias e derivadas

7. (ANALISTA/MCT/2008) Receitas públicas derivadas são aquelas

obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva. O

Estado exige que o particular entregue determinada quantia na

forma de tributos ou de multas, exigindo-as de forma

compulsória.

A diferenciação que faremos aqui diz respeito à relação jurídica entre o Estado e o particular (ou o mercado), nas operações que

resultam em receitas.

Quando o Estado, numa relação jurídica, encontra-se de igual para

igual com o particular, estabelece-se, no caso, uma configuração de direito privado. Assim, o fato de uma das partes ser o Estado não

muda muito a história; seria o mesmo se o substituíssemos por outro

particular.


12


Assim ocorre, por exemplo, quando o ente público presta serviços ao

mercado, auferindo renda com isso – é o caso de uma universidade

pública cuja livraria comercializa livros e periódicos.

Assim, receitas de direito privado são receitas originárias: os

recursos são provenientes de “esforços próprios” dos entes públicos,

em suas atividades comerciais, empresariais, etc.

Por outro lado, quando as rendas são obtidas a partir das atribuições

coercitivas do Estado, que obrigam os particulares, estão

caracterizadas as receitas derivadas. As receitas públicas, nesse

âmbito, derivam do esforço alheio: atividades de particulares.

As relações jurídicas aí são de direito público, ou seja, o Estado tem

prerrogativa sobre as vontades dos agentes privados. A arrecadação

de tributos, dos quais não podemos fugir, é exemplo típico dessa

classificação.

Questão CERTA.

8. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2009) As receitas públicas são

classificadas, juridicamente, como originárias ou derivadas. Um

exemplo de receita derivada é aquela advinda do aluguel de

imóvel público.

Para realizar a classificação quanto à coercitividade, devemos notar

sempre se o Estado age “no mesmo nível” do particular envolvido ou

com poder de império.

Num contrato de aluguel, não há diferença entre o imóvel ser de um

particular ou pertencer ao poder público. A relação jurídica é de

direito privado, e há igualdade entre as partes. Portanto, a receita

obtida pelo poder público a partir do aluguel de uma propriedade sua

é uma receita originária.

Questão ERRADA.


13


9. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) As receitas coercitivas são obtidas

dos particulares, envolvendo o patrimônio alheio e não o do

próprio Estado. Este grupo deriva do comando unilateral de

vontade do Estado, em contraposição às originárias e às

derivadas, em que a regra é a bilateralidade.

A questão ia até bem, mas fez uma mistura de conceitos. Tentou-se

“criar” a categoria “receitas coercitivas” como algo diferente das

receitas derivadas.

Veja que as provas nem têm muita margem de ação nesse assunto.

Uma simples memorização desses conceitos nos deixa prontos para a

guerra.

Questão ERRADA.

10. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Quando um cidadão

paga o imposto sobre a renda em atraso, a parcela

correspondente ao imposto é dita receita originária, enquanto a

multa de mora e os juros sobre o atraso são considerados receita

derivada.

Que tal pensar nessa hipótese? Use aí 10 segundos para marcar

possíveis diferenças entre as receitas listadas nessa questão.

Matou a charada?

Vejamos então: o pagamento do imposto de renda é obrigatório,

como ocorre com todos os tributos. Tributos constituem receitas derivadas. OK, já tínhamos falado disso.

E a multa mais os juros cobrados pelo atraso no pagamento do

imposto?

Nesse caso, o Estado também exerce seu poder coercitivo. O

contribuinte é obrigado a pagar a multa tributária mais os juros, que,

por isso, também se classificam como receita derivada.

Questão ERRADA.


14


Classificação por natureza da receita orçamentária

11. (ANALISTA/ANTAQ/2008) O 1.º nível da codificação da natureza

da receita é utilizado para mensurar o impacto das decisões do

governo na economia nacional.

A classificação pela natureza da receita (assim como a da despesa,

como veremos na próxima aula) está normatizada na Lei 4.320/64.

Essa lei, por tratar de normas gerais de direito financeiro, obriga

todos os entes federados – União, Estados, DF e Municípios – a

adotar essa mesma classificação e sua codificação contábil. Como

resultado, torna-se possível avaliar os efeitos econômicos da participação do setor público nacional na economia, a partir, por

exemplo, da contabilização da arrecadação tributária de todos os

entes, ou da aplicação de recursos de todos os entes em

investimentos públicos.

Volto a ressaltar que essa classificação é aplicável apenas a receitas orçamentárias. Os ingressos extraorçamentários, por não

constituírem receitas próprias do Estado, ficam de fora da

classificação por categorias econômicas.

A classificação econômica da receita traz os seguintes níveis:

categoria econômica;

origem;

espécie;

rubrica;

alínea;

subalínea.

Um mnemônico que se pode usar para guardar essa informação é “CORES RUBRAS”, a partir das iniciais dessa série: Categoria – OR igem – ES pécie –

RUBRica – Alínea – S ubalínea.


15


Assim, quanto à natureza da receita, o primeiro nível da codificação

diz respeito às “categorias econômicas”, que permitem dividir as

receitas em receitas correntes e receitas de capital.

As receitas correntes são, tipicamente, receitas de custeio: servem

para suportar a manutenção e o funcionamento de atividades

administrativas. Talvez você já tenha visto na mídia a expressão

“custeio da máquina pública”, referindo-se à aplicação de recursos

em atividades e serviços próprios das atribuições do ente público.

Por sua vez, receitas de capital servem à aquisição ou formação de

bens de capital. Bens de capital, segundo a teoria econômica,

seriam aqueles capazes de gerar novos bens ou serviços,

produzindo riqueza.

Cabe registrar, também, a identidade dessa classificação com a afetação patrimonial. Lembra do Aliomar Baleeiro, mais no início

da aula? Pois então, dizíamos que ele era partidário do conceito

strictu sensu de receita pública: esta seria sempre um “elemento

novo e positivo”, que ingressaria no patrimônio público, sem

reservas, aumentando-o.

Via de regra, as receitas correntes são receitas efetivas; elas

aumentam o patrimônio público. Ora são resultado da atividade

arrecadatória do Estado, ora da atividade empresarial/comercial

pública. Seu registro corresponde a fatos contábeis modificativos aumentativos da situação patrimonial.

Já as receitas de capital, também via de regra, são receitas por mutação, não efetivas, e, por isso, não afetam o patrimônio.

Envolvem registros contábeis que se anulam. Veremos exemplos

mais à frente.

Questão CERTA.

12. (ANALISTA/ANVISA/2004) As receitas de capital são também

denominadas primárias ou efetivas.


16


A questão fez uma salada de classificações da receita. Nem seria

necessário saber o que vem a ser “receita primária” para ver o

equívoco cometido. Como fixamos agora, receitas de capital,

geralmente, são receitas não efetivas.

Já que tocamos no assunto, falemos rapidamente das receitas primárias. Elas representam todas as receitas orçamentárias que

não têm interface financeira (obtenção de empréstimos, venda de

títulos, recebimento de operações de crédito etc.). Ou seja, são

receitas sem relação com o endividamento público. Portanto,

podemos ter receitas correntes e receitas de capital compreendidas

nas receitas primárias.

Questão ERRADA.

13. (ANALISTA/ANCINE/2006) As receitas correntes, também

denominadas primárias ou efetivas, correspondem a receitas

tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial,

de serviços e de operações de créditos.

Já está na hora de detalhar essa classificação econômica da receita.

Para isso, vou utilizar o seguinte diagrama:


17


RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL

Receita Tributária Operações de Crédito

Receita de Contribuições Alienação de Bens

Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos

Receita Agropecuária Transferências de Capital

Receita Industrial Outras Receitas de Capital

Receita de Serviços Mnemônico:

OPERA-ALI-AMOR-TRANSOU Transferências Correntes

Outras Receitas Correntes

Mnemônico:

TRICÔ-PAÍS-TRANSOU

Esse diagrama, adaptado da Lei 4.320/64 (art. 11, § 4º) é

importantíssimo, de forma que merece ser decorado. Utilize os

mnemônicos que anotei; tentar “aprender” qual receita é corrente e

qual é de capital pela “essência” de cada uma nos fará perder tempo.

Essas subdivisões das receitas correntes e de capital, como vimos nos

comentários iniciais, chamam-se origens. Elas classificam as receitas

tipicamente segundo seu fato gerador. Assim, a partir da origem da

receita, verifica-se se ela foi obtida em razão das atribuições de

arrecadação coercitiva do Estado, ou pela ação do Estado como um

agente econômico comum, ou pela obtenção de transferências de

outros agentes etc. Veremos os detalhes de algumas dessas origens

nas questões a seguir.

Bom, na questão, está evidente outra salada de classificações, que

depuramos acima. Apesar de muitas receitas correntes serem

primárias e efetivas, não é possível tratá-las como sinônimas.


18


Além disso, nos exemplos citados pela questão, há uma “intrusa”:

operações de crédito são receitas de capital.

Questão ERRADA.

14. (ANALISTA/STF/2008) Receitas imobiliárias e de valores

mobiliários constituem receita patrimonial, que se classifica como

receita corrente, para qualquer esfera da administração.

Receitas imobiliárias dizem respeito sobretudo aos pagamentos

recebidos pelo Estado pela locação ou diferentes formas de utilização

de imóveis públicos, bem como pelo recebimento de taxas de

ocupação de áreas públicas.

Receitas de valores mobiliários são decorrentes principalmente das

participações que o ente público tem no capital social de empresas,

como dividendos e juros, e rendimentos de valores mobiliários

(títulos).

Assim, em ambos os casos, é o patrimônio do ente público que dá

origem às receitas citadas. Receitas advindas da utilização/fruição do patrimônio público são classificadas como receitas patrimoniais,

que constituem uma das origens da receita corrente.

Questão CERTA.

15. (ANALISTA/ANATEL/2006) Entre as receitas de capital de um

ente, incluem-se a amortização de empréstimo que tenha

anteriormente concedido e os recursos recebidos para

amortização de empréstimo anteriormente obtido.

A descrição desses dois tipos de receita é bem semelhante, não?

Porém, estão presentes aí situações opostas.

No primeiro caso, “amortização de empréstimo concedido”, o ente

público está recebendo recursos que emprestou a alguém

anteriormente. No segundo, “recursos recebidos para amortização de


19


empréstimo obtido”, trata-se de uma transferência de recursos para pagamento de um empréstimo que o ente público tomou.

Nesse último caso, vale ressaltar que as transferências se classificam

como correntes ou de capital conforme sua aplicação. Se forem

aplicadas em despesas correntes, serão transferências correntes;

se forem aplicadas em despesas de capital, constituirão

transferências de capital.

Não vamos entrar em detalhes por agora, mas considere, para julgar

a questão, que a amortização de empréstimos constitui uma despesa

de capital. Assim, a transferência recebida para pagar dessa despesa

também é classificada como receita de capital.

Questão CERTA.

16. (ANALISTA/ANATEL/2004) Na classificação por categorias

econômicas, a receita obtida mediante a cobrança de

contribuições sociais deverá ser classificada como receita

tributária, ou seja, desdobramento das receitas correntes.

Apesar de as contribuições constituírem uma espécie de tributo,

nessa classificação da receita haverá uma separação entre eles.

Na origem “receita tributária”, encontram-se os tributos que o CTN

previu, em 1966: impostos, taxas e contribuições de melhoria. As

contribuições representam uma origem à parte.

As bancas gostam de “brincar” com esse aspecto da classificação

econômica. Às vezes, misturam-se as contribuições de melhoria (que são receita tributária) com as contribuições, somente. Ou, como

nesse caso, tenta-se “forçar a barra”, empurrando o candidato para

que ele classifique, também nesse âmbito, as contribuições como

tributos.

Para não ficarem de fora, vamos falar da quinta espécie tributária

existente no Brasil, os empréstimos compulsórios. Eles não são

classificados como receita tributária, mas como operações de crédito (receita de capital). Os empréstimos compulsórios são a


20


única espécie tributária com previsão de devolução ao

contribuinte; isso é o que justifica a denominação “empréstimos”.

Questão ERRADA.

17. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) As transferências de recursos

intergovernamentais podem constituir, para o ente beneficiário,

receitas correntes ou receitas de capital.

Como dissemos agora há pouco, as transferências dependem de sua

utilização para serem classificadas como correntes ou de capital.

Assim, a partir da verificação do uso que o ente beneficiário dará aos

recursos transferidos, realiza-se a classificação da transferência.

Questão CERTA.

18. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) As transferências de capital

efetuadas pela União aos demais entes, ainda que destinadas à

realização de investimentos e inversões financeiras pelos

beneficiários, constituem despesas orçamentárias efetivas.

Essa observação pode ser aplicada também às transferências

correntes. Em qualquer caso, a transferência da União aos demais

entes constitui uma receita efetiva (elemento novo e positivo) para

estes últimos, e uma despesa efetiva para a União.

Um aspecto importante das transferências é que elas não envolvem a

contraprestação direta em bens ou serviços – ou seja, o ente que

transfere os recursos não tem benefício econômico direto.

Questão CERTA.

19. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Suponha que a ANTAQ, de acordo com

o orçamento aprovado, efetue uma transferência para

determinada unidade da Federação, com vistas à realização, por

essa unidade, de investimentos no setor aquaviário. Nesse caso,


21


a transferência efetuada constitui uma despesa orçamentária de

capital efetiva.

Essa questão também adianta um pouco os conhecimentos que

teremos na aula de despesa pública, mas serve para fixar o

entendimento.

Como o uso que será dado aos recursos transferidos pela ANTAQ

seria em investimentos, é necessário saber se investimentos estão

relacionados a operações correntes ou de capital.

Para responder à questão, nesse momento, considere que

investimentos são despesas de capital (envolvem aquisição de

patrimônio público e geração de riqueza). Por isso, a transferência em questão é de capital.

Além disso, a operação representa uma baixa no patrimônio da

ANTAQ. A agência passa a contar com menos disponibilidades. Por

isso, a transferência em questão é considerada uma despesa efetiva.

Questão CERTA.

20. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Não existe nem deve

existir perfeita correspondência entre as respectivas categorias

de receitas e de despesas. No entanto, é recomendável que

exista um saldo positivo entre receitas de capital e despesas de

capital, para a formação de poupança que financie os novos

investimentos.

A poupança do governo, para financiar investimentos, ou para pagar

dívida, se dá pela manutenção de um saldo positivo entre receitas correntes e despesas correntes.

Pelo fato de essas operações dizerem respeito ao custeio da máquina

pública, o resultado positivo obtido significa “dinheiro livre”. Lembre-se que, normalmente, as receitas correntes são efetivas;

portanto, se os recursos correntes dão conta de custear as atividades

normais do Estado e ainda há uma sobra, é o melhor dos mundos.


22


Portanto, essa “poupança” referida pela questão é o superávit do orçamento corrente, e não de capital.

Questão ERRADA.

21. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2009) O superávit do orçamento

corrente, definido como a diferença positiva entre receitas e

despesas correntes, constitui item da receita orçamentária.

Como íamos dizendo, o superávit do orçamento corrente (SOC)

representa a diferença positiva entre o total da arrecadação de

receitas correntes e o total da execução das despesas correntes em

um exercício. Significa que o governo teve recursos de custeio mais que suficientes para sustentar sua máquina administrativa, seus

serviços, seu custo de operação.

A Lei 4.320/64 determina que o SOC seja classificado como receita de capital (art. 11, § 2º), embora não deva constituir item da receita orçamentária (art. 11, § 3º).

Isso não é muito intuitivo, vamos dizer assim, né?

A lição transmitida pela lei é a seguinte: se o governo arrecada mais

do que gasta com seu custeio, a sobra financeira deverá ser aplicada

em favor do patrimônio duradouro do Estado, para gerar mais

riqueza. Portanto, a vocação do superávit do orçamento corrente é

ser aplicado em despesas de capital. Daí ser classificado como

receita de capital.

E essa história de o SOC não constituir “item da receita

orçamentária”?

Significa que ele não pode ser contabilizado como “nova

arrecadação”. O SOC é decorrência de recursos já arrecadados;

considerá-lo novo item de receita orçamentária – nova arrecadação –

seria incorrer em duplicidade.

Questão ERRADA.


23


22. (ANALISTA/ANATEL/2009) As receitas intraorçamentárias se

contrapõem às despesas intraorçamentárias e se referem a

operações entre órgãos e entidades integrantes dos orçamentos

fiscal e da seguridade social da mesma esfera governamental.

A classificação das receitas correntes e de capital como

“intraorçamentárias” constitui uma novidade da contabilidade pública,

que vem sendo cobrada em concursos recentes.

Isso foi instituído pela Portaria Interministerial STN/SOF nº

338/2006, a qual destacou que essas classificações “não constituem novas categorias econômicas de receita, mas especificações das categorias econômicas corrente e capital”. A função das receitas

intraorçamentárias é a mesma das categorias econômicas (receitas

correntes e de capital).

As receitas intraorçamentárias estão relacionadas à realização de

despesas dentro da mesma esfera de governo. Assim, operações

entre “órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social”, relacionadas à aquisição de materiais, bens e

serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições terão registro

de receita intraorçamentária no órgão/entidade que receber os recursos.

Por exemplo, suponha que o STM contrate a Escola Nacional de

Administração Pública para que esta desenvolva um curso de

aperfeiçoamento para os servidores do tribunal. Nesse caso, como

ambas as instituições fazem parte do orçamento fiscal e da

seguridade social, o pagamento feito pelo STM à ENAP, a título de

custeio das ações de educação corporativa, é apenas uma circulação interna de recursos, que não saem do caixa do Tesouro Nacional.

Portanto, a ENAP registrará o pagamento como receita

intraorçamentária, e o STM, uma despesa intraorçamentária.

Isso impede que, quando a União for fechar seus balanços,

contabilize receitas e despesas que não existiram fora da Conta Única, evitando a duplicidade de registros.


24


Questão CERTA.

Estágios da receita

23. (ANALISTA/STF/2008) A estimativa de arrecadação da receita é

resultante da metodologia de projeção das receitas

orçamentárias.

A previsão da receita orçamentária é a estimativa para a arrecadação durante o exercício, que tomará forma nos valores

consignados pela LOA.

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público relaciona esse

estágio a uma etapa de planejamento executado pela área técnica

do governo, com base na “Metodologia de Projeção das Receitas

Orçamentárias”.

Conforme o MCASP, ”Esta metodologia busca traduzir matematicamente o comportamento da arrecadação de uma determinada receita ao longo dos meses e anos anteriores e refleti-la para os meses ou anos seguintes, utilizando-se de modelos matemáticos”.

A importância do estágio da previsão para o orçamento está em sua

influência sobre a fixação da despesa, cujo montante não poderá, em princípio, superar a arrecadação estimada (princípio do

equilíbrio formal). Assim, é esperado que a previsão da receita

obedeça a rigorosos modelos de projeção, já que dela dependerá a

definição do volume do orçamento seguinte.

Essa característica técnica que deve permear a previsão

orçamentária impede, por exemplo, que se façam alterações na

estimativa de arrecadação a partir de critérios políticos ou circunstanciais, conforme indica o seguinte dispositivo da Lei de

Responsabilidade Fiscal:

Art. 12, § 1º. Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.


25


Portanto, os cálculos feitos pelos técnicos do Executivo,

principalmente, não poderão ser suplantados por opiniões sem perfil

“científico” e objetivo, digamos assim.

Resumindo, conforme o MCASP, o estágio da previsão pertence à

etapa de planejamento da receita, e os outros estágios, que veremos

a seguir, integram a etapa de execução da receita.

Entretanto, já houve questões que não diferenciaram as etapas de

planejamento e de execução, e consideraram a previsão como parte

da execução da receita.

Creio que essa abordagem mais genérica pode ser exigida em outras

provas. Então, vale a pena considerar essa lição: considere CERTAS

afirmações como “a previsão é um estágio da receita”, “a previsão é

um estágio pertencente à execução da receita orçamentária” e outras

assim.

Questão CERTA.

24. (ECONOMISTA/MTE/2008) Embora a previsão do conjunto de

receitas públicas seja um passo essencial para a elaboração da

proposta de LOA, o trabalho de previsão individual de cada um

dos ingressos não é considerado um dos estágios da receita.

Um detalhe a se ressaltar: o estágio da previsão da receita não é

apenas o trabalho “na ponta”, quando se define o montante previsto

para a arrecadação anual. As previsões que os setores responsáveis

fazem relativamente a cada fonte de receita integram esse estágio

também. Portanto, a previsão da receita é uma tarefa

desconcentrada, em que atuam técnicos de diferentes áreas do

governo.

Questão ERRADA.

25. (ANALISTA/STF/2008) No lançamento da receita, é verificada a

procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora.


26


Como dissemos, o MCASP correlaciona o supracitado estágio da

previsão a uma fase de planejamento das receitas, e considera os

próximos três estágios abrangidos pela fase de execução da receita

orçamentária.

Assim, o lançamento da receita já faz parte de sua execução.

Segundo o art. 53 da Lei 4.320/64, “O lançamento da receita é o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”.

É importante registrar que nem todas as receitas percorrem o

estágio do lançamento. A Lei 4.320/64 firma o seguinte:

Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

Assim, para lançar uma receita, conforme o Código Tributário

Nacional, deve-se identificar o fato gerador da obrigação, calcular o

montante devido, identificar o devedor e, se for o caso, propor a

penalidade cabível. E esses passos não são aplicáveis a diversos

tipos de receita.

Questão CERTA.

IMPORTANTE!

O Manual Técnico de Orçamento para 2011, editado pela Secretaria de Orçamento Federal, deixou de considerar o lançamento como estágio da receita. Veja só como o MTO se manifesta:

“Embora parte da doutrina considere o “Lançamento” estágio intermediário entre a “Previsão” e a “Arrecadação” da receita, o art. 53 da Lei no 4.320, de 1964, o preceitua como “ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora, e inscreve o débito desta”. Dessa forma, na ótica orçamentária, lançamento é procedimento administrativo realizado pelo Fisco – e não estágio. Ressalte-se que as receitas patrimoniais e as empresariais não se sujeitam ao lançamento, haja vista


27


ingressarem diretamente no estágio da Arrecadação, mas as tributárias e de contribuições necessitam do procedimento administrativo em epígrafe antes de ingressarem no estágio da Arrecadação”.

Como essa é uma novidade importante da matéria, vale a pena guardar com cuidado!

26. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Todas as receitas públicas

devem passar pelo estágio do lançamento, em que se verifica a

ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, calcula-

se o montante devido, identifica-se o sujeito passivo e, sendo o

caso, propõe-se a aplicação da penalidade cabível.

Uma abordagem em sentido oposto àquilo que acabamos de estudar.

Vários tipos de receita, por sua própria natureza, não podem ser

objeto de lançamento. Veja-se, por exemplo, o caso das

transferências, ou das operações de crédito: não há “devedor” em

sentido tributário, não há crédito fiscal a se lançar, penalidade

aplicável etc.

Questão ERRADA.

27. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. COMUNICAÇÕES/2008) A

contabilização da receita pública ocorre pelo regime de caixa, no

estágio da arrecadação financeira.

A arrecadação envolve a entrega dos recursos devidos pelos

contribuintes aos agentes arrecadadores ou às instituições financeiras autorizadas pelo ente recebedor, ainda sem chegada à conta do Tesouro.

Segundo a Lei 4.320/64, a arrecadação é o estágio em que se

registra o pertencimento da receita ao exercício financeiro. Nos

dizeres do art. 35, inc. I, “Pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas”. Isso quer dizer que a receita arrecadada


28


em 2010 será contabilizada como receita de 2010, para todos os

fins.

Portanto, a arrecadação não corresponde ainda à

disponibilização dos recursos financeiros para uso do ente

público. Pode haver um período em que esses recursos estejam em

processamento na rede bancária, ou sob a posse de agentes

arrecadadores. De qualquer modo, a disponibilidade financeira só se

efetivará no próximo estágio, como se verá a seguir.

Questão ERRADA.

28. (ANALISTA/ANCINE/2006) A receita orçamentária passa por três

fases, denominadas estágios: previsão, arrecadação e

recolhimento, referindo-se o repasse dos estabelecimentos

bancários ao Banco Central do Brasil, na conta única do governo

federal, ao segundo estágio — arrecadação.

Considerando o entendimento anterior ao MTO 2011, a questão

erra ao não citar o lançamento como estágio da receita.

Embora nem todas as receitas passem pelo lançamento, questões

com abordagem teórica, sem especificar o tipo de receita, devem ser

tratadas também de forma teórica. Portanto, aplicam-se os quatro

estágios da receita.

Além disso, já está firmado também que a arrecadação não

corresponde à disponibilização dos recursos na conta única do

Tesouro. Isso ocorre no estágio posterior – o recolhimento.

Questão ERRADA.

29. (ANALISTA/ANATEL/2006) O recolhimento de todas as receitas

não poderá proporcionar a fragmentação de recursos em caixas

especiais. Assim, após o recolhimento, o total de recursos

disponíveis para o uso dos gestores financeiros estará disponível

financeiramente em conta bancária da União.


29


O estágio do recolhimento consiste na entrega, pelos agentes

arrecadadores e pela rede bancária autorizada, do produto da

arrecadação ao caixa do Tesouro, correspondendo à efetiva disponibilização de recursos ao ente público.

Segundo o MCASP, nesse estágio, deve ser observado o Princípio da Unidade de Caixa, representado pelo controle centralizado dos

recursos arrecadados. O princípio da unidade de caixa será mais

estudado por nós quando falarmos da Conta Única do Tesouro

Nacional.

Questão CERTA.

Destinação da receita





subseqüentes.

Apesar de esse assunto interessar também à despesa orçamentária,

já faremos os comentários cabíveis nesta aula.

Na Contabilidade Aplicada ao Setor Público, utiliza-se um mecanismo

contábil para garantir a aplicação dos recursos nas despesas para as quais eles foram reservados, por força de lei, ato

normativo ou contratual. Denomina-se esse mecanismo de

“destinação de recursos” ou “fonte de recursos”.

Por meio desse artifício, assegura-se a vinculação entre a receita e sua aplicação, ainda que essa aplicação só venha a ocorrer tempos

depois do recolhimento dos recursos. Isso está firmado na Lei de

Responsabilidade Fiscal:

Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.


30


Desde a previsão da receita, procede-se a codificações contábeis

para classificar os recursos no momento em que forem recolhidos ao

caixa.

Assim, quando a receita ingressa na conta única, recebe uma

classificação contábil que “amarra” sua origem (tributos,

contribuições, transferências) a sua aplicação legal ou contratual, de

modo a impedir a execução da receita em favor de despesas outras

(destinação vinculada). Entretanto, há recursos sem vinculação

estabelecida, que poderão ser utilizados livremente; é o que ocorre

com a chamada “destinação ordinária” de recursos.

Nos dizeres do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público,

”no momento do recolhimento/recebimento dos valores, é feita a classificação por natureza de receita e destinação de recursos, sendo possível determinar a disponibilidade para alocação discricionária pelo gestor público, e aquela reservada para finalidades específicas, conforme vinculações estabelecidas”.

Outro trecho importante do MCASP a respeito do assunto é o

seguinte:

A criação de vinculações para as receitas deve ser pautada em mandamentos legais que regulamentam a aplicação de recursos, seja para funções essenciais, seja para entes, órgãos, entidades e fundos. Outro tipo de vinculação é aquela derivada de convênios e contratos de empréstimos e financiamentos, cujos recursos são obtidos com finalidade específica.

Portanto, a vinculação da receita pode dar-se por força de atos normativos ou por razões contratuais.

Questão CERTA.

31. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) O código de classificação de fontes

de recursos é composto por três dígitos, sendo que o primeiro

indica o grupo de fontes de recursos, enquanto o segundo e o

terceiro indicam a especificação das fontes de recursos. O


31


indicador de grupo de fontes de recursos identifica se o recurso é

ou não originário do Tesouro Nacional e se pertence ao exercício

corrente ou a exercícios anteriores.

Esse texto basicamente reproduz as lições do MCASP.

O código de fonte de recursos é, realmente, formado por três dígitos.

O primeiro corresponde ao “grupo de fonte de recursos”, e os dois

seguintes, à fonte propriamente dita (G.FF). O grupo de fonte traz

duas informações:

indicação sobre a gestão dos recursos (centralizada no Tesouro

ou descentralizada pelas entidades públicas);

indicação sobre o exercício de origem dos recursos (se

arrecadados no exercício corrente ou em outros já encerrados).

Segue a tabela referente aos códigos dos grupos de fonte de

recursos:

GRUPOS DE FONTE (OU DESTINAÇÃO) DE RECURSOS

1 Recursos do Tesouro – Exercício Corrente

2 Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente

3 Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores

6 Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores

9 Recursos Condicionados

A respeito da fonte de recursos em si, o MCASP afirma que “Sua apresentação segrega as destinações em dois grupos: destinações primárias e não-primárias. As destinações primárias são aquelas não-financeiras. As destinações não-primárias, também chamadas financeiras, são representadas de forma geral por operações de crédito, amortizações de empréstimos e alienação de ativos”.

A lista de fontes de recursos é mais extensa, e, como não é tratada

como objeto de prova, não nos preocuparemos com ela.


32


O MCASP afirma também que cada ente da Federação deverá criar sua tabela de especificações (ou fontes) de recursos, adaptada às

necessidades locais e à legislação aplicável.

Questão CERTA.

32. (ANALISTA/ANAC/2009) Na execução orçamentária, a

codificação da destinação da receita indica a vinculação,

evidenciando-se, a partir do ingresso, as destinações dos

valores. Ao se realizar despesa, deve-se demonstrar a sua fonte

de financiamento (fonte de recursos), estabelecendo-se, desse

modo, a interligação entre receita e despesa.

Outra questão que reproduz o mecanismo que estamos comentando.

Ressalte-se que a vinculação dos recursos dá-se desde a previsão da receita.

Já houve casos de a banca indicar o estágio do recolhimento como

o momento em que se daria a vinculação de recursos; numa leitura

rápida e desatenciosa, isso poderia passar batido. Olho vivo!

Questão CERTA.

Bom, caro aluno, finalizamos aqui nossa aula de hoje.

Espero você no nosso próximo encontro, para tratarmos de despesa

pública, e a qualquer momento, no fórum de dúvidas.

Bons estudos!

GRACIANO ROCHA


33


RESUMO DA AULA

1. Para a ciência da Contabilidade, o registro de receita significa um

aumento na situação patrimonial de uma entidade, devido a um

incremento do Ativo ou a uma diminuição do Passivo. Esse

aumento da situação patrimonial pode, ou não, envolver o

recebimento de dinheiro.

2. Mesmo receitas não previstas no Orçamento, se arrecadadas,

serão consideradas orçamentárias, e, dessa forma, poderão ser

utilizadas para aplicação em ações governamentais.

3. Receitas extraorçamentárias são entradas compensatórias no

ativo e no passivo financeiros, que não precisam de autorização

legislativa para seu ingresso no caixa.

4. Segundo o critério strictu sensu, “receita pública é a entrada

que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer

reservas, condições ou correspondência no passivo, vem

acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo”.

5. Segundo o critério lato sensu, receitas públicas são “todas e

quaisquer entradas de fundos nos cofres do Estado,

independentemente de sua origem ou fim”.

6. O critério lato sensu permite classificar receitas orçamentárias

como efetivas e não efetivas (sob o critério strictu sensu,

receitas sempre serão efetivas).

7. Receitas de direito privado são receitas originárias: os recursos

são provenientes de “esforços próprios” dos entes públicos, em

suas atividades comerciais, empresariais, etc. Por outro lado,

quando as rendas são obtidas a partir das atribuições coercitivas

do Estado, que obrigam os particulares, estão caracterizadas as

receitas derivadas.

8. A classificação econômica da receita traz os seguintes níveis:

categoria econômica; origem; espécie; rubrica; alínea;

subalínea.


34


9. As receitas correntes são, tipicamente, receitas de custeio:

servem para suportar a manutenção e o funcionamento de

atividades administrativas. Por sua vez, receitas de capital

servem à aquisição ou formação de bens de capital. Bens de

capital, segundo a teoria econômica, seriam aqueles capazes de

gerar novos bens ou serviços, produzindo riqueza.

10. Via de regra, as receitas correntes são receitas efetivas; elas

aumentam o patrimônio público. Ora são resultado da atividade

arrecadatória do Estado, ora da atividade empresarial/comercial

pública.

11. As receitas de capital, também via de regra, são receitas por

mutação, não efetivas, e, por isso, não afetam o patrimônio.

Envolvem registros contábeis que se anulam.

12. Receitas primárias representam todas as receitas orçamentárias

que não têm interface financeira (obtenção de empréstimos,

venda de títulos, recebimento de operações de crédito etc.). Ou

seja, são receitas sem relação com o endividamento público.

13. As transferências de recursos intergovernamentais podem

constituir receitas correntes ou receitas de capital.

14. O superávit do orçamento corrente representa a diferença

positiva entre o total da arrecadação de receitas correntes e o

total da execução das despesas correntes em um exercício.

Significa que o governo teve recursos de custeio mais que

suficientes para sustentar sua máquina administrativa. Essa

sobra financeira deverá ser aplicada em favor do patrimônio

duradouro do Estado, para gerar mais riqueza.

15. As receitas intraorçamentárias estão relacionadas à realização de

despesas dentro da mesma esfera de governo. Nesse caso,

ocorre apenas uma “circulação interna” de recursos, que não

saem do caixa do Tesouro Nacional.

16. A Lei 4.320/64 estabelece três estágios percorridos pela receita

orçamentária, mas a doutrina e as provas entendem existir mais

um, que antecede todos eles: a previsão.


35


17. Segundo o art. 53 da Lei 4.320/64, “O lançamento da receita é o

ato da repartição competente que verifica a procedência do

crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito

desta”. Nem todas as receitas percorrem o estágio do

lançamento.

18. A arrecadação envolve a entrega dos recursos devidos pelos

contribuintes aos agentes arrecadadores ou às instituições

financeiras autorizadas pelo ente recebedor, ainda sem chegada

à conta do Tesouro. Segundo a Lei 4.320/64, a arrecadação é o

estágio em que se registra o pertencimento da receita ao

exercício financeiro.

19. O estágio do recolhimento consiste na entrega, pelos agentes

arrecadadores e pela rede bancária autorizada, do produto da

arrecadação ao caixa do Tesouro, correspondendo à efetiva

disponibilização de recursos ao ente público.

20. Na Contabilidade Aplicada ao Setor Público, utiliza-se um

mecanismo contábil para garantir a aplicação dos recursos nas

despesas para as quais eles foram reservados, por força de lei,

ato normativo ou contratual. Denomina-se esse mecanismo de

“destinação de recursos” ou “fonte de recursos”.

21. Por meio do mecanismo da destinação de recursos, assegura-se

a vinculação entre a receita e sua aplicação, ainda que essa

aplicação só venha a ocorrer tempos depois do recolhimento.


36



1. (ANALISTA/ANAC/2009) A contabilidade aplicada ao setor

público, assim como qualquer outro ramo da ciência contábil,

obedece aos princípios fundamentais de contabilidade. Dessa

forma, aplica-se, em sua integralidade, o princípio da

competência, tanto para o reconhecimento da receita quanto

para a despesa.

2. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Quando o Tribunal de

Contas da União aplica multa sobre um administrador público em

decisão final, o registro desse fato deve ser classificado, na

contabilidade da administração pública, como receita corrente.

3. (ANALISTA/ANATEL/2006) Conforme estabelecido na Lei n.º

4.320/1964, todas as receitas arrecadadas, incluindo-se as

receitas tributária e aquelas provenientes de operações de

crédito, são classificadas como receita orçamentária.

4. (ANALISTA/ANATEL/2006) As entradas e saídas de dinheiro com

efeito apenas transitório, em razão de o ente público ser mero

depositário ou depositante desses valores, não são reconhecidas

como receitas e despesas, por sua natureza extra-orçamentária.

5. (TÉCNICO/TCU/2009) Constatando-se, após a aprovação e

publicação do orçamento, a impossibilidade de arrecadação da

receita prevista no exercício, a alternativa de que dispõe o

governo para cumprir a programação aprovada é a obtenção de

empréstimos a título de antecipação da receita orçamentária.

6. (ANALISTA/ANAC/2009) A receita orçamentária efetiva, no

momento do seu reconhecimento, constitui fato contábil

modificativo aumentativo, aumentando a situação líquida

patrimonial da entidade.

7. (ANALISTA/MCT/2008) Receitas públicas derivadas são aquelas

obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva. O

Estado exige que o particular entregue determinada quantia na

forma de tributos ou de multas, exigindo-as de forma

compulsória.


37


8. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2009) As receitas públicas são

classificadas, juridicamente, como originárias ou derivadas. Um

exemplo de receita derivada é aquela advinda do aluguel de

imóvel público.

9. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) As receitas coercitivas são obtidas

dos particulares, envolvendo o patrimônio alheio e não o do

próprio Estado. Este grupo deriva do comando unilateral de

vontade do Estado, em contraposição às originárias e às

derivadas, em que a regra é a bilateralidade.

10. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Quando um cidadão

paga o imposto sobre a renda em atraso, a parcela

correspondente ao imposto é dita receita originária, enquanto a

multa de mora e os juros sobre o atraso são considerados receita

derivada.

11. (ANALISTA/ANTAQ/2008) O 1.º nível da codificação da natureza

da receita é utilizado para mensurar o impacto das decisões do

governo na economia nacional.

12. (ANALISTA/ANVISA/2004) As receitas de capital são também

denominadas primárias ou efetivas.

13. (ANALISTA/ANCINE/2006) As receitas correntes, também

denominadas primárias ou efetivas, correspondem a receitas

tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial,

de serviços e de operações de créditos.

14. (ANALISTA/STF/2008) Receitas imobiliárias e de valores

mobiliários constituem receita patrimonial, que se classifica como

receita corrente, para qualquer esfera da administração.

15. (ANALISTA/ANATEL/2006) Entre as receitas de capital de um

ente, incluem-se a amortização de empréstimo que tenha

anteriormente concedido e os recursos recebidos para

amortização de empréstimo anteriormente obtido.

16. (ANALISTA/ANATEL/2004) Na classificação por categorias

econômicas, a receita obtida mediante a cobrança de


38


contribuições sociais deverá ser classificada como receita

tributária, ou seja, desdobramento das receitas correntes.

17. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) As transferências de recursos

intergovernamentais podem constituir, para o ente beneficiário,

receitas correntes ou receitas de capital.

18. (ESPECIALISTA/ANATEL/2009) As transferências de capital

efetuadas pela União aos demais entes, ainda que destinadas à

realização de investimentos e inversões financeiras pelos

beneficiários, constituem despesas orçamentárias efetivas.

19. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Suponha que a ANTAQ, de acordo com

o orçamento aprovado, efetue uma transferência para

determinada unidade da Federação, com vistas à realização, por

essa unidade, de investimentos no setor aquaviário. Nesse caso,

a transferência efetuada constitui uma despesa orçamentária de

capital efetiva.

20. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Não existe nem deve

existir perfeita correspondência entre as respectivas categorias

de receitas e de despesas. No entanto, é recomendável que

exista um saldo positivo entre receitas de capital e despesas de

capital, para a formação de poupança que financie os novos

investimentos.

21. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2009) O superavit do orçamento

corrente, definido como a diferença positiva entre receitas e

despesas correntes, constitui item da receita orçamentária.

22. (ANALISTA/ANATEL/2009) As receitas intraorçamentárias se

contrapõem às despesas intraorçamentárias e se referem a

operações entre órgãos e entidades integrantes dos orçamentos

fiscal e da seguridade social da mesma esfera governamental.

23. (ANALISTA/STF/2008) A estimativa de arrecadação da receita é

resultante da metodologia de projeção das receitas

orçamentárias.


39


24. (ECONOMISTA/MTE/2008) Embora a previsão do conjunto de

receitas públicas seja um passo essencial para a elaboração da

proposta de LOA, o trabalho de previsão individual de cada um

dos ingressos não é considerado um dos estágios da receita.

25. (ANALISTA/STF/2008) No lançamento da receita, é verificada a

procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora.

26. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Todas as receitas públicas

devem passar pelo estágio do lançamento, em que se verifica a

ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, calcula-

se o montante devido, identifica-se o sujeito passivo e, sendo o

caso, propõe-se a aplicação da penalidade cabível.

27. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. COMUNICAÇÕES/2008) A

contabilização da receita pública ocorre pelo regime de caixa, no

estágio da arrecadação financeira.

28. (ANALISTA/ANCINE/2006) A receita orçamentária passa por três

fases, denominadas estágios: previsão, arrecadação e

recolhimento, referindo-se o repasse dos estabelecimentos

bancários ao Banco Central do Brasil, na conta única do governo

federal, ao segundo estágio — arrecadação.

29. (ANALISTA/ANATEL/2006) O recolhimento de todas as receitas

não poderá proporcionar a fragmentação de recursos em caixas

especiais. Assim, após o recolhimento, o total de recursos

disponíveis para o uso dos gestores financeiros estará disponível

financeiramente em conta bancária da União.





subseqüentes.

31. (ANALISTA/CENSIPAM/2006) O código de classificação de fontes

de recursos é composto por três dígitos, sendo que o primeiro

indica o grupo de fontes de recursos, enquanto o segundo e o

terceiro indicam a especificação das fontes de recursos. O


40


indicador de grupo de fontes de recursos identifica se o recurso é

ou não originário do Tesouro Nacional e se pertence ao exercício

corrente ou a exercícios anteriores.

32. (ANALISTA/ANAC/2009) Na execução orçamentária, a

codificação da destinação da receita indica a vinculação,

evidenciando-se, a partir do ingresso, as destinações dos

valores. Ao se realizar despesa, deve-se demonstrar a sua fonte

de financiamento (fonte de recursos), estabelecendo-se, desse

modo, a interligação entre receita e despesa.


41


GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C E C E E C C E E E

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

C E E C C E C C C E

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

E C C E C E E E C C

31 32

C C


1



AULA 04


Hoje temos o penúltimo encontro de nosso curso. E a aula está maior

que as outras oportunidades: trataremos de um dos principais

conteúdos relativos a orçamento público, a despesa, que será

acrescido das modalidades especiais de aplicação: os restos a pagar e

as despesas de exercícios anteriores.

Os itens relativos a “ordenador de despesas”, “unidade orçamentária”

e “unidade administrativa” estão difusos no conteúdo, sobretudo no

âmbito da classificação institucional da despesa.

Apesar da extensão da aula, considero que o conteúdo está

razoavelmente enxuto.

Então, vamos em frente. Boa aula!

DESPESA PÚBLICA

Despesa orçamentária e extraorçamentária

1. (ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraorçamentárias se

caracterizam por desincorporação de passivo ou apropriação de

ativo. É o caso da quitação das operações de crédito por

antecipação de receita, efetuadas em razão de dificuldades

momentâneas de caixa.

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público traz dois

conceitos complementares a respeito da despesa, com os quais

iniciaremos nossas observações:

“[despesas orçamentárias] dependem de autorização legislativa para sua efetivação. As despesas de caráter orçamentário necessitam de recurso público para sua realização e constituem instrumento para alcançar os fins dos programas governamentais”.


2


“despesa orçamentária é fluxo que deriva da utilização de crédito consignado no orçamento da entidade, podendo ou não diminuir a situação líquida patrimonial”.

Esses conceitos nos permitem separar, inicialmente, as despesas

orçamentárias das despesas extraorçamentárias.

Como os trechos do MCASP acima permitem antever, a despesa

orçamentária depende de autorização legislativa para sua

execução. Essa autorização ocorre ora por meio dos créditos iniciais,

veiculados na LOA, ora por meio dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários).

As despesas autorizadas na LOA ou nos créditos adicionais refletem a

aplicação de recursos pretendida pelo governo, nos programas

escolhidos no âmbito de seu planejamento e de suas prioridades.

Como resta evidente, para a execução da despesa orçamentária, é

necessária a existência de recursos públicos para suportá-la.

Portanto, para realizar a despesa, é preciso que haja tanto o crédito orçamentário (que representa a permissão legislativa para o gasto)

quanto o respaldo financeiro correspondente.

Por outro lado, tal qual ocorre com a receita, também existem as

despesas extraorçamentárias. Essas despesas representam a

devolução de recursos que estavam em poder do ente público, mas que não pertenciam realmente ao erário, e que, portanto, não

podem ser executados em favor de ações governamentais.

Para essa devolução de recursos que caracteriza as despesas

extraorçamentárias, não é necessária qualquer autorização legislativa. Basta a liberação financeira ao favorecido.

As despesas extraorçamentárias, segundo o MCASP, decorrem de

saídas compensatórias no ativo e no passivo financeiro, tais como:

1. devolução dos valores de terceiros, anteriormente depositados;

2. recolhimento de consignações/retenções;

3. pagamento das operações de crédito por antecipação de receita

(ARO).


3


Desse modo, as despesas extraorçamentárias serão, muitas vezes, a contrapartida de receitas extraorçamentárias, cuja devolução é

exigida.

Por sua própria natureza, o foco de nosso estudo repousará sobre as

despesas orçamentárias, que caracterizam a aplicação de recursos

nos programas instituídos pelo governo.

Tendo em vista esses comentários, a questão está CERTA.

2. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execução

orçamentária se refere à utilização dos recursos consignados no

orçamento ou na LOA, a execução financeira representa a

utilização de créditos financeiros. Na técnica orçamentária,

reserva-se o termo recurso para designar o lado orçamentário e

crédito para o lado financeiro.

Vale a pena distinguir essas palavras, “crédito” e “recurso”, que têm

uma relação muito próxima.

A palavra “crédito”, na contabilidade pública, tem a ver com a

autorização orçamentária para o gasto, e a palavra “recurso”

corresponde ao aspecto financeiro do orçamento, ou seja, ao

dinheiro cuja utilização foi autorizada mediante o crédito.

Desde o início de nossas aulas, verificamos fatos ligados ao

orçamento que envolvem reflexos financeiros e outros que

implicam apenas lançamentos contábeis (fatos estritamente orçamentários).

No caso da execução da despesa, inicialmente ocorrem fatos orçamentários, no nascimento e na confirmação da obrigação a

pagar, e o impacto financeiro é registrado ao final, com a quitação

junto ao credor.

Desse modo, a questão está ERRADA, considerando a troca de

conceitos observada.

Regime contábil da despesa pública


4


3. (ANALISTA/SAD-PE/2009) A despesa e a assunção de

compromisso devem ser registradas segundo o regime de

competência, apurando-se, em caráter complementar, o

resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.

A discussão sobre a adoção dos regimes de caixa e de competência

na contabilidade pública já foi nosso assunto em alguns momentos.

Ao estudarmos a receita, falamos do enfoque orçamentário e do

enfoque patrimonial, que são atualmente empregados

simultaneamente na União, e que serão estendidos aos demais entes

federados nos próximos anos.

No caso da despesa, não há polêmica nesse ponto: o regime é de competência sempre, assim como no setor privado.

Assim, por ocasião do fornecimento de bens ou da prestação de

serviços ao ente público, este assume uma obrigação a pagar (passivo); essa entrega de bens ou serviços constitui o fato gerador da obrigação, que já autoriza o registro da despesa, mesmo sem

saída financeira imediata.

A questão se referiu a um dispositivo da Lei de Responsabilidade

Fiscal, que reconhece a existência do regime misto contábil, sob o

enfoque orçamentário (receitas apuradas pelo regime de caixa e

despesas, pelo de competência).

Questão CERTA.

4. (AUDITOR/FUB/2009) A aquisição de bens móveis por

uma unidade gestora é uma despesa não efetiva.

Embora o regime contábil aplicável à despesa pública seja o mesmo

do setor privado, há aspectos que distinguem os dois ramos, que

devemos ressaltar.

Uma primeira diferença diz respeito à efetividade da despesa. Na

contabilidade privada, a despesa representa uma baixa no patrimônio, que pode envolver, ou não, a saída de recursos do

caixa. Nesse último sentido, por exemplo, a depreciação


5


(desvalorização) de um veículo pertencente a uma empresa, em

razão do tempo de uso, resulta em uma despesa. Nesse caso, não há

qualquer saída financeira; o patrimônio é diminuído por “desgaste”.

Porém, no setor público, ao se falar de despesa, consideraremos a

existência de fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro

da despesa seja anterior à saída financeira). E essa ocorrência

poderá, ou não, afetar o patrimônio do ente público.

Desse modo, na esfera pública, podemos ter despesas efetivas, que

diminuem o patrimônio público (representando fatos contábeis

modificativos diminutivos), e despesas não efetivas, representando

fatos contábeis permutativos.

Note que, no setor privado, só existe despesa efetiva (baixa

patrimonial).

Na hipótese levantada pela questão, há uma permuta de dinheiro por

bens móveis. Isso não altera a situação patrimonial do ente público;

portanto, temos uma despesa pública não efetiva.

Questão CERTA.

5. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na maioria das vezes, o

momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa

orçamentária, quando o Estado se compromete a honrar os

compromissos assumidos.

Essa questão nos leva a outra importante diferença entre as despesas

do setor público e as do setor privado: trata-se do momento da realização da despesa.

No setor privado, a apropriação da despesa é simultânea à ocorrência

do fato gerador. Na data em que se deu o fato gerador, considera-se

realizada a despesa.

Já no setor público, a realização da despesa tem duas faces, ou dois

momentos. Primeiramente, procede-se o seu empenho, que

representa o destacamento de uma parcela do orçamento para a

efetivação do gasto.


6


Entretanto, o impacto patrimonial da despesa orçamentária dá-se

em momento posterior, quando a ocorrência da despesa é certificada

documentalmente, no estágio da liquidação.

Esses estágios serão mais estudados logo em seguida.

Com base nesses conceitos, poderíamos considerar, apressadamente,

que a apropriação da despesa coincide com a liquidação. Mas a Lei

4.320/64 tem um dispositivo em sentido contrário:

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

(...)

II - as despesas nele legalmente empenhadas.

Assim, o regime de competência aplicado ao setor público sofre um

“ajuste temporal”, relativamente ao costume do setor privado.

Vejamos uma representação gráfica:

SETOR PRIVADO

MOMENTO 1

FATO GERADOR REGISTRO DA

DESPESA IMPACTO

PATRIMONIAL

SETOR PÚBLICO

MOMENTO 1 MOMENTO 2 MOMENTO 3

FATO GERADOR REGISTRO DA

DESPESA

(EMPENHO)

IMPACTO PATRIMONIAL

(LIQUIDAÇÃO)

Portanto, na contabilidade privada, o fato gerador, a apropriação da

despesa e o impacto negativo sobre o patrimônio dão-se ao mesmo

tempo.

Por outro lado, no setor público, verifica-se total independência entre

esses fatos. O fato gerador pode ocorrer num momento anterior ou


7


posterior ao empenho e à liquidação. E uma despesa pode ter seu

impacto patrimonial em momento bem posterior a seu registro.

Para exemplificar como o fato gerador pode surgir posteriormente ao empenho e à liquidação, podemos pensar num contrato de fornecimento de periódicos (jornais, revistas), ou num contrato de seguros, com pagamento imediato. Nessas ocasiões, o fato

gerador (as entregas do periódico ou o usufruto do seguro) ocorre

posteriormente à liquidação da despesa (e até ao pagamento).

Na esfera privada, contratos desse tipo resultariam no registro gradual da despesa, conforme fossem consumidos os bens ou

serviços. A cada mês, por exemplo, a contabilidade de uma empresa

registraria a parcela correspondente da despesa contratual.

Porém, na contabilidade pública, nessas condições, a liquidação da

despesa com periódicos ou com seguros significaria o

reconhecimento total da despesa, antes da verificação do fato

gerador continuado.

Em outras situações, como no emprego da famosa modalidade

despesas de exercícios anteriores, a liquidação pode concretizar-

se bem depois do fato gerador da obrigação. A despesa pertence a

um exercício, e o fato gerador, a outro exercício, anterior.

Essas observações são muito importantes para uma série de

questões. Fique atento!

Questão ERRADA.

Etapas e estágios da despesa orçamentária

6. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Embora o Regulamento

de Contabilidade Pública somente reconheça como estágios da

despesa pública o empenho, a liquidação e o pagamento, muitos

especialistas da área defendem a necessidade de se

considerarem, pelo menos, mais dois estágios antes do

empenho: a programação (ou fixação) da despesa e a licitação.


8


O MCASP indica a existência de três etapas referentes à despesa

orçamentária: o planejamento, a execução e o controle/avaliação.

A principal fase do planejamento da despesa é a fixação. No Manual,

a fixação é discriminada nos seguintes termos:

A fixação da despesa refere-se aos limites de gastos, incluídos nas leis orçamentárias com base nas receitas previstas, a serem efetuados pelas entidades públicas. A fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo.

A fixação da despesa ganha corpo nas dotações da LOA e dos créditos

adicionais, e representa o teto máximo que pode ser atingido pelos

gastos públicos durante o exercício. É a definição das ações para

serem executadas durante o exercício, com a quantificação dos recursos necessários para atender às realizações programadas.

As provas tratam a fixação como um dos “estágios” percorridos pela

despesa orçamentária. Assim, sendo chamada de fase, ou de estágio,

considere a fixação como parte do processamento da despesa, ligada

ainda à etapa de planejamento.

O MCASP informa que a fixação é finalizada com a autorização dada pelo Legislativo ao aprovar o projeto de lei orçamentária ou

de créditos adicionais.

Como regra, os entes públicos deverão realizar procedimentos licitatórios para a aquisição de bens e serviços, por ordem

constitucional (art. 37, inc. XXI). Assim, a partir de uma licitação, ou

de um processo de dispensa/inexigibilidade de licitação, define-se o

profissional ou empresa a se contratar, junto a quem serão obtidos os

bens/serviços de necessidade do ente público.

Entretanto, deve-se considerar que nem toda despesa será

executada a partir de um procedimento licitatório: nesse ponto,

pode-se citar, por exemplo, o pagamento de pessoal e de encargos

sociais, ou a amortização da dívida.


9


Portanto, para efeito de concurso, o entendimento de que a

licitação constitui um estágio da despesa orçamentária é

minoritário. A ideia mais frequente em provas é de que a despesa

tem quatro estágios: a fixação (pertencente à etapa de

planejamento da despesa) e os outros três: empenho, liquidação e

pagamento (pertencentes à etapa de execução).

Como a questão trouxe um entendimento correto, embora não muito

“popular”, ela está CERTA.

7. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizações, a exemplo

das transferências e transposições, modificam o valor da

programação ou de suas dotações orçamentárias.

A etapa de planejamento da despesa compreende ainda os seguintes

passos:

descentralização de créditos: nem sempre a despesa será

executada diretamente pela unidade beneficiada pelo crédito

orçamentário. Antes da execução da despesa, pode haver

movimentações de créditos entre unidades do mesmo órgão/entidade ou de órgãos/entidades diferentes, por

razões quaisquer. Isso não altera a finalidade ou o objeto do

gasto; como diz o MCASP, “a única diferença é que a execução da despesa orçamentária será realizada por outro órgão ou entidade”;

programação orçamentária e financeira: consiste na

compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos

recebimentos, visando ao ajuste da despesa fixada às novas

projeções de resultados e da arrecadação. Veremos mais

detalhes sobre esse ponto na aula sobre Lei de Responsabilidade

Fiscal.

Como a questão não refletiu a permanência da classificação

da despesa mesmo em casos de descentralização de

recursos entre unidades, considere-a ERRADA.


10


8. (ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas é o ato

emanado de autoridade competente que cria para o Estado

obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de

condição. Os valores empenhados não poderão exceder o limite

dos créditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na

legislação específica, será dispensada a emissão da nota de

empenho.

Nessa questão, fez-se a reprodução de três dispositivos legais: arts.

58, 59 e 60, § 1º, da Lei 4.320/64.

No setor público, a despesa deve ser executada a partir das

deliberações de um agente legitimado para tanto. A legislação dá a

esse agente a denominação de “ordenador de despesas”.

O empenho foi conceituado pela lei como uma obrigação pendente para o Estado. As pendências que transformarão o empenho numa

despesa efetiva serão resolvidas no próximo estágio, a liquidação.

Vejamos o que a Lei 4.320/64 fala sobre o estágio do empenho:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos.

(...)

Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.

§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.

§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.

§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, sujeitas a parcelamento.

Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor,


11


a representação e a importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

O “limite dos créditos concedidos”, citado no art. 59, significa o total autorizado para o tipo de despesas executado. Se a autorização

destinada a um órgão, para compra de material de expediente, por

exemplo, foi de R$ 10 milhões, os empenhos não poderão ultrapassar

esse valor.

Atualmente, com a utilização do SIAFI, há suficiente controle

contábil/eletrônico sobre o total autorizado para os diferentes tipos

de despesa, de forma que essa preocupação da lei, expedida em

1964, encontra-se suprida.

A nota de empenho é o documento que comprova a emissão do

empenho, e que atesta a reserva de dotação para atender a despesa.

É um comprovante de “fundos orçamentários”. Entretanto, há

situações em que, por permissão legal, a nota pode não ser emitida (por exemplo, pagamento da remuneração de servidores

públicos).

A nota de empenho, além de garantia de crédito disponível para

executar a despesa, pode ser utilizada como documento substituto de instrumentos de contratos da Administração com particulares.

Essa é uma possibilidade prevista no art. 62 da Lei 8.666/93.

ATENÇÃO! Já é uma questão manjada em provas misturar a possibilidade

de “não emissão da nota de empenho” com a “não emissão do empenho”.

Não há despesa sem prévio empenho, sem exceções. Não perca esse

ponto fácil.

Diante do exposto, a questão está CERTA.

9. (TÉCNICO SUPERIOR/UEPA/2007) De acordo com a natureza e

finalidade, o empenho da despesa pode ser classificado em

empenho ordinário, empenho estimativo ou por estimativa e

empenho global.

Vamos detalhar os tipos de empenho.


12


O empenho ordinário, como faz pensar seu nome, é tratado como o

empenho “normal”, “comum”. Mas, nesse âmbito, o que é normal ou comum?

Vamos pensar em despesas as mais simples: há uma contratação,

cujo valor já está determinado, e sua quitação se dará por meio de

um só pagamento. A Administração contrata o fornecedor, este

entrega o bem ou serviço e recebe por ele. Pá-pum.

Assim, empenhos ordinários se referem a despesas de valor

determinado, para pronto pagamento.

Por sua vez, os empenhos por estimativa são empregados para

processamento de despesas sem valor conhecido previamente.

Os exemplos mais comuns são de despesas recorrentes, de

prestação variável, como contas de telefone, água e luz. Nesses

casos, o empenho por estimativa é registrado e vai sendo executado

aos poucos, para cobrir as faturas que vão chegando.

Pelo fato de conter apenas uma estimativa de gasto, este último tipo

de empenho implica ajustes à sua execução. Se, ao final, para

cobrir a despesa, for necessário um montante maior que o saldo do

empenho por estimativa, será necessário reforçar o empenho; se,

após a finalização da despesa, restar um saldo do empenho por

estimativa, procede-se à anulação desse saldo.

No empenho global, temos acumuladas características dos dois

outros, já vistos: o pagamento é feito em parcelas, assim como

ocorre com o empenho por estimativa, mas o valor da despesa é determinado, tal qual na hipótese de empenho ordinário.

O empenho global é utilizado para execução de despesas contratuais,

como prestação de serviços contínuos ou de realização de obras, que

tiveram a fixação de seu valor no instrumento contratual assinado

entre a Administração e o fornecedor.

Questão CERTA.


13


10. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulação de um empenho, de

forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade orçamentária

da respectiva dotação.

Surge aqui uma informação que merece ser comentada: trata-se da

anulação de empenhos.

A Lei 4.320/64 diz que, se a anulação do empenho ocorrer no mesmo exercício de sua emissão, faz-se apenas uma reversão à dotação original. Ou seja, a despesa autorizada pela LOA volta a

contar com a disponibilidade orçamentária correspondente ao

empenho anulado.

Por outro lado, se a anulação ocorrer em exercício diverso daquele

da emissão do empenho, já se tratará de uma anulação de restos a pagar (empenhos que transitaram de exercício).

Isso gera certa polêmica, porque, em obediência ao princípio da

anualidade, não há como restaurar um orçamento já encerrado.

Desse modo, a anulação de restos a pagar deve lançar seus efeitos

sobre o novo exercício.

Aí temos uma disputa de entendimentos. Segundo o art. 38 da Lei

4.320/64, a anulação de restos a pagar corresponde a uma receita orçamentária do ano em que ocorrer essa anulação.

A Secretaria do Tesouro Nacional, assim como a doutrina, dizem que

não há que se falar em receita nessa hipótese, pelo simples fato

de não ocorrer ingresso de recursos. O que há, assumindo esse

segundo raciocínio, é uma desincorporação de passivo, ou seja, o

sumiço de uma obrigação.

Se for adotada a visão da Lei 4.320/64, há o risco de se criar

receitas fictícias pelo cancelamento de restos a pagar. Isso sem

que o caixa passe a contar com qualquer centavo a mais. O maior

problema é que essa “receita fictícia” poderia servir de lastro para

fixação de nova despesa, que, ao final, poderia não ter recursos

para sua cobertura.

A questão indicou corretamente o efeito da anulação de um empenho

(no mesmo exercício): aumento da disponibilidade orçamentária que

havia sido diminuída anteriormente, com sua emissão.


