NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS POLTICAS PBLICAS Documento elaborado por Luisa Fernanda Cano Blandn para el Grupo de Trabajo en Polticas Pblicas de la Universidad de Antioquia. Octubre de 2007, [email protected]
NOCIONES FUNDAMENTALES PARA ENTENDER LAS POLTICAS PBLICAS
En los ltimos aos el anlisis de polticas pblicas ha cobrado especial
importancia para la comprensin de las acciones pblicas y de los procesos de
decisin de los gobiernos en el pas y en el mundo, lo que conlleva la
necesidad de reflexin acadmica e institucional al respecto en la medida en
que la novedad y la aparente connotacin positiva intrnseca del concepto
amenaza con generar un uso permisivo, abusivo y equvoco del trmino
llegando a sealar como polticas pblicas cuestiones que no lo son o dejando
de considerar como tales aquellas que s lo son. No cabe duda de que la
actualidad pero tambin la complejidad del tema, genera inquietudes y
comentarios entre quienes de alguna manera se relacionan con la esfera
pblica: gobernantes, funcionarios pblicos, acadmicos, organizaciones no
gubernamentales, empresarios, lderes sociales y ciudadanos, generan y
desarrollan ideas alrededor del concepto de polticas pblicas que incluso,
pueden ser contradictorias entre s.
El objetivo de este texto es presentar algunas nociones fundamentales que
contribuyan a un mayor acercamiento al tema y a una mayor precisin en el
uso de la expresin poltica pblica. La seleccin de los conceptos a definir
tuvo en cuenta los pilares bsicos de la disciplina pero, sin duda, no son
suficientes para llegar a acuerdos sobre la materia ni pretenden fundar dogmas
acerca de lo que debe entenderse por poltica pblica. En este sentido es
necesario advertir que el campo disciplinar que constituye la poltica pblica y
el sentido que se otorga a los cursos de accin, que en la prctica
denominamos polticas pblicas, depender de los enfoques, autores y teoras
que se tengan en cuenta. En otras palabras, nadie ha dicho y posiblemente
esta sea la situacin deseable la ltima palabra en materia de polticas
pblicas, por lo tanto, esta presentacin no pretende ms que dinamizar el
debate institucional y local frente a un concepto que amerita discusin, reflexin
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y accin. Se advierte lo anterior puesto que es insoslayable el riesgo de
presentar una visin simplificada y simplista de la realidad y de la teora, riesgo
que se espera superar con la precisin de que se trata de conceptos
funcionales o instrumentales para entender las polticas pblicas.
En primer trmino se presentan los presupuestos de las polticas pblicas, esto
es, los conceptos que debemos tener en cuenta al acercarnos a stas. Cabe
sealar que las definiciones que se sugieren, no excluyen otras, posiblemente
ms amplias e inclusivas propuestas por distintos autores y disciplinas, pero
resultan funcionales a la tarea que nos ocupa. Con el fin de contextualizar los
conceptos, en los recuadros adjuntos se encuentra la relacin de los mismos
con la normatividad constitucional colombiana. En segundo lugar, se abordan
las relaciones entre las polticas pblicas y otros conceptos o reas del
conocimiento.
1. DEFINICIONES FUNCIONALES:
Entre muchas preguntas que surgen al hablar de polticas pblicas,
probablemente la primera sea hay polticas pblicas sin estado? Y viceversa
Hay polticas pblicas sin sociedad civil?, incluso podramos llegar a
preguntarnos las polticas pblicas son una herramienta de los estados para
ejercer poder legtimo y soberano?, en caso de ser as, por qu no las
denominamos, entonces, polticas estatales o de estado?
1.1 El Estado: Pese a que se cuestiona la existencia y pertinencia de una
teora general del estado que pueda otorgar definiciones genricas sin
importar el modelo de estado de que se trate, existe consenso en que el estado
moderno es la forma predominante de la organizacin del poder. As,
entendemos por estado el cuerpo poltico caracterizado por ser una
organizacin dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza
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sobre un pueblo determinado y en un territorio dado1 utilizando para ello un
sistema jurdico predeterminado, por todo lo cual recibe el calificativo de
soberano. Identificamos entonces, tres elementos articulados en la idea de
estado moderno: poder, territorio y pueblo. A su vez, podemos entender el
poder como la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos o de
influencia que detenta un individuo o grupo sobre otro u otros. El poder poltico
ha sido centro de atencin de las ciencias sociales y, particularmente, de la
ciencia poltica. Max Weber designa el poder como autoridad y la seala como
una relacin de mandato y obediencia que en tanto coercitiva, est mediada
por la legitimidad, cuyo fundamento predominante es la ley. Desde Aristteles
se seala que el poder poltico es una relacin asimtrica del gobernante sobre
los gobernados y no conoce nada por encima de s mismo, esto es, adems de
ser legtimo, es un poder soberano. Tanto la legitimidad como la soberana
pueden tener origen en distintas fuentes pero en el estado moderno que aqu
se describe, entendemos que el poder poltico se fundamenta en la legitimidad
democrtica y lo reviste la soberana popular.
Soberana. Artculo 3 Constitucin Poltica: La soberana reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los trminos que la Constitucin establece.
Democracia. Prembulo. En ejercicio de su poder soberano representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente () dentro de un marco jurdico democrtico y participativo () decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitucin Poltica.
Conviene precisar en relacin con el elemento pueblo que entendemos como
tal el conglomerado humano que constituye el sujeto de la vida poltica de un
estado, por tanto, es un concepto que se relaciona con ciudadana pero que
difiere de ella en tanto los ciudadanos son un subconjunto de la poblacin total
que interviene en la conformacin, ejercicio y control del poder por medio de los
1 CANSINO, Cesar. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 222.
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correspondientes derechos polticos. Al respecto Nohlen seala que mientras
el ejercicio de la ciudadana tiene un papel instrumental de configurar los
rganos representativos por medio del sufragio desde un enfoque liberal, el
republicanismo y el comunitarismo amplan los canales de participacin
ciudadana en la democracia.2
Participacin ciudadana. Artculo 40 Constitucin Poltica. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley. 5. Tener iniciativa en las corporaciones pblicas. 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley. 7. Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar esta excepcin y determinar los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la administracin pblica Art. 98. La ciudadana se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad, y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisin judicial en los casos que determine la ley. Quienes hayan sido suspendidos en el ejercicio de la ciudadana, podrn solicitar su rehabilitacin. PAR. Mientras la ley no decida otra edad, la ciudadana se ejercer a partir de los dieciocho aos. Art. 99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condicin previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempear cargos pblicos que lleven anexa autoridad o jurisdiccin. Art. 103 Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar. El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
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2 NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Poltica: Teoras, mtodos, conceptos, Porra, 2006, p 204.
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Por ltimo, de la relacin entre los elementos constitutivos del estado se
distinguen dos modelos de estado: el Estado Federal, en el cual se agrupan
estados autnomos en un mismo pas bajo un mismo rgimen constitucional
superior y el Estado Unitario en el cual el poder del estado se mantiene
centralizado y slo existe una divisin territorial para efectos administrativos. En
Colombia la descentralizacin atena el estado unitario en la medida en que es
una descentralizacin poltica y administrativa.
Descentralizacin. Artculo 1 Constitucin Poltica. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada Art. 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones
1.1.1 Estado Liberal: Es el modelo jurdico poltico de organizacin del poder
que se condens hacia el siglo XVIII en Europa como una respuesta a los
modelos despticos y monrquicos absolutistas predominantes y que se
caracteriza por tres elementos fundamentales: principio de separacin de
poderes, principio de legalidad y consagracin de derechos a favor de la
libertad del individuo. Tambin es llamado Estado de Derecho puesto que en
l predomina el sometimiento no slo del pueblo sino adems del estado y sus
funcionarios a la ley. Jurdicamente tambin es denominado Estado Legislativo
ya que la ley y no la constitucin ocupa el lugar de fuente de derecho
indiscutida, lo cual vendr a modificarse en el Estado Constitucional,
caracterizado por la exigencia de sometimiento de la ley a la constitucin desde
el punto de vista formal y material. Igualmente encontramos referencias a este
modelo como Estado Mnimo, en la medida en que la organizacin estatal
asume obligaciones mnimas y de abstencin frente a los ciudadanos que
consisten en garantizar su vida y su libertad. De modo que la provisin de
bienestar es responsabilidad de los individuos y del mercado. Esta situacin,
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entre otras, produce la crisis del Estado Liberal en el siglo XX y su
replanteamiento hacia el principio de igualdad.
