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ColecciónInformes yDocumentos

Flexibilidad en la gestiónde personal en laAdministración Pública

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SerieAdministraciónGeneral

FLEXIBILIDAD EN LA GESTIONDE PERSONAL EN LA

ADMINISTRACION PUBLICA

ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓNY DESARROLLO ECONÓMICO

FLEXIBILIDAD EN LA GESTIONDE PERSONAL EN LA

ADMINISTRACION PUBLICA

TraducciónElisa Romero Sebastián

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICAMADRID

1995

Colección; INFORMES Y DOCUMENTOS

En virtud del artículo 1. º de la Convención firmada en París el 14 de diciembre de1960, y que entró en vigor el 30 de septiembre de 1961, la Organización de Cooperación yDesarrollo Económico (OCDE) tiene por objeto la promoción de políticas dirigidas a:

- Fomentar la expansión de la economía y del empleo y el aumento del nivel de vidaen los Países Miembros, manteniendo la estabilidad financiera, contribuyendo así aldesarrollo de la economía mundial.

-Contribuir a una sana expansión económica en los Países Miembros, así como en losno Miembros, en vías de desarrollo económico.

-Contribuir a la expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y nodiscriminatoria, de acuerdo con las obligaciones internacionales.

Los Países Miembros originarios de la OCDE son: la República Federal de Alemania,Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda,Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suizay Turquía. Los siguientes países se han convertido posteriormente en Miembros, poradhesión, en la fecha que se indica en cada caso: Japón (28-4-1964), Finlandia (28-1­1969), Australia (7-6-71) y Nueva Zelanda (29-5-1973).

Primera edición: julio 1995

© OCDEVersión francesa: F1exibilité dans la gestion du personnel de I'administration publique.Versión inglesa: Flexible personnel management in the public service.

© Versión en español: Instituto Nacional de Administración Pública.

Edita:

MINISTERIO PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICASInstituto Nacional de Administración Pública

ISBN: 84-7088-672-X

NIPO: 329-95-006-7Depósito legal: M. 23.340-1995Fotocomposición e impresión: Closas-Orcoyen, S. L.Polígono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)

INTRODUCCIÓN

SUMARIO

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LA FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓNDE PERSONAL: ALGUNAS COMPARACIONESENTRE EL SECTOR PÚBLICOY EL SECTOR PRIVADO 13

por Sue RICHAROS

PROMOVER LA FLEXIBILIDAD MEDIANTEPOLÍTICAS SALARIALES: LA EXPERIENCIADE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL SUECA

por Lennart GUSTAFSSON37

CAMBIOS DE LA POLÍTICA DE PERSONALEN EL SECTOR PÚBLICO NORUEGO 55

por Per LAEGREID

DESARROLLO DE LA GESTIÓN DE PERSONALEN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOLANDESA:REVISIÓN y NUEVAS TENDENCIAS 67

por L. J. WIJNGAARDEN

LA MOVILIDAD EN LOS NIVELES SUPERIORESDE LA FUNCIÓN PÚBLICA FEDERAL DE CANADÁ 71

por el SECRETARIADO DEL CONSEJO DEL TESORO, Canadá

ASPECTOS DE LA POLÍTICA DE PERSONALEN LA FUNCIÓN PÚBLICA JAPONESA 81

por Sachiko IKARI

MOVILIDAD EN LA ALTA FUNCIÓNPÚBLICA FRANCESA 91

por Jean-Pierre RONTEIX

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LA GESTIÓN DE LOS EXCEDENTESDE PERSONAL EN EL SENIOR EXECUTIVESERVICE DE LA FEDERACIÓN AUTRALIANA

por Rosemary OXER

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LA REDUCCIÓN DEL TAMAÑO Y DELCOSTE DE LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA EN IRLANDA 125

por James O'FARRELL

UNA REVISIÓN DE LA FLEXIBILIDAD:EXAMEN DE ALGUNOS ASPECTOS 131

por Colin FUDGE

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INTRODUCCIÓN

Todos los País~s Miembros de la OCDE se esfuerzan por mejorar laeficacia de sus Administraciones Públicas. Este esfuerzo se concretaprincipalmente en la búsqueda de estructuras administrativas más diná­micas, flexibles y diversificadas. Es una medida que parece abrirse pasofrente a la creciente complejidad y a la dimensión que ha tomado la ela­boración de la política del sector público y con el fin de responder a lanecesidad de instaurar y mantener una colaboración eficaz entre el sectorpúblico y el sector privado, así como con la intención de mejorar la cali­dad de los servicios públicos y adecuarlos a las necesidades de los ciu­dadanos.

Dada la necesidad de limitar el gasto público, la reforma administra­tiva ha comenzado muchas veces por cambios en la gestión financiera.Pero, cada vez más, los países se han ido convenciendo de que el apoyoy la cooperación activa de los directivos del sector público harán posiblela consecución de una organización diversificada, más adaptable y másreceptiva, y que el cambio de los valores en la función pública debe serinstrumentado por políticas innovadoras de la gestión de recursos, tantohumanos como financieros.

El Comité de Gestión Pública de la OCDE ha considerado, pues,prioritario el intercambio de información entre los Países Miembros,sobre innovaciones en la gestión de recursos humanos de laAdministración pública, así como el análisis de la evolución de políticasactuales de personal y de las cuestiones que éstas plantean.

En el marco de estos trabajos, se celebró a principios de 1988 una reu­nión de expertos dedicada a la flexibilidad de la gestión de personal de laAdministración pública y una conferencia de los Países Miembros tuvolugar a finales del mismo año. Por medio de esta publicación es posible hoy

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poner a disposición del público una selección de las contribuciones presen­tadas en las citadas reuniones con el interés de favorecer el intercambio deideas y conocimientos adquiridos sobre esta materia de plena actualidad.

En la primera contribución, Sue RICHARDS compara los métodos degestión de personal entre el sector público y el sector privado, partiendodel examen de la función pública y de la administración de los puestos detrabajo en el Reino Unido, de una parte, y de la Sociedad Shell PaísesBajos, de otra. La autora llega a la conclusión de que es esencial impul­sar la descentralización de la gestión de personal para alcanzar un gradode flexibilidad que permita a las organizaciones funcionar eficazmente enun entorno que evoluciona rápidamente. La función pública debe adop­tar reglas más flexibles, con límites lo suficientemente elásticos comopara permitir conciliar una estrategia centralizada y modalidades de apli­cación descentralizadas.

El trabajo aportado por Lennart GUSTAFSSON incide también sobreeste mismo enfoque. Refiriéndose a la reciente evolución de las políticasde remuneración y de personal en la función pública sueca, el autorsubraya el interés por la flexibilidad y la descentralización de estas polí­ticas en cuanto que es necesario que la Administración pública sea máseficaz y se comprometa con el servicio prestado. Es preciso, sinembargo, observar que la búsqueda de una mayor flexibilidad tiene limi­taciones que parten del hecho de que ciertos principios del serviciopúblico se definen a escala central y han de continuar aplicándose al con­junto de la función pública.

Ahondando en la experiencia adquirida en Noruega, Per LAEGREIDencuentra también en la descentralización y en la delegación los elemen­tos esenciales para una política flexible de personal. Propone, igual­mente, un marco general que posibilite soluciones locales. Pero es pre­ciso resaltar que de las tensiones que aparecen inevitablemente entre lanecesidad permanente de una autoridad central (sobre el presupuestototal de las remuneraciones o para enunciar los valores e ideales del ser­vicio público, por ejemplo) de un lado, y la autonomía local concedidapara gestionar los recursos humanos según los objetivos de eficacia y deproductividad, de otro, la política de personal en la función pública debeactuar en equilibrio inestable y los responsables deben asumir ciertasambigüedades cuando apliquen estas políticas.

L.J. WUNGAARDEN señala que es difícil llevar a cabo la descellltrali­zación completa y recuerda que después de cuarenta años de descentrali­zación continuada de competencias en materia de gestión de personal, lafunción pública holandesa está introduciendo ahora reformas que tratande reafirmar el papel central de la coordinación y de paliar la insuficientepreparación de algunos directivos en las tareas de gestión de personal.

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Un elemento esencial de la política de flexibilidad en la mayoría delos países, tanto en el sector público como fuera de él, es desarrollar lamovilidad del personal, principalmente a nivel de directivos superiores.Se piensa que la movilidad es un medio de ofrecer a los directivos laexperiencia necesaria para hacer frente a la complejidad de laAdministración pública moderna, y que permite una aplicación más fle­xible de los recursos humanos para responder a las nuevas prioridades.La contribución del Secretariado del Consejo del Tesoro de Canadáseñala el grado de movilidad del personal alcanzada en los grados supe­riores de la función pública canadiense y demuestra cómo los programasde perfeccionamiento de los directivos han acompañado y favorecido

I esta evolución.En su aportación, Sachiko IKARI pone de relieve que en el Japón la

movilidad interna es el principal factor de flexibilidad en un sistema degestión de personal que es, por lo demás, bastante rígido y que dependede un órgano central independiente. No obstante, hay que tener en cuentaque si la movilidad permite una aplicación eficaz de los recursos huma­nos para responder a las exigencias cambiantes de la actuación de lospoderes públicos, no es del todo suficiente para hacer frente a las deman­das que se dirigen al servicio público. Recientemente, la puesta en prác­tica de una gama más amplia de políticas de flexibilidad relativas a laselección ya la remuneración de expertos podría abrir camino a una polí­tica más ambiciosa de flexibilidad en la gestión de personal.

La contribución de Jean-Pierre RONTEIX se refiere igualmente a lamovilidad. Con apoyo en el ejemplo de los altos funcionarios de la fun­ción pública francesa, el autor expone las ventajas y los inconvenientesde la movilidad para los interesados y para el conjunto del serviciopúblico. Llega a la conclusión de que las ventajas de una gran movilidadde los altos funcionarios superan ampliamente los inconvenientes.Señala, no obstante, una paradoja mayor: mientras que los altos funcio­narios son contratados para puestos clave en el sector privado, los méto­dos de este sector se aplican en las Administraciones Públicas. Según elautor, podríamos preguntarnos entonces si no sería más ventajoso para elEstado buscar la forma de conservar a sus directivos superiores.