14


Questão CERTA.

11. (ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidação da despesa apura a

origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a

pagar e identifica a pessoa, física ou jurídica, que receberá o

recurso público. Um dos critérios para autorizar a liquidação da

despesa, no caso de serviços prestados, é o comprovante da

prestação do serviço contratado anteriormente.

A partir de agora, entramos na etapa de execução da despesa.

Vejamos os dispositivos legais aplicáveis à liquidação:

Lei 4.320/64, Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.

Como visto nas disposições acima, na liquidação, faz-se uma

conferência documental para atestar que a despesa empenhada foi

realizada, ou seja, confirmar a ocorrência do fato gerador da


15


despesa: um serviço foi prestado, um produto foi entregue, uma obra

foi construída etc.

É necessário, para tanto, que sejam verificados pela unidade

responsável os documentos fiscais, atestados de recebimento,

comprovantes de prestação de serviço, nota de empenho etc.,

conforme o caso.

A partir da liquidação, a despesa é considerada incorrida, ou seja,

assume-se a afetação negativa do patrimônio público.

Questão CERTA.

12. (CONTADOR/DPU/2010) As despesas não liquidadas poderão ser

pagas no próprio exercício se houver disponibilidade financeira

suficiente.

Novamente, vamos começar pela legislação:

Lei 4.320/64, Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento.

Decreto 93.872/86, Art. 42. O pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.

Art. 43. A ordem de pagamento será dada em documento próprio, assinado pelo ordenador da despesa e pelo agente responsável pelo setor financeiro.

§ 1º A competência para autorizar pagamento decorre da lei ou de atos regimentais, podendo ser delegada.

Nesse estágio, novamente, temos a autoridade competente (o

ordenador de despesas) determinando a execução dos atos

relativos à despesa orçamentária.


16


No caso da efetivação do pagamento, a redação do art. 65 da Lei está

meio atrasada; “tesourarias” e “pagadorias” funcionando junto aos

órgãos públicos não correspondem mais à realidade. Hoje em dia,

maciçamente, os pagamentos se dão por via bancária.

A partir do que já estudamos, um dado interessante sobre o estágio

do pagamento é que, via de regra, a saída de recursos do caixa não impacta negativamente o patrimônio. Como a despesa

pública adota o regime de competência (diferenciado, é verdade), o

impacto patrimonial devido à despesa ocorre, normalmente, antes de o pagamento se efetivar.

A questão está ERRADA, tendo em vista que é necessário liquidar a

despesa antes de seu pagamento.

13. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliação constituem a

última etapa da despesa orçamentária.

Quanto à etapa de controle e avaliação da despesa, existem âmbitos

diferentes de exercício dessas atividades: o controle/avaliação estruturados em sistemas, dentro da Administração, e o controle social.

Na Administração, o controle e a avaliação são empreendidos pelos

sistemas de controle interno e externo, além dos próprios

controles internos dos órgãos executores da despesa.

Nos termos da CF/88, os principais objetivos dessas ações, no

tocante à despesa, são:

avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

e

comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia

e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial

nos órgãos e entidades da Administração Pública, bem como da

aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.


17


Segundo o MCASP, o controle social é “a participação da sociedade no planejamento, na implementação, no acompanhamento e verificação das políticas públicas, avaliando objetivos, processos e resultados”.

Questão CERTA.

CLASSIFICAÇÃO PELA NATUREZA DA DESPESA

14. (ANALISTA/ANCINE/2006) A classificação pela natureza da

despesa se dá em diversos níveis de agregação: categoria

econômica, grupos de despesas, modalidade de aplicação e

elemento de despesa.

A classificação por natureza da despesa é correspondente à

classificação por natureza da receita, que já estudamos.

Também agora, todos os entes federados são obrigados a adotar os

padrões indicados pela Lei 4.320/64. E isso permite que se conheça a dimensão e o perfil do gasto público, agregado nacionalmente.

A receita, quanto a essa classificação econômica, era desmembrada

em categoria econômica, origem, espécie, rubrica, alínea e subalínea,

confere?

No âmbito da despesa, originalmente, a Lei trouxe a classificação

por natureza em categorias econômicas, subcategorias econômicas e

elementos de despesa.

Detalhe: esse último nível, o elemento de despesa, devia constar

obrigatoriamente da LOA, tornando a despesa muito “amarrada”

(tratamos disso ao falar do princípio da discriminação). Conforme a

Lei, elemento de despesa é o “desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins”.

Entretanto, por meio de uma portaria (Portaria Interministerial

STN/SOF 163/2001), foi alterada a classificação da despesa da Lei

4.320/64. Nessa Portaria 163/2001, o elemento de despesa deixou de ser obrigatório na LOA, podendo ser discriminado apenas no

momento da execução orçamentária, e acrescentou-se mais um


18


“nível” de classificação (a Portaria chamou esse nível apenas de

“informação gerencial”): a modalidade de aplicação.

Portanto, atualmente, a classificação pela natureza da despesa é

composta por:

1. categoria econômica;

2. grupo de natureza da despesa;

3. modalidade de aplicação;

4. elemento de despesa;

5. desdobramento do elemento (facultativo).

Em seguida, vamos conversar mais detalhadamente sobre esses

níveis de classificação.

Questão CERTA.

15. (ANALISTA/STF/2008) São denominadas despesas de capital as

que respondem pela manutenção das atividades da entidade

governamental.

Assim como afirmamos ao estudar a receita, a categoria econômica

da despesa indica o efeito que ela terá sobre a economia (transferências de recursos, montante de gastos com custeio –

consumo do governo, nível de investimentos etc.).

Temos, assim como na receita, as categorias despesas correntes e

despesas de capital.

As despesas correntes representam gastos de manutenção da

máquina estatal. Portanto, as atividades normais, cotidianas, que

garantem a prestação dos serviços e o funcionamento dos

órgãos/entidades são custeadas por essa categoria de despesa.

Segundo o MCASP, as despesas correntes são aquelas que “não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital”.


19


As despesas de capital relacionam-se com a aquisição/modificação do patrimônio público. Trata-se da aplicação de recursos em

bens/serviços que resultarão na expansão, ou, ao menos, na

transformação do patrimônio estatal.

Novamente conforme o MCASP, despesas de capital são as que

“contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital”.

Para refrescar a memória: quando estudamos o princípio da

discriminação, vimos também as exceções aplicáveis a ele. Uma

dessas exceções, que representam um exemplo de concessão de

dotações globais (sem detalhamento), era a figura “programas

especiais de trabalho” (PET’s).

Vimos que os PET’s são, normalmente, grandes projetos, que, por

sua dimensão, não podem ser discriminados desde logo, no momento

da autorização orçamentária. Assim, autoriza-se uma dotação global

para o PET, e o detalhamento da despesa é feito na execução.

Essa dotação global do PET é classificada como despesa de capital, sem importar que tipos de gastos estarão incluídos. Portanto,

despesas tipicamente correntes podem estar embutidas na dotação

de um PET.

Pelo exposto, a questão está ERRADA.

16. (ANATEL/ANALISTA/2009) As transferências de capital efetuadas

pela União aos demais entes, ainda que destinadas à realização

de investimentos e inversões financeiras pelos beneficiários,

constituem despesas orçamentárias efetivas.

Ao estudar receitas efetivas e não efetivas, vimos que o critério para

essa classificação é o impacto (ou não) da operação sobre a

situação patrimonial líquida.

Aqui vale o mesmo princípio. Se uma despesa representa uma baixa definitiva na situação patrimonial líquida, trata-se de uma despesa efetiva (fato contábil modificativo diminutivo); se a despesa não


20


resulta em baixa patrimonial, tem-se uma despesa por mutação (fato contábil permutativo).

Mais uma semelhança pode ser traçada entre as receitas e despesas

quanto à classificação econômica. Tal como as receitas correntes, as

despesas correntes são, via de regra, efetivas; despesas de

custeio normalmente resultam em baixas patrimoniais. E, da mesma

forma que as receitas de capital, as despesas de capital envolvem

permutação de elementos patrimoniais, como regra.

Entretanto, no caso das transferências de capital, tem-se uma

exceção a essas diretrizes. Os recursos transferidos pela União aos

demais entes correspondem a uma diminuição do patrimônio federal. Portanto, quaisquer transferências, correntes ou de capital, constituem despesas orçamentárias efetivas.

Questão CERTA.

17. (ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificação da

despesa orçamentária segundo a sua natureza, os elementos de

despesa com as mesmas características quanto ao objeto do

gasto serão agregados no nível grupo de despesa.

Originalmente, na Lei 4.320/64, o nível de classificação abaixo das

categorias econômicas não recebeu denominação específica, mas a

doutrina o classificou como “subcategorias econômicas”.

A partir da Portaria 163/2001, substituiu-se a subcategoria

econômica pelo grupo de natureza da despesa.

Os grupos de natureza da despesa constituem, conforme a Portaria

163, “a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto”. Nessa

classificação econômica, temos os seguintes grupos, distribuídos

segundo as categorias:


21


“Dentro” de cada grupo relacionado acima, encontram-se os

correspondentes elementos de despesa, que trarão a dimensão concreta da despesa no momento de sua execução.

Os grupos de 1 a 3 acima correspondem à categoria das despesas

correntes, e os de 4 a 6, às despesas de capital. As reservas citadas

nos itens 7 e 9 não se submetem a essa classificação.

Vejamos os conceitos trazidos pelo MCASP sobre os grupos de

natureza da despesa:

Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias de

natureza remuneratória, decorrentes de:

o efetivo exercício de cargo, emprego ou função de

confiança no setor público;

o pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e

pensões;

o obrigações trabalhistas de responsabilidade do

empregador, incidentes sobre a folha de salários;

o contribuição a entidades fechadas de previdência;

o outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo

de despesa;

o outras parcelas de cunho remuneratório.


22


Juros e encargos da dívida: despesas orçamentárias com o

pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações

de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida

pública mobiliária (pagamento relativo ao resgate de títulos

públicos).

Outras despesas correntes: despesas orçamentárias com

aquisição de material de consumo, pagamento de diárias,

contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-

transporte, além de outras despesas da categoria econômica

"Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de

natureza de despesa.

Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o

planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição

de imóveis considerados necessários à realização destas últimas,

e com a aquisição de instalações, equipamentos e material

permanente.

Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a

aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização;

aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou

entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a

operação não importe aumento do capital; e com a constituição

ou aumento do capital de empresas.

Amortização da dívida: despesas orçamentárias com o

pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização

monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,

contratual ou mobiliária.

Reserva do Regime Próprio de Previdência do Servidor: corresponde ao montante de recursos superavitários resultantes

de uma arrecadação superior às despesas com a previdência dos

servidores públicos, e que servirá para suportar períodos em que

ocorram déficits previdenciários. No entanto, segundo o MCASP,

a Reserva do RPPS pode ser utilizada durante o exercício

financeiro, como fonte de recursos para créditos adicionais destinados a atender compromissos desse Regime.


23


Reserva de contingência: montante de recursos destinado ao

atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como

eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos

adicionais. A reserva de contingência é uma dotação global

(assim como os PET’s), ou seja, ela constitui uma “despesa”

autorizada pela LOA. Mas, diferentemente das dotações normais,

não há uma aplicação predefinida para a reserva de

contingência. Assim, sem essa definição de como vai ser

aplicada, a reserva de contingência não é classificada em categorias econômicas. Não se pode dizer que ela representa

despesas de custeio, nem que levará a algum incremento de

bens de capital. A Portaria STN/SOF 163/2001 determina que a

reserva de contingência, para fins de classificação quanto à

natureza da despesa, seja identificada sob uma codificação neutra (nem despesa corrente, nem despesa de capital).

Quanto aos “investimentos” e “inversões financeiras”, a forma mais simples

de tentar diferenciar esses grupos de despesas de capital é a seguinte:

investimentos significam injeção de recursos em bens de capital novos, ou

criação de bens de capital, que aumentam o produto interno bruto;

inversões financeiras implicam a aquisição de bens de capital já existentes, sem alteração do PIB.

Se você não lembra imediatamente, bens de capital são “bens produtivos”,

por meio dos quais são obtidos novos bens e serviços. Ou seja, são bens

dos quais decorrem novas atividades econômicas e, por isso mesmo,

aumento da riqueza. Eles se opõem aos bens de consumo, que

atendem diretamente as necessidades e desejos dos consumidores.

Para utilizarmos critérios da legislação, veja as palavras da Lei 4.320/64:

Art. 12, § 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.

§ 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:

I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;


24


II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;

III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

A questão está CERTA, basicamente reproduzindo o texto da Portaria

163/2001.

18. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa será

complementada pela modalidade de aplicação, que indicará se os

recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades da

mesma esfera de governo ou por outro ente da Federação.

A modalidade de aplicação indica a forma como a despesa será executada: ou diretamente pelos órgãos e entidades do ente

público responsável pela despesa, ou mediante transferências. A

despesa pode ser executada por meio de transferências a Municípios,

a Estados/DF, a entidades privadas, à União etc.

Como já dito, sua previsão consta da Portaria STN/SOF 163/2001:

Art. 3º, § 1º A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.

Portanto, a ideia, ao se adotar a modalidade de aplicação, foi eliminar

a dupla contagem de recursos e despesas nos casos de

transferência ou descentralização.

Como assim “dupla contagem”?

Por exemplo, caso o Ministério da Educação comprasse livros editados por uma universidade federal, teríamos o registro de


25


uma despesa, por parte do MEC, e de uma receita, por parte da

universidade federal.

Entretanto, para a União como um todo, não teria havido nem

receita nem despesa, pelo simples fato de não ter havido entrada ou

saída de recursos do Tesouro Nacional.

Se o registro de receitas e despesas, nesse tipo de operação, fosse

feito do modo “tradicional”, seria criado um volume irreal de entradas e saídas financeiras, prejudicando a exatidão das

informações sobre a execução do orçamento.

Diante disso, para evitar esse risco de “desinformação”, utilizam-se

as receitas intraorçamentárias e, em contrapartida, as “despesas intraorçamentárias”, que representam uma modalidade de

aplicação específica (modalidade 91: “Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social”).

Com isso, os órgãos e entidades que participam de operações

financeiras recíprocas (aquisições de bens/serviços, pagamento de

tributos etc.) registram suas respectivas receitas e despesas,

mas a União, ao agregar as informações, não considerará tais movimentações de recursos para fechar seus balanços.

Questão CERTA.

19. (ANALISTA/ANA/2006) Mesmo que a lei de orçamento discrimine

a despesa de capital em nível de elemento, poderá a

administração pública, para sua execução, utilizar

desdobramento que melhor atenda suas necessidades.

Relembrando a lição vista acima, atualmente, na lei orçamentária, a

despesa, quanto à classificação pela natureza, é classificada no mínimo em categoria econômica, grupo de natureza da despesa e

modalidade de aplicação (codificação em 4 dígitos: C.G.MM). O

elemento de despesa não precisa mais surgir na LOA, sendo utilizado

no momento da execução da despesa (codificação em seis dígitos:

C.G.MM.EE).


26


Além disso, se for necessário, o ente público poderá desdobrar,

facultativamente, o elemento de despesa, para tornar a

classificação ainda mais fiel ao gasto a ser realizado. Nessa

hipótese, a codificação da despesa terá 8 dígitos, com o acréscimo do

desdobramento facultativo (C.G.MM.EE.DD).

Questão CERTA.

20. A chamada regra de ouro na Lei de Responsabilidade Fiscal, que

já estava estabelecida na Constituição Federal, tem como

finalidade limitar o endividamento dos entes da Federação, de

modo que só possam ser contraídas novas dívidas se o seu

produto financiar investimentos, isto é, se forem destinadas à

reposição ou ao aumento dos ativos do respectivo ente.

Já que estamos falando da classificação pela natureza da despesa,

vamos tratar da chamada “regra de ouro”, trazida pela CF/88 em

seu art. 167, inc. III (e na LRF, no art. 12, § 2º), que tem tudo a ver

com o assunto. Vamos ler o dispositivo:


( .)

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Vamos entender isso por partes.

Primeiro, o trecho acima proíbe que os entes públicos tomem dinheiro

emprestado em volume superior às despesas de capital. Que

intenções podemos ver nisso?

Se empréstimos representam endividamento do Estado, e se

despesas de capital envolvem geralmente o aumento do patrimônio do Estado, a conclusão possível é a seguinte: o governo

pode se endividar, desde que invista recursos em seu patrimônio

duradouro (obras, projetos, empresas etc.) em volume superior a

esses empréstimos.


27


Portanto, a regra de ouro evita que o Estado “descapitalize”, ou seja,

“empobreça”, em razão da aplicação desequilibrada das despesas.

Perceba que a regra de ouro tem tudo a ver com o princípio do equilíbrio em sua vertente material. Seguindo essa regra,

normalmente teremos receitas de capital inferiores às despesas de

capital (déficit de capital). Esse déficit deve ser contrabalançado

pelas receitas correntes, superiores às despesas correntes

(superávit do orçamento corrente – nosso conhecido SOC, já

estudado).

Numa situação oposta, com déficit corrente e superávit de capital

(por operações de crédito em excesso), teríamos o Estado se

endividando para custear suas atividades normais (pagamento de

pessoal, contratação de serviços, compras etc.). Ou seja, não haveria retorno financeiro para esse quadro, e o empobrecimento

seria duplo: além de as atividades de custeio não retornarem

recursos para o Estado, ainda haveria o pagamento de juros das

operações de crédito.

Apesar disso, na segunda parte do dispositivo constitucional

reproduzido, abre-se uma exceção à regra de ouro. É possível tomar

empréstimos em volume superior às despesas de capital, mas, para

isso, é necessária uma autorização especial do Legislativo. Isso se

dá por meio de créditos suplementares ou especiais aprovados por

maioria absoluta.

Novidade na área!

Falamos antes que as leis de matéria orçamentária (que incluem os

créditos adicionais) são leis ordinárias típicas, cuja aprovação se dá

por maioria simples. Todavia, para desobedecer a regra de ouro,

é necessária maioria absoluta dos parlamentares, autorizando a

operação.

Questão CERTA.

CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL DA DESPESA


28


21. (TÉCNICO/IPEA/2008) Na classificação institucional há órgãos

setoriais e unidades orçamentárias que não correspondem aos

órgãos e entidades que compõem a administração pública. Essas

unidades orçamentárias, todavia, são um conjunto de dotações

que são administradas por órgãos do governo que também têm

suas próprias dotações.

A classificação institucional identifica quem são as estruturas responsáveis pela execução da despesa. Nessa classificação,

apontam-se o órgão orçamentário e a unidade orçamentária,

subordinada àquele.

Apesar da sugestão do nome, “órgão orçamentário” não corresponde

sempre a “órgão” no sentido dado pelo Direito Administrativo.

Tanto órgãos, significando “estruturas da administração direta”,

quanto entidades da administração indireta submetem-se a essa

categorização.

Na verdade, “órgão orçamentário” é um agrupamento ainda mais

aberto. Segundo o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela

Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPOG),

Um órgão ou uma unidade orçamentária não corresponde necessariamente a uma estrutura administrativa, como ocorre, por exemplo, com alguns fundos especiais e com os “órgãos” “Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios”, “Encargos Financeiros da União”, “Operações Oficiais de Crédito”, “Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal” e “Reserva de Contingência”.

Nesse sentido, às vezes o órgão orçamentário não corresponderá a

um “agente” ou estrutura responsável pela execução de despesas,

mas a agrupamentos de despesas. Assim, geralmente, a

classificação institucional aponta “quem realiza” a despesa.

Atenção: já houve questões que tentaram misturar a classificação

institucional com a “classificação por esfera orçamentária”. A classificação

por esfera, pouco cobrada em provas, indica qual dos três orçamentos instituídos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento das estatais)

abrange a despesa a se classificar.


29


Questão CERTA.

22. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade orçamentária tem uma

estrutura administrativa correspondente, o que pode ser

exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade

orçamentária denominada transferências a estados, Distrito

Federal e municípios.

As unidades orçamentárias são aquelas indicadas na LOA como

“titulares” das dotações. Assim, no momento de executar a

despesa, os procedimentos pertinentes à execução se darão por

agentes dessa unidade orçamentária.

Antes de prosseguir nesse assunto, vamos tratar de diferenciar os

tipos de unidades que integram os órgãos e entidades da

Administração, conforme os conceitos da STN:

Unidade Orçamentária: unidade à qual o orçamento da União consigna dotações especificas para a realização de seus programas de trabalho e sobre os quais exerce o poder de disposição.

Unidade Administrativa: unidade à qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.

Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.

Portanto, para diferenciar esses tipos de unidades, vamos repisar que

a unidade orçamentária é aquela que surge na LOA como titular da dotação.

As unidades administrativas não são beneficiárias diretas de

dotações da LOA. Por isso, para executarem suas atribuições,

precisam de transferências orçamentárias e financeiras, com o

que poderão efetuar os pagamentos das despesas.

Por fim, as unidades gestoras podem ser tanto orçamentárias (titulares das dotações na LOA) quanto administrativas. Seu


30


diferencial é o poder de gerir (transferir, receber, controlar e

executar) dotações orçamentárias e recursos financeiros,

ultrapassando a simples execução dos estágios da despesa.

Assim, como a execução do orçamento também fica a cargo de

unidades administrativas e gestoras sem presença na LOA, é

frequente a transferência, por parte das unidades orçamentárias,

de dotações e seus recursos correspondentes para essas unidades

administrativas e gestoras. Assim, elas são favorecidas

indiretamente pela autorização de gastos da LOA.

Como vimos anteriormente, nem sempre haverá correspondência

física ou administrativa para os órgãos e unidades orçamentárias.

Questão ERRADA.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

23. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A classificação

funcional é composta por um rol de funções e subfunções

prefixadas e padronizadas para a União, os estados, o DF e os

municípios, as quais servirão de agregador dos gastos públicos

por área de ação governamental.

A classificação funcional da despesa, aplicável a todos os entes

federados, é composta de dois níveis: funções e subfunções.

Nos dizeres da Portaria MOG 42/99, que estabeleceu a atual

classificação funcional, entende-se por função

“o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. A função quase sempre se relaciona com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que, na União, guarda relação com os respectivos Ministérios”.

Assim, funções correspondem aos maiores setores de atuação do

governo: educação, transporte, saúde, segurança pública etc.

As subfunções são o detalhamento das funções. Segundo a mesma

Portaria, a subfunção trata-se de �“uma partição da função, visando a


31


agregar determinado subconjunto de despesa do setor público”. Por

exemplo, compreendidas na função Energia, temos as subfunções

Conservação de Energia; Energia Elétrica; Petróleo; e Álcool.

Um detalhe interessante, e importante para concursos, é que as

subfunções podem ser cruzadas com funções diferentes da sua

“matriz”. Por exemplo, a subfunção Desenvolvimento Científico, da função Ciência e Tecnologia, pode se relacionar com a função

Educação, para discriminar uma despesa referente ao apoio

concedido a universidades federais, para publicação de pesquisas.

Em sentido contrário a essa possibilidade de cruzamentos, as

subfunções pertencentes à função “Encargos Especiais” só podem

ser combinadas com esta última.

É que, diferentemente das outras, a função Encargos Especiais e suas

subfunções dizem respeito a uma atuação genérica do governo, ou,

como disse a questão, englobam despesas às quais não se podem

associar bens ou serviços.

A finalidade da classificação funcional, segundo o professor James

Giacomoni, é “fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado”.

Questão CERTA.

CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA POR PROGRAMAS

24. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) A União, os estados, o DF e os

municípios devem estabelecer, em atos próprios, suas estruturas

de programas, seus códigos e sua identificação, respeitados os

conceitos e as determinações de suas legislações locais.

A classificação programática, bem como a funcional, no modelo que

conhecemos hoje, foram regulamentadas pela Portaria MOG nº

42/99. Dessa Portaria, vamos ressaltar o seguinte trecho:

Art. 3º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas,


32


códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações desta Portaria.

O estudo dessa classificação nos lembrará bastante os comentários

que fizemos ao tratar da evolução do orçamento, principalmente

do PPBS e do orçamento-programa moderno.

Segundo o MCASP, programa é “o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade”.

A estrutura programática do orçamento reflete a vinculação entre as

atividades de planejamento e de orçamentação.

Do lado da estratégia, o PPA é o instrumento em que se concretiza o planejamento do governo, tendo, como resultado,

uma lista de programas, com a visão de médio prazo para a

atuação governamental.

Do lado operacional, o programa é o ponto de partida para a execução da Lei Orçamentária; as classificações de despesa e de

receita que estamos estudando são, na verdade, complementares à

organização programática.

A questão está ERRADA: a estrutura programática é obrigatória para

todos os entes federados, mas da forma estabelecida na Portaria

42/99.

25. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas dos quais resultam bens

ou serviços públicos diretamente à sociedade são classificados

como programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais.

Atualmente, o PPA do governo federal (PPA 2008-2011) contempla

dois tipos de programas:

: programas dos quais resultam bens ou Programas finalísticos serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados

sejam passíveis de mensuração;


33


Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: voltados aos serviços típicos de Estado, ao

planejamento, à formulação de políticas setoriais, à

coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas

finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser compostos por despesas de

natureza tipicamente administrativa.

Como se vê, a questão inverteu o conceito e a descrição dos tipos de

programas adotados na esfera federal. Questão ERRADA.

26. (ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ação orçamentária do

INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operação

especial, deve identificar a função e a subfunção às quais se

vincula. Nesse sentido, a operação especial refere-se às

despesas do órgão diretamente relacionadas ao aperfeiçoamento

das ações do governo federal.

Os programas, na forma como está estruturada atualmente a

classificação programática, são compostos por ações, que

realmente devem se relacionar com a classificação funcional da

despesa, assim como mencionado na questão.

As ações orçamentárias se dividem em três tipos, conforme

estabelecido pela Portaria MOG 42/99:

Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um


34


produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Perceba, inicialmente, a grande semelhança entre as definições de

projeto e de atividade. Vamos distinguir esses conceitos.

A primeira diferença reside nos termos “expansão e aperfeiçoamento” da ação de governo, no tocante aos projetos, e

na “manutenção” da ação do governo, relativa às atividades.

A partir disso, entende-se que os projetos envolvem uma atuação mais intensiva do poder público, aumentando o nível de esforços

empreendidos no alcance dos objetivos de governo.

Já as atividades, como se conclui da redação da Portaria, dizem

respeito à continuidade dos serviços e das atribuições normais do Estado, também em direção ao alcance dos objetivos

governamentais.

A outra diferença entre projetos e atividades está na duração. Os

projetos são “limitados no tempo”; as atividades se realizam “de modo contínuo e permanente”. Assim, projetos são esporádicos:

aumentam ou aperfeiçoam a ação governamental e se extinguem.

Por outro lado, as atividades mantêm a atuação governamental no

nível e na qualidade executados.

A partir desses comentários, podemos seguir o entendimento de que,

normalmente, projetos estão ligados a despesas de capital, sobretudo investimentos, e que atividades estão ligadas a despesas

correntes (custeio).

As operações especiais foram conceituadas pela Portaria MOG

42/99 com uma série de negações. Não contribuem para

manutenção das ações de governo, não resultam num produto e

não geram contraprestação. Normalmente, operações especiais

são transferências e pagamentos diversos, sem retorno direto

(contraprestação) para o governo, como indenizações,

aposentadorias, benefícios, precatórios, juros etc.

Por fim, na codificação da classificação programática, há mais um

nível a se destacar. Além dos programas e das ações que os

compõem, existe o subtítulo, ou localizador do gasto.


35


A definição do subtítulo depende da localização geográfica dos beneficiados pela ação programática. Assim, quanto mais restrito o

público beneficiário de uma ação, mais o subtítulo refletirá essa

regionalização.

Nesse sentido, pode haver ações de alcance nacional (subtítulo

0001) até ações restritas a municípios (cada município tem seu

código de subtítulo).

Conforme o Manual de Elaboração do PPA 2008-2011, “a adequada localização do gasto permite maior controle governamental e social sobre a implantação das políticas públicas adotadas, além de evidenciar a focalização, os custos e os impactos da ação governamental”.

A questão está ERRADA, pois inverteu os conceitos de projeto e

operação especial.

27. (ANALISTA/ANA/2006) O programa de trabalho, destinatário das

dotações orçamentárias, tem seu código formado pelo

encadeamento de: esfera orçamentária, órgão setorial, unidade

orçamentária, função, subfunção, programa, ação e subtítulo.

Para efeito de execução orçamentária, as dotações são alocadas a um

código contábil formado pelas classificações aplicáveis à despesa

em questão.

Esse código contábil, denominado programa de trabalho, segundo

o Manual Técnico de Orçamento, define qualitativamente a

programação orçamentária e “deve responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar”.

Abaixo, segue um esquema reproduzido do MTO, que reflete as

informações a serem oferecidas pelo programa de trabalho:


36


Isto posto, pode-se dizer que o programa de trabalho é a

“identidade” de uma despesa específica. Todas as informações que

resultaram na definição da despesa em questão se refletem no código

contábil de seu programa de trabalho.

Questão CERTA.

RESTOS A PAGAR

28. (ANALISTA/TRE-MA/2009) A classificação de despesas em restos

a pagar decorre da aplicação do regime de competência das

despesas.

Restos a pagar (RP) e despesas de exercícios anteriores (DEA) são

modalidades de execução da despesa pública. Assim, para

compreender bem as informações iniciais sobre esses tópicos, vamos

fazer um breve apanhado de nosso estudo sobre despesa pública.


37


Como vimos antes, um dos princípios contábeis mais importantes é o

da competência; tal princípio reza que a ocorrência da despesa dá-se

no momento do seu fato gerador, e não no momento da saída dos

recursos a título de pagamento (isso se houver saída financeira, que

nem é necessária).

Dessa forma, a despesa já deve ser contabilizada no momento em

que se certifica a aquisição de bens, o recebimento de serviços etc.

Não importa que o eventual reflexo financeiro dessas operações só

venha a acontecer tempos depois.

Essa é a realidade do setor privado.

Por outro lado, no âmbito do setor público, a Lei 4.320/64 dispõe

que a despesa “nasce” com seu primeiro estágio, o empenho.

Isso significa, mal comparando, a “reserva de fundos” para a

despesa.

Os próximos passos para finalização da despesa são sua certificação documental (estágio da liquidação) e o próprio estágio do

pagamento. Porém, o fato gerador, que confirma a existência da

despesa pública, normalmente ocorre após o empenho.

Assim, o princípio da competência, na prática, não é seguido totalmente à risca no setor público.

Muito bem, revistos esses pontos, vamos avançar um pouco.

Na contabilidade pública, os orçamentos anuais são considerados

“mundos separados” (lembra-se do princípio orçamentário da

anualidade?). A autorização do Poder Legislativo para execução das

despesas, por meio da Lei Orçamentária Anual, vale para o ano de vigência dessa lei. Para o próximo ano, uma nova lei orçamentária

é editada, e, em termos absolutamente teóricos, as despesas

pertencentes ao exercício anterior já estariam finalizadas quando

do início do outro.

Entretanto, na prática atual, o que se verifica é a transferência maciça de despesas não totalmente executadas para os exercícios

futuros, bem como a correção, no exercício corrente, de erros de processamento ou omissões administrativas relativas a anos

passados.


38


Assim, considerando esses “mundos separados”, cada exercício

financeiro tem suas despesas próprias, as quais não perdem essa

vinculação com seu orçamento de origem. Basta que um empenho

seja emitido em 2009 para que a despesa decorrente pertença

eternamente a 2009. Isso está assentado no art. 35, inc. II, da Lei

4.320/64 (“Pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas”).

Essa divisão rígida entre exercícios e seus respectivos orçamentos,

assim como a adoção do regime de competência para a despesa

pública, são o fundamento para o estudo de RP e DEA, como veremos

em seguida.

Questão CERTA.

29. (PROCURADOR/FPH-SE/2008) A legislação orçamentária dispõe

que os restos a pagar são despesas empenhadas pela

administração pública, mas não pagas até o dia 10 de outubro de

cada exercício financeiro.

Comecemos com a abordagem do assunto feita pela legislação:

Lei 4.320/64, Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas.

Decreto 93.872/86, Art. 67. Considerem-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.

§ 1º Entendem-se por processadas e não processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as não liquidadas, na forma prevista neste decreto.

§ 2º O registro dos Restos a Pagar far-se-á por exercício e por credor.

Vamos a alguns apontamentos. Perceba a data trazida pelos trechos:

31 de dezembro, fim do exercício financeiro. Peço que você

resgate a informação de que os orçamentos anuais são mundos

separados.


39


A situação é a seguinte: uma despesa é registrada, por exemplo, em

2009. Quer dizer que ela passou pelo primeiro estágio, o

empenho, tendo, portanto, uma garantia de que há “fundos

orçamentários” para pagamento futuro. Entretanto, chega o final de

2009, e o pagamento, por razões quaisquer, não se realizou.

O exercício de 2010 vai se iniciando, e o orçamento de 2009 está

“falecido”. Mas os empenhos de 2009 que necessitam ainda de

pagamento não poderão se misturar aos empenhos normais do

ano corrente. Afinal, são orçamentos diferentes, com autorizações legislativas diferentes.

Assim, em 2010, teremos tipos distintos de empenhos para

continuar a execução de despesas orçamentárias: os atuais,

referentes a gastos autorizados para este ano, e os “esqueletos” de

exercícios encerrados – os empenhos que se tornaram restos a pagar.

Assim, para uma definição simples, restos a pagar são empenhos que transitaram de exercício.

Como a data indicada pela questão não corresponde à transição de

exercício, ela está ERRADA.

30. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O registro dos restos a pagar

deverá ser feito por exercício e por credor, distinguindo-se as

despesas processadas das não processadas.

Nos trechos que reproduzimos há pouco, a Lei 4.320/64 e o Decreto

93.872/86 apontam mais um detalhe importante. Devemos

diferenciar as despesas processadas (ou liquidadas) das não processadas (ou não liquidadas), fazendo-se o registro por exercício

e por credor. Aqui, o detalhe está na passagem, ou não, dos

empenhos pelo estágio da liquidação.

Portanto, restos a pagar processados (RPP) são despesas líquidas

e certas, que já recebeu roupagem documental, atestados de

recebimento, etc.


40


Por outro lado, restos a pagar não processados (RPNP) são ainda

uma “intenção de despesa”, pendente de confirmação, ou, como diz a

lei, pendente de implemento de condição. Assim, nada impede

que ocorra um evento qualquer – uma rescisão contratual sem

execução do objeto, por exemplo – e o empenho seja anulado, sem

que isso traga efeitos reais sobre o patrimônio público.

Tendo isso em vista, em 31 de dezembro de um ano qualquer, pode

haver empenhos liquidados e empenhos não liquidados “migrando” para o próximo exercício, respectivamente como restos a pagar

processados e restos a pagar não processados.

Questão CERTA.

31. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Os empenhos correspondentes a

compromissos assumidos no exterior e não liquidados até o dia

31 de dezembro do exercício de sua emissão devem ser

anulados para que não sejam inscritos em restos a pagar.

Vale a pena destacar um importante aspecto decorrente da diferença

entre os RPP e os RPNP, referente à confirmação da despesa.

Há uma polêmica doutrinária sobre o registro dos restos a pagar não

processados: considerando que ainda não existe despesa real nesse

caso, eles deveriam ou não ser contabilizados sob o aspecto financeiro? Quer dizer, eles deveriam ser registrados como

obrigações certas, afetando negativamente o patrimônio, ou

apenas como fatos contábeis de controle?

Não vamos entrar nessa discussão. Para resolução de provas, aceite

que os RPNP são tratados também como despesa, embora não ocorrida segundo os parâmetros da ciência contábil, para a qual

o registro de uma despesa corresponde a uma redução efetiva do

patrimônio.

Em 31 de dezembro, se os empenhos não foram processados, eles

passam pelo que se denominou liquidação forçada. Nesse caso,

não há comprovação da despesa por via documental, verificação

de entrega de bens adquiridos ou serviços prestados etc. etc. É

apenas um artifício contábil, uma forma de manter vivas, no próximo


41


exercício, essas “intenções de despesa”, enquanto seu processamento

não se completa.

Tendo em conta que os RPNP também devem ser tratados como

obrigações, foram estabelecidas algumas condições para que o

registro deles não se fizesse de forma abusiva. Caso contrário, seria

criado um volume de “despesas” que, muitas vezes, não se confirmariam futuramente, deixando a realidade contábil

distorcida por longos períodos. Para evitar esse quadro, os RPNP

deveriam apresentar algum indicativo de execução futura.

Assim, como regra, considerou-se que, se o empenho não for liquidado até 31 de dezembro, ele deverá ser anulado, a não ser

que estejam presentes condições especiais. O Decreto nº

93.872/86 firma essas condições:

Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:

I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;

II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;

III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;

IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior.

Isto posto, os empenhos não liquidados devem sofrer uma

“depuração” ao final do exercício. Se eles estiverem relacionados às

situações descritas, que trazem um pouco mais de certeza sobre a

continuidade da execução da despesa, passarão pela liquidação forçada, tornando-se restos a pagar não processados.

Questão ERRADA.


42


32. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Uma vez inscritos em um exercício,

os restos a pagar não processados somente podem ser

cancelados no final do exercício subsequente.

Agora veremos uma atualização recente da legislação, no tocante aos

restos a pagar. Faremos a leitura da redação original do art. 68 e

do art. 70, ambos do Decreto nº 93.872/86, como segue:

Art. 68. A inscrição de despesas como Restos a Pagar será automática, no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho, desde que satisfaça às condições estabelecidas neste Decreto, e terá validade até 31 de dezembro do ano subseqüente.

Art. 70. Prescreve em cinco anos a dívida passiva relativa aos Restos a Pagar.

Perceba que, pelo art. 68, quaisquer restos a pagar teriam validade de um ano, a partir de sua inscrição. Depois desse prazo,

poderia ocorrer seu cancelamento.

Porém, sobreveio uma discussão a respeito da questão dos restos a

pagar processados, que já constituem dívidas líquidas e certas para o ente público, e que, em razão disso, têm sua exigibilidade

regida pelas disposições do Direito Civil.

Segundo o art. 1º do Decreto nº 20.910/32,

“As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.

Aplicando-se essa disposição ao nosso tema, em conjunto com o art.

70 acima, conclui-se que o credor pode exigir judicialmente o pagamento de seu direito por cinco anos, a partir da inscrição dos

restos a pagar processados. Depois, não poderá mais fazer essa

exigência em juízo, e a Administração devedora não estará mais

obrigada a fazer o pagamento.


43


Constata-se que o cancelamento de RP processados, antes da prescrição, resultaria em enriquecimento sem causa por parte do

poder público. Isso já foi, inclusive, defendido pela Procuradoria-Geral

da Fazenda Nacional (Parecer PGFN 401/2000). Apenas depois de ocorrida a prescrição, pode-se proceder ao cancelamento de RPP.

As redações dos artigos acima transpareciam certa contradição. O

art. 68 fazia entender que os restos a pagar deveriam ser cancelados decorrido um ano de seu registro. Mas o art. 70

garantia a prescrição quinquenal (em cinco anos) dos restos a

pagar processados, já convertidos em dívida passiva.

Esse aparente conflito foi resolvido recentemente. O Decreto nº

6.708/2008 modificou a redação do art. 68 do Decreto nº 93.872/86,

da seguinte forma:

Art. 68. A inscrição de despesas como restos a pagar será automática, no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho, desde que satisfaça às condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa.

Parágrafo único. A inscrição de restos a pagar relativa às despesas não processadas terá validade até 31 de dezembro do ano subseqüente.

A redação do art. 70 continuou qual está. Dessa maneira, esclareceu-

se que são os restos a pagar não processados que têm validade de um ano, após o que, sem liquidação, deverão ser cancelados (ou

a qualquer tempo, caso a despesa não deva ter continuidade). Os

restos a pagar processados continuam com a prescrição quinquenal.

Outro detalhe a se mencionar, sobre esse assunto, refere-se à

revalidação de RP não processados. Apesar da regra firmada pelo

Decreto nº 93.872/86, de que os RPNP devem ser cancelados até 31

de dezembro do exercício posterior a seu registro, caso não ocorra

sua liquidação, o Poder Executivo não raramente têm editado outros

decretos, “esticando” a validade dos RPNP de alguns órgãos.

Assim, despesas sem realização assegurada acabam sendo

postergadas para dois, três anos posteriores à sua origem,


44


intensificando os efeitos negativos dos restos a pagar sobre a

execução financeira do exercício, como veremos a seguir.

Como os RPNP podem ser cancelados a qualquer momento, a questão

está ERRADA.

33. (ACE/TCU/2008) O volume expressivo de restos a pagar não

processados inscritos ou revalidados em determinado exercício

financeiro compromete a programação financeira e o

planejamento governamental nos exercícios seguintes.

A cada ano, os Poderes e o Ministério Público, obedecendo a ordens

da LRF e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, devem “fatiar” a

execução de seu respectivo orçamento pelos meses do exercício,

proporcionalmente ao ritmo previsto de arrecadação da receita – é o que baseia a “programação financeira”, que veremos

com mais detalhes na última aula.

Isso representa a divisão do orçamento anual em parcelas mensais,

com vistas a manter-se o controle de curto prazo sobre a execução

das despesas, equilibrando-as com o ingresso das receitas.

Caso a arrecadação prevista seja ameaçada de frustração em certo

período, afetando as metas de resultado, deverá ocorrer o

contingenciamento (suspensão ou redução da execução) das

despesas, resguardando o equilíbrio.

E os restos a pagar, o que têm a ver com isso?

Têm a ver porque eles também fazem parte da programação financeira. Assim como as despesas normais do exercício corrente,

também os RP têm seu ritmo de pagamento distribuído pelos

meses do ano, evitando que o caixa sofra uma “baixa” diante de

saídas financeiras muito concentradas num período curto de

tempo.

Não haveria problemas para o caixa se as despesas sempre tivessem

os correspondentes recursos arrecadados, sem atrasos e sem frustração de receita. No caso dos restos a pagar, seriam

“transferidos” para o próximo exercício também os recursos


45


suficientes para custeá-los, sem impacto negativo na dinâmica

financeira do próximo orçamento.

O problema é que, diversas vezes, não ocorre a arrecadação de receita esperada para o montante das despesas. Então, os RP “sem

fundos”, provenientes do exercício X1, acabam “competindo” com as

despesas do orçamento atual (X2) pelos recursos disponíveis,

atrasando a execução dessas despesas atuais, e levando-as a se

transformarem em RP para o próximo exercício (X3). É um efeito bola de neve.

Nesse caso, com a insuficiência de receita para cobrir tanto os restos

a pagar quanto as despesas do orçamento atual, o volume excessivo

de RP pode comprometer a programação financeira.

Questão CERTA.

34. (ANALISTA/ANAC/2009) O cancelamento de restos a pagar

corresponde ao recebimento de recursos provenientes de

despesas pagas em exercícios anteriores, os quais devem ser

reconhecidos como receita orçamentária.

Já comentamos antes que os restos a pagar processados provêm de

empenhos liquidados. Vale dizer, são dívida assumida e documentada pelo poder público, restando apenas o pagamento

para sua extinção.

Por outro lado, os restos a pagar não processados constituem

meras “intenções de despesa”.

Quanto aos efeitos dos restos a pagar sobre o patrimônio, seu

registro se dá na conta contábil “Passivo Financeiro”, integrando o

que a Lei 4.320/64 chamou de “Dívida Flutuante”.

A Dívida Flutuante é constituída de obrigações de curto prazo, que

não necessitam de autorização orçamentária para sua quitação.

Relembrando conceitos da contabilidade, a situação patrimonial

líquida, ou Patrimônio Líquido, é igual à diferença entre o Ativo (bens,

direitos) e o Passivo (obrigações). Portanto, fazendo parte do Passivo


46


Financeiro, os restos a pagar diminuem a situação patrimonial líquida.

Havendo, por hipótese, o cancelamento de restos a pagar, isso

significaria a diminuição de uma obrigação no Passivo Financeiro –

seria o equivalente, para nós, pessoas físicas, ao cancelamento de

uma conta. Como resultado, a situação líquida sofreria um aumento correspondente ao valor do RP cancelado. Essa é a posição

da Secretaria do Tesouro Nacional sobre o tema.

Como já vimos, a Lei 4.320/64 diz que a anulação de RPNP

representa receita orçamentária do exercício em que se dá esse

cancelamento. Mas, reafirmando, atualmente adota-se esse

entendimento que expusemos. Ultimamente as provas têm optado

mais frequentemente pela visão da STN.

Lembre que a ocorrência de cancelamento de RP processado é

excepcional. Já pontuamos que os RPP não podem, como regra, ser

cancelados antes da prescrição, por representarem dívidas líquidas,

certas e documentadas.

A questão foi considerada ERRADA, demonstrando adesão à nova

interpretação do assunto.

35. (PROCURADOR/TCE-ES/2009) Os empenhos que correm por

conta de créditos com vigência plurianual que não tenham sido

liquidados somente serão computados como restos a pagar no

último ano de vigência do crédito.

Essa questão se vincula a uma interessante observação sobre os

restos a pagar, constante do art. 36, parágrafo único, da Lei

4.320/64:

Art. 36, Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal que não tenham sido liquidados só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Para entender esse dispositivo, devemos pensar nos créditos especiais e extraordinários que se transferem de exercício, por


47


terem sido abertos nos últimos quatro meses do ano (como

estudamos na aula sobre créditos adicionais).

Assim, os empenhos não liquidados referentes a esses créditos

plurianuais só serão contabilizados como restos a pagar ao final do seu último ano de vigência.

Questão CERTA.

36. (ANALISTA/PREF. VITÓRIA/2008) Ao titular de poder ou órgão

público é vedado contrair, nos últimos dois quadrimestres do seu

mandato, obrigação de despesa que não possa ser cumprida

integralmente nesse período, ou que tenha parcelas a serem

pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente

disponibilidade de caixa para esse efeito.

A Lei de Responsabilidade Fiscal refletiu uma preocupação de índole

financeira referente às despesas assumidas durante a transição de mandatos dos chefes dos Poderes e do Ministério Público.

Vejamos o dispositivo aplicável:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

O art. 42 da LRF procura evitar as chamadas “heranças malditas”:

gastos assumidos por gestores que só vão explodir já no mandato do sucessor, sob a forma de uma avalanche de restos a pagar, sem

lastro para custeá-los.

Assim, o gestor em final de mandato poderia “ficar bem na fita”,

executando despesas de diferentes naturezas, com uma imagem de

bom administrador, mas sem arcar com os custos financeiros


48


dessas realizações, e transferindo os correspondentes encargos ao

sucessor.

Por causa disso, simplificando o trecho acima, estão estabelecidas as

seguintes normas:

1. nos últimos dois quadrimestres de seu mandato, o titular de

Poder ou do MP não poderá contrair obrigação de despesa que

não possa ser honrada dentro do exercício;

2. caso restem parcelas a serem pagas no exercício seguinte, já

pertencente ao mandato do sucessor, o gestor em fim de

mandato deverá deixar suficientes recursos disponíveis em caixa, para custear essas parcelas inscritas em restos a pagar.

Adicionalmente, para apurar a disponibilidade de caixa, deve-se fazer

a quantificação dos compromissos a vencer até o final do exercício.

Como a questão praticamente repetiu a literalidade da norma, ela

está CERTA.

DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

37. (ANALISTA/MCT/2008) Quando o empenho não for pago dentro

do exercício financeiro em que for emitido, dará origem a um

processo de despesas de exercícios anteriores.

As despesas de exercícios anteriores (DEA) são outra modalidade de

execução da despesa pública, cujo conceito sempre é utilizado pelas

bancas para “misturar” com o de restos a pagar – como foi o caso

dessa questão.

Para iniciarmos a abordagem sobre as DEA, diferenciando-as dos

restos a pagar, vamos pensar assim:

como já vimos, os restos a pagar são empenhos (liquidados ou

não) que transitaram de exercício;

as DEA atendem a obrigações de anos passados, para as

quais não existe empenho ou RP emitido.


49


Vamos ver uma historinha para ilustrar uma hipótese em que se

poderia utilizar DEA.

Digamos que um órgão público tenha contratado uma empresa para

trocar toda a aparelhagem de ar-condicionado em sua sede, em dezembro de 2008. O empenho foi emitido, mas, sem execução dos

serviços nesse fim de ano, registraram-se restos a pagar não processados, para suportar a continuidade do contrato no exercício

seguinte.

Por conta de alguns atrasos processuais, os serviços tiveram início

apenas em março de 2009, e os RP não processados foram

utilizados aos poucos para cobrir gradualmente faturas da empresa,

conforme o trabalho ia se realizando.

Ao final dos trabalhos, em dezembro de 2009, o servidor

responsável recebeu o serviço e atestou o cumprimento total do

objeto. Porém, esqueceu-se de encaminhar a documentação à

contabilidade, para que a despesa correspondente à última fatura

fosse processada.

No fim do ano, a parte dos RP não processados que serviria de lastro

para essa última fatura foi cancelada pelo setor de contabilidade,

em razão da não apresentação de documentos que justificassem sua

liquidação (pela falha humana referida). Obedeceu-se ao disposto no

Decreto nº 93.872/86, segundo o qual os RP não processados devem

ser cancelados, se não forem liquidados até 31 de dezembro do

exercício seguinte ao registro.

Ao saber da ocorrência, em janeiro de 2010, a empresa vai até o

órgão esclarecer a situação, e o servidor responsável pelo aceite dos

serviços percebe sua falha, encaminhando então a documentação à contabilidade para que a empresa tenha seu pagamento.

E agora, como a contabilidade vai executar essa despesa? Sem

dúvida, existe o direito da empresa credora e uma obrigação do poder público. Mas o empenho de 2008, que se tornou RP, e que

vinha sendo utilizado para executar a despesa com o ar-

condicionado, não existe mais.


50


Vamos relembrar que, para executar uma despesa, necessariamente

deve-se emitir um empenho, logo de início (Lei 4.320/64, art. 60: É vedada a realização de despesa sem prévio empenho). Portanto, na

ausência de empenhos ou RP que pudessem atender às obrigações de

exercícios encerrados, emite-se um empenho à conta do orçamento corrente.

Portanto, para situações em que algum lapso ou falha administrativa,

ou motivo de força maior, leva à inexistência de empenho/RP para

fazer frente ao direito de um credor, emprega-se essa figura de DEA.

Como a questão se refere à dinâmica dos restos a pagar, ela está

ERRADA.

38. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Tendo em vista o

agrupamento de diversos itens registrados como despesas de

exercícios anteriores, não é possível manter, nesse caso, os

registros de cada despesa segundo a categoria econômica

original.

Na classificação da despesa, a DEA representa um elemento de despesa (pertencente à sequência da classificação por natureza da

despesa: categoria econômica – grupo – modalidade de aplicação – elemento de despesa).

Assim, a diferença entre o pagamento “normal” de uma despesa com

aquisição de material de consumo, no mesmo exercício do

empenho, e o pagamento posterior de aquisição semelhante,

por meio de DEA, ocorre pela substituição do código do elemento de

despesa (nesse caso, substitui-se o código 30, do material de

consumo, pelo 92, de DEA). A categoria econômica, o grupo de

natureza da despesa e a modalidade de aplicação continuam inalterados.

Questão ERRADA.

39. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Se o empenho de uma

despesa for considerado insubsistente e anulado no


51


encerramento do exercício, mas, em momento posterior, o

credor cumprir com sua obrigação, o pagamento será obrigatório

e deverá correr à conta de despesas de exercícios anteriores.

Existem quatro hipóteses de utilização da figura “despesas de

exercícios anteriores”. Vamos detalhar as duas primeiras agora.

Como sempre, partimos das previsões legais sobre o assunto:

Lei 4.320/64, Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Decreto 93.872/86, Art. 22. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a categoria econômica própria.

§ 1º O reconhecimento da obrigação de pagamento, de que trata este artigo, cabe à autoridade competente para empenhar a despesa.

§ 2º Para os efeitos deste artigo, considera-se:

a) despesas que não se tenham processado na época própria, aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;


52


b) restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor;

c) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente.

Art. 69. Após o cancelamento da inscrição da despesa como Restos a Pagar, o pagamento que vier a ser reclamado poderá ser atendido à conta de dotação destinada a despesas de exercícios anteriores.

A questão se refere à primeira hipótese de DEA (despesas que não se

tenham processado na época própria). Essa previsão refere-se a

empenhos que não foram liquidados em razão de algum

problema no processamento da despesa (falhas documentais, falhas

de comunicação entre setores do órgão, não emissão de documentos

fiscais pelo credor etc.), sendo, por isso, cancelados. Depois disso,

constata-se que um serviço foi prestado, um bem foi entregue, uma

obra foi realizada. Mas não existe resquício do orçamento original

para ser utilizado.

Assim, o orçamento atual é “sacrificado”, concedendo dotações

para cobertura de despesas que pertencem, na verdade, a outros

exercícios. Aquela história que ressaltamos, de que orçamentos

anuais são mundos separados, é relativamente superada aqui (e

em todos os casos de DEA): o orçamento atual “se solidariza”,

pagando a conta relativa a outros, já encerrados.

A segunda hipótese de DEA (restos a pagar com prescrição

interrompida) segue as mesmas observações acima, com a diferença

de que, em vez de falarmos num empenho cancelado, pensamos num

RPNP cancelado, cuja ausência é suprida por DEA.

Questão CERTA.

40. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. DA SAÚDE/2008) Se a administração

pública reconhecer dívida correspondente a vários anos de


53


diferenças em gratificações de servidores públicos em atividade,

a despesa decorrente da decisão poderá ser paga na folha de

pagamentos regular dos meses seguintes e não poderá ser

classificada como despesa de exercícios anteriores.

Na hipótese de “compromissos reconhecidos após o encerramento do

exercício”, a Administração reconhece um direito a pagar criado por

lei, mas exigido em exercício posterior ao início da vigência desse

direito.

A partir dos dados da questão, no momento de efetuar os

pagamentos referentes aos anos anteriores, a contabilidade do órgão

responsável não encontrará qualquer empenho relativo à diferença de remuneração, pelo simples fato de que essa diferença

não era reconhecida à época.

Esses pagamentos deverão então ser realizados à conta de despesas de exercícios anteriores. Diferentemente dos outros

dois casos já vistos, em que um empenho tinha sido emitido e

cancelado (ou convertido em RP e posteriormente cancelado), aqui sequer houve empenho no exercício de origem.

Questão ERRADA.

41. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Quando determinada unidade

gestora recebe nota fiscal de despesa inscrita em restos a pagar

não processados, com valor superior ao inscrito, deve

providenciar o cancelamento de sua inscrição por divergência no

valor.

A última hipótese de utilização de DEA diz respeito ao “reforço” de restos a pagar não processados.

Como já estudamos nos estágios da despesa, o empenho pode ser

emitido por estimativa, quando não se tem definido o valor a ser

pago. Assim, a despesa vai sendo executada gradualmente, e,

conforme o caso, ao final, anula-se a parte excedente (empenho

maior que a despesa real) ou reforça-se o empenho estimativo (empenho menor que a despesa real).


54


Porém, esses procedimentos ocorrem apenas no mesmo exercício de emissão do empenho. Caso um empenho por estimativa

transite de exercício, para execução posterior, tornando-se restos a pagar não processados, temos as seguintes possibilidades, depois

de confirmado o valor da despesa:

restos a pagar superiores à despesa real: aqui, deve-se anular

a parcela excedente dos RPNP, o que produzirá, como vimos,

variação patrimonial ativa para o ente público, pela extinção

da obrigação pendente;

restos a pagar inferiores à despesa real: agora, não se pode

“reforçar” literalmente o RPNP. A parcela faltante da despesa,

não coberta pelo RPNP, deverá ser atendida por DEA.

Questão ERRADA.

Muito bem, caro aluno, chegamos ao fim desse longo encontro.

Na próxima aula, estudaremos a Lei de Responsabilidade Fiscal,

norma de primeira importância no âmbito do orçamento público.

Um abraço, bons estudos!

GRACIANO ROCHA


55


RESUMO DA AULA

1. Na contabilidade geral, a despesa representa uma baixa no

patrimônio, que pode envolver ou não a saída de recursos do

caixa. No setor público, ao se falar de despesa, consideraremos

fluxos de recursos saindo do caixa (embora o registro da

despesa seja anterior à saída financeira).

2. No caso da despesa orçamentária, diferentemente da receita, o

regime contábil é de competência, sempre.

3. A palavra “crédito”, na contabilidade pública, tem a ver com a

autorização orçamentária para o gasto, e a palavra “recurso”

corresponde ao aspecto financeiro do orçamento.

4. Os estágios da despesa relacionados na Lei 4.320/64 são o

empenho, a liquidação e o pagamento, mas é pacífica a

existência do estágio da fixação, anterior a todos eles.

5. A fixação da despesa, com a publicação da lei orçamentária,

representa a definição das ações para serem executadas durante

o exercício, com a quantificação dos recursos necessários para

atender às realizações programadas.

6. O empenho das despesas é o ato emanado de autoridade

competente que cria para o Estado obrigação de pagamento

pendente ou não de implemento de condição.

7. Não há despesa sem prévio empenho, mas, em casos especiais,

previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da

nota de empenho.

8. O empenho ordinário se destina a despesas de valor

determinado, para pronto pagamento.

9. O empenho por estimativa é empregado para processamento de

despesas sem valor conhecido previamente. Os exemplos mais

comuns são de despesas recorrentes, de prestação variável,

como contas de telefone, água e luz.

10. O empenho global tem características dos dois outros: o

pagamento é feito em parcelas, assim como ocorre com o


56


empenho por estimativa, mas o valor da despesa é determinado,

tal qual na hipótese de empenho ordinário.

11. No caso de despesas relativas a créditos plurianuais, cujos

empenhos são executados por diversos exercícios, só serão

considerados restos a pagar os empenhos que transitarem de

exercício no último ano de execução da despesa.

12. No estágio da liquidação, faz-se uma conferência documental

para atestar que a despesa empenhada foi realizada, ou seja,

confirmar a ocorrência do fato gerador da despesa.

13. A ordem de pagamento é o documento exarado por autoridade

competente, determinando que a despesa seja paga.

14. A categoria econômica da despesa indica o efeito que ela terá

sobre a economia. Assim, existem as categorias “despesa

corrente” e “despesa de capital”.

15. Os grupos de natureza da despesa constituem, conforme a

Portaria 163, “a agregação de elementos de despesa que

apresentam as mesmas características quanto ao objeto de

gasto”.

16. A modalidade de aplicação indica a forma como a despesa será

executada: ou diretamente pelos órgãos e entidades do ente

público responsável pela despesa, ou mediante transferências.

17. Atualmente, na lei orçamentária, a despesa, quanto à

classificação econômica, é classificada no mínimo em categoria

econômica, grupo de natureza da despesa e modalidade de

aplicação. O elemento de despesa pode surgir também na LOA,

mas não obrigatoriamente. Além disso, se for necessário, a

unidade executora da despesa poderá desdobrar,

facultativamente, o elemento de despesa, para tornar a

classificação ainda mais fiel ao gasto realizado.

18. As despesas correntes representam gastos de manutenção da

máquina estatal. Já as despesas de capital envolvem a aplicação

de recursos em bens/serviços que resultarão na expansão, ou,

ao menos, na transformação do patrimônio estatal.


57


19. As despesas correntes são, via de regra, efetivas; despesas de

custeio normalmente resultam em baixas patrimoniais. Por outro

lado, despesas de capital envolvem permutação de elementos

patrimoniais, como regra.

20. Simplificadamente, investimentos significam injeção de recursos

em bens de capital novos, ou criação de bens de capital, que

aumentam o produto interno bruto; inversões financeiras

implicam a aquisição de bens de capital já existentes, sem

alteração do PIB.

21. Segundo a regra de ouro, trazida pela CF/88, é vedada a

realização de operações de créditos que excedam o montante

das despesas de capital. A exceção a essa regra são as

operações de crédito autorizadas mediante créditos

suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados

pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

22. Diferentemente das dotações normais, não há uma aplicação

predefinida para a reserva de contingência. Assim, sem essa

definição de como vai ser aplicada, a reserva de contingência

não é classificada em categorias econômicas.

23. A classificação por esfera indica qual dos três orçamentos

instituídos pela CF/88 (fiscal, da seguridade e de investimento

das estatais) abrange a despesa a se classificar.

24. A classificação institucional identifica quem são as estruturas

responsáveis pela execução da despesa. Nessa classificação,

apontam-se o órgão orçamentário e a unidade orçamentária,

subordinada àquele. Entretanto, “órgão orçamentário” não

corresponde sempre a “órgão” no sentido dado pelo Direito

Administrativo.

25. A classificação funcional, obrigatória para todos os entes, é

composta de dois níveis: funções e subfunções.

26. Entende-se por função “o maior nível de agregação das diversas

áreas de despesa que competem ao setor público”. A subfunção

é “uma partição da função, visando a agregar determinado

subconjunto de despesa do setor público”.


58


27. Subfunções podem ser cruzadas com funções diferentes da sua

função “matriz”. A exceção ocorre quanto às subfunções

pertencentes à função Encargos Especiais, que só podem ser

combinadas com esta última.