1.1.2 Estado Social de Derecho: Los cuestionamientos de corte social y
econmico del Estado Liberal condujeron a ampliar las funciones del estado
regulando y corrigiendo los procesos de mercado. El estado mnimo
abandonaba al individuo a su voluntad; en la sociedad industrializada del siglo
XX tal apreciacin se modifica y se plantea la importancia del estado en la
configuracin del orden social y econmico as como la dependencia del
individuo de las prestaciones estatales. El Estado Social de Derecho tambin
conocido como Estado Providencia, Estado Benefactor o Estado de Bienestar,
pretende garantizar, entonces, un mnimo de supervivencia para cada persona
combatiendo la desigualdad social por medio de la redistribucin y asegurando
el cumplimiento de derechos sociales como la educacin, la salud y la vivienda,
entre otros. Particularmente en las sociedades postindustriales que han vivido
la configuracin del estado-nacin y la crisis del liberalismo, se habla,
igualmente, de la crisis del estado de bienestar, debido principalmente a la
excesiva demanda asistencial y prestacional de los ciudadanos al estado, lo
cual pasa por alto el principio de escasez de recursos y compromete al estado
a generar estructuras administrativas burocratizadas para atender dichas
demandas.
Estado Social de Derecho. Artculo 1 Constitucin Poltica: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art. 2 Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin () Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
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Captulo 2 Ttulo II: De los derechos sociales, econmicos y culturales Captulo 5. De la finalidad social del Estado y de los servicios pblicos. Art. 366 El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin
La importancia de la mencionada crisis para el tema de polticas pblicas radica
en que el origen de esta disciplina se remonta a esta poca. El surgimiento de
la expresin polticas pblicas, se justifica, fcticamente, en el crecimiento
desmedido del Estado, el dficit fiscal y la falta de respuesta a la satisfaccin
de las necesidades materiales de la poblacin, lo que evidenci el
requerimiento urgente de acotar, racionalizar y focalizar la accin del estado,
partiendo de una realidad econmica concreta dominada por la escasez y la
limitacin de poder y de recursos. En Amrica Latina, el crecimiento
desmedido de la deuda externa y de la inflacin, as como la dependencia
econmica del campo y de los recursos naturales y la prevalencia de relaciones
clientelares y corruptas en la administracin en el manejo del gasto pblico,
fueron algunos de los problemas que configuraron el panorama de la segunda
mitad del siglo XX en la regin hasta inicios de la dcada del 80. Las
tendencias que defendan la reduccin del tamao del estado, los reclamos de
eficiencia y transparencia y la necesidad de saneamiento fiscal, se
condensaron finalizando el siglo XX en la denominada reforma del estado.
1.1.3 Reforma o modernizacin del estado: Siguiendo a Cabrero,
Una vez que el estado omnipresente entra en una profunda crisis de legitimidad
a fines de la dcada de los setenta, se inicia nuevamente la reconfiguracin del
aparato estatal. Surge, lo que algunos han denominado el Estado Modesto o el
Estado Regulador como lo han llamado otros comprometido en la
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articulacin de los esfuerzos del conjunto de los actores, dejando de lado la
tentacin de atender directamente con dependencias propias todos los asuntos
pblicos. De hecho, en este escenario lo pblico deja de ser un monopolio
estatal que recobra su esencia original: un espacio para el conjunto de
individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro del cual las
dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes.3
La modestia de las intervenciones pblicas y la prevalencia de la regulacin
sobre la accin directa del estado, abonaron el terreno para la implementacin
de la reforma del estado impulsada en Amrica Latina que tuvo su conduccin
bajo las premisas del Consenso de Washington.4
El retorno al liberalismo econmico en el llamado Neoliberalismo, implic el
rediseo institucional del aparato normativo y administrativo de los estados de
la regin como condicin para acceder a crditos y prerrogativas financieras
por parte de las agencias multilaterales de crdito, como requisito, a su vez, de
la necesaria insercin de las economas nacionales a un mundo globalizado.
En Colombia, pese a la existencia de programas sociales y asistenciales desde
la poca de Lpez Pumarejo a mediados del siglo pasado, la
constitucionalizacin de los derechos sociales, econmicos y culturales slo
lleg con la Constitucin de 1991. Antes, se trataba de caridades o muestras
de bondad de los gobernantes, desde la expedicin de la Carta hablamos de
derechos de carcter constitucional lo que concede a su titular la posibilidad de
hacerlos exigibles y justiciables. Paradjicamente en el mismo ao en que la
3 CABRERO, Enroque, Estudio introductorio. En: Bozeman, Barry. La gestin pblica, su situacin actual, Fondo de Cultura Econmica, 1998. Segunda reimpresin, 2006. p 21. 4 Se entiende por Consenso de Washington el conjunto de medidas econmicas propuestas en los aos 1990 por los organismos financieros internacionales con sede en la capital estadounidense con el fin de impulsar el crecimiento luego de la crisis del modelo cepaliano de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones. Estas medidas consistan en lograr: disciplina fiscal , reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, reforma impositiva, liberalizacin de las tasas de inters, una tasa de cambio competitiva, liberalizacin del comercio internacional, liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizacin de empresas estatales, desregulacin y claridad en los derechos de propiedad. En otras palabras pretendan corregir las fallas de gobierno, generando las instituciones propicias para ello.
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Asamblea Nacional Constituyente debate y promulga la nueva carta bajo un
Estado Social de Derecho se gesta, desde el gobierno Gaviria, la entrada a las
reformas institucionales que ya se venan desarrollando en otros pases
latinoamericanos.
La reforma del estado tambin se ha denominado modernizacin, en la
medida en que supone replantear las formas tradicionales de conducir los
asuntos gubernamentales y pblicos hacia estrategias de gestin guiadas por
la tecnologa y la eficiencia.
Hasta ahora ha quedado claro que si bien la gnesis de las polticas pblicas
se debi, en gran medida, a los problemas de un modelo de estado, la relacin
directa del concepto se encuentra en su aplicacin por parte de los gobiernos,
sean estos locales o nacionales.
1.2 Gobierno: Las palabras gobierno y gobernar derivan del griego kubernao
que significa dirigir con el timn. Entendemos por gobierno el conjunto de los
rganos y personas a los que institucionalmente (normativamente) se les ha
delegado el ejercicio del poder poltico y confiado tareas como la imposicin de
reglas de conducta y la toma de decisiones necesarias para mantener el orden
y la cohesin de una grupo social; por tanto, el gobierno es un aspecto del
estado puesto que entre las institucionales estatales que llevan a cabo la
organizacin poltica de la sociedad y que, en su conjunto constituyen lo que de
ordinario se define como rgimen poltico, las que tienen la tarea de manifestar
la orientacin poltica del estado son los rganos de gobierno.5
Maurizio Cotta define el gobierno como el ncleo central de la poltica, el
elemento irreductible sin el cual parece difcil pensar en la dimensin propia de
lo poltico y en coherencia con lo anterior seala que pueden faltar los
5 LEVI, Lucio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 710.
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partidos, los parlamentos, las elecciones, los aparatos burocrticos
desarrollados, pero no alguna estructura de gobierno6
Histricamente la formacin de un poder de gobierno es anterior a lo que
definimos como estado, puesto que la ciudad-estado y el imperio feudal son
formas preestatales de organizacin poltica en las que se puede encontrar un
poder de gobierno7 Segn lo anterior, podemos hablar de gobiernos sin estado
pero no de estados sin gobierno. De hecho en poca de Aristteles se defina
la poltica como la ciencia del gobierno, pero en la edad moderna el trmino
perdi su significado original siendo sustituido por expresiones como ciencia
del estado o doctrina del estado.8
Atendiendo a la divisin de poderes del estado moderno, el gobierno
corresponde al poder (o funcin) ejecutiva a excepcin del aparato
administrativo de sta, es decir, ejecutivo y gobierno coinciden en un modelo
determinado de estado en el cual predomina la separacin de poderes y la
subordinacin del gobierno a la ley.