En su aportación, Rosemary OXER se apoya en la experiencia austra­liana reciente para demostrar como se ha tratado el problema de excesode personal sobrante en la función pública, después de haberse procedidoa una importante reducción del número de puestos de altos funcionarios.Uno de los problemas más delicados que pueden hacer frente los servi­cios públicos, es la gestión del personal desplazado a causa de las refor­mas dirigidas a lograr una mayor eficacia del servicio público, sobretodo, cuando la búsqueda de una mayor flexibilidad lleva a limitar, en los

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niveles superiores, la seguridad en el empleo que se había garantizado alos agentes de la función pública. A este respecto, el caso de Australia,pone de manifiesto importantes enseñanzas que interesan a todo país quese enfrenta a problemas humanos que llevan consigo reformas radicalesde la Administración pública.

James Ü'FARRELL analiza también las enseñanzas que se derivan deuna reducción del número de funcionarios, realizada, esta vez, en Ir1anda.Describe los esfuerzos llevados a cabo para conseguir poner en marchaun mecanismo de jubilación anticipada y dar un nuevo empleo al perso­nal excedente, estas medidas se han logrado gracias a una interrupción dela contratación de nuevos funcionarios.

Finalmente, Colin FUDGE, recapitula los problemas que se planteanlos responsables de la función pública cuando intentan traducir en accio­nes los diversos elementos de una política de flexibilidad, y se preguntacuáles son los beneficiarios de esta política. Concluye que el imperativode flexibilidad se mantendrá, y que los países se beneficiarán de un inter­cambio internacional permanente de innovaciones y conocimientos.

Esperamos que esta publicación pueda contribuir de manera útil aeste intercambio.

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FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓNDE PERSONAL:

ALGUNAS COMPARACIONES ENTRE ELSECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO

Sue RICHARDS*

INTRODUCCIÓN

En el presente artículo se examinarán algunos de los problemas queplantea la flexibilidad en materia de gestión de personal en 10 que serefiere a las organizaciones de los sectores público y privado, poniendoespecial énfasis en las enseñanzas que se pueden extraer de otras áreaspara el sector público, especialmente para el sector público no comercial.No obstante, una conclusión es que no hay un solo modelo a seguir, y quelas organizaciones del sector público deberán desarrollar sus propias sín­tesis. Aunque es posible establecer algunos enunciados generales sobreestas dos categorias -el sector público y el sector privado-, existentambién muchas diferencias dentro de cada una de ellas. No son entida­des homogéneas. Gran parte de la discusión se centrará, por tanto, en elestudio de casos particulares, pero en la medida de 10 posible se sacaránconclusiones de carácter general.

En el sector público, el centro de atención será la función pública bri­tánica. En el sector privado, los ejemplos se tomarán principalmente dela Compañía Shell Netherlands. El Servicio Postal británico constituyeuna categoría intermedia: siendo todavía una empresa pública, ha expe­rimentado, sin embargo, importantes cambios en el área de recursoshumanos, y al menos una parte de ella está preparada para ser privati­zada. Lo que tienen en común estas tres organizaciones es una larga his-

* Profesora de Investigación, London Business School.Las fuentes directas de este informe consisten en entrevistas con empleados de las

organizaciones que se mencionan, junto con la documentación proporcionada por estasy otras organizaciones.

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toria que ha servido para crear culturas organizativas claramente identi­ficables. Las tres son grandes organizaciones que llevan a cabo tareas deconsiderable complejidad e interdependencia en un amplio repertorio deorientaciones profesionales, localizaciones geográficas y contextos tec­nológicos. En algunos aspectos, por tanto, pueden compararse debido asus similitudes.

Las diferencias son igualmente acusadas. La diferencia más clara noestriba en la propiedad de los medios de producción, que es solo uno delos factores determinantes del funcionamiento de una organización.Posiblemente de mayor significación, y con toda seguridad para lo rela­cionado con la flexibilidad de la gestión de personal, es el grado de orien­tación mercantil que se incorpora al funcionamiento de la organización.Tanto la organización privada Shell Netherlands, como el Servicio Postalbritánico, de titularidad pública, se orientan hacia la venta de servicios ode productos a clientes. Así es como sobreviven. Aunque algunos ele­mentos de la función pública británica se han desplazado hacía una situa­ción de mercado, algunas veces creados artificialmente por disposicionesque tratan de imitar los mecanismos del mercado, como con ocasión delestablecimiento de mercados internos, también es cierto que la tradiciónhistórica y la mayor parte de la práctica actual de los servicios respondena procesos de asignación de recursos que resultan de decisiones no indi­viduales, sino colectivas.

La otra diferencia importante se refiere a la propia imagen de lasorganizaciones y, particularmente, hasta qué punto se interpreta su actua­ción pasada como de éxito o de fracaso. En el caso de la Compañía ShellNetherlands, que forma parte de un grupo multinacional extremada­mente próspero, no hay duda que las futuras necesidades de gestión depersonal se ven como una continuación de las adecuadas prácticas actua­les. El sistema produjo gente capaz de guiar la empresa a través de difi­cultades en el pasado y se supone que esto puede repetirse en el futuro sise siguen los mismos principios generales. Mientras el producto de laCompañía Shell Netherlands puede variar, el proceso de gestión se hamostrado eficaz y puede continuar, adaptándolo a circunstancias cam­biantes si fuera necesario.

La situación en las otras dos organizaciones es muy diferente. Enlas dos existe rechazo de la herencia del pasado. El cambio es necesa­rio, pero no un cambio del tipo continuista, adaptativo como el quellevó a cabo Shell. Para el Servicio Postal, que está llamado a ser unaempresa comercial de servicios, se trata de un salto cualitativo, de unatransformación radical. Bajo la influencia del gobierno Thatcher, lafunción pública se ha esforzado también en procurar una revoluciónadministrativa aunque se enfrenta a la dificultad adicional de tener que

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desarrollar modelos apropiados de gestión para encuadrar toda suamplia gama de tareas.

¿POR QUÉ LA FLEXIBILIDAD?

La función pública británica no resulta una excepción al estar cons­treñida por un elaborado conjunto de reglas que rige su comportamiento.La organización burocrática clásica de Max WEBER, tanto para el sectorpúblico como para el sector privado, implica necesariamente elaborarcon detalle cómo debe comportarse el personal dentro de la organización.Un experto contemporáneo en organización ha manifestado que las buro­cracias generan «culturas de comportamiento», en las que sr requiere quecada persona haga lo que su puesto exige, ni más ni menos, porque hacerotra cosa podría perjudicar el plan de funcionamiento previsto para latotalidad del sistema (1).

Aunque, el término «burocracia» está siendo, a menudo, utilizado ensentido abusivo, es preciso recordar que las burocracias fueron creadaspara hacer frente a las complejas tareas generadas por la sociedadmoderna y que solamente podían ser ejecutadas por individuos capacesde combinar sus esfuerzos de una manera racional. La división del tra­bajo generó una mayor productividad, al mismo tiempo que permitiómejorar la capacidad de enfrentarse a la complejidad, y de esa forma faci­litar a la humanidad el incremento de su riqueza colectiva. Las burocra­cias están apuntaladas por la idea de que el todo es superior a la suma desus partes.

Esta creencia ha sido fundamentalmente cuestionada en los últimosaños por una filosofía inspirada en el mercado, la cual mantiene que elfuncionamiento real de las burocracias a través de los años sugiere que,en su caso, el todo es inferior a la suma de sus partes. En el sector pri­vado, podemos encontrar muchos ejemplos de burocracia que fueronextremadamente eficaces en la producción de bienes, pero que fallaroncuando intentaron adaptarse a la evolución del mercado potencialmenteamenazante para la demanda de sus productos. Se pueden citar a este res­pecto la industria británica de motocicletas y la americana de automóvi­les (2). Ambas burocracias fueron incapaces de reconocer la importanciadel cambio, y por consiguiente, no supieron adaptarse a él.

En el sector público, que por definición está protegido de las fuerzasdel mercado, la influencia es indirecta; ha habido una difusión de ideasen materia de gestión y organización desde el sector privado. Es este unproceso intelectual acelerado, tanto en Gran Bretaña como en otros paí­ses, por la adopción por parte de los gobiernos de una filosofía basada en

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la «elección de políticas públicas». Mientras el sector privado se veRa for­zado a adoptar nuevas formas no burocráticas de organización parasobrevivir en el mercado, el sector público ha estado sujeto a fuertes pre­siones en favor del cambio ejercidas por los líderes políticos.

El modelo burocrático tiene sus ventajas para hacer frente a la com­plejidad e interrelación del mundo, pero se ha puesto en entredicho porlas desventajas por su falta de capacidad para responder a los cambios.Además, los principios burocráticos fundamentales de equidad, cohe­rencia, igualdad ante la ley, responsabilidad y regularidad en el procedi­miento han llegado a ser considerados por los líderes políticos, no sólopor los de la derecha, como obstáculos para obtener los mejores resulta­dos de la gestión en el sector público. Muchos consideraban al Estado enlos años 70 como una carga para el sector privado, puesto que se consu­mía una parte siempre creciente de la riqueza nacional. Los recortes en elgasto público se vieron como un correctivo necesario y la mejora del fun­cionamiento del sector público llegó a ser una necesidad prioritaria.

Salirse de los paradigmas burocráticos no es fácil. Un sistema gober­nado por la necesidad de lograr la equidad, la coherencia y el respeto alos demás valores burocráticos no se convierte con facilidad en otro dife­rente conducido por los criterios de eficiencia y eficacia. En la funciónpública británica había, además, problemas en el sentido de que los altosfuncionarios se veían a sí mismos como consejeros políticos y persona­les de los ministros, más que como directivos responsables de la gestión,ya sea ésta regida por principios burocráticos o de mercado.

Este análisis simplifica la realidad, sin embargo, es discutible que eldesencanto con las formas burocráticas de organización, en los sectoresprivado y público, ofrezca un escenario esencial para considerar la flexi­bilidad en la política y la práctica de la gestión de personal. Es esta situa­ción la que explica la presión para apartarse de los sistemas universalis­tas de gestión de personal, reglamentarios y centralizados quecaracterizan al sector público. Estos sistemas universalistas son adecua­dos para las formas clásicas de la burocracia, pero no sirven para un enfo­que orientado hacia el rendimiento donde la flexibiidad se hace necesa­ria, para que la práctica se pueda adaptar a la evolución de lascircunstancias. A medida que se introducen sistemas de gestión delegadapara mejorar el funcionamiento, existe presión para dar a los responsa­bles del presupuesto local cierto grado de libertad en lo referente a per­sonal en consonancia con sus libertades presupuestarias.