28. Os programas, na forma como está estruturada atualmente a

classificação programática, são compostos por ações. As ações

orçamentárias se dividem em três tipos: projetos, atividades e

operações especiais.

29. Projetos, que constituem ações limitadas no tempo, envolvem

uma atuação mais intensiva do poder público, aumentando o

nível de esforços empreendidos no alcance dos objetivos de

governo.

30. Atividades, que se realizam de modo contínuo e permanente,

dizem respeito à continuidade dos serviços e das atribuições

normais do Estado, também em direção ao alcance dos objetivos

governamentais.

31. Normalmente, operações especiais são transferências e

pagamentos diversos, sem retorno (contraprestação) ao

governo, como indenizações, aposentadorias, benefícios,

precatórios, juros etc.

32. Na codificação da classificação programática, além dos

programas e das ações que os compõem, existe o subtítulo, ou

localizador do gasto. A definição do subtítulo depende da

localização geográfica dos beneficiados pela ação programática.

33. Atualmente, o orçamento federal prevê a existência de dois tipos

de programas: os finalísticos, que resultam em bens e serviços

ofertados à sociedade, e os “programas de apoio às políticas

públicas e áreas especiais”, dos quais resultam bens e serviços

ofertados ao próprio Estado.

34. O programa de trabalho é um código contábil formado pelas

classificações aplicáveis à despesa, que define qualitativamente a

programação orçamentária e que “deve responder, de maneira

clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato

de orçar”.


59


35. As modalidades de execução da despesa orçamentária

denominadas “restos a pagar” e “despesas de exercícios

anteriores” estão ligadas à adoção do regime de competência da

contabilidade pública

36. As despesas permanecem sempre vinculadas ao exercício no

qual se emitiu o empenho

37. A classificação dos restos a pagar em processados e não

processados depende da efetivação do estágio da liquidação da

despesa, separando despesas já reconhecidas e documentadas

de simples “intenções de despesas”

38. Restos a pagar não processados passam pela “liquidação

forçada” ao final do exercício, desde que tenham indicativos de

execução futura

39. Restos a pagar não processados têm validade até 31 de

dezembro posteriormente a sua inscrição, após o que, se não

liquidados, deverão ser cancelados

40. A dívida correspondente aos restos a pagar processados

prescreve em cinco anos

41. Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, nos últimos dois

quadrimestres do mandato, os chefes dos Poderes e do

Ministério Público não podem contrair despesa que não possa ser

honrada dentro do exercício, ou, restando parcelas para o

próximo mandato, devem resguardar disponibilidade financeira

para cobertura delas

42. Restos a pagar afetam a programação financeira dos exercícios

seguintes, competindo pelos recursos com as despesas do

orçamento atual, caso não resguardada a disponibilidade

financeira para sua cobertura

43. Despesas de exercícios anteriores são uma forma de custear, a

partir do orçamento atual, gastos que pertenceram originalmente

a orçamentos passados, dos quais não há resquício (RP) que

possa ser executado


60


44. As quatro hipóteses de emprego das despesas de exercícios

anteriores são: pagamento de obrigação cujo empenho foi

cancelado; pagamento de obrigação cujos restos a pagar foram

cancelados; pagamento de compromissos ou direitos de credores

referentes a exercícios anteriores, mas reconhecidos após seu

término; complementação, em outro exercício, de restos a pagar

cujos empenhos estimativos foram insuficientes para cobrir o

montante devido.


61



1. (ANALISTA/ANATEL/2009) As despesas extraorçamentárias se

caracterizam por desincorporação de passivo ou apropriação de

ativo. É o caso da quitação das operações de crédito por

antecipação de receita, efetuadas em razão de dificuldades

momentâneas de caixa.

2. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) Enquanto a execução

orçamentária se refere à utilização dos recursos consignados no

orçamento ou na LOA, a execução financeira representa a

utilização de créditos financeiros. Na técnica orçamentária,

reserva-se o termo recurso para designar o lado orçamentário e

crédito para o lado financeiro.

3. (ANALISTA/SAD-PE/2009) A despesa e a assunção de

compromisso devem ser registradas segundo o regime de

competência, apurando-se, em caráter complementar, o

resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.

4. (AUDITOR/FUB/2009) A aquisição de bens móveis por

uma unidade gestora é uma despesa não efetiva.

5. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2010) Na maioria das vezes, o

momento do fato gerador coincide com o empenho da despesa

orçamentária, quando o Estado se compromete a honrar os

compromissos assumidos.

6. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Embora o Regulamento

de Contabilidade Pública somente reconheça como estágios da

despesa pública o empenho, a liquidação e o pagamento, muitos

especialistas da área defendem a necessidade de se

considerarem, pelo menos, mais dois estágios antes do

empenho: a programação (ou fixação) da despesa e a licitação.

7. (CONTADOR/IPAJM-ES/2010) As descentralizações, a exemplo

das transferências e transposições, modificam o valor da

programação ou de suas dotações orçamentárias.

8. (ECONOMISTA/FUB/2009) O empenho das despesas é o ato

emanado de autoridade competente que cria para o Estado


62


obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de

condição. Os valores empenhados não poderão exceder o limite

dos créditos concedidos. Mas em casos especiais, previstos na

legislação específica, será dispensada a emissão da nota de

empenho.

9. (TÉCNICO SUPERIOR/UEPA/2007) De acordo com a natureza e

finalidade, o empenho da despesa pode ser classificado em

empenho ordinário, empenho estimativo ou por estimativa e

empenho global.

10. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) A anulação de um empenho, de

forma total ou parcial, aumenta a disponibilidade orçamentária

da respectiva dotação.

11. (ANATEL/ANALISTA/2006) A liquidação da despesa apura a

origem e o objeto que se deve pagar, a importância exata a

pagar e identifica a pessoa, física ou jurídica, que receberá o

recurso público. Um dos critérios para autorizar a liquidação da

despesa, no caso de serviços prestados, é o comprovante da

prestação do serviço contratado anteriormente.

12. (CONTADOR/DPU/2010) As despesas não liquidadas poderão ser

pagas no próprio exercício se houver disponibilidade financeira

suficiente.

13. (ANALISTA/SAD-PE/2009) O controle e a avaliação constituem a

última etapa da despesa orçamentária.

14. (ANALISTA/ANCINE/2006) A classificação pela natureza da

despesa se dá em diversos níveis de agregação: categoria

econômica, grupos de despesas, modalidade de aplicação e

elemento de despesa.

15. (ANALISTA/STF/2008) São denominadas despesas de capital as

que respondem pela manutenção das atividades da entidade

governamental.

16. (ANATEL/ANALISTA/2009) As transferências de capital efetuadas

pela União aos demais entes, ainda que destinadas à realização

de investimentos e inversões financeiras pelos beneficiários,

constituem despesas orçamentárias efetivas.


63


17. (ANALISTA/IBRAM/2009) De acordo com a classificação da

despesa orçamentária segundo a sua natureza, os elementos de

despesa com as mesmas características quanto ao objeto do

gasto serão agregados no nível grupo de despesa.

18. (CONSULTOR/SEFAZ-ES/2009) A natureza da despesa será

complementada pela modalidade de aplicação, que indicará se os

recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades da

mesma esfera de governo ou por outro ente da Federação.

19. (ANALISTA/ANA/2006) Mesmo que a lei de orçamento discrimine

a despesa de capital em nível de elemento, poderá a

administração pública, para sua execução, utilizar

desdobramento que melhor atenda suas necessidades.

20. A chamada regra de ouro na Lei de Responsabilidade Fiscal, que

já estava estabelecida na Constituição Federal, tem como

finalidade limitar o endividamento dos entes da Federação, de

modo que só possam ser contraídas novas dívidas se o seu

produto financiar investimentos, isto é, se forem destinadas à

reposição ou ao aumento dos ativos do respectivo ente.

21. (TÉCNICO/IPEA/2008) Na classificação institucional há órgãos

setoriais e unidades orçamentárias que não correspondem aos

órgãos e entidades que compõem a administração pública. Essas

unidades orçamentárias, todavia, são um conjunto de dotações

que são administradas por órgãos do governo que também têm

suas próprias dotações.

22. (ANALISTA/TRE-MT/2010) Toda unidade orçamentária tem uma

estrutura administrativa correspondente, o que pode ser

exemplificado por alguns fundos especiais e pela unidade

orçamentária denominada transferências a estados, Distrito

Federal e municípios.

23. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A classificação

funcional é composta por um rol de funções e subfunções

prefixadas e padronizadas para a União, os estados, o DF e os

municípios, as quais servirão de agregador dos gastos públicos

por área de ação governamental.


64


24. (TÉCNICO/UNIPAMPA/2009) A União, os estados, o DF e os

municípios devem estabelecer, em atos próprios, suas estruturas

de programas, seus códigos e sua identificação, respeitados os

conceitos e as determinações de suas legislações locais.

25. (ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas dos quais resultam bens

ou serviços públicos diretamente à sociedade são classificados

como programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais.

26. (ANALISTA/INMETRO/2009) Cada ação orçamentária do

INMETRO, entendida como a atividade, o projeto ou a operação

especial, deve identificar a função e a subfunção às quais se

vincula. Nesse sentido, a operação especial refere-se às

despesas do órgão diretamente relacionadas ao aperfeiçoamento

das ações do governo federal.

27. (ANALISTA/ANA/2006) O programa de trabalho, destinatário das

dotações orçamentárias, tem seu código formado pelo

encadeamento de: esfera orçamentária, órgão setorial, unidade

orçamentária, função, subfunção, programa, ação e subtítulo.

28. (ANALISTA/TRE-MA/2009) A classificação de despesas em restos

a pagar decorre da aplicação do regime de competência das

despesas.

29. (PROCURADOR/FPH-SE/2008) A legislação orçamentária dispõe

que os restos a pagar são despesas empenhadas pela

administração pública, mas não pagas até o dia 10 de outubro de

cada exercício financeiro.

30. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O registro dos restos a pagar

deverá ser feito por exercício e por credor, distinguindo-se as

despesas processadas das não processadas.

31. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Os empenhos correspondentes a

compromissos assumidos no exterior e não liquidados até o dia

31 de dezembro do exercício de sua emissão devem ser

anulados para que não sejam inscritos em restos a pagar.

32. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Uma vez inscritos em um exercício,

os restos a pagar não processados somente podem ser

cancelados no final do exercício subsequente.


65


33. (ACE/TCU/2008) O volume expressivo de restos a pagar não

processados inscritos ou revalidados em determinado exercício

financeiro compromete a programação financeira e o

planejamento governamental nos exercícios seguintes.

34. (ANALISTA/ANAC/2009) O cancelamento de restos a pagar

corresponde ao recebimento de recursos provenientes de

despesas pagas em exercícios anteriores, os quais devem ser

reconhecidos como receita orçamentária.

35. (PROCURADOR/TCE-ES/2009) Os empenhos que correm por

conta de créditos com vigência plurianual que não tenham sido

liquidados somente serão computados como restos a pagar no

último ano de vigência do crédito.







37. (ANALISTA/MCT/2008) Quando o empenho não for pago dentro

do exercício financeiro em que for emitido, dará origem a um

processo de despesas de exercícios anteriores.

38. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Tendo em vista o

agrupamento de diversos itens registrados como despesas de

exercícios anteriores, não é possível manter, nesse caso, os

registros de cada despesa segundo a categoria econômica

original.

39. (ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) Se o empenho de uma

despesa for considerado insubsistente e anulado no

encerramento do exercício, mas, em momento posterior, o

credor cumprir com sua obrigação, o pagamento será obrigatório

e deverá correr à conta de despesas de exercícios anteriores.

40. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. DA SAÚDE/2008) Se a administração

pública reconhecer dívida correspondente a vários anos de

diferenças em gratificações de servidores públicos em atividade,


66


a despesa decorrente da decisão poderá ser paga na folha de

pagamentos regular dos meses seguintes e não poderá ser

classificada como despesa de exercícios anteriores.

41. (ASSESSOR/TCE-RN/2009) Quando determinada unidade

gestora recebe nota fiscal de despesa inscrita em restos a pagar

não processados, com valor superior ao inscrito, deve

providenciar o cancelamento de sua inscrição por divergência no

valor.


67


GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C E C C E C E C C C

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

C E C C E C C C C C

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

C E C E E E C C E C

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

E E C E C C E E C E

41

E


1


NOÇÕES DE AFO PARA ANALISTA DO STM

AULA 05


Nesta última aula, trataremos da lei que procurou mudar a cultura

dos administradores públicos no Brasil quanto às finanças públicas: a

Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ela envolveu um processo inclusive pedagógico sobre a forma de lidar

com o dinheiro público, e, acompanhada pela Lei de Crimes Fiscais

(Lei 10.028/2000), buscou instituir um modelo responsável (como diz

seu nome) de gestão.

O edital traz, no conteúdo, alguns tópicos da LRF em destaque. Mas,

historicamente, existe uma seleção um pouco maior, feita pelas

bancas, dos principais conteúdos da lei, de modo que nossa aula

cobrirá um pouco mais dos dispositivos mais cobrados nas provas.

Como diz o ditado, “é melhor sobrar do que faltar”, e, como o CESPE

já cobrou a LRF até sem prevê-la no edital, prefiro (e sugiro) a

cautela.

Então, vamos lá. Boa aula!

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR 101/2000)

Introdução

Antes de avançarmos sobre questões e comentários a respeito dos

dispositivos dessa lei, vamos tratar de algumas informações

preliminares.

A LRF foi editada num ambiente de reformas reclamadas por vários

setores da sociedade brasileira, após o final dos governos militares.

Entretanto, desde a redemocratização, o Brasil, como federação,


2


enfrentava problemas econômicos graves, dos quais a chamada

“inflação galopante” podia ser indicada como o principal.

Num ambiente de alta inflação, o planejamento de receitas a

arrecadar e de despesas a efetuar durante o exercício financeiro é

praticamente inútil. Isso porque o índice de preços se altera

substancialmente de um período para outro, e as previsões feitas

vários meses antes não são fonte confiável para a gestão. Assim, a

administração financeira era afetada por diversos vícios e desvios

provenientes do ambiente inflacionário.

Por isso, apenas depois da estabilização da moeda e do controle da inflação, a partir de 1995, principalmente, criou-se o ambiente

propício para um novo (e sério) regramento das finanças públicas. As

ideias/necessidades principais que levaram à edição da LRF foram:

controle das contas públicas, de forma a evitar déficits;

necessidade de planejar a ação governamental, aplicando os

recursos de forma racional e sustentável;

controle das despesas com pessoal e do montante da dívida

pública, para evitar o “sufocamento” dos entes governamentais

num contexto de gastos sem desenvolvimento econômico;

transparência da gestão orçamentária e financeira, com

disponibilização de demonstrativos e resultados em meios de

acesso público.

Muito bem, passemos então ao estudo da LRF.

Panorama da LRF

1. (ADVOGADO/CEHAP-PB/2009) A Lei Complementar n.º

101/2000 dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal

pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnam

riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das

contas públicas.


3


O trecho da LRF que serve como “mapa” da LRF, e como fundamento

da questão, é o § 1º do art. 1º. Os itens constantes desse texto são

ampliados nas seções da Lei, com a fixação de suas regras próprias.

Vejamos a lei seca:

Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Vamos desdobrar os pontos integrantes desse trecho:

pressuposto da gestão fiscal responsável: ação planejada e transparente. A administração dos recursos públicos não pode

ser feita “de improviso”. Deve levar em conta as necessidades

prioritárias da sociedade e a escassez de recursos financeiros,

bem como a sustentabilidade das finanças públicas no

tempo;

objetivos da gestão fiscal responsável: prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas. Nesse sentido, a gestão responsável envolve o

acompanhamento permanente do comportamento das

receitas, despesas e dívida pública;

instrumentos da gestão fiscal responsável:

cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas. O equilíbrio fiscal depende da manutenção de

uma diferença mínima entre receitas e despesas,

principalmente para controle do montante da dívida;

limites e condições quanto a

renúncia de receita;


4


geração de despesas com pessoal;

geração de despesas da seguridade social e outras;

dívidas consolidada e mobiliária;

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;

concessão de garantia;

inscrição de despesas em restos a pagar.

As maiores “dificuldades” criadas pela LRF no tocante a

esses pontos justificam-se pelo risco de desequilíbrio das

contas públicas em caso de descontrole. Perceba que

todos esses itens que sofrem “limites e condições” estão

ligados à diminuição de receita ou ao aumento (potencial ou real) de despesa.

Vamos comentar os principais aspectos dos itens acima, conforme a

seleção feita no edital.

Questão CERTA.

Previsão constitucional

2. (ANALISTA/ANATEL/2009) Em atendimento ao disposto no texto

constitucional, estabelecendo a necessidade de lei complementar

em matéria orçamentária, editou-se a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), que preencheu as lacunas da Lei n.º 4.320/1964.

A LRF, segundo seu próprio texto, baseou-se no Capítulo II do Título

VI da CF/88. É o capítulo chamado “Das Finanças Públicas”, que

abarca a Seção I, sobre Normas Gerais, e a Seção II, “Dos

Orçamentos”, ressaltando que esta última contém a maioria das

normas constitucionais que estudamos (regras sobre leis

orçamentárias, créditos adicionais, rito legislativo etc.).


5


Apesar dessa previsão genérica, de basear-se num capítulo inteiro da

Constituição, é possível identificar os trechos constitucionais

específicos que a LRF regulamenta. São eles:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

(...)

Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; (apenas o grifado)

(...)

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Mesmo tendo disposto sobre as matérias acima, a LRF não esgotou o

tratamento a ser dispensado a elas – principalmente o § 9º do art.

165. Dessa forma, normas constantes da Lei 4.320/64 (recepcionada

pela CF/88 como lei complementar) ainda estão vigentes, como

viemos estudando, embora a LRF e a própria CF/88 tenham

revogado tacitamente alguns trechos dessa lei pretérita.

Questão ERRADA.

Abrangência da LRF


6


3. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Para efeitos da LRF, uma

sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto

pertença, direta ou indiretamente, a um município, enquadra-se

no conceito de empresa controlada.

Outra disposição inicial da LRF diz respeito a quem está submetido às suas regras e limitações.

A Lei utilizou um critério amplo para fixar sua “clientela”. Todos os

órgãos de todos os Poderes, fundações, autarquias, fundos, empresas

estatais dependentes, de todos os entes da Federação, devem

observar as normas estabelecidas na LRF. Ou seja, está abrangida

toda a administração direta dos entes federados e quase toda a

administração indireta.

Como exceção, apenas as chamadas “empresas estatais independentes” estão fora do alcance da Lei (embora essas

empresas tenham, geralmente, suas próprias regras de governança corporativa, para “sobreviverem” no mercado, regras

estas que substituem, de certa forma, as regras de responsabilidade

fiscal).

Inicialmente, cabe destacar que ambas as espécies de estatais, as

dependentes e as independentes, são consideradas empresas controladas. Isso significa que elas têm a maior parte de seu

capital social com direito a voto nas mãos de um ente federado

(União, Estado, DF, Município, conforme o caso). Ou seja, o ente federado é quem detém o poder de decidir, ao final, como a

empresa controlada se comportará e desenvolverá suas atividades no

mercado ou na prestação de serviços públicos.

Muito bem, o que leva à “dependência” ou não de uma empresa

estatal é a característica da autossustentabilidade quanto a suas

atividades normais de manutenção e de investimento. O tipo de recursos que são transferidos pelo ente público às estatais reflete

justamente essa característica.

Nesse sentido, estatais dependentes recebem recursos para

cobertura de suas despesas correntes, rotineiras, relativas ao

pagamento de pessoal e de custeio geral, bem como para suas


7


despesas com investimentos. Vale dizer, as estatais dependentes

não conseguem se manter sem a transferência de recursos do ente

controlador. Suas atividades não envolvem, como regra, a obtenção de lucro. Por essas características, as empresas estatais

dependentes normalmente estão abrangidas pelos orçamentos fiscal e da seguridade social.

Já as estatais independentes, quando recebem recursos do ente

controlador, os recebem tipicamente como aumento de participação acionária, ou seja, como forma de ampliação do controle, pelo ente público, sobre a administração da empresa. Esse

“perfil” leva as estatais independentes a serem contempladas no

orçamento de investimento.

Questão CERTA.

Receita corrente líquida

4. (AUDITOR/FUB/2009) A receita corrente líquida é apurada

somando-se as receitas arrecadadas no mês de referência e nos

três meses anteriores.

Outra importante noção trazida nas primeiras linhas da LRF é a

“receita corrente líquida” (RCL), utilizada como base para vários limites de gastos, estabelecidos posteriormente no texto da Lei

(lembra-se dessa palavra chave, “limites”, juntamente com

“condições”?).

Já temos uma boa noção sobre receitas correntes, mas é bom

relembrar: são as receitas arrecadadas normalmente pelos entes

públicos, geralmente de efeito aumentativo sobre o patrimônio

público, e que se destinam, tipicamente, ao custeio das atividades e serviços a cargo da Administração Pública.

O termo “líquida”, em “receita corrente líquida”, significa que, para

sua definição, haverá algum tipo de dedução ou desconto sobre o

total bruto de receitas correntes.


8


Cada ente federado terá suas próprias deduções, mas, nos prendendo

ao caso da União, a RCL é calculada da seguinte forma:

(=) TOTAL DAS RECEITAS CORRENTES

(–) transferências constitucionais ou legais aos Estados/DF e Municípios

(–) contribuições sociais do empregador sobre a folha salarial e do trabalhador

(–) contribuição social para o Programa de Integração Social (PIS)

(–) contribuição previdenciária dos servidores públicos

(–) receitas previdenciárias de compensação entre os regimes geral e dos servidores públicos

(–) compensação financeira aos Estados exportadores (Lei Kandir)

(–) complementação f inanceira ao FUNDEB (Emenda Constitucional 53)

Da análise do quadro acima, vemos que, do total de receitas

correntes arrecadadas, a União desconta os recursos

obrigatoriamente transferidos aos outros entes federados (ou

fundos) e aqueles vinculados a ações da seguridade social, principalmente. Portanto, essas deduções tratam de parcelas da

receita corrente com os quais a União não pode contar, em virtude

de sua aplicação predefinida.

Portanto, para resumir, podemos dizer que a RCL representa o

montante de recursos próprios em que o ente governamental pode

“confiar” para realizar seus programas; na esfera pessoal, seria

equivalente ao salário líquido recebido pelo trabalhador, com os

descontos devidos já efetuados (previdência social, vale-transporte

etc.).

A LRF também determina que a RCL seja apurada somando-se as

receitas arrecadadas no mês de contabilização e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades. Assim, o cálculo da RCL é

mensal.

Como visto, a questão está ERRADA.


9


LRF e Lei de Diretrizes Orçamentárias

5. (ANALISTA/DPU/2010) Com a edição da LRF, a LDO recebeu em

seu conteúdo uma série de novas e importantes atribuições.

Essas atribuições incluem definir as normas para o controle de

custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados

pelo orçamento.

Na parte dedicada ao planejamento da ação governamental, a LRF

traz diversas disposições sobre as funções e o conteúdo da Lei de

Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.

No que se refere à LDO, determinou-se que essa lei tratasse dos

seguintes assuntos:

equilíbrio entre receitas e despesas;

critérios e forma de limitação de empenho;

normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos

orçamentos;

demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

Portanto, a LDO recebeu da LRF tarefas ligadas ao planejamento operacional, a respeito de quais procedimentos seguir diante de

desequilíbrios fiscais; tarefas de avaliação, trazendo normas sobre

a checagem de custos e resultados dos programas; e tarefas “contratuais”, no sentido de estabelecer condições para a

transferência de recursos.

A questão cita duas das novas atribuições da LDO, trazidas pela LRF.

Questão CERTA.

6. (ANALISTA/DPU/2010) Metas fiscais são valores projetados para

o exercício financeiro e que, depois de aprovados pelo Poder

Legislativo, servem de parâmetro para a elaboração e a

execução do orçamento. Para obrigar os gestores a ampliar os


10


horizontes do planejamento, as metas devem ser projetadas

para os próximos três anos, isto é, o exercício a que se referem

e os dois seguintes.

Outra determinação da LRF sobre a LDO foi relativa à criação de anexos a esta última lei. Começaremos pelo Anexo de Metas Fiscais (AMF).

No início da aula, vimos que um dos instrumentos da gestão fiscal

responsável é o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas. Assim, o estabelecimento dessas metas se dá

justamente no AMF, o que o torna um documento importantíssimo na

vida financeira dos entes públicos.

Para comprovar esse papel de destaque do Anexo, caso o Chefe do

Executivo deixe de apresentá-lo, isso será tomado como um crime fiscal, punível com multa equivalente a 30% dos vencimentos

anuais respectivos.

O AMF estabelece metas para o período de 3 exercícios (o de

referência da LDO e os dois posteriores), a partir da análise

empreendida sobre as ocorrências dos 3 exercícios anteriores.

As metas que compõem o AMF são:

metas de receita: valores a arrecadar nos próximos exercícios;

metas de despesa: valores a serem despendidos no mesmo

prazo;

metas de resultados nominal e primário: diferença a ser

mantida entre a arrecadação e os gastos, ora levando em conta

receitas e despesas financeiras (resultado nominal, que reflete

os efeitos do endividamento público), ora desconsiderando esses

componentes financeiros (resultado primário);

metas de dívida: valor referente ao montante da dívida pública

a ser mantido nos próximos exercícios.

Outros conteúdos do AMF são:


11


avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior. Portanto, o AMF é mais que um documento de

projeção de metas; é também um documento de avaliação dos

resultados das metas traçadas no exercício passado;

demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. As metas fiscais

fixadas pelo Executivo, além de serem estabelecidas no AMF,

também devem ser explicadas e sustentadas com argumentos

técnicos, para convencimento do Poder Legislativo e dos outros

setores sociais;

evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos. A ideia aqui é manter controle

sobre o que o governo realiza com os recursos provenientes da

alienação, ou seja, da venda, de bens públicos, como imóveis e

estoques de produtos agropecuários.

avaliação da situação financeira e atuarial:

o dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

o dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

A questão refletiu acertadamente características do AMF. Questão

CERTA.


12


7. (ANALISTA/ANAC/2009) A reserva de contingência, que

compreende o volume de recursos destinados ao atendimento de

passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais

imprevistos, poderá ser utilizada para abertura de créditos

adicionais, desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.

Essa questão remete ao segundo anexo da LDO criado pela LRF, o

Anexo de Riscos Fiscais (ARF). Esse Anexo que trata das

ocorrências possivelmente causadoras de desequilíbrios nos

resultados fiscais.

Os riscos fiscais são classificados como riscos orçamentários (riscos

de receita e de despesa, relativos à não concretização dos

parâmetros planejados) e riscos de dívida (riscos de administração

da dívida mobiliária e passivos contingentes).

Os passivos contingentes, que são um tipo de risco de dívida,

representam situações que podem ocasionar novas obrigações para o

ente público. Normalmente, trata-se de causas judiciais em que o

ente pode vir a ser condenado a pagar certas quantias questionadas.

Diante da concretização dos riscos fiscais, pode ser necessário

empregar recursos para cobrir eventuais gastos. A dotação

orçamentária designada para essas “emergências” é a nossa já

conhecida reserva de contingência, que estudamos ao tratar de

créditos adicionais.

A reserva de contingência recebe tratamentos diferentes das leis de

matéria orçamentária:

a LDO deve definir a forma de utilização da reserva, bem

como seu montante, que é calculado com base na receita corrente líquida (olha a RCL aí de novo – como vimos, ela

serve de parâmetro para diversos limites e cálculos trazidos na

LRF);

por sua vez, a LOA prevê a reserva de contingência como uma

dotação orçamentária, no montante instituído pela LDO,

deixando-a contabilizada, com recursos atribuídos, e pronta para

eventual execução.


13


A questão está CERTA, porque reflete a necessidade de autorização

da LDO sobre a forma de utilização da reserva de contingência.

8. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) No âmbito da União, a

mensagem que encaminhar o projeto de lei de diretrizes

orçamentárias deverá discriminar os objetivos das políticas

nacionais de natureza monetária, creditícia e cambial, bem como

as metas de inflação, para o exercício subsequente.

A questão aborda o anexo especial federal: para a União, está

previsto um terceiro anexo ao projeto de LDO, por parte da LRF.

A mensagem presidencial que encaminhar o PLDO ao Congresso

deverá conter um anexo que trate dos seguintes pontos, referentes

ao exercício subsequente:

objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;

parâmetros e projeções para os principais agregados e variáveis dessas políticas;

metas de inflação.

Assim, quando saem na mídia notícias sobre as “metas de inflação

para o ano que vem”, repare que o PLDO deve ter entrado em

discussão no Congresso.

Questão CERTA.

LRF e Lei Orçamentária Anual

9. (ANALISTA/FINEP/2009) Um demonstrativo da compatibilidade

da programação dos orçamentos com as metas fiscais

estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve

integrar a LOA, na forma de anexo.

Novamente, vamos destacar alguns dispositivos legais aplicáveis:


14


Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º;

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

(...)

§ 2º O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

(...)

§ 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

A compatibilidade da LOA com a LDO e o PPA não é novidade;

espera-se que o orçamento esteja submetido às regras das leis

“superiores” a ele.

Entretanto, há uma “compatibilidade adicional” à qual a LOA deve

obedecer: trata-se da compatibilidade com o Anexo de Metas Fiscais da LDO. Dessa forma, a previsão da receita e a fixação da

despesa devem manter os resultados fiscais do AMF, e isso deve vir

garantido já no próprio texto do projeto de LOA.


15


Relativamente ao inciso II, o documento ao qual se refere o § 6º do

art. 165 da CF/88 é o demonstrativo das renúncias de receita,

também já estudado, e que integra o PLOA. Por se tratar de “dinheiro

recusado” pelo governo, e em nome do princípio da universalidade, o

orçamento deve espelhar essa arrecadação a menor, para que

sejam prestadas as informações corretas ao Legislativo.

O que a LRF acrescenta a essa ordem da Constituição é a

necessidade de compensação das renúncias de receita. E as

informações sobre as medidas compensatórias também constarão da

Lei Orçamentária. Veremos mais detalhes sobre as renúncias de

receita e as respectivas compensações mais à frente.

Além do que se refere às renúncias de receita, a LOA também será

acompanhada das medidas de compensação às despesas obrigatórias de caráter continuado. Mas isso também é assunto

para daqui a pouco.

Uma preocupação especial com a “rolagem” da dívida pública consta

desse art. 5º da LRF. O refinanciamento da dívida, que já apareceria

de qualquer modo no orçamento, deve constar de forma separada,

em nome da clareza e publicidade da informação. É que esse dado

representa a continuidade do endividamento do ente público, o

que limita, entre outras coisas, o montante de recursos que não

poderão ser aplicados em despesas que beneficiem diretamente a

sociedade.

A respeito do § 4º do art. 5º (vedação a crédito com finalidade

imprecisa ou com dotação ilimitada), essa ordem legal tem por

objetivo tornar a LOA um instrumento orçamentário tão exato e transparente quanto possível. A previsão de despesas sem

finalidade precisa ou sem limitação de numerário vai contra a

necessidade de controle que deve existir sobre a aplicação do

dinheiro público.

A questão destacou um dos conteúdos que devem integrar a LOA, por

força da LRF. Questão CERTA.


16


Execução orçamentária

10. (ANALISTA/TCE-AC/2009) Após o início do exercício financeiro,

os poderes dispõem de 30 dias para o estabelecimento da

programação financeira e cronograma de execução mensal de

desembolso.

Os principais trechos da LRF a respeito desse tópico são os caputs

dos arts. 8º e 13:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias (...), o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Assim, logo após a publicação da LOA, num prazo de até 30 dias,

faz-se uma distribuição das despesas que os órgãos poderão executar

mensalmente, ao lado da distribuição bimestral da arrecadação

prevista. Com isso, a cada período, checa-se se o andamento da

arrecadação poderá suportar o calendário da despesa.

A LRF refere-se apenas ao Executivo, mas, conforme as LDO’s, todos os Poderes e o MP devem estabelecer sua própria programação

financeira e seu cronograma de desembolso:

Lei 12.017/2009 (LDO 2010), Art. 69. Os Poderes e o Ministério Público da União deverão elaborar e publicar por ato próprio, até 30 (trinta) dias após a publicação da Lei Orçamentária de 2010, cronograma anual de desembolso mensal, por órgão, nos termos do art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000, com vistas ao cumprimento da meta de resultado primário estabelecida nesta Lei.


17


Por outro lado, o desdobramento bimestral da arrecadação da receita,

bem como seu acompanhamento, ficam a cargo do Executivo mesmo, que é o grande arrecadador entre os Poderes.

Como a questão contou o prazo de 30 dias a partir do início do

exercício financeiro, e não da publicação da LOA, ela está ERRADA.

11. (ANALISTA/TRE-BA/2010) Os recursos legalmente vinculados a

uma finalidade específica devem ser utilizados exclusivamente

para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em

exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Já estudamos anteriormente o parágrafo único do art. 8º, mas vamos

relembrá-lo:

Art. 8º, Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Como vimos, esse dispositivo garante que os recursos vinculados a

certas despesas, por força de lei ou instrumento contratual, somente nelas sejam aplicados, mesmo que a execução só ocorra em

exercício posterior. Assim, é premissa para a execução do

orçamento a garantia de vinculação entre os recursos arrecadados e

suas aplicações predefinidas.

Portanto, não existe um “zeramento” relativamente aos recursos

vinculados, pelo fato de não terem sido aplicados no âmbito do

orçamento em que porventura tenham sido arrecadados.

A questão é basicamente a reprodução do dispositivo legal. Questão

CERTA.

Cumprimento de metas de resultado

12. (ANALISTA/SAD-PE/2009) Se verificado, ao final de um

quadrimestre, que a realização da receita poderá não comportar


18


o cumprimento das metas de resultados primário ou nominal

estabelecidas no anexo de metas fiscais, os Poderes e o

Ministério Público deverão promover, por ato próprio e nos

montantes necessários, limitação de empenho e movimentação

financeira.

Sobre o cumprimento de metas, o Manual Técnico de Orçamento traz

os seguintes comentários a respeito:

Em 1964, a edição da Lei nº 4.320 já evidenciava a preocupação do legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse de forma a prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do exercício financeiro, invocando a necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da despesa. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do governo nas três esferas: federal, estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO completa os dispositivos legais da determinação do controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são passíveis de contingenciamento, assim como o estabelecimento de demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade.

Tratando da lei seca, a LRF aborda o cumprimento de metas de

resultado no art. 9º e seus parágrafos, como segue:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.


19


§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Vamos comentar essas regras.

Como já estudamos, o Anexo de Metas Fiscais estabelece, entre

outras, metas de resultado primário e nominal para o exercício de

referência e para os dois seguintes.

Deixando bem repisado, durante o exercício financeiro, faz-se um

acompanhamento constante da arrecadação da receita, que

servirá como condição para a execução da despesa programada. O

Poder Executivo, após a publicação da LOA, deve desdobrar a

arrecadação prevista em metas bimestrais.

Pelo lado da despesa, cada Poder, mais o Ministério Público, deve

estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, sempre conforme o ritmo de

arrecadação, para garantir a sustentabilidade das liberações de

gastos.

Ocorrendo alguma baixa na arrecadação, a ponto de ameaçar as

metas de resultado primário ou nominal, todos os Poderes e o MP

devem “frear” o ritmo de execução da despesa. Assim, tanto a

emissão de empenhos quanto a transferência de recursos devem ser reduzidas, para que o nível da execução da despesa fique

adequado ao cenário de receita diminuída. Isso que o que se chama,

comumente, de “contingenciamento de despesas”.


20


Perceba que não é o caso de aguardar a despesa superar a receita. O parâmetro são as metas de resultado. Como as metas de

resultado, normalmente, são positivas, isso significa que, para

contingenciar despesas, não se espera “faltar dinheiro”, mas,

simplesmente, “sobrar menos dinheiro”.

Havendo retomada da arrecadação, também se procede à liberação

das despesas contingenciadas, proporcionalmente às reduções antes efetivadas.

A questão traz uma informação incorreta: o prazo em que se observa

o comportamento da arrecadação, para fins de controle das metas

fiscais, é bimestral, e não quadrimestral. Questão ERRADA.

13. (ANALISTA/MMA/2008) De acordo com a LRF, as despesas

destinadas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto

de limitação, ainda que se verifique, ao final de um bimestre,

que a realização da receita possa não comportar o cumprimento

das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no

anexo de metas fiscais.

É importante observar também que nem toda despesa pode ser contingenciada. As despesas obrigatórias segundo a CF/88

(pessoal, dívida pública e transferências constitucionais ou legais) não

podem ser afetadas por esse artifício de controle.

Da mesma forma, as despesas ressalvadas pela LDO não podem

ser contingenciadas. Como já está bem estudado, a LDO indica quais

despesas são prioritárias para a Administração no exercício em foco.

Um dos efeitos de uma despesa ser considerada prioritária na LDO é

justamente ficar a salvo desses cortes.

Ultimamente, um bom exemplo de despesas ressalvadas se refere às

relativas a projetos do Programa de Aceleração do Crescimento, o PAC.

Como o governo aposta todas as fichas no PAC, é natural que os projetos

respectivos não sejam prejudicados pelo contingenciamento.


21


Muito bem, depois de afastadas as obrigações constitucionais e as

ressalvas da LDO, sobra o grupo das “despesas discricionárias”,

sobre as quais incidirá o contingenciamento.

A questão abordou corretamente os tópicos relativos ao assunto

(uma despesa “intocável”, que é o serviço da dívida, e as condições

do contingenciamento). Questão CERTA.

14. (ADMINISTRADOR/AGU/2010) De acordo com a lei de

responsabilidade fiscal, o Poder Executivo pode limitar o

empenho e a movimentação financeira dos Poderes Legislativo e

Judiciário.

Como já se destacou, todos os Poderes e o MP devem dar sua

parcela de contribuição para a manutenção do equilíbrio fiscal.

Portanto, por ato próprio, todos deverão limitar suas despesas

diante de um quadro de queda de arrecadação.

Entretanto, originalmente, a LRF dispunha que, caso algum Poder

ou o MP não procedesse ao respectivo contingenciamento, o

Executivo poderia descontar a parcela correspondente ao

contingenciamento sobre o valor repassado ao Poder “não solidário”.

É a previsão do § 3º do art. 9º, reproduzido acima.

O desconto se daria sobre o repasse mensal que o Executivo faz

aos outros Poderes, em obediência ao art. 168 da CF/88:

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Entretanto, essa possibilidade de “desconto em folha” por parte do

Executivo foi declarada inconstitucional pelo STF (ADIN 2.238),

devido à afronta ao princípio da separação dos Poderes. Assim,


22


o Executivo não pode contingenciar despesas que não sejam as suas

próprias, devendo aguardar pela colaboração dos outros.

Questão ERRADA.

Previsão e arrecadação de receitas

15. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2010) Nos termos da legislação em

vigor, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os

tributos da competência constitucional de cada ente da

Federação é obrigatória.

Trataremos agora da postura dos entes federados quanto à

arrecadação das receitas tributárias. Vejamos o art. 11 da LRF:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Como visto, a LRF dispõe que, para ser considerado responsável em

termos fiscais, cada ente federado deverá empreender esforços para

efetivamente arrecadar as receitas tributárias de sua competência.

Historicamente, os entes federados menores, principalmente os

Municípios, deixaram de instituir seus tributos próprios, vivendo

apenas dos repasses da União e dos Estados. A LRF tentou modificar

esse costume, criando exigências para que todos os entes obtenham

sua arrecadação própria.

Essa necessidade de arrecadação própria é ainda mais significativa no que diz respeito aos impostos, que são as fontes preferenciais de

obtenção de recursos tributários. Tanto é que a LRF prevê uma punição a quem não instituir, prever e/ou arrecadar os respectivos

impostos: o ente federado faltoso não poderá receber recursos de


23


transferências voluntárias (geralmente, convênios) de outros

entes.

Entretanto, essa punição é “aliviada” posteriormente, na própria LRF:

Art. 25, § 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

O raciocínio por trás dessa “aliviada” no castigo aos entes federados é

que a população não poderia pagar um preço muito alto por

causa da ação irresponsável dos governantes locais. Assim, recursos

relativos às áreas de saúde, educação e assistência social

continuarão sendo transferidos, mesmo para entes que não

tenham se esforçado para obter arrecadação própria.

A LRF trata a instituição, previsão e arrecadação dos tributos como

requisitos da gestão responsável, mas não os torna obrigatórios,

como faz crer a questão. Questão ERRADA.

16. (ANALISTA/MMA/2008) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

determina que as autorizações de despesas, constantes do

projeto de lei orçamentária, devem considerar os efeitos das

alterações na legislação, da variação dos índices de preços, do

crescimento econômico e de qualquer outro fator relevante.

Sobre a previsão de receita, a LRF traz o seguinte:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.


24


§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

§ 2º O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.

§ 3º O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

O caput e o § 1º do art. 12 refletem o caráter técnico que deve

cercar a previsão de receita. Os parlamentares não podem “inflar” a

receita prevista pelo Executivo, abrindo margem para novas

despesas, com base em critérios subjetivos. Apenas erro ou omissão

de natureza técnica ou legal podem justificar uma emenda de receita.

Portanto, são fatores a se considerar no momento de prever as

receitas:

normas técnicas e legais. Nesse ponto, trata-se principalmente

da legislação que rege as receitas e permite sua arrecadação,

considerando os fatos geradores, o conjunto de contribuintes

alcançados pela cobrança etc.

efeitos das alterações na legislação. No caso de estar sendo

discutida e/ou votada alteração na legislação tributária no

âmbito do Legislativo, é possível transferir ao orçamento os efeitos potenciais da arrecadação afetada por tais mudanças.

Inclusive, registra-se que a União tem fixado despesas condicionadas na LOA, executáveis à medida que as receitas

potenciais, advindas de alterações legislativas, sejam aprovadas.

efeitos do crescimento econômico. A previsão de uma crise econômica, ou, pelo contrário, de uma aceleração nas atividades econômicas, pode trazer efeitos importantes sobre


25


os níveis de arrecadação. Esses fatores devem ser cotejados ao

se projetar o montante de receita para o orçamento.

efeitos de qualquer outro fator relevante. Aqui, podemos pensar,

a título de ilustração, na informatização da logística de arrecadação de certa receita, potencializando a ação do Fisco e

diminuindo a evasão, ou num evento excepcional, que

aumente o consumo de bens e serviços – como a Copa do Mundo

no Brasil.

O § 2º do art. 12 da LRF foi declarado inconstitucional, em

liminar, no âmbito da já mencionada ADIN 2.238. É que, apesar de

reproduzir a chamada regra de ouro, esse dispositivo não trouxe a exceção constante da CF/88 (art. 167, inc. III), que permite a

desobediência à regra de ouro mediante a aprovação, por maioria absoluta dos parlamentares, de créditos suplementares ou especiais.

Por fim, o § 3º exige que o Executivo, depois de ter projetado a

arrecadação da receita, com base em tudo isso que vimos acima,

disponibilize aos outros Poderes e ao MP as informações

necessárias, para que estes elaborem suas propostas orçamentárias.

Esse repasse de informações deve ocorrer no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento das propostas setoriais à SOF.

A questão traz informações incorretas bastante evidentes: estamos

tratando da previsão de receitas, e não da autorização de despesas;

e a determinação sobre quais fatores devem ser levados em conta no

momento de prever as receitas é feita pela LRF, e não pela LDO.

Questão ERRADA.

Renúncia de receita

17. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2010) A renúncia de receita prevista na

LRF compreende remissão, subsídio, crédito presumido,

concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota

ou modificação de base de cálculo que implique redução

discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios


26


que correspondam a tratamento diferenciado, mas não

contempla as situações de anistia fiscal.

De cara, vamos à lei seca:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

Antes de prosseguir, pode-se perguntar: por que um ente público

deixaria de arrecadar receita?

Várias razões podem justificar essa decisão. Por exemplo, um

município pode conceder descontos sobre o IPTU relativamente às

empresas que se instalarem em seu território a partir de certa


27


data. Renuncia-se a parte da arrecadação para, ao mesmo tempo,

aumentar a atividade econômica local (o que vai resultar,

futuramente, em maior arrecadação tributária).

Ainda como exemplo, um Estado poderia favorecer o desenvolvimento de determinado setor produtivo, diminuindo a

incidência do ICMS sobre os gêneros comercializados desse ramo.

Portanto, tendo em vista que a obtenção de receita é primordial para

a manutenção do equilíbrio fiscal, renunciar à arrecadação de certas

receitas deve ser algo bastante justificável.

Além dos instrumentos já definidos legalmente (anistia, remissão,

subsídio, crédito presumido e isenção), o § 1º aponta o principal

critério para se classificar certa medida como renúncia de receita: os efeitos devem ser “não gerais”, ou seja, não podem alcançar

todos os contribuintes obrigados ao pagamento. Portanto, renúncia

de receita, para a LRF, consiste num tratamento diferenciado quanto ao conjunto de contribuintes.

Para se conceder ou ampliar incentivos/benefícios tributários, as metas de resultado (aquelas do Anexo de Metas Fiscais) não podem ser afetadas, ou todo o trabalho de equilíbrio das contas

seria posto a perder.

Assim, é necessário fazer um trabalho de planejamento a respeito da

renúncia de receita pretendida. Deve-se projetar o impacto dessa

operação, em termos orçamentários e financeiros, para o exercício de início da vigência e para os dois subsequentes.

A questão traz um deslize simples: a anistia faz parte das operações

consideradas renúncias de receita. Questão ERRADA.

18. (PROCURADOR/TCE-ES/2009) Segundo a LRF, o benefício

concernente à ampliação de incentivo de natureza tributária da

qual decorra renúncia de receita, dependente de medidas de

compensação, por meio do aumento de receita, só entrará em

vigor no primeiro dia do exercício seguinte.


28


Outro ponto importante sobre a renúncia de receita é a necessidade,

ou não, de compensação dos recursos que deixam de ser

arrecadados.

Por exemplo, se as condições fiscais do ente federado permitem que

ele simplesmente renuncie a parte da arrecadação, sem maiores problemas quanto às metas fiscais, pode-se editar uma LOA com

receita já abatida da renúncia, não sendo necessário instituir quaisquer compensações.

Por outro lado, para renunciar a receita sem ter havido a previsão, na

LOA, da receita já diminuída, a alternativa é a obtenção, a partir de outra fonte, dos recursos correspondentes para a compensação.

Dispensa-se a arrecadação de um lado para se obter o equivalente a

partir de outro setor ou atividade econômica. Perceba que, nesse

caso, não se pode simplesmente desprezar a previsão da receita feita pela LOA, diminuindo a arrecadação.

Nesse sentido, são opções de compensação à renúncia de receita: a

criação ou majoração de novo tributo; a elevação de alíquotas; a

ampliação da base de cálculo de tributo já existente.

A LRF indica, adicionalmente, que, sendo necessário instituir medidas

de compensação, a renúncia de receita só poderá se efetivar depois de tais medidas entrarem em vigor.

Questão ERRADA.

Geração de despesa

19. (ADVOGADO/AGU/2008) A criação de ação governamental que

acarrete despesa pública será acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar

em vigor e nos dois subsequentes.

Vamos iniciar os comentários sobre regras e condições para geração

de despesa pelo art. 16 da LRF:


29


Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.


30


Com a exceção de despesas irrelevantes (a serem conceituadas

pela LDO), os incisos do art. 16 tratam das condições para que se

crie ou amplie uma despesa referente a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental (normalmente, trata-se de

ações orçamentárias do tipo projeto, ou seja, investimentos

públicos).

Você já deve ter percebido que esse prazo de 3 exercícios aparece

algumas vezes na LRF. Aquela história da “ação planejada” que vimos

logo no início da aula se reflete, entre outras coisas, na observância

dos efeitos de certos fenômenos ou atos durante esse período.

Assim, a geração da despesa deve ser acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício de início e nos

dois seguintes.

Perceba também que a despesa criada ou ampliada deve ser

compatível com o PPA e a LDO, e ter adequação orçamentária e financeira com a LOA.

Sem o cumprimento dessas condições, não se pode iniciar a execução da despesa nova: nada de empenhar, realizar licitação,

contratar bens ou serviços ou, até mesmo, desapropriar imóveis

urbanos (o que deve ser indenizado previamente e em dinheiro).

A questão se baseou nos dispositivos que acabamos de reproduzir.

Questão CERTA.

Despesas obrigatórias de caráter continuado

20. (PROCURADOR/AGU/2010) Considera-se despesa obrigatória de

caráter continuado a despesa corrente derivada de ato

administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal

de sua execução por um período superior a dois exercícios.

As despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC) têm suas

características discriminadas no art. 17 da LRF:


31


Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Diferentemente das despesas que comentamos há pouco, relativas a

criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, e que


32


caracterizam tipicamente investimentos, as DOCC são despesas correntes, ou seja, de manutenção da máquina administrativa e de serviços públicos.

Por serem despesas correntes, as DOCC não importam enriquecimento do Estado (o que é característica das despesas de

capital). Portanto, DOCC são executadas em favor de atividades e

serviços que beneficiam direta ou indiretamente a sociedade, mas

que não envolvem aumento patrimonial.

Vale anotar as outras características dessas despesas: elas são

obrigatórias, em virtude de serem instituídas por atos normativos, e

são de longo prazo (mais que dois exercícios).

Todas essas características das DOCC trazem alto risco para o equilíbrio fiscal: trata-se de despesas que diminuem o patrimônio,

que duram bastante tempo e cuja execução não pode ser interrompida.

É por isso que a LRF traz tantas condições para a criação de DOCC.

Vamos esquematizá-las:

estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em

que a despesa deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

demonstração da origem dos recursos para custeio;

comprovação de não afetação das metas de resultado fiscais do

AMF;

compensação por meio de aumento permanente de receita ou

redução permanente de despesa;

início da execução da DOCC apenas depois das medidas de

compensação.

Relembrando o que vimos anteriormente, o Anexo de Metas Fiscais

da LDO deverá conter um demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das

despesas obrigatórias de caráter continuado, e a LOA, por seu turno,


33


trará as próprias medidas de compensação a renúncias de receita

e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.

Por fim, segundo o art. 15 da LRF, a geração de despesa ou a

assunção de obrigação que não atendam às regras para criação de

despesa com investimentos (art. 16) e de DOCC (art. 17) serão

consideradas “não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público”.

Questão CERTA.

21. (ANALISTA/TRE-MA/2009) As medidas de compensação a

renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de

caráter continuado devem acompanhar o projeto de LOA.

Veja, pelos §§ 2º e 3º do art. 17 da LRF, que, diferentemente da

renúncia de receita, que pode ser “absorvida” pela LOA, a LRF não dá alternativa quanto às DOCC: elas devem ser acompanhadas de medidas de compensação, e ponto final.

Essas medidas de compensação são aquelas que servem também

para as renúncias de receita, já comentadas (envolvendo aumento de

receita). Mas, aqui, também se pode compensar por meio da

redução de despesa. De qualquer forma, as medidas de

compensação, em nome da “segurança fiscal”, devem ser instituídas

no mesmo instrumento que criar a DOCC.

Questão CERTA.

22. (ADVOGADO/AGU/2008) A revisão geral anual da remuneração

de servidores públicos é uma exceção à necessidade de que,

para o aumento da despesa, seja demonstrada a origem dos

recursos para seu custeio.

O § 6º do art. 17 da LRF estabelece duas exceções à classificação de

despesas como DOCC.


34


Apesar de apresentarem todas as características aqui estudadas, elas

não precisarão se submeter a esse rígido regime de aprovação e

execução. Trata-se das despesas relativas ao pagamento da dívida pública e do reajuste geral do funcionalismo.

Questão CERTA.

23. (ANALISTA/TJDFT/2008) A prorrogação de despesa criada por

prazo determinado não é considerada como aumento de

despesa.

O § 7º do art. 17 evita que uma despesa seja criada para um período

curto, fugindo à classificação como DOCC, e, posteriormente, seja

prorrogada. Assim, estaríamos diante de uma DOCC camuflada,

desobrigada de seguir todas essas regras.

Para evitar essa situação, a prorrogação de uma despesa “normal”

será considerada “aumento de despesa”, e, dessa forma, será

enquadrada nas regras das DOCC.

Questão ERRADA.

Despesa com pessoal

24. (ACE/TCU/2008) Para efeitos da LRF, a despesa total com

pessoal engloba o somatório dos gastos do ente da Federação

com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a

mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares

e de membros de poder, com quaisquer espécies

remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e

variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e

pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e

vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos

sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de

previdência.


35


A despesa com pessoal constitui um dos grandes pontos de interesse

da Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo volume que assume nos

gastos públicos e pelas características de risco para o equilíbrio

fiscal.

Para garantir a sustentabilidade das contas públicas, as despesas

com pessoal devem ser mantidas sobre controle, em virtude de suas características de DOCC.

Despesas com pessoal são “eternas”, no sentido de não poderem,

em princípio, ser reduzidas ou cortadas. E ainda há os casos de

prorrogação, ao se transformar a remuneração de pessoal ativo em

pensões ou aposentadorias.

Em virtude dessas observações, faz parte da responsabilidade na

gestão fiscal manter sob controle as despesas com pessoal.

Para a LRF (art. 18), a despesa total com pessoal de um ente

federado abrange os seguintes itens:

(...) gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Além dessas, são contabilizadas como “outras despesas de pessoal”

aquelas referentes à terceirização de mão de obra que venha a

substituir servidores e empregados públicos. A terceirização de

mão de obra que não sirva a tal fim continuará sendo classificada

como “outras despesas correntes”.

Para a contabilização da despesa com pessoal, são apuradas as

despesas executadas no mês de referência e nos onze anteriores.

Esse período de apuração é o mesmo da receita corrente líquida,


36


que, como já dito, é a base de comparação para diversos cálculos e

limites da LRF.

Como visto, a questão limitou-se a reproduzir o teor do art. 18 da

LRF. Questão CERTA.

25. (ANALISTA/TCE-AC/2008) Os gastos com indenização paga a

servidores demitidos e os incentivos à demissão voluntária não

são computados no atendimento aos limites fixados pelo art. 19

da LRF.

A LRF instituiu os limites máximos da despesa total com pessoal,

calculados também sobre a RCL. Tais limites são de 50% da RCL para a União e de 60% da RCL para Estados, DF e Municípios.

Para realizar o cálculo da despesa com pessoal, definindo seu

percentual em relação à RCL, são feitas algumas deduções, das

quais podemos destacar as seguintes:

indenização por demissão de servidores ou empregados;

incentivos à demissão voluntária;

decorrentes de decisão judicial e da competência de período

anterior ao da apuração da despesa total com pessoal (11 meses

anteriores);

despesas com inativos não suportadas diretamente pelo

orçamento do ente público.

Os limites de 50% ou 60% são, por fim, “rateados” entre os Poderes

e órgãos dos entes federados, cabendo a maior parcela ao Executivo (maior empregador, como regra). Vejamos um quadro

demonstrativo desse rateio:


37


% sobre receita corrente líquida

UNIÃO (máximo de 50% da RCL)

Executivo Legis lativo (incluindo o TCU) Judiciário MPU

40,9% 2,5% 6% 0,6% ESTADOS/DF (máximo de 60% da RCL)

Executivo Legislativo (incluindo o TCE) Judiciário MPE

49% (48,6% se houver TCM)

3% (3,4% se houver TCM)

6% 2%

MUNICÍPIOS (máximo de 60% da RCL)

Executivo Legislativo (incluindo TC do M, quando

houver) 54% 6%

Entrando um pouco na seara do Direito Constitucional, vamos diferenciar

Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) de Tribunal de Contas do Município

(TC do M).

A CF/88 permite (art. 31, § 1º) que os estados instituam um tribunal de

contas especializado para exercer atividades de controle externo sobre os

municípios do estado. Esse é o Tribunal de Contas dos Municípios, um órgão estadual.

Atualmente, quatro estados têm TCM em sua estrutura orgânica: Pará,

Ceará, Bahia e Goiás.

Não havendo esse órgão especializado, o controle dos municípios será

exercido pelo próprio Tribunal de Contas do Estado, em auxílio às

Câmaras de Vereadores.

Quanto aos Tribunais de Contas do Município (órgãos municipais), só

existem dois: o do município de São Paulo e o do Rio de Janeiro. E não podem existir outros: a CF/88 proibiu a criação de novos tribunais desse

tipo (art. 31, § 4º).

Questão CERTA.

Controle da despesa total com pessoal


38


26. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) No caso de ultrapassagem do limite

da despesa com pessoal e não alcançada a redução no prazo

estabelecido pela legislação, o ente não poderá receber

transferência voluntária.

A LRF determina que seja considerado nulo de pleno direito o ato

que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às

seguintes exigências:

condições dos arts. 16 e 17 (geração de despesa e DOCC);

disposição do art. 37, inc. XIII, da CF/88 (proibição de vinculação ou equiparação de espécies remuneratóriaspara efeito de remuneração de pessoal);

disposição do art. 169, § 1º, da CF/88 (autorização da LDO e

previsão na LOA para aumento da despesa com pessoal);

obediência ao limite legal das despesas com pessoal inativo;

proibição de aumento da despesa com pessoal nos últimos 180 dias do mandato do chefe de Poder.

Além disso, os Poderes e órgãos dos entes federados não devem

esperar que a despesa com pessoal ultrapasse o limite máximo para

fazerem alguma coisa. A LRF também instituiu procedimentos de cautela, no tocante a esse assunto.

Essa cautela se refletiu no estabelecimento de sublimites a serem

observados, da seguinte forma:

limite de alerta: 90% do limite máximo. Ultrapassado esse

ponto, os Tribunais de Contas devem alertar ao órgão ou Poder

respectivo a respeito do fato;

limite prudencial: 95% do limite máximo da despesa total

com pessoal. Ultrapassado esse limite, o órgão ou Poder deve

iniciar procedimentos de controle da despesa com pessoal: fica proibido conceder vantagem, aumento, reajuste

(salvo por determinação legal, judicial ou contratual), criar


39


cargos, empregos ou funções, admitir pessoal, contratar hora

extra etc.

limite máximo da despesa total com pessoal: 50% ou 60%

da RCL, conforme o caso. Ultrapassado o limite máximo, o

percentual excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo, pelo menos, um terço no

primeiro quadrimestre. E, para essa eliminação do excesso,

podem-se adotar as medidas sequenciais indicadas no art. 169,

§§ 3º e 4º, da CF/88, a saber: redução das despesas com

cargos em comissão e funções de confiança; exoneração de servidores não estáveis; e, por fim, se necessário,

exoneração de servidores estáveis.

Se a eliminação do excesso da despesa com pessoal não for alcançada no prazo legal, o ente federado fica proibido de receber

transferências voluntárias, contratar operações de crédito (exceto para refinanciamento da dívida mobiliária e para redução das

despesas com pessoal) e de receber garantia de outro ente.

Questão CERTA.

Transferências voluntárias

27. (ESPECIALISTA/PREF. VILA VELHA/2008) Para a realização de

transferências voluntárias do estado para um município, não

basta constar dotação específica para esse fim no orçamento do

ente beneficiário; deve haver igualmente previsão orçamentária

de contrapartida dessa transferência.

As transferências voluntárias referidas pela LRF, normalmente,

tratam-se de convênios celebrados entre os entes da Federação.

Elas ocorrem, normalmente, a título de cooperação, auxílio ou

assistência financeira de um ente federado relativamente a outros

entes.


40


Convênios são uma espécie de acordo/contrato assinado por entes

interessados na obtenção do objeto conveniado. Para tanto, ambos os

integrantes destinam recursos à execução do ajuste celebrado.

Fazem parte desse tipo de relação o concedente, a quem cabe

transferir a maior parte dos recursos, e o convenente, que

apresenta o plano de trabalho do convênio e assume a execução do objeto (embora também deva, como regra, aplicar uma parte dos

recursos, como contrapartida).

Como diz o próprio nome, as transferências voluntárias não decorrem de mandamentos legais ou constitucionais. É o

interesse do convenente e do concedente que leva à assinatura do

termo.

Porém, para receber transferências voluntárias, o ente federado a ser

beneficiado pela transferência deverá comprovar requisitos de credibilidade e saúde financeira:

comprovação, junto ao ente transferidor, de que se acha em dia

quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e

financiamentos;

comprovação, junto ao ente transferidor, de entrega de

prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

cumprimento dos limites constitucionais relativos à saúde e à

educação;

observância dos limites da LRF (despesa com pessoal, limite da

dívida, despesas com operações de crédito e de inscrição em

restos a pagar);

previsão orçamentária de contrapartida (aplicação própria de

recursos no convênio).

Por sua vez, o ente transferidor deverá comprovar a previsão orçamentária dos recursos a serem repassados e se certificar de

que o convênio não servirá para o pagamento de despesas com pessoal do ente beneficiário, o que é proibido pela CF/88 (art. 167,

inc. X).


41


Vale relembrar que a LDO pode trazer normas específicas sobre

transferências voluntárias, por força do art. 4º, inc. I, alínea ‘f’, da

LRF (A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e disporá também sobre demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas).

Questão CERTA.