Gobierno.
Art. 115 Constitucin Poltica. El Presidente de la Repblica es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. Las gobernaciones y las alcaldas, as como las superintendencias, los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva.
6 COTTA, Maurizio. Cap. 8 En: Pasquino, G. Manual de Ciencia Poltica, Alianza Universidad, 1988, p. 311. 7 Ibd. P 711 8 BOBBIO, Norberto. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 1215.
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Art. 305. Son atribuciones del gobernador: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, las leyes, los decretos del Gobierno y las ordenanzas de las asambleas departamentales. 2. Dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitucin y las leyes Art. 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.
Es pertinente sealar que histricamente se han sugerido y desarrollado
distintas formas de gobierno; en la actualidad identificamos bsicamente tres:
la presidencial o de separacin de poderes, la parlamentaria o de colaboracin
de poderes y una forma de gobierno mixta. Las formas de gobierno aluden al
modo en que se relacionan el ejecutivo y el legislativo y corresponde a la
Constitucin establecer cul es la forma de gobierno de cada pas. Esto difiere
de las formas de gobernar, que se refieren a las estrategias, mtodos e
instrumentos a los que acuden los gobernantes para desarrollar sus funciones
y que identifican un estilo o modelo de gestin determinado. Estas formas de
gobernar no se encuentran particularmente delimitadas en las constituciones
puesto que hacen parte del paquete de propuestas de los gobernantes. Por
tanto, mientras el estado, la forma de estado y la forma de gobierno son
instituciones permanentes que slo cambian si se modifica la constitucin de
un pas, las formas de gobernar son temporales y estn condicionadas a los
periodos electorales. Gobernar por polticas pblicas es una opcin, una
posibilidad y, actualmente, una necesidad para los gobiernos, sin embargo, es
posible que se gobierne sin polticas pblicas, es decir, acudiendo a otras
formas de gobernar. Lo que no es posible como veremos es pensar las
polticas pblicas al margen de los gobiernos.
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Por ltimo, desde la configuracin del estado moderno la funcin del gobierno
est determinada por el modelo de estado. As, es claro que en un estado
liberal o mnimo la funcin del gobierno se reduce a la ejecucin de la ley, por
tal razn lo denominamos ejecutivo. En un estado social de derecho aumenta
la intervencin de la poltica, dando lugar a gobiernos que se consideran
progresivamente ms responsables de la marcha general de la economa y de
la sociedad; por tal razn, su funcin no se limita a cumplir la ley sino tambin a
planear y disear formas de redistribucin de recursos y de asignacin del
presupuesto pblico.
Ningn artculo de la constitucin poltica en su parte orgnica
(estructural/procedimental) o en su parte dogmtica (principialstica/ideolgica),
nos habla de polticas pblicas, la actividad regulada llega hasta el nivel de
planeacin y presupuesto.
Presupuesto. Art. 346.El Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deber corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. Art. 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley orgnica del presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el plan nacional de desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
1.2.1 Gobierno Local: El gobierno local alude al mbito municipal o provincial
de la organizacin poltica y social de un pas y a la esfera de dominio de una
institucin o administracin.9 La reflexin en torno a las democracias
territoriales ha cobrado importancia particular a partir de la dcada del ochenta
9 RAMIREZ, Patricia. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 289.
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en el contexto de la reforma del Estado, en la medida en que la pretendida
gobernabilidad democrtica y el fortalecimiento institucional comienzan por
sanear los tradicionales problemas de la poltica regional en Amrica Latina y
por profundizar la descentralizacin.
En este sentido, Ziccardi define el gobierno local como el mbito de gestin de
todo lo relacionado con el uso y apropiacin del espacio urbano, el suministro
de los servicios pblicos y en donde se instalan las relaciones ms prximas
entre el gobierno y la ciudadana.10 Es decir, es un mbito de gestin
econmica pero tambin de relacionamiento poltico.
La nocin de gobierno local tiene como antecedente el concepto de comunidad
local, entendidos como grupos humanos delimitados territorialmente. En los
ltimos aos se ha insistido en que es en este nivel de gobierno donde se pone
a prueba la democracia territorial y donde la participacin social y ciudadana
puede incidir en el diseo e implementacin de polticas pblicas, puesto que
siendo el primer momento de contacto del ciudadano con lo poltico y con lo
pblico, es posible que los actores polticos y sociales tengan mayor inters y
posibilidades de lograr articulaciones que permitan una mayor y mejor
gobernabilidad. Adicionalmente se empiezan a sealar conceptos como
gobernabilidad local (que se refiere a la capacidad de la esfera local de
gobierno para cumplir con las responsabilidades que le confiere la ley y
responder a las demandas de la poblacin),11 desarrollo local, desarrollo
urbano, planeacin estratgica urbana, entre otros trminos que aluden al
papel decisivo de las ciudades en los procesos de internacionalizacin
econmica; lo que las ha convertido en centros de recepcin y experimentacin
de polticas de ajuste, de estrategias pblico-privadas para responder a la crisis
fiscal del estado y en el escenario natural de las relaciones entre el estado y el
usuario-cliente de los servicios pblicos.
10 ZICCARDI, Alicia. La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas. Miguel ngel Porra, 1995, p 13. 11 RAMIREZ, Patricia. Op.Cit.
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La tensin permanente entre las relaciones polticas y las relaciones
econmicas del gobierno local con sus ciudadanos ha dado lugar a que, en la
mayora de los casos, el pndulo se incline hacia las relaciones de tipo
econmico. Al respecto seala Ziccardi que las preocupaciones en relacin
con el buen gobierno local suelen ubicarse ms en el campo del desempeo
administrativo que en el ejercicio del poder poltico. Pero junto con la eficiencia
que se asocia a la disponibilidad de recursos tcnicos y humanos, existen
criterios sociales y polticos que otorgan legitimidad y consenso a la actuacin
gubernamental.12
En similar sentido Enroque Cabrero indica que, por una parte, se busca mejorar
la eficiencia en la prestacin de bienes y servicios a la poblacin mediante
herramientas que hagan menos costoso para las agencias gubernamentales su
produccin, y se evoluciona inspirndose en la Nueva Gestin Pblica hacia
una relacin proveedor-cliente con la idea de atender ms adecuadamente y
con mejor calidad las preferencias de los demandantes del servicio. Por otra
parte, se busca mejorar las relaciones entre ciudadanos y gobierno mediante
mecanismos abiertos de participacin ciudadana, mediante la cogestin de
programas gubernamentales, mediante la sistemtica rendicin de cuentas;
todo ello con la intencin de fortalecer la confianza y de fortalecer un sistema
ms democrtico y legtimo no solo en las elecciones de gobernantes, sino
tambin en la cotidianeidad de la accin pblica. Sin embargo, los gobiernos
locales terminan privilegiando las reformas de tipo econmico inspiradas en la
Nueva Gestin Pblica dejando para ms tarde las reformas que promueven
una nueva gobernanza democrtica.13
Por ltimo, en cuanto a la delimitacin de lo local, Gallicchio seala que
algunas veces se refiere a lo municipal, a lo regional o lo metropolitano, en
12 ZICCARDI, A. Op. Cit. p 14. 13 CABRERO, E. Instrumentos del new public management para construir una new public governance: el caso de los gobiernos locales en Mxico. http://premiomunicipal.org.mx/p2007/docs/InstrumentosNewPublicGovernance.doc.
http://premiomunicipal.org.mx/p2007/docs/InstrumentosNewPublicGovernance.doc
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todo caso, el autor indica que lo local no se define a priori, sino que es,
bsicamente, una construccin social.14 Cabe sealar, adems, que lo local en
lugar de inspirar tendencias localistas o cerradas, parte de la idea de que las
ciudades deben insertarse en una dinmica mundial compleja sin necesidad de
tener como intermediario el nivel nacional de gobierno, esto debido a que los
gobiernos locales han adquirido autonoma para realizar intercambios polticos,
econmicos y culturales con cualquier nivel de gobierno y con entidades de
orden internacional.