Es importante, sin embargo, señalar que la flexibilidad y la falta deuna clara estrategia en la gestión de personal no son conceptos equiva­lentes. Obviamente debe reflexionarse sobre las necesidades a largoplazo de una política de personal, y también sobre cómo se integran los

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diferentes elementos de una política más flexible, si fuera necesario. Enun sistema centralizado de gestión de personal se hace más difícil definiruna orientación estratégica, dada la necesidad de concentrarse en laadministración del detalle. El respeto del reglamento aparta la atenciónde los grandes problemas. La flexibilidad y la estrategia, lejos de serantagonistas, van en paralelo.

EL CONTEXTO DE LA FLEXIBILIDAD

Si bien es cierto que la necesidad de cambio aparece como la moti­vación más importante para la flexibilidad en la gestión de personal tantoen el sector privado como en el público, se manifiesta en las dos áreas demanera muy distinta. Para compañías como Shell Netherlands, el caminoentre los éxitos pasados y los futuros se caracteriza por la continuidad yel desarrollo. El énfasis se pone en continuar la tradición de éxitos. Lacompañía se ha mostrado receptiva respecto de su entorno y capaz desituarse de tal forma que tenga seguridad en el presente, al tiempo que seprepara para cambios futuros. Shell se distingue, particularmente, por laincorporación de la previsión en su forma de ver el mundo.

Para la función pública británica y para otros componentes del sectorpúblico, como, por ejemplo, el Servicio Postal, el cambio ha sido de unorden diferente de magnitud. Pudo haber tenido éxito en el pasado, peroel actual régimen político ha calificado la actuación pasada como de fra­caso. El camino hacia el éxito en el futuro es discontinuo, y supone unsalto cualitativo, no sólo una evolución a partir del presente(3).Paradójicamente mientras el ejemplo tomado del sector privado nosmuestra cuáles son las estrategias que se pueden utilizar para mantenersea un nivel de excelencia, el sector público tiene una mayor experienciaen los métodos para conseguirlo.

El cambio en la gestión en la función pública británica durante losúltimos diez años, desde que se eligió por primera vez el gobiernoThatcher, ha estado impulsado por dos factores principales, que algunasveces trabajaron al unísono para multiplicar las presiones en favor delcambio y otras veces han tendido a anularse entre sí. El primer factor esel deseo del gpbierno de recortar el gasto público como parte de la estra­tegia dirigida a replegar las fronteras del Estado, mientras que el segundoes la búsqueda de un mejor empleo del dinero y de una gestión más efi­caz y eficiente.

La presión para reducir el gasto público no ha disminuido, exceptoen ciertos períodos breves durante el ciclo político cercano a las elec­ciones. La reducción no se ha sentido igualmente en todas partes, de tal

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manera que las presiones en algunas áreas han sido especialmente agu­das. La infraestructura social como la vivienda, o más recientemente laeducación y la salud, y todo el área del apoyo industrial han sufrido losrecortes más importantes mientras que la defensa, la justicia y el ordenpúblico han ganado terreno. Estas diferencias, sin embargo, tienen quever principalmente con el gasto en programas. La tendencia a la reduc­ción de los gastos administrativos ha sido prácticamente universal: apro­ximadamente el 70 por ciento consiste en gastos de personal, y el ataqueen esta área vino señalado por una reducción de 100.000 puestos de tra­bajo, que debía conseguirse en abril de 1984 y que se llevó a cabo satis­factoriamente.

Cualquiera puede hacer reducciones si no importa que la produccióndisminuya, lo que nos lleva a un segundo factor: la valorización del gastopúblico y la mejora de la gestión. Se diagnosticó que un problema esen­cial era el despilfarro de los recursos destinados a la Administración yaunque el conjunto de recortes inmediatos podía eliminar los excesos enel presente, en el futuro para mejorar la gestión era necesario un cambioradical. Además de introducir mejores sistemas de gestión, como medidaverdaderamente innovadora había que impulsar en los altos funcionariosuna cultura de gestión, proceso todavía en marcha.

Para persuadir a los altos funcionarios a que considerasen la gestiónseriamente, en vez de considerarla como una actividad reservada a losniveles más bajos, se hizo necesario alterar su concepción del mundo.En otras palabras, usando un modelo familiar de gestión del cambio, fuenecesario descongelar la vieja cultura (4). La actitud hostil del gobiernoThatcher hacia el sector público sirvió para llevar a cabo esta función.El próximo paso en el proceso de cambio implicó introducir nuevasideas y persuadir a los guardianes de la vieja cultura, funcionarios dealto nivel, para que asumiesen la responsabilidad de la gestión.Finalmente, estas nuevas ideas de gestión tuvieron que ser aplicadas sis­temáticamente a través de toda la organización. La Iniciativa de GestiónFinanciera (Financial Management Initiative -FMI-) fue la responsablede esta tarea.

La Iniciativa de Gestión Financiera está basada en los principios degestión responsable y, aunque inicialmente no se apreció, en general, laimportancia que tenía para la gestión de personal, a medida que los nue­vos métodos iban imponiéndose más firmemente iba siendo también másevidente que los sistemas no importaban por ellos mismos, sino por laforma en que eran puestos en práctica por las personas. Como conse­cuencia de ello, surgieron más tarde importantes políticas de gestión depersonal, y es ahora cuando se están poniendo al día en relación con losnuevos sistemas. La línea de conducta seguida para mejorar el rendi-

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miento ha centrado particularmente su atención en la necesidad de reco­nocer que los empleados de la función pública forman parte del conjuntodel mercado de trabajo. La selección y retención de los empleados clavesy la necesidad de mantener los salarios al mismo nivel que los del mer­cado de trabajo local en determinadas áreas geográficas económicamentedeprimidas, han sido los factores clave subyacentes en la atención tar­día que se dio a las cuestiones de personal.

Relacionados con estos cambios en las políticas, ha tenido lugar unaapreciable disminución de los «privilegios» otorgados a los sindicatos dela función pública. La Primera Ministra Thatcher practicó, primero consus propios empleados, el tratamiento de las relaciones en la empresa quemás tarde ella misma pondría en práctica en el mercado de trabajo másamplio. Una política de separación de los salarios de la función públicade sus homólogos del sector privado, y la política de asegurar, a conti­nuación, que se hicieran acuerdos anuales a niveles bajos, ha causadograndes tensiones en el seno de los sindicatos de la función pública, tra­dicionalmente acostumbrados a negociar en condiciones y términos glo­bales. Mientras que en el pasado, los más débiles estaban fortalecidospor su unión con los más fuertes, esta unión parece empezar a romperse.Se han alcanzado acuerdos salariales que contienen elementos ligados alrendimiento y lazos de ¡acto hacia el mercado para determinados gruposde funcionarios que están claramente destinados a hacer fracasar lasnegociaciones salariales globales. Este proceso se está viendo aceleradopor la creación de Comités de dirección, encargados de ajustar los pro­cesos de gestión de los diferentes sectores de la función pública a lasnecesidades de los puestos de que se trate.

El Servicio Postal británico ha estado sufriendo durante los últimosaños lo que puede ser incluso una transformación más radical. Durantelos años 70, sus resultados financieros se degradaron al ser afectadostanto por los conflictos de trabajo como por las restricciones de precios.El futuro parecía sombrío, a medida que el ambiente de mercado se hacíamás competitivo. Se nombró un nuevo presidente hacía finales de 1980,un antiguo alto funcionario que presentaba la particularidad de habertenido al mismo tiempo contactos con el sector privado y una buena for­mación de gestión. Bajo su dirección se llevó a cabo un proceso de cam­bio dirigido a adaptar al Servicio Postal para la superviviencia en unambiente competitivo.

Se reconoció que el Servicio Postal comprendía varias clases dife­rentes de funciones, cada una con sus propios competidores y que, paraconcentrar la atención estratégica apropiadamente, era necesaria la des­centralización en unidades relacionadas con el mercado o empresas. Unconsejo de administración se encargó de asegurar la interdependencia

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entre las distintas unidades, pero las cuatro empresas -Correos, paque­tes, ventanilla y giros (el Banco Postal}- serían en el futuro la fuerzamotora del cambio. Para acelerar esta transformación, se contrató a unnúmero considerable de nuevos directivos, especialmente en áreas quehasta entonces habían estado débilmente representadas, como el marke­ting y las finanzas. A medida que iba tomando forma la nueva estructuradescentralizada, la gestión de personal se iba descentralizando igual­mente, trasladándose el peso del cambio desde las instancias centrales alas empresas.

FLEXIBILIDAD EN LA GESTIÓN DE PERSONAL:ALGUNAS COMPARACIONES

La sección anterior ofrece el contexto necesario para entender lospasos que se han ido dando para aumentar la flexibilidad. Esta seccióndescribirá las características más importantes de estas políticas deaumento de la flexibilidad. Se prestará particular atención a los intentospara traer o importar prácticas del sector privado y la conciencia dentrodel sector público de la forma en que trabaja el sector privado. Se haescogido este enfoque no por la creencia de que el sector privado tienetodas las respuestas con que se enfrenta el sector público, sino porque esaes la creencia subyacente, en gran medida en las presiones que se ejercenpara el cambio en las organizaciones de que se está tratando. La lista detemas tratados incluye el desarrollo y la formación de directivos, siste­mas de evaluación y retribución, de acuerdo con el rendimiento, la selec­ción y desarrollo de la carrera profesional y lazos de unión entre la orga­nización y el resto del mundo (por ejemplo, a través de una situación deservicios especiales).

DESARROLLO Y FORMACIÓN DE DIRECTIVOS

La Iniciativa de Gestión Financiera ha estado funcionando durantealgún tiempo en la función pública británica antes de que se reconocieseque la gestión, responsable sólo por sí misma, no transformaría la culturade la organización. En las Administraciones centrales se llevaron a cabocierto número de estudios para investigar aspectos de la gestión de per­sonal que generaron algunos cambios (5). Un cambio significativo fue elestablecimiento del programa de alta gestión Top ManagementProgramme (TMP), un curso de formación más o menos obligatorio deseis semanas para las nuevos funcionarios de nivel 3 (Under-Secretary)

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que generalmente se considera de acceso a los niveles más elevados. Delas seis semanas pasan cuatro con altos directivos del sector privado. Unode los objetivos del programa es desarrollar en los funcionarios públicosla comprensión de actitudes, prioridades y enfoques de los problemasimportantes que se dan fuera de la función pública. La búsqueda de esteobjetivo llevó a la característica más significativa del programa: la mez­cla de participantes de los sectores público y privado en el curso núcleode cuatro semanas. Los participantes no funcionarios proceden funda­mentalmente de las grandes empresas aunque ocasionalmente algún par­ticipante puede venir del sector de voluntarios (associatif), el servicio desalud o de las Administraciones locales. Juntos abordan estudios de casosy, por tanto, aprenden cómo se piensa al otro lado de la fronterapúblico/privado. En el programa se establecen amistades con frecuenciaque se mantienen después. El TMP ha generado una red de contactosentre el sector público y el sector privado que anteriormente se ignora­ban, vista la naturaleza fragmentaria y elitista de la sociedad británica. Hacontribuido a suscitar entre las élites hasta entonces separadas una comu­nidad de puntos de vista que ha tenido como resultado más inmediatofacilitar entre los funcionarios un cambio de actitud hacia los problemasde gestión, pero que, a largo plazo, puede tener repercusiones más impor­tantes sobre la actuación de los poderes públicos.