Dívida e endividamento

28. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) A dívida pública consolidada

ou fundada é o montante total, apurado sem duplicidade, das

obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em

virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização

de operações de crédito, para amortização em prazo superior a

cinco anos.

Na parte dedicada a dívida e endividamento, a LRF inicia suas

disposições com o estabelecimento de alguns conceitos. Vamos à

leitura individualizada e aos comentários sobre cada um deles, em

seguida.

Relativamente à dívida fundada, vamos fazer um comparativo entre

as principais leis de nosso estudo, a Lei 4.320/64 e a LRF:

Lei 4.320/64, Art. 98. A dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos.

Pelo dispositivo acima, as duas características dos recursos

emprestados que compõem a dívida fundada são a exigibilidade

superior a doze meses e a aplicação em despesas orçamentárias,

que tanto podem ser correntes quanto de capital.

Agora, veja a conceituação da LRF:


42


LRF, Art. 29, inc. I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; (...)

Art. 29, § 3º Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

O critério da LRF para classificação das obrigações como “dívida

fundada ou consolidada” foi a sua assunção em virtude de normativos ou instrumentos contratuais. Como regra, o prazo de

exigibilidade continua sendo superior a doze meses, mas as

operações de crédito de prazo inferior que tenham constado do

orçamento também pertencerão a esse grupo.

A LRF não revogou a Lei 4.320/64 quanto ao presente assunto, mas

trouxe o acréscimo relativo a essas operações de curto prazo, que

não foram abordadas por sua antecessora.

Apesar de não abordada na LRF, também devemos destacar a dívida flutuante, que apareceu na Lei 4.320/64. Segundo essa Lei, a dívida

flutuante abrange:

os restos a pagar;

os serviços da dívida a pagar;

os depósitos (para devolução a terceiros);

as operações de crédito por antecipação da receita

orçamentária (ARO).

A principal característica da dívida flutuante é sua configuração para pronto pagamento – a quitação não depende de qualquer

autorização legislativa. Não obstante, isso não significa que tal

pagamento seja feito em curto prazo.

Curiosamente, o segundo item da dívida flutuante, os “serviços da

dívida a pagar”, são compostos de itens da dívida fundada que vão


43


vencendo. Assim, para ser paga, a dívida fundada é convertida, gradativamente, em dívida flutuante.

A questão trouxe prazo incorreto de amortização para classificação

das obrigações como “dívida fundada”. Questão ERRADA.

29. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A dívida mobiliária do

governo federal, constituída pelos títulos da dívida pública em

poder das instituições financeiras, deve ser contabilizada como

dívida flutuante.

Sobre a dívida mobiliária, a LRF a definiu como “dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios”. Apesar de integrar a dívida

fundada, a dívida mobiliária é tratada à parte desta, inclusive

recebendo limites totais diferenciados (CF/88, art. 52, inc. VI e IX).

O refinanciamento da dívida mobiliária refere-se à emissão de

novos títulos pelo ente público, para pagamento do montante já

contratado, atualizado monetariamente.

Questão ERRADA.

30. (PROCURADOR/AGU/2007) Considere que na lei orçamentária

anual de 2006, além da previsão da receita e fixação da

despesa, tenha havido autorização para recebimento antecipado

de valores provenientes de venda a termo de bens imóveis

pertencentes à União. Essa autorização é inconstitucional por

ferir o princípio orçamentário da exclusividade.

A respeito das operações de crédito, que, em sentido estrito,

referem-se à tomada de recursos junto a agentes financeiros, a LRF

as equiparou a algumas transações que não envolvem a contratação

de recursos no mercado.

Assim, operações como venda de títulos públicos, aprovação (mesmo

sem uso) de crédito, reconhecimento de dívida, financiamento de


44


bens, receitas antecipadas, leasing etc., todas são tratadas, para os

fins da LRF, como operações de crédito, sendo contadas, portanto,

nos limites e metas de dívida estabelecidos.

Os trechos aplicáveis são os seguintes:

Art. 29, inc. III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

Art. 29, § 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.

A ideia da LRF foi “cortar pela raiz” o endividamento excessivo dos

entes públicos. Embora algumas dessas operações não resultem em

endividamento imediato, seus efeitos futuros também podem afetar o equilíbrio fiscal. Essa foi a razão para o conceito tão

alargado de operação de crédito.

Ainda nesse sentido, podemos falar do conceito de garantia, segundo

a LRF:

Art. 29, inc. IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

Dessa forma, o simples risco de assumir a dívida de outrem traz,

para o ente público, a necessidade de registrar a garantia prestada

como uma operação de crédito, afetando seu limite de endividamento.

Voltando ao teor da questão, como o recebimento antecipado de

valores é equiparado a operações de crédito, e operações de crédito

podem ser autorizadas pela LOA, sem desobedecer ao princípio da

exclusividade, a questão está ERRADA.


45


Limites da dívida pública e das operações de crédito

31. (AUFC/TCU/2009) Compete a lei complementar dispor sobre

finanças públicas e sobre os limites globais e condições para o

montante da dívida mobiliária dos estados, do Distrito Federal

(DF) e dos municípios.

Agora, vamos focar o art. 30 da LRF:

Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:

I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;

II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1º deste artigo.

Como vimos no início da aula, a CF/88 dispõe, no art. 163, que lei

complementar disporá sobre finanças públicas. Isso é uma parte da

questão.

Por outro lado, os limites para o montante da dívida consolidada dos

entes federados e para o montante da dívida mobiliária federal

ficaram reservados para outros tipos de normas. No primeiro caso,

um ato próprio do Senado (resolução); no segundo, lei ordinária.

As propostas de limites para veiculação por resolução do Senado,

bem como o projeto de lei, foram apresentadas pelo Presidente da

República, mas apenas as primeiras foram convertidas em normas

vigentes. Trata-se das Resoluções SF 40/2001 e 43/2001.


46


Questão ERRADA.

Recondução da dívida aos limites

32. (ANALISTA/ANA/2006) Se a dívida consolidada de um ente da

Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um

quadrimestre, deve ser a ele reconduzida até o término dos três

quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo

menos 25% no primeiro.

Na leitura da LRF, podem-se perceber algumas semelhanças entre o

controle da despesa total com pessoal e o controle do estoque da

dívida fundada.

O período de apuração de ambas é o mesmo: a cada quadrimestre.

E, ultrapassado o limite estabelecido, deve haver, imediatamente,

medidas de controle e de redução do percentual excedente.

Entretanto, essa redução do excedente deve ser mais intensa no

caso da despesa total com pessoal. Lá, o órgão ou Poder afetado

deve eliminar o excedente em dois quadrimestres, sendo, no

mínimo, 1/3 no primeiro quadrimestre.

No caso da dívida fundada que tiver “estourado”, o ente público terá

três quadrimestres para reconduzi-la aos limites, sendo que pelo

menos 25% dessa eliminação do excedente deverá ocorrer logo no

primeiro quadrimestre.

Enquanto perdurar o excesso de dívida, o ente não poderá contratar nova operação de crédito (exceto o refinanciamento do

principal da dívida mobiliária), e deverá obter resultado primário para recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras

medidas, limitação de empenho (contingenciamento de despesas).

Caso o prazo para recondução da dívida ao limite seja ultrapassado,

sem sucesso, o ente público ficará impedido de receber transferências voluntárias.

Questão CERTA.


47


Operações de crédito por antecipação da receita orçamentária

33. (ANALISTA/IBRAM-DF/2009) Segundo a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), a operação de crédito por antecipação de receita

orçamentária deverá ser liquidada até o dia 10 de dezembro de

cada ano, sem juros e outros encargos incidentes.

A LRF também trouxe (e reafirmou) algumas normas sobre a

contratação das operações de crédito por antecipação da receita

orçamentária, as ARO’s.

Esquematizando, são as principais exigências para a contratação de

ARO:

autorização na LOA para a operação (exceção ao princípio da

exclusividade orçamentária);

será realizada apenas a partir do décimo dia do início do

exercício;

deve ser liquidada, com juros e encargos, até o dia 10 de

dezembro;

é proibida enquanto houver operação semelhante não

inteiramente resgatada;

é proibida no último ano de mandato do Chefe do Executivo.

A LRF estabelece que, caso as ARO sejam quitadas até 10 de

dezembro, como requerido, seu montante não será considerado para efeito da regra de ouro. Ou seja, as ARO não comprometerão

o limite de operações de crédito que podem ser contraídas, liberando

maior “margem” de financiamento para o ente público.

Como o pagamento das ARO incluem os encargos, a questão está

ERRADA.

LRF e restos a pagar


48








Quanto a esse assunto, a LRF trouxe dois mandamentos

complementares, a serem observados nos dois últimos quadrimestres do mandato do titular de Poder ou do MP (art.42):

“não deixe para seu sucessor parcelas de despesas a pagar”;

“deixando parcelas a pagar para seu sucessor, garanta a suficiente disponibilidade de caixa”.

Para ficarmos com a literalidade, seguem os dispositivos:

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

Assim, no final do mandato, os titulares devem ser mais cuidadosos

ao contraírem despesas, evitando deixar “de presente” uma herança

maldita para seu sucessor, sob a forma de restos a pagar sem disponibilidade financeira para sua cobertura.

O parágrafo único do art. 42 determina que, na apuração da

disponibilidade de caixa, serão considerados os encargos e despesas

compromissadas a pagar até o final do exercício.

Questão CERTA.


49


Transparência da gestão fiscal

35. (ACE/TCU/2008) Entre os mecanismos de transparência da

gestão fiscal mencionados pela Lei de Responsabilidade Fiscal,

destacam-se a participação popular e a realização de audiências

públicas durante os processos de apreciação das contas dos

dirigentes e responsáveis pelos órgãos e entidades da

administração e, também, antes do julgamento dessas contas.

Como destacamos logo de início, a LRF pressupõe a “ação planejada

e transparente” no tocante às finanças públicas.

A transparência da gestão fiscal é garantida por alguns instrumentos,

aos quais se deve dar “ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público”. Esses instrumentos foram

indicados pela Lei, em seu art. 48:

os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;

as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;

o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (relatório

bimestral, abrangendo todos os Poderes, que reflete a

execução da receita e da despesa)

o Relatório de Gestão Fiscal (relatório que reflete a obediência,

pelo Poder ou órgão emissor, quanto aos limites e critérios

da responsabilidade fiscal – montante da dívida, despesa com

pessoal, operações de crédito etc.);

as versões simplificadas desses documentos.

Além disso, também estão previstos como formas de garantir a

transparência da gestão fiscal:

incentivo à participação popular e realização de audiências

públicas, durante os processos de elaboração e discussão

dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos (aqui,

poderia ser citado como exemplo a adoção do orçamento participativo);


50


liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da

sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios

eletrônicos de acesso público;

adoção, pelos entes federados, de sistema integrado de administração financeira e controle, com padrão mínimo de

qualidade estabelecido pela União (ou seja, uma versão do

SIAFI para adoção pelos entes federados).

As “informações pormenorizadas em tempo real” sobre a execução

orçamentária e financeira dos entes federados, a serem publicadas na

Internet, devem abranger o seguinte:

quanto à despesa: no mínimo, dados referentes ao número

do processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa

física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o

caso, ao procedimento licitatório realizado;

quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a

receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos

extraordinários.

No caso da União, os dados sobre a execução orçamentária e

financeira, entre outros, estão disponíveis no Portal da Transparência

(www.transparencia.gov.br).

Além dessa disponibilização de informações na Internet, a LRF prevê

também “meios físicos” de exercer a transparência fiscal. Nesse

sentido, o art. 49 prevê que “as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade”.

A questão não indica corretamente as situações para as quais a LRF

prevê a participação popular como instrumento de transparência da

gestão fiscal. Questão ERRADA.


51


Muito bem, caro aluno, chegamos ao fim de nosso curso.

Espero ter tratado de forma bem acessível as informações básicas e

os detalhes dessa matéria tão importante. E espero mais ainda que

nossos comentários sirvam para a resolução das questões da prova!

Bons estudos, e boa sorte!

GRACIANO ROCHA


52


RESUMO DA AULA

1. As ideias/necessidades principais que levaram à edição da LRF

foram: controle das contas públicas, de forma a evitar déficits;

necessidade de planejar a ação governamental, aplicando os

recursos de forma racional e sustentável; controle das despesas

com pessoal e do montante da dívida pública, para evitar o

“sufocamento” dos entes governamentais num contexto de

gastos sem desenvolvimento econômico; transparência da

gestão orçamentária e financeira, com disponibilização de

demonstrativos e resultados em meios de acesso público.

2. O pressuposto da gestão fiscal responsável é a “ação planejada e

transparente”.

3. São objetivos da gestão fiscal responsável: prevenir riscos e

corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas.

4. São instrumentos da gestão fiscal responsável: o cumprimento

de metas de resultado entre receitas e despesas e a obediência a

limites e condições quanto a renúncia de receita; geração de

despesas com pessoal; geração de despesas da seguridade social

e outras; dívidas consolidada e mobiliária; operações de crédito,

inclusive por antecipação de receita; concessão de garantia;

inscrição de despesas em restos a pagar.

5. Todos os órgãos de todos os Poderes, fundações, autarquias,

fundos, empresas estatais dependentes, de todos os entes da

Federação, devem observar as normas estabelecidas na LRF.

Apenas as chamadas “empresas estatais independentes” estão

fora da abrangência da Lei.

6. As empresas estatais dependentes recebem recursos para

cobertura de suas despesas correntes, rotineiras, relativas ao

pagamento de pessoal e de custeio geral, bem como para suas

despesas com investimentos. Ou seja, as estatais dependentes

não conseguem se manter sem a transferência de recursos do

ente controlador.


53


7. As estatais independentes, quando recebem recursos do ente

controlador, os recebem tipicamente como aumento de

participação acionária, ou seja, como forma de ampliação do

controle, pelo ente público, sobre a administração da empresa.

8. A receita corrente líquida representa o montante de recursos

próprios em que o ente governamental pode “confiar” para

realizar seus programas. Na esfera federal, do total de receitas

correntes arrecadadas, a União desconta os recursos

obrigatoriamente transferidos aos outros entes federados (ou

fundos) e aqueles vinculados a ações da seguridade social.

9. A LRF determinou que a LDO tratasse dos seguintes assuntos:

equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e forma de

limitação de empenho; normas relativas ao controle de custos e

à avaliação dos resultados dos programas financiados com

recursos dos orçamentos; demais condições e exigências para

transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

10. O Anexo de Metas Fiscais da LDO, criado por ordem da LRF, traz

metas que os entes públicos devem perseguir nos três exercícios

seguintes, relativas a receita, despesa, resultado nominal,

resultado primário e montante da dívida.

11. O Anexo de Riscos Fiscais da LDO, também criado pela LRF,

discrimina os passivos contingentes e outros riscos capazes de

afetar as contas públicas. Esses riscos se classificam em riscos

orçamentários e riscos de dívida.

12. Os recursos legalmente vinculados a certa finalidade só podem

ser utilizados para atender ao objeto de sua vinculação, ainda

que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

13. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da

receita poderá não comportar o cumprimento das metas de

resultados primário ou nominal, os Poderes e o Ministério Público

deverão promover, por ato próprio e nos montantes necessários,

limitação de empenho e movimentação financeira.


54


14. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão

fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os

tributos da competência constitucional do ente da Federação, em

especial os impostos.

15. Os atos que importem renúncia de receita deverão ser

acompanhados de estimativa do impacto orçamentário-financeiro

no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois

seguintes.

16. As renúncias de receita deverão ter comprovação de que foram

consideradas na estimativa da receita da LOA ou ser

acompanhadas de medidas de compensação.

17. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental

que acarrete aumento da despesa será acompanhado de

estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em

que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; declaração

do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação

orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e

compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias.

18. Despesa obrigatória de caráter continuado é a despesa corrente

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo

normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua

execução por um período superior a dois exercícios.

19. Para a LRF, a despesa total com pessoal de um ente federado

abrange os seguintes itens: gastos com os ativos, os inativos e

os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções

ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com

quaisquer espécies remuneratórias, bem como encargos sociais e

contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

20. A despesa total com pessoal será apurada somando-se a

realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente

anteriores, adotando-se o regime de competência.


55


21. A LRF determina que a despesa total com pessoal, em cada

período de apuração e em cada ente da Federação, não deve

exceder os seguintes percentuais da receita corrente líquida

(RCL): União – 50%; Estados, DF e Municípios – 60%.

22. A despesa com pessoal envolve a fixação de sublimites para

acompanhamento de sua evolução, a saber: limite de alerta de

90% do limite máximo (alerta pelo Tribunal de Contas

respectivo); limite prudencial de 95% do limite máximo (vedação

a atos que gerem aumento de despesas); e o próprio limite

máximo (necessidade de recondução ao limite).

23. Se a despesa total com pessoal de algum Poder ou órgão

ultrapassar os limites máximos, o percentual excedente terá de

ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo

menos um terço no primeiro.

24. Transferência voluntária é a entrega de recursos correntes ou de

capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio

ou assistência financeira que não decorra de determinação

constitucional, legal ou os destinados ao SUS.

25. Para poder receber recursos de transferências voluntárias, o ente

público beneficiado deverá comprovar, junto ao ente

transferidor, requisitos de credibilidade e saúde financeira

(pagamento de tributos, empréstimos, financiamentos, prestação

de contas de recursos antes recebidos, cumprimento de limites

constitucionais quanto a saúde e educação, observância dos

limites da LRF, previsão de contrapartida).

26. Dívida fundada ou consolidada é o montante total, apurado sem

duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação,

assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e

da realização de operações de crédito, para amortização em

prazo superior a doze meses, além das operações de crédito de

prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do

orçamento.

27. Operação de crédito é o compromisso financeiro assumido em

razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,


56


aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores

provenientes da venda a termo de bens e serviços,

arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,

inclusive com o uso de derivativos financeiros.

28. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o

respectivo limite ao final de um quadrimestre, deve ser a ele

reconduzida até o término dos três quadrimestres subseqüentes,

reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro.

29. As principais exigências para a contratação de ARO são:

autorização na LOA para a operação; ser realizada apenas a

partir do décimo dia do início do exercício; ser liquidada, com

juros e encargos, até o dia 10 de dezembro; é proibida enquanto

houver operação semelhante não inteiramente resgatada; é

proibida no último ano de mandato do Chefe do Executivo.

30. Ao titular de Poder é vedado contrair obrigação de despesa que

não possa ser cumprida integralmente dentro do exercício, ou

que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que

haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito, a partir

dos dois últimos quadrimestres do mandato.

31. Segundo a LRF, são instrumentos de transparência da gestão

fiscal: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;

as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o

Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de

Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.


57



1. (ADVOGADO/CEHAP-PB/2009) A Lei Complementar n.º

101/2000 dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal

pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnam

riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das

contas públicas.

2. (ANALISTA/ANATEL/2009) Em atendimento ao disposto no texto

constitucional, estabelecendo a necessidade de lei complementar

em matéria orçamentária, editou-se a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), que preencheu as lacunas da Lei n.º 4.320/1964.

3. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Para efeitos da LRF, uma

sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto

pertença, direta ou indiretamente, a um município, enquadra-se

no conceito de empresa controlada.

4. (AUDITOR/FUB/2009) A receita corrente líquida é apurada

somando-se as receitas arrecadadas no mês de referência e nos

três meses anteriores.

5. (ANALISTA/DPU/2010) Com a edição da LRF, a LDO recebeu em

seu conteúdo uma série de novas e importantes atribuições.

Essas atribuições incluem definir as normas para o controle de

custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados

pelo orçamento.

6. (ANALISTA/DPU/2010) Metas fiscais são valores projetados para

o exercício financeiro e que, depois de aprovados pelo Poder

Legislativo, servem de parâmetro para a elaboração e a

execução do orçamento. Para obrigar os gestores a ampliar os

horizontes do planejamento, as metas devem ser projetadas

para os próximos três anos, isto é, o exercício a que se referem

e os dois seguintes.

7. (ANALISTA/ANAC/2009) A reserva de contingência, que

compreende o volume de recursos destinados ao atendimento de

passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais


58


imprevistos, poderá ser utilizada para abertura de créditos

adicionais, desde que definida na lei de diretrizes orçamentárias.

8. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) No âmbito da União, a

mensagem que encaminhar o projeto de lei de diretrizes

orçamentárias deverá discriminar os objetivos das políticas

nacionais de natureza monetária, creditícia e cambial, bem como

as metas de inflação, para o exercício subsequente.

9. (ANALISTA/FINEP/2009) Um demonstrativo da compatibilidade

da programação dos orçamentos com as metas fiscais

estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve

integrar a LOA, na forma de anexo.

10. (ANALISTA/TCE-AC/2009) Após o início do exercício financeiro,

os poderes dispõem de 30 dias para o estabelecimento da

programação financeira e cronograma de execução mensal de

desembolso.

11. (ANALISTA/TRE-BA/2010) Os recursos legalmente vinculados a

uma finalidade específica devem ser utilizados exclusivamente

para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em

exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

12. (ANALISTA/SAD-PE/2009) Se verificado, ao final de um

quadrimestre, que a realização da receita poderá não comportar

o cumprimento das metas de resultados primário ou nominal

estabelecidas no anexo de metas fiscais, os Poderes e o

Ministério Público deverão promover, por ato próprio e nos

montantes necessários, limitação de empenho e movimentação

financeira.

13. (ANALISTA/MMA/2008) De acordo com a LRF, as despesas

destinadas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto

de limitação, ainda que se verifique, ao final de um bimestre,

que a realização da receita possa não comportar o cumprimento

das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no

anexo de metas fiscais.


59


14. (ADMINISTRADOR/AGU/2010) De acordo com a lei de

responsabilidade fiscal, o Poder Executivo pode limitar o

empenho e a movimentação financeira dos Poderes Legislativo e

Judiciário.

15. (ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2010) Nos termos da legislação em

vigor, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os

tributos da competência constitucional de cada ente da

Federação é obrigatória.

16. (ANALISTA/MMA/2008) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

determina que as autorizações de despesas, constantes do

projeto de lei orçamentária, devem considerar os efeitos das

alterações na legislação, da variação dos índices de preços, do

crescimento econômico e de qualquer outro fator relevante.

17. (TÉCNICO/MIN. SAÚDE/2010) A renúncia de receita prevista na

LRF compreende remissão, subsídio, crédito presumido,

concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota

ou modificação de base de cálculo que implique redução

discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios

que correspondam a tratamento diferenciado, mas não

contempla as situações de anistia fiscal.

18. (PROCURADOR/TCE-ES/2009) Segundo a LRF, o benefício

concernente à ampliação de incentivo de natureza tributária da

qual decorra renúncia de receita, dependente de medidas de

compensação, por meio do aumento de receita, só entrará em

vigor no primeiro dia do exercício seguinte.

19. (ADVOGADO/AGU/2008) A criação de ação governamental que

acarrete despesa pública será acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar

em vigor e nos dois subsequentes.

20. (PROCURADOR/AGU/2010) Considera-se despesa obrigatória de

caráter continuado a despesa corrente derivada de ato

administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal

de sua execução por um período superior a dois exercícios.


60


21. (ANALISTA/TRE-MA/2009) As medidas de compensação a

renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de

caráter continuado devem acompanhar o projeto de LOA.

22. (ADVOGADO/AGU/2008) A revisão geral anual da remuneração

de servidores públicos é uma exceção à necessidade de que,

para o aumento da despesa, seja demonstrada a origem dos

recursos para seu custeio.

23. (ANALISTA/TJDFT/2008) A prorrogação de despesa criada por

prazo determinado não é considerada como aumento de

despesa.

24. (ACE/TCU/2008) Para efeitos da LRF, a despesa total com

pessoal engloba o somatório dos gastos do ente da Federação

com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a

mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares

e de membros de poder, com quaisquer espécies

remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e

variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e

pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e

vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos

sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de

previdência.

25. (ANALISTA/TCE-AC/2008) Os gastos com indenização paga a

servidores demitidos e os incentivos à demissão voluntária não

são computados no atendimento aos limites fixados pelo art. 19

da LRF.

26. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) No caso de ultrapassagem do limite

da despesa com pessoal e não alcançada a redução no prazo

estabelecido pela legislação, o ente não poderá receber

transferência voluntária.

27. (ESPECIALISTA/PREF. VILA VELHA/2008) Para a realização de

transferências voluntárias do estado para um município, não

basta constar dotação específica para esse fim no orçamento do

ente beneficiário; deve haver igualmente previsão orçamentária

de contrapartida dessa transferência.


61


28. (CONTADOR/MIN. ESPORTE/2008) A dívida pública consolidada

ou fundada é o montante total, apurado sem duplicidade, das

obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em

virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização

de operações de crédito, para amortização em prazo superior a

cinco anos.

29. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A dívida mobiliária do

governo federal, constituída pelos títulos da dívida pública em

poder das instituições financeiras, deve ser contabilizada como

dívida flutuante.

30. (PROCURADOR/AGU/2007) Considere que na lei orçamentária

anual de 2006, além da previsão da receita e fixação da

despesa, tenha havido autorização para recebimento antecipado

de valores provenientes de venda a termo de bens imóveis

pertencentes à União. Essa autorização é inconstitucional por

ferir o princípio orçamentário da exclusividade.

31. (AUFC/TCU/2009) Compete a lei complementar dispor sobre

finanças públicas e sobre os limites globais e condições para o

montante da dívida mobiliária dos estados, do Distrito Federal

(DF) e dos municípios.

32. (ANALISTA/ANA/2006) Se a dívida consolidada de um ente da

Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um

quadrimestre, deve ser a ele reconduzida até o término dos três

quadrimestres subsequentes, reduzindo o excedente em pelo

menos 25% no primeiro.

33. (ANALISTA/IBRAM-DF/2009) Segundo a Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF), a operação de crédito por antecipação de receita

orçamentária deverá ser liquidada até o dia 10 de dezembro de

cada ano, sem juros e outros encargos incidentes.






62




35. (ACE/TCU/2008) Entre os mecanismos de transparência da

gestão fiscal mencionados pela Lei de Responsabilidade Fiscal,

destacam-se a participação popular e a realização de audiências

públicas durante os processos de apreciação das contas dos

dirigentes e responsáveis pelos órgãos e entidades da

administração e, também, antes do julgamento dessas contas.


63


GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C E C E C C C C C E

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

C E C E E E E E C C

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

C C E C C C C E E E

31 32 33 34 35

E C E C E

2ª Edição Atualizada

Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde que citada a fonte.

Impresso no Brasil MINISTRO DA FAZENDA Pedro Sampaio Malan SECRETÁRIO-EXECUTIVO Amaury Guilherme Bier SECRETÁRIO DO TESOURO NACIONAL Eduardo Refinetti Guardia SECRETÁRIOS-ADJUNTOS Almério Cançado de Amorim Tarcísio José Massote de Godoy Renato Augusto Zagallo Villela dos Santos Rubens Sardenberg DIRETORA DA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA �– ESAF Maria de Fátima Pessoa de Mello Cartaxo

INFORMAÇÕES: Fone (061) 412.31.73 Correio Eletrônico: [email protected] NOTA:

�“O conteúdo deste livro é de responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a posição da Secretaria do Tesouro Nacional�”

2

mailto:[email protected]

SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 5

2. ORIGENS E EXPERIÊNCIAS ANTERIORES, 6

2.1. FMI - FISCAL TRANSPARENCY, 6 2.2. CEE - TRATADO DE MAASTTRICHT, 6 2.3. BUDGET ENFORCEMENT ACT - EUA, 7 2.4. FISCAL RESPONSIBILITY - NOVA ZELÂNDIA, 7 2.5. PROGRAMA DE APOIO À REESTRUTURAÇÃO E AO AJUSTE FISCAL DE ESTADOS, 8 2.6. LEI N° 9.496, DE 11 DE SETEMBRO DE 1997, 8

3. OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 10 3.1. EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS, 11 3.2 LEI Nº 4320 DE 1964, 12 3.3 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL, 12 3.4 EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE, 15

4. PLANEJAMENTO, 16

4.1 PLANO PLURIANUAL - PPA, 16 4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO, 17 4.2.1 ANEXO DE METAS FISCAIS DA LDO, 17 4.2.2 ANEXO DE RISCOS FISCAIS DA LDO, 18 4.3 LEI ORÇAMENTÁTIA ANUAL - LOA, 19 4.4 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E CUMPRIMENTO DAS METAS, 20 4.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 20

5. RECEITA PÚBLICA, 22

5.1 PREVISÃO E ARRECADAÇÃO DA RECEITA, 23 5.1.1 PREVISÃO DAS RECEITAS DOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS, 23 5.1.2 METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO, 23 5.2 RENÚNCIA DE RECEITA, 23

6. DESPESA PÚBLICA, 24

6.1 DESPESAS COM PESSOAL: FISCALIZAÇÃO E CONTROLE, 25 6.2 LIMITES COM PESSOAL, 25 6.3. SERVIÇOS DE TERCEIROS E ENCARGOS, 27 6.4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 25, 29 6.5 LEI Nº 9.717, DE 27 DE NOVEMBRO DE 1998, 30 6.6 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL, 32

7. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 33 7.1. INSTRUÇÃO NORMATIVA N° 01, DE 4 DE MAIO DE 2001, 34 7.2 ANÁLISE QUANTITATIVA DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 39 8 LIMITE DE GASTO COM EDUCAÇÃO E SAÚDE, 41 8.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 14 E O FUNDEF, 42 8.2 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 29 E OS GASTOS COM SAÚDE, 43 9. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA O SETOR PRIVADO, 44

3

10. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO: INTRODUÇÃO, 45

10.1 CRESCIMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL, 46 10.2 A LRF E A DÍVIDA PÚBLICA, 49 10.3 DOS LIMITES DA DÍVIDA PÚBLICA E DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 50 10.4 RESOLUÇÕES N° 40 E 43 DO SENADO FEDERAL, 52 10.5 A REGRA DE OURO, 54 10.6 A REGRA DE OURO E AS EMPRESAS ESTATAIS NÃO DEPENDENTES, 56 10.7 RECONDUÇÃO DA DÍVIDA AOS LIMITES, 56 10.8 CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕS DE CRÉDITO, 59 10.9 LIMITES PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 65 10.10 OPERAÇÕES DE CRÉDITO VEDADAS, 66 10.11 ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA - ARO´S, 66 10.12 GARANTIA E CONTRAGARANTIA, 67 10.13 RESTOS A PAGAR, 67 10.14 RESULTADO PRIMÁRIO E RESULTADO NOMINAL, 77

11. GESTÃO PATRIMONIAL, 79

11.1 DISPONIBILIDADE DE CAIXA, 79 11.2 PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO, 80 11.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICO, 81

12. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO, 81

12.1 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO FISCAL, 81 12.2 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS, 82 12.3 RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - RREO, 82 12.4 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL - RGF, 85 12.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 90 12.6 PRESTAÇÕES DE CONTAS, 90 12.7 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL, 91

13. DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS DA LRF, 91 14. PLANO DE CONTAS SIMPLIFICADO - EXERCÍCIOS PRÁTICOS, 94

15. SANÇÕES INSTITUCIONAIS PARA O DESCUMPRIMENTO DA LRF, 100 15.1 O PAPEL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA, 100 16. SANÇÕES PESSOAIS, 102

17. SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS BRASILEIROS, 106 18. RESULTADOS FISCAIS DO GOVERNO FEDERAL, 110 19. A RESPONSABILIDADE SOCIAL, 111

20. INFORMAÇÕES À CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - SISTN, 113

21. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E INFORMAÇÕES DOS AUTORES, 114 ANEXO I - LEI COMPLEMENTAR N° 101, DE 4 DE MAIO DE 2000, 115 ANEXO II - LEI Nº 10.028, DE 10 DE OUTUBRO DE 2000 - LEI DE CRIMES, 147 ANEXO III - RESOLUÇÃO N° 43, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2001, 151 ANEXO IV - RESOLUÇÃO N° 40, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2001, 167 ANEXO V - SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS APÓS A LRF, 171

4

1. Introdução ao Estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:

�“Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.�”

A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as finanças públicas no País há quase 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de uma nova lei complementar em substituição à Lei 4.320, não é possível prever até quando o Congresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente. A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF). A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,

�“...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos�”.

Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de 1988 que assim determina:

�“Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e

5

ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.�”

2. Origens e experiências anteriores No que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e normas, conforme analisaremos a seguir. Os modelos que foram tomados como referencial para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal são:

o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;

a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;

a Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e,

os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de �“accountability�”.

Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da Lei de Responsabilidade Fiscal , não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe um manual ótimo de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer nação. A seguir é apresentado um breve resumo das características e pontos fundamentais de cada um dos citados referenciais, tomados como ponto de partida para a elaboração do modelo brasileiro de Responsabilidade Fiscal. 2.1. FMI �– Fiscal Transparency PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS

Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e programadas - transparência dos atos

A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais - planejamento Informações orçamentárias devem facilitar sua análise;. as contas fiscais devem ser apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público �– publicidade, prestação das contas, relatórios fiscais

2.2. CEE - Tratado de Maastricht Principais Características

Definição de critérios para verificação da sustentação financeira da cada governo, como em uma confederação.

6

Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo para critérios acordados; além disso, os estados membros devem evitar déficits excessivos.

Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida para identificar desvios: há metas e punições. Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 - cada estado membro é responsável por sua política orçamentária, subordinadas às disposições do Tratado.

2.3. Budget Enforcement Act - EUA Principais Características

Contempla apenas o Governo Federal - cada unidade da federação tem suas regras.

Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos aplicações de regras adotadas pelo BEA. Sequestration - limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias Pay as you go - compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento de despesas deve ser compensado através da redução em outras despesas ou aumento de receitas

2.4. Fiscal Responsibility Act �– Nova Zelândia Principais Características

Estado unitário e parlamentarista. Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade para orçar e gastar. Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida pública) a níveis prudentes. Alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra fatores imprevistos. Gerenciar prudentemente riscos fiscais da Coroa. O Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; admite afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; considera perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas.

Cumpre ainda ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000 é, antes de mais nada, "verde-amarela", elaborada para atender às expectativas da sociedade brasileira, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos. Neste sentido, vale lembrar as palavras de Rui Barbosa: "O lema do novo regime, deve ser, pois, fugir dos empréstimos e organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar, ainda que com sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao resgate (...), o desequilíbrio entre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacional". 7

2.5. Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados Este Programa teve início em 1995, com o Voto 162 do Conselho Monetário Nacional �–CNM, sendo utilizado para o refinanciamento de dívidas estaduais, além da abertura de linhas de crédito para ações emergenciais, como o Programa de Demissão Voluntária �– PDV, financiado com recursos da Caixa Econômica Federal �– CEF. O Voto 162, do Conselho Monetário Nacional, propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável. Estas dívidas referiam-se a compromissos em atraso até 30 de novembro de 1995, acordados com o Ministério da Fazenda, (Linha de Crédito 1), financiamento de programas de ajuste do quadro de pessoal (Linha de Crédito II) e transformação de ARO´s (antecipação de receitas orçamentárias) em dívida fundada (Linha da Crédito III). A possibilidade de obtenção dos benefícios do Voto 162 dependia de assunção de compromissos de ajuste fiscal e financeiro a serem mantidos pelos Estados durante a vigência do programa. Esses compromissos importavam: 1. Controle e redução da despesa de pessoal, nos termos da Lei Complementar nº 82 de

1995 �– a chamada Lei Camata I; 2. Privatização, concessão de serviços públicos, reforma patrimonial e controle de estatais

estaduais; 3. Aumento da receita, modernização e melhoria de sistemas de arrecadação, de controle

do gasto e de geração de informações fiscais, buscando explorar plenamente a base tributária e desenvolver esforços para incrementar a arrecadação tributária própria;

4. Compromisso de resultado fiscal mínimo, traduzidos neste caso, em metas de resultado primário trimestral;

5. Redução e controle do endividamento estadual. O Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados teve a Secretaria do Tesouro Nacional como órgão de acompanhamento das metas fiscais assumidas pelos governos estaduais. Este processo visava à implementação de medidas que permitissem aos Estados alcançar o equilíbrio orçamentário sustentável. 2.6. A Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997 Em setembro de 1997, com a edição da Lei n° 9.496, a União ficou autorizada a assumir a dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidas autorizadas pelo Senado Federal, entre elas as dívidas assumidas a partir do Voto 162/95. Ganhou força, a partir de então, a busca pelo desenvolvimento auto-sustentável, com o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, que trazia metas ou compromissos referentes a: 1. Dívida financeira em relação à receita líquida real �– RLR, entendida a receita realizada

nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele que se estiver apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de atender às despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos municípios por participações constitucionais e legais;

8

2. Resultado primário, entendido como a diferença entre as receitas e despesas não financeiras;

3. Despesas com funcionalismo público; 4. Arrecadação de receitas próprias; 5. Privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e

patrimonial; 6. Despesas de investimento em relação à RLR. A assinatura de um programa de ajuste e a observância rigorosa do cumprimento das metas fiscais passou a ser a principal característica desta nova etapa de refinanciamento de dívidas, estendida agora aos municípios, a partir da Medida Provisória nº 2.118 e suas reedições. Cumpre ressaltar que, a partir dessa mesma lei, os governos municipais deverão cumprir apenas metas de gastos com pessoal, além da criação de fundos de aposentadorias e pensões para pagamento de pessoal inativo. O total de recursos envolvidos neste processo atingiu a cifra astronômica de R$ 103 bilhões (incluindo os recursos necessários ao saneamento, privatização ou extinção de bancos estaduais), que foram incorporados ao estoque da dívida do Governo Federal. A partir do artigo 35 da LRF, a prática de refinanciamento, ou mesmo a postergação de dívidas contratadas por entes públicos, está efetivamente vedada. Além disso, com a publicação da LRF, a busca pelo ajuste fiscal nas contas públicas tornou-se obrigatória em todo o território nacional. Portanto, observando metas fiscais desde 1995 (a partir da edição do supracitado Voto 162), os governos estaduais em 2000 estavam melhor preparados para o cumprimento das regras determinadas a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal1. Esses governos (quase a totalidade dos Estados brasileiros, com exceção do Amapá e do Tocantins) vêm recebendo visitas técnicas da Secretaria do Tesouro Nacional, quando são avaliados os resultados fiscais do exercício anterior, envolvendo ainda a discussão sobre medidas a serem adotadas para a manutenção do equilíbrio fiscal além da troca de tecnologias. Os resultados destes programas iniciados em 1995 poderão ser observados a partir da evolução do resultado primário consolidado, demonstrado no quadro a seguir.

Quadro 1

1996 -0 ,31% -2.551,851997 -0 ,67% -3.395,431998 -1 ,17% -9.620,181999 0,11% 1.053,622000 0,50% 6.633,66

Fontes: STN/CO REM - Balanços e RG F dos Estados

R esultado Prim ário C onsolidado de Estados

A no % do P IB Valores em R $ m il

1 Não vemos com muita freqüência movimentos de governadores estaduais em Brasília tentando modificar as regras da LRF.

9

O Quadro 1 apresenta a variação da situação fiscal dos Estados brasileiros entre 1996 e 2000 consolidada, verificada a partir do desempenho do resultado primário como percentual do PIB e em valores constantes. Somente após 1999 percebe-se, de forma global, os efeitos dos Programas de Ajuste Fiscal assinados pelos Estados com o Governo Federal a partir da Lei nº 9.496/97. Além disso, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, espera-se para os próximos anos a manutenção de um superávit primário nas contas consolidadas dos Estados brasileiros. Um outro indicador importante da situação fiscal dos Estados brasileiros é a participação da folha de pagamento nas receitas líquidas. O quadro a seguir mostra a evolução deste componente de despesa, entre 1996 e 2000.

Quadro 2

R$ bilhõesPessoal RCL Pessoal/RCL

1996 45 68 66%1997 52 74 70%1998 56 82 68%1999 58 88 66%2000 62 103 60%Fonte: STN

Evolução das Despesas de Pessoal dos Estados

O quadro mostra que houve uma queda na relação pessoal/RCL entre 1997 e 2000, apesar do crescimento nominal da folha de pagamentos no período. O incremento nas despesas com pessoal foi inferior ao aumento observado nas receitas, o que manteve a tendência decrescente na relação entre folha de pagamentos e RCL. 3. Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º, consiste em estabelecer �“normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal�”. Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como �“responsabilidade na gestão fiscal�”, estabelecendo os seguintes postulados:

ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar;

Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração pública. Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância legislativa, garantindo-lhes a necessária legitimidade, característica do regime democrático de governo.

10

Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são os mesmos já adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na verdade, é reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto público, conforme será demonstrado mais adiante, quando abordarmos este assunto. Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Para esse fim diversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, dentre eles:

a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos (artigo 48, parágrafo único); a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação.

A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoção de mecanismos para neutralizar o impacto de situações contingentes, tais como ações judiciais e outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com os recursos da reserva de contingência, a ser prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de cada um dos entes federados. Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal em determinado período exceder os limites previstos na lei, medidas serão tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, através da extinção de gratificações e cargos comissionados, além da demissão de servidores públicos, nos termos já previstos na Constituição Federal. 3.1. Equilíbrio das Contas Públicas Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei 4.320 de 1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio das chamadas �“contas primárias�”, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida pública. Esta é a verdadeira tradução do slogan �“gastar apenas o que se arrecada�”, como visto anteriormente. Diante desta constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá endividar-se (contratar operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal ? A resposta é: certamente que pode. Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômica enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle da dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como a LRF.

11

A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas pelo Senado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais. As questões relativas a dívida pública serão analisadas mais adiante. 3.2. A Lei nº 4320, de 1964 Como já asseveramos, a Lei Complementar n° 101 de 2000 - LRF, não revoga a Lei nº 4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais recente. Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas alterações sofridas pela Lei nº 4.320/64, quais sejam:

Conceito de dívida fundada; Conceito de empresa estatal dependente; Conceito de operações de crédito. Tratamento dado aos Restos a Pagar

Finalmente, a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à administração pública e aos seus gestores. A sociedade passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade. 3.3. Receita Corrente Líquida - RCL O Capítulo I apresenta o conceito mais importante na operacionalização da LRF, no que diz respeito ao atendimento dos limites legais: a Receita Corrente Líquida - RCL. Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como parâmetro na verificação das despesas com pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar nº 82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar nº 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente). De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal não poderia ultrapassar o percentual de 60% da RCL. A definição de despesa total com pessoal, no primeiro caso, correspondia às despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A Lei Complementar nº 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, além de especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos (adicionais, gratificações, horas extras, etc.). Além disso, essa norma retirava do cômputo das despesas com pessoal os gastos relativos às demissões incentivadas (PDV�’s). Havia o cuidado também no sentido de evitar a dupla contagem das receitas correntes, o que representa um desvio em relação à real participação da folha de pessoal nas receitas públicas.

12

Analisando com cuidado a definição de RCL, de acordo com a LRF, observamos que continuou o legislador público preocupado em identificar aquelas receitas disponíveis à União, aos Estados e Municípios para a realização de despesas com pessoal, gastos com serviços de terceiros, pagamento de dívidas, etc. Para tanto, a partir da Receita Corrente total, chega-se à RCL estadual, por exemplo, extraindo-se as transferências constitucionais2, a contribuição de servidores para o custeio de sistema de previdência e assistência, as compensações referentes à Lei nº 9.796/99, (a chamada �“Lei Hauly�”)3. Além disso, serão computados, no cálculo da RCL dos Estados, os valores pagos e recebidos em função da Lei Complementar nº 87 (Lei Kandir), assim como os valores pagos e recebidos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF. Neste caso, valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e saldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos valores recebidos), este resultado diminuirá o valor final da RCL. No caso dos Municípios, a RCL corresponde à Receita Corrente total, subtraídas as contribuições ao regime próprio de previdência e assistência social (quando houver), além das compensações relativas à Lei Hauly. Observe-se que, como os Municípios não realizam transferências constitucionais a outros entes, sua RCL poderá corresponder simplesmente à sua Receita Corrente total4. De acordo com o parágrafo 3º do artigo 2º da LRF, �“a receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades�”. Isto significa que a verificação da RCL deve ser para o período de um ano, não necessariamente o ano civil, e a sua apuração começará no mesmo mês em que se estiver calculando a RCL. O quadro a seguir apresenta uma forma simplificada para o cálculo da RCL, apresentada no Balanço Geral do Estado da Bahia para 2000.

2 No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exportação.

3 Compensação financeira da União aos E e M pela contribuição que os servidores fizeram ao INSS.

4 Isto quando não houver compensações da Lei Hauly ou outras receitas previdenciárias, utilizadas no pagamento de aposentadorias e pensões.

13

Quadro 3

Exemplo de Cálculo da RCL

Cálculo da Receita Corrente Líquida Estadual

Discriminação Valores em R$

1. Receita Corrente 6.837.768.455 (+) Receita Corrente da Adm. Direta 6.010.634.199 (+) Receita Corrente da Adm. Indireta (fontes 40 e 90) 827.134.256

2. Deduções 1.345.285.980 (-) Transferências Constitucionais aos Municípios 1.007.990.865 (-) Contribuições a fundo �– FUNPREV (art. 2º,Inv. IV, "c") 124.775.120 (-) Compensação Financeira (§ 9º, art. 201,CF) 2.494.768 (-) Perdas para o FUNDEF (saldo negativo) 210.025.227

3. Receita Corrente Líquida - RCL (1 - 2) 5.492.482.475 Fonte: Balanço Geral do Estado da Bahia/2000

Existe ainda, uma importante especificidade em relação ao cálculo da RCL, no que diz respeito ao seu período de apuração. Como visto anteriormente, a verificação da RCL deve ser para o período de um ano, mas não necessariamente o ano civil. Por exemplo: se desejarmos verificar a RCL em abril de um determinado exercício financeiro, devemos contar as receitas arrecadadas desde maio do exercício anterior até o mês de abril (mês da apuração) . Observe-se o exemplo a seguir:

Quadro 4

Cálculo da RCL para o mês de Maio

R$ mil

Período RCL mensal Mai/99 R$ 376.935 Jun/99 R$ 358.986 Jul/99 R$ 538.479 Ago/99 R$ 430.783 Set/99 R$ 610.276 Out/99 R$ 394.884 Nov/99 R$ 430.783 Dez/99 R$ 538.479 Jan/00 R$ 520.529 Fev/00 R$ 466.682 Mar/00 R$ 430.783 Abr/00 R$ 394.884

RCL (abril/00) R$ 5.492.482

Para calcularmos a RCL em abril de 2000, para divulgação em maio, devemos somar a RCL deste mês com a RCL dos onze meses anteriores. Neste caso, de acordo com os dados apresentados no Quadro 4, chegamos a uma RCL igual a R$ 5.492.482. Para tanto,

14

somamos os resultados verificados a partir de maio de 1999 (totalizando 12 meses). Este resultado será publicado no Relatório de Gestão Fiscal, de acordo com a LRF, sendo denominador para a verificação dos limites de pessoal, dívida consolidada, operações de aro´s, serviços de terceiros, além do total das garantias concedidas, constantes do referido Relatório. 3.4. Empresa Estatal Dependente - EED Este conceito já estava contemplado na Lei de Responsabilidade Fiscal �– LRF, a partir do inciso III, do artigo 2° que define, in verbis:

�“III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária�”;

Já o inciso II, do artigo 2° da Resolução nº 43 do Senado Federal, de 21 de dezembro de 2001, apresenta a seguinte definição para Empresa Estatal Dependente:

�“II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade�”;

Desde a publicação da LRF existem algumas dúvidas por parte dos gestores públicos em relação às empresas estatais dependentes. A primeira dúvida refere-se a um problema contábil: como consolidar dentro do orçamento as receitas e as despesas de uma empresa pública dependente quando esta trabalha de acordo com as normas da Lei 6.404, de 1967? Além disso, o que impedirá um Estado ou uma Prefeitura (ou mesmo o Governo Federal) de transferir recursos para uma empresa não dependente tornando-a intencionalmente dependente ? Sabemos que este dispositivo poderia mascarar a real situação de um ente público na medida em que aumentaria sua receita corrente líquida �– RCL. Para resolver essas questões o Senado Federal e a Secretaria do Tesouro Nacional - STN a partir da Portaria n° 589, de 27/12/2001 tornaram mais explícito o conceito de EED, apresentado inicialmente no citado artigo 2° da LRF. Além da temporalidade exigida na definição do Senado Federal (dependência de no mínimo dois exercícios financeiros) a Portaria da STN buscou, a partir da regulamentação das normas para a consolidação das contas públicas, tornar ainda mais clara as condições para a �“dependência�” de uma empresa pública. De acordo com a Portaria STN/589, será considerada dependente apenas a empresa deficitária que receba subvenção econômica do ente controlador. Da mesma forma, considera-se ainda subvenção econômica a transferência permanente de recursos de capital para empresa controlada deficitária.

15

Dessa forma, a partir dessas definições, será considerada dependente, aquela empresa pública que não consiga sobreviver sem a ação do seu controlador. Ressalte-se que, após identificadas na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal �– DF, as empresas dependentes, a partir de 2003 deverão ser incluídas nos orçamentos fiscal e da seguridade social observando toda a legislação pertinente aplicável às demais entidades. Trata-se, portanto, de uma tentativa de tornar transparente e eficaz a gestão pública dentro do espírito da responsabilidade fiscal.

4. Planejamento A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento5, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim. O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servir de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos. A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes funções ao Orçamento e à LDO. 4.1. Plano Plurianual - PPA Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes, abrangendo um período de quatro anos. Nosso entendimento é que não se aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposições concernentes à regionalização, pois, conforme se depreende da leitura do parágrafo 7º do referido mandamento, são elas mais pertinentes ao PPA federal. O objetivo visado pelo Poder Constituinte de 1988 era a redução das disparidades entre as regiões geográficas do País, em especial do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em relação às regiões Sul e Sudeste, estas mais desenvolvidas sob todos os aspectos. E uma das formas idealizadas para alcançar esse objetivo foi através do investimento público, do qual o PPA vem a ser o instrumento canalizador de recursos. O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipação, em cento e vinte dias do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (até o final de maio), além da elaboração de um Anexo de Política Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da política econômica nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma certa uniformidade de linhas de ação entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, de modo a lograr-se o máximo de resultado nas ações desenvolvidas, com o mínimo de conflitos e superposições. No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da República, sob o argumento de que a exigüidade do prazo inviabilizaria o aperfeiçoamento metodológico do PPA, bem como a seleção mais criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.

5 Art. 165, Caput, e § 1º ao 8º

16

O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos. 4.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO A LDO, na sua concepção original, tinha como função básica orientar a elaboração dos orçamentos anuais, além de estabelecer as prioridades e metas da administração, no exercício financeiro subseqüente.Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções, sendo as mais importantes:

dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício; dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento; disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros; estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.

De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício. Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da Constituição Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (até meados de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (final de junho). Esses prazos dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e Municípios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas. Além disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, traça as metas anuais e indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais, próprias do orçamento. O seu papel consiste em ajustar as ações de Governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa. A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também o mérito de submeter à soberania popular a definição das prioridades para a aplicação dos recursos públicos. Anteriormente à vigência da atual Carta Magna, as prioridades do setor público eram definidas unilateralmente pelo Poder Executivo, sem trânsito pelo Parlamento.A LRF, por sua vez, ampliou o papel e a importância da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de receitas e o controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal. 4.2.1. Anexo de Metas Fiscais da LDO A Lei de Responsabilidade Fiscal veio fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes 17

para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que o legislador imputou ao administrador público um esforço maior para a confecção do seu principal instrumento de planejamento. Faz-se necessário, portanto, o treinamento continuado daqueles técnicos que deverão elaborar e acompanhar o desempenho das contas públicas, a partir das metas definidas no Anexo de Metas Fiscais. No momento da publicação da LDO (e do Anexo de Metas Fiscais), o administrador estará assumindo um compromisso público, que deverá ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer à limitação de empenho prevista no artigo 9º da LRF6. Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar uma avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores. Estes resultados pretéritos deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas, ainda segundo a Lei, �“evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional�”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da política econômica nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis de Governo. Interessa também ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolução do patrimônio líquido dos entes públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das privatizações e alienações de ativos em geral. Cumpre ressaltar que as receitas de alienações de bens não devem ser somadas ao cálculo da Receita Corrente Líquida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, não serão elas computadas no cálculo do Resultado Primário, por constituírem receitas de caráter eventual. O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com freqüência para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos na finalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômico-financeira. Por último, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de renúncia que importe na perda de receitas próprias da União, dos Estados ou dos Municípios. A apresentação da margem de expansão das despesas de caráter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente os objetivos de longo prazo do administrador público, além da herança que uma administração poderá deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de caráter continuado trarão impacto sobre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário, e o administrador deverá observar a coerência entre as ações planejadas e os resultados pretendidos. 4.2.2. Anexo de Riscos Fiscais da LDO O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles fatos que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Um bom

6 Este dispositivo, constante do § 3º do artigo 9º, teve sua eficácia suspensa pelo STF em fevereiro de 2001.

18

exemplo disso são as sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma despesa inesperada, se não houver uma reserva para este tipo de contingência. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais. Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a serem alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo específico (além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte. A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obtenção do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, passam a ser compromisso de governo. Com relação à primeira LDO elaborada sob a égide da LRF, duas situações foram geradas:

Aqueles Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da sanção da LRF já estavam com sua LDO para 2001 aprovada, não estavam obrigados a cumprir metas para resultado primário e nominal em 2001; Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em 2000 com o Anexo de Metas Fiscais, deverão observar quadrimestralmente, no exercício de 2001, os resultados primário e nominal, de acordo com metodologia a ser apresentada na LDO.

4.3. Lei Orçamentária Anual - LOA Da mesma forma que na LDO, várias alterações estão sendo introduzidas, pela LRF, na sistemática de elaboração do orçamento anual. Dentre as principais, destacam-se:

O demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais. A previsão da reserva de contingência, em percentual da RCL, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais; A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais.

A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal, constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (final de agosto) e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão legislativa (até meados de dezembro). Estes prazos, em geral, também são observados pelos Estados e Municípios.

19

De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao Anexo de Metas Fiscais, analisado na sessão anterior, tendo ainda, por acompanhamento, o demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções, subsídios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos

definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deverá prever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais. A dívida pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5º. O serviço da dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente, e as receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei. 4.4. Execução orçamentária e cumprimento de metas O art. 8º da LRF dispõe que: �“Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea �“d�” do inciso �“I�” do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.�” Por sua vez, o parágrafo único deste artigo 8º determina a vinculação de recursos à finalidade específica e em caráter exclusivo, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei 9.530, de 10 /12 /1997, que dispõe sobre a utilização dos dividendos e do superávit financeiro de fundos e de entidades da Administração Pública Federal indireta. Já no art. 9º prevê-se a limitação de empenho e movimentação financeira, nos trinta dias subseqüentes, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidos para o exercício. Na redação original da LRF, essa limitação obrigava aos demais Poderes e ao Ministério Público, ficando o Executivo autorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes não efetuassem a limitação das suas despesas. Este dispositivo, no entanto, e de acordo com julgamento do STF, foi considerado inconstitucional, na medida em que viola a independência dos Poderes, determinação inquestionável prevista na Carta Magna.7 Assim, a partir da manifestação da Corte Suprema, embora os seus repasses não estejam sujeitos limitações, a juízo do Poder Executivo, continuam os demais Poderes e o Ministério Público obrigados a adotarem medidas de contenção de gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a execução da receita puder comprometer as metas fiscais previamente definidas. O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas Fiscais) passa a ser demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audiência pública perante a Comissão de Orçamento da Câmara de Vereadores, Assembléias Legislativas e, no caso da União, na Comissão Mista do Congresso Nacional, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. Finalmente, na execução da LOA, os pagamentos de sentenças judiciais deverão identificar os respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronológica da sua ocorrência. 4.5. Aspectos Operacionais A frustração no desempenho das receitas previstas para um bimestre importará na limitação dos empenhos, na medida do decréscimo no ingresso, da receita efetivamente arrecadada. Em outras palavras, considerando que a realização das despesas programadas dependerá das receitas arrecadadas, a não realização das receitas esperadas importa na 7 Os efeitos do § 3º do artigo 9º da LRF foram suspensos a partir de decisão do STF em 22 de fevereiro de 2001.

20

impossibilidade de realizar determinadas despesas. Ou seja, não havendo a arrecadação prevista, parte das despesas programadas não poderão ser executadas. Somente desta forma o administrador público terá como assegurar o cumprimento das metas fiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a queda na arrecadação, estas receitas financeiras (no caso, na forma de operações de crédito) não eliminariam o déficit fiscal, mesmo mantendo-se o resultado orçamentário em equilíbrio. Esta conclusão decorre da definição do conceito de resultado primário, meta fundamental constante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado primário é a diferença entre receitas não financeiras e despesas não financeiras. Neste caso, mesmo que o Estado ou o Município optassem por contratar operações de crédito, por exemplo, para a cobertura de despesas com investimentos, tais receitas provenientes dessas operações não influenciariam as receitas que compõem o cálculo do resultado primário.

Portanto, para que a meta de resultado primário para um exercício não seja prejudicada, devido ao baixo desempenho na arrecadação, somente o incremento em outras receitas próprias (receitas não financeiras) ou a contenção em outras despesas (correntes ou de capital) poderá assegurar o cumprimento daquela meta fiscal. Tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9º determina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre. Não faria sentido observar o descompasso entre receitas arrecadadas e receitas previstas apenas no final do exercício, quando já não haveria tempo para correções, de forma a manter o desempenho das metas estabelecidas. Além disso, somente com a recuperação das receitas ao longo do ano, o ente público poderá realizar novos empenhos ou reativar aqueles que foram limitados ou mesmo cancelados. A LRF toma ainda outros cuidados quando determina a limitação de empenhos para o cumprimento das metas fiscais. Está claro no § 2º do artigo 9º que aquelas despesas de caráter obrigatório (constitucionais e legais), além do serviço da dívida e as despesas ressalvadas na LDO, não serão objeto de limitações. Importante lembrar que as transferências acertadas na LDO, para os demais Poderes e o Ministério Público, representam direito líquido e certo, inquestionável, à disposição do órgão recebedor. Poderia, então, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamente que não. Não devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprovação legislativa, sendo portanto, instrumento democrático por excelência nas decisões da utilização dos recursos públicos. Nesse propósito, por ocasião da aprovação da LDO, o legislador tomará cuidado na repartição das receitas, não permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordo com os ditames da LRF8. As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO serão apresentadas, como já mencionado, pelo Poder Executivo em relatórios quadrimestrais, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Municípios, a avaliação será feita em audiência pública nas respectivas Casas Legislativas. Na União, a apresentação dos relatórios quadrimestrais será feita na Comissão Mista do Congresso Nacional. Uma vez que o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exercício, espera-se que,

8 É importante observar, por ocasião da definição dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observância e a fixação destes valores em percentual da RCL.

21

a cada quadrimestre, a administração pública esteja cumprindo pelo menos com um terço das metas programadas. Dessa forma, o não atingimento do percentual das metas em um quadrimestre significará esforço maior para sua compensação nos quadrimestres seguintes. 5. Receita Pública A Constituição Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tributária brasileira a partir daquele período. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendo atingido 29,5% em 1990. A Carta Magna aumentou significativamente a participação dos Estados e dos Municípios na repartição do �“bolo fiscal�”, em detrimento da União. Isso ocorreu em virtude do aumento das transferências de recursos através dos fundos de participação (FPE e FPM). Além disso, não foram repassados aos governos estaduais e municipais as obrigações e os encargos pertinentes, na proporção do incremento das transferências. Houve, ainda, uma queda nas receitas próprias do Governo Central, já que a Constituição Federal retirou os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis e minerais, do campo da competência Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de cálculo do ICMS, cabendo aos Municípios a fatia de 25% deste que é o principal imposto estadual. Desta forma, a União, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tributários arrecadados no País antes da Constituição de 1988, passou a contar com cerca de 66% desse total, a partir de 1989. Outras transformações importantes foram observadas na estrutura tributária brasileira a partir da CF/88, dentre elas:

O IOF, antes instrumento de política monetária, passou a assumir caráter arrecadatório; As contribuições sociais aumentaram a sua participação na carga tributária (de 24% em 1988, para 26%, em 1992); Como o IOF e as contribuições sociais não são transferidos aos Estados e Municípios, a participação da União na arrecadação apresentou uma ligeira recuperação em 1994, chegando próximo aos 70% do "bolo fiscal" no período; O incremento nas receitas de Estados e Municípios não livrou esses entes do problema do endividamento público, que aumentou significativamente na década de 90. Neste caso, verificou-se que a busca pelo equilíbrio fiscal no Brasil não se restringe ao incremento na arrecadação mas, também, a uma política de gastos mais restritiva.

Finalmente, o aumento das transferências da União trouxe como conseqüência a renúncia a parte das receitas próprias em alguns governos subnacionais. Não havia estímulo para a arrecadação de impostos que, em alguns casos, representavam percentual pouco significativo das receitas correntes totais. Portanto, a LRF, através do Capítulo III, visa a resgatar a importância das receitas próprias na realização de projetos e manutenção da máquina pública, em nível local. Estados e Municípios possuem legislação tributária própria e devem explorar com eficiência o seu potencial de arrecadação, desvinculando-se cada vez mais da dependência do Governo Federal. A determinação para a cobrança de tributos deve ser vista como um estímulo ao administrador para o desenvolvimento do sistema tributário próprio. Na verdade, nos termos da LRF e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que um direito da administração pública, passa a ser uma obrigação.