En el numeral 3 del artculo 315 constitucional vemos cmo el rgimen
municipal colombiano privilegia, desde la norma superior, las relaciones de tipo
administrativo o la accin administrativa del municipio, por encima de la accin
poltica.
Art. 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del Concejo. 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. () 3. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales de carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el presupuesto
14 GALLICCHIO, Enrique. Una lectura del desarrollo local en Amrica Latina: cmo combinar gobernabilidad, desarrollo econmico y capital social en el territorio. Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay. Ponencia presentada en el Foro de Planeacin Estratgica, rea Metropolitana del Valle de Aburra, septiembre de 2006.
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1.2.2 Gobernabilidad: Gobernabilidad proviene del latn gubernare que
significa dirigir o conducir, en ingls governability.15 Este trmino alude a la
capacidad poltica y administrativa de gobernar, es decir, se trata de un
concepto endgeno que alude a las capacidades institucionales de los
gobiernos para cumplir con sus tareas y propsitos, dentro de los cuales, los
ciudadanos son destinatarios de las acciones o polticas gubernamentales.
En otras palabras, gobernabilidad es la capacidad de generar y aplicar polticas
para la solucin de problemas teniendo como herramienta principal para ello
las estructuras y los sujetos gubernamentales.
Las premisas de la gobernabilidad se han nutrido de la corriente conocida
como Nueva Gestin Pblica o Nueva Gerencia Pblica cuya base
argumentativa es la Eleccin Pblica y cuyo modelo operativo viene dado por el
Nuevo Institucionalismo Econmico. Este enfoque ha dominado la orientacin
y el contenido de los procesos de reforma administrativa y gubernamental en
casi todos los pases del mundo propiciando un gran nmero de reformas que
pretendan reducir el Estado y asignar tareas pblicas a particulares, o
trasladar al terreno pblico, prcticas gerenciales del sector privado que
incrementaran su eficiencia. De este modo, el estado cede terreno, se
descarga de sus responsabilidades pblicas bajo un argumento que, sin duda,
tiene peso: si como estado no gobierno bien, entonces mejor no gobierno.
Gianfranco Pasquino seala que se usa con ms frecuencia el trmino
ingobernabilidad para denotar la crisis de gobernabilidad, que algunos autores
atribuyen a la sobrecarga de demandas ciudadanas, frente a las cuales el
estado responde con la expansin de sus servicios, lo que a su vez genera una
crisis fiscal. Pero adems, la ingobernabilidad es un problema de naturaleza
poltica que alude a la falta de legitimidad de las autoridades y al poco nivel de
15 NOHLEN, Dieter. Diccionario de Ciencia Poltica: Teoras, mtodos, conceptos, Porra, 2006, p 648.
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cohesin, apoyo y consenso que generan en la sociedad,16 lo que provoca
problemas a los gobiernos para ser obedecidos y lograr resultados. De ah que
la ingobernabilidad se refiere a una crisis global de transformacin de las bases
de todo un sistema social. En virtud de lo anterior resulta acertada la definicin
de Camou, quien entiende la gobernabilidad como un estado de equilibrio
dinmico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema
poltico para responderlas de manera legtima y eficaz.17 El asunto es que
para lograr ese equilibrio, la solucin que propone el enfoque de gobernabilidad
es el fortalecimiento de la institucionalidad, a diferencia del enfoque de
gobernanza que propone fortalecer las redes sociales y la capacidad social de
respuesta a los problemas pblicos.
1.2.3 Gobernanza: Los cambios institucionales producidos a partir de la
dcada del 90 implicaron una reestructuracin del estado mismo bajo
cuestiones como desregulacin, privatizacin, reducciones drsticas del
servicio civil, introduccin de prcticas de gerencialismo en el sector pblico y
creacin de agencias semiautnomas, entre otras modificaciones, que han
privado al estado de muchas de las fuentes tradicionales de poder, de su
convencional capacidad directiva en materia de poltica entendida como
policy-, de sus capacidades institucionales, e incluso de su legitimidad.
El resultado de estos cambios ha sido una dramtica alteracin del panorama
poltico, de manera que para el estado se ha hecho ms difcil mantener el
control sobre el ambiente interno e imponer su voluntad sobre la sociedad; de
ello se deriva la necesidad de preguntarse por los nuevos instrumentos o
nuevas formas de intercambio entre el estado y la sociedad que pueden ser
desarrollados para asegurar el control poltico y el apoyo social.
16 PASQUINO, G. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., 10 ed. 1997, p. 704. 17 CAMOU, Antonio. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 283.
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Al respecto, se plantean en el escenario poltico estrategias alternativas a
travs de las cuales el estado pueda articular y perseguir los intereses
colectivos, sin necesidad de acudir a instrumentos coercitivos; formas
alternativas que, sin embargo, no reemplazan sino que complementan la
persecucin de los intereses colectivos a travs de los canales institucionales
tradicionales. Este conjunto de estrategias polticas emergentes para que los
Estados redefinan su rol en la sociedad se ha denominado gobernanza en aos
recientes.
El trmino gobernanza proviene de governance y fue definido en espaol como
el arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo econmico, social
e institucional duradero, [y para] un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad
civil y el mercado de la economa,18 mientras que gobernabilidad es entendida
como la cualidad de gobernable.19 Peters y Pierre (2005), precisan que
governability is the flip side of governance, pero advierten que son conceptos
que deben vincularse de forma dinmica en la prctica. Gobernabilidad hace
referencia al conjunto de instrumentos y capacidades de que dispone el Estado
para gobernar, mientras que gobernanza es un concepto ms amplio que
implica la posibilidad de involucramiento de actores sociales y privados dentro
de las tareas gubernamentales. La gobernanza implica que la democracia la
dirige un sistema de gobierno, no un sujeto de gobierno, quien en ltimas es
necesario, pero no suficiente para gobernar.20
La solucin ya no es dotar al gobierno de vas institucionales de accin sino
construir prcticas y relaciones que tienen como premisa la idea de que la
direccin de la sociedad es una accin colectiva compuesta por acciones
18 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. 19 www.worldbank.org/wbi/governance Citando el Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Sin embargo, los conceptos de Gobernanza y Gobernabilidad suelen asimilarse. As, Daniel Kaufmann (2006) y el grupo de investigadores del WBI entiende la Gobernanza governance- como el conjunto de tradiciones e instituciones a travs de las cuales se ejercita la autoridad en un pas y sugiere medirla mediante indicadores de gobernabilidad. 20 Luis Aguilar Villanueva en conferencia presentada en el marco de los 30 aos de la FLACSO Mxico- el 26 de octubre de 2005.
http://www.worldbank.org/wbi/governancehttp://www.worldbank.org/wbi/governance
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gubernamentales y no gubernamentales. De ah que se hable de concurrencia
y no de exclusin entre las redes sociales y un estado fortalecido, relacin en la
cual gobierno pierde exclusividad pero conserva su centralidad en la actividad
gubernamental.
La principal consecuencia del enfoque de gobernanza es la alteracin en la
relacin gobernantes - gobernados, en la medida en que los gobernados
adquirimos capacidad de gobierno en lugar de ser receptores pasivos de ste.
En suma, si la gobernabilidad clama por fortalecimiento institucional de los
gobiernos dbiles, gobernanza parte de la idea de que ya existe tal capacidad
institucional y seala que lo que hace falta es involucrar factores y sujetos
externos al gobierno puesto que las instituciones no son suficientes para
garantizar capacidad directiva. Lo que propone, en ltimas, es gobernar a
travs de redes y no de jerarquas; dirigir a travs de la influencia y no del
ejercicio de autoridad; relacionarse ms que mandar.21
La importancia de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza para
comprender las polticas pblicas, radica en que es posible disearlas e
implementarlas bajo ambas perspectivas, lo cual genera efectos divergentes.
La planeacin de polticas que pretendan gobernabilidad pondr el acento en
las instituciones polticas y tendr como resultado polticas ms
gubernamentales que pblicas. La planeacin de polticas desde gobernanza,
pondr el acento en las prcticas polticas y tendr como resultado polticas
ms pblicas que gubernamentales. Sin duda, en este documento de trabajo
proponemos un enfoque eclctico en el que confluyan la eficiencia y la
democracia.