La otra innovación importante es el Programa de Desarrollo de AltosDirectivos (SMDP), que está diseñado para mejorar la formación y eldesarrollo de la carrera administrativa de la próxima generación de altosdirectivos. Este programa, como el TMP, significa acabar con la ideasegún la cual la única forma valiosa de conocimiento era la adquiridabajo la vieja cultura. Es sabido que en el pasado el desarrollo de lacarrera administrativa de los futuros altos funcionarios era poco apro­piada para producir la clase de personas precisas. También implicaba unadedicación a aumentar considerablemente el tiempo que este grupo dedi­caba a la formación de este tipo de personal, otro signo de reconoci­miento de que se necesitaban nuevas técnicas en la organización. Ha sidodifícil, en la práctica, asegurar que los objetivos en materia de formaciónse alcanzaban porque hay una presión a corto plazo cada vez mayor sobrelos funcionarios. Sus colegas, en número mayor que antes, están abando­nando la función pública, por lo que aquéllos que se quedan tienen queocupar las vacantes y no pueden ser desaprovechados en sus puestos.Parece probable que a medida que los funcionarios mejoran sus técnicasde gestión a través del SMD se encontrarán en una posición más atrac­tiva para el sector privado, lo cual es una situación paradójica.

Shell Netherlands y el Servicio Postal no han dado una prioridad tanalta a las medidas de formación de directivos que crean lazos de unión

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con el mundo exterior. Para Shell Netherlands, el desarrollo es conse­cuencia natural de la planificación coherente de la carrera en la empresaque se examina a continuación. La detección precoz de los que proba­blemente alcanzarán los puestos más altos y que, en el futuro, llegarán atomar decisiones estratégicas que exijan una gran perspectiva, permiteincorporar la formación de los directivos en la evolución de sus caHerasprofesionales. Las oportunidades de formación y aprendizaje másamplias se incorporan siempre que sea posible, entre destinos, desde unavariedad de fuentes, incluyendo Shell International, varias escuelas denegocios y otras fuentes.

El Servicio Postal dispone de un determinado número de escuelaspropias de formación de directivos, pero están dirigidas principalmentea funcionarios de nivel medio e inferior, más que a futuros direc~ivos.

Recientes políticas de selección contribuyen a introducir marcos exter­nos de referencia en la mentalidad del Servicio Postal. Además, lasreformas instauradas desde 1983 han sido tan rápidas que las políticasde formación de directivos, que se refieren a problemas a largo plazo, nose encuentran en el orden del día. Ha sido una labor de todos los direc­tivos de personal intentar adquirir las técnicas necesarias en el momentoactual. De momento, el mañana no está contemplado. Sin embargo, enlo sucesivo se plantearán probablemente importantes problemas de for­mación de directivos que se refieren a elementos clave. La direccióncentral es la responsable a largo plazo de la formación de los mejoresdirectivos funcionales, pero las empresas necesitan los mejores emplea­dos para que ayuden a mejorar los resultados hoy. El Servicio Postaltiene algo que aprender de Shell acerca de cómo pueden resolverse estosproblemas.

SISTEMAS DE EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTOY DE REMUNERACIÓN AL RENDIMIENTO

La función pública disponía, durante bastantes años, de un sistemamuy complejo de evaluación que implicaba la realización de informesanuales sobre el conjunto del personal por parte de sus superiores dlirec­tos que, a su vez, eran examinados por sus propios superiores. La eva­luación se centraba en las cualidades personales demostradas durante elaño y ponía el énfasis en su aptitud hacia la promoción más que en losresultados obtenidos en el puesto de trabajo actual. Esta calificaciónobtenida en el informe era un factor determinante para el ascenso delinteresado al siguiente escalón jerárquico.

Un examen de la política de personal recomendó una reforma que

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enlazase con los sistemas de desarrollo de la gestión previstos por elFMI, y se incorporó la atribución de una mayor importancia a los resul­tados obtenidos (6). Actualmente, el funcionario y su inmediato superiordefinen de común acuerdo los objetivos para el ejercicio siguiente y elfuncionario es así evaluado en términos de cumplimiento de los objeti­vos. Sin embargo, es necesario resaltar que en la función pública no todoslos objetivos son susceptibles de ser medidos con precisión. Cuando setrata de funciones de asesoramiento, de reglamentación o de asistenciapersonal, por ejemplo, la apreciación de la eficacia de un funcionario esuna cuestión subjetiva más que de medida.

En último extremo, no obstante, todos los sistemas de evaluación soncuestión de opiniones y es inútil buscar un sistema objetivo. A pesar delas mejoras introducidas en el sistema en los últimos años, sigue siendoel mismo grupo de personas las que siguen siendo evaluadas y, quizá másimportante todavía, las que están haciendo la evaluación. Nos encontra­mos otra vez aquí frente al hecho de que es más fácil hacer funcionar unsistema que ya ha sido experimentado, aunque obtenga menores resulta­dos, que llevar a cabo cambios fundamentales. Parece apropiado inspi­rarse en este punto en el sistema de evaluación de Shell Netherlands.Sobre el papel, el sistema de Shell Netherlands no parece muy diferentedel nuevo de la función pública, pero la práctica personal que lo sustentaes de un orden cualitativamente diferente. Aunque se aplica el mismo sis­tema de informes anuales, Shelllo obtiene como resultado de numerosasdiscusiones, donde la dirección de personal ha intervenido para asegurarque las apreciaciones expresadas sobre el personal en relación con losresultados obtenidos y su actitud a la promocion reflejan una ampliagama de consideraciones y, lo que es más importante, se sitúan en unmarco organizacional coherente donde se puede establecer una compara­ción entre los individuos evaluados. Los directivos funcionales tienen unsentido de responsabilidad estrátegica para determinar el presente y elfuturo de los recursos humanos en la empresa.

En la función pública, la dirección de personal rara vez ha adoptadouna orientación estratégica. La mayoría de los encargados de tareas depersonal no tienen cualificaciones profesionales y muchos de ellos no lle­gan a especializarse en esta función a lo largo de su carrera. Esta debili­dad del sistema es reconocida, y se están haciendo esfuerzos para reme­diarlo mediante una especialización oficiosa que consiste en que losfuncionarios ocupen a lo largo de su carrera varios puestos que tenganrelación con la gestión de personal, aunque deban igualmente ocuparotros puestos para conocer a fondo la Administración a la que sirven. Noobstante, el proceso de especialización es tan lento que se hace casiimperceptible. En cualquier caso, en el marco de una mentalidad admi-

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nistrativa que no toma casi en consideración las cualificaciones profesio­nales, la especialización no parece ser el mejor medio para mejorar elprestigio de la dirección de personal.

Las mejoras en la gestión de personal pecan de falta de atención alaspecto humano de la gestión por parte del actual gobierno y de algunosaltos funcionarios. La prueba de ello es el progresivo debilitamiento delas instancias encargadas de la gestión de personal a nivel deAdministración central, con la supresión, primero del Ministerio de laFunción Pública en 1981, y recientemente la de su sucesor el Servicio deGestión y Personal (Management and Personel Office). Hay, a este res­pecto, la creencia de que el sector privado se preocupa sólo de obtenerbeneficios, sin tomarse el tiempo necesario para pensar en los aspectoshumanos. Este es también el caso de Shell donde los altos directivos dela gestión de personal tienen experiencia fuera de esa función, pero existeuna tradición de competencias profesionales muy antigua. Shell difieremucho de los estereotipos del sector privado. La gestión de personal esconsiderada como un componente esencial en el pasado y en el futuroéxito de la empresa.

Es interesante resaltar que el Servicio Postal británico, al igual quela función pública, ha intentado su propia transformación; el primero hapasado de ser una empresa pública muy burocrática (y hasta 1969, unMinisterio) a una empresa de servicios dinámica. A pesar de continuarsiendo de titularidad pública, debe competir en los distintos mercadoscon los mejores sectores privados de la competencia. Incluso, aunquesuministre un servicio en plan monopolístico, tiene asegurada una com­petencia genérica que le hace más sensible a las presiones del mercado.Parte de la estrategia para la transformación se basa en la contrataciónde especialistas de fuera de la organización. Igual que en la funciónpública, de la que en otro tiempo formó parte, el Servicio Postal hizoprevalecer la figura del generalista. A la gente se le asignaba un grado,más que una función determinada, y se suponía que si las personas apro­piadas eran seleccionadas, podrían asumir cualquier tarea. El proyectopara el cambio incluyó el abandono de la mentalidad generalis1a enfavor de una especialización funcional que permitiera que los funcio­narios con una experiencia y una formación adecuadas pudieran contri­buir a mejorar los resultados obtenidos. La rapidez es un elemento esen­cial para la transformación administrativa -pues ésta no se dará amenos que se haga con rapidez-; por eso, se trajeron de fuera losexpertos necesarios en vez de formarlos en sus puestos. Este método seaplicó en toda la gama de actividades: en marketing, contabilidad, inge­niería, gestión de transportes y en la administración de personat Lomismo que en Shell Netherlands, el Servicio Postal ha considerado ésta

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última como un elemento crucial de progreso, sobre todo en sus nuevasempresas orientadas hacia el mercado (7).

En la función pública, la evaluación ha acrecentado su importanciacon la introducción de la remuneración según el rendimiento, lo que sellevó a cabo por primera vez en 1985 bajo la forma de una prima. Sinembargo, esta medida estuvo mal preparada y los criterios de atribuciónde la prima no fueron claros, por lo que se impuso una restricción paralimitar los costes a un porcentaje determinado de la masa de salarios y laprima no alcanzó sino a determinados funcionarios de grado medio.Desde entonces, se han extraído algunas lecciones de la experiencia y sehan desarrollado nuevos esquemas que se encuentran directamente rela­cionados con la evaluación de resultados.