22

5.1. Previsão e Arrecadação da Receita A instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada pelo texto da LRF como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. O descumprimento dessa norma terá como conseqüência a imediata suspensão das transferências voluntárias ao ente público que se mostrar negligente nessa questão. Para a sua previsão, além de observar as normas técnicas e legais e a respectiva metodologia de cálculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de demonstrativo da sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois seguintes àquele a que se referirem. Permanece também o mandamento constitucional que somente admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omissão, de ordem técnica ou legal. 5.1.1 Previsão de Receita para os Legislativos Municipais A LRF prevê, ainda, que o Poder Executivo deverá informar aos demais Poderes e ao Ministério Público os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes de esgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas orçamentárias. Nesse particular, convém analisar o texto da LRF frente à Emenda Constitucional nº 25, de 14-02-2000, que �“altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A da Constituição Federal, que dispõem sobre limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal�”. Consoante o referido art. 29-A, a receita do Poder Legislativo Municipal obedece a limites cuja base de cálculo é a receita efetivamente arrecadada no exercício anterior. O art. 11, § 3º, da LRF faz referência à estimativa de receita que integrará a proposta orçamentária para o exercício seguinte, que deveria servir de parâmetro para a elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. No caso dos legislativos municipais, a medida tornar-se-ia inócua, já que tal estimativa de receita não poderá embasar as propostas orçamentárias desses entes públicos. Por conseguinte, a estimativa de receita que o Poder Executivo deve colocar à disposição da Câmara de Vereadores é a previsão atualizada do exercício em curso, pois será esta a base de cálculo para a despesa do exercício subseqüente. 5.1.2. Metas Bimestrais de Arrecadação O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a publicação do orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de arrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate a sonegação, a cobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa. Ressalte-se a importância dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita servirão de parâmetro para a limitação de empenho e movimentação financeira a que se refere o art. 9º, há comentado. 5.2. Renúncia de Receita A concessão indiscriminada dos chamados �“incentivos fiscais�” é prática danosa às finanças de qualquer ente público, e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vigência da LRF, tais iniciativas deverão atender, não só ao que dispuser a LDO, mas ainda aos seguintes requisitos:

23

Estimar o impacto orçamentário financeiro no exercício inicial de sua vigência e nos dois seguintes; Demonstrar que a renúncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do orçamento e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO; Prever medidas de compensação nos três exercícios já referidos, podendo ser através de: elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo ou novos tributos ou contribuições, sendo que nos dois últimos casos o benefício só entrará em vigor após a ocorrência do aumento da receita. Estas medidas deverão observar ainda, o princípio da anterioridade, nos termos do Código Tributário Nacional.

Estão isentos das restrições acima apenas os cancelamentos de débitos em valor inferior aos seus custos de cobrança. 6. Despesa Pública A regra básica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assim traduzida: toda e qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas compensatórias9, é considerada: não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público. Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só para a aquisição de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de imóveis urbanos, que, de acordo com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro . A novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória de caráter continuado que, nos termos do art. 17, é a despesa corrente:

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo; geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Algumas ações governamentais objetivas poderão esclarecer um pouco mais este conceito:

em nível municipal, por exemplo, o pagamento de �“bolsa-escola�” para famílias carentes que comprovem a freqüência dos filhos em idade escolar na rede pública de ensino; projeto para criação de Territórios Federais na Região Amazônica, aprovado no Plenário do Senado Federal em 2000.

Como se vê, as despesas geradas a partir dessas ações, atendem aos requisitos propostos: gerarão despesas correntes, derivadas de lei e execução por período superior a dois exercícios financeiros. Diante do que estabelece a nova lei, para a questão do aumento nas despesas, duas alternativas são dadas, ambas de grande ônus político: aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa. Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. 17 que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o �“proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação 9 Aumento permanente de receita e/ou redução permanente de despesa.

24

de tributo ou contribuição.�” De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo �“combate à sonegação�”, �“bolão fiscal�” e outras medidas do gênero. E, para que não haja a menor chance de alguma brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorrogação daquela já criada por prazo determinado. Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado críticas por parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante das barreiras que são impostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, o princípio que embasa tal conduta não é outro que o de �“gastar apenas o que se arrecada�”. 6.1. Despesas com Pessoal: fiscalização e controle Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros gastou em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento de pessoal 10. O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção de estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos governos. Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos. Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados e Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e a queda nos índices inflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada 11. Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua manutenção e ao atendimento das demandas sociais. 6.2. Limites com Pessoal De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal: 1. Somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos; 2. Despesas com inativos e pensionistas; 3. Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder,

com quaisquer espécies remuneratórias;

10 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional

11 As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoais que são incrementadas a cada ano : anuênios, passagem de nível, etc

25

4. Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis; 5. Subsídios, proventos de aposentadoria; 6. reformas e pensões; 7. Adicionais de qualquer natureza; 8. Gratificações, horas extras e vantagens pessoais ; 9. Encargos sociais e 10. Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência. A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses. Neste caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal - RGF do primeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois exercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses12. Somente o RGF referente ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exercício financeiro. A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:

50% da RCL para a União; e 60% da RCL para Estados e Municípios.

Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderes públicos, com percentuais específicos para cada Poder. Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma:

2% para o Ministério Público; 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado; 6% para o Judiciário; e 49% para o Executivo.

Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:

6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e 54% para o Executivo.

Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:

40,9% para o Executivo; 6% para o Judiciário; 2,5% para o Legislativo; e 0,6% para o Ministério Público.

Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores. Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF (1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi dividido entre o órgão A e o órgão B na proporção de 40% e 60% respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o 12 Vale, neste caso, o mesmo raciocínio apresentado no Quadro 2, mostrado no primeiro capítulo deste texto.

26

Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%. Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá este percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL. Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o atendimento dos limites definidos nesta seção:

As despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados; As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa natureza; As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária do Congresso Nacional; As despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica �“Sentenças Judiciais�”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo com o § 2º do artigo 18; As despesas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela União. Parece lógico que, se estas despesas não são pagas com as receitas destes Estados, não há porque serem somadas aos limites (60%). As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios. Atente-se para o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil.

6.3. Serviços de Terceiros e Encargos Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta �“contratos de serviços de terceiros em substituição a servidores públicos�”, novidade dentro do estudo da contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas. A intenção do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o irresponsável), utilizasse de artimanha contábil para �“burlar�” os ditames da LRF. Este artigo, assim como o supracitado § 3º do artigo 9º, têm ocasionado descontentamento à maioria dos administradores públicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade neste caso diz respeito à interpretação da norma: serão todos os serviços terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, além do concurso público? É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo de despesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto à operacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de Gestão Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos neste título a opinião dos Tribunais de Contas sobre esta matéria:

27

�“Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmente emprega-se este vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de contratar serviços de terceiros para as suas atividades meio�”. Além disso, de acordo com o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul: �“Vê-se que a terceirização, na Administração Pública, envolve um conceito de delegação a outra empresa para execução de determinado serviço ou trabalho, gerando, desse modo, atividade de execução indireta, bem definida pelo recente Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997.�” Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras de serviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários das empresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o Poder Público, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não adentrando no conceito de pessoal ativo. Aparentemente esta regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169 da CF, o qual disciplina despesa tão somente com pessoal ativo e inativo. Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditames constitucionais e, por este motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará a que os Poderes e órgãos referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, face à limitação imposta no art. 72, para a contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:

�“Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.�” A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual em relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício. Atualmente, na medida em que não há manifestação do STF quanto a inconstitucionalidade do § 1º do artigo 18, devemos atentar para as seguintes situações: 1) Entes públicos que tem nos serviços de terceiros percentual importante da sua RCL: é o caso, por exemplo do Estado do Tocantins e seus Municípios, onde esta rubrica aproxima-se, em termos percentuais, dos limites com gastos com pessoal. Os serviços terceirizados no conjunto dos Municípios do Estado do Tocantins, consomem cerca de 30% da sua RCL anual, contra 40% dos gastos médios com a folha de pagamentos. Neste caso, ao acrescentar no limite de gastos com pessoal a totalidade dos serviços de terceiros, o percentual médio de comprometimento passaria de 70% da RCL, portanto, acima dos limites legais. 2) Desconsiderando as situações extremas, conforme exemplo anterior, em outras situações o percentual com serviços de terceiros obedece a média nacional: cerca de 10% da RCL anual. Neste caso, caracterizando-se aqueles serviços de terceiros em substituição de pessoal, de forma a somarem as despesas com pessoal, o seu efeito sobre o volume total

28

dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual. 3) Muitas vezes, a opção pela contratação de serviços terceirizados representará um ônus menor para o ente público. No caso do Tocantins, Estado em construção, a opção pela terceirização indica a necessidade de mão-de-obra para a montagem da infra-estrutura pública. Finalizada esta fase de constituição e implantação física da máquina administrativa, cessa a necessidade destes serviços, sendo sua rescisão facilitada pelo instrumento jurídico que o norteia: um contrato de serviços. Na opção pela contratação de funcionários públicos através de concurso, finalizados os trabalhos, teríamos um contingente de pessoal sem função dentro do serviço público. 4) Dessa forma, a análise das limitações para contratação de pessoal deve ser verificada caso a caso. Buscando-se no espírito da LRF a eficiência na alocação de recursos e economia para os cofres públicos, deve-se atentar para que a interpretação prática da LRF leve em consideração este s pressupostos. E isto já está ocorrendo por parte de Tribunais de Contas, preocupados, neste caso, com a governabililade. Não se deve imputar ao administrador público uma tarefa que implique em dificuldades para desenvolvimento sócio-econômico local, sob pena de colocar em risco a validade da LRF, criando, neste caso, resistência à sua implantação.

Por fim, a partir do artigo 61 da Lei no 10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO da União para 2002) apresenta-se a forma como o Governo Federal vem tratando a questão das substituições de servidores:

�“Art. 61. O disposto no § 1o do art. 18 da Lei Complementar no 101, de 2000, aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos. Parágrafo único. Não se considera como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos a execução indireta de atividades que, simultaneamente: I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de regulamento; II - não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou quando se tratar de cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente; III - não caracterizem relação direta de emprego.�”(grifei)

6.4. Emenda Constitucional nº 25, de 2000 Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam em limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais. Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências constitucionais, realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais:

29

8% para Municípios com população até 100.000 habitantes; 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes; 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.

Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resulta que o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes, deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de gastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivo limite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001. Naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em questão, a LRF não se aplica, por vício de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situação, prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido. Cumpre por fim ressaltar que tramita no Congresso Nacional, a pedido das Câmaras Municipais, Projeto de Emenda Constitucional (PEC nº 574/02) que altera a EC nº 29-A De acordo com o referido Projeto, a base para as despesas com pessoal do legislativo municipal será a Receita Corrente Líquida, nos termos da LRF, não sendo retirado do cálculo as despesas com inativos. 6.5. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998 Este dispositivo traz ainda outras limitações que deverão ser observadas com relação às despesas de pessoal. De acordo com o artigo 2º da referida legislação, a despesa líquida com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares de cada um dos entes estatais não poderá exceder a doze por cento de sua RCL, em cada exercício financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei, deverá ser calculada conforme a Lei Complementar nº 82 de 27 de março de 1995. Considerando que a referida Lei Complementar nº 82 foi substituída pela de nº 96, de1999 e que, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL deverá ser calculada conforme a nova definição, constante na LRF.13

Além disso, de acordo com o parágrafo 2º, do artigo 2º, da Lei 9.717, entende-se como despesa líquida a diferença entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores e dos militares de cada um dos entes estatais e a contribuição dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que este procedimento está sendo observado na definição das despesas com pessoal da LRF, bem como aqueles itens que deverão ser excluídos do cálculo, como por exemplo, aquelas despesas com pessoal custeadas pelos seus regimes próprios de previdência. A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12% com os seus inativos, a lei não especificar qual a providência a ser adotada para a redução da despesa.

Os efeitos da Lei 9.717, no entanto, estavam suspensos até o final de 2001, de acordo com a MP nº 2.060/1 de 26 de outubro de 2000 e suas reedições.

13 De acordo com a LC 82/95 a RCL é simplesmente a Receita Corrente Total, subtraída das Transferências Constitucionais: FPE e FPM, por exemplo, no caso da União; parte do ICMS, do IPVA e do IPI exportação no caso dos Estados, Para os Municípios, a RCL, em geral, corresponde à sua Receita Corrente.

30

Finalmente, o artigo 21º da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumento da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Vale lembrar que esta norma alcança também os Presidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos, neste cargo, tem duração de dois anos, estando, conseqüentemente, impedidos de aumentar a despesa com pessoal no último semestre em que estiverem presidindo as Câmaras Municipais. Outras disposições restritivas são estabelecidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar:

Verificação do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre; Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concessão de vantagem, aumento ou reajuste de remuneração; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; pagamento de hora extra.

Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou órgão deverá, no prazo de dois quadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre. Para o cumprimento dessas disposições, a lei faculta a redução temporária da jornada de trabalho, com redução de vencimentos adequada à nova carga horária. Esgotado o prazo para a redução da despesa, sem sucesso, estarão suspensas as transferências voluntárias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar operações de crédito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito às punições fiscais. Neste particular, a LRF parece sugerir que os Poderes exerçam vigilância mútua no tocante ao cumprimento dos limites de gastos com pessoal, uma vez que, se um deles ultrapassar o respectivo teto, trará prejuízos a toda a coletividade, que será penalizada com a suspensão das transferências voluntárias de recursos. Cabe ainda, à Lei federal n.º 9.717, de 27/nov./1998, disciplinar, dentre outros aspectos, a manutenção, estudo de viabilidade, forma de administração, utilização e aplicação de recursos e mesmo a extinção dos sistemas previdenciários. Quanto à utilização dos recursos, dispõe o inciso III, do art. 1º, da lei n.º 9.717/98 que: "as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes" . Além disso, o art. 6º, da mesma lei, faculta à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição, mediante lei �– em sentido formal -, de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, observados os critérios do art. 1º e do próprio art. 6º, quais sejam:

1. realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios;

2. financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;

31

3. as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes;

4. cobertura de um número mínimo de segurados (mil segurados, conforme a Portaria MPAS n.º 4.992/99, art. 9º), de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais;

5. cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios;

6. pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos e dos militares ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;

7. registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais;

8. identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos;

9. sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo.

10. No caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constitui requisito adicional, para organização e funcionamento de regime próprio de previdência social dos servidores públicos e dos militares, ter receita diretamente arrecadada ampliada, na forma estabelecida por parâmetros legais, superior à proveniente de transferências constitucionais da União e dos Estados.

11. estabelecimento de estrutura técnico-administrativa, com conselhos de administração e fiscal e autonomia financeira;

12. existência de conta do fundo distinta do Tesouro da unidade federativa; 13. aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais; 14. aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional; 15. vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para

empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados;

16. vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do Governo Federal;

17. avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei 4.320,de 17 de março de 1964 e alterações subseqüentes;

18. estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais; 19. constituição e extinção do fundo mediante lei.

6.6. Despesas com a Seguridade Social Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é menos severa em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social. De modo idêntico aos demais aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão de qualquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigatória de caráter continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga à demonstração da origem 32

dos recursos que custearão qualquer aumento na despesa, assim como a comprovação de que não serão afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO, a partir de mecanismos de compensação .

7. Transferências Voluntárias

Neste breve capítulo da LRF estabelece as condições para a realização das transferências voluntárias de recursos entre os entes da Federação, mais ou menos na linha de procedimento que já era adotada pelo Governo Federal, ao longo da última década. As transferências voluntárias compreendem a entrega de recursos correntes e de capital, de um ente para outro, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, com exceção daqueles que decorram de determinação constitucional, legal ou destinados ao SUS. Dentre as exigências legais para a realização de transferências voluntárias, destacamos:

Cumprimento das disposições da LDO sobre a matéria; Existência de dotação específica na lei orçamentária; Não serem destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados, DF e Municípios; O beneficiário deverá comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha em dia com o pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao Ente transferidor, inexistirem pendências quanto a prestação de contas de recursos já recebidos, que obedece aos limites constitucionais para gastos com educação e saúde, além daqueles relativos à dívida, despesas com pessoal e restos a pagar; Existência de contrapartida no orçamento do ente beneficiário.

Como regra geral, os recursos recebidos não poderão ser utilizados em finalidade diversa daquela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transferência.

Cid Heraclito de Queiroz14 entende inconstitucional o artigo 25º da LRF, pois, segundo o ilustre jurista, �“ ... admite a invasão da esfera de competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios, como também admite a utilização de receitas da União ou de uma unidade da Federação para atender despesa de outro ente, estabelecida na lei orçamentária deste�”. Tais observações aplicam-se às transferências voluntárias do Governo Federal para os governos subnacionais. Por outro lado, de acordo com a Coordenação-Geral de Normas e Avaliação da Execução da Despesa �– CONED, da Secretaria do Tesouro Nacional, �“..a transferência de recursos orçamentários da União para os Estados, Distrito Federal e Municípios, tem por finalidade a realização de obras ou a prestação de serviços, permitindo atribuir àquelas esferas de governo ou a instituições a elas vinculadas a responsabilidade final pela sua aplicação�”. Neste sentido, o Governo Federal vem transferindo, a cada ano, cerca de R$ 3 bilhões, a título de transferências voluntárias, principalmente para ações nas áreas de educação (alimentação escolar), assistência social (bolsa criança-cidadã, atendimento de criança em creche) e trabalho (qualificação profissional do trabalhador). Cumpre ressaltar que aquelas transferências voluntárias constantes do § 3º, do Inciso IV do artigo 25 (exceções no caso de suspensão - educação, saúde e assistência social) correspondem a dois terços do total de transferências voluntárias repassadas anualmente

14 Advogado, ex-Procurador-Geral da Fazenda Nacional entre 1979 e 1991

33

(cerca de R$ 2 bilhões). Desta forma, em termos de valores, as punições fiscais aplicam-se a um volume de recursos igual a R$ 1 bilhão a cada ano (dados de 1999). 7.1 Instrução Normativa nº 01, de 4 de maio de 2001

A Instrução Normativa nº 01, da Secretaria do Tesouro Nacional, de 04-05-2001, é o instrumento legal que vem regulamentar as disposições do Capítulo V - Das Transferências Voluntárias da Lei de Responsabilidade Fiscal. Este capítulo apresenta uma interpretação dos artigos dessa IN, tendo por objetivo auxiliar o administrador público no entendimento das regras que deverão ser obedecidas, a partir da publicação da IN/ n° 01/01, para a realização de convênios e para o recebimento de transferências voluntárias do Governo Federal.

Em primeiro lugar, deve-se observar que a IN nº 01 não altera nem substitui, mas apenas amplia as disposições expressas na IN nº 01 de 15-01-1997. Enquanto a IN 01/01 vem disciplinar o cumprimento das exigências para transferências voluntárias a partir da LRF, a IN 01/97 trata, de forma mais ampla, da celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos.

Além da observação das disposições da IN 01/97, a contratação e a liberação de transferências voluntárias deverá, a partir de agora, observar o disposto na LRF, na Lei de Diretrizes Orçamentárias �– LDO, relativas aos exercícios em que ocorrerem a formalização dos convênios e a efetiva utilização dos recursos, bem como no disposto em outros diplomas legais. Neste sentido, deve-se observar, principalmente, a Constituição Federal de 1988 (também as constituições estaduais), o Código Tributário Nacional, a Lei nº 8.666, de 21-06-1993, e a Lei nº 10.028, de 19-10-2000, a chamada Lei de Crimes.

Observar as disposições na LRF, significa atender, em primeiro lugar, as determinações prescritas no artigo 25 da LRF. Além disso, o administrador público deverá observar as punições fiscais que implicam no cancelamento das transferências voluntárias, tanto na contratação quanto nas liberações de convênios já contratados. Essas punições, referem-se ao descumprimento dos seguintes artigos da LRF:

Artigo 11: não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de sua competência;

Artigo 23: deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução da despesa total com pessoal que houver excedido o limite máximo por Poder;

Artigo 31: estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações de crédito;

Artigo 33: deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de eventual operação de crédito realizada com a inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;

Artigo 40: não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estado;

Artigo 51: não remeter contas ao Poder Executivo da União até 30 de abril, para o caso dos municípios ou até 31 de maio, no caso de Estados;

34

Artigo 52: não publicar o Relatório Resumido de Execução Orçamentária �– RREO no prazo estabelecido;

Artigo 55: deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal �– RGF, nos prazos estabelecidos em lei; e

Artigo 70: não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois exercícios, caso em 1999 estiver acima deste limite, eliminando o excesso gradualmente à razão de, pelo menos, 50% ao ano, mediante a adoção de medidas previstas na lei.

No que se refere à observação do texto da LDO para a realização de convênios, deve-se verificar a previsão orçamentária de contrapartida, à explicitação da utilização da transferência, a interação com o PPA, além dos efeitos dessa contratação sobre as metas constantes do Anexo de Metas Fiscais-AMF. Na verdade, no que concerne à apuração dos resultados fiscais (resultado primário, nominal), a previsão e a realização de convênios exerce pouca influência. Isto porque os seus reflexos ocorrerão tanto nas receitas como nas despesas, sendo nulo seu efeito sobre o resultado primário. Por exemplo: um convênio para a pavimentação de estradas no valor de R$ 10 milhões. À medida em que os valores do convênio forem liberados, serão contabilizados como receitas de capital. Pelo lado das despesas, este mesmo valor será contabilizado à conta de obras em execução, apresentando um efeito nulo sobre a apuração do resultado primário. Por outro lado, a celebração de convênios para gastos correntes, influenciará diretamente o desempenho da receita corrente líquida �– RCL, principal denominador para a verificação dos limites previstos na LRF. Mesmo que as receitas provenientes de transferências voluntárias não possam ser utilizadas para pagamento de despesas com pessoal, elas influenciarão na verificação do seu limite, a partir do aumento da RCL. Em outras palavras: sobrarão mais recursos para outros gastos, inclusive a folha de pagamento.

De acordo com seu artigo 2º, a primeira exigência da IN nº 01, de 2001, corresponde à observância do artigo 11 da LRF que determina, in verbis:

�“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos�”.

E nem poderia ser diferente, visto que as transferências voluntárias não devem ser utilizadas como instrumento de compensação à renúncia fiscal, por exemplo. Somente aquele ente que demonstrar que está cobrando os tributos que a Constituição lhe atribui, estará apto a contratar convênios.

Por fim, o artigo 2º exige a comprovação de que o ente está de fato cumprindo com a determinação legal prevista no supracitado artigo 11. Neste caso, de acordo com a IN nº 01/01, bastará a apresentação de balancetes (ou do Balanço que representa a consolidação de balancetes) ou da LOA, para a comprovação do cumprimento desta regra. Nota-se que não há aqui uma preocupação com a eficiência da máquina arrecadadora (já que a IN 01/01 não exige a comprovação de uma arrecadação satisfatória de tributos). O que se busca é a certeza de que o ente está, de fato, arrecadando aqueles tributos que a Lei Maior lhe atribui.

Outras exigências constam da IN nº 01/01 para a realização de transferências voluntárias: os órgãos transferidores observarão, quando da instrução do processo, existência de dotação

35

orçamentária específica, indicando-se a respectiva nota de empenho, além da comprovação de que esses recursos transferidos não serão destinados ao pagamento de despesas com pessoal; o ente beneficiário da transferência deverá comprovar junto ao órgão transferidor, a situação de regularidade quanto ao pagamento de tributos, multas e demais encargos fiscais a cargo do Ministério da Fazenda, ao pagamento das contribuições do INSS, ao depósito das parcelas do FGTS, além da prestação de contas referente a outras transferências recebidas da União; o ente deverá ainda comprovar o cumprimento dos limites constitucionais relativos à aplicação de recursos nas áreas da saúde e educação, além da publicação do Relatório de Gestão Fiscal, nos termos do artigo 54 da LRF e a observação dos limites legais para a dívida consolidada e mobiliária e de restos a pagar.

O ente beneficiário deverá, também, observar a publicação do Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO, nos termos do artigo 52 da LRF e, de acordo com o parágrafo terceiro do artigo 165 da CF de 1988. Além disso, o ente beneficiário deverá apresentar as contas do ano anterior (balanço) até trinta de abril (no caso dos municípios) ou até trinta e um de maio (no caso de Estados) à Secretaria do Tesouro Nacional �– STN, que fará a consolidação das contas destes entes, nos termos do artigo 51 da LRF, observado o artigo 50. Ressalte-se que, para os municípios, a Portaria STN nº 59, de 01-03-2001, definiu modelo a ser preenchido e encaminhado à Caixa Econômica Federal para a consolidação das contas municipais.

A publicação dos relatórios e demonstrativos, exigida por essa Instrução Normativa, deverá ser feita através daqueles modelos permitidos pela lei. Não há um modelo padrão para atender a essas demonstrações. Isto significa que a União não exigirá que os relatórios sejam apresentados de acordo com as portarias da STN, podendo ser aceitos outros relatórios utilizados pelos Tribunais de Contas. O ente ficará impedido de receber transferências voluntárias ou contratar novos convênios com o Governo Federal somente enquanto não estiver atendendo às exigências relativas à publicação dos relatórios citados anteriormente.

Os entes públicos (Estados e municípios) que estiverem atendendo àquelas exigências da LRF para a contratação de transferências voluntárias ficarão registrados no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal �– SIAFI, através do Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias - CAUC, subsistema criado para controle da administração pública.

Este subsistema apresenta as seguintes características:

As unidades gestoras farão o registro no CAUC daqueles entes beneficiários que entregarem a documentação completa, habilitando-os à realização de convênios;

A STN efetuará o registro daqueles entes que atenderam à determinação do artigo 51 da LRF;

Os Tribunais de Contas estaduais e de municípios poderão inserir os registros, ou mesmo alterá-los, a partir de comunicação formal à STN. De acordo com a LRF, estes Tribunais fiscalizarão o cumprimento da Lei Complementar;

parágrafo 2º do artigo 4º da IN 01/01 procura orientar o gestor a manter a guarda de documentação comprobatória do cumprimento da LRF pelo prazo de, no mínimo, 5 anos. Esse prazo será contado a partir da data do encerramento do processo de transferência voluntária, considerando a prestação de contas junto ao gestor e a baixa no SIAFI.

36

De acordo com o artigo 6º da IN 01/01, o Banco Central comunicará à STN quando for detectado o não atendimento, pelos Estados e Municípios, do artigo 33 da LRF. Este

dispositivo refere-se ao atendimento das regras definidas na LRF para a contratação de operações de crédito.

A IN 01/01 tem por objetivo a desburocratização e a simplificação das análises que deverão ser realizadas pelos diversos órgãos públicos concedentes de transferências voluntárias. Isto porque a contratação destes convênios ocorre de forma descentralizada, a partir de cada Ministério. Neste caso, cada um dos órgãos púbicos que firmarem convênios poderão utilizar as informações disponíveis no CAUC. Além disso, a IN 01/01 define o atendimento dos artigos segundo e terceiro, como suficientes para a contratação de convênios.

Além disso, em observância ao parágrafo 3º do artigo 25 da LRF, verifica-se que aqueles convênios firmados para atender às ações nas áreas de educação, saúde e assistência social não estão sujeitos a suspensão, no caso do descumprimento das regras definidas na LRF. No entanto, isso não significa que os entes que não estiverem atendendo à LRF poderão contratar novos convênios, mesmo para as áreas de saúde, educação e assistência social. Adicionalmente, os entes públicos deverão observar o disposto no § 2º do artigo 169 da Constituição Federal que prescreve: "Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites". Em outras palavras, de acordo com a Lei Maior, para a realização de qualquer tipo de convênio (e sua manutenção), deverá o ente público observar os limites de gastos com pessoal, conforme determina a LRF.

Finalmente, resta observar a Lei nº 10.266 de 24-07-2001 (que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2002) que determina, a partir de seu artigo 34:

" Art. 34. As transferências voluntárias de recursos da União, consignadas na lei orçamentária e em seus créditos adicionais, para Estados, Distrito Federal ou Municípios, a título de cooperação, auxílios ou assistência financeira, dependerão da comprovação, por parte da unidade beneficiada, no ato da assinatura do instrumento original, de que: I - instituiu, regulamentou e arrecada todos os tributos previstos nos arts. 155 e 156 da Constituição, ressalvado o imposto previsto no art. 156, inciso III, com a redação dada pela Emenda Constitucional no 3, de 17 de março de 1993, quando comprovada a ausência do fato gerador; II - atende ao disposto no art. 25 da Lei Complementar no 101, de 2000; e III - existe previsão de contrapartida, que será estabelecida de modo compatível com a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada, tendo como limite mínimo e máximo: a) no caso dos Municípios: 1. três e oito por cento, para Municípios com até 25.000 habitantes; 2. cinco e dez por cento, para os demais Municípios localizados nas áreas da Agência de Desenvolvimento do Nordeste �– ADENE, da Agência de Desenvolvimento da Amazônia �– ADA e no Centro-Oeste; 3. vinte e quarenta por cento, para os demais; e b) no caso dos Estados e do Distrito Federal: 1. dez e vinte por cento, se localizados nas áreas da ADENE e da ADA e no Centro-Oeste; e

37

2. vinte e quarenta por cento, para os demais. § 1o Os limites mínimos de contrapartida fixados no inciso III do caput deste artigo, poderão ser reduzidos quando os recursos transferidos pela União: I - forem oriundos de doações de organismos internacionais ou de governos estrangeiros e de programas de conversão da dívida externa doada para fins ambientais, sociais, culturais e de segurança pública; II - destinarem-se a Municípios que se encontrem em situação de calamidade pública formalmente reconhecida, durante o período que esta subsistir; III - beneficiarem os Municípios, incluídos nos bolsões de pobreza identificados como áreas prioritárias no "Comunidade Solidária", no Programa "Comunidade Ativa", no "Projeto Alvorada" e na Lei Complementar no 94, de 1998; ou IV - destinarem-se ao atendimento dos programas de educação fundamental. § 2o Caberá ao órgão transferidor: I - verificar a implementação das condições previstas neste artigo, bem como observar o disposto no caput do art. 35 da Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, exigindo, ainda, do Estado, Distrito Federal ou Município, que ateste o cumprimento dessas disposições, inclusive por intermédio dos balanços contábeis de 2001 e dos exercícios anteriores, da lei orçamentária para 2002 e correspondentes documentos comprobatórios; e II - acompanhar a execução das atividades, projetos ou operações especiais, e respectivos subtítulos, desenvolvidos com os recursos transferidos. § 3o A verificação das condições previstas nos incisos do caput deste artigo se dará unicamente no ato da assinatura do convênio, sendo que os documentos comprobatórios exigidos pelos órgãos transferidores terão validade de, no mínimo, cento e oitenta dias a contar de sua apresentação. § 4o Nenhuma liberação de recursos transferidos nos termos deste artigo poderá ser efetuada sem o prévio registro no Subsistema de Convênio do SIAFI. § 5o Não se consideram como transferências voluntárias para fins do disposto neste artigo as descentralizações de recursos a Estados, Distrito Federal e Municípios que se destinem à realização de ações cuja competência seja exclusiva da União, ou tenham sido delegadas com ônus aos referidos entes da Federação. § 6o Os órgãos responsáveis pelas transferências de que trata este artigo deverão disponibilizar na Internet informações contendo, no mínimo, data da assinatura dos convênios, nome do convenente, objeto, valor liberado e classificação funcional, programática e econômica do respectivo crédito, em conformidade com o disposto na Lei no 9.755, de 16 de dezembro de 1998. § 7o Para efeito do § 3o do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 2000, não serão suspensas as transferências voluntárias relativas a ações de educação, saúde e assistência social quando Estados, Distrito Federal ou Municípios incidirem nas hipóteses previstas no art. 11, parágrafo único, art. 23, § 3o, I, art. 31, § 2o, art. 33, § 3o, art. 51, § 2o, art. 52, § 2o e art. 55, § 3o, da Lei Complementar no 101, de 2000. § 8o Ficam dispensadas das exigências previstas nos §§ 2o, 3o e 4o deste artigo as transferências relativas aos programas "Dinheiro Direto na Escola", "Alimentação Escolar" e "Apoio a Estados e Municípios para a Educação Fundamental de Jovens e Adultos", todos sob a responsabilidade do Ministério da Educação. § 9o A execução orçamentária e financeira no exercício de 2002 das ações relativas à programação de trabalho a serem executadas na forma prevista neste artigo e cujos créditos orçamentários não identifiquem nominalmente a localidade beneficiada, inclusive aquelas destinadas genericamente a Estado

38

da Federação, fica condicionada à prévia publicação, em órgão oficial de imprensa, dos critérios de distribuição, e respectivas alterações".

Encerrando esta parte, queremos destacar uma das principais dúvidas dos entes públicos no que se refere à contratação de convênios junto ao Governo Federal: a assinatura de convênios somente poderá ser feita através do Poder Executivo de cada ente? A resposta é negativa. Qualquer órgão público poderá procurar as unidades gestoras do Governo Federal para contratar convênios. O Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por exemplo, poderá assinar convênio diretamente com o Ministério da Justiça. Ressalte-se que também os órgãos contratantes deverão demonstrar o cumprimento da LRF no que lhes couber. Já a contrapartida exigida nos convênios sairá da dotação orçamentária do órgão contratante. 7.2 Análise Quantitativa das Transferências Voluntárias Os quadros a seguir apresentam o total dos valores transferidos pelo Governo Federal em 2000, a título de transferências voluntárias. Nestes valores não constam as transferências para o SUS. Verifica-se que, em 2000, Estados e Municípios receberam um total de R$ 4,7 bilhões, sendo R$ 2,7 bilhões para Estados e R$ 1,95 bilhões para Municípios. Estes valores poderão ser reduzidos em 2001, para aqueles entes que estiverem descumprindo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 39

Quadro 5

TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS PARA MUNICÍPIOS

Valores

Correntes em R$ mil

UNIDADE DA FEDERAÇÃO

1999 2000 % REALIZADO

Média p/Município

ACUMULADO ACUMULADO (2000/1999) em 2000

REGIÃO NORTE 180.619 250.210 138,53 784ACRE 9.217 14.015 152,05 637

AMAZONAS 33.352 41.971 125,84 677AMAPÁ 7.134 9.221 129,26 576PARÁ 77.402 99.003 127,91 692

RONDÔNIA 24.527 38.239 155,90 735RORAIMA 14.807 30.731 207,55 2.049

TOCANTINS 14.181 17.030 120,09 123REGIÃO NORDESTE 558.830 753.055 134,76 432

ALAGOAS 32.795 55.842 170,27 553BAHIA 136.969 186.811 136,39 450CEARÁ 89.971 101.650 112,98 552

MARANHÃO 77.433 90.088 116,34 415PARAÍBA 34.139 75.774 221,96 340

PERNAMBUCO 96.117 109.931 114,37 597PIAUÍ 28.986 39.688 136,92 180

RIO GRANDE DO NORTE

41.312 60.235 145,80 363

SERGIPE 21.108 33.036 156,51 440REGIÃO SUDESTE 409.235 523.310 127,88 496ESPÍRITO SANTO 33.033 39.251 118,82 510

MINAS GERAIS 123.995 184.592 148,87 216RIO DE JANEIRO 78.103 84.091 107,67 924

SÃO PAULO 174.103 215.376 123,71 334REGIÃO SUL 230.088 268.405 116,65 237

PARANÁ 95.258 101.205 106,24 254RIO GRANDE DO SUL 74.038 90.136 121,74 193

SANTA CATARINA 60.792 77.065 126,77 263REGIÃO CENTRO-

OESTE 105.646 162.251 153,58 415

DISTRITO FEDERAL 34 0 0,00 GOIÁS 38.557 64.653 167,68 267

MATO GROSSO DO SUL

29.715 40.308 135,65 523

MATO GROSSO 37.341 57.290 153,43 455TOTAL 1.484.418 1.957.231 131,85

Fonte: SIAFI Gerencial.

40

Quadro 6

ESTADOS CONTEMPLADOS COM TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

Valores Correntes

em R$ mil UNIDADE DA 1999 2000 % REALIZADO FEDERAÇÃO ACUMULADO ACUMULADO (2000/1999)

REGIÃO NORTE 224.679 305.033 135,76 ACRE 36.937 36.986 100,13

AMAZONAS 42.293 42.644 100,83 AMAPÁ 10.011 11.337 113,25 PARÁ 40.827 75.609 185,19

RONDÔNIA 20.223 22.059 109,08 RORAIMA 39.935 34.485 86,35

TOCANTINS 34.452 81.912 237,75 REGIÃO NORDESTE 1.129.374 1.060.511 93,90

ALAGOAS 27.949 101.157 361,94 BAHIA 173.846 191.603 110,21 CEARÁ 192.063 181.444 94,47

MARANHÃO 50.566 73.393 145,14 PARAÍBA 149.537 110.708 74,03

PERNAMBUCO 228.327 196.682 86,14 PIAUÍ 64.578 47.619 73,74

RIO GRANDE DO NORTE

178.901 106.341 59,44

SERGIPE 63.608 51.565 81,07 REGIÃO SUDESTE 683.587 781.323 114,30 ESPÍRITO SANTO 23.216 50.062 215,63

MINAS GERAIS 264.784 185.371 70,01 RIO DE JANEIRO 66.453 101.718 153,07

SÃO PAULO 329.133 444.172 134,95 REGIÃO SUL 170.109 269.209 158,26

PARANÁ 66.545 98.618 148,20 RIO GRANDE DO SUL 46.963 73.007 155,46

SANTA CATARINA 56.601 97.583 172,41 REGIÃO CENTRO-

OESTE 247.473 288.113 116,42

DISTRITO FEDERAL 95.238 83.205 87,37 GOIÁS 65.397 99.978 152,88

MATO GROSSO DO SUL

32.767 47.537 145,07

MATO GROSSO 54.071 57.393 106,14 TOTAL 2.455.222 2.704.188 110,14

Fonte: SIAFI Gerencial

8. Limites Mínimos de Gastos com Educação e Saúde A LRF, no seu artigo 25, estabelece as condições para recebimento de transferências voluntárias da União ou do Estado, compreendidos nesse conceito os recursos correntes ou

41

de capital entregues, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorram de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. Transferências voluntárias são aquelas realizadas através de convênio ou acordo congênere e que constam do Orçamento da União ou do Estado mas não decorrem de uma determinação constitucional ou legal. Destinam-se, com freqüência, a obras e, também com freqüência, têm origem em emendas parlamentares. Assim, as transferências constitucionais e legais (FPM, Lei Kandir, SUS e Fundef) não são transferências voluntárias. A suspensão de transferências voluntárias não atinge as ações de educação, saúde e assistência social. No entanto, dentre as exigências para recebimento de transferências voluntárias, se inclui o cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde. O limite mínimo para gasto com a educação diz respeito ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e foi instituído pela Emenda Constitucional no. 14, pela Lei 9.424/96 e pelo Decreto no. 2.264/97. O limite mínimo para gasto com a saúde foi instituído pela Emenda Constitucional no. 29/2000. A seguir, iremos descrever esses limites.

8.1. A Emenda Constitucional nº 14 e o FUNDEF O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) foi criado para vigorar durante dez anos (1998-2007) e tem por objetivo melhorar a alocação de recursos na educação, em termos de eqüidade e de eficiência. O caminho para atingir esse objetivo foi a indução do processo de municipalização do ensino fundamental, conjugada com a promoção de uma política de eqüidade de acesso da população aos recursos. De acordo com a Constituição Federal, no seu art. 212, o município deve destinar à educação, não menos que 25% da sua arrecadação de impostos e transferências. Desses 25%, 60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40% restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil). Além disso, 60% dos recursos do FUNDEF devem ser destinados exclusivamente para o pagamento dos salários dos professores, dados os objetivos de valorização do magistério e de melhoria da qualidade do ensino. E, ainda, é fixado um valor mínimo a ser gasto anualmente com cada aluno. Para o ano de 2000, o valor mínimo nacional per capita foi estabelecido de forma diferenciada, tendo sido estipulado em R$ 333,00 para os alunos da 1 a à 4 a séries e, em R$ 349,65, para os da 5 a à 8 a séries e os da Educação Especial. Os recursos aportados ao Fundo serão distribuídos, de acordo com o número de matrículas efetivadas nas redes estadual e municipal, multiplicadas pelo valor único por aluno estabelecido. Se os valores por aluno forem mais elevados na rede estadual em relação à municipal, haverá uma redistribuição de recursos da primeira para a segunda. Se o valor por aluno, em cada Estado, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, a destinação de recursos do Governo Federal para Estados e Municípios será feita automaticamente, considerando o número de matrículas efetivadas nas redes do ensino fundamental. Assim, deve-se: 1. verificar qual é a arrecadação de impostos e transferências do Município 2. calcular 15% desse valor para aplicar em ensino fundamental (60% x 25% = 15%) 3.o restante (10%) irá para outros níveis de ensino 42

4. dos recursos do FUNDEF (conforme base definida em lei): a. 60% para pagamento de professores em atividade (CF 1988) b. 40% para outras despesas.

8.2. A Emenda Constitucional n. 29 e os gastos da saúde A Emenda Constitucional da Saúde (EC 29/2000) estabeleceu a vinculação de um percentual de recursos orçamentários dos diversos níveis de governo �– União, Estados e Municípios �– para o financiamento da saúde. As regras para a União e os Estados não serão analisadas aqui. O conceito de �“ações e serviços de saúde�” será estabelecido por Lei Complementar. Para os Municípios, o percentual de vinculação é de 15% de sua receita de impostos e transferências constitucionais. Esse percentual deverá ser atingido no prazo de 5 anos, contados a partir da entrada em vigor da Emenda. Os Municípios que destinavam, no seu primeiro ano, percentuais inferiores a 15% para o financiamento da saúde, devem aumentá-los gradualmente até o 5º ano após a sua aprovação, reduzindo-se essa diferença à razão de, pelo menos, 1/5 �– um quinto �– por ano. Como piso mínimo de aplicação no primeiro ano, a Emenda estabeleceu, ainda, o percentual de 7% da receita de impostos e transferências constitucionais. Portanto, deve-se:

verificar qual é a arrecadação de impostos e transferências constitucionais do seu município; diminuir de 15% o percentual de recursos próprios aplicados em saúde no período inicial. Na tabela, fica: 15% - 7% = 8% (se o município tiver aplicado 9% por exemplo, ficaria 15% - 9% = 6%); dividir 8% por 5, pois a EC n º 29 mandar aumentar em pelo menos 1/5 os recursos a serem aplicados, a cada ano = 1,6%; somar à aplicação do ano anterior (7%) o resultado 1,6% = 8,6%; a mesma sistemática mantém-se para os próximos anos, com exceção do último onde aplica-se 3,2%, percentual que falta para integralizar os 15% (15% - 11,8% = 3,2%).

43

Exemplo prático:

Quadro 7

Municípios �– Demonstrativo do Cálculo da Emenda Constitucional 29

RECEITAS VINCULÁVEIS E DESPESAS COM SAÚDE (A) RECEITAS 2000 2001 2002 2003 2004 RECEITAS DE IMPOSTOS -IPTU -ISS -ITBI -Imposto de Renda Retido na Fonte (a partir de 2002) RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO -Quota-Parte do FPM -Imposto de Renda Retido na Fonte (até 2001) -Quota-Parte do ITR -Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS DO ESTADO -Quota-Parte do ICMS -Quota-Parte do IPI �– Exportação -Quota-Parte do IPVA OUTRAS RECEITAS CORRENTES -Multas e Juros de Mora dos Impostos -Receita da Divida Ativa Tributária de Impostos TOTAL DAS RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS (B) DESPESA COM SAÚDE TOTAL DA DESPESA COM FUNÇÃO SAÚDE �– 10 * (-) TRANSFERÊNCIA FEDERAL �– SAÚDE (PAB, MAC/AIH E Convênios)

(-) TRANSFERÊNCIA ESTADUAL - SAÚDE (convênios) TOTALDA DESPESA COM SAÚDE MUNICIPAL (C) CÁLCULO DO INDICADOR EC 29 �– (B) / (A) 7% 8,6% 10,2% 11,8% 15%

9. Destinação de Recursos para o Setor Privado O art. 26 da LRF estabelece a regra básica para toda e qualquer destinação de recursos públicos ao setor privado: a sua autorização por lei específica. E, como requisitos adicionais, é exigida a observância das disposições da LDO, além da sua previsão na lei orçamentária ou em crédito adicional. Equiparam-se a transferências e sujeitam-se às mesmas normas as concessões de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, prorrogação e composição de dívidas, concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital. Sempre que o ente beneficiário de uma operação de crédito não estiver sob controle direto do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da operação, as comissões e outras despesas não poderão ser inferiores ao que dispuser a lei ou ao seu custo de captação. Por sua vez, o art. 28 da LRF proíbe taxativamente o socorro às instituições do Sistema Financeiro Nacional - SFN. Tal proibição tem como objetivo primordial evitar, de uma vez por todas, a repetição de programas nos moldes do PROER, feito para socorrer instituições integrantes do SFN. Para tanto, o parágrafo primeiro do mesmo dispositivo já antevê a

44

solução para eventuais situações de insolvência, mediante a criação de fundos e outras formas legais que dêem cobertura a essas instituições. 10. Dívida e Endividamento Público: Introdução A dívida líquida do setor público brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994 e 2000. E este endividamento desproporcional e crescente arquitetou-se a partir do aumento nas despesas públicas, sem a contrapartida do incremento das receitas próprias, principalmente nos Estados e Municípios. Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit público: os recursos próprios, que provém nas receitas de impostos e transferências; e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se. Como já foi ressaltado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Municípios, a partir do aumento nas transferências do Governo Federal. Como explicar então o fato de que a dívida dos entes subnacionais (Estados e Municípios), que em 1994 representava 10% do PIB, tenha chegado, em 2000 a 18% do PIB, quase o dobro, portanto, em 6 anos ?

Quadro 8

Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro % do PIB

Ano Governo Federal

Estados e Municípios

Total

1994 13% 10% 23% 1995 13% 11% 24% 1996 16% 12% 28% 1997 19% 13% 32% 1998 25% 14% 39% 1999 31% 16% 47% 2000 32% 18% 50%

Fonte: BACEN

O quadro acima mostra a evolução da dívida consolidada líquida (exceto empresas estatais) nas três esferas de governo no período 1994/2000. Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o Governo Federal refinanciou dívidas de Estados e Municípios, principalmente no âmbito da Lei no 9.496, de 11 de setembro de 1997, conforme apresentado anteriormente. A dívida consolidada do Governo Federal em dezembro de 2000 atingiu o montante de R$ 830 bilhões (cerca de 78% do PIB calculado para o período) . Deste total, R$ 555 correspondiam à Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional. Qual foi o real motivo do crescimento da dívida liquida brasileira, que passou de 23% para 50% do PIB em um período de 6 anos? O texto a seguir, elaborado pela Secretaria de Planejamento Econômico do Ministério da Fazenda trás luz a esta questão: 45

10.1 Crescimento da Dívida Pública Federal

A dívida mobiliária interna do governo federal elevou-se de R$ 60,7 bilhões, em julho de 1994, para R$ 624,1 bilhões, em dezembro de 2001. Os números impressionam, e podem em uma análise precipitada deixar a falsa impressão de que a dívida cresceu em decorrência de má gestão das finanças públicas.

O gráfico a seguir mostra os fatores que determinaram a evolução da dívida pública, entre julho de 1994 e dezembro de 2001.

Dinâmica da Dívida Interna: fatores de variação

Fonte: Tesouro Nacional e Banco Central Valores atualizados pelo respectivo fator de remuneração Privatização e Superávit Primário: valores atualizados pela TMS /1 Recursos fiscais para abatimento da dívida pública (fontes 100 e 129)

-200-100

0100200300400500600700800900

jul/94 Dez/01

R$

bilh

ões

Programas de GovernoR$ 45,2 bilhões

DesvalorizaçãoCambialR$ 72,8 bilhões

FortalecimentoBancos FederaisR$ 65,4 bilhões

Passivos ContingentesR$ 62,8 bilhões

Juros NominaisR$ 109,4 bilhões

R$ 624,1 bilhões

R$ 60,7 bilhões

Superávit Primário /1R$ 76,1 bilhões

PrivatizaçõesR$ 58,9 bilhões

Gerenciamento daDívida (colchão)R$ 44,9 bilhões

Estados eMunicípiosR$ 297,7 bilhões

Em um exame preliminar, o gráfico nos permite fazer as seguintes afirmações:

- o principal fator de aumento da dívida foram os programas de saneamento financeiro de Estados e Municípios. Inclui-se aqui também o apoio à reestruturação e/ou privatização dos bancos estaduais. Esse fator responde por R$ 297,7 bilhões, o equivalente a 47,7% do total do aumento da dívida, no período em foco. Durante a década de 80 e a primeira metade dos anos 90, as finanças estaduais e municipais caracterizaram-se por desequilíbrios crescentes. Daí resultou um quadro financeiro que ameaçava a viabilidade das administrações de Estados e Municípios, realidade que se tornou aparente com a estabilização e levou à realização de programas de saneamento financeiro patrocinados pelo governo federal. Ao contrário do passado, esses programas atacaram as causas dos desequilíbrios financeiros dessas esferas de governo;

46

- o programa de fortalecimento dos bancos públicos federais, iniciado com a capitalização do Banco do Brasil, em 1996, responde por R$ 65,4 bilhões, ou 10,5% do aumento da dívida. Esse programa foi posteriormente complementado, em 2001, com medidas de saneamento, incluindo a capitalização da Caixa Econômica Federal, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia, e melhoria da governança corporativa do

conjunto das instituições financeiras federais. Assim como o saneamento de Estados e Municípios, o programa de fortalecimento dos bancos públicos federais atacou problemas originados fundamentalmente em períodos anteriores. Estabeleceu, igualmente, condições necessárias para que esses problemas não venham a se repetir no futuro;

- o reconhecimento dos chamados �“esqueletos�” - passivos que, embora já existissem, eram antes ocultados das estatísticas da dívida pública - é responsável por R$ 62,8 bilhões que corresponde a 10,1% do aumento verificado na dívida. Parte dos desequilíbrios encontrados nos bancos públicos federais poderia perfeitamente ser classificada como �“esqueletos�”. Por razões de clareza analítica, no entanto, esses desequilíbrios são apresentados como um fator à parte;

- esses três fatores, considerados conjuntamente, respondem por mais de 68,3% da expansão da dívida. Ou seja, cabe dizer que o crescimento da dívida pública deve-se, em sua maior parte, à assunção ou ao reconhecimento de passivos que já existiam, embora ocultos ou presentes em outras esferas de governo. Junto com a assunção ou reconhecimento desses passivos, adotaram-se medidas que, se não impedem, ao menos minimizam em muito o risco de que ressurjam situações de desequilíbrio crônico nos bancos públicos e nas finanças estaduais e municipais. A propósito, o compromisso dos Estados e Municípios com o equilíbrio das contas públicas e a solidez do sistema financeiro (público e privado) são uns dos aspectos que mais nitidamente diferenciam a situação brasileira do quadro de dificuldades dramáticas em que se encontra a Argentina. Quanto ao reconhecimento de �“esqueletos�”, ele contribui para conferir maior transparência e confiabilidade aos números da dívida pública, o que se traduz em menores custos de rolagem e maiores prazos de vencimento (por essas e outras medidas, o Brasil recebeu recentemente uma espécie de certificado ISO 9000 de qualidade na área fiscal);

- os juros nominais elevaram a dívida em R$ 109,4 bilhões e contribuíram com 17,5% para o aumento da dívida, ao passo que a desvalorização cambial, decorrente da existência de títulos públicos denominados em reais, mas atrelados à variação da taxa de câmbio, foi responsável por R$ 72,8 bilhões na elevação da dívida e responde por 11,7%. Ou seja, juros e câmbio, considerados como itens isolados, explicam apenas uma parte relativamente menor da expansão da dívida pública no período;

- os programas e ações de governo que implicaram a emissão de títulos no valor de R$ 45,2 bilhões, responsáveis por 7,2% do aumento da dívida, são o quinto fator em ordem de importância na elevação da dívida. Entre esses programas, destacam-se a Lei Complementar 87/96, chamada �“Lei Kandir�”, o Programa de Financiamento às Exportações �– PROEX, o refinanciamento das dívidas dos produtores rurais e o programa de Reforma Agrária;

- o último fator, no montante de R$ 44,9 bilhões elevou em 7,2% a dívida e está ligado a ações de gestão da dívida, sendo a principal delas a realização de emissões excedentes, isto é, colocações de títulos feitas acima das necessidades de financiamento correntes do governo federal. Essa decisão atendeu a critérios de prudência e teve como objetivo formar um �“colchão�” de recursos para facilitar a gestão da dívida mobiliária em momentos de maior turbulência. Esses recursos encontram-se

47

depositados no BC e por eles o Tesouro recebe a mesma remuneração que paga nos correspondentes títulos emitidos.15

O gráfico considera também os fatores que contribuíram para reduzir o aumento da dívida mobiliária interna federal, a saber:

- as privatizações. Elas foram responsáveis pelo ingresso de R$ 58,9 bilhões e reduziram a elevação da dívida em 10,5%, na medida que os recursos arrecadados serviram para resgatar títulos emitidos pelo governo federal. Vale notar que não se esgota aí o efeito positivo das privatizações sobre o endividamento do governo federal, uma vez que geralmente a venda de uma empresa pública implica a transferência para o setor privado de todas as dívidas que essa empresa detinha. O mesmo vale para o endividamento de Estados e Municípios (entre 1995 e 2001, foram transferidas ao setor privado, por meio das privatizações de todos os entes da Federação, dívidas equivalentes a cerca de US$ 18 bilhões);

- os superávits primários acumulados, principalmente, a partir de 1999. Já no último trimestre de 1998, frente à crise internacional desencadeada pela moratória da Rússia, o Brasil assumiu metas de resultado primário, ou seja, de geração de caixa, antes do pagamento de juros. Essas metas, a partir de 1999, superaram, no caso do governo federal, o patamar de 2% do PIB. É de salientar que o aumento do superávit primário foi fundamental para permitir, após a mudança do regime cambial, a redução progressiva da taxa de juros e da volatilidade da taxa de câmbio, que nos momentos iniciais do regime de flutuação apresentou uma desvalorização exagerada. Sem o aumento do superávit primário, em bases duradouras, teríamos assistido a uma corrida entre juros, câmbio e preços que nos faria retornar ao quadro econômico anterior ao Plano Real. A contribuição do superávit primário da União na redução do endividamento interno em títulos públicos foi de R$ 76,1 bilhões, o equivalente a cerca de 12,2% do total da dívida mobiliaria interna em dezembro de 2001.

Não se pode deixar de mencionar, ainda, a melhoria substancial alcançada nas condições de financiamento da dívida pública. De uma dívida que era quase integralmente rolada no curtíssimo prazo, até 1994, passamos a ter uma dívida com prazo médio de vencimento de 35 meses. Para tanto, contribuiu principalmente o alongamento do prazo médio dos títulos emitidos em oferta pública, que se estendeu de cerca de quatro meses, em julho de 1994, para trinta meses, em dezembro de 2001. Quase desnecessário ressaltar que essa melhoria nas condições de financiamento só se tornou possível devido ao conjunto de reformas estruturais e institucionais realizadas na área fiscal. Algumas dessas reformas, como o saneamento financeiro de Estados e Municípios e o reconhecimento de �“esqueletos�”, causaram expansão do volume da dívida pública, num aparente paradoxo.

15 Estão considerados nesse montante os valores referentes aos recursos provenientes exclusivamente da emissão de títulos. No entanto, compõem também o �“colchão�” recursos provenientes de outras fontes orçamentárias.

48

10.2 A LRF e a Dívida Pública No Capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, são apresentadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito e empresa estatal dependente. Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado, sem duplicidade:

das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados; das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento; dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas as operações de crédito, devendo, ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:

Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência; Adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.

Além disso, a dívida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre estes. Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Equiparam-se a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação, a assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito e a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Quanto à dívida consolidada líquida, corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das disponibilidades financeiras. Empresa estatal dependente, de acordo com a Resolução n° 43/01, é empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas 49

com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade. Posteriormente, a Portaria n° 589 da STN, de 27-12-2001, a partir do seu artigo 3°, dá continuidade a esse conceito, definido pela Resolução n° 43/01. De acordo com esse dispositivo legal:

�“A subvenção de que trata o caput do art. 18 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964 e o repasse de recursos previsto no inciso III, do art. 2º, da Lei Complementar nº 101 de 2000 destinam-se exclusivamente à cobertura de déficits de empresas e devem ser alocados diretamente no orçamento da empresa beneficiária, nos termos do art. 7º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 04-05-2001. Parágrafo único. Para efeitos desta portaria, considera-se ainda subvenção econômica a transferência permanente de recursos de capital para empresa controlada deficitária nos termos do caput deste artigo�”. (Art. 3º Port. 589).

Cabe por fim ressaltar que a LRF não revoga a Lei nº 4.320/64. Os objetivos das duas legislações são claramente distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as regras gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. No que tange à dívida fundada, a exemplo do conceito de empresa estatal dependente e de algumas classificações orçamentárias, prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Lei nº 4.320/64 tenha sido recepcionada pela Constituição Federal com status de Lei Complementar, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, deve ser observada a Lei de Responsabilidade Fiscal.

10.3. Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito Os limites para a dívida consolidada dos Estados e dos Municípios estão definidos a partir 20 de dezembro de 2001, pela Resolução n° 40 do Senado Federal, a quem compete, nos termos da Constituição Federal, definir limites de endividamento e condições para contratação de operações de crédito. Pelo disposto na LRF, o Presidente da República teve prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios, em cumprimento ao que dispõe o art. 52 da Constituição. O parágrafo 2º do art. 30 da LRF permite que a proposta de limites globais seja apresentada em termos de dívida líquida, o que equivale a abater, do total da dívida de cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos, aplicações). Os limites globais para a dívida consolidada dos três níveis de governo serão verificados a partir de percentual da Receita Corrente Líquida - RCL, representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a verificação do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, § 3º e 4º), ou semestre, no caso dos Municípios com menos de 50 mil habitantes. O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF prevê a alteração dos limites, em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a mantê-los adequados às novas condições. A LRF não determina os limites de endividamento, nem a

50

trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites (15 anos), cabendo essas definições, conforme já referido, ao Senado Federal. De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40/20001, até quinze anos após a sanção dessa Resolução os entes públicos estarão sujeitos às seguintes normas:

O limite máximo de endividamento para os Estados corresponderá a duas vezes a sua RCL anual; Para os Municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL anual;

QUADRO 9

PROPOSTA PARA LIMITES DE ENDIVIDAMENTO

Entes Limite proposto

Endividamento Atual (dez/2001)

Vigência Trajetória

União 3,5 3,15 (*) Imediata Estados 2,0 1,74 15 anos Redução da razão de

endividamento a cada ano, em 1/15 do excedente inicial

Municípios 1,2 0,47 15 anos Redução da razão de endividamento a cada ano, em 1/15 do excedente inicial

(*) Incorporado aporte futuro ao Banco Central, para fins de execução de política monetária e passivos já reconhecidos.

Exemplificando: Um Município, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública consolidada de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades financeiras de R$ 1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no período igual a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de endividamento previsto na Resolução n° 40/01 do Senado Federal. Este Município apresentará uma relação dívida/RCL de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução. Vejamos essa operação em detalhes: 1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00 2. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,00 3. Dívida Líquida = DPC �– DF = R$ 12.500.000,00 �– R$ 1.250.000,00 = R$ 11.250.000,00 4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL) = R$ 5.000.000,00 5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$ 5.000.000,00)

6. Como o limite legal da relação Dívida Líquida/RCL para os Municípios é igual a 1,20 verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Na prática, o máximo de endividamento que este Município poderia suportar, dada a sua RCL de R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$ 5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).

7. De que forma este Município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornando aos limites legais? Na verdade, a Resolução n° 40/01 permite que o excesso de endividamento

51

seja corrigido, em termos da relação dívida líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de 1/15 avo por ano. Ou seja o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá ser reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos).Em outras palavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00 (trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano.

8. Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o parágrafo anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF. O limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da LRF.

9. Durante o período de ajuste de quinze exercícios financeiros (prazo final para retorno ao limite máximo de endividamento), aplicar-se-á o limite de endividamento de 1,20 para o Município que apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução e atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros.

10. Os Municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários ao cumprimento desses dispositivos em até trinta dias após a data de referência das apurações (informações relativas ao saldo devedor líquido e a RCL).

10.4 Resoluções n° 40 e 43 do Senado Federal de 2001 Com a fixação dos limites para dívida e operações de crédito, ficam revogadas várias resoluções do Senado Federal, em especial a Resolução n° 78.