21 GALLICCHIO, Enrique. Una lectura del desarrollo local en Amrica Latina: cmo combinar gobernabilidad, desarrollo econmico y capital social en el territorio. Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay. Ponencia presentada en el Foro de Planeacin Estratgica, rea Metropolitana del Valle de Aburra, septiembre de 2006.
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Grfico 1.
Sujetodegobierno
Sistema/procesodegobierno
Eficiencia Eficiencia+Democracia
NuevaGestinPblica
NuevaGobernanzaDemocrtica
Teoradelasorganizaciones
Losgobiernostienencapacidadesparagobernar? Losgobiernosgobiernan
bien?
Insuficienciadeunsoloagentegubernativo
Fuente: Elaboracin propia.
1.3 Polticas Pblicas: En aos recientes, la bibliografa acerca de la poltica
pblica como campo disciplinar ha ido en aumento, particularmente en Europa
y Estados Unidos. Poco de sta, sin embargo, se ha traducido al espaol. En
Colombia se destacan dos publicaciones de los profesores Andr Noel Roth y
Carlos Salazar Vargas. Empero, crecen las publicaciones del tema como
artculos de revista y resultados de investigacin.
Como se mencion, frente a la crisis fiscal del modelo de estado desarrollista
desbordado, se impuso la necesidad de un gobierno ilustrado, basado y
cuestionado por la razn, idea sobre la cual se fund la propuesta de Harold
Laswell en 1951 que buscaba articular la ciencia a la democracia, es decir, se
buscaba que el conocimiento fuera utilizable por los gobiernos, que la razn y
no la pasin fuera la que determinara el destino de una nacin. En palabras de
Merriam a menos que se incorporen a las operaciones de gobierno mayores
dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el peligro del capricho, la
20
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ignorancia y la pasin.22 Lo que se propone, en ltimas, es gobernar por
policy (polticas pblicas) y no por politics (actividad poltica).23
Luis Aguilar, autor que compil la traduccin al espaol de los textos clsicos
de la poltica pblica, nos recuerda que la gnesis de las polticas pblicas en
Amrica Latina llega de la mano del redimensionamiento del estado, su
adelgazamiento ha sido la bsqueda por encontrar y acotar lo que deben y
pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cules son los fines
pblicos a cumplir, posibles de ser realizados y a travs de cules instrumentos
y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica
quiere contribuir el anlisis, estudio y diseo de polticas24 En este sentido,
este autor sostiene que la poltica pblica no es ms que una disciplina que
pretende contribuir a la elaboracin de decisiones pblicas ms eficaces que,
sin cuentos y con sustancia, sean capaces de ir abandonando oportuna y
sistemticamente desoladores problemas y defectos pblicos.25
Lo anterior, indica que el origen de las polticas pblicas se justifica en un
patrn de eficiencia, por lo que en un primer momento la economa pareci ser la ciencia adecuada para estudiar este nuevo campo disciplinar. Cientos de
postgrados en distintos centros educativos de Amrica Latina con el respaldo
de entidades o universidades norteamericanas, abrieron sus puertas para
formar a los tcnicos de las polticas pblicas que siendo los hombres detrs
del poder en lugar de los hombres en el poder, aceleraran el proceso de
modernizacin y crecimiento econmico en la regin.
22 Citado por AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Estudio Introductorio. EN: El estudio de las polticas pblicas: Miguel ngel Porra, 1992, p. 45. 23 Conviene diferenciar trminos que en espaol utilizamos indistintamente, cosa que no sucede en ingls: Polity: espacio de lo poltico, mbito del gobierno de las sociedades humanas Politics: actividad poltica de organizacin y lucha de control del poder Policy: producto de la actividad poltica. Programas de acciones que representan la realizacin concreta de decisiones, el medio usado por el Estado para modificar comportamientos mediante el cambio de reglas de juego (polticas pblicas) 24AGUILAR, Op. Cit p 15 25 AGUILAR, Op. Cit. p. 10.
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Haciendo caso a la necesaria convergencia de distintos saberes para
conformar el campo disciplinar de las polticas pblicas, tal como lo sugiri
Lasswell en las llamadas ciencias de polticas, la formacin profesional en
polticas pblicas comenz de la mano de la administracin pblica, la
estadstica, las matemticas, la microeconoma y la informtica. Poco a poco
la formacin predominantemente cuantitativa en polticas pblicas fue
insuficiente para comprender la complejidad de los procesos de decisin
poltica y otras ciencias sociales han reclamado para s la participacin en la
formacin de la poltica pblica como rea de conocimiento. As, la ciencia
poltica puso sobre la mesa un debate obligado sobre el tema: las polticas
(policy) determinan la poltica (politics)? O la poltica (politics) determina las
polticas (policy)? Si optamos por la segunda va las polticas pblicas no seran
ms que una arena o escenario donde se libra la lucha poltica entre partidos,
actores sociales, movimientos, organizaciones y sujetos. En contraste, al optar
por la primera va destacamos el paradigma racional causal segn el cual las
polticas pblicas son instrumentos que materializan el proceso de decisin
poltica con el objetivo de generar resultados deseables.26
En realidad mal haramos en concluir que lo uno determina lo otro, pero es
cierto que si optamos por la primera va excluiremos la dimensiones poltica de
las polticas pblicas y favoreceremos la dimensin tcnica, lo cual no es
posible en una democracia constitucional. No obstante, si optamos por
considerar que es el juego poltico el que determina las polticas y que stas
son otro campo de batalla de la politics, las polticas pblicas como campo
disciplinar perderan sentido y naturaleza funcional e instrumental para los
gobiernos y la sociedad. Por lo tanto es pertinente tener en cuenta la
dimensin poltica y el juego de actores e intereses al momento de analizar o
disear una poltica, pero igualmente conviene precisar que las polticas
pblicas no tienen como propsito legitimar relaciones de clientela ni
26 CANTO CHAC, Manuel. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 587.
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23
actuaciones opacas, sino, principalmente, dar tratamiento y ojal solucin a los
problemas pblicos. Hoy se busca conciliar polticas tcnicamente racionales y
polticamente viables
Por ltimo presentemos algunas definiciones de polticas pblicas:27
Wildavsky (1974): accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos
fuera de ella misma.
Dubnick (1983): acciones gubernamentales lo que los gobiernos dicen y
hacen con relacin a un problema o controversia (issue)-
Muller (1998): Proceso por el cual se elaboran y se implementan
programas de accin pblica, es decir, dispositivos poltico administrativos
coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos.
(Knoepfel, 2005) Concatenacin de decisiones o acciones intencionalmente
coherentes, tomadas por diferentes actores pblicos y ocasionalmente
privados a fin de resolver de manera puntual un problema polticamente
definido como colectivo.
En suma, el anlisis de polticas pblicas consiste en examinar los objetivos,
sujetos, medios y acciones definidos en el espacio pblico para intervenir o
transformar una situacin problemtica. Un gobierno por polticas pblicas es,
entonces, un gobierno selectivo, por asuntos, por temas, que capta la
singularidad de los problemas y disea opciones de resolucin ajustadas.
El siguiente esquema presenta el denominado ciclo de las polticas pblicas, el
cual se ha considerado una especie de manual para aplicar este enfoque. Sin
embargo, no se trata de una receta sino de una gua o modelo que, en la
prctica difcilmente se cumple.
27 ROTH, Andr Noel. Polticas Pblicas, Ed. Aurora, 2006.
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Grfico 2.
Elciclodelaspolticaspblicas
1. Surgimiento del problema
e inclusin en la agenda
2. Diseo (identificacinderespuestasysolucionesalternativas,evaluacindeopciones,seleccinde
polticas)
3. Implementacin
4. Evaluacin
Fuente: Elaboracin propia.