Desde hace algunos años, la flexibilidad de las remuneraciones haexperimentado un considerable avance en detrimento del antiguo sistemauniversalista. Una innovación se ha establecido a partir del convenioentre la función pública y el sindicato que negocia en representación delconjunto de especialistas. Unas disposiciones complejas de «bases» y«escalas» permite que el sistema responda a la escasez en la oferta demano de obra especializada, especialmente en el mercado de tecnologíasde la información, orientándose en principio hacia una remuneración dic­tada por la oferta y la demanda -aunque los niveles efectivos no soncapaces de seguir a este mercado en rápida evolución- y ligada a laremuneración al rendimiento. Esta innovación ha sido reforzada recien­temente extendiendo este convenio a los especialistas de recaudación deimpuestos y, lo que es más importante todavía, a los funcionarios medios(grados 5 a 7). Los miembros más brillantes de este grupo son los másdemandados por el sector privado. La mayoría de ellos están destinadosen Londres, donde el coste de la vida, y más particularmente el de lavivienda, es elevado, y donde los sueldos elevados que ofrecen los sec­tores financiero y de servicios incitan a abandonar la función pública.Una vez que los elementos de la remuneración ligada al rendimiento lle­gan a ser permanentes, funcionarios con alto rendimiento pueden sobre­salir considerablemente del nivel medio percibido por quienes eran suscolegas. Luego de un lento comienzo, el Tesoro (el Ministerio responsa­ble de las remuneraciones) ha realizado progresos sorprendentementeimportantes y rápidos, en parte debido a la creencia de que las remune­raciones del tipo del mercado disminuirían la masa salarial. El cambiomás reciente en materia de salarios ha consistido en extender las primasal rendimiento a los niveles más bajos. Además, se han desarrollado unoo dos proyectos experimentales, como los de Vehicule InspectorateExecutive Agency, donde se han otorgado primas de grupo para los bue­nos resultados colectivos. La tendencia a implantar una prima ligada con

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el rendimiento no lleva consigo necesariamente una mejora de la moti­vación, pero obliga a mejorar la calidad de la evaluación, puesto que lasevaluaciones tienen consecuencias económicas inmediatas.

Los directivos del Servicio Postal perciben que en su remuneraciónhay un elemento relacionado con el rendimiento, aunque aquí existe unamayor flexibilidad en el nivel de remuneración básica. Los directivosmedios y los superiores tienen contratos personales que responden a suscondiciones reales de selección y permanencia en su puesto, más que aconvenios generales. Los criterios para otorgar primas al rendimiento seencuentran definidos de forma que reflejan las prioridades actuales de laempresa y están basados en la consecución de objetivos medibles, lo cualse refleja claramente en el sistema de evaluación. Por ejemplo, en 1987,una parte de la remuneración al rendimiento estaba ligada con la mejorade la calidad del servicio de Post Office Letters Business, para poner demanifiesto este objetivo estratégico.

Si el Servicio Postal está situado a una cierta distancia del modelode la función pública, Shell Netherlands está aún más alejado. Es impor­tante resaltar, sin embargo, que la remuneración al rendimiento suponesólo una pequeña parte en las motivaciones admitidas por la dirección.Aquí es la calidad del sistema de evaluación lo que entra en juego. Seselecciona a la gente a nivel de licenciados o diplomados sólo si en laevaluación se les reconoce el potencial para alcanzar posiciones de direc­tivos superiores. Sus progresos se examinan atentamente, sobre todo enlos primeros años. Se acepta que la satisfacción, tanto psicológica comofinanciera de una carrera exitosa en Shell constituye una motivación ensí misma. En caso contrario, se anima a los interesados a que se marchenen lugar de ofrecerles una prima para reanimar sus ambiciones limitadas.Esta política está de acuerdo con la investigación que se ha hecho sobrela remuneración basada en el rendimiento que sugiere que, en la práctica,las personas no están motivadas sólo por su remuneración cuando hanalcanzado lo que consideran nivel básico aceptable. Este es otro caso depráctica sofisticada del sector privado que se aleja considerablemente delescueto estereotipo mantenido por algunos órganos decisorios del sectorpúblico.

SELECCIÓN Y DESARROLLO DE LA CARRERA PROFESIONAL

Las tres organizaciones que acabamos de estudiar seleccionan a susfuturos directivos entre jóvenes de más o menos veinte años recién licen­ciados o a punto de terminar su carrera. Tanto la función pública comoShell Netherlands tienen como política seleccionar a los licenciados de

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más alto nivel que se consideran aptos para alcanzar los niveles más altosde la organización. Las dos utilizan métodos muy elaborados para valo­rar el potencial de los candidatos y ambas ponen el acento en la impor­tancia de las capacidades intelectuales, consideradas como un indicadorde las aptitudes futuras para resolver problemas estratégicos complejos.

Las diferencias entre las dos empiezan a revelarse durante el procesode selección. A la vista de los anteriores comentarios acerca del signifi­cado que se otorga a los servicios de personal como parte de una estrate­gia de recursos humanos, no debería sorprender a nadie que esta diferen­cia de orientación quede también reflejada en el enfoque que se siguepara la selección.

Los orígenes de la función pública moderna se reflejan muy clara­mente en los procesos de selección que se llevan a cabo actualmente. Enel siglo XIX, el principal problema que se planteó en este sector fue eldel importante papel que jugaba el nepotismo en los nombramientos y,como consecuencia, la mediocridad de los funcionarios seleccionados.Para resolver ese problema, la selección se confió a una Administracióndistinta, con independencia garantizada por ley para desarrollar sus fun­ciones en la forma que considerase más conveniente. La selección, unelemento clave en cualquier estrategia de personal, queda fuera del con­trol de los altos directivos de personal en los Ministerios. Aunque trans­miten sus necesidades al organismo competente, la Comisión de laFunción Pública (Civil Service Commission), sin embargo, no tienen nin­guna responsabilidad en la selección y, por tanto, ésta se hace al margende sus responsabilidades, lo que implica que el desempeño de sus activi­dades sea mucho más difícil en caso de que no se seleccione un númerosuficiente de gente adecuada, como ha ocurrido recientemente.

Aunque la Comisión de la Función Pública desarrolló un proceso deselección que establecía el principio de mérito, sin embargo, este princi­pio se definía de manera que reflejaba la mentalidad de la organización yde la sociedad en general. Particularmente, el procedimiento comportabaun examen por los funcionarios más antiguos, que incorporaba en laselección los valores de la antigua mentalidad. El viejo aforismo bienconocido por las direcciones de personal «el seleccionado se parece alseleccionador» sirve aún más para la función pública, puesto que la dis­tancia que existe entre la Comisión y el resto de los servicios de personalno permite hacer nuevas orientaciones en los procesos de selección muysensibles a las nuevas orientaciones. Actualmente toda selección quesobrepasa los niveles más bajos es de la competencia de la Comisión dela Función Pública, o debe ser hecha con su autorización previa. Aunquela selección abarca muchos campos especializados, los futuros directivosse consideran como una categoría única, cualquiera que sean las funcio-

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nes atribuidas a su Ministerio. Un reciente informe The Next Steps (laspróximas etapas) llama la atención sobre la forma en que el proceso degestión de personal, al tratar de satisfacer a la organización en su totali­dad, no se adapta adecuadamente a ninguna de las partes(8).Recientemente se ha tomado la decisión de retirar a la Comisión de laFunción Pública el monopolio de los derechos de selección de la granmayoría de los funcionarios civiles. A partir de 1991, a excepción de unnúcleo estable de personal, los Ministerios podrán establecer sus propiasmodalidades de selección. Podrán utilizar la Comisión como un agente,o usar otros «cazadores de talentos» existentes en el mercado, o recurrira sus propios recursos internos.

El contraste con Shell Netherlands es muy acusado. La selección esuna actividad esencial del servicio de personal, en lugar de ser confiadaa una instancia distinta -sería verdaderamente sorprendente que cual­quier organización que no tuviese la misma historia que la funciónpública hubiese adoptado el mismo sistema. Sin embargo, hay otra dife­rencia que es más significativa. Aunque Shell exige a sus seleccionadosaptitudes a largo plazo para el papel integrador que deben tener los direc­tivos superiores, al principio de su carrera los destina a una función otarea determinada. Shell Netherlands, en sí misma una filial de ShellInternational, es una sociedad holding que controla numerosas filiales,algunas de ellas son empresas de negocios, tales como la compañíaencargada de la prospección, y otras entidades funcionales encargadas delas operaciones financieras. Los seleccionados pasan los primeros añosde su carrera profesional en estas empresas subsidiarias, y más tarde sontrasladados para desarrollar capacidades de integración.

Al desarrollar en primer lugar experiencias y técnicas especializadasantes de las capacidades generales de gestión que la compañía necesita,Shell puede parecer más inflexible que la función pública que busca téc­nicas de generalista desde el principio. Esto es paradójico teniendo encuenta la argumentación que subraya la mayor flexibilidad de Shell, perola respuesta al enigma es de orden semántico, puesto que las técnicas lla­madas de «generalista» por la función pública son una clase particular deespecialización, más que las capacidades integradoras que implica el tér­mino «administración general». Por «generalista» debe entenderse«especialista en las tareas valoradas por la cultura administrativa», talescomo la ayuda política aportada a los Ministros y las funciones de pre­sentación y de representación.

Este contraste de métodos de selección en Shell tiene repercusionesen las primeras etapas del desarrollo de la carrera profesional. La direc­ción de personal asume la responsabilidad de sus decisiones de seleccióncontrolando exhaustivamente la actuación inicial de los seleccionados, de

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tal forma que aquéllos que han pasado a través del proceso de selecciónpero que resultan no ser aptos en la práctica, como sucederá en un por­centaje inevitable, se identifican y se separan antes de que cualquiera delas partes se haya comprometido excesivamente en la relación. La fun­ción pública, por el contrario, no utiliza apenas el período de prueba. Elesquema de formación administrativa (Administration Trainee) queselecciona a los licenciados para acceder a una carrera rápida con la posi­bilidad de ascenso en un corto plazo, exige que se tome una decisiónsobre la carrera futura del seleccionado al cabo de dos años. Solamenteen raras ocasiones se coloca a la gente en una vía muy lenta o se lesexcluye de esta etapa, lo que implica un proceso de selección poco efec­tivo o un ejercicio improvisado, no estratégico, de servicios de personal.