Em relação a Estados e Municípios, as principais diferenças observadas entre a Resolução n° 78 do Senado Federal e as Resoluções nos 40 e 43, de 20 e 21 de dezembro de 2001, respectivamente, resumem-se nos seguintes aspectos:

O parâmetro básico da Resolução n° 78 é a Receita Líquida Real �– RLR, enquanto que a partir das Resoluções n°s 40 e 43 o parâmetro básico passa a ser a Receita Corrente Líquida �– RCL.

A LRF inovou ao estabelecer o conceito de receita corrente líquida �– de forma diversa daquele que vinha sendo apurado a partir da Lei Complementar nº 82, de 1995 (Lei Camata I) e da Lei Complementar n° 96, de 1999 (Lei Camata II). Este conceito passa também a ser adotado em substituição ao conceito de Receita Líquida Real �– RLR apresentado na Resolução nº 78, de 1998.

Vale ressaltar que, uma vez que a receita corrente líquida apresenta, via de regra, valor superior ao da receita líquida real, fez-se necessário adaptar os percentuais estabelecidos para os limites de endividamento. Assim, o montante global para operações de crédito, que na Resolução nº 78, de 1998, tinha limite de 18% (dezoito por cento) da receita líquida real, na Resolução n° 43 passa a ter o limite de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida. Não se trata, vale enfatizar, de um endurecimento dos limites de endividamento e, sim, da adoção de uma base de cálculo (receita corrente líquida) mais ampla que a anterior (receita líquida real), de modo que se faz necessária a redução do percentual utilizado, para que o limite de endividamento se mantenha, em média, inalterado.

52

Pela mesma razão, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada passa de 13% (treze por cento) da RLR na Resolução nº 78, de 1998, para 11,5% (onze e meio por cento) da RCL. O limite para concessão de garantias muda de 25% (vinte e cinco por cento) da RLR para 22% (vinte e dois por cento) da RCL, podendo chegar a 32%, de acordo com a Resolução do Senado Federal n. 43, de dezembro de 2001. As operações de antecipação de receita orçamentária passam a ter o saldo devedor limitado a 7% (sete por cento) da RCL (art. 10), contra 8% (oito por cento) da RLR, na Resolução nº 78, de 1998.

A Lei de Responsabilidade Fiscal �– LRF instituiu uma definição ampla para os conceitos de Estado, Distrito Federal e município, neles incluindo, além das Administrações diretas, os fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (este último, um conceito novo, criado pela própria LRF). A Resolução nº 43 do SF incorpora essas definições (art. 2º) e a Resolução n° 40 estabelece limites de endividamento para esse conjunto de órgãos.

Fato similar ocorre com o conceito de operação de crédito que, com a LRF, tornou-se mais amplo que aquele estabelecido na Resolução nº 78 ao incluir, por exemplo, o conceito de derivativos financeiros. Assim, tornou-se necessário compatibilizar a legislação do Senado Federal com o texto da legislação complementar, o que foi feito a partir do art. 3º da Resolução n° 43.

De acordo com a Resolução n° 78, o ente que desejasse contratar operação de crédito deveria apresentar resultado primário positivo em suas contas. Já a Resolução n° 43 estatui a observação dos limites definidos na LRF (observação de limites para despesas com pessoal, por exemplo) como elemento necessário para a instrução dos pleitos na contratação de operações de crédito.

A contratação de operações de crédito ficava impedida nos 180 dias anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo, conforme a Resolução n° 78. Na nova Resolução esta regra foi mantida.

Pelo texto da Resolução n° 78, as propostas para a contratação de operações de crédito eram encaminhadas ao Banco Central do Brasil �– BACEN. A partir da Resolução nº 43, os pleitos serão encaminhados ao Ministério da Fazenda que será o órgão responsável pela autorização e acompanhamento dessas contratações.

A LRF também determina que o Ministério da Fazenda será o órgão público responsável por verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação. Por isso, tornou-se necessário alterar a Resolução nº 78, de 1998, que conferia esta função ao Banco Central do Brasil. A partir da Resolução n° 43, o Ministério da Fazenda passa a realizar todas as funções de verificação de limites e instrução de pleitos de endividamento.

Conforme a Resolução n° 78, os Estados e Municípios que se encontrassem acima dos limites de endividamento teriam prazo até 2008 para atingir a relação 1 para 1 do saldo devedor (estoque), tendo como parâmetro a RLR. O excesso deveria ser reduzido a uma proporção de 1/10 por ano, a partir de 1998. De acordo com a Resolução nº 40, os entes públicos que estiverem acima dos limites terão até 15 anos para o enquadramento, na proporção de 1/15 ao ano.

A tabela a seguir apresenta um resumo das principais mudanças ocorridas no controle de endividamento público com a substituição da Resolução n° 78 do Senado Federal pelas Resoluções nºs 40 e 43.

53

Resolução 78 Novas ResoluçõesParâmetro Básico RLR RCLMeta para Dívida D/RLR = 1 D/RCL = 2 Estados

D/RCL = 1,2 MunicPrazo Até 2008 15 anosLimites - Op. de Crédito/ano 18% da RLR 16% da RCL - Serviço da Dívida 13% da RLR 11,5% da RCL - Aro's 8% da RLR 7% da RCL - Garantias 25% da RLR 22% a 32% da RCLVedações

180 dias do final 180 dias do final do mandato do mandato - Op. de Crédito

10.5. A Regra de Ouro Segundo o Artigo 167, inciso III da Constituição Federal de 1988:

�“É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta."

Esse comando traz a chamada "regra de ouro", que pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual. Ressalte-se que a partir da LRF, passou a ser também matéria financeira. O cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do art. 167 da Constituição, deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da LRF, que determina, in verbis:

�“�’§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte: I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital�”;

54

Verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o exercício corrente, tomando-se por base: I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas de capital nele executadas; e II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária. Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade: I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:

�“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos. § 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros. § 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte. § 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23. § 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3º do art. 32�”.

II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; e III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos financeiros internacionais. As receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas. 55

O Supremo Tribunal Federal �– STF a partir do dia 9 de maio de 2002 tornou sem efeito alguns dispositivos da LRF, como por exemplo o § 2º do artigo 12. Diz a citada norma:

�“O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária�”.

Percebe-se que no texto da LRF não havia, de fato, a ressalva constitucional Certamente que, desde a publicação da LRF, tudo o que se refere à �“regra de ouro�” tem por referência a Constituição Federal. De uma maneira geral, no que colidir com a Constituição, não apenas a LRF, mas qualquer outro normativo legal, prevalecerá sempre a vontade da Lei Maior. A decisão do STF, portanto, em nosso entendimento, não traz prejuízos à Responsabilidade Fiscal dos entes públicos.

10.6. A Regra de Ouro e as Empresas Estatais não Dependentes Aqui, além de as empresas controladas não dependentes não integrarem o orçamento, cabe o comentário de que a contabilidade empresarial, que é utilizada pelas sociedades de economia mista, se sociedade anônima, obrigatoriamente, por força da Lei nº 6.404 e empresas públicas, não apresenta a dicotomia, própria da administração pública, entre despesas de capital e despesas correntes. Tais conceitos, na verdade, não são contábeis, mas orçamentários. Exemplificando: a compra de um imóvel à vista, não impacta contas de despesa, mas duas contas do ativo: caixa e permanente. Sob a ótica orçamentária, é despesa de capital. Aliás, admitir-se que a "regra de ouro" alcança as estatais não dependentes levaria a uma situação no mínimo esdrúxula: a administração direta, pela exceção constante do art. 167, III, pode, presente autorização orçamentária excepcional, realizar operações de crédito além do montante das despesas de capital. Às estatais não dependentes, por não serem, de modo algum, objeto de legislação orçamentária, o impedimento seria absoluto. Por outro lado, como as receitas e despesas das controladas não dependentes não integram o orçamento do ente político, não há como onerar o limite de operações de crédito deste com as operações daquelas.

10.7. Recondução da Dívida aos Limites A LRF estabelece prazos e condições rígidos para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de endividamento. Se verificada a ultrapassagem dos seus limites ao final de um quadrimestre, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% já no primeiro período. Durante o tempo em que estiverem acima dos limites, os entes estarão sujeitos às seguintes sanções institucionais:

Proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária; Obrigatoriedade de obtenção de superávit primário para redução do excesso, inclusive através de limitação de empenho; Proibição de recebimento de transferências voluntárias, caso não eliminado o excesso no prazo previsto e enquanto durar o mesmo;

56

As regras acima aplicam-se tanto para os casos de excedente nos limites da dívida mobiliária como das operações de crédito internas e externas. A relação dos entes que ultrapassarem esses limites será divulgada mensalmente pelo Ministério da Fazenda (art. 31, § 1º ao 5º). A Resolução nº 40/01, do Senado Federal, em atendimento ao art. 30 da LRF, vem regular e limitar os gastos com investimentos dos governos estaduais e municipais. Da mesma forma, nova Resolução do Senado Federal deverá normatizar o controle da dívida pública a nível federal, em substituição à Resolução nº 96 de 1989, atualmente em vigor . De acordo com o projeto de Resolução apresentado pelo Presidente da República, em obediência ao artigo 30 da LRF, a Dívida Consolidada Líquida do Governo Federal deverá ser limitada a 3,5 vezes a RCL da União. Vale lembrar que, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal publicado pelo Executivo Federal em dezembro de 2001, a relação DCL/RCL estava em 3,3 naquele período, resultado de uma DCL igual a R$ 545 bilhões e uma RCL de R$ 168 bilhões. Ressalte-se que, ao contrário de Estados e Municípios, o Governo Federal, de acordo com o projeto de Resolução encaminhado pelo Presidente da República, não possui 15 anos para atingir o limite legal. Uma forma simples de entender o controle do endividamento público após a publicação das Resoluções nº 40 e 43 é ilustrada no Gráfico a seguir. O Gráfico mostra as possíveis situações que poderão ocorrer a partir da publicação da Resolução n° 40 do Senado Federal, que determina o limite para endividamento de Estados e Municípios.

d.

b.

a.

c.

15

11,,22 -- 22,,00 ((lliinnhhaa lliimmiittee))

t

DDCCLL//RRCCLL

00

O Gráfico anterior apresenta na linha das ordenadas, a relação dívida consolidada líquida de um ente público (Estado ou Município) em relação à Receita Corrente Líquida (DCL/RCL). A linha das abscissas mostra o tempo, no caso 15 anos, de acordo com a Resolução nº 40 do SF - prazo para atingimento do limite, para aqueles entes que estiverem acima do limite legal em dezembro de 2001. Já a �“linha limite�” mostra o limite máximo de endividamento (relação DCL/RCL) que, de acordo com a Resolução nº 40 do SF, é de 1,2 para Municípios e 2,0 para Estados. Neste caso poderemos encontrar as diversas situações apresentadas no Gráfico, no que se refere ao nível de endividamento público de Estados e Municípios:

57

Situação (a) �– neste caso o ente público está abaixo do limite máximo de endividamento, o que indica a possibilidade de contratação de novas operações de crédito até o atingimento do limite (linha limite). Ressalte-se que, para a contratação de operações de crédito (aumento do endividamento público) outros requisitos serão exigidos, como por exemplo, estar o ente público cumprindo os demais limites da LRF (despesas com pessoal, por exemplo). Além disso, a contratação de novas operações de crédito estará limitada a 16% da RCL anual, nos

termos do artigo 7º da Resolução nº 43 do SF de 2001. Também deverão ser observadas as demais condições estabelecidas nessa Resolução. Caso o ente público venha a ultrapassar o limite legal (linha limite), atingindo, por exemplo, o ponto (d), terá três quadrimestres para o retorno, sendo que, o excesso, deverá ser reduzido em pelo menos 25% no primeiro quadrimestre (artigo 31 da LRF). Estamos, portanto, diante da chamada �“regra permanente�” para ajuste do excesso de endividamento. A forma prevista na LRF para o retorno ao limite legal é a geração de superávit primário para amortização da dívida (pagamento do principal) até a eliminação do excesso. Situação (b) �– trata-se de uma hipótese teórica, mas que poderá ocorrer, eventualmente. Em dezembro de 2001 não havia nenhum Estado nessa situação, ou seja, com a relação DCL/RCL igual a 2,0. Neste caso não há excesso sobre o limite. Portanto, o ente não terá 15 anos para retorno, caso venha a ultrapassar o limite legal. Ficando acima da linha limite, terá três quadrimestres para o retorno, da mesma forma que na situação (a). Vale também aqui a �“regra permanente�”. Situação (c) �– sabemos que cinco Estados encontravam-se nesta posição em dezembro de 2001: GO, MA, MS, MT e RS. Terão, portanto, 15 anos para retorno ao limite, conforme apresentado anteriormente. Cumpre ressaltar que estes Estados deverão cumprir uma trajetória decrescente de endividamento, regra já prevista na Resolução nº 78 do Senado Federal - SF, de 1998. A diferença em relação à Resolução nº 40 do SF é que a partir de 2002, o descumprimento da trajetória de endividamento, importará em sanções institucionais ao ente público (impedimento para o recebimento de transferências voluntárias) e pessoais ao gestor (perda de cargo, nos termos da Lei 1.079/1950e nos termos do DL 201 de 1967). Deve-se ressaltar que a trajetória decrescente de endividamento refere-se a uma relação entre Dívida Consolidada Líquida e Receita Corrente Líquida. Ou seja, mesmo estando acima do limite legal, um ente público poderá contratar novas operações de crédito (obedecidas as demais condições), se conseguir manter a trajetória prevista, o que significa reduzir o excesso à cada ano na proporção de 1/15 avo . Isto ocorrerá, por exemplo, se a RCL crescer a uma taxa superior àquela necessária à manutenção da trajetória de endividamento. Qual regra a ser obedecida, se o ente público sair da posição (c) para uma posição (d) durante o período de ajuste (15 anos)? Neste caso o ente continuará tendo 15 anos para retorno ao limite, o que significa que poderá retornar à trajetória inicial, mantendo a tendência decrescente. Em outras palavras, o ente poderá retornar para algum ponto da linha pontilhada a partir de (c). Trata-se da chamada �“regra transitória�” para ajuste. O que acontecerá se o ente sair da posição (c) para a posição (a) antes dos 15 anos ? Neste caso o ente não poderá retornar a qualquer ponto acima do limite (linha limite), passando a obedecer a �“regra permanente�” para ajuste. Ou seja, mesmo que inicialmente tivesse 15 anos, passando para qualquer ponto abaixo de (b), se o ente retornar a uma posição acima desse ponto, terá três quadrimestre para ajustar-se.

58

Cumpre ainda ressaltar que, estando o ente público acima do limite de endividamento, partindo de qualquer das situações apresentadas (a,b ou c), o Ministério da Fazenda, por força do § 4º, do art. 31 da LRF, divulgará mensalmente o nome deste ente, o que servirá de alerta para os Estados e os Municípios e para os agentes de fiscalização da LRF (Assembléias, Câmaras, Tribunais de Contas, Ministério Público).

10.8. Contratação de Operação de Crédito Toda e qualquer operação de crédito pleiteada, por ente da Federação, inclusive empresas controladas, estará sujeita à verificação do cumprimento dos respectivos limites de endividamento, pelo Ministério da Fazenda, nos termos do art. 32 da LRF. De acordo com o parágrafo 1º do art. 33, qualquer operação que contrariar as disposições da LRF será considerada nula, devendo ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto não efetuada a devolução, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia ou contratar operações de crédito (art. 23, § 3º). Para tanto, a instituição credora deverá certificar-se de que o beneficiário da operação atende às exigências da lei. Além disso, toda e qualquer operação de crédito realizada por ente da Federação será registrada pelo Ministério da Fazenda, garantido o acesso público a essas informações. A partir da Resolução n° 43/01, do Senado Federal, os pedidos para contratação de operações de crédito de Estados e Municípios serão encaminhados ao Ministério da Fazenda, acompanhados de: a) pedido do Chefe do Poder Executivo conforme Anexo V da Portaria nº 4, de 2002 (modelo

atualizado à pg. 50), acompanhado de pareceres de seus órgãos técnico e jurídico (inciso I do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):

os pareceres técnico e jurídico deverão demonstrar inequivocadamente :

I - a relação custo-benefício;

II - o interesse econômico e social da operação

III - observância dos limites e condições fixados pelas Resoluções nº 40 e 43 do Senado Federal;

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;

observar que deverá ser anexado ao pedido o cronograma de liberação e reembolso da operação, devidamente assinado pelo representante legal da Instituição Financeira e pelo Chefe do Poder Executivo.

Observação: esses pareceres deverão estar assinados pelo representante do órgão técnico e pelo representante do órgão jurídico.

b) autorização específica do órgão legislativo (inciso II do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

esta autorização poderá constar na Lei Orçamentária Anual, em lei que autorize créditos adicionais ou em lei específica (inciso I do § 1º do art. 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000 ); e

59

deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.

c) lei de diretrizes orçamentárias do exercício em curso (inciso XV do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.

d) lei orçamentária do exercício em curso e eventuais leis e decretos de abertura de créditos adicionais (inciso XIV do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

em relação a Lei Orçamentária:

deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório;

Anexo 1 da Lei no 4.320/64 (Adendo II �– Portaria SOF no 8, de 4.2.1985) assinado pelo Chefe do Poder Executivo em que possa ser apurado o valor das despesas de capital inicialmente orçado (modelo atualizado à pg. 56); e

Relação atualizada, assinada pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela Administração Financeira, listando todas as leis e decretos que alteraram a Lei Orçamentária Anual.

em relação a Decretos, encaminhar o original da publicação, ou cópia autenticada do mesmo.

e) comprovação da inclusão, no orçamento, dos recursos provenientes da operação pleiteada bem como da destinação da despesa original (inciso III do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

esta comprovação será verificada via declaração objeto do inciso VIII do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002, conforme Anexo VI �– modelo atualizado à pg. 52; e

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

f) certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando, em relação às contas do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2o do art. 12; no art. 23; no art. 33; no art. 37; no art. 52; no § 2o do art. 55, e no art. 70, todos da Lei Complementar no 101, de 2000 (inciso IV alínea a do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

g) em relação às contas dos exercícios ainda não analisados, e, quando pertinente, do exercício em curso, certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando o cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art. 23; no art. 52; no § 2o do art. 55, e no art. 70, da Lei Complementar no 101, de 2000, de acordo com as

60

informações constantes nos relatórios resumidos da execução orçamentária e nos de gestão fiscal (inciso IV alínea b do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório. h) cópia protocolada da declaração assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo

secretário responsável pela administração financeira entregue ao Tribunal de Contas, conforme Anexo VI , modelo atualizado à pg. 52 (inciso IX art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):

a declaração deverá atestar que:

Estado, o Distrito Federal ou o Município não praticou nenhuma das ações vetadas pelo art. 5º da Resolução no 43/2001 do Senado Federal (se praticou, identificar quais e descrever as providências tomadas para sua regularização); Estado, o Distrito Federal ou o Município não se encontra inadimplente com instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, para fins de comprovação da vedação a que se refere o art. 16 da Resolução-SF nº 43/2001; as contas de exercícios ainda não analisadas pelo Tribunal de Contas e as do exercício em curso estão em conformidade com o disposto na alínea �“f�” retro; a operação de crédito está incluída no orçamento ou lei de abertura de crédito adicional, informando a rubrica orçamentária tanto da receita quanto da despesa; relativamente ao exercício anterior e ao corrente, não há despesas de capital a serem deduzidas do cálculo do montante de despesas de capital para a verificação do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição Federal. Ou, se for o caso, relacionar as operações que não serão computadas como despesa de capital, na forma do § 2o do art. 6º da Resolução no 43/2001-SF;

deverá conter claramente o protocolo no respectivo Tribunal de Contas e ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

i) Certidões do proponente da operação que atestem sua regularidade junto ao Programa de Integração Social �– PIS, ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público �– Pasep, ao Fundo de Investimento Social �– Finsocial, à Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade �– Cofins, ao Instituto Nacional do Seguro Social �– INSS, ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço �– FGTS, certidão quanto à Dívida Ativa da União, emitida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e, em caso de empréstimos e financiamentos a serem contratados com instituições financeiras federais, na forma regulamentada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, o cumprimento da Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998 (inciso VIII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório, válida na data do protocolo na STN; e

dispensa-se a exigência de apresentação desses documentos quando a operação de crédito se vincular à regularização do referido débito.

j) no caso específico de operações de Municípios com garantia de Estados, certidão emitida pela Secretaria responsável pela administração financeira do garantidor, que ateste a adimplência do tomador do crédito perante o Estado e às entidades por este controlada, bem como a inexistência de débito decorrente de garantia a operação de

61

crédito que tenha sido, eventualmente, honrada, nos termos do art. 40 da Lei Complementar no 101, de 2000 (inciso VII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

a certidão deverá ser assinada por quem de direito devidamente identificado.

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório

k) publicação do Relatório de Gestão Fiscal, encerrado em 31 de dezembro de 2001, para verificação da trajetória de ajuste e dos limites de endividamento de cada Ente da Federação, no marco inicial, nos termos do art. 4o da Resolução no 40, de 2001 (inciso XII do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório

l) publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária a que se refere o art. 52 da Lei Complementar no 101, de 2000, relativo ao último bimestre do exercício anterior, com o demonstrativo a que se refere o inciso I do § 1º do art. 53 da LRF (inciso XIII do art. 1 da Portaria nº 4, de 2002):

deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;

m) relação dos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes que integram o Município, o Estado ou o Distrito Federal, (inciso XIV do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):

deverá:

conter os respectivos CNPJ;

ser assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela administração financeira; e

ser original ou fotocópia autenticada em cartório.

n) balancetes mensais consolidados da execução orçamentária da receita e da despesa (inciso XI do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

deverão conter:

as dotações orçadas;

os valores recebidos, pagos e empenhados;

as respectivas anulações e aberturas de créditos; e

deverão ser:

consolidados por categoria econômica até o 6º nível do plano de contas;

relativos aos doze meses que serviram de base para a apuração da receita corrente líquida constante do Anexo I da Portaria n.º 4, de 2002;

assinados pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira.

62originaisl ou fotocópias autenticadas em cartório.

Os relatórios, balancetes e demonstrativos contábeis referidos neste artigo deverão estar consolidados de acordo com as regras constantes da Portaria Interministerial no 163, de 4.5.2001, alterada pela Portaria Interministerial no 325, de 27.8.2001, e 519, de 27.11.2001, e da Portaria no 589, de 27.12.2001, da STN.

A responsabilidade pela consolidação dos balancetes é de cada ente público, e não serão em hipótese alguma consolidados pela STN.

Exemplo:

Supondo que o mês de análise do pleito seja junho de 2002, os demonstrativos deverão ser de maio de 2001 a abril de 2002, ou, preferencialmente, de junho de 2001 a maio de 2002. Ou seja, será considerada a receita corrente líquida de até dois meses anteriores ao da apresentação do pleito ou da documentação completa, conforme o caso.

o) demonstrativo da receita corrente líquida - Anexo I da Portaria nº 4, de 2002 (inciso XVI do art. 1º da mesma Portaria) - modelo atualizado à pg. 44:

deverá :

estar assinado pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável pela administração financeira do ente;

conter a data-base a que se refere (último dia do mês);

ser original ou fotocópia autenticada em cartório;

estar de acordo com os balancetes apresentados; e

destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00).

Exemplo:

Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo I deverá ser a de 30.04.2002.

p) demonstrativo da dívida consolidada líquida - Anexo II da Portaria nº 4, de 2002, (inciso XVII do art. 1 da mesma Portaria) - modelo à pg. 46:

deverá :

ser original ou cópia autenticada em cartório;

estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante aposição de carimbos);

conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao imediatamente anterior ao da análise);

estar de acordo com os demonstrativos apresentados;


63não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;

Exemplo:

Se o pleito ou a documentação completa for apresentada em junho de 2002 a data-base do Anexo II deverá ser de 30.4.2002, ou, preferencialmente, 31.5.2002 (até dois meses anteriores).

q) cronograma de liberação das operações de dívida fundada interna e externa, realizadas no exercício em curso ou em tramitação, exclusive a operação pleiteada, e de operações contratadas em exercícios anteriores que possuam parcelas liberadas ou a liberar - Anexo III da Portaria nº 4, de 2002 �– modelo atualizado à pg. 47 (inciso XVIII do art. 1 da mesma Portaria):

deverá :





não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;


Exemplo:

Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.4.2002 ou, preferencialmente, 31.5.2002.

r) cronograma de dispêndio com as dívidas consolidadas interna e externa, contratadas ou a contratar, exclusive a operação pleiteada, com discriminação do principal, dos juros e demais encargos - Anexo IV da Portaria nº 4, de 2002 �– modelo atualizado à pg. 48 (inciso IX do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):

deverá :





não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;

64

destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou R$1,00);

Exemplo:

Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.04.2002.

Operações de PMAT/PNAFM

Os pleitos relativos às operações de crédito ao amparo das Resoluções nº 47/2000 e nº 17/2001, ambas do Senado Federal, seguem, praticamente, os mesmos trâmites e estão sujeitas às mesmas vedações das operações de crédito interno. Essas operações são contratadas pelos Municípios junto ao BNDES ou Banco do Brasil, no caso de PMAT, ou junto à Caixa Econômica Federal, no caso de PNAFM, e destinam-se a financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial dos municípios.

A principal particularidade é que tais operações estão excepcionalizadas dos limites estabelecidos pelo art. 7º da Resolução nº 43/2001-SF, e serão, portanto, instruídas apenas com os documentos especificados nas alíneas a, b, d, f, g, h, l e q do item 5.4; acrescidos da Certidão de Regularidade Previdenciária �– CRP, de que trata a Lei nº 9.717, de 27.11.1998, e de adimplência com o Instituto Nacional do Seguro Social �– INSS, em cumprimento ao § 3º do art. 195, da Constituição Federal. (§ 3º do art. 1º da Portaria nº4/2002).

10.9 Limites para a contratação de operação de crédito

A Resolução n° 43/2001 estabelece que o limite para contratação de operações de crédito num exercício financeiro será de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida. Além disso, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada estará limitado a 11,5% (onze e meio por cento) da receita corrente líquida. O limite de 16% da RCL, para o caso de operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício, será calculado levando-se em consideração o cronograma anual de ingresso, projetando-se a receita corrente líquida, de acordo com os critérios estabelecidos, mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência. Esta regra não se aplica às operações de concessão de garantias e de antecipação de receita orçamentária. São excluídas do limite de 16% da RCL as operações de crédito contratadas pelos Estados e pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal. O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes,

65

incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita corrente líquida projetada ano a ano. O limite de 16% da RCL para a contratação de operações de crédito não se aplica às operações que, na data da publicação da Resolução nº 43 do SF estejam previstas nos Programas de Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.

10.10. Operações de Crédito Vedadas O art. 35 da LRF proíbe as operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, incluíndo o refinanciamento ou a postergação de dívida anteriormente contraída. Dessa forma, tende a encerrar-se um longo capítulo em que a União seguidamente refinanciou dívidas de Estados e Municípios, assumiu dívidas de Estados recém-criados, bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central. Para lembrar, somente em 1996/97 a União refinanciou, com juros subsidiados, dívidas de Estados no montante de R$ 103,0 bilhões e, nas vésperas da sanção da LRF, a Prefeitura do município de São Paulo teve a sua dívida renegociada em mais de R$ 10,0 bilhões, com prazo de 30 anos. Como única exceção, o parágrafo 1º do art. 35 permite as operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusa a administração indireta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente. Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o respectivo ente controlador, sendo este o beneficiário. Dessa forma, estão vedadas as operações envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram, durante muito tempo, práticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente. O art. 37 veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a operações de crédito. São eles:

antecipações de receita de tributo ou tributação, antes da ocorrência do seu fato gerador; antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e dividendos; assunção de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para pagamento a posteriori, sem autorização orçamentária, exceção feita às empresas estatais.

10.11. Antecipações de Receitas Orçamentárias �– aro�’s De uso bastante difundido, esse tipo de operação está agora mais restrito, devendo restringir-se unicamente ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício e, ainda, atender a todas as normas relativas às operações de crédito constantes do art. 32. As operações de aro�’s somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do início do exercício, devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, até 10 de dezembro

66

de cada ano. Quanto aos encargos, estão limitados à taxa de juros da operação, que deverá ser prefixada ou indexada à taxa básica financeira estipulada pelo governo (art. 38). Além disso, não poderão ser realizadas no último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, nem tampouco se operações anteriores da mesma natureza não estiverem totalmente saldadas. Todas as operações de aro�’s serão feitas através de abertura de crédito na instituição financeira que for vencedora de processo licitatório promovido pelo Banco Central, que fará também o seu acompanhamento e controle, aplicando as sanções cabíveis em caso de inobservância de limites, pela instituição credora. As aro�’s não estão incluídas no saldo devedor que comporá o limite de endividamento dos entes públicos. Trata-se de dívida flutuante, de curto prazo, devendo ser paga dentro do exercício em que for contratada.

10.12. Garantia e Contragarantia A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está sujeita às normas do art. 32, que dispõe sobre os limites e condições das operações de crédito. Como pré-condição, qualquer garantia exige que o seu beneficiário ofereça contragarantia, em valor igual ou superior à garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimplência para com o ente garantidor. Na concessão de garantias pela União aos Estados e Municípios, estes poderão vincular as suas receitas tributárias próprias, além das transferências constitucionais.As entidades da administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa controlada à própria subsidiária, ou por instituição financeira a empresa nacional. Por último, toda dívida de ente público que tiver sido honrada em conseqüência de garantia prestada, implica na suspensão de novos créditos até a completa liquidação da dívida em causa. 10.13. Restos a Pagar Pelo disposto no art. 42, nenhuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos quadrimestres do mandato de qualquer titular de Poder ou órgão, sem adequada e suficiente disponibilidade de recursos para o seu atendimento, dentro do exercício financeiro ou, em caso de valores a serem pagos no exercício seguinte, sem que existam recursos em caixa para tal finalidade. No cálculo das disponibilidades deverão ser abatidos todos os encargos e demais compromissos a vencer até o final do exercício. Aparentemente a interpretação dos Tribunais de Contas tem sido ponderada e, de alguma forma, favorável aos administradores municipais. Entendem os Tribunais que a interpretação da LRF nem sempre poderá ser feita literalmente, sendo necessário ainda, a verificação dos seus efeitos, no sentido de não prejudicar o bom funcionamento dos serviços públicos. A rubrica Restos a Pagar, na sua origem, destinava-se a compatibilizar o término do exercício financeiro com a continuidade da Administração Pública. Isto porque nem todos os pagamentos de despesas coincidem com o término do exercício e é natural que algumas despesas que pertencem a um exercício restem a pagar no exercício seguinte. 67

Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo mal utilizados como instrumento de rolagem de dívidas. A má utilização decorria, em grande medida, de deficiências do processo orçamentário como instrumento de planejamento. O orçamento, eivado por superestimativa de receitas e/ou subestimativa de despesas, embutia autorização para assunção de compromissos que não eram acompanhados por efetiva arrecadação de receitas.

A falta de sincronia entre orçamento e execução financeira e a ausência de medidas corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que não podiam ser atendidos no mesmo exercício e eram transferidos para o exercício seguinte sob a forma de Restos a Pagar. O orçamento do exercício seguinte, por sua vez, freqüentemente não contemplava espaço para os Restos a Pagar que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras despesas. Estas, por sua vez, seriam também transferidas sob a forma de Restos a Pagar para o terceiro exercício, configurando-se então a rolagem extra-orçamentária de dívidas.

A situação tornava-se mais grave quando a série de planejamentos deficientes fazia com que os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetória crescente de Restos a Pagar. E, ainda mais, quando em último ano de mandato, a pressão pela acomodação de despesas também aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a tal magnitude que, muitas vezes, o sucessor era forçado a consumir um ou mais anos de seu mandato apenas para saldar tais dívidas.

Após a LRF, esse tipo de rolagem de dívidas fica vedado no último ano de mandato. O art. 42 foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar que, em último ano de mandato, sejam irresponsavelmente contraídas novas despesas que não possam ser pagas no mesmo exercício, sob pressão do próprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria também como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras, eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato mas jamais transferidas para o sucessor. A regra obriga o governante a �“deixar a casa arrumada para o sucessor�”.

Posteriormente, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, caracterizou como crime, punido com reclusão de um a quatro anos, ordenar ou autorizar a assunção de obrigação em desacordo com a determinação do referido art. 42.

Várias dúvidas tem surgido quanto à interpretação desse dispositivo, tornando-se necessários alguns esclarecimentos. Vamos utilizar como referência o ano de 2000 que foi último ano de mandato.

Vigência. O artigo 42 era aplicável já no ano de 2000 às prefeituras, posto que a LRF entrou em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial, 5 de maio de 2000, devendo essa determinação ser observada a partir de então. A Lei de Crimes Fiscais, no entanto, somente entrou em vigor em 20 de outubro de 2000 e segundo o conhecido princípio de irretroatividade das leis, �“a lei não retroage para prejudicar�”. Assim, não poderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação em momento anterior àquele em que tal ação passou a caracterizar-se crime.

Regime de competência. Nos termos da Lei nº 4.320/64, artigo 36, também em vigor, somente pode ser inscrita em Restos a Pagar a despesa empenhada mas não paga até 31 de dezembro. Além disso, a LRF, no seu artigo 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, disposição esta que se aplica também a Restos a Pagar.

68

Também a Lei nº 10.026, de 2001 (LDO da União para 2002), em seu artigo 41 determina:

Art. 71. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 101, de 2000:

I �– considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato administrativo ou instrumento congênere;

II �– no caso de despesas relativas a prestação de serviços já existentes e destinados à manutenção da Administração Pública, considera-se como compromissadas apenas as prestações cujo pagamento deva se verificar no exercício financeiro, observado o cronograma pactuado. Deste entendimento, decorrem algumas conclusões: 1. Se o Administrador Público realizar um contrato com execução prevista em vários

exercícios (plurianual), não poderá inscrever em Restos a Pagar ao final do exercício de 2000 despesas que não sejam da competência daquele exercício. Pela mesma razão, também não se deve esperar que se deixe disponibilidade de caixa para atender a todas as parcelas futuras que não são da competência de 2000. Caso contrário, se essa conduta fosse exigida, ficariam inviabilizados investimentos, dívida pública e contratos de prestação de serviços (recolhimento de lixo, transporte, etc.) que se estendem além do final deste exercício. São a razoabilidade das leis e a continuidade da Administração Pública que impõem a interpretação do dispositivo à luz do conceito de Restos a Pagar. Além disso, a expressão �“contrair obrigação de despesa�” do artigo 42 insere-se em seção denominada �“Dos Restos a Pagar�” e assim deve ser entendida. Na Administração Pública, a assinatura de contrato não basta para caracterizar a obrigação de despesa, a qual deve também ser empenhada e liquidada para que possa ser paga.

2. É preciso observar também que as despesas que legalmente pertencem ao exercício deverão ser pagas no mesmo exercício ou ser acompanhadas de disponibilidade de caixa. Então, o ente público que empenha as folhas do exercício em janeiro de cada ano e liquida parte da folha de dezembro no dia 5 do mês subseqüente, deverá deixar disponibilidade de caixa. A LRF não contraria a lei trabalhista, a qual permite o pagamento posterior, apenas exige a disponibilidade de caixa. Infringe o artigo 42 quem, nos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em Restos a Pagar (e para tanto deverá previamente empenhar a despesa) sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atendê-la.

Individualização de responsabilidades. Em consonância com a LRF, a qual respeita e preserva o princípio constitucional de independência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular de outro. Assim, no artigo 20, é definido o nível de individualização das responsabilidades por Poder, que deverá acompanhar toda a LRF.

Decorrem, então algumas conclusões: 1. A disponibilidade de caixa e os Restos a Pagar a serem considerados para efeito de

aplicação do artigo 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se tratam aqui dos Ministérios enquanto órgãos do Poder Executivo Federal, por exemplo, pois não é esse o nível de responsabilização definido no art. 20. Os órgãos referidos no art. 20 são Câmara, Senado, Tribunais de Contas, Tribunais de Justiça e outros que possuem autonomia.

69

2. A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandato dos chefes de Poder ou órgão referido no art. 20, portanto, a todos os Poderes independentemente de ser o mandato eletivo ou não.

3. A regra do artigo 42 aplica-se ao último ano de mandato independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja o próprio, em caso de reeleição, a regra precisará ser atendida.

Respeito aos contratos. A LRF também não autoriza nem incentiva a quebra de contratos ou a �“maquiagem contábil�”. O comportamento do administrador público deverá pautar-se pela prudência, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haverá condições financeiras para saldá-las. Não obstante a regra do artigo 42 aplica-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade a liquidação desses débitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei nº 8.666/93 veda tal conduta: No seu art. 5º ... Devendo cada unidade da Administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Assim, não deve ser dada prioridade à liquidação dos débitos dos últimos 8 meses do mandato em detrimento dos anteriores. Além disso, o Decreto-Lei nº 201/67, no seu art. 1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade do prefeito �“antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do município, sem vantagem para o Erário�”. E, ainda, tal ação não corresponderia à interpretação literal da LRF a qual, textualmente, define no parágrafo único do art 42 que na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Portanto, pela LRF, tratam-se de todas as despesas compromissadas a pagar, inclusive todas as do próprio exercício e as eventualmente remanescentes de exercícios anteriores. A LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços (�“contratos de gaveta�”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito vedada. A Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de reclusão de um a dois anos a realização de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de condição estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo orçamento e que toda a despesa que reste a pagar seja efetivamente registrada na rubrica �“Restos a Pagar�”. Em determinadas circunstâncias, é possível cancelar empenhos sem prejuízo a fornecedores. Assim, embora o ideal seja agir prudencialmente, em situações extremas é possível e até recomendável promover o ajuste cancelando empenhos. Contudo, há limites para fazê-lo. Uma vez assumido o compromisso e tendo sido o serviço entregue, o pagamento é devido e o fornecedor que o fez de boa-fé não deve ser lesado. Os contratos assumidos que se referem a serviços já prestados devem ser honrados. Os comentários a seguir foram extraídos do Manual do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul , onde são abordados os aspectos e as implicações mais importantes para uma análise operacional das novas regras dos Restos a Pagar. �“O art. 42, o qual apresenta limitações ao Administrador em seu final de mandato, foi inserido na Seção VI - Dos Restos a Pagar, Capítulo VI - Da Dívida e do Endividamento, assim dispondo:

70

�“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.�”

Este dispositivo, a princípio, apresenta um cunho moralizador, coibindo o Administrador Público de legar débitos a seu sucessor, situação muito comum nos dias de hoje. Dois aspectos preliminares são importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que o dispositivo encontra-se, como dito, inserido no Capítulo sobre o endividamento e que, por isso, em conformidade com o art. 1º, § 1º, se constitui em um dos meios para o atingimento do equilíbrio das contas públicas. O segundo, é que o artigo se refere à dívida flutuante e, mais especificamente, do controle rígido dessa dívida flutuante nos últimos oito meses do mandato do titular do Poder. Logo, o seu cumprimento é requisito para o enquadramento no conceito de gestão fiscal responsável. No que se refere ao endividamento, a LRF se restringiu a dispor sobre limites e condições quanto à dívida fundada, não o fazendo, com exceção do artigo ora em comento, quanto à dívida flutuante Portanto, se o equilíbrio das contas públicas é um dos princípios a ser buscado durante toda a gestão do administrador, a Lei, no que se refere aos últimos oito meses do mandato, trata o equilíbrio de forma mais rígida, devendo-se, desta forma, buscar o entendimento do artigo em conformidade com os demais dispositivos legais existentes. oportuno referir-se que os chamados restos a pagar, os quais destinam-se ao registro dos valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício, devem ter a devida provisão de recursos financeiros, arrecadados no exercício de sua inscrição, para seu pagamento na época oportuna. Aliás, os artigos 47 e 48 da Lei Federal nº 4.320/64 já estabeleciam a necessidade de uma programação financeira, objetivando evitar justamente, o aparecimento de déficit da execução orçamentária. Entretanto, isto não foi verificado ao longo dos tempos, pois, normalmente, os valores eram ali inscritos sem haver a respectiva disponibilidade de caixa, onerando, conseqüentemente, a execução orçamentária do (s) exercício (s) seguinte (s). De outra parte, cabe destacar que o dispositivo em tela deverá ser analisado com muita cautela, a fim de não ser criado embaraço à ação da Administração, frente às diversas situações que poderão surgir, as quais deverão ser analisadas uma a uma. O mandamento em análise veda ao titular de Poder ou órgão contrair �“obrigação de despesa�” sem que a mesma possa ser paga nos últimos oito meses do mandato ou, ainda, sem que o Poder/órgão possua, em caixa, em 31 de dezembro, recursos financeiros para a sua satisfação, no caso de vir a efetuar seu pagamento no exercício seguinte. A expressão grifada �“obrigação de despesa�” merece alguns comentários, considerando inexistir na Lei 4.320/64, embora esteja inserida na Constituição Federal, em seu art. 167, inciso II. Em decorrência do art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime contábil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de competência para a

71

despesa, daí decorrendo, em uma análise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a 65 da Lei 4.320/64, que todo o empenho gera obrigação de despesa. O termo �“obrigação de despesa�” como posto na LC nº 101/2000 tem o objetivo de atingir não somente o empenho de despesa, mas, também todo aquele compromisso assumido e que efetivamente ainda não esteja materializado na fase do empenho. Uma leitura rápida e descontextualizada dos princípios constitucionais orçamentários, notadamente o princípio da anualidade orçamentária, e com o próprio parágrafo único do art. 42, poderia levar à interpretação de que o administrador público teria a obrigatoriedade de manter, em sua integralidade, no caixa do Poder ou órgão, recursos necessários à satisfação das obrigações de despesa contraídas. Porém, tal entendimento não se afiguraria como procedente. Ocorre que o �“caput�” do art. 42 refere-se à obrigação de despesa; contudo, o seu parágrafo único, ao regulamentar o �“caput�”, esclarece que, na determinação das disponibilidades de caixa, deverão ser consideradas as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Nada mais correto. As despesas compromissadas são aquelas que foram ou irão ultrapassar a fase da liquidação do empenho até o final do exercício; logo, do total da obrigação de despesa contraída nos dois últimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele exercício, para fins da apuração das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas até o final do exercício, ficando as demais, em obediência ao princípio da anualidade orçamentária, com fonte de financiamento nos orçamentos dos próximos exercícios. Por conseqüência da aplicação do princípio contábil da competência da despesa , a �“obrigação de despesa�” de que trata o artigo 42, quando do final do exercício, seria praticamente sinônimo de despesa liquidada ou em execução, que deveria ter o seu pagamento efetuado dentro ainda do exercício financeiro ou, no mínimo, que houvesse recursos em caixa disponíveis, neste mesmo exercício, para satisfação da obrigação, mesmo que o pagamento ocorresse no exercício seguinte. O questionamento seguinte, e que se impõe, é sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/órgão, para o atendimento do requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto- Lei nº 201/67, art. 1º, XII, e no art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores, se o Poder/órgão possuísse saldo elevado de dívidas de curto prazo inscrito em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exercício, de encerrá-lo com o pleno atendimento do art. 42. Exemplifique-se, supondo a seguinte situação em 30-04-2000: a) Saldo em Bancos (livres)................................................... R$ 1.000 b) ( - ) Saldo de Restos a Pagar (Passivo Financeiro).............R$ (5.000) c) Situação na data: déficit de................................................ R$ (4.000) d) Arrecadação prevista de 1º/05 a 31/12/2000...................... R$ 2.000 Nesse exemplo hipotético, mesmo que o Poder/órgão simplesmente suspendesse todas as suas atividades e, de alguma forma, pudesse não realizar qualquer despesa nos últimos dois quadrimestres, não conseguiria sequer eliminar o déficit financeiro constatado no período de 30-04 a 31-12-2000, em razão de sua situação financeira pretérita. Dessa forma, de acordo com a situação apresentada, seria impossível ao Poder/órgão chegar ao final do exercício com situação de equilíbrio. Supondo-se outra situação: a) Saldo no passivo financeiro em 30-04 ................................R$(4.000)

72

b) Saldo de disponibilidade de Caixa ......................................R$ 1.000 c) Déficit financeiro em 30-04 ..................................................R$ (3.000) d) Previsão de receita de 01-05 até 31-12-00 .........................R$ 2.000 e) Previsão de despesa de 01-05 até 31-12-00 .......................R$ 2.000 Com essa situação, poder-se-ia interpretar que as despesas a serem feitas nos últimos oito meses deveriam ser pagas ou, ao menos, que o Poder ou órgão reservasse recurso financeiro para tanto. Contudo, como isso seria possível haja vista a obrigatoriedade prevista no art. 1º, XII do DL 201/67 e no art. 5º da Lei 8.666/93 no que tange à obediência à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores? Em princípio, surgiriam duas alternativas: a primeira seria no sentido de que fosse efetuado o pagamento, com os recursos financeiros disponíveis, somente daquelas despesas que fossem geradas nos últimos dois quadrimestres, sem a observância da ordem cronológica dos pagamentos aos fornecedores, como meio de atendimento do disposto no art. 42; a segunda, seria a observância da ordem cronológica, restando, por conseqüência, não pagas e sem cobertura para tanto, ao final do exercício, as despesas contraídas nos últimos oito meses do mandato. A solução para o impasse passaria, inegavelmente, pela busca do que pretendeu a Lei com a inserção desse artigo no Capítulo da Dívida Pública. Em outras palavras, não pretendeu a Lei privilegiar determinados fornecedores em função da época em que se dá o fornecimento ou prestação de serviços ao Poder/órgão, mas, sim, buscou impedir que o titular comprometesse, ao final do seu mandato, as contas da instituição de forma a impor dificuldades ao próximo administrador. Nesse sentido, a interpretação e sugestão de procedimentos que se afiguram como razoáveis contemplam a vontade da Lei (não a do legislador). Assim, preliminarmente, os registros contábeis deveriam evidenciar, no Passivo Financeiro, as despesas com as respectivas baixas e saldo, a fim de dar transparência às despesas efetuadas nos últimos dois quadrimestrais. Também seria dever do Poder/órgão, para fins de transparência e informação contábil, que fosse calculada a sua situação financeira em 30-04-2000. De posse dessas informações contábeis que permitiriam aferir a situação financeira antes do início dos últimos oito meses do mandato, o cumprimento do artigo 42 sugeriria que, ao final desses oito meses, não pudesse o administrador apresentar resultado financeiro desfavorável em relação a 30-04-2000 se este fosse negativo, e, no máximo nulo, se este se apresentasse positivo. Exemplificando: Caso A: Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .........................R$ 2.000 ( - ) Passivo financeiro (sem vinculasses) em 30-04.................................R$ 1.000 ( = ) Superávit financeiro em 30-04............................................................R$ 1.000 Despesas nos últimos oito meses..............................................................R$ 500 Receitas nos últimos oito meses...............................................................R$ 500 Neste caso, mesmo sendo a receita, nos últimos oito meses, inferior à despesa, não haveria transgressão ao art. 42, pois para o pagamento desta haveria recursos disponíveis, ou seja, possuiriam financiamento do superávit, em 30-04, de R$ 1.000, mais as receitas de R$ 500, devendo pagar-se todos os fornecedores em ordem cronológica.

73

Caso B: Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .......................R$ 2.000 ( - ) Passivo financeiro (sem vinculações) em 30-04...............................R$ 3.000 ( = ) Déficit financeiro em 30-04..............................................................R$ (1.000) Despesas nos últimos oito meses...........................................................R$ 500 Receitas nos últimos oito meses.............................................................R$ 500 Nesta situação, a despesa do Poder/órgão nos últimos dois quadrimestres do mandato do titular não poderia ser, em hipótese alguma, superior às suas receitas no mesmo período, ou seja, de R$ 500, face à ausência de recursos para o financiamento de despesas que ultrapassassem esse valor em 30-04, apresentando, pelo contrário, um déficit financeiro. Dessa forma, o Poder/órgão, limitando as despesas às receitas, no período dos últimos oito meses, não incorreria na transgressão ao artigo 42, haja vista que não prejudicaria a situação financeira em 30-04, não importando se aquela despesa aferida nos últimos oito meses ficasse, por hipótese, integralmente para ser paga no exercício seguinte. Com isso, restariam observadas as normas postas nos citados art.1º, XII, do DL 201/67 e o art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores. Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite à geração de despesa nos últimos oito meses do mandato, que fosse condicionada à capacidade financeira de sua absorção. De forma simples, pode-se afirmar que nos últimos oito meses do mandato do titular de Poder/órgão a despesa, considerando o regime de competência, ficaria limitada à realização da receita, respeitado o regime de caixa. Não se poderia conceber, na interpretação, ao menos nesse primeiro exercício de vigência da LRF, que teria o atual administrador público a responsabilidade pela tarefa do equilíbrio entre os recursos de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por vários exercícios; mas, sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na geração da despesa no período que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele abrangendo os dois últimos quadrimestres, assim como, também, não poder-se-ia pensar que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legislação correlata. Reforçando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto às despesas abarcando os dois últimos quadrimestres, que o Poder Público não pode prescindir da realização de determinadas despesas de custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou permanentes) e de serviços, etc., sob pena de ficar impossibilitado da prestação de serviços mínimos à população. Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros vinculados à aplicação em determinados objetos, seja em decorrência de norma legal ou de convênio, observar-se-ia a ordem cronológica correspondente, assim como estaria vedada sua utilização para o pagamento de despesas que não estivessem relacionadas à sua aplicação. Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se à celebração de contrato de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, pelo prazo de 36 meses, com início em agosto de 2000. Tal tipo de contratação encontra-se prevista no inciso II, �“caput�”, art. 57 da Lei de Licitações. A mesma, a qual, numa análise apressada, poderia ser entendida como vedada no aludido período, afigura-se possível de ser efetivada. Visando à perfeita compreensão, deve-se ater à análise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em comento. Como vimos, o dispositivo veda a contração �“de obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro�” dos dois últimos quadrimestres do mandato do administrador. Ora, a Administração subordina-se, dentre outros, ao princípio da continuidade do serviço público ( 31 ), não podendo, portanto, furtar-se da prestação de serviços à população. No caso exemplificativo sob exame, a expressão �“cumprida integralmente�”,

74

deve ser entendida tão-somente quanto às parcelas do contrato que vencer-se-iam até 31 de dezembro de 2000. Assim, apenas em relação a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do período atinente aos dois últimos quadrimestres de seu mandato, o Administrador teria a obrigação de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais lógico, pois as parcelas vencíveis a contar de janeiro de 2001, somente criariam obrigação de pagamento ao ente a contar da realização do objeto do contrato no referido mês, e assim sucessivamente até o término da avença. Outra situação prática, que tem levantado tormentosa dúvida de interpretação, é a que se refere à contratação de execução de obra pública ou de serviços nos últimos oito meses de mandato. A interpretação desse caso, a exemplo da situação anterior, deve propiciar a integração do princípio do equilíbrio e da continuidade da administração destacado pela LRF, com os princípios e normas constitucionais orçamentárias e legislação correlata, de forma que preserve a razoabilidade das ações de governo. Nesse sentido não poder-se-ia interpretar que, em relação a uma determinada obra de vulto considerável ou a um contrato para prestação de serviços de engenharia de 60 meses, cuja execução do respectivo objeto fosse iniciada nos últimos oito meses de mandato, fosse o administrador compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessário quando da celebração do contrato de execução. Não é esse o interesse da Lei, e nem poderia ser. O Primeiro aspecto que deve ser observado é a relação orçamentária do art. 42 com o que dispõe a Lei de Licitações, Lei 8.666/93, que estabelece:

�“Art. 7º. As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: �“I - projeto básico; �“II - projeto executivo; �“III - execução das obras e serviços. �“(...) �“§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: �“I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; �“II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; �“III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;�”

Convém destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser atendido o princípio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa obra deve ser objeto de previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária. De acordo com o transcrito art. 7º da Lei de Licitações, deve haver, ainda, projeto básico, projeto executivo e normas de execução dessa obra, que incluirão um cronograma de execução. Um dos principais dispositivos que elucidam o impasse encontra- se na Lei 8.666/93, que, no art. 7º, § 2º, III, prevê, acertadamente, que a dotação orçamentária necessária à licitação deve ser conjugada com o planejamento da execução a ser realizada no exercício financeiro, tão somente. Esta disposição da Lei de Licitações está em conformidade com o princípio da anualidade previsto no art. 2º da Lei 4.320/64 e no art. 165 da CF/88, que determina que a receita e a

75

despesa devem referir-se, sempre, ao período coincidente com o exercício financeiro. Por conseqüência, se o crédito orçamentário deve limitar-se àquelas parcelas da execução da obra que forem planejadas para o exercício, o mesmo ocorrerá em relação aos respectivos empenho da despesa, liquidação e pagamento. No que tange às parcelas subseqüentes, além de a obra estar incluída no PPA, deverá haver previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA relativas a cada exercício ao qual a mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de execução físico- financeiro. Em conclusão, os contratos para a execução de obras ou prestação de serviços serão empenhados e liquidados no exercício, não pelo valor total, mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao executado no exercício financeiro. Ao final, pode-se referir que, nos próximos exercícios, o problema prático que provavelmente ocorra no exercício de 2000 não deverá se verificar, pela razão de que o administrador, ao cumprir a legislação, deverá, automaticamente, proceder a limitação das despesas à arrecadação da receita, com margem suficiente de resultado para a satisfação dos débitos pretéritos; contudo, nesse primeiro exercício financeiro da edição da Lei, certamente enfrentar-se-á essa peculiaridade, face, frise- se novamente, à inobservância da legislação que vigorava anteriormente à edição da LRF �”. Outras questões envolvendo os Restos a Pagar poderão ainda trazer dúvidas aos gestores públicos. Observe-se nesse sentido o texto a seguir, extraído de pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba. Os Restos a Pagar podem ser utilizados como "fonte de recursos", provavelmente para o fim de abrir créditos adicionais ? Os Restos a Pagar, conforme art. 92, Lei 4320/64, fazem parte da chamada Dívida Flutuante cujo total representa o Passivo Financeiro (art. 105, § 3o, Lei 4320/64). Os créditos adicionais têm como uma das fontes para respectiva abertura o "superávit" financeiro apurado no exercício anterior (art. 43, § 1o, I), logo, o cancelamento de Restos a Pagar só poderá ser utilizado como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte ao do cancelamento se de tal anulação resultar "superávit" financeiro", que vem a ser a Diferença Positiva entre o ativo Financeiro e o Passivo Financeiro apurada em 31 de Dezembro de cada ano após o encerramento do Balanço Patrimonial. O registro contábil da baixa de Restos a Pagar inscritos �– necessariamente em exercícios anteriores ao da baixa �– faz-se segundo o sistema abaixo: 1. no sistema financeiro:

D �– Restos a Pagar C �– "Anulação de Despesa de Exercícios Anteriores" (Receita Extra-orçamentária) Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não reconhecimento das despesas constantes das notas de Empenho números ...(xxx/aa) �– número/ano �– conforme determinação do chefe do poder executivo nos termos do Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .

2. no sistema patrimonial: D �– Passivo Financeiro �– Restos a Pagar C �– Variações Ativas �– Independente da Execução Orçamentária �– Baixa Restos a Pagar

76

Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não reconhecimento das despesas constantes das Notas de Empenho números ...(xxx/aa) �– número/ano �– conforme determinação do chefe do poder executivo nos termos do Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .

Tribunal de Contas do Estado da Paraíba

10.14. Resultado Primário e Resultado Nominal Ainda com relação ao artigo 30 da LRF, determina o seu inciso IV do § 1º, que a proposta para limites de endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, será acompanhada de metodologia de cálculo do Resultado Primário e Nominal, conceitos a serem verificados a partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Por definição, o Resultado Primário corresponde à diferença entre as receitas não financeiras e as despesas não financeiras (Lei 9.496/97). É considerado um dos melhores indicadores da saúde financeira dos entes públicos. A análise do Resultado Primário demonstra o quanto o ente público (União, Estados e Municípios) dependerá de recursos de terceiros para a cobertura das suas despesas (no caso do déficit primário). É um indicador, portanto, de �“auto-suficiência�”. Também chamado de défict nominal ou Necessidade de Financiamento do Setor Público �– NFSP, o Resultado Nominal corresponde à variação nominal dos saldos da dívida interna líquida, mais os fluxos externos efetivos, convertidos para reais pela taxa média de câmbio de compra.

Resultado Primário O resultado primário corresponde à diferença entre receitas e despesas, conforme definidas a seguir: a) Receita: receita orçamentária arrecadada, deduzidas as operações de crédito, as receitas de privatização, as receitas decorrentes de anulação de restos a pagar e as receitas provenientes de rendimentos de aplicações financeiras. Não serão consideradas as receitas provenientes de transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a ocorrência de dupla contagem. b) Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortização e encargos da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital já integralizado, bem como a anulação de restos a pagar inscritos no exercício anterior. Não serão consideradas as despesas com transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a dupla contagem. c) A despesa deverá incluir o valor dos precatórios orçados e não pagos no exercício, mesmo que ainda não liquidado, em rubrica específica. No que diz respeito às empresas estatais dependentes, o cálculo do resultado primário deve guardar a compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes e balanços dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404/76). São receitas e despesas das empresas estatais dependentes: a) Receitas: aquelas decorrentes da exploração da atividade objeto da empresa, demais receitas não operacionais, transferências de ente federativo com vistas à manutenção da operação da própria empresa e aportes capital destinados ao aumento do seu patrimônio.

77

Os rendimentos oriundos de aplicações financeiras não são registrados no resultado primário. b) Despesas: aquelas com pessoal, compra de materiais e produtos, serviços de terceiros, tributos e demais encargos, e demais gastos com manutenção e operação da empresa. Também incluem as despesas com investimentos e demais despesas de capital, como participação societária em subsidiárias/coligadas, além de outras operações que resultem em redução do patrimônio líquido, tais como dividendos, ações em tesouraria e resgate de partes beneficiárias. Os encargos financeiros não são registrados no resultado primário. Para adequação da apuração com base no balancetes e balanços à ótica de caixa, deve ser acrescido ao resultado um ajuste financeiro, definido a seguir: c) Ajuste financeiro: diferença entre a rubrica �“variação de contas a pagar�” e �“variação de contas a receber�”, constantes do Fechamento do Fluxo de Caixa da empresa.

Resultado Nominal O resultado nominal corresponde à diferença entre o resultado primário e a conta de juros líquidos. Os juros líquidos são encargos financeiros calculados pelo critério de competência, a partir do estoque da dívida líquida nominal no mês anterior ao de referência e do fluxo de pagamentos e novos endividamentos ocorridos até o mês de referência. A dívida líquida deve ser apurada em termos nominais. O saldo do mês em referência corresponde àquele do último dia útil do mês. Registra-se na dívida líquida o saldo decorrente dos recursos efetivamente liberados à conta do beneficiário. Em se tratando de dívida mobiliária, registram-se os títulos emitidos, deduzidos aqueles em tesouraria. A dívida em moeda estrangeira deve ser convertida para Reais pela taxa de câmbio de compra do dia. A taxa referente à conta de juros líquidos será aquela do contrato. No caso de dívida mobiliária, será aquela do título, acrescida da correspondente ao deságio. Como alternativa, poderá ser utilizada uma taxa média, sujeita a revisão a cada quatro meses, para cada grande item da dívida líquida: dívida interna contratual, dívida interna mobiliária, dívida externa contratual, dívida externa mobiliária, dívida com precatórios, disponibilidades de caixa, aplicações financeiras e demais haveres financeiros. No caso de dívida com capitalização de juros acima de um mês, consideram-se os encargos devidos a cada mês. Os juros líquidos também podem ser calculados de forma simplificada, com base na seguinte fórmula:

1)1(*)1(

)1(** 5,05,0

11 i

iiDD

iDJN tttt

Sendo: JN = juros nominais;

78i = remuneração ou encargos incidentes sobre a dívida líquida;

D = estoque no último dia do mês corrente (t) e do último dia do mês anterior (t-1). No caso da dívida externa, poderão também ser considerados os juros nominais pagos no mês. Para isso, os valores pagos em moeda estrangeira deverão ser convertidos pela taxa de câmbio de venda do dia. Alternativamente, o resultado nominal corresponde à diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívida fiscal líquida no período anterior ao de referência. O saldo da dívida fiscal líquida corresponde ao saldo da dívida consolidada líquida, deduzidas as receitas de privatização e, no caso da União, os passivos reconhecidos, decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores. A dívida consolidada líquida corresponde ao saldo da dívida consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e demais ativos financeiros. Os títulos de emissão do Banco Central do Brasil compõem a dívida consolidada líquida da União. Eventuais garantias concedidas, bem como suas contragarantias, não são consideradas na dívida fiscal líquida. O estoque de precatórios anteriores à data de 5 de maio de 2000 também não compõe a dívida fiscal líquida. A valoração dos passivos segue o critério de valor atual no caso de passivos contratuais e da curva do papel para os títulos de dívida mobiliária. Relativamente aos ativos, a valoração é feita pelo valor nominal para os ativos domésticos, sendo os ativos externos valorados a mercado. 11. Gestão Patrimonial Neste capítulo a LRF realça três aspectos considerados de alta relevância para a administração do patrimônio dos entes públicos as disponibilidades de caixa, a preservação do patrimônio e as relações com as empresas controladas pelo Poder Público. Obviamente, a abordagem desses três aspectos não se faz de modo articulado, até porque o patrimônio público e a maneira como ele é administrado não se resumem às normas aqui reunidas. Isso, contudo, não retira a essas normas seu caráter cogente. Tampouco as torna, por outro lado, o resumo daquilo que há a considerar-se quando em pauta o tema gestão patrimonial. 11.1. Disponibilidades de Caixa Com relação às disponibilidades de caixa, verifica-se haver duas preocupações básicas a presidir o estabelecimento das normas. A primeira reporta-se à imperiosidade de que, para o fim de depósito de recursos públicos, seja observada a norma do § 3º do art. 164 da Constituição Federal. Segundo o dispositivo constitucional, devem as disponibilidades da União ser depositadas no Banco Central, enquanto que as dos demais entes da Federação, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos na legislação. A segunda preocupação diz respeito aos regimes previdenciários, tanto geral quanto dos servidores, cujos recursos devem ser depositados em contas específicas, distintas das

79

demais contas do Ente Federativo, vedada sua aplicação nos ativos relacionados nos incisos I e II do § 2º do art. 43 da LRF, que são:

I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação; II �– empréstimos de qualquer natureza, aos segurados e ao poder público, inclusive às suas empresas controladas. Cumpre ainda ressaltar que a MP n° 2.192�–70, de 24-08-2001 (estabelece mecanismos objetivando a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária, dispõe sobre a privatização de instituições financeiras, e dá outras providências) e suas reedições, possibilitou aos Estados que privatizaram seus bancos estatuais a manutenção das disponibilidades financeiras nesses bancos mesmo após a privatização. Esta prática tornou-se necessária para viabilizar a privatização de instituições financeiras como o BANERJ e o BANESPA. No entanto a manutenção das disponibilidades financeiras nos bancos privatizados é de caráter temporário, conforme verificado nos parágrafos 1° e 2° do artigo 4° da MP nº 2.192:

�“§ 1o As disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou das entidades do poder público e empresas por eles controladas poderão ser depositadas em instituição financeira submetida a processo de privatização ou na instituição financeira adquirente do seu controle acionário, até o final do exercício de 2010.