1.3.1 Cmo saber cundo una poltica es pblica?
No basta con que exista alguna intervencin de los ciudadanos para que
estemos frente a una poltica pblica, es posible que la participacin ciudadana
slo sea una va de legitimacin y no de decisin o incidencia en la poltica. Por
ello no es posible determinar a priori cundo una poltica es gubernamental,
cundo estatal y cundo pblica, ello ser tarea del analista de polticas en
cada caso particular. Lo cierto es que la asimilacin de lo pblico a lo
gubernamental ha sido replanteada y hoy concebimos lo pblico no solamente
como lo comn o colectivo sino adems como aquello abierto, accesible y
visible, es decir, como la interfaz entre el estado y la sociedad. Es
precisamente all, en el espacio pblico donde se tejen las polticas pblicas en
24
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medio de la deliberacin y el consenso y no en la esfera estatal/gubernamental
ni en la esfera social/colectiva.28
Grfico 3
ESPACIO PBLICO
Espacio social/colectivo
Espacio estatal /gubernamental
Fuente: Elaboracin propia.
Nora Rabotnikof establece tres sentidos de lo pblico que resulta pertinente
mencionar en este espacio.
Grfico 4.
Sentidos de lo pblico
Comn, general, colectivo (poltica-plaza pblica-polis)
Visible, ostensible, conocido (acceso a la informacin)
Abierto
Individual, particular (economa-oikos)
Secreto, oculto (secreto de Estado, tcnica)
Cerrado, clausura
LO PUBLICO LO PRIVADO
Fuente: Elaboracin propia.
28 Recientemente se ha puesto de moda la expresin polticas de estado, para indicar acciones de gran trascendencia nacional que superan la temporalidad de las polticas pblicas o de las gubernamentales e indicar cuestiones permanentes que buscan insertarse en la estructura constitucional del estado sin importar el gobierno de turno que resulte elegido, por ello casi siempre las mal llamadas polticas de estado van acompaadas de reformas constitucionales.
25
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Lo comn, lo visible y lo abierto, son sentidos de lo pblico que segn la autora
han representado luchas histricas que configuran lo que hoy entendemos por
espacio pblico.
En el primer sentido el estado representa lo pblico y a su vez lo pblico se
asimila a lo poltico y se reduce a lo estatal. Desde esta perspectiva clsica los
asuntos comunes son atendidos por la polis mientras lo privado es lo individual,
lo que se sustrae del poder colectivo (oikos).
En el segundo sentido la autora nos habla de la metfora de la luz: la
publicidad ilumina y hace que se vuelva visible lo que estaba oculto. Es el
concepto de pblico propio de la modernidad asumida por el estado liberal
burgus que surge de la escisin del poder poltico respecto de la iglesia y que
parte de la idea de que la racionalidad individual permite conciliar intereses
particulares y transformarlos en voluntad general.
En el tercer sentido lo pblico se entiende como lo accesible a todos en
contrava de lo cerrado o clausurado. Es el sentido ms usado en la actualidad
en la medida en que los ciudadanos perciben lo pblico como los lugares
abiertos (calles, parques, baos) porque tienen acceso a ellos al igual que el
resto de personas sin restriccin alguna. Este sentido de lo pblico propugna la
inclusin en lugar de la exclusin.
La pregunta que queda pendiente por responder con mayor detenimiento es
qu entendemos por polticas pblicas? Polticas comunes? Polticas
visibles y transparente? O Polticas incluyentes y abiertas a la intervencin de
todos?
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2. RELACIONES DISCIPLINARES
2.1 Cul es la relacin de las polticas pblicas con la Ciencia Poltica?
La Ciencia Poltica es aquella parte de las ciencias sociales que estudia con
una metodologa emprica los fenmenos polticos,29 lo que hace del saber
politolgico un saber aplicado que busca analizar y describir los aspectos
institucionales formas de gobierno, sistemas de partido, sistemas electorales-
as como el comportamiento de los individuos votaciones, participacin
poltica, opinin pblica o procesos decisionales- en un sistema poltico. Lo
anterior significa que la ciencia poltica conduce, con sistematicidad y rigor, el
estudio de los fenmenos polticos, lo que la diferencia de la opinin poltica de
cualquier ciudadano.
Con relacin al vnculo entre ciencia poltica y polticas pblicas, Luis Aguilar
sealaba a comienzos de la dcada pasada: La ciencia poltica ha estudiado
sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones federales y locales. Nuestros politlogos han
prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema poltico, a los
alcances y lmites de su funcionamiento, a los canales y procesos de
produccin del consenso () pero han sido pocas las investigaciones sobre la
forma, patrn y estilo de elaborar polticas. As mismo, este autor seala que la
administracin pblica qued atrapada entre las consideraciones jurdicas y el
exceso de reglamentacin y las consideraciones operativas para llevar a cabo
las decisiones tomadas en el sistema poltico.
Ms de diez aos despus de este sombro panorama que presentaba Aguilar,
puede decirse que la situacin ha cambiado y sigue cambiando. La ciencia
29 CISNEROS, Isidro. En: Cisneros, Isidro y otros. Lxico de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 2000, p. 41.
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poltica abri sus puertas al anlisis del proceso de decisin y asimil este
nuevo campo disciplinar como objeto de estudio, otorgando a las polticas
(policies) una indispensable dimensin poltica; mientras que la administracin
pblica replante su imagen burocrtica subordinada o procedimental reducida
al cumplimiento de excesivos reglamentos.
2.2 Cul es la relacin de las polticas pblicas con el Derecho y con la
Constitucin?
El derecho es el sistema normativo que regula la conducta humana y la
organizacin y funcionamiento de las instituciones con el fin de lograr o
mantener la sobrevivencia y la convivencia entre los seres humanos utilizando
para ello la coercibilidad o potencial aplicacin de sanciones- para obtener el
respeto de las normas y la eficacia de su contenido. La relacin entre derecho
y poltica (politics) se hace evidente en el rea que conocemos como Derecho
Pblico, dentro del cual se inscriben el Derecho Constitucional y el Derecho
Administrativo. El primero se puede definir como el rea del derecho que
estudia la estructura y funcionamiento del estado y cuyo objeto es prescribir
conductas para ordenar las relaciones e instituciones vinculadas con el poder
poltico. Desde el estado moderno, el Derecho Constitucional es el encargado
de asegurar el cumplimiento del principio de legalidad o sujecin del estado a la
ley (hoy preferimos hablar de sujecin a la constitucin en virtud del principio
de supremaca constitucional).
Por su parte, el Derecho Administrativo es ms especfico y alude a las reglas
de juego entre administracin y administrado, es decir, es el derecho que
regula las relaciones en las cuales la funcin administrativa sea un sujeto
involucrado. Hablamos de funcin administrativa en la medida en que en la
actualidad no slo el estado presta servicios pblicos, en lugar de ello,
comunidades organizadas y particulares estn facultados por la constitucin
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para hacerlo, por lo que su actividad es susceptible de regulacin por el
derecho administrativo.
En nuestro caso, podemos entender que el derecho y la constitucin -como
norma suprema en el pas- cumplen tres roles o funciones frente a las polticas
pblicas: limitar, regular y orientar. Primero, constituyen el marco normativo
dentro del cual se surten los procesos de decisin que generan las polticas
pblicas, en otras palabras, limitan y condicionan la accin de los sujetos
involucrados con stas. Y no podra ser de otra forma en un estado de derecho
pues en l, cualquier actuacin gubernamental, pblica, social o privada, tiene
que estar sometida al imperio de la constitucin, de lo contrario acarrear
sanciones de distinta ndole. De manera que las polticas pblicas, antes que
nada, deben ser constitucionales y legales.
Segundo, el derecho adems de limitar las conductas, sirve de instrumento
para materializar las polticas pblicas. Es posible que una poltica pblica se
plasme en una ley o incluya en su diseo la planeacin de una ley o cualquier
otra norma (decreto, acuerdo) para otorgar mayor visibilidad y posibilidad de
cumplimiento a la accin pblica. Sin embargo, no toda poltica pblica va
acompaada de una norma pero es un instrumento que siempre estar
disponible y que facilita el debate y la deliberacin entre los sujetos polticos
para lograr su aprobacin.
Tercero, adems de limitar las polticas pblicas y servirle de instrumento para
su implementacin, el derecho orienta el contenido de las polticas pblicas.
Esto porque por tratarse de una ciencia prescriptiva, el derecho limita y regula
las conductas en el papel pero busca ser eficaz y cumplirse en la prctica.