El enfoque «no intervencionista» es igualmente seguido en la funciónpública en materia de ascensos y destinos. Para poder conseguir unascenso, los directivos deben figurar en una «lista de ascensos», (lo quesupone haber permanecido un cierto número de años en el nivel desde laúltima promoción) y un cierto número de evaluaciones anuales favora­bles que les declaren aptos para el ascenso. El paso siguiente comporta,generalmente, la reunión de una comisión de ascensos, que se componede un representante de los servicios de personal y un determinadonúmero de directivos que pertenecen a otras áreas. Esta comisión estáencargada de designar de entre los candidatos a los que serán designadospara los niveles superiores, a través de entrevistas o simplemente exami­nando su historial. De nuevo el principio de intervención de los igualesse establece en la práctica, y éstos tienen las consecuencias predeciblesde que se reproducirá la cultura existente en lugar de introducir cambios.En la misma forma que «el seleccionado se parece al seleccionador»,también «el ascendido se parece al que propone su ascenso». A pesar detodo lo que se ha dicho sobre la importancia de la gestión en la funciónpública, un informe reciente podía aún asegurar con toda razón que «elcamino dorado hacia la cumbre» implica que el interesado lleve a cabotareas administrativas propias de la «vieja cultura» (9).

La atribución de los puestos también se hace generalmente de maneraimprovisada. En la función pública, donde los directores de personal notienen un status elevado, otros que sí lo tienen, particularmente losMinistros, plantean exigencias a corto plazo que los servicios de perso­nal no pueden atender. Los Ministros reclaman una mejor gestión, pero,--en tanto que políticos- también piden el personal más capaz para suapoyo personal y en puestos muy notorios. Esto significa que los planescuidadosamente elaborados para desarrollar la carrera de un funcionarioen una determinada dirección pueden fácilmente fracasar, y la experien­cia persuade a los servicios de personal que no merece la pena tratar de

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adoptar un enfoque más estratégico. Con una mayor cultura de gestión,los servicios de personal tendrían más autoridad sobre la organización.

Una vez más, Shell Netherlands demuestra esta proposición. Abordade manera activa la cuestión del desarrollo de la carrera y ha puesto enmarcha un sistema perfeccionado de planificación sucesoria, que tiene encuenta las necesidades inmediatas de la organización y las necesidadespersonales y de promoción de los individuos. Las relaciones entre ShellNetherlands y sus filiales reclaman una tendencia particularmente activa,puesto que el interés de las subsidiarias es retener el personal adecuado,ante el temor de que se deteriore el funcionamiento a corto plazo. Sinembargo, el status de la dirección de personal junto con el hecho de queun directivo debe cambiar si quiere progresar en su carrera, asegura laaceptación de las normas.

La planificación sucesoria garantiza que aquéllos que alcanzarán losdistintos niveles en su carrera tienen la experiencia profesional adecuada.Esta atención prestada a los recursos humanos de la compañía es consi­derada como una parte integrante de la vida de la empresa y reconocidacomo un factor de sus éxitos, pasados, presentes y futuros.

LAS RELACIONES CON EL EXTERIOR

La política de servicios especiales de los funcionarios fuera de la fun­ción pública, para proporcionarles experiencias en el mundo exterior,está siendo practicada cada vez con mayor frecuencia, aunque sólo afectea una pequeña parte del total de puestos de la función pública.

Los servicios especiales son un ejemplo clásico de compromiso entrefactores a largo y corto plazo en la gestión de personal. La amplitud demiras que proporciona la experiencia fuera de la función pública es muyimportante, principalmente para una organización que está tratando deconseguir un cambio fundamental en su mentalidad. Pero quienespodrían ser destinados fácilmente a servicios especiales son los últimosde los que se puede prescindir a corto plazo. Son los que se requierenpara los puestos de asesoramiento en los Ministerios, para los equipos deredacción de leyes, o en distintas tareas especiales. La presión para rete­ner a esta clase de funcionarios aumenta por la salida de un número con­siderable, aunque desconocido, de sus colegas de la función pública,muchos de los cuales han utilizado la situación de servicios especiales enel pasado como un camino para salir de la organización. A este respecto,y teniendo en cuenta todo lo que se ha dicho acerca de la falta de pers­pectivas estratégicas de buena parte de la gestión de personal en la fun-

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ción pública, es quizá sorprendente que las situaciones de servicios espe­ciales hayan aumentado tanto como lo han hecho.

Conviene mencionar aquí dos aspectos más de la política actual. Ungran número de altos funcionarios se sientan en calidad de expertos enconsejos de administración en compañías del sector privado, aumentandode esa manera su conocimiento de cómo funciona el sector privado ycontribuyendo a la comprensión de la función pública. En sentidoinverso, se puede señalar el reciente intento de Lord Young, entoncesSecretario de Estado de Comercio y de Industria, para incorporar exper­tos del sector privado dentro del proceso de elaboración de la política desu Ministerio, como parte de una estrategia dirigida a crear una mentali­dad de empresa.

Se puede apreciar aquí, a pesar de las evidentes dificultades, unintento firme de crear relaciones, e incluso interpenetración, entre lossectores público y privado, en el marco de una ideología y estrategia eco­nómica más amplia. Las otras dos organizaciones examinadas utilizanotros medios para conocer el mundo exterior, principalmente en el cursonormal de su actividad, que, en ambos casos, implica interaccionar en elmercado. El Servicio Postal ha ampliado sus horizontes seleccionandodel exterior un considerable número de directivos. Los más capacitadosde Shell Netherlands son destinados a Shell International, donde seencargan de las operaciones de estudio y planificación estratégicas, quehacen del conocimiento del mercado y del análisis de su entorno el cen­tro de sus actividades de organización.

CONCLUSIONES

Se ha dicho más arriba que la flexibilidad en la gestión de personal yen otras funciones organizativas era importante, puesto que suponía elabandono de las formas de organización burocrática. Aunque las buro­cracias, en los sectores público y privado, han supuesto realizacionesimportantes en el mundo actual, ahora no responden suficientemente alas necesidades de cambio y aparecen insuficientemente motivadas paramejorar el funcionamiento de la gestión. El mundo actual se caracterizapor cambios de tipo discontinuo que suponen una ruptura radical con elpasado en numerosos aspectos de la vida de las organizaciones. El ejem­plo más evidente de ello es la rapidez de las innovaciones tecnológicas,principalmente en el campo de la tecnología informática, donde puedendarse transformaciones radicales en el espacio de muy pocos años. Loscambios económicos, políticos y sociales se dan casi con la misma rapi­dez. El modelo burocrático para las organizaciones ---concebido en un

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época en que una planificación racional era más factible, porque respon­der a los cambios era una cuestión de extrapolación de forma relativa­mente ordenada a partir del pasad~ está mal equipado para enfrentarsea los cambios rápidos que intervienen en un nuevo entorno organizacio­nal turbulento. Las burocracias tienen tendencia a eliminar y a ignorarmensajes que entran en conflicto con su opinión dominante. Rechazancualquier tipo de pensamiento radical.

Para facilitar una mejor respuesta al cambio en las grandes organi­zaciones se ha hecho una llamada para descentralizar al máximo susdecisiones de organización. En parte, esto se debe a la infuenciCi de lacreencia que existe en el sector privado sobre la importancia de estarcerca del cliente. En la mayoría de las Administraciones públicas, el per­sonal menos considerado de la organización, los que se encuentran enlos puestos más bajos de la jerarquía, son los que están más cerca de losclientes de la organización. Son quienes saben más sobre el cliente y, almismo tiempo, son aquéllos cuyas opiniones tienen menos posibilidadesde ser tenidas en cuenta en los círculos en donde se toman las decisio­nes. (Incluso en una organización comercial el interés de los consumi­dores se pospone a otros intereses. Puede haber intereses profesionales,por ejemplo, que persiguen la innovación tecnológica que acrecienta lareputación profesional en lugar de servir a intereses más amplios de laorganización).

La flexibilidad implica reducir el grado en que las reglas establecidasde manera centralizada gobiernan la toma de decisiones, lo cual no es lomismo que la abdicación. Eliminar controles y dejar que la organizacióntenga éxito o fracase sería abdicar de la responsabilidad estratégica sobreel futuro de la organización. La flexibilidad sólo puede obtenerse de unenfoque estratégico, de decisiones coherentes sobre lo que se necesita ono se necesita decidir de manera centralizada, y lo que se puede dejar aljuicio de otros en la organización. Requiere que quienes estén en lospuestos centrales reconozcan que las acciones para preservar la unifor­midad pueden ser perjudiciales para la gestión y, por tanto, sólo deben sertomadas en caso de extrema necesidad. En los casos que se han exami­nado aquí el nivel de capacidad estratégica en la función de gestión depersonal difiere notablemente. En Shell Netherlands la gestión de perso­nal está en el núcleo de la toma de decisiones de la organización. Unaorganización próspera atribuye sus exitos pasados en parte a la forma enque se trata a su personal: la preocupación fundamental de la gestión depersonal es asegurarse que, igual que en el pasado, seguirá habiendooferta de altos directivos que han seguido el proceso de formación que seconsidera adecuado en Shell. Evidentemente, Shell cree que tiene el pro­ceso adecuado para producir la clase adecuada de personas. Mientras

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estas personas tomen decisiones a medida que transcurre el tiempo paravariar el producto -para retirar inversiones en algunas áreas de los hol­dings de la multinacional y para invertir en nuevos campos-, el procesode gestión, por medio del cual se renueva la organización se consideracorrecto. La flexibilidad en Shell se localiza en el área de la produccióny se facilita por una gestión estratégica del personal que es coherente. Losdirectivos formados a través del proceso de gestión de personal aportana la organización la necesaria flexibilidad.