§ 2o A transferência das disponibilidades de caixa para instituição financeira oficial, na hipótese de que trata o § 1o, deverá seguir cronograma aprovado pelo Banco Central do Brasil, consoante critérios estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional�”.

11.2. Preservação do Patrimônio Público Três assuntos compõem esta seção da LRF: a aplicação de receitas oriundas da alienação de bens e direitos; a inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual; e a expedição de atos de desapropriação de imóveis urbanos. Não é admitida a hipótese de aplicação de receitas oriundas da alienação de bens e direitos em outros ativos que não os decorrentes da realização de despesas de capital. Uma única exceção é feita: a destinação legal de tais recursos aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores. No tocante à inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual, a regra constante do art. 45 da LRF estabelece ordem de precedência, na qual figuram como prioritários os projetos em andamento e as despesas de conservação do patrimônio público, tudo conforme previsto na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma, a inclusão de novos projetos na lei orçamentária se dará apenas se estiverem adequadamente contempladas as despesas prioritárias. Tendo em vista o estabelecimento dessa ordem de precedência, deve naturalmente o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo, até a data de envio do projeto da lei de diretrizes orçamentárias, relatório contendo as informações necessárias sobre projetos em andamento e as despesas de conservação.

80

Finalmente, no que diz respeito à desapropriação de imóveis urbanos, a ordem é garantir que a destinação dos recursos necessários a tanto seja prévia à expedição do respectivo ato. Nesse sentido, inclusive na hipótese de contencioso, pode a destinação dos recursos operar-se pelo depósito judicial do valor da indenização. 11.3. Empresas Controladas pelo Poder Público O objetivo visado pela norma é o estabelecimento de relação biunívoca entre, de um lado, a firmatura de contratos de gestão e, de outro, o gozo de autonomia gerencial, orçamentária e financeira. Dispõem, portanto, dessa autonomia as empresas controladas cujos objetivos e metas de desempenho estejam estabelecidos em contratos de gestão. Desde logo, devem as empresas controladas pelo Poder Público fazer publicar balanços trimestrais, devendo constar, das correspondentes notas explicativas, informações sobre as operações realizadas sob condições diversas das de mercado e, em relação ao controlador, os bens e os serviços a ele fornecidos, assim como sobre os recursos por ele transferidos a qualquer título. 12. Transparência, Controle e Fiscalização Este capítulo reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e à divulgação de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finanças públicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação do grau de sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF. 12.1. Transparência na Gestão Fiscal Nesta seção, verifica-se a existência de dois blocos normativos distintos: um de caráter geral, dedicado à explicitação dos instrumentos de transparência na gestão fiscal; outro, específico, voltado às contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo. Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência:

Os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias; As prestações de contas e o respectivo parecer prévio; Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada; Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.

A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pela realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussão dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos. Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão técnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operações realizadas pelas agências de fomento.

81

12.2. Escrituração e Consolidação das Contas Nesta seção, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de:

Registro das disponibilidades de caixa; Métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos; Abrangência das demonstrações contábeis; Demonstração de receitas e despesas previdenciárias; Escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e despesas que restam a pagar; Demonstração das variações patrimoniais.

Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejam estabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não for implantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar, são fixados prazos a fim de que Estados e Municípios encaminhem suas contas ao Governo Federal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, por esfera de governo e nacionalmente (Municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivo estadual; Estados, até 31 de maio). 12.3. Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetros necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, por intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção). Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição. As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como relacionadas as medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na previsão de receitas. O quadro a seguir apresenta um modelo do Relatório Resumido de Execução Orçamentária �– RREO publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Todos os

82

Municípios brasileiros (inclusive aqueles que possuírem menos de 50 mil habitantes) deverão apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de punições fiscais e penais.

Quadro 10

Modelo de Relatório Resumido de Execução Orçamentária

B

alanço Orçamentário - LRF, Art. 52, inciso I, alíneas "a" e "b" do inciso II e §1º - Anexo I R$ Milhares

No Bimestre % <até o bim.> %(a) (b) (b/a) (c) (c/a) (a-c)

RECEITAS CORRENTES RECEITA TRIBUTARIA

ImpostosTaxasContribuição de Melhoria

RECEITA DE CONTRIBUICOESContribuicões SociaisContribuições Econômicas

RECEITA PATRIMONIALReceitas ImobiliáriasReceitas de Valores MobiliáriosReceita de Concessões e PermissõesOutras Receitas Patrimoniais

RECEITA AGROPECUARIAReceita da Produção VegetalReceita da Produção Animal e DerivadosOutras Receitas Agropecuárias

RECEITA INDUSTRIALReceita da Indústria Extrativa MineralReceita da Indústria de TransformaçãoReceita da Indústria de Construção

RECEITA DE SERVICOSReceita de Serviços

TRANSFERENCIAS CORRENTESTransferências IntergovernamentaisTransferências de Instituições PrivadasTransferências do ExteriorTransferências de PessoasTransferências de Convênios

OUTRAS RECEITAS CORRENTESMultas e Juros de MoraIndenizações e RestituiçõesReceita da Dívida AtivaReceitas Correntes Diversas

RECEITAS DE CAPITALOPERACOES DE CREDITO

Operações de Crédito InternasRefinanciamento da Dívida MobiliáriaRefinanciamento de Outras DívidasOutras Operações de Crédito Internas

Operações de Crédito ExternasALIENACAO DE BENS

Alienação de Bens MóveisAlienação de Bens Imóveis

AMORTIZAÇÕES DE EMPRÉSTIMOSAmortizações de Empréstimos

TRANSFERENCIAS DE CAPITALTransferências IntergovernamentaisTransferências de Instituições PrivadasTransferências do ExteriorTransferências de PessoasTransferências de Convênios

OUTRAS RECEITAS DE CAPITALIntegralização do Capital SocialRemuneração das DisponibilidadesReceitas de Capital Diversas

SUBTOTAL DAS RECEITAS (I)SALDOS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES (II)SUBTOTAL (III) = (I + II)DÉFICIT (IV)TOTAL (III + IV)

RECEITASSALDO A REALIZAR

PREVISÃO INICIAL

PREVISÃO ATUALIZADA

RECEITAS REALIZADAS

Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item �“a�” do inciso II do artigo 63 impediu a apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes. Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados semestralmente por esses Municípios.

83

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO é exigido pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, que estabelece em seu artigo 165, parágrafo 3º, que o Poder Executivo o publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. A União já o divulga, há vários anos, mensalmente. O objetivo dessa periodicidade é permitir que, cada vez mais, a sociedade, por meio dos diversos órgãos de controle, conheça, acompanhe e analise o desempenho da execução orçamentária do Governo Federal. A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que se refere às normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece as normas para elaboração e publicação do RREO. O RREO e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração Direta, dos Poderes e entidades da Administração Indireta , constituídas pelas autarquias, fundações, fundos especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenções para pagamento de pessoal e de custeio, ou de auxílios para pagamento de despesas de capital, excluídas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de capital. O RREO será elaborado e publicado pelo Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Quando for o caso, serão apresentadas justificativas da limitação de empenho e da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança . As informações deverão ser elaboradas a partir do consolidado de todas as unidades gestoras, no âmbito da Administração Direta, autarquias, fundações, fundos especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista. Os demonstrativos, abaixo listados, deverão ser elaborados e publicados até trinta dias após o encerramento do bimestre considerado, durante o exercício: - Balanço Orçamentário; - Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção; - Demonstrativo da Receita Corrente Líquida; - Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência Social; - Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos; - Demonstrativo do Resultado Nominal; - Demonstrativo do Resultado Primário; - Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão; - Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; - Demonstrativos das Despesas com Saúde. Além dos demonstrativos acima citados, também deverão ser elaborados e publicados até trinta dias após o encerramento do último bimestre, os seguintes: - Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital; - Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência Social; - Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos; - Demonstrativo da Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos. As normas da LRF especificam, em caráter nacional, os parâmetros necessários à elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Trata-se de documento cuja

84

publicação é determinada pela própria Constituição Federal, por intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são:

balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas; e demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção).

Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição. As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como as medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na previsão de receitas. O modelo do Relatório Resumido de Execução Orçamentária �– RREO foi publicado na Portaria STN 517/2002. Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item �“a�” do inciso II do artigo 63 impediu a apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes. Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados semestralmente por esses Municípios. Todos os Municípios brasileiros (inclusive aqueles que possuírem menos de 50 mil habitantes) deverão apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de sofrerem punições fiscais e penais. A faculdade de apresentação semestral refere-se aos anexos do RREO.

12.4. Relatório de Gestão Fiscal - RGF Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto, do Relatório:

As informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros; Elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.

85

Quadro 11

Modelo de Relatório de Gestão Fiscal �– Poder Executivo Federal

LRF, art. 55, inciso I, alínea "a" - Anexo XII

Últimos 12 Meses Até o Quadrimestre

% da Despesa s/

RCL

PODER EXECUTIVO

DESPESA DE PESSOAL 45.674.449 14.609.051 30,02Pessoal Ativo 23.615.449 7.282.782Pessoal Inativo e Pensionistas 23.018.169 7.769.987 (+/-) Precatórios (Sentenças Judiciais), referente ao período de apuração 320.216 14.672 (-) Inativos com recursos vinculados 282.804 (-) Indenizações por Demissão 39.758 13509 (-) Despesas de Exercícios Anteriores 979.801 132733Outras Despesas de Pessoal (artigo 18, parágrafo 1.º) 25.960 6854 0,02

DESPESA LÍQUIDA TOTAL (I+II)45.700.409 14.615.906

30,22

RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL

LIMITE PRUDENCIAL (1)

LIMITE LEGAL (2)

FONTE: SIAFI - DINCO/CONT/STN

RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DA UNIÃO - MAIO/2000 A ABRIL/2001DEMONSTRATIVO DA DESPESA DE PESSOAL EM RELAÇÃO À RECEITA CORRENTE LÍQUIDA

PERÍODO DE REFERÊNCIA

DESPESAS DE PESSOAL

DESPESAS LIQUIDADAS

36,01

37,90

151.201.694

(380.605)

O Quadro 11 apresenta o RGF do Poder Executivo Federal referente as despesas com pessoal do primeiro quadrimestre de 2001. Observe-se que o período de apuração refere-se a 12 meses, tendo início em maio de 2000. A despesa do Poder Executivo Federal correspondeu no primeiro quadrimestre de 2001 a cerca de 30% da RCL verificada nos doze últimos meses (o mês de referência �– abril �– e os onze meses anteriores). O limite prudencial de 36,01% corresponde a 95% do limite legal dessas despesas para o Executivo Federal: 37,90%. Ressalte-se que este limite legal da União corresponde ao limite definido no inciso I, �“c�” , do artigo 20 da LRF, ou seja, 40,9% subtraídas as despesas líquidas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e Distrito Federal que possuem um limite legal de 3% da RCL. No primeiro quadrimestre de 2001 estas despesas consumiram 1,86% da RCL Federal. Em relação à dívida pública federal, seus valores são apresentados no Quadro 9, sendo complementar ao RGF apresentado anteriormente.

86

Quadro 12

LRF, art. 55, inciso I, alínea "b" - Anexo XIII R$ milhares

ESPECIFICAÇÃOSALDO EXERCÍCIO

ANTERIOR 1°

Quadrimestre I - DÍVIDA CONSOLIDADA (A) 829.882.858 897.459.944

Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional 555.260.090 582.805.262Títulos do Banco Central 85.680.058 110.412.085Outras 188.942.711 204.242.597

II - ATIVO FINANCEIRO 400.221.766 431.272.435Disponibilidade 88.380.287 83.726.130Aplicações Financeiras 79.540.511 85.505.142Demais Ativos Financeiros 232.300.968 262.041.163

DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA (B = I - II)429.661.092 466.187.509

RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL (C) 145.110.650 151.201.694

RELAÇÃO DÍVIDA CONSOLIDADA/RCL (A/C) 5,7 5,9

RELAÇÃO DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA/RCL (B/C) 3,0 3,1

FONTE:Banco Central do Brasil

RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DA UNIÃO - JANEIRO A ABRIL/2001DEMONSTRATIVO DA DÍVIDA CONSOLIDADA E MOBILIÁRIA

ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

Ressalte-se que os modelos de relatórios apresentados nos quadros 11 e 12 serão substituídos por novos modelos de demonstrativos, a partir da Portaria STN nº 516, de outubro de 2002. De acordo com proposta de Resolução encaminhada ao Senado Federal (que deverá substituir a Resolução no 96, de 1989) o limite de endividamento para a União corresponderá a 3,5 da sua RCL anual. Verifica-se que no primeiro quadrimestral de 2001 esta relação estava em 3,1. A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 concernente às normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece que, ao final de cada quadrimestre, será emitido Relatório de Gestão Fiscal pelos titulares dos Poderes e órgãos. Para fins de emissão do Relatório de Gestão Fiscal, entende-se como Poder e órgão: Poder: - na esfera federal, Legislativo ( incluído o Tribunal de Contas da União), Judiciário, Executivo e Ministério Público da União; - na esfera estadual e Distrito Federal, Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Estado e do Distrito Federal), Judiciário, Executivo e Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal; e - na esfera municipal, Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver) e Executivo. Órgão: 87

- o Ministério Público; - as respectivas Casas do Poder Legislativo Federal; - o Tribunal de Contas da União; - a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas do Poder Legislativo Estadual; - a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; - a Câmara de Vereadores do Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; - o Supremo Tribunal Federal; - o Superior Tribunal de Justiça; - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; - os Tribunais e Juízes do Trabalho; - os Tribunais e Juízes Eleitorais; - os Tribunais e Juízes Militares; - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios; - o Tribunal de Justiça dos Estados e outros, quando houver. O Relatório de Gestão Fiscal dos Poderes e órgãos abrange administração direta, autarquias, fundações, fundos, empresas públicas e sociedades de economia mista beneficiários de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, para manutenção de suas atividades, excetuadas aquelas empresas que recebem recursos exclusivamente para aumento de capital oriundos de investimentos do respectivo ente. O relatório será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos e assinado pelo: - Chefe do Poder Executivo; - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão. O Relatório de Gestão Fiscal, conforme determina a supracitada Lei, conterá demonstrativos com informações relativas à despesa total com pessoal, dívida consolidada, concessão de garantias e contragarantias, bem como operações de crédito, devendo, no último quadrimestre, ser acrescido de demonstrativos referentes ao montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro, das inscrições em Restos a Pagar e da despesa com serviços de terceiros. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o relatório deverá ser publicado e disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder. Prazo que, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio, para o segundo quadrimestre, se encerra em 30 de setembro e, para o terceiro quadrimestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por divulgar, semestralmente, o Relatório de Gestão Fiscal. A divulgação do relatório com os seus demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do

88

semestre. Prazo que, para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho e, para o segundo semestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência. A não divulgação do referido relatório, nos prazos e condições estabelecidos em lei, é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. Além disso, o ente da Federação estará impedido de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária . O Relatório de Gestão Fiscal conterá demonstrativos comparativos com os limites de que trata a LRF, dos seguintes montantes : a) despesa total com pessoal, evidenciando as despesas com ativos, inativos e pensionistas; b) dívida consolidada; c) concessão de garantias e contragarantias; e d) operações de crédito. e) demonstrativo dos limites Além disso, o referido relatório indicará as medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites. No último quadrimestre, o relatório deverá conter, também, os seguintes demonstrativos: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar das despesas liquidadas, das empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa e das não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere à liquidação da operação de crédito por antecipação de receita, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano, além do atendimento à proibição de contratar tais operações no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal; d) da despesa com serviços de terceiros . O demonstrativo da despesa com serviços de terceiros, embora não conste explicitamente, na LRF, como parte integrante do Relatório de Gestão Fiscal, irá compô-lo, no último quadrimestre, tendo em vista que o gestor deverá observar os limites fixados para essas despesas. Este demonstrativo fará parte do Relatório de Gestão Fiscal até o final do exercício de 2003. A extrapolação dos limites definidos na legislação em um dos poderes (Legislativo, Judiciário ou Executivo) compromete toda a esfera correspondente (federal, estadual ou municipal), não havendo, portanto, compensação entre os poderes.Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado pela LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto, do Relatório:

89

As informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites relativos às despesas com pessoal, às dívidas consolidada e mobiliária, à concessão de garantias, e às operações de crédito; O elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; Tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar. 12.5. Aspectos Operacionais O Relatório de Gestão Fiscal �– RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além dos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas, Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça). Isso significa que a publicação deste Relatório acompanhará a demonstração dos resultados quadrimestrais referidos no artigo 9º (apresentados em audiências públicas), com exceção das demonstrações referentes ao último quadrimestre do ano. Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercício seguinte, a audiência pública do último quadrimestre ocorrerá até o final de fevereiro. Mas a principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período de apuração. Os relatórios quadrimestrais (apresentados durante audiência pública) obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como parâmetro básico e as despesas com pessoal com elemento fundamental, será quadrimestral na apresentação, mas, anual na apuração. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre (referente à agosto) começarão a ser contadas a partir de setembro do exercício anterior, totalizando 12 meses, de acordo com o §3 º, inciso IV, do artigo 2º e de acordo com o § 2º do artigo 18. O RGF será assinado também pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno. Serão também padronizados, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal (art. 67 da LRF). 12.6. Prestações de Contas Três são os aspectos abordados, nesta seção, quanto às prestações de contas: a sua composição, as condições para a emissão do respectivo parecer prévio e o seu conteúdo. Quanto à sua composição, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser acompanhadas pelas dos Presidentes do órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além das do Chefe do Ministério Público. Todas as contas são objeto de parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas. A emissão do parecer prévio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do recebimento das contas, e, tratando-se de Município com menos de duzentos mil habitantes, desde que não seja capital, esse prazo é dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as constituições estaduais ou as leis orgânicas municipais disponham diferentemente, prevalece o prazo, para a emissão do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes do respectivo parecer. 90

Finalmente, deve o conteúdo das prestações de contas englobar, sem prejuízo de que se abordem outros assuntos, o desempenho da arrecadação de receitas, destacando: as providências adotadas quanto à fiscalização e ao combate à sonegação; as medidas administrativas e judiciais de recuperação de créditos e as destinadas ao incremento das receitas tributárias e de contribuições. 12.7. Fiscalização da Gestão Fiscal A responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal é atribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve ser atribuída, na fiscalização, a alguns aspectos específicos:

Verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes; Observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a inscrição de despesas em restos a pagar; Adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e consolidada aos respectivos limites; Observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de ativos; Respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.

Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:

Sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros; Quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplicáveis; Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei 9.717); Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como indícios de irregularidades na gestão.

Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar a legalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil. 13. Disposições Finais e Transitórias da LRF As disposições finais e transitórias, abrangendo os arts. 60 a 75, além de albergar as cláusulas de vigência e revogação, estabelecem as normas necessárias à aplicação da LRF. Para tanto existem comandos específicos, uns destinados à previsão de exceções às regras gerais, outros, a fazer a transição do antigo para o novo regime fiscal. Por essa razão, não há, no capítulo, sistemática de organização das matérias que se vão abordando, sucessivamente, em seus artigos, sendo, portanto, esta parte da LRF um grupo de normas pouco homogêneas entre si.

91

No que diz respeito aos Municípios, merecem destaque as regras previstas nos arts. 62, 63 e 64. Abordam esses artigos, respectivamente, as seguintes matérias de particular interesse municipal: o custeio de despesas da responsabilidade de outro Ente da Federação; as flexibilizações, em termos de prazos, para aqueles Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes; a prestação de assistência técnica por parte da União. A despeito da existência de normas gerais aplicáveis às relações financeiras entre entes da Federação, cuida o citado art. 62 de estabelecer comando especial para o custeio, por Município, de despesas de competência de outro ente da Federação. Segundo esse comando, a transferência de recursos com essa finalidade somente pode ocorrer se, previamente à firmatura de convênio, acordo, ajuste ou congênere, houver autorização na lei de diretrizes ou na lei orçamentária local. No que se refere ao art. 63, vem esse dispositivo facultar aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes três formas de procedimento diferenciadas daquelas previstas nas normas gerais da LRF: 1º) verificar semestralmente, ao invés de quadrimestralmente, o cumprimento dos limites aplicáveis à dívida consolidada e às despesas com pessoal e encargos sociais; 2º) divulgar semestralmente o Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrativos relativos à receita corrente líquida, às receitas e despesas previdenciárias, aos resultados primário e nominal, às despesas com juros e aos Restos a Pagar; 3º) elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais somente a partir do quinto exercício financeiro seguinte ao de publicação da LRF (o Anexo de Política Fiscal foi suprimido em conseqüência do veto aposto ao art. 3º da LRF). Como exceção a esses procedimentos, figura apenas o caso em que, ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, e enquanto perdurar a situação, o Município fica sujeito à verificação quadrimestral quanto ao cumprimento desses limites, além da publicação dos relatórios bimestrais. Por sua vez, o art. 64 determina a prestação de assistência técnica e da cooperação financeira entre, de um lado, a União e, de outro, os Municípios, tendo em vista a modernização da administração tributária, financeira, patrimonial e previdenciária destes entes da Federação, assim como o cabal cumprimento das normas previstas na LRF. A assistência técnica inclui as ações destinadas ao treinamento e à capacitação de recursos humanos, a transferência de tecnologia e o apoio ao trabalho de divulgação, por meio eletrônico, de relatórios, demonstrativos e prestações de contas considerados instrumentos de transparência fiscal pela LRF. A cooperação financeira, por seu turno, compreende doações, a concessão de financiamentos por intermédio de instituições financeiras oficiais e o repasse de recursos oriundos de operações de crédito externo. Dando continuidade à abordagem dos dispositivos deste capítulo, de acordo com sua ordem de importância para efeito de aplicação da LRF, cabe considerar os artigos 65 e 66. Cuidam esses artigos de estabelecer, respectivamente, as conseqüências resultantes:

do reconhecimento de estado de calamidade pública, defesa ou sítio; da ocorrência de mudanças drásticas nas políticas monetária e cambial ou de crescimento do produto interno da economia em termos negativos ou inferior a um por cento, tanto em nível nacional como regional ou estadual.

92

Tratando-se de calamidade pública, estado de defesa ou estado de sítio (certificados pelas Assembléias Legislativas ou pelo Congresso Nacional), ficam, desde logo, dispensadas a consecução das metas fiscais e a limitação de empenho. Além disso, suspendem-se a contagem dos prazos e a observância das disposições relativas às despesas com pessoal e à dívida consolidada, inclusive, no caso de pessoal, as medidas de adequação das despesas aos respectivos limites, quando verificado excesso no exercício anterior ao de publicação da LRF. Demonstrando-se negativa, ou inferior a um por cento, a taxa de crescimento do produto interno bruto, os prazos para a adequação das despesas com pessoal e da dívida consolidada aos respectivos limites são duplicados. Caso se trate de mudanças drásticas nas políticas cambial e monetária, esses prazos podem ser ampliados em até quatro quadrimestres. A par das disposições já reservadas, em capítulo específico, à limitação das despesas com pessoal, vêm os artigos 70 e 71 estabelecer comandos especiais e de caráter transitório. O primeiro deles, o de nº 70, visa a permitir a transição do antigo para o novo regime de controle das despesas com pessoal. Para tanto, estabelece que, verificado excesso dessas despesas no exercício anterior ao de publicação da LRF, ou seja, 1999, o prazo para sua eliminação seja de até dois exercícios financeiros, devendo ser eliminados no primeiro exercício, pelo menos, cinqüenta por cento do excesso. Por exemplo: se um Ente da Federação estiver em 1999 com 70% da RCL comprometidos com gastos com pessoal, deve reduzir o excesso até o final de 2002. Neste caso, se o ente for Estado ou Município, o comprometimento em 2001 deverá ser de, no máximo, 65% da RCL e em 2002 deverá atingir 60%. No caso da União, em 2001 o limite deverá chegar a 60% e em 2002 em 50% da RCL. O artigo 71, tem o objetivo de impedir que o novo limite aplicável às despesas com pessoal acabe por transformar-se em �“meta�”, caso essas despesas já estejam devidamente enquadradas nos limites fixados à data de publicação da LRF. Nesse sentido, exige que, até o término de terceiro exercício financeiro seguinte ao de entrada em vigor da Lei, devam as despesas com pessoal manter-se, em percentual da receita corrente líquida, no nível observado durante o exercício financeiro de 1999, podendo-se-lhe acrescentar até dez por cento de despesas adicionais, se, ainda assim, o percentual resultante for inferior àquele fixado no art. 20 da LRF. Com inspiração análoga àquela dos arts. 70 e 71, o art. 72 cuida de limitar as despesas com serviços de terceiros. Essas despesas, como percentual da receita corrente líquida, devem limitar-se, até o término do terceiro exercício seguinte ao de publicação da LRF, ao nível observado no exercício de 1999.

Por fim, tratam os arts. 60, 61, 67, 68, 69, 73, 74 e 75, respectivamente:

da faculdade, conferida a Estados e Municípios, para fixar limites inferiores (mais rigorosos) que aqueles estabelecidos pela LRF, no que diz respeito aos limites de endividamento, contratação de operações de crédito e garantias concedidas; da possibilidade de oferecimento de títulos da dívida pública em caução, tendo em vista a garantia de empréstimos; da constituição do Conselho de Gestão Fiscal; da criação do Fundo do Regime Geral de Previdência Social; da aplicação de normas penais àqueles que derem causa ao descumprimento da LRF; da cláusula de vigência; da cláusula de revogação.

93

Ainda em relação ao artigo 74, que determina a entrada em vigor da LRF na data da sua publicação, cumpre ressaltar que a Lei Complementar nº 95, que dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, determina que a vigência da lei seja indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, ressalvada a cláusula �“..entra em vigor na data de sua publicação�”, para as leis de pequena repercussão. Não é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal que, conforme demonstrado neste texto, promoverá profundas modificações, não apenas nas finanças públicas brasileiras, mas na cultura da administração pública, a partir do incentivo à participação e ao controle social sobre os atos do administrador. Portanto, a ausência de uma regra transitória explícita não impedirá a observação de outras legislações, paralelamente à LRF, em especial a Constituição Federal, da qual a Lei de Responsabilidade Fiscal é originária. 14. Plano de Contas Simplificado: Exercícios Práticos Utilizaremos o Balanço fictício apresentado a seguir para a demonstração dos cálculos da Receita Corrente Líquida, Despesas com Pessoal, Resultado Primário e Resultado Nominal. Como informação adicional, identificamos a dívida fiscal líquida do Município em dezembro de 2000 (R$ 767.296,00) e em dezembro de 2001 (R$ 1.200.000,00). A dívida fiscal líquida deverá ser demonstrada de acordo com o Demonstrativo do Resultado Nominal, nos termos da Portaria STN nº 517, de outubro de 2002. Por fim, identificamos a RESERVA DE CONTINGÊNCIA como despesa do exercício (nos termos da Portaria STN nº 163/2001) em valor equivalente a 1% da Receita Corrente Líquida Anual �– RCL.

94

Cálculo da Receita Corrente Líquida Em primeiro lugar, devemos destacar o montante das receitas correntes apresentadas no Balanço Anual de Prudenciolândia, no caso, igual a R$ 30.675.443. Após, faremos aquelas deduções previstas no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir do inciso IV, do artigo 2° da Lei. Neste caso, deduziremos R$ 1.156.000 referentes à: 1. Compensação Financeira entre Regimes ......... R$ 56.000 2. Contribuição para Plano de Seguridade............ R$ 1.100.000 Além disso, aceitamos a hipótese de que as receitas correntes apresentadas no Balanço de 2000 contém informações de 12 meses, iniciados em janeiro de 2000. Dessa forma, estaremos calculando a RCL de dezembro de 2000. Neste caso, a RCL para o ano de 2000 é igual a R$ 29.519.443. Devemos atentar para o fato de que, o FUNDEF (retorno e deduções para o fundo) estão contemplados dentro do total das receitas correntes. Além disso, os valores das receitas estão contabilizados pelo seus valores brutos, em obediência ao artigo 6° da Lei n° 4.320, de 1964. Resumindo: Receita Corrente Total...................................... R$ 30.675.443 Compensação entre Regimes...........................R$ 56.000 Contribuição para Plano de Seguridade............R$ 1.100.000

Receita Corrente Líquida.............. R$ 29.519.443

Cálculo das Despesas com Pessoal De acordo com o Balanço do Município de Prudenciolândia, os gastos líquidos com pessoal em 2001 corresponderam a R$ 20.244.063, relativos aos valores apresentados na rubrica �“Pessoal�” (R$ 17.425.463) somados a rubrica �“Outras Despesa de Pessoal�” (R$ 1.449.597) e com o somatório das contas �“Inativos�” e �“Pensionistas�” (R$ 2.525.003), deduzidos de R$ 1.156.000 relativo a Compensação entre Regimes e a Contribuição para Planos de Seguridade. Desta forma, estamos identificando os gastos totais16 com pessoal que, no caso dos Municípios, deverão representar, no máximo, 60% da sua RCL, verificada em um período de 12 meses. Ressalte-se a conta �“Contribuições para Plano de Seguridade do Servidor�” inclui em seu total (R$ 1.100.000) as contribuições patronais. Poderemos agora verificar se o Município de Prudenciolândia está cumprindo com os limites definidos no Inciso III do artigo 20º da LRF. O total de gastos com pessoal no montante de R$ 20.244.063, divididos pela RCL de R$ 29.519.443 demonstra um comprometimento de 68,6% da RCL com pessoal, acima, portanto, dos 60% definidos no artigo 20º. Resumindo: A. Despesas com Pessoal.....................R$ 20.244.063 B. Receita Corrente Líquida..................R$ 29.519.443

A / B = 68,6%

16 Relativos aos Poderes Executivo e Legislativo

96

Cálculo do Resultado Primário

Por definição, o Resultado Primário representa a diferença entre as receitas não financeiras (mais as receitas de alienações de bens) e as despesas não financeiras. Apenas isto. Neste caso a partir do Balanço do Município de Prudenciolândia identificaremos aquelas receitas e aquelas despesas financeiras, excluindo-as do total de receitas e despesas, de formas a facilitar o cálculo.

1. Receitas Financeiras: Valores Mobiliários ........................+R$ 150.000

Alienações de Bens......................+ R$ 562.654

Operações de Crédito...................+ R$ 520.050

R$ 1.232.704 2 p Financeiras: E Amortizações.............................. .+ R$ 650.000

. Des esas ncargos da Dívida........................+ R$ 359.491 R$ 1.009.491 3. Resultado Primário: Receita Total........................................R$ 31.836.147 Receitas Financeiras........................(-)R$ 1.232.704 (A) Receitas não Financeiras.......... .........R$ 30.603.443 Despesas Total.....................................R$ 31.836.147 Despesas Financeiras.......................(-)R$ 1.009.491 (B) Despesas não Financeiras...............R$ 30.826.656 .

Déficit Primário (A-B).......................(-)R$ 223.213

Cálculo do Resultado Nominal A forma mais rápida para o cálculo do Resultado Nominal consiste em identificá-lo a partir do Resultado Primário. Neste caso encontramos o Resultado Nominal a partir do inverso (sinal trocado) da seguinte equação: Resultado Nominal = Resultado Primário �– Juros Líquidos (pagos �– recebidos). Após efetuar esta operação devemos trocar o sinal do valor encontrado para chegar-mos, finalmente, ao Resultado Nominal. Resumindo: Resultado Primário.............................R$ 223.213 (déficit) +Juros Pagos..................................... R$ 359.491 -Juros Recebidos............................... R$ 150.000 Resultado Nominal (1)...................(-).R$ 432.704 Resultado Nominal (2).................(+) R$ 432.704 Uma forma alternativa de calcularmos o Resultado Nominal é através do demonstrativo apresentado na Portaria STN nº 517/2002. No nosso exemplo bastaríamos subtrair o saldo da dívida fiscal líquida de dezembro de dezembro de 2001 da dívida fiscal líquida de dezembro de 2000. Ou seja: R$ 1.200.000 �– R$ 767.296 = R$ 432.704 Qual o significado econômico do Resultado Nominal ? O Resultado Nominal representa o quanto a dívida de um ente público aumentou ou diminuiu em um determinado período.

97

Neste caso, se a dívida aumentou o Resultado Nominal é positivo, do contrário, negativo. No nosso exemplo, a dívida do Município de Prudenciolãndia cresceu por dois fatores: 1. O déficit primário do exercício (R$ 223.213), significando que o Município gastou mais do

que arrecadou, e neste caso necessitou buscar recursos de terceiros para �“fechar as contas�” em 2001. Ou seja, se houve despesas a maior, alguém financiou estas despesas.

2. Não dispondo de recursos para a cobertura das despesas do ano (não financeiras), é

claro que não houve sobra de recursos para o pagamento dos encargos da dívida (R$359.491) que, diminuídos dos valores recebidos das aplicações financeiras (R$ 150.000), indicam que faltou ainda R$ 203.491 para a cobertura da dívida. Em outras palavras, a dívida líquida do Município de Prudenciolândia cresceu em R$ 223.213 (déficit primário) + R$ 209.491 (juros líquidos), o que representou um Resultado Nominal de R$ 432.704 em 2001. Chegaríamos ao mesmo resultado verificando a dívida fiscal líquida em dezembro de 2001 e deduzindo deste resultado o saldo da dívida fiscal líquida (já definida no item 10.14) observada em dezembro de 2000.

Elaboração e Acompanhamento de Metas Fiscais Neste item, serão apresentadas, de forma simplificada, as etapas da elaboração das metas fiscais, a partir do Anexo de Metas e o seu acompanhamento e divulgação, além da verificação do cumprimento das metas e limites definidos na LRF. De acordo com o parágrafo primeiro do artigo 4º da LRF, integrará o projeto da LDO Anexo de Metas Fiscais em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, Resultado Nominal e Primário para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

Elaboração do Anexo de Metas Fiscais Seguindo a orientação do parágrafo anterior, poderemos apresentar um modelo para o Anexo de Metas Fiscais, conforme apresentado a seguir.

Quadro 14

Anexo de Metas Fiscais para 2001 -

R$ milhões

Metas Valores Correntes Valores Constantes 2001 2002 2003 2001 2002 2003

Receitas 1.910 2.026 2.170 1.910 1.948 2.007 Correntes 1.450 1.538 1.648 1.450 1.479 1.523 Capital 460 488 523 460 469 483Despesas 1.900 2.016 2.159 1.900 1.938 1.996 Correntes 1.530 1.623 1.739 1.530 1.561 1.607 Capital 370 392 420 370 377 389Result. Primário 10 11 11 10 10 11Result. Nominal 0 -10 -15 25 -40 -20Dívida Pública 3.550 3.540 3.525 3.550 3.510 3.490 Outras informações deverão ainda constar do Anexo de Metas Fiscais: a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior, evolução do patrimônio líquido destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienações, avaliação da situação financeira e atuarial, estimativa e compensação de renúncia de receita, margem de expansão das 98

despesas obrigatórias de caráter continuado. Além disso, a LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde a administração definirá aquelas despesas que poderão ocorrer no exercício (precatórios, sentenças judiciais, etc). Nos interessa, neste exemplo apresentado no quadro acima, o acompanhamento das metas fiscais apresentadas na LDO, e as ações que deverão ser observadas na execução orçamentária. Cumpre ressaltar que as projeções para 2002 e 2003, consideraram uma inflação anual de 4% nos dois exercícios, sendo que em termos constantes, os valores estão a preços de 2001. As receitas e despesas apresentadas no Quadro 14 são não financeiras (excluem receitas financeiras e despesas financeiras)

Prescreve o item b do Inciso I do artigo 4º , que a LDO disporá sobre critérios e forma de limitação de empenho a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do Inciso II (vetado), no artigo 9º e no inciso II do parágrafo 1º do artigo 31. Traduzindo: a LDO deverá definir previamente onde ocorrerá a limitação de empenho, caso verifique-se em um bimestre que as metas fiscais (principalmente o Resultado Primário) não serão alcançadas no final do quadrimestre. Isto significa que, apesar das metas fiscais representarem metas anuais, elas deverão ser cumpridas durante todo o ano. Certamente quem não seria prudente, deixar tudo para ser resolvido na última hora, ao final do exercício. Definida uma meta de Resultado Primário, como aquela apresentada no quadro anterior (R$ 10 milhões em 2001), ela deverá ser atendida durante o ano inteiro, o que significa 1/12 avos por mês ou 1/3 a cada quadrimestre. E o que garantirá que isto ocorrerá ? Vamos observar com atenção o artigo 9º da LRF:

�“Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão por ato próprio (...) limitação de empenho (...) segundo critérios fixados na LDO�”.

Em outras palavras, na hipótese de uma meta de resultado primário igual a R$ 10 milhões (conforme exemplo do Quadro 14), no final dos meses de maio, setembro e fevereiro, nos termos do parágrafo 4º do artigo 9º, o Poder Executivo demonstrará e avaliará as metas fiscais de cada quadrimestre. Ou seja, neste período, o Resultado Primário deverá corresponder a R$ 3,3 milhões, R$ 6,6 milhões em setembro e, finalmente, R$ 10 milhões no final do exercício. Caso ocorra, por exemplo, uma frustração nas receitas previstas, isto deverá ser identificado a cada bimestre (entre cada quadrimestre) para que as ações previstas no artigo 9º possam ser efetivadas. Cabe aos Tribunais de Contas o papel de alertar a administração pública da possibilidade da ocorrência do não cumprimento da meta (parágrafo 1º, Inciso I do artigo 59). Na prática, isto significa que, caso as receitas previstas para o primeiro bimestre de 2001 (R$ 318,3 mil de acordo com o exemplo, ou seja, R$ 159,2 mil/mês totalizando R$ 1.910 milhões no ano) sejam reduzidas em R$ 40 milhões, para garantirmos o resultado primário do quadrimestre (R$ 3,3 milhões), devemos limitar o empenho neste montante. E esta limitação será aquela definida na LDO (nos termos do artigo 9º): serviços terceirizados, despesas com custeio, investimentos, etc. Fecha-se assim o círculo da gestão fiscal, garantindo o cumprimento da meta para o quadrimestre. No mesmo período, os Poderes definidos no artigo 20 deverão publicar o Relatório de Gestão Fiscal - RGF, onde apresentarão os gastos com pessoal como percentual da RCL, a

99

dívida consolidada e a dívida mobiliária, além das disponibilidades de caixa e as inscrições em Restos a Pagar (RGF do último quadrimestre).

Este processo continuado do controle dos gastos e da observação das metas fiscais tem como objetivo a garantia do equilíbrio das contas públicas, assegurando que o volume das despesas seja determinado pelo volume das receitas realizadas. Somente desta forma o setor público conseguirá caminhar para o chamado desenvolvimento auto sustentável. 15. Sanções Institucionais para o descumprimento da LRF As sanções institucionais correspondem à interrupção de transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo Governo Federal, ao impedimento de contratação de operações de crédito e a impossibilidade para a obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo. Com relação ao controle das operações de crédito, o Banco Central é a instituição que vinha acompanhando a dívida pública brasileira, inclusive o volume de contratações de operações de crédito de Estados e Municípios. A partir da Resolução n° 43, de 21 de dezembro de 2001, este papel passa a ser realizado pelo Ministério da Fazenda. 15.1. O Papel do Ministério da Fazenda A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, trouxe para o Ministério da Fazenda novas atribuições, tendo em vista o acompanhamento das finanças públicas em nível nacional. Estas novas atribuições estão definidas a partir dos seguintes artigos da LRF: 1) artigo 31, § 4o: "O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária". Esta medida deverá ser adotada a partir do exercício de 2003 já que os entes acima dos limites com endividamento em dezembro de 2001 teriam, nos termos da LRF, 3 quadrimestres para ajustarem-se dentro da trajetória proposta pela Resolução nº 40 do Senado Federal . 2) artigo 32: "O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente�”. Estas funções estavam delegadas ao Banco Central por Portaria do Ministro da Fazenda e, a partir de março de 2002, passaram e ser realizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda. 3) artigo 50 § 2º: "A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67". O órgão central de contabilidade da União é a STN/CCONT, de acordo com o Inciso I do artigo 4º, do Decreto nº 3.589, de 6 de junho de 2000. O Conselho previsto no artigo 67 da LRF é o chamado Conselho de Gestão Fiscal e a sua constituição está em estudos junto ao Congresso Nacional (em 01/11/2001).

100

4) artigo 51: "O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público". O MF assinou convênio com a CEF (Portaria STN N° 59/2001) para a coleta das informações municipais e estaduais. Todos os Estados e cerca de 95% dos Municípios brasileiros encaminharam seus Balanços ao Tesouro Nacional para consolidação das contas públicas nacionais (nas três esferas de governo) referentes aos exercícios financeiros de 2000 e 2001. 5) artigo 61: "Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da Fazenda". Outra nova atividade que a Lei de Responsabilidade Fiscal traz para o Ministério da Fazenda é a execução das chamadas sanções fiscais àqueles entes públicos que não estiverem cumprindo diversas normas da LRF. Estas punições fiscais correspondem a interrupção de transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo Governo Federal, o impedimento para a contratação de operações de crédito e a impossibilidade para a obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo. As ações que poderão representar a aplicação de punições fiscais dizem respeito ao descumprimento dos seguintes artigos da LRF: 1) artigo 11: não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os impostos da sua competência; 2) artigo 23: deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo; 3) artigo 31: estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações de crédito dentro do limite de prazo; 4) artigo 33: deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; 5) artigo 40: não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estado; não liquidar totalmente a dívida que tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito; 6) artigo 51: não remeter as contas ao Executivo da União até 30 de abril; 7) artigo 52: não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária no prazo estabelecido; 8) artigo 55: deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em lei; 9) artigo 70: não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois exercícios, caso em 1999 estiver acima desse limite, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% ao ano, mediante a adoção das medidas previstas na lei

101

Paralelamente às punições fiscais, descritas no texto da LRF, o descumprimento da LRF poderá representar para o administrador público a aplicação de penalidades penais e administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10-10-2000, a chamada Lei de Crimes. Resguarda a LRF no seu artigo 25, a garantia para a continuidade de transferências voluntárias relativas as ações de saúde, educação e assistência social. Isto no que diz respeito àqueles convênios já em execução. O ente que estiver descumprindo a LRF não poderá contratar novos convênios, nem mesmo aqueles destinados às ações citadas anteriormente. 16. Sanções Pessoais Paralelamente às sanções institucionais, descritas no próprio texto da LRF, o descumprimento da LRF poderá representar para o administrador público a aplicação de penalidades penais e administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10-10-2000, a chamada Lei de Crimes. Cumpre ressaltar que a Lei 10.028 alterou o Decreto-Lei nº 2.848, de 7-12-1940 (Código Penal), a Lei nº 1.079, de 10-04-1950 (define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento) e o Decreto-Lei nº 201, de 27-02-1967 (dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e vereadores, e dá outras providências). A sanção penal, nos termos da Lei de Crimes, recairá sobre aquele administrador público que não seguir as regras gerais da LRF, desde a confecção das leis orçamentárias nos termos da LRF (artigo 4º), até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento. As sanções pessoais recairão diretamente sobre o agente administrativo, importando na cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício da função pública e detenção, que poderá variar entre 6 meses e 4 anos. De acordo com o Professor Amir Khair, existem 11 situações de desrespeito a LRF que podem ser classificadas como transgressões fiscais e cerca de 64 situações que levam a punições penais, entre ações e omissões. Isto porque, deixar de divulgar o Relatório de Gestão Fiscal, por exemplo, constitui infração administrativa, a ser processada e julgada pelos Tribunais de Contas.

102

Alguns exemplos de transgressões a LRF e suas sanções penais

103

Infração Sanção/Penalidade Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal, no prazo e com o detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54 e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I).

Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º). Proibição de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (LRF, art. 51, § 2º).

Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em cada período de apuração (LRF, art 19 e 20).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).

Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal em desacordo com a lei (LRF, art. 21).

Nulidade do ato (LRF, art. 21); Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º)

Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21).

Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único); Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º)

Deixar de adotar as medidas previstas na LRF, quando a Despesa Total com Pessoal do respectivo Poder ou órgão exceder a 95% do limite (LRF, art. 22).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º). Proibições previstas em lei (LRF, art. 22, § único).

Deixar de adotar as medidas previstas na lei, quando a Despesa Total com Pessoal ultrapassar o limite máximo do respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 23).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).

Manter gastos com inativos e pensionistas acima do limite definido em lei (LRF, artigos 18 a 20, art. 24 § 2º, art. 59, § 1º, inciso IV).


Não cumprir limite de Despesa Total com Pessoal em até dois anos, caso o Poder ou órgão tenha estado acima desse limite em 1999 (LRF, art. 70).

Proibição de receber transferências voluntárias, contratar operações de crédito e de obter garantias (LRF, art. 23, § 3º). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).

Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa Total com Pessoal do exercício em referência que não poderá ser superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até dez por cento, se esta for inferior ao limite definido em lei (LRF, art. 71).


Deixar de reduzir o montante da Dívida Consolidada que exceda o respectivo limite, no prazo previsto em lei (LRF, art. 31,§1º).

Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI). Proibição de realizar operação de crédito, enquanto perdurar o excesso. Obrigatoriedade de obtenção de resultado primário, com limitação de empenho (LRF, art. 31, § 1º).

Exceder o refinanciamento do principal da dívida mobiliária do exercício anterior (LRF, art. 29, § 4º).


Não obter o resultado primário necessário para recondução da dívida aos limites (LRF, art. 31,§1º, inciso II).

Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).

Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida Mobiliária e das Operações de Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º, inciso VII).Proibição de receber transferências voluntárias

Infração Sanção/Penalidade Conceder Garantia em desacordo com a lei (LRF, art. 40). Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII). Conceder Garantia sem o oferecimento de Contra-garantia determinada pela lei (LRF, art. 40, § 1º).

Detenção de três meses a um ano (Lei nº 10.028/2000, art. 2º).

Conceder Garantia acima dos limites fixados pelo Senado Federal (LRF, art. 40 § 5º).

Nulidade do ato (LRF, art. 40 § 5º). Cassação do mandato

As entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias concederem Garantia, ainda que com recursos de fundos, (LRF, art. 40, § 6º).


Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estados, em decorrência de Garantia prestada em Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 9º).

Condicionamento de transferências constitucionais para o ressarcimento. Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estados (LRF, art. 40, § 9º).

Não liquidar a dívida total que tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de Garantia prestada em Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 10º).

Suspensão de acesso a novos financiamentos (LRF, art. 40, § 10º).

Contratar Operação de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária, em desacordo com a lei (LRF, art. 38).


Realizar Operação de Crédito fora dos limites estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art. 32, § 1º, inciso III).

Detenção de três meses a três anos, perda do cargo e inabilitação para a função por cinco anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso XVI).

Realizar Operação de Crédito com outro ente da Federação, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente (LRF, art. 35).


Não liquidar integralmente as Op. de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro, especificamente até o dia 10 de dezembro de cada ano.


Receita de Operações de Crédito em montante superior ao das despesas de capital, no projeto da lei orçamentária (LRF, art. 12, §2º).


Aplicar Disponibilidade de Caixa em desacordo com a lei. Cassação do mandato Não depositar, em conta separada das demais disponibilidades de cada ente, as Disponibilidades de Caixa dos regimes de previdência social e não aplicá-las nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira (LRF, art. 43, § 1º).


Aplicar Disponibilidade de Caixa dos regimes de previdência social em títulos estaduais ou municipais, ações e outros papéis de empresas controladas e conceder empréstimos aos segurados e ao Poder Público (LRF, art. 43, § 2º).


Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido na lei (LRF, art. 42 e art. 55, inciso III, alínea �“b�”).

Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).

Não cumprir, até 2002, o limite de Despesa com Serviços de Terceiros do exercício em referência que não poderá ser superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no exercício de 1999 (LRF, art. 72).


104

Também o Decreto-Lei 201, de 27-02-1967, elenca algumas infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação do mandato. São elas:

I - Impedir o funcionamento regular da Câmara;

II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente instituída;

III - Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular;

IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa formalidade;

V - Deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta orçamentária;

VI - Descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro,

VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou emitir-se na sua prática;

VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município sujeito à administração da Prefeitura;

IX - Ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se da Prefeitura, sem autorização da Câmara dos Vereadores;

X - Proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo. Já a Lei 10.028/00 �– Lei de Crimes , acrescentou novos dispositivos ao Decreto-Lei nº 201/67, no sentido de punir os governantes que não atenderem as normas apresentadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir de 19 de outubro de 2000, são crimes de responsabilidade dos Prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:

1. deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;

2. ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;

3. deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;

4. deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;

5. ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da

105

administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;

6. captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;

7. ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;

8. realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.

Outro descumprimento da LRF que envolve sanção penal é aquele relacionado com a trajetória da dívida, apresentada na Resolução n° 40, de 20-12-2001 do Senado Federal, onde serão definidos os limites e os prazos para o atingimento destes limites. De acordo com a Resolução n° 40, o ente que estiver acima dos limites de endividamento definidos (2 da RCL para Estados e 1,2 da RCL para os Municípios) terá quinze anos para atingir o respectivo limite, sendo que o excesso deverá ser diminuído em uma proporção de 1/15 avo a cada ano. Nos termos da Lei de Crimes, a desobediência a esta regra constitui crime de ação pública e levará à detenção do administrador. Os crimes contra as finanças públicas não excluem o seu autor da reparação civil do dano causado ao patrimônio público. Certamente que a punição criminal baseada na Lei de Crimes levará ainda o transgressor a responder por outros crimes associados. Considerando ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de Contas, são os órgãos competentes para a fiscalização das contas da administração pública, no que tange ao cumprimento da LRF, não há dúvidas de que cresce a importância e o poder destes órgãos com a Lei de Responsabilidade Fiscal. No que se refere à apuração de irregularidades, esta poderá ser motivada a partir de sindicâncias, processo administrativo disciplinar, ou mesmo a partir de comissões parlamentares de inquérito, essas, a princípio de caráter político mas com desdobramentos na esferas judicial17. Já a denúncia de irregularidades poderá ser feita pelos próprios órgãos públicos ou pelo cidadão, devendo essas serem apuradas até que sejam esclarecidos os fatos. Além disso, o convívio com a irregularidade, sem a denúncia aos órgãos competentes (Tribunais de Contas, Ministério Público), nos termos do Código Penal configura-se como crime de condescendência criminosa. Ressalte-se, por fim, que a responsabilidade pela gestão pública é do administrador público, ou seja, daquele que tem o poder de decisão. Neste caso, tomando este, conhecimento de irregularidades, terá a obrigação de promover a apuração dos fatos sob pena de crime de responsabilidade. 17. Situação Fiscal dos Estados e Municípios Brasileiros. As contas públicas dos Estados brasileiros vêm apresentando um desempenho positivo a partir de 1997, ano da publicação da Lei n° 9.496. A melhora no cenário das finanças estaduais verificada na evolução dos resultados fiscais de 1997 e no exercício de 2000 demonstra, principalmente, os resultados dos Programas de Ajuste Fiscal assinados com o

17 Carlos Pinto Coelho Mota, Jair Eduardo Santana, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Léo da Silva Alves em �“Responsabilidade Fiscal�” �–Delrey- Belo Horizonte - 2000

106

Governo Federal a partir de 1998 �– no exercício de 1997 o conjuntos dos Estados apresentou um déficit primário de R$ 3,6 bilhões enquanto que em 2000 o superávit primário desses entes, no agregado, chegou a R$ 6 bilhões. Já o conjunto dos Municípios brasileiros apresentou em suas finanças públicas em 1997 e no exercício de 2000, resultados semelhantes aos verificados nos Estados. Em 1997, o agregado municipal observou um déficit primário de R$ 1,1bilhões, passando para um superávit de R$ 3 bilhões em 2000. Cumpre ressaltar que esses resultados deveram-se, principalmente ao crescimento das receitas municipais, a partir do incremento das transferências do FPM e do ICMS.

Dívida Pública Estadual A dívida líquida dos Estados brasileiros, no agregado, cresceu 8,7% em termos nominais entre dezembro de 2000 e dezembro de 2001, passando de R$ 183 bilhões para R$ 199 bilhões no período. Em termos reais, no entanto, a dívida total dos Estados diminuiu em 1%, considerando uma inflação de 10,4%18 em 2001. Em 2001, as variações no saldo da dívida líquida deveram-se principalmente às variações das disponibilidades financeiras, já que não houve contratações de operações de crédito em volume significativo no período (cerca de R$ 1,8 bilhão). Cumpre ressaltar que alguns Estados refinanciaram suas dívidas junto ao Governo Federal a partir de 1997, no âmbito da Lei nº 9.496. Estados como Minas Gerais e Rio Grande do Sul, por exemplo, cumprem o serviço da dívida (amortizações mais juros) em percentual fixo da Receita Líquida Real �– RLR, independente dos valores apresentados nas condições normais de pagamento (Tabela Price). Isto significa que estes Estados (nos termos dos respectivos contratos) pagam as suas dívidas em valores inferiores às prestações (já que estas superam o limite de pagamento definido a partir da RLR). Como resultado, apesar do pagamento, a dívida aumenta, formando resíduos que serão amortizados ao final do período normal dos contratos (em geral 30 anos). Pela metodologia de cálculo da dívida consolidada líquida, se as disponibilidades financeiras em algum período aumentarem, a dívida líquida diminuirá, mesmo não havendo qualquer amortização extraordinária. Como poucos Estados apresentam volume significativo de disponibilidades financeiras, em geral, o saldo da dívida líquida estadual aproxima-se do saldo da dívida consolidada bruta. Apenas para o Estado de Minas Gerais, a diferença entre a dívida consolidada bruta e a dívida consolidada líquida é significativa. De acordo com dados do Relatório de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2001, a dívida consolidada bruta deste Estado chegava a R$ 30 bilhões em dezembro desse ano. No entanto a dívida consolidada líquida era de cerca de R$ 14 bilhões no período, após a dedução dos valores inscritos na dívida ativa (cerca de R$ 14 bilhões), além de outros ativos. Cinco são os Estados que, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal de dezembro de 2001, estavam acima do limite de endividamento, definido pela Resolução n° 40 do Senado Federal/2001. De acordo com este anexo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Rio Grande do Sul, estavam com a relação DCL/RCL acima de 2 no final de 2001. Ressalte-se que, com as alterações na forma de calculo da Dívida Consolidada Líquida �– DCL, propostas pela Portaria STN 516/2002, outros Estados como Minas Gerais e Rio de

18 Inflação anual do IGP-DI,apurada pela Fundação Getúlio Vargas �– FGV.

107

Janeiro poderão constar da lista de Estados que apresentam uma relação DCL/RCL superior a 2,00. Como fica a situação desses Estados que estão com a relação DCL/RCL acima de 2,00, a partir do exercício de 2002 ? De acordo com o artigo 4º da Resolução nº 40/2001 do Senado Federal, esses Estados terão quinze anos para atingirem o limite máximo para endividamento (2 vezes a RCL), reduzindo-se o excesso na proporção de 1/15 avo ao ano. Um exemplo: o Estado do Rio Grande do Sul, que em dezembro de 2001 apresentava uma relação DCL/RCL igual a 2,82, deverá reduzir o excesso (0,82) durante quinze anos, na proporção de 1/15 avo ao ano. Logo, ao final de 2002 a relação deverá ser no máximo igual a 2,76. Isto porque o excesso (0,82) dividido por 15 anos, representa uma redução de aproximadamente 5,4% (ou 0,06) a cada ano. Observa-se que esta redução poderá ser atingida pela redução no saldo devedor (a partir da geração de superávit primário para a amortização da dívida) ou pelo simples crescimento da RCL. Cerca de 35 Municípios estavam em dezembro de 2001 com uma relação DCL/RCL acima de 1,2, portanto acima do limite legal. Para esses Municípios, valem as regras de transição para o retorno ao limite, definido na Resolução n° 40 do Senado Federal, da mesma forma demonstrada para os Governos Estaduais.

Despesas com Pessoal nos Estados

O total das despesas com pessoal do Poder Executivo estadual no Brasil aumentou cerca de R$ 3,8 bilhões , em termos nominais, entre dezembro de 2000 e dezembro de 2001. Em termos reais houve uma queda de 3% nessas despesas no período, impulsionada pelo esforço fiscal dos Estados, traduzido em medidas como o recadastramento de pessoal, reestruturação de carreiras, redução de jornada de trabalho, fim dos pagamentos de horas extras, etc. Isto com o objetivo de atender à LRF e os Programas de Ajuste Fiscal, assinados junto ao Governo Federal, no âmbito da Lei 9.496, de 1997. Registra-se que as despesas com pessoal apresentam um crescimento natural, �“vegetativo�”, a cada ano, que independem das políticas de reajuste salarial. São as vantagens pessoais19 às quais os servidores públicos têm direito a cada ano e que, no Brasil, aumentam em média em 3% a folha de pagamentos. Isto demanda um esforço fiscal adicional das unidades federadas para a contenção dos gastos com a folha de pagamentos. Em dezembro de 2001, apenas o Estado de Minas Gerais e o Estado do Rio Grande do Sul estavam acima do limite legal para essas despesas, sendo que a LRF tem por prazo final, dezembro de 2002 para que a relação Pessoal Executivo/RCL do Poder Executivo estadual chegue a, no máximo, 49%20 (art. 20 da LRF). O Estado de Alagoas apresentou inicialmente estudo que mantinha a relação pessoal executivo/RCL em percentual igual a 52%, portanto acima do limite previsto na LRF. No entanto, de acordo com o último Relatório Fiscal de dezembro de 2001, este percentual caiu

19 São exemplos de vantagens pessoais: anuenios, qüinqüênios e decênios que incidem sobre o vencimento básico do servidor com reflexos na folha de pagamento do ente público.

20 Para estes estados aplica-se o disposto no artigo 7º da LRF que prevê uma trajetória de ajuste no qual deve ser eliminado até 50% do excesso de gastos no primeiro ano.

108

para 48%. Já o Estado de Minas Gerais publicou quadro anexo ao demonstrativo das despesas com pessoal, retirando os inativos do cômputo do limite legal. De forma semelhante, os Estados do Rio Grande do Sul e Goiás não incluem nas suas despesas com pessoal os pensionistas. Além de tornar sem efeito o § 2º do artigo 12 da LRF, citado anteriormente, o STF tornou sem efeito parte do artigo 23 da LRF, apresentado a seguir:

�“Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição..

§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos (grifo nosso).

§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.

A parte grifada do artigo 23 teve seus efeitos suspensos pelo STF na forma de medida cautelar. No entanto, essas alterações não prejudicam a LRF já que não eximem o ente público de cumprir os limites máximos de gastos com essas despesas apresentados a partir do artigo 20 da LRF, ou seja, 60% da RCL para Estados e Municípios e 50% da RCL para a União.