As, decimos que el derecho y en particular, en derecho constitucional- orienta
las polticas pblicas porque les muestra el horizonte, le sirve de gua al estado
y a los particulares para conducir sus debates y acciones, les indica hacia
dnde debe dirigirse la accin pblica porque condensa las aspiraciones del
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pueblo que le dio vida a esa constitucin. El derecho constitucional siempre ir
un paso o muchos- adelante de la realidad social, poltica y econmica de un
pas, siempre existir una brecha entre lo deseable y lo posible y esto no es
negativo en s mismo.
En el caso colombiano contamos con una Constitucin que algunos denominan
aspiracional porque ms que realidades refleja aspiraciones: que todos los
nios tengan educacin bsica gratuita, que todos los colombianos estn
afiliados al Sistema de Seguridad Social en Saludy si esto no se cumple, la
conclusin no es que la constitucin est mal redactada o que la constitucin
no sirve para nada. El problema, posiblemente, se encuentra del otro lado de la
brecha entre el ser y el deber ser. Al respecto, las polticas pblicas
representan una posibilidad para reducir esta brecha, un instrumento distinto al
jurdico, que lo incluye pero lo trasciende, que parte de la idea de que no es
suficiente con planear y regular sino que tambin hay un momento para
ejecutar y evaluar. El norte de las polticas pblicas en Colombia es,
entonces, bastante ambicioso, porque tenemos una constitucin muy
ambiciosa, que parte de principios como la dignidad humana y la igualdad,
propios de un modelo de Estado Social de Derecho.
Hay una pregunta que sera importante dejar planteada Qu derechos
constitucionales son susceptibles de ser materializados por medio de polticas
pblicas? Posiblemente todos, pero posiblemente unos derechos las necesiten
ms que otros.
2.3 Cul es la relacin entre polticas pblicas y administracin pblica?
Con administracin pblica nos referimos al conjunto de actividades
directamente preordenadas para la concreta persecucin de las tareas y los
fines que se consideran de inters pblico en una colectividad.30 Desde el
30 PASTORI, Giorgio. En: Bobbio, Norberto y otros. Diccionario de Poltica, Siglo XXI Ed., p. 12.
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surgimiento del concepto de la mano de los regmenes constitucionales, se ha
debatido la separacin de la administracin pblica de los asuntos polticos.
Una definicin que da cuenta de ello indica que la administracin pblica es el
complejo de las estructuras que, an encontrndose en posicin diversamente
subordinada respecto de las estructuras polticas y de gobierno, representan
una realidad organizativa diferente de stas.31
En la prctica, la administracin pblica se ha asimilado a la burocracia, es
decir, al personal profesional elegido por el cumplimiento de competencias
tcnicas que trabaja para el estado de manera continua por un sistema de
vinculacin permanente por mritos, sistema al cual se atribuye la necesaria
independencia e imparcialidad poltica de estos funcionarios. No obstante lo
anterior, mantener alejados de la contaminacin poltica a los tcnicos es una
pretensin entre ingenua y absurda.
As lo comprendi el enfoque de polticas pblicas, al pretender superar la
divisin funcional que propona la administracin pblica convencional y
otorgarle sentido y funcin dentro del proceso de decisin poltica. De este
modo, partiendo de la idea de que el ser humano actuando racionalmente y
respondiendo a incentivos puede lograr acciones colectivas ptimas, se
consider que en lugar de aumentar la reglamentacin a las burocracias, lo
indicado era necesario flexibilizar su estructura e institucionalizar incentivos.
Esto se logr de la mano de la Nueva Gestin Pblica, enfoque que como
mencionamos se caracteriza por pretender un manejo eficiente de los recursos
pblicos recurriendo a instrumentos de mercado y ambientes competitivos para
su asignacin; por enfocarse en el desempeo del sector pblico con base en
resultados; por orientar el comportamiento racional individualista hacia fines
colectivos por medio de instituciones que contienen estructuras de incentivos;
31 Ibd.
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por flexibilizar y desregular procedimientos; por descentralizar funciones y por
reducir la relacin gobierno-sociedad a la interaccin entre proveedor-clientes.
2.4 Cmo participan los ciudadanos en las polticas pblicas?
En sintona con lo dicho hasta ahora, las posibilidades de participacin social y
ciudadana se reducen considerablemente a partir de la reforma del estado en
Latinoamrica. El problema es que reducir el mbito de participacin
ciudadana a las relaciones econmicas y mercantiles con el gobierno, lesiona
los derechos de los ciudadanos como sujetos polticos que se desenvuelven en
un espacio pblico que les sirve de mediacin con el estado (interfaz). En este
sentido y teniendo en cuenta el grado de complejidad de las sociedades
plurales latinoamericanas, as como las crecientes demandas ciudadanas de
espacios de interlocucin con el estado, se ha ido incrementando el inters por
dar sentido a la accin pblica y por reivindicar la participacin ciudadana
dentro del proceso de decisin poltica. La denominada Nueva Gobernanza
Democrtica intenta rescatar dicha dimensin poltica de la participacin
ciudadana.
As, la gobernanza privilegia la construccin democrtica de las decisiones
como el aspecto ms importante del proceso, por encima de la estructura del
proceso y por encima incluso de los resultados obtenidos, siendo la
construccin colectiva y polticamente regulada de las decisiones lo que
fortalece la democracia local y, esta dinmica, es un producto en s mismo.
En el Grfico 5 se presentan posibles momentos y formas como podra darse,
en la prctica, la participacin de los ciudadanos organizados o individualmente
considerados dentro de las polticas pblicas. En el eje vertical, se sealan
como niveles o grados de involucramiento ciudadano: la informacin, la
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consulta, la cooperacin y la decisin.32 Es posible que antes del diseo de la
poltica, por ejemplo, se realice un sondeo entre los afectados por el problema
pblico para obtener informacin acerca de la situacin o el funcionario de la
dependencia correspondiente realice reuniones con organizaciones de la zona
a intervenir para obtener informacin que mejore su decisin. En este caso
estaramos ante los niveles 1 y 2 en la definicin del problema y en el diseo,
respectivamente. Tambin puede suceder que se solicite informacin sobre los
cambios generados por la poltica con el fin de evaluarla (nivel 4).
Grfico 5.
Seg
n la
eta
pa d
el c
iclo
de
polt
icas
:
Segn el grado de involucramiento de los ciudadanos:
Informacin Consulta
Cooperacin
Decisin
Def. problema
1 5 9 13
Diseo
2 6 10 14
Implementacin
3 7 11 15
Evaluacin
4 8 12 16
Fuente: Elaboracin propia.
De otro lado, es posible que los ciudadanos u organizaciones se involucren en
las distintas etapas del ciclo de la poltica siendo consultados por la respectiva
administracin, es decir, aportando un conocimiento que ser til para tomar
decisiones e implementar la poltica (niveles 6 y 7) o para que, con base en ese
conocimiento, la entidad que se involucra sirva de consultora y evale los
efectos de la poltica (nivel 8).
32 Hablamos de involucramiento y no de participacin en la medida en que algunos niveles de los que se mencionan no significan, en estricto sentido, que los ciudadanos participen.
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Sin duda, el nivel de involucramiento ms difcil de verificar en la prctica es el
14, decidir en el diseo de la poltica, mientras es mucho ms frecuente el
llamado a involucrarse cooperando en la implementacin (nivel 11).
Finalmente frente a la pregunta quin puede participar en polticas pblicas?
Slo habr que decir que cualquier persona, organizacin, disciplina, ciencia o
tcnica puede llegar a tener algn grado o nivel de involucramiento con las
polticas pblicas por ms ajenas que sean a lo poltico, pues sin duda todos
podrn relacionarse de alguna manera con lo pblico, tal como lo indic hace
ms de medio siglo Lasswell en sus policy sciences.
3. AL INTERIOR DE LAS POLTICAS PBLICAS
Hasta ahora nos hemos referido al escenario en que surgen y se desarrollan
las polticas pblicas y a algunos presupuestos y relaciones para comprender
esta expresin; en esta ltima parte haremos referencia a algunos conceptos
vinculados directamente con las polticas pblicas que cobran relevancia por su
actualidad.