Los otros dos casos son completamente diferentes. Tanto el ServicioPostal como la función pública no buscan continuar la historia de éxitospasados sino lograr una transformación organizativa y establecer desde labase la capacidad para éxitos futuros. El Servicio Postal piensa clara­mente en un futuro. El Servicio Postal piensa claramente en un modelocomercial. Su futuro se dibuja claramente como un grupo de empresas deservicios. El personal del Servicio Postal está convencido ahora quesolamente asegurará su superviviencia y la prosperidad compitiendo conéxito en un mercado cada vez más activo. Aunque algunas de sus fun­ciones tienen que ver con un servicio público en régimen de monopolio,que puede muy bien continuar en el futuro en esta forma, se cree en laorganización que la supervivencia futura de ese monopolio dependerá deofrecer un servicio que responda a la competencia con otros medios decomunicación. (Aunque hay un monopolio en la distribución de correocon un franqueo máximo de una libra, hay otros métodos de transmitirmensajes que pueden ser escogidos por los clientes si no obtienen el ser­vicio que necesitan). No ha sido tarea fácil introducir métodos de gestiónde personal orientados hacia el mercado en una estructura esencialmenteburocrática y reglamentaria. La tarea se ha completado en el campo de ladirección, donde ha habido claramente una reorientación fundamental,debida a la decisión de traer del exterior personas con diferentes aptitu­des y experiencias.

La transformación de los métodos de gestión, ahora más o menosconseguida, parece un problema menor cuando se compara con otrostemas de relaciones laborales que quedan por resolver. Como en muchosotros servicios públicos, el Servicio Postal ha sido albergue de sindicatosbien organizados que han utilizado su posición estratégica a lo largo delos años para defender lo que en su opinión eran los intereses de susmiembros. El clima cambiante de relaciones laborales en Gran Bretaña,como resultado directo e indirecto de la política gubernamental, ha sidomuy favorable a la dirección del Servicio Postal. Este enfoque ha ani­mado a los sindicatos a participar en un marco que asocia una «alta pro­ductividad a una alta remuneración»; pero esta estrategia ha tenido unéxito limitado. Sin embargo, en un área de interés primordial, la gestión

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de personal, el éxito ha sido más importante. Una estrategia coherente depersonal que ha abolido las reglas de carácter universal ha introducido laflexibilidad necesaria para mejorar el funcionamiento.

La función pública ha tropezado con los más serios problemas estra­tégicos en materia de administración de personal, y todavía tiene muchocamino por recorrer hasta alcanzar la flexibilidad. Esto se explica ¡por lapropia naturaleza de la gestión pública. Aunque el Servicio Postal formaparte todavía del sector público, ha decidido actuar como si ya no perte­neciese habiendo adoptado un modelo comercial de organización. Eneste caso, y en el sector comercial propiamente dicho, la transacción másimportante en la organización es el contrato de venta, a través del cual elcliente y el suministrador del servicio intercambian dinero contra servi­cios. En la parte no comercial del sector público, las transacciones másimportantes se refieren a la distribución centralizada de recursos quedetermina los recursos del servicio en cuestión. La distribución de losrecursos procede directamente de elecciones colectivas efectuadas por elpúblico en su conjunto y manifestada por medio de los gobiernos elegi­dos y no por los clientes individuales (10). Este es el principio que, enúltimo análisis, orienta a las Administraciones no comerciales. El poderde decisión está situado en el centro de tales organizaciones porque es ahídonde se generan los recursos. Las operaciones clave se realizan entre losproveedores de servicios y los que deciden la distribución de recursos.

Las tendencias actuales en Gran Bretaña para conseguir un mayorrendimiento del gasto público deben entenderse en el contexto die eseprincipio general. Este resultado sólo puede alcanzarse por la descentra­lización y una estrategia de personal que acreciente la flexibilidad de lasreglas que gobiernan la gestión. Sólo la abolición de las normas detalla­das que, en el pasado burocrático, permitían al centro gobernar la perife­ria, puede motivar un comportamiento receptivo y orientado hacia lamejora. Sin embargo, el centro teme que si pierde el control del detalle,podría verse marginado en la toma de decisiones y abdicar de su papelestratégico.

Quizá la respuesta a este problema esté en la redefinición de la dico­tomia centralización/descentralización. Se han sugerido dispositivos de«tira y afloja» en un contexto de mercado para sugerir que hay algunascosas sobre las que el centro debe ejercer influencia, principalmente lasculturas de la organización, y algunas cosas que no debería tratar deinfluenciar como el detalle de la acción organizativa (11).

La función pública, tanto si se le reconoce como si no, está tratandoen el momento actual de seguir nuevas vías en materia de reforma de lagestión. Está consiguiendo transformaciones radicales organizativas, nosimplemente cambiando un modelo de organización por otro, como

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intenta el Servicio Postal, sino creando un nuevo modelo que combinaprocesos de elecciones colectivas en el centro del proceso de distribu­ción de recursos con un modelo de mercado, o modelo descentralizado,que promueve una mejor valoración del dinero: la flexibilidad en la ges­tión de personal es un elemento esencial de esta última parte de la estra­tegia, pero es más difícil de conseguir debido a la primera.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) HANDY, C. Gods 01Management, London, Pan Books, 1985.

(2) PETERS, T. Thriving on Chaos, London, Macmil1an, 1987.

(3) METCALFE, L. y RICHARDS, S. Improving Public Management,London,Sage, 1987.

(4) STEWART, R. «Managerial Behaviour: How Research Has Changedthe Traditional Picture», en Michael 1. Ear! (ed.), Perspectives onManagement, Oxford: Oxford University Press 5, 1983.

(5) CASSELS, J. The Review 01 Personnel Work in GovernmentDepartments, London, HMSO, 1983.

(6) Ibid.

(7) FISH, M. «The Post Office: Strategy of a programme for Change»,en Public Money and Management, Vol. 8, No. 3, 1988.

(8) Steps, London, HMSO, 1988.

(9) Ibid.

(10) STEWART, J. y STEWART, R. «Management in the Public Domain»,en Public Money and Management, Vol. 8, Nos. 1/2, 1988.

(11) PETERS, Thomas J. y WATERMAN, R.H. In Search 01 Excellence,New York: Harper and Row, 1982.

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PROMOVER LA FLEXIBILIDADMEDIANTE POLITICAS SALARIALES:

EXPERIENCIA DE LA ADMINISTRACIüNNACIONAL SUECA.

Lennart GUSTAFSSON*

En Suecia, hace ya mucho tiempo que el sector público y su eficien­cia están en el centro del debate político. Los gobiernos tanto los SocialDemócratas como los no socialistas han introducido programas dereforma y desarrollo. En determinados puntos han existido diferencias deopinión (por ejemplo, en lo que respecta a la extensión del sectorpúblico), pero, en todos los casos, el objetivo ha sido conseguir unaAdministración más eficiente, menos burocrática, más orientada hacia elservicio y más en sintonía con las necesidades individuales y las prefe­rencias del público.

El actual gobierno Social Demócrata emprendió en 1982 un ambi­cioso proceso de reforma dirigido a la modernización -»renovación»­de la Administración nacional, para asegurar al público una mayor liber­tad de elección, una mayor eficiencia, mejores servicios y más democra­cia (una mayor influencia de los ciudadanos, sobre todo en lasAdministraciones locales).

En 1985, el gobierno presentó en el Riksdag (Parlamento) un pro­grama de conjunto para la renovación del sector público que incluía,como una parte importante del mismo, el desarrollo del papel del Estadocomo empleador, puesto que se reconocía que la política de personal delgobierno era un parámetro estratégico para conseguir los objetivos delprograma. Más tarde, el mismo año, el gobierno continuó la legislaciónrenovadora con un Proyecto de Ley sobre la política futura de personal.Este Proyecto, aprobado en el Parlamento, representaba un cambio en laspolíticas y tradiciones que hasta entonces habían guiado las actividades

* Director del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Administración y laFormación de los Funcionarios. Ministerio de Administración Pública. Suecia.

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del Estado como empleador precisando que la política de personal debíaconvertirse en un instrumento para la renovación de la Administraciónnacional.

CONTEXTO HISTÓRICO

Hace diez años, la política salarial en el sector público presentaba lascaracterísticas siguientes:

- todos los índices de remuneración se referían a puestos, no a indi­viduos;

- el sistema de remuneración estaba establecido por grados seña­lando para cada puesto un grado determinado;

- los grados correspondientes a los puestos y las remuneraciones sedecidían de manera centralizada, con frecuencia por el gobierno;

-la estructura de los nombramientos se fijaba por el gobierno y losniveles más bajos tenían pocas posibilidades de introducir cam-bios por sí mismos; .

- el mismo sistema de remuneración estaba vigente en todo el sec­tor del gobierno, incluyendo tanto los servicios de distribucióncomo la defensa;

- los cambios en el nivel medio de remuneración se basaban nor­malmente en ajustes relacionados con el movimiento de salariosen el sector privado;

- el margen de mejoras en la remuneración no estaba basado en losmismos principios aplicables en otras áreas del mercado laboral.El Estado estaba más influenciado por ideales igualitarios, con elresultado de que el sector gubernamental tenía una estructura deremuneraciones más horizontal que en otros sectores.

Otros temas de política de personal se trataban de manera similar.Se consideraba importante la uniformidad y se conseguía por un sis­tema detallado de reglas que se establecían de manera centralizada. Porejemplo, fue en este preciso momento cuando surgió una nueva filoso­fía en el mercado laboral sueco sobre el poder de codecisión de losempleados. Esta filosofía también se aplicó en el sector gubernamentalque, de hecho, llegó al primer acuerdo de este tipo, aunque difería deacuerdos alcanzados en otros sectores porque ponía énfasis en los lími­tes de la codecisión, es decir, especificaba los temas sobre los que losempleados gubernamentales, como empleados, podrían ejercer influen­cia y definía los procedimientos para hacerlo. La línea de demarcación

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entre codecisión y democracia política se convirtió en un tema más cru­cial que el propósito de la reforma, que era acomodar los deseos de par­ticipación de los agentes para que participasen en el desarrollo de suspropios lugares de trabajo y, por tanto, contribuir hacia una mayor satis­facción en el empleo.

Los acuerdos en otros sectores estaban dirigidos a suscitar la partici­pación de los empleados, su imaginación y su interés para desarrollaractividades operacionales.

Las cosas desde entonces han cambiado de manera espectacular. Esverdad que persiste mucha de la situación anterior, pero como resultadodel nuevo enfoque que se ha dado a la política de personal los objetivosdel Estado como empleador se han definido inequívocamente en lossiguientes términos:

i) contribuir al equilibrio de la economía nacional;ii) mejorar la eficiencia y hacer que la Administración esté más

orientada hacia el servicio;iii) hacer que la codecisión sea a la vez práctica y concreta.

Estos objetivos han de conseguirse de dos maneras principales:adaptando la remuneración y las políticas de personal a las circuns­tancias de las diferentes partes del sector gubernamental (ajuste sec­torial); y, en segundo lugar, derogando las reglamentaciones centrali­zadas y transfiriendo la toma de decisiones sobre política de personala los niveles inferiores, desarrollando al mismo tiempo métodos degestión por medio de un proceso presupuestario más moderno (dele­gación).

Hoy, por tanto, el Estado ya no tiene una política de personal única niuniforme. El desarrollo puede efectuarse en direcciones en verdad muydistintas, en atención a consideraciones políticas y presupuestarias espe­cíficas. El Estado ahora enmarca su política de empleo como parte en unmercado preocupado por mejorar la eficiencia y asegurar sus necesidadesde selección de personal, y no se comporta como sucedía anteriormentecon el estilo de un «patriarca» que intenta llevar a cabo ciertos idealesigualitarios u otros de justicia social.

LAS RAZONES DE UNA POLÍTICA DE PERSONALMÁs FLEXIBLE

Hay tres razones, al menos, por las que una política de personal másflexible puede contribuir a una mayor eficiencia:

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i) la oferta de personal: una política flexible permitirá al Estadoseleccionar y conservar un personal adecuado. El Estado debe deser capaz de competir con otros sectores y esto implica mayorcapacidad de respuesta y mejor ajuste a las condiciones de tra­bajo del mercado.

ii) la motivación: si la política de personal incluye retribución alrendimiento, esto puede mejorar el interés de los individuos paracontribuir a las diversas actividades. Desafortunadamente, en lossistemas de retribución públicos, normalmente hay una bajacorrelación entre rendimiento y retribución, puesto que elaumento en la remuneración individual está relacionado funda­mentalmente con los años de servicios y generalmente el únicofactor de motivacion es la promoción.

iii) la inercia en el sistema: se necesitan aquí dos cambios, siendouno la eliminación de rigideces en forma de estructuras organi­zativas centralizadas que unen los nombramientos a niveles fijosde remuneración. El otro se relaciona con la atenuación de lo quees con frecuencia una resistencia natural al cambio por parte delempleado, clarificando su situación en lo que respecta a la segu­ridad en el empleo. Aunque la tradición y la expansión de los ser­vicios gubernamentales dieron como resultado que los despidosfuesen muy raros en la función pública sueca, la seguridad en elempleo estaba basada hasta muy recientemente, fundamental­mente más en acuerdos políticos que en regulaciones estrictas.Sin embargo, cuando se planificaron reducciones y grandes reor­ganizaciones como parte de un programa de reforma de lia fun­ción pública, se negoció un acuerdo sobre seguridad en elempleo. Esto no proporcionaba ningún derecho absoluto a unnuevo puesto, pero definía las obligaciones del Estado con elindividuo en caso de reducciones de efectivos.

LAS ESTRATEGIAS PARA EL CAMBIO

La Administración nacional sueca es diferente de la de otros muchospaíses en lo que respecta a la división entre política y funciones ejecuti­vas. Los Ministerios son pequeños y su principal misión consiste en apo­yar a los Ministros responsables de la definición de las políticas (legisla­ción, presupuesto). La materialización de estas políticas se lleva a cabopor un gran número de Administraciones locales relativamente autóno­mas, que emplean a la mayor parte de los empleados del gobierno. Sonéstas y no el Estado, en tanto tal, quienes emplean a los funcionarios.

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No obstante, las condiciones del servicio han sido tradicionalmentedefinidas a nivel central, por el gobierno o por la Oficina Nacional deEmpleadores del Gobierno (National Agency ¡or Government Emplo­yers), a quien el gobierno confía la tarea de llevar a cabo las negociacio­nes colectivas con los sindicatos sobre las condiciones del servicio de losempleados del gobierno nacional. Sin embargo, la selección y la promo­ción se deciden «localmente», es decir, por las diversas Adminis­traciones.

En el programa sueco de renovación, una de las reformas más impor­tantes se refería al reparto de competencias entre el gobierno y lasAdministraciones locales. El sistema presupuestario hoy se está trans­formando con un enfoque más a largo plazo, en el que se ofrece a lasAdministraciones locales un marco de planificación financiera de tresaños. Se da mayor importancia a la evaluación de los resultados obteni­dos en períodos anteriores, y estas evaluaciones constituyen la base de undiálogo sobre objetivos entre el gobierno y las distintas Administra­ciones. Con ello se pretende una mayor libertad de las Administracioneslocales en las decisiones de asuntos internos, permitiéndoseles elegir losmedios para alcanzar los objetivos y controlar los aspectos más impor­tantes en materia de organización, de personal y política de retribuciones.

El Estado, en su calidad de empleador, ha hecho uso de cuatro méto­dos para conseguir una política más flexible de personal que conduzca auna mayor eficiencia de los servicios:

- la adaptación al mercado- la descentralización- la individualización- la codecisión

La política de personal se ha ajustado más estrechamente a los otrossectores del mercado laboral. El Estado desea alcanzar esta armonizacióncon el mercado mediante el establecimiento de condiciones de empleosemejantes a las que existen en los sectores con los que los empleadospúblicos tienen que competir.

En las negociaciones llevadas a cabo en los últimos años, el objetivodel empleador ha sido que la política de remuneraciones se establecieseen función de las necesidades operacionales y la oferta de personal. Paraque esto sea posible, las decisiones sobre el reparto de las mejoras en lasremuneraciones, y otros aspectos de la política de personal, deben sertomados por las personas directamente responsables de las actividades.En una palabra, las decisiones sobre política de personal deben ser des­centralizadas desde el nivel central a los niveles inferiores, a las

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Administraciones locales y a las comisiones administrativas y, en algu­nos casos, delegadas todavía a niveles más bajos en el organigrama de lasAdministraciones locales.

Dentro de esta política de personal, además, el empleador está tra­tando de alcanzar flexibilidad, mediante la definición de índices de remu­neración y otras condiciones del servicio más individualizadas.

La eficiencia y la satisfacción en el empleo tienen que mejorarse conla ayuda de procedimientos prácticos, específicos y no burocráticos departicipación y codecisión de los empleados.

EL EJEMPLO DE LA POLITICA SALARIAL

La política salarial es uno de los instrumentos más importantes de lapolítica de personal para racionalizar la Administración nacional, y estambién el campo en el que Suecia ha hecho mayores progresos. En suproyecto de Ley relativo a la política de personal, el gobierno definía lossiguientes objetivos para la política salarial del Estado:

- Evitar diferencias importantes de remuneración para los emplea­dos con funciones equivalentes en los diferentes sectores del mer­cado de trabajo.

- La posición del Estado tiene que estar adaptada más claramentehacia las necesidades prácticas y guiada por la preocupación deconseguir un número de efectivos suficiente.

- El sistema de remuneración debe promocionar la flexibilidad, ladescentralización y la delegación

Los esfuerzos llevados a cabo por el Estado para alcanzar estos obje­tivos pueden ilustrarse refiriéndonos a un determinado número de refor­mas llevadas a cabo durante la última década.

ADAPTACIÓN DE LOS SISTEMASDE REMUNERACIÓN AL MERCADO

Remuneraciones de los directivos

Como se indicó anteriormente, los índices o tasas de remuneraciónpara los empleados de las Administraciones públicas se han definido tra­dicionalmente en función de los puestos ocupados. Anteriormente, esteprincipio se aplicaba a todos los nombramientos del gobierno, pero gra-

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dualmente se han ido produciendo desviaciones. Una de las primerasmedidas tomadas en esta dirección fue la adopción de disposiciones másflexibles para los altos directivos, cuando sus salarios se empezaron afijar independientemente de la negociación colectiva. En 1977 se creóuna comisión especial para fijar los salarios. Al principio, la determina­ción del salario se basaba en una división de los altos directivos en cier­tas categorías, definiéndose el salario para cada categoría en un númerode «unidades suplementarias» añadidas a una cantidad básica que corres­pondía al conjunto de los altos directivos. En origen, por tanto, el sistemade remuneración de los directivos todavía tenía la forma de un sistemagradual de salarios, aunque de una clase mucho más simple que la estruc­tura tradicional. Por ejemplo, no incluía ningun incremento automáticode remuneración por años de servicio, a pesar de ser un sistema de revi­sión anual.

Al cabo de algunos años, se ha revisado el sistema de remuneraciónde los directivos, y los índices o tasas de remuneración se fijan ahora paracada individuo y en cifras absolutas, refiriéndolas a evaluaciones de lacompetencia de cada directivo, que, entre otras cosas, incluye las cuali­dades de liderazgo, de cumplimiento de objetivos y de responsabilidad.Los criterios de remuneración tienen igualmente en cuenta las necesida­des a largo plazo del Estado para garantizar la selección de personaldirectivo. La situación del mercado juega aquí un papel importante aligual que la necesidad de asegurar una cierta movilidad para los altosfuncionarios.

Remuneraciones complementarias de acuerdo con el mercado

También, para las restantes categorías de personal, ha habido cam­bios que favorecen una flexibilización del rígido sistema de remunera­ciones basado inicialmente sobre el grado. Por ejemplo, en 1984 se intro­dujeron «remuneraciones complementarias de acuerdo con los salariosdel mercado» para personal clave, por medio de las cuales las partes enla negociación colectiva podían atribuir complementos especiales decarácter individual, además de los correspondientes al nivel retributivode su puesto. Todo ello se llevó a cabo con el fin de facilitar la seleccióny la retención del personal importante desde el punto de vista del mer­cado de trabajo.

En un principio, el sistema se estableció a nivel central mediante con­venios colectivos. Los complementos especiales estaban limitados a 300coronas suecas por mes, pero una persona podía obtener normalmente treso más complementos. Más tarde, se otorgó a cada Administración local un

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número fijo de complementos para que los distribuyese de acuerdo con susnecesidades. Estos complementos pueden considerarse como un primerpaso en el proceso dirigido a conseguir una mayor flexibilidad en el sis­tema de remuneraciones. De algún modo, han sido superados por reformasen el sistema de remuneraciones que han permitido una mayor flexibilidaden las diferencias individuales dentro de la estructura de remuneracñones.

Salarios en cifras absolutas

En los últimos años, se ha estudiado la posibilidad de extender laaplicación individual, en cifras absolutas, a otras categorías no directivas,con el fin de romper con la rigidez inherente en el tradicional sistema deremuneración basado en los grados.

Las Administraciones locales han sido pioneras a este respecto. A par­tir del primero de Julio de 1989, los baremos y grados han sido abolidospara todos los empleados municipales. Las tasas salariales se determina­rán en cifras absolutas para cada empleado en particular. Esta