Receita Corrente Líquida Estadual Em 2001 a receita corrente líquida do conjunto dos Estados brasileiros chegou a R$ 123 bilhões, cerca de R$ 16 bilhões superior ao valor verificado no exercício de 2000. Em termos reais, isto representa um incremento de 3,7% acima da inflação, superior, portanto, ao crescimento do PIB nacional no período que foi igual a 1,5%. Em termos nominais, todos os Estados aumentaram sua RCL em 2001. Em termos reais (descontando-se a inflação de 10,4%), apenas seis Estados não apresentaram crescimento na RCL em 2001: AP,BA,DF,PB.PR e RN. Como cerca de 50% da RCL estadual depende do desempenho da arrecadação do ICMS, este imposto define a trajetória da RCL dos Estados brasileiros. O crescimento na arrecadação do ICMS no período, aumentou também as receitas municipais que, por força de dispositivo constitucional, recebem 25% da arrecadação total do imposto, além de 50% do IPVA e 25% do IPI-exportação.

Resultado Primário dos Estados De acordo com a doutrina, Resultado Primário corresponde ao total das receitas não financeiras menos o total das despesas não financeiras. Entende-se por receita não financeira, o total das receitas orçamentárias (correntes e de capital), deduzidos os rendimentos das aplicações financeiras, as operações de crédito e as alienações de bens. Por despesas não financeiras, entende-se o total das despesas orçamentárias (correntes e de capital), deduzidos os encargos da dívida e as amortizações.

109

Nos termos da LRF, percebe-se que o Resultado Primário do agregado dos Estados brasileiros aumentou em cerca de R$ 2 bilhões em 2001 em relação à 2000, o que representa um crescimento real de 19,6% no período.

Apenas os Estados de Alagoas, Amazonas e Pernambuco apresentaram déficit primário em 2001, nos termos da LRF. Cumpre ressaltar, no caso do Estado do Amazonas, que grande parte das despesas de capital (investimentos) realizados em 2001 foram custeados por recursos de privatizações que ocorreram no Estado (BEA,COSAMA21). No entanto, como a metodologia do cálculo do Resultado Primário exclui das receitas as alienações de bens (privatizações), o resultado fiscal apresenta-se negativo, mas o resultado financeiro do Estado manteve-se superavitário em 2001.

O crescimento do Resultado Primário no agregado dos Estados, conforme apresentado anteriormente decorre de duas causas:

a) o controle das despesas com pessoal, além de outras despesas correntes e de capital (serviços de terceiros, investimentos);

b) incremento na arrecadação de tributos. Isto significa que o ajuste fiscal dos Estados no Brasil vem sendo alcançado tanto pelo esforço para o incremento das receitas como pelo controle das despesas públicas. Ressalte-se que os Programas de Ajuste Fiscal, assinados pelos Estados no âmbito da Lei nº 9.496/97 apresentam metas fiscais para receitas e despesas. O conjunto dos Estados brasileiros apresentou um déficit primário de R$ 3,6 bilhões em 1997. Nesse exercício, 17 Estados apresentavam desajustes em suas contas públicas. 18. Resultados Fiscais do Governo Federal O quadro a seguir apresenta os resultados fiscais do Governo Federal, publicados em dezembro de 2000 e dezembro de 2001 no RGF do 3º quadrimestre.

Verifica-se que, em 2001, houve um incremento na receita corrente líquida - RCL da União de 5% em termos reais. A dívida consolidada líquida apresentou no período um incremento real de 15%, portanto, três vezes o crescimento da RCL. Como resultado, a relação

,3

R $ m ilhão

R esu ltad o s F iscais d a

U n iãoD ezem b ro

d e 2000D ezem b ro d e

2001R C L 145.111 167.739D C L 429.661 545.217P esso al 46.873 46.639R . P rim ário 21.153 22.426D C L /R C L 3 3P esso al/R C L 32% 28%Fonte:STN - R G F da U nião

110

21 Banco do Estado do Amazonas e Cia de Saneamento do Estado do Amazonas

DCL/RCL do Governo Federal passou de 3,0 para 3,3, próximo ao limite apresentado na proposta para a União: limite máximo de endividamento igual a 3,5 vezes a RCL anual. As despesas com pessoal foram reduzidas no período. A redução do valor da folha de pagamentos do Poder Executivo, conjugada com o aumento real da RCL baixaram a relação Pessoal Executivo da União sobre RCL de 32% para 28% (o limite legal é de 37,9%, para o Executivo Federal, de acordo com a LRF). O Resultado Primário do Governo Federal em 2001 foi superior em R$ 1,3 bilhão ao valor observado no exercício de 2000, mas ainda insuficiente para fazer frente ao serviço da divida anual. Isto pode ser constatado também a partir do Resultado Nominal que aumentou no período (aumento das necessidades de financiamento líquidas). 19. A Responsabilidade Social Alguns setores da sociedade têm manifestado preocupação em relação à Responsabilidade Fiscal, entendendo que esta poderá ocorrer em prejuízo aos programas sociais desenvolvidos pelas três esferas de governo. Conforme já asseveramos, em 1997 grande parte dos Estados brasileiros despendia quantidade importante das suas receitas no pagamento de pessoal. Além disso, as despesas de manutenção e consumo da máquina pública, e os gastos com investimentos, sem um planejamento adequado, levou os Estados ao resultado fiscal apresentado anteriormente (déficit primário de R$ 3,6 bilhões no período). Estados que em 1997 gastavam mais do que 75% das suas receitas correntes líquidas com a folha de pagamentos, certamente não dispunham de recursos suficientes para aplicarem nas áreas sociais. Isto no que se refere a investimentos de capital, já que boa parte dos gastos sociais refere-se a despesas com profissionais técnicos especializados (mão-de-obra). Entre 1998 e 2001, as despesas com os programas sociais nos Estados brasileiros (saúde, saneamento, educação e assistência social) comprometeram, em média, cerca de 52% das receitas líquidas estaduais. Não houve no período diminuição dessas despesas como proporção das receitas já que, constitucionalmente, essas despesas comprometem parte fixa das receitas públicas. É o caso, por exemplo, das despesas com a educação, conforme observa-se no artigo 212 da Constituição Federal de 1988:

�“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino�”.

111

O quadro a seguir apresenta a evolução das despesas sociais nos Estados brasileiros entre 1998 e 2001. R$ corrente

DESPESAS POR FUNÇÃO 1998 1999 2000 2001 Valor Total 142.704.574 139.225.558 151.452.673 165.637.001EDUCAÇÃO E CULTURA 22.872.882 24.758.304 27.962.191 31.935.128SAÚDE E SANEAMENTO 8.872.688 9.600.639 11.744.054 15.140.408ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA 20.195.632 20.813.896 20.170.417 20.444.785OUTRAS FUNÇÕES 90.763.372 84.052.718 91.576.012 98.316.968Total da Área Social 51.941.202 55.172.840 59.876.662 67.510.322Fonte: STN �– Balanço Geral dos Estados

A partir das informações apresentadas no quadro acima, podemos concluir que:

não houve, no período analisado, uma redução nas despesas sociais em termos nominais, sendo que em termos reais, as despesas mantiveram-se constantes; os gastos sociais corresponderam no período, em média, a 40% do total das despesas nos Estados; as despesas acompanham o crescimento da receita (crescimento de 7% ao ano, em média); as despesas com assistência e previdência diminuíram um pouco a partir de 2000, já que houve nos Estados estímulo à constituição de fundos previdenciários que passaram a custear parte das despesas com inativos.

Não há, como querem alguns, incompatibilidade entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social. Na verdade, o objetivo final de toda a administração pública deverá ser, sempre, a busca pelo atendimento das necessidades sociais de um País, principalmente daquelas regiões mais carentes. A responsabilidade fiscal, entendida como a utilização correta e eficiente dos recursos públicos, poderá trazer benefícios sociais para a população. Isto porque vivemos em um País com uma enorme quantidade de recursos, materiais e humanos, o que torna difícil, muitas vezes, entendermos porque tanta gente passa fome no Brasil. No entanto, todos sabemos que a verdadeira causa dos problemas sociais que afligem nosso País chama-se concentração de renda. Em nosso entendimento o setor público brasileiro tem ajudado, ao longo dos anos, a fomentar a concentração de renda no Brasil. Os recursos administrados pelas três esferas de governo (receitas tributárias da União, Estados e Municípios) somaram cerca de R$ 210 bilhões em 2001. Sabemos que boa parte desses recursos foram transferidos ao setor privado de forma suspeita, a partir do superfaturamento de obras, isenções fiscais, anistias, caixa dois, etc. Portanto a solução dos problemas sociais no Brasil deverá, ainda, passar pelo redesenho do setor público brasileiro, começando pela responsabilidade fiscal e o incentivo ao controle fiscal e social. 112

20. Informações à Caixa Econômica Federal - SISTN

Com o objetivo de atender o artigo 51 da LRF que estabelece que o Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público, a STN firmou convênio com a CEF para que essa instituição coletasse informações dos balanços orçamentário e patrimonial de Estados e Municípios. Dessa forma, buscou-se facilitar o encaminhamento de informações à União através da CEF que possui agências na maioria dos Municípios brasileiros. Recentemente o convênio da STN com a CEF foi ampliado no sentido de ampliar a coleta de informações estaduais e municipais, através da Portaria STN nº 109, de 2002. A partir da Portaria STN n° 109, Estados e Municípios passaram a encaminhar ao Ministério da Fazenda, através da CEF, cópias de alguns demonstrativos do RGF (demonstrativo de pessoal, dívida, limites e operações de crédito �– despesas de capital) e do RREO (RCL, resultado primário e nominal), além de outras informações relativas às operações de crédito contratadas. As informações encaminhadas a CEF deverão obedecer às orientações das Portarias STN nº 516/02 e 517/02, sem prejuízo das informações que os entes públicos deverão ainda encaminhar aos seus Tribunais de Contas, obedecendo, neste caso, as normas locais. Cumpre por fim ressaltar, que o encaminhamento de informações ao Ministério da Fazenda, através da Caixa Econômica Federal não se presta ao atendimento dos artigos 52 e 55 da LRF. O atendimento da LRF se dará a partir da publicação do RGF e do RREO nos órgãos oficiais de imprensa. 113

21. Referências Bibliográficas e Informações dos Autores 1. BARROS e SILVA, Fernando Veiga. Gestão Responsável na Administração Municipal �– Texto elaborado em 2000. 2. Constituição Federal Brasileira de 1988. 3. DEBUS, Ilvo e MORGADO, Jeferson. Orçamento Público, Vestcon �– 2000.

4. KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal �– Guia de Orientação para as Prefeituras, BNDES �– 2000.

5. Nascimento, Edson Ronaldo e Debus, Ilvo. Gestão Fiscal Responsável �– Teoria e

Prática da Lei de Responsabilidade Fiscal, JM Editora, Curitiba, junho de 2001. 6. Nascimento, Edson Ronaldo, Finanças Públicas: União, Estados e Municípios,

Vestcon, 2ª Edição, Brasília, dezembro de 2002. http://www.vestcon.com.br/ 7. Nascimento, Edson Ronaldo e Gerardo, José Carlos. Dois Anos da Lei de

Responsabilidade Fiscal, BNDES, 2002.

8. Programa Nacional de Treinamento �– Manual Básico de Treinamento para Municípios - Organizado por Selene Peres Peres Nunes �– Brasília �– Novembro de 2001.

9. Tribunal de Contas do Estado da Paraíba: Pareceres dos Procuradores

10. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Manual de Procedimentos para Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Dados dos Autores

Edson Ronaldo Nascimento Economista

Especialista em Finanças Públicas Gerente da STN/COPEM

[email protected] [email protected]

Fone: (61) 412.31.73

Ilvo Debus Economista

Consultor do PNUD [email protected]

114




Anexo I - LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. O P R E S I D E N T E D A R E P Ú B L I C A Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES PRELIMINARES Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. § 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. § 3o Nas referências: I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município. Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

115

III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária; IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição. § 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. § 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19. § 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

CAPÍTULO II DO PLANEJAMENTO

Seção I

Do Plano Plurianual Art. 3o (VETADO)

Seção II Da Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31; c) (VETADO)

116

d) (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; II - (VETADO) III - (VETADO) § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

Seção III Da Lei Orçamentária Anual

117

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o; II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. § 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. § 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. § 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica. § 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. § 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. § 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. § 7o (VETADO) Art. 6o (VETADO) Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais. § 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento. § 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União.

118

§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União.

Seção IV Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. § 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. § 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços. Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.

CAPÍTULO III

119

DA RECEITA PÚBLICA

Seção I Da Previsão e da Arrecadação

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. § 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal. § 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. § 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo. Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Seção II Da Renúncia de Receita

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

120

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. § 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. § 3o O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o; II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

CAPÍTULO IV DA DESPESA PÚBLICA

Seção I

Da Geração da Despesa Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. § 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas pre vistos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. § 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

121

§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. § 4o As normas do caput constituem condição prévia para: I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.

Subseção I Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Seção II Das Despesas com Pessoal

Subseção I

Definições e Limites Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os

122

pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. § 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento). § 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas: I - de indenização por demissão de servidores ou empregados; II - relativas a incentivos à demissão voluntária; III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição; IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18; V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19; VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados; b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição; c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

123

§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II - na esfera estadual: a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo. § 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar. § 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: I - o Ministério Público; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União; b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;

124

c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver; III - no Poder Judiciário: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição; b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver. § 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o. § 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento). § 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias. § 6o (VETADO)

Subseção II Do Controle da Despesa Total com Pessoal

Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição; II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

125

II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição. § 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. § 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. § 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

Seção III Das Despesas com a Seguridade Social

Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17. § 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de: I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;

126

III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real. § 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.

CAPÍTULO V DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. (INSTN5-2000) § 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específica; II - (VETADO) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

CAPÍTULO VI DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO

Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

127

§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil. § 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciam entos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital. Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação. Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária. Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário. § 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei. § 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.

CAPÍTULO VII

DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO

Seção I Definições Básicas

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios; III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

128

IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada; V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. § 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16. § 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil. § 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento. § 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

Seção II Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito

Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao: I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo; II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo. § 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão: I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal; II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo; III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo; IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. § 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua apuração.

129

§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos. § 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre. § 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II do caput. § 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos limites. § 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

Seção III Da Recondução da Dívida aos Limites

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. § 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária; II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o. § 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado. § 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo. § 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária. § 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas.

Seção IV Das Operações de Crédito

Subseção I

Da Contratação

130

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente. § 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. § 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades. § 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte: I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital; III - (VETADO) § 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão: I - encargos e condições de contratação;

131

II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. § 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e créditos. Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos. § 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros. § 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte. § 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23. § 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3o do art. 32.

Subseção II Das Vedações

Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar. Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente. § 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a: I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente. § 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades. Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos

132

da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios. Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição; II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Subseção III Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária

Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício; II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano; III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir; IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada; b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal. § 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II do caput. § 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil. § 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.

133

Subseção IV Das Operações com o Banco Central do Brasil

Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes: I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo; II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta; III - concessão de garantia. § 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo. § 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira. § 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público. § 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.

Seção V Da Garantia e da Contragarantia

Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal. § 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte: I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente; II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida. § 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias.

134

§ 3o (VETADO) § 4o (VETADO) § 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal. § 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos. § 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por: I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de contragarantia nas mesmas condições; II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei. § 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada: I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente; II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza financeira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação. § 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento. § 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.

Seção VI Dos Restos a Pagar

Art. 41. (VETADO) Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

CAPÍTULO VIII DA GESTÃO PATRIMONIAL

Seção I

Das Disponibilidades de Caixa

135

Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição. § 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e condições de proteção e prudência financeira. § 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em: I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação; II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas empresas controladas.

Seção II Da Preservação do Patrimônio Público

Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos. Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação. Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.

Seção III Das Empresas Controladas pelo Setor Público

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição. Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota explicativa em que informará: I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;

136

II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e destinação; III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.

CAPÍTULO IX DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO

Seção I

Da Transparência da Gestão Fiscal Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

Seção II Da Escrituração e Consolidação das Contas

Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;

137

IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentários específicos; V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos. § 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as operações intragovernamentais. § 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67. § 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público. § 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos: I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril; II - Estados, até trinta e um de maio. § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Seção III Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária

Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execução das:

138

a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção. § 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida. § 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no § 2o do art. 51. Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a: I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício; II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50; III - resultados nominal e primário; IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o; V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar. § 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos: I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do art. 32; II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos; III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes. § 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas: I - da limitação de empenho; II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.

139

Seção IV

Do Relatório de Gestão Fiscal Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;

140

c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38. § 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos nos incisos II e III. § 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico. § 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no § 2o do art. 51. § 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.

Seção V Das Prestações de Contas

Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. § 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito: I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais. § 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. § 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou tomadas. Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais. § 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias. § 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio. Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e

141

judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Seção VI Da Fiscalização da Gestão Fiscal

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o; II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite; III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos limites; IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. § 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20. § 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.

CAPÍTULO X DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

142

Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àqueles previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministério da Fazenda. Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação. Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por: I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semestre; II - divulgar semestralmente: a) (VETADO) b) o Relatório de Gestão Fiscal; c) os demonstrativos de que trata o art. 53; III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar. § 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre. § 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite definidos para os demais entes. Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar. § 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público. § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de operações externas.

143

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70; II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o. Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição. Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro trimestres. § 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres. § 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e regional. § 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22. § 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá ser ampliado em até quatro quadrimestres. Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a: I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação; II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal; III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social; IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos. § 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.

144

§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho. Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social. § 1o O Fundo será constituído de: I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste; II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição; IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; V - resultado da aplicação financeira de seus ativos; VI - recursos provenientes do orçamento da União. § 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei. Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano), mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23. Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art. 20. Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte. Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de

145

abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente. Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicação. Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999. Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da República.

146

Anexo II - Lei de Crimes

LEI No 10.028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 �– Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.

* AC = acrescentado O Presidente da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1o O art. 339 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa a vigorar com a seguinte redação: �“Art. 339. Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial, instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente:�” (NR) �“Pena ............................................................. �“§ 1o ............................................................�” �“§ 2o ............................................................�” Art. 2o O Título XI do Decreto-Lei no 2.848, de 1940, passa a vigorar acrescido do seguinte capítulo e artigos: �“CAPÍTULOIV DOS CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS�” (AC)*

�“Contratação de operação de crédito�” (AC) �“Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:�” (AC) �“Pena �– reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.�” (AC) �“Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo:�” (AC) �“I �– com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;�” (AC) �“II �– quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei.�” (AC) �“Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar�” (AC) �“Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei:�” (AC) �“Pena �– detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.�” (AC) �“Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura�” (AC) �“Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:�” (AC) 147

�“Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.�” (AC) �“Ordenação de despesa não autorizada�” (AC) �“Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:�” (AC) �“Pena �– reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.�” (AC) �“Prestação de garantia graciosa�” (AC) �“Art. 359-E. Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei:�” (AC) �“Pena �– detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano.�” (AC) �“Não cancelamento de restos a pagar�” (AC) �“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:�” (AC) �“Pena �– detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.�” (AC) �“Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura�” (AC) �“Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura:�” (AC) �“Pena �– reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.�” (AC) �“Oferta pública ou colocação de títulos no mercado�” (AC) �“Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia:�” (AC) �“Pena �– reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.�” (AC) Art. 3o A Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, passa a vigorar com as seguintes alterações: �“Art. 10. ........................................................ .......................................................................�” �“5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;�” (AC) �“6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;�” (AC) �“7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;�” (AC) �“8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;�” (AC) �“9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;�” (AC) �“10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;�” (AC)

148

�“11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;�” (AC) �“12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.�” (AC) �“Art. 39-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do Presidente do Supremo Tribunal Federal ou de seu substituto quando no exercício da Presidência, as condutas previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas.�” (AC) �“Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se aos Presidentes, e respectivos substitutos quando no exercício da Presidência, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de Contas, dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justiça e de Alçada dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juízes Diretores de Foro ou função equivalente no primeiro grau de jurisdição.�” (AC) �“Art. 40-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do Procurador-Geral da República, ou de seu substituto quando no exercício da chefia do Ministério Público da União, as condutas previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas.�” (AC) �“Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se:�” (AC) �“I �– ao Advogado-Geral da União;�” (AC) �“II �– aos Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, aos Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, aos Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, e aos membros do Ministério Público da União e dos Estados, da Advocacia-Geral da União, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exercício de função de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituições.�” (AC) �“Art. 41-A. Respeitada a prerrogativa de foro que assiste às autoridades a que se referem o parágrafo único do art. 39-A e o inciso II do parágrafo único do art. 40-A, as ações penais contra elas ajuizadas pela prática dos crimes de responsabilidade previstos no art. 10 desta Lei serão processadas e julgadas de acordo com o rito instituído pela Lei no 8.038, de 28 de maio de 1990, permitido, a todo cidadão, o oferecimento da denúncia.�” (AC) Art. 4o O art. 1o do Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, passa a vigorar com a seguinte redação: �“Art. 1o ......................................................... ...............................................................................�” �“XVI �– deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;�” (AC) �“XVII �– ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;�” (AC) �“XVIII �– deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;�” (AC) �“XIX �– deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;�” (AC) �“XX �– ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;�” (AC)

149

�“XXI �– captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;�” (AC) �“XXII �– ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;�” (AC) �“XXIII �– realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.�” (AC) �“..................................................................... Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas: I �– deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei (quadrimestralmente); II �– propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei (obrigatório a partir da LDO a ser encaminhada em 2001); III �– deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei (para manter as metas fiscais programadas); IV �– deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo (a partir de maio de 2002 - ou jan. de 200322 - limite de pessoal acima dos previstos na LRF será crime contra as finanças públicas). § 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal. § 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica de direito público envolvida. Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, 19 de outubro de 2000.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

José Gregori

22 Esta questão ainda gera dúvidas na interpretação.

150

Anexo III �– Resolução n° 43, de 21 de dezembro de 2001

SENADO FEDERAL

RESOLUÇÃO

Nº 43 , DE 2001

Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências.

O SENADO FEDERAL resolve:

Art. 1º Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive a concessão de garantia.

CAPÍTULO I

Das Definições

Art. 2º Considera-se, para os fins desta Resolução, as seguintes definições:

I - Estado, Distrito Federal e Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes;

II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade;

III - dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento;

IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios; e

V - dívida consolidada líquida: dívida consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.

Parágrafo único. A dívida pública consolidada não inclui as obrigações existentes entre as administrações diretas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, ou entre estes.

Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de

151

crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

§ 1º Equiparam-se a operações de crédito:

I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito;

II - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

Art.4º Entende-se por receita corrente líquida, para os efeitos desta Resolução, o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

II - nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.

§ 1º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e do Fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas com pessoal, na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 1998.

§ 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês de referência e nos 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.

§ 4º Entende-se por mês de referência o mês imediatamente anterior àquele em que a receita corrente líquida estiver sendo apurada.

CAPÍTULO II

Das Vedações

Art. 5º É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;

II - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;

III - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços;

152

IV - realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento firmados com a União;

V - conceder qualquer subsídio ou isenção, redução da base de cálculo, concessão de crédito presumido, incentivos, anistias, remissão, reduções de alíquotas e quaisquer outros benefícios tributários, fiscais ou financeiros, que não atendam ao disposto no § 6º do art. 150, e no inciso VI, e na alínea g do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal;

VI - em relação aos créditos decorrentes do direito dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de participação governamental obrigatória, nas modalidades de royalties, participações especiais e compensações financeiras, no resultado da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental ou zona econômica exclusiva:

a) ceder direitos relativos a período posterior ao do mandato do chefe do Poder Executivo, exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União;

b) dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação, cujas obrigações contratuais respectivas ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo.

§ 1º Constatando-se infração ao disposto no caput, e enquanto não promovido o cancelamento ou amortização total do débito, as dívidas serão consideradas vencidas para efeito do cômputo dos limites dos arts. 6º e 7º e a entidade mutuária ficará impedida de realizar operação sujeita a esta Resolução.

§ 2º Qualquer receita proveniente da antecipação de receitas de royalties será exclusiva para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a União.

§ 3º Nas operações a que se refere o inciso VI, serão observadas as normas e competências da Previdência Social relativas à formação de Fundos de Previdência Social.

CAPÍTULO III

Dos Limites e Condições para a Realização de Operações de Crédito

Art. 6º O cumprimento do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição Federal deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

§ 1º Para fins do disposto neste artigo, verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o exercício corrente, tomando-se por base:

I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas de capital nele executadas; e

II - no exercício corrente, as receitas de operação de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária.

§ 2º Não serão computados como despesas de capital, para os fins deste artigo:

I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

153

II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; e

III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente, pelos entes da Federação ou pela União.

§ 3º O empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso II do § 2º, se concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, terá seu valor deduzido das despesas de capital.

§ 4º As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os fins deste artigo, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.

§ 5° Para efeito do disposto neste artigo, entende-se por operação de crédito realizada em um exercício o montante de liberação contratualmente previsto para o mesmo exercício.

§ 6º Nas operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício financeiro, o limite computado a cada ano levará em consideração apenas a parcela a ser nele liberada.

Art. 7º As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios observarão, ainda, os seguintes limites:

I - o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida, definida no art. 4º;

II - o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de operações de crédito já contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida;

III - o montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo Senado Federal, conforme o disposto pela Resolução que fixa o limite global para o montante da dívida consolidada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

§ 1º O limite de que trata o inciso I, para o caso de operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício, será calculado levando em consideração o cronograma anual de ingresso, projetando-se a receita corrente líquida de acordo com os critérios estabelecidos no § 6º deste artigo.

§ 2º O disposto neste artigo não se aplica às operações de concessão de garantias e de antecipação de receita orçamentária, cujos limites são definidos pelos arts. 9º e 10, respectivamente.

§ 3º São excluídas dos limites de que trata o caput as operações de crédito contratadas pelos Estados e pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal.

§ 4º O cálculo do comprometimento a que se refere o inciso II do caput será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes, incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita corrente líquida projetada ano a ano.

154

§ 5º Os entes da Federação que apresentarem a média anual referida no § 6º superior a 10% (dez por cento) deverão apresentar tendência não crescente quanto ao comprometimento de que trata o inciso II do caput.

§ 6º Para os efeitos deste artigo, a receita corrente líquida será projetada mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência.

§ 7º O disposto neste artigo não se aplica às operações de reestruturação e recomposição do principal de dívidas.

§ 8º O disposto no inciso II do caput não se aplica às operações de crédito que, na data da publicação desta Resolução estejam previstas nos Programas de Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos Municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.

Art.8º O Ministério da Fazenda não encaminhará ao Senado Federal pedido de autorização para a contratação de operação de crédito de tomador que esteja inadimplente com instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.

Art. 9º O saldo global das garantias concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não poderá exceder a 22% (vinte e dois por cento) da receita corrente líquida, calculada na forma do art. 4º.

Art. 10. O saldo devedor das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária não poderá exceder, no exercício em que estiver sendo apurado, a 7% (sete por cento) da receita corrente líquida, definida no art. 4º, observado o disposto nos arts. 14 e 15.

Art. 11. Até 31 de dezembro de 2010, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios somente poderão emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento do principal devidamente atualizado de suas obrigações, representadas por essa espécie de títulos.

Art. 12. Para efeito do disposto no art. 11 será observado o seguinte:

I - é definido o percentual mínimo de 5% (cinco por cento) para o resgate dos títulos da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em seu vencimento, refinanciando-se no máximo 95% (noventa e cinco por cento) do montante vincendo;

II - o Estado, o Distrito Federal ou o Município cujo dispêndio anual, definido no inciso II do art. 7º, seja inferior a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida deve promover resgate adicional aos 5% (cinco por cento), estabelecidos no inciso I, em valor suficiente para que o dispêndio anual atinja 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida;

III - em caso excepcional, devidamente justificado, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão pleitear ao Senado Federal, por intermédio do Ministério da Fazenda, autorização para o não cumprimento dos limites fixados nos arts. 6º e 7º, exclusivamente para fins de refinanciamento de títulos da dívida pública.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos títulos da dívida pública emitidos com vistas a atender à liquidação de precatórios judiciais pendentes de pagamento, objeto do parágrafo único do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Art. 13. A dívida mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, objeto de refinanciamento ao amparo da Lei nº 9.496, de 1997, e a dos Municípios poderá ser paga em até 360 (trezentas

155

e sessenta) prestações mensais e sucessivas, nos termos de contrato que vier a ser firmado entre a União e a respectiva unidade federada.

§ 1º A obtenção do refinanciamento de que trata o caput para os títulos públicos emitidos para o pagamento de precatórios judiciais é condicionada à comprovação, pelo Estado ou pelo Município emissor, da regularidade da emissão, mediante apresentação de certidão a ser expedida pelo Tribunal de Contas a que esteja jurisdicionado, acompanhada de toda a documentação necessária, comprovando a existência dos precatórios em 5 de outubro de 1988 e seu enquadramento no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como a efetiva utilização dos recursos captados em emissões similares, anteriormente autorizadas pelo Senado Federal, no pagamento dos precatórios definidos pelo citado dispositivo constitucional.

§ 2º Os títulos públicos emitidos para pagamento de precatórios judiciais, nos termos do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e que não cumprirem o disposto no § 1º, somente poderão ser refinanciados para pagamento em 120 (cento e vinte) parcelas iguais e sucessivas.

§ 3º Os títulos públicos emitidos após 13 de dezembro de 1995, para pagamento de precatórios judiciais, nos termos do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, excluídos os não negociados, poderão ser refinanciados junto à União em até 120 (cento e vinte) parcelas iguais e sucessivas, nos termos do caput deste artigo, desde que os Estados e os Municípios emissores comprovem que tomaram as providências judiciais cabíveis, visando o ressarcimento dos valores referentes a deságios concedidos e �“taxas de sucesso�” pagas.

§ 4º Até que haja pronunciamento final da Justiça sobre a validade dos títulos a que se refere o § 3º, a União deverá depositar os valores correspondentes aos seus refinanciamentos em depósito judicial vinculado, a partir da data do respectivo vencimento, em nome do Estado ou do Município emissor.

Art. 14. A operação de crédito por antecipação de receita orçamentária deve cumprir as seguintes condições:

I - realizar-se somente a partir do décimo dia do início do exercício;

II - ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 (dez) de dezembro de cada ano;

III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir;

IV - será vedada enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada.

Art.15. É vedada a contratação de operação de crédito nos 2 (dois) quadrimestres anteriores ao final do mandato do chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município.

§ 1º Excetua-se da vedação a que se refere o caput deste artigo o refinanciamento da dívida mobiliária.

§ 2º No caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada no último ano de exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.

156

Art. 16. É vedada a contratação de operações de crédito pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios que respondam por valores devidos, vencidos e não pagos, de principal ou encargos, relativos às dividas consolidada, mobiliária ou por antecipação de receita orçamentária e a precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000, e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

Art. 17. É vedada a contratação de operação de crédito em que seja prestada garantia ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município por instituição financeira por ele controlada.

Art.18. A concessão de garantia, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, a operações de crédito interno e externo exigirá:

I - o oferecimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida;

II - a adimplência do tomador relativamente a suas obrigações para com o garantidor e as entidades por ele controladas.

§ 1º Consideram-se inadimplentes os tomadores com dívidas vencidas por prazo igual ou superior a 30 (trinta) dias e não renegociadas.

§ 2º A comprovação do disposto no inciso II será feita por meio de certidão do Tribunal de Contas a que esteja jurisdicionado o garantidor.

§ 3º Não será exigida contragarantia de órgãos e entidades que integrem o próprio Estado, o Distrito Federal, ou o Município, conforme definido no art. 2º desta Resolução.

§ 4º O Estado, o Distrito Federal ou o Município que tiver dívida honrada pela União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, não poderá contratar novas operações de crédito até a total liquidação da mencionada dívida.

§ 5º Excetua-se da vedação a que se refere o § 4º, o refinanciamento da dívida mobiliária.

Art. 19. As leis que autorizem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a emitir títulos da dívida pública deverão conter dispositivos garantindo que:

I - a dívida resultante de títulos vencidos e não resgatados será atualizada pelos mesmos critérios de correção e remuneração dos títulos que a geraram;

II - os títulos guardem equivalência com os títulos federais, tenham poder liberatório para fins de pagamento de tributos, e seus prazos de resgate não sejam inferiores a 6 (seis) meses, contados da data de sua emissão.

Art.20. Os contratos relativos a operações de crédito externo não podem conter qualquer cláusula:

I - de natureza política;

II - atentatória à soberania nacional e à ordem pública;

III - contrária à Constituição e às leis brasileiras; e

IV - que implique compensação automática de débitos e créditos.

CAPÍTULO IV

Dos Pleitos para a Realização de Operações de Crédito

157

Art. 21. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios encaminharão ao Ministério da Fazenda os pedidos de autorização para a realização das operações de crédito de que trata esta Resolução, acompanhados de proposta da instituição financeira, instruídos com:

I - pedido do Chefe do Poder Executivo, acompanhado de pareceres técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o cumprimento dos limites e condições estabelecidos por esta Resolução;

II - autorização legislativa para a realização da operação;

III - comprovação da inclusão no orçamento dos recursos provenientes da operação pleiteada, exceto no caso de operações por antecipação de receita orçamentária;

IV - certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando:

a) em relação às contas do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2º do art. 12; no art. 23; no § 3º do art. 33; no art. 37; no § 2º do art. 52; no § 3º do art. 55; e no art. 70, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000;

b) em relação às contas dos exercícios ainda não analisados, e, quando pertinente, do exercício em curso, o cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art. 23; no § 2º do art. 52; no § 3º do art. 55, e no art. 70, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000, de acordo com as informações constantes nos relatórios resumidos da execução orçamentária e nos de gestão fiscal;

c) a certidão deverá ser acompanhada de declaração do chefe do Poder Executivo de que as contas ainda não analisadas estão em conformidade com o disposto na alínea a;

V - declaração do Chefe do Poder Executivo atestando o atendimento do inciso III do art. 5º;

VI - comprovação da Secretaria do Tesouro Nacional quanto ao adimplemento com a União relativo aos financiamentos e refinanciamentos por ela concedidos, bem como às garantias a operações de crédito, que tenham sido, eventualmente, honradas;

VII - no caso específico dos Municípios, certidão emitida pela Secretaria responsável pela administração financeira do Estado de sua localização, que ateste a inexistência de débito decorrente de garantia a operação de crédito que tenha sido, eventualmente, honrada;

VIII - certidões que atestem a regularidade junto ao Programa de Integração Social - PIS, ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - Pasep, ao Fundo de Investimento Social - Finsocial, à Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins, ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e o cumprimento da Lei n° 9.717, de 27 de novembro de 1998;

IX - cronogramas de dispêndio com as dívidas interna e externa e com a operação a ser realizada;

X - relação de todas as dívidas, com seus valores atualizados, inclusive daqueles vencidos e não pagos, assinada pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira;

XI - balancetes mensais consolidados, assinados pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo responsável pela administração financeira, para fins de cálculo dos limites de que trata esta Resolução;

XII - comprovação do encaminhamento das contas ao Poder Executivo da União, para fins da consolidação de que trata o caput do art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

158

XIII - comprovação das publicações a que se referem os arts. 52 e 55, § 2º, da Lei Complementar nº 101, de 2000;

XIV - lei orçamentária do exercício em curso; e

XV - Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício em curso.

§ 1º O disposto neste artigo não se aplica às operações de antecipação de receita orçamentária, que serão reguladas pelo art. 22.

§ 2º Dispensa-se a exigência de apresentação de documento especificado no inciso VIII, quando a operação de crédito se vincular à regularização do referido débito.

Art.22. Os pedidos de autorização para a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios serão instruídos com:

I - documentação prevista nos incisos I, II, IV a VIII e XI a XIII do art. 21;

II - solicitação da instituição financeira que tenha apresentado, ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município, proposta firme de operação de crédito, contendo cronograma de reembolso, montante, prazo, juros e garantias; e

III - documento, assinado pelo Chefe do Poder Executivo, discriminando as condições da operação proposta pela instituição financeira e contendo declaração de concordância com as mesmas.

Art.23. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito interno ou externo de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que envolvam aval ou garantia da União deverão conter:

I - exposição de motivos do Ministro da Fazenda, da qual conste a classificação da situação financeira do pleiteante, em conformidade com a norma do Ministério da Fazenda que dispõe sobre a capacidade de pagamento dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

II - pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, em conformidade com os procedimentos estabelecidos pela legislação que regula a matéria; e

III - documentação de que trata o art. 21.

Parágrafo único. No caso de operações de crédito externas, a documentação de que trata o caput deverá ser encaminhada ao Senado Federal por meio de mensagem do Presidente da República.

Art. 24. A constatação de irregularidades na instrução de processos de autorização regidos por esta Resolução, tanto no âmbito do Ministério da Fazenda quanto no do Senado Federal, implicará a devolução do pleito à origem, sem prejuízo das eventuais cominações legais aos infratores.

§ 1º A devolução de que trata este artigo deverá ser comunicada ao Poder Legislativo local e ao Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionado o pleiteante.

§ 2º Caso a irregularidade seja constatada pelo Ministério da Fazenda, este deverá informar, também, ao Senado Federal.

§ 3º A Comissão de Assuntos Econômicos ou o Plenário do Senado Federal poderão realizar diligências junto aos pleiteantes, no sentido de dirimir dúvidas e obter esclarecimentos.

159

Art. 25. O encaminhamento dos pleitos pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal deve ser feito no prazo máximo de 30 (trinta) dias úteis, contado do recebimento da documentação completa exigida por esta Resolução.

§ 1º Caso o Ministério da Fazenda constate que a documentação recebida não é suficiente para sua análise, solicitará a complementação dos documentos e informações, fluindo igual prazo a partir do cumprimento das exigências.

§ 2º Não atendidas as exigências no prazo de que trata o caput deste artigo, o pleito deverá ser indeferido.

Art.26. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, caso tenham dívidas referentes a operações de crédito ou parcelamento de débitos relativos às contribuições sociais de que tratam os arts. 195 e 239 da Constituição Federal e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, deverão remeter, quando solicitado, ao Ministério da Fazenda:

I - informações sobre o montante das dívidas flutuante e consolidada, interna e externa;

II - cronogramas de pagamento de amortizações, juros e demais encargos das referidas dívidas, inclusive os parcelamentos de débitos relativos às contribuições sociais de que tratam os arts. 195 e 239 da Constituição Federal e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, com especificação das parcelas vencidas e não pagas; e

III - balancetes mensais e síntese da execução orçamentária.

Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput implicará a paralisação da análise de novos pleitos da espécie pelo Ministério da Fazenda.

Art. 27. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão encaminhar ao Ministério da Fazenda, na forma e periodicidade a ser definida em instrução específica daquele Órgão, as informações necessárias para o acompanhamento das operações de crédito aprovadas nos termos desta Resolução e para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, conforme previsto nos arts. 31 e 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000.

Parágrafo único. O descumprimento do disposto neste artigo implicará a paralisação da análise de novos pleitos da espécie pelo Ministério da Fazenda.

Art. 28. São sujeitas a autorização específica do Senado Federal, as seguintes modalidades de operações:

I - de crédito externo;

II - decorrentes de convênios para aquisição de bens e serviços no exterior;

III - de emissão de títulos da dívida pública;

IV - de emissão de debêntures ou assunção de obrigações por entidades controladas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios que não exerçam atividade produtiva ou não possuam fonte própria de receitas.

Parágrafo único. O Senado Federal devolverá ao Ministério da Fazenda, para as providências cabíveis, o pedido de autorização para contratação de operação de crédito cuja documentação esteja em desacordo com o disposto nesta Resolução.

Art. 29. Os pleitos referentes a operações de crédito sujeitas a autorização específica do Senado Federal serão encaminhados pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal quando

160

atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32, acompanhados de parecer técnico que contenha, obrigatoriamente, os seguintes pontos:

I - demonstrativo do cumprimento dos requisitos mínimos definidos no art. 32;

II - análise do mérito da operação de crédito, avaliando sua oportunidade, seus custos e demais condições, e seu impacto sobre as necessidades de financiamento do setor público; e

III - demonstrativo do perfil de endividamento da entidade pública solicitante, antes e depois da realização da operação.

§ 1º O parecer a que se refere o caput incluirá, obrigatoriamente, conclusão favorável ou contrária ao mérito do pleito.

§ 2º Nos pleitos relativos a emissão de títulos da dívida pública, o parecer a que se refere o caput conterá, também:

I - especificação do valor dos títulos a serem emitidos e do valor do estoque de títulos do mesmo emissor já existentes, com indicação das datas de referência de tais valores;

II - análise do impacto da operação de crédito no mercado mobiliário e do desempenho dos títulos já emitidos nesse mercado; e

III - em se tratando de refinanciamento de títulos vincendos, histórico da evolução dos títulos desde sua emissão, registrando-se sua valorização ao longo do tempo.

Art.30. Quando não atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32, os pleitos referentes a operações de crédito sujeitas a autorização específica do Senado Federal não serão encaminhados pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal.

Parágrafo único. O Ministério da Fazenda devolverá os pleitos a que se refere o caput, ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município de origem, comunicando o fato ao Senado Federal.

Art. 31. As operações de crédito não sujeitas a autorização específica do Senado Federal serão objeto do seguinte procedimento pelo Ministério da Fazenda:

I - os pleitos que não atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32 serão indeferidos de imediato;

II - os pleitos que atenderem aos requisitos mínimos, definidos no art. 32, serão autorizados no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis;

Art.32. Considera-se requisito mínimo, para os fins desta Resolução, o cumprimento, quando se aplicar, do disposto nos arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 21, 22 e 23.

Art. 33. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito de que trata esta Resolução não poderão ser apreciados em regime de urgência, salvo quando proposto pela Comissão de Assuntos Econômicos.

Art. 34. A reunião da Comissão de Assuntos Econômicos que deliberar sobre pedido de autorização para a realização das operações de crédito de que trata esta Resolução deverá contar com a presença de representante do Estado, do Distrito Federal ou do Município, para apresentação do pleito, e de representante do Ministério da Fazenda, para exposição do parecer por ele emitido.

161

Parágrafo único. O não-comparecimento de qualquer desses representantes implicará o adiamento da votação do pleito, que passará ao primeiro lugar da pauta da reunião seguinte.

Art. 35. A indicação dos relatores dos pedidos de autorização para realização de operações de crédito de que trata esta Resolução será feita mediante a estrita observância da ordem de entrada do pedido na Comissão de Assuntos Econômicos e da relação de membros titulares da mesma Comissão, nos termos do art. 126 do Regimento Interno do Senado Federal.

Parágrafo único. Senador já indicado como relator de pedido de que trata o caput não será designado novamente antes que todos os membros titulares da referida Comissão tenham sido designados relatores de pedidos da mesma espécie.

CAPÍTULO V

Das Operações de Antecipação de Receita Orçamentária e Venda de Títulos Públicos

Art. 36. As operações de antecipação de receita orçamentária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.

Parágrafo único. O Banco Central do Brasil baixará normas específicas para regulamentar os procedimentos operacionais do processo de que trata o caput.

Art.37. O Ministério da Fazenda analisará o enquadramento das operações de antecipação de receita orçamentária no disposto nesta Resolução, tomando por base as condições da proposta firme de que trata o inciso II do art. 22.

§ 1º Estando o pleito de realização da operação de antecipação de receita orçamentária enquadrado nas exigências desta Resolução, o Ministério da Fazenda solicitará ao Banco Central do Brasil a realização do processo competitivo eletrônico, que se dará por meio da divulgação da proposta firme a todo o sistema financeiro, em recinto ou meio eletrônico mantido por entidade auto-reguladora autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou em meio eletrônico mantido pelo Banco Central do Brasil, sendo permitido a qualquer instituição financeira, inclusive àquela que encaminhou a proposta firme ao Ministério da Fazenda, oferecer a mesma operação com juros inferiores ao da proposta firme inicial.

§ 2º O resultado do processo competitivo de que trata o § 1º será divulgado pelo Banco Central do Brasil, sempre que possível por meio eletrônico, a todas as instituições financeiras, ao Senado Federal, ao Ministério da Fazenda, ao Poder Legislativo do Estado, do Distrito Federal ou do Município, conforme o caso, e ao Tribunal de Contas competente, com descrição detalhada das ofertas realizadas.

§ 3º Não serão aceitas propostas que cobrem outros encargos que não a taxa de juros da operação, a qual deve ser, obrigatoriamente, prefixada ou indexada à Taxa Básica Financeira - TBF.

§ 4º A proposta firme não poderá apresentar taxa de juros superior a uma vez e meia a TBF vigente no dia do seu encaminhamento.

§ 5º A novação de operações vincendas ou vencidas será submetida ao mesmo rito de análise e processo competitivo das operações novas.

§ 6º Realizado o processo competitivo de que trata o § 1º, a operação de antecipação da receita orçamentária só poderá ser contratada após a entrega, ao Ministério da Fazenda, de declaração da não ocorrência de reciprocidade ou condição especial que represente custo

162

adicional ao expresso pela taxa de juros da operação, assinada por representante da instituição financeira e pelo chefe do Poder Executivo.

Art. 38. Os pedidos de autorização para o lançamento, oferta pública ou colocação no mercado de títulos da dívida pública, destinados a refinanciar títulos vincendos, devem ser encaminhados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios ao Ministério da Fazenda, com antecedência mínima de 60 (sessenta) dias úteis do primeiro vencimento dos títulos a serem refinanciados.

§ 1º O descumprimento do disposto no caput implicará a alteração das datas-base de todos os títulos a serem emitidos, que serão postergadas por período equivalente ao número de dias úteis de atraso, sem que haja a correspondente correção do valor nominal dos títulos a serem emitidos.

§ 2º Estando incompleta a documentação encaminhada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, o Ministério da Fazenda solicitará a complementação dos documentos e informações, considerando-se, para efeito do disposto no § 1º, a data de entrega da documentação completa.

Art. 39. A venda de títulos da dívida pública por seus emissores será efetuada, obrigatoriamente, em leilões públicos eletrônicos realizados pelo Banco Central do Brasil ou por entidade auto-reguladora autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM.

§ 1º O Banco Central do Brasil baixará normas específicas para regulamentar os procedimentos operacionais dos leilões de que trata este artigo.

§ 2º É obrigatória a publicação de edital do leilão a que se refere o caput com antecedência mínima de 3 (três) dias úteis da data prevista para sua realização.

§ 3º Após a realização do leilão eletrônico, o Banco Central do Brasil encaminhará as informações relevantes sobre os mesmos, sempre que possível por meio eletrônico, às instituições financeiras, ao Ministério da Fazenda, ao Senado Federal, ao Poder Legislativo do Estado, do Distrito Federal ou do Município, conforme o caso, e ao Tribunal de Contas competente.

§ 4º A recolocação, no mercado, de títulos da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, mantidos em suas respectivas tesourarias ou fundos das dívidas, será feita, obrigatoriamente, por meio de leilões eletrônicos, na forma definida neste artigo.

Art. 40. O Senado Federal solicitará ao Banco Central do Brasil, quando julgar necessário, a fiscalização de operação de crédito específica junto à instituição financeira credora.

Art. 41. O Ministério da Fazenda informará mensalmente ao Senado Federal:

I - a posição de endividamento dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações;

II - cada uma das operações de crédito autorizadas e não autorizadas no período, fornecendo dados sobre:

a) entidade mutuária;

b) prazo da operação;

c) condições de contratação, tais como valor, garantias e taxas de juros;

III - número de instituições financeiras participantes das operações de crédito autorizadas no período, classificadas por tipo de operação; 163

IV - número de instituições financeiras que apresentaram propostas para realização de operações de antecipação de receita orçamentária, no processo competitivo definido pelo art. 36; e

V - outras informações pertinentes.

§ 1º O Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantindo o acesso público às informações, nos termos do art. 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000.

§ 2º Os nomes das instituições financeiras autorizadas a realizar as operações de antecipação de receita orçamentária serão informados exclusivamente ao Senado Federal.

Art. 42. O Ministério da Fazenda encaminhará, trimestralmente, à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, relatório analítico das operações de compra e venda de títulos públicos de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios realizadas no período, com especificação, para cada resolução autorizativa do Senado Federal, da modalidade da operação, dos valores e quantidades negociadas, de seus custos e deságios e da relação dos participantes da cadeia de compra e venda.

Parágrafo único. O Banco Central do Brasil, sempre que solicitado, encaminhará ao Senado Federal relação dos participantes da cadeia de compra e venda a que se refere o caput deste artigo.

CAPÍTULO VI

Das Disposições Finais e Transitórias

Art. 43. Os protocolos e contratos, e suas posteriores alterações, firmados pelos Estados e pelo Distrito Federal com a União, relativos à renegociação de dívidas preexistentes, sob a égide da Lei nº 9.496, de 1997, serão encaminhados à Comissão de Assuntos Econômicos, para apreciação no prazo de 15 (quinze) dias, submetendo-se o resultante parecer à deliberação do Plenário do Senado Federal.

§ 1º É dispensada a instrução, nos termos do art. 21, dos pedidos de autorização para a execução dos protocolos e contratos de que trata o caput.

§ 2º O Poder Executivo Federal instruirá os pedidos de autorização para a execução dos protocolos e contratos de que trata o caput com as minutas dos respectivos protocolos e contratos, acrescidas dos pareceres emitidos por seus órgãos técnicos tais como a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Secretaria do Tesouro Nacional e o Banco Central do Brasil.

§ 3º O montante e os serviços das operações de crédito decorrentes dos protocolos e contratos de que trata o caput, não serão computados nos limites estabelecidos nos arts. 6º e 7º.

§ 4º Em nenhuma hipótese será examinado pelo Senado Federal pedido de autorização para a execução dos protocolos e contratos de que trata o caput, sem que nele estejam contidas as seguintes informações:

I - receita corrente líquida, na forma definida no art. 4º; e

II - montante das dívidas a serem negociadas.

§ 5º O disposto neste artigo aplica-se, também aos contratos firmados entre os Municípios e a União para o refinanciamento de suas respectivas dívidas globais.

164

Art. 44. As resoluções do Senado Federal que autorizarem as operações de crédito objeto desta Resolução incluirão, ao menos, as seguintes informações:

I - valor da operação e moeda em que será realizada, bem como o critério de atualização monetária;

II - objetivo da operação e órgão executor;

III - condições financeiras básicas da operação, inclusive cronograma de liberação de recursos; e

IV - prazo para o exercício da autorização, que será de, no mínimo, 180 (cento e oitenta) dias e, no máximo, 540 (quinhentos e quarenta) dias para as operações de dívidas fundadas externas, e de, no mínimo, 90 (noventa) dias e, no máximo, 270 (duzentos e setenta) dias, para as demais operações de crédito.

§ 1º Nas operações de crédito autorizadas em conformidade com o inciso III do art. 12, a condição de excepcionalidade será expressamente mencionada no ato de autorização.

§ 2º Nas operações de crédito externo com garantia da União, a concessão da garantia será expressamente mencionada no ato de autorização.

Art. 45. A fiscalização quanto à correta utilização dos recursos arrecadados com a venda dos títulos vinculados ao disposto no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias compete aos Tribunais de Contas a que estão jurisdicionadas as entidades emissoras.

Parágrafo único. A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal poderá, havendo evidências de irregularidade, realizar diligência nos termos do § 3º do art. 24 ou solicitar ao respectivo Tribunal de Contas que realize auditoria na aplicação dos recursos obtidos por meio da colocação dos títulos de que trata o caput.

Art. 46. O valor atualizado dos recursos obtidos através da emissão de títulos vinculados ao disposto no parágrafo único do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, utilizados para finalidades distintas, passa a ser considerado dívida vencida, para efeito do cálculo dos limites definidos nos arts. 6º e 7º desta Resolução, até que haja o resgate de títulos em valor atualizado equivalente ao desvio de finalidade incorrido.

Art. 47. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, da Constituição Federal, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e suas autarquias e fundações.

Art. 48. Para efeito do disposto no art. 2º da Lei nº 8.727, de 5 de novembro de 1993, é fixado o limite de 11% (onze por cento) da receita líquida real, conforme definida no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.496, de 1997.

§ 1º O valor resultante da aplicação do limite definido no caput será utilizado no pagamento de amortizações, juros e demais encargos da dívida externa contratada até 30 de setembro de 1991, do refinanciamento de dívidas junto ao FGTS e das dívidas resultantes de renegociações realizadas com base na Lei nº 7.976, de 27 de dezembro de 1989, no art. 58 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, na Lei nº 8.620, de 5 de janeiro de 1993, da comissão de serviços das operações amparadas pela Lei nº 8.727, de 1993, das dívidas relativas a financiamentos imobiliários firmados pelas entidades vinculadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, por eles assumidas mediante aditivo, e das dívidas resultantes de renegociações realizadas com base na Lei nº 8.727, de 1993, nessa ordem.

165

§ 2º A diferença entre o somatório dos pagamentos ocorridos na forma do § 1º e o valor equivalente ao limite definido no caput será utilizada no resgate da dívida mobiliária.

§ 3° O percentual definido no caput será aplicado sobre um duodécimo da receita líquida real.

§ 4º Para efeito de apuração do valor de cada uma das prestações mensais de que trata o art. 2º da Lei nº 8.727, de 1993, serão deduzidos os dispêndios com as amortizações, juros e demais encargos das dívidas ali mencionadas, efetuados no mês anterior ao do pagamento da referida prestação.

Art. 49. Aos contratos firmados pelos Estados e pelo Distrito Federal com a União, no âmbito do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes) aplica-se o disposto no art. 45.

Parágrafo único. Os pleitos de que trata este artigo são dispensados do cumprimento do disposto no art. 15.

Art. 50. O disposto nesta Resolução não se aplica às atuais autarquias financeiras.

Art. 51. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 52. Revogam-se as Resoluções nºs 78 e 93, de 1998; 19, 22, 28, 40 e 74, de 1999; e 58, 62, 63, 64 e 65, de 2000, todas do Senado Federal.

166

Anexo IV �– Resolução n° 40, de 20 de dezembro de 2001

SENADO FEDERAL

RESOLUÇÃO

Nº 40 , DE 2001

Dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal.

O SENADO FEDERAL resolve:

Art. 1º Subordina-se às normas estabelecidas nesta Resolução a dívida pública consolidada e a dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

§ 1º Considera-se, para os fins desta Resolução, as seguintes definições:

I - Estado, Distrito Federal e Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes;

II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade;

III - dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento;

IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios; e

V - dívida consolidada líquida: dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.

§ 2º A dívida consolidada não inclui as obrigações existentes entre as administrações diretas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, ou entre estes.

Art. 2º Entende-se por receita corrente líquida, para os efeitos desta Resolução, o somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

167

II - nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.

§ 1º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e do Fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas com pessoal, na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 1998.

§ 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês de referência e nos 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.

§ 4º Entende-se por mês de referência o mês imediatamente anterior àquele em que a receita corrente líquida estiver sendo apurada.

Art. 3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicação desta Resolução, não poderá exceder, respectivamente, a:

I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente líquida, definida na forma do art. 2º; e

II - no caso dos Municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita corrente líquida, definida na forma do art. 2º.

Parágrafo único. Após o prazo a que se refere o caput, a inobservância dos limites estabelecidos em seus incisos I e II sujeitará os entes da Federação às disposições do art. 31 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

Art. 4º No período compreendido entre a data da publicação desta Resolução e o final do décimo quinto exercício financeiro a que se refere o art. 3º, serão observadas as seguintes condições:

I - O excedente em relação aos limites previstos no art. 3º apurado ao final do exercício do ano da publicação desta Resolução deverá ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um quinze avo) a cada exercício financeiro;

II - para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o art. 3º, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

III - o limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) estabelecido neste artigo será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

IV - durante o período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros a que se refere o caput, aplicar-se-ão os limites previstos no art. 3º para o Estado, o Distrito Federal ou o Município que:

a) apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução; e

168

b) atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros.

Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários ao cumprimento do disposto neste artigo em até 30 (trinta) dias após a data de referência das apurações.

Art. 5º Durante o período de ajuste, o Estado, o Distrito Federal ou o Município que não cumprir as disposições do art. 4º ficará impedido, enquanto perdurar a irregularidade, de contratar operações de crédito, excetuadas aquelas que, na data da publicação desta Resolução, estejam previstas nos Programas de Ajuste Fiscal dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos Municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.

Art. 6º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

169

R$ mil

PIB2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001 2000 2001

AC 2.369.538 705.834 670.317 320.390 370.578 677.082 857.387 1,04 0,78 0,47 0,43 103.447 100.382AL 10.662.919 2.670.510 2.628.363 529.607 658.700 1.195.875 1.375.355 2,23 1,91 0,44 0,48 129.369 -48.100AM 15.401.995 1.136.465 1.409.551 861.788 932.216 1.655.762 2.288.852 0,69 0,62 0,52 0,41 495.487 -24.883 AP 2.309.788 31.016 35.232 250.000 265.809 678.300 701.103 0,05 0,05 0,37 0,38 55.000 131.248BA 52.129.829 8.362.056 9.477.167 1.970.983 2.195.055 5.105.240 5.715.509 1,64 1,66 0,39 0,38 643 170.920CE 21.445.839 2.711.864 3.401.786 1.321.548 1.503.566 3.103.121 3.628.077 0,87 0,94 0,43 0,41 225.211 329.597DF 21.325.339 1.153.478 1.200.158 1.055.579 1.165.876 3.209.332 3.500.542 0,36 0,34 0,33 0,33 103.252 250.101 ES 17.771.532 2.129.037 2.123.028 977.255 1.083.870 2.176.257 2.565.412 0,98 0,83 0,45 0,42 -29.776 870.972GO 23.695.377 7.928.464 8.701.059 1.313.715 1.474.605 2.671.633 3.284.442 2,97 2,65 0,49 0,45 -44.906 707.066MA 11.847.688 4.624.286 4.792.736 870.808 775.621 1.794.116 2.121.935 2,58 2,26 0,49 0,37 271.324 254.146

MG 114.922.577 25.461.101 29.024.456 6.150.000 7.170.322 9.629.796 11.423.134 1,41 1,23 0,64 0,63 116.022 270.555MS 16.586.764 4.133.669 4.614.251 609.958 744.838 1.335.384 1.627.510 3,10 2,84 0,46 0,46 -72.073 261.706MT 13.032.457 4.379.490 4.902.981 743.000 744.839 1.748.543 2.088.871 2,50 2,35 0,42 0,36 266.186 306.241PA 24.880.145 1.314.362 1.363.495 977.782 1.154.556 2.313.543 2.706.265 0,57 0,50 0,42 0,43 114.210 123.847

PB 8.293.382 2.199.834 1.977.969 730.000 708.921 1.490.843 1.801.118 1,48 1,10 0,49 0,39 117.000 179.064PE 27.249.683 2.961.347 3.704.094 1.702.072 1.831.415 3.458.338 3.803.157 0,86 0,97 0,49 0,48 -486.581 -442.281PI 5.923.844 2.002.177 2.172.771 522.438 607.941 1.155.252 1.185.252 1,73 1,83 0,45 0,51 87.921 182.395PR 67.531.823 7.604.507 8.395.766 3.000.000 3.071.227 5.709.876 6.260.845 1,33 1,34 0,53 0,49 920.259 587.934RJ 132.694.109 23.870.049 26.159.211 4.600.584 4.782.106 11.529.908 13.705.699 2,07 1,91 0,40 0,35 1.096.659 1.034.996RN 10.662.919 908.118 984.289 814.677 816.645 1.439.524 1.784.766 0,63 0,55 0,57 0,46 71.227 130.529RO 8.293.382 1.002.894 1.052.611 406.482 401.970 902.789 1.019.614 1,11 1,03 0,45 0,39 76.263 220.910RR 1.184.769 160.000 144.204 200.000 199.298 517.009 604.774 0,31 0,24 0,39 0,33 6.771 99.750RS 91.227.200 17.740.010 18.089.149 4.106.292 3.825.221 6.657.896 7.378.394 2,66 2,45 0,62 0,52 256.381 455.044SC 39.097.371 6.018.289 5.989.549 1.710.773 1.796.422 3.288.096 3.904.463 1,83 1,53 0,52 0,46 542.123 720.275SE 5.923.844 1.064.373 1.086.809 700.000 661.504 1.209.361 1.395.943 0,88 0,78 0,58 0,47 -28.671 117.597SP 437.179.698 62.347.593 70.109.969 15.913.965 17.183.741 32.298.817 35.683.659 1,93 1,96 0,49 0,48 2.100.000 1.606.756TO 1.125.019 323.219 248.221 314.988 389.747 922.333 1.084.734 0,35 0,23 0,34 0,36 140.916 161.138

Total 1.184.768.830 194.944.042 214.459.192 52.674.684 56.516.609 107.874.026 123.496.812 1,81 1,74 0,49 0,46 6.633.664 8.757.905Fonte: Relatórios Fiscais Publicados pelos Estados * Limite legal = 2,00 para Estados ** Limite legal = 49% para o Executivo Estadual

Anexo V - Situação Fiscal e Econômica dos Estados Brasileiros após a Lei de Responsabilidade Fiscal

UF Pessoal Executivo/RCL ** Res. PrimárioDívida Líquida Receita Corrente Líquida Dívida C. Líquida/RCL *Pessoal Executivo

171