3.1 Desarrollo local y planeacin estratgica: Luego de abordar el tema de
gobiernos locales, se ha visto cmo las ciudades se convierten en centro de
atencin y de experimentacin de modelos de gestin. El desarrollo local y la
planeacin estratgica son dos propuestas para lograr los fines de las
democracias territoriales, las cuales han sido consideradas, en su momento,
tanto por el gobierno departamental antioqueo como por la administracin
municipal de Medelln y el rea Metropolitana del Valle de Aburra, lo que
amerita dar una mirada rpida a estos conceptos.
En primer lugar, se dice que el desarrollo local aparece como una nueva forma
de mirar y de actuar desde lo local en este nuevo contexto de globalizacin, en
la medida en que el desafo para las sociedades locales est planteado en
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trminos de insertarse en lo global de manera competitiva, capitalizando al
mximo posible sus capacidades por medio de las estrategias de los diferentes
actores en juego, esto significa que el desarrollo local es un proceso orientado.
La cooperacin entre actores pblicos de diferentes niveles institucionales
(locales, regionales, nacionales, internacionales), as como la cooperacin
entre el sector pblico y el privado, es un aspecto central del proceso. Para que
ste sea viable, los actores locales deben desarrollar estrategias de
cooperacin y nuevas alianzas con actores extra locales.33
Este proceso de concertacin entre los agentes que interactan en un territorio
determinado, se dice que puede impulsar, con la participacin permanente,
creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto comn de
desarrollo, que implica la generacin de crecimiento econmico, equidad,
cambio social y cultural, sustentabilidad ecolgica, enfoque de gnero, calidad
y equilibrio espacial y territorial, cuestiones que a su vez redundarn en el
desarrollo del pas y en la posibilidad de enfrentar adecuadamente los retos de
la globalizacin y las transformaciones de la economa internacional.
De otro lado, pese a su relacin con la descentralizacin, el desarrollo local es
un concepto ms amplio que aqul porque implica ms que el traslado de
competencias de un nivel de gobierno a otro, la posibilidad de pensar procesos
de decisin poltica de manera autnoma. Quienes defienden el enfoque del
desarrollo local insisten en que ste slo es posible si va de la mano de
creacin de capital social, de construccin de sociedad local articulada frente a
unos mismos propsitos con tejido social fundado en la confianza y la
cooperacin recproca.
33 GALLICCHIO, Enrique. Una lectura del desarrollo local en Amrica Latina: cmo combinar gobernabilidad, desarrollo econmico y capital social en el territorio. Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay. Ponencia presentada en el Foro de Planeacin Estratgica, rea Metropolitana del Valle de Aburra, septiembre de 2006.
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En cuanto a la planeacin estratgica, se entiende como una tcnica que
aporta al desarrollo local y regional puesto que contribuye a la definicin de
escenarios futuros y a la consecuente toma de decisiones para alcanzarlos, lo
que en ltimas significa fortalecer los agentes, las instancias y la capacidad de
decisin autonmica. El CIDEU -Centro Iberoamericano de Desarrollo
Estratgico Urbano- plantea que entre los diversos enfoques de la Planeacin
(entendida como la capacidad para fijarse uno o ms objetivos a lograr y la
manera de obtenerlos efectivamente) se encuentra el Planeamiento
Estratgico, que es una tcnica ligada a la gestin y el desarrollo empresarial.
Esta tcnica ha sido adaptada a los escenarios urbanos en los denominados
Planes Estratgicos Urbanos (PEU), propuesta que ha cobrado relevancia en
los ltimos aos en el pas y que se refiere a aquellas directrices
consensuadas por los principales agentes polticos, sociales y econmicos de
una ciudad o ente metropolitano para afrontar el medio y largo plazo en
condiciones ganadoras y aprovechar las sinergias de los proyectos que se
desarrollen en ese territorio. Este enfoque se distingue del tradicional
planeamiento urbano por el hecho de ser ms comprehensivo y menos
normativo, por orientarse ms a las acciones socioeconmicas integrales que a
la regulacin de los usos del suelo34 y por fundamentar el desarrollo local en
las redes que impulsan los planes estratgicos.
3.2 Capital social y Teora de Redes: Capital Social es el conjunto de normas
y vnculos que permiten la accin social colectiva. Capital Social no slo es la
suma de las instituciones que apuntalan una sociedad, sino que es el
pegamento que las mantiene juntas (Banco Mundial). El trmino Capital Social
no slo se refiere a sentimientos nobles, sino que aborda una amplia variedad
de beneficios que van desde la confianza, reciprocidad e informacin, hasta la
cooperacin en comunidad. El Capital Social genera valor para la gente que
est asociada a l, y a veces tambin, para quienes estn en su permetro.
34 SALDIAS, Carmenza. Manual de Calidad la Planificacin Estratgica Urbana, CIDEU, 2006.
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Siguiendo a Putnam, el Capital Social permite la accin social, las decisiones
colectivas y la formulacin de polticas. En este sentido, el capital social
fomenta acciones cooperativas y coordinadas para lograr incluso- la
autogestin de las comunidades bajo una modalidad conocida como
gerencialismo social.
La teora de redes, por su parte, sostiene que el estado postmoderno es un
estado red, cuya legitimidad no se basa en la legalidad sino los resultados del
gobierno, que bajo estas condiciones asume la funcin de pilotear y articular
las redes. Una red es un conjunto de lazos entre una serie de actores que
conforman los nodos. Cabe sealar que no en pocas ocasiones, se entiende
gobernanza como gobierno en red entendida as como la gestin de las
interdependencias entre los actores orientada a conseguir el desarrollo
humano.
Frente al tema del gobierno en red, Pierre y Peters (2005) advierten que los
vnculos generados entre redes entendidas como interacciones entre Estado y
Sociedad- deben ser vistos como una contribucin a la gobernabilidad y no
como una forma de gobierno por s misma, pues esto es impensable en un
Estado democrtico. En esta direccin, el proceso de poltica a travs de redes
representa una forma sustancial de desviacin de la accin de gobierno lineal y
jerrquica, el problema es que esta visin llevada a su extremo en el modelo de
gobernanza sin gobierno (governance without government) representa un
riesgo para la democracia.
3.3 Accin pblica: Accin pblica es un concepto reciente que quiere marcar
la diferencia respecto a poltica pblica y por ello es importante mencionarlo.
Este concepto parte de la idea de que ningn actor, sea ste pblico o privado,
tiene en la actualidad ni el conocimiento ni la informacin suficientes para dar
respuesta a los problemas de nuestras sociedades complejas35 ninguno
35 KOOIMAN, Jan. Modern governance. Sage Pub., 1993.
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dispone por s solo de la posibilidad de dominar unilateralmente los diferentes
sectores de poltica.
Enrique Cabrero sostiene que gobernar es conducir la accin colectiva y para
ello se requiere la construccin de una accin pblica, la cual no slo se reduce
a la accin de los gobiernos. De hecho, desde la perspectiva de la accin
pblica se puede entender el estado y la sociedad civil no como una dicotoma,
sino como un continuo, 36 de ah que la accin pblica represente una
perspectiva de elaboracin de una teora moderna del gobierno que consiste en
la construccin y calificacin de los problemas colectivos por una sociedad,
problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias
gubernamentales, en su totalidad o en parte, as como la elaboracin de
respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento.37
La accin colectiva aparece como un concepto que contiene la poltica pblica
pero que no se reduce a ella. La contiene en la medida en que la poltica
pblica expresa una estrategia voluntaria de intervencin orientada por un
proceso de decisin; pero la trasciende porque siguiendo a Cabrero- con
frecuencia el anlisis de polticas pblicas se centra en la accin
gubernamental y la sociedad slo representa su medi ambiente, por todo ello,
el anlisis de la accin pblica no puede slo circunscribirse al anlisis de
polticas pblicas.
Para efectos de este documento de trabajo, hemos enfatizado en que no
concebimos las polticas pblicas como el tejido de las acciones estrictamente
gubernamentales ni como el producto de la actividad social aislada, de manera
que entendemos las polticas pblicas como el conjunto de acc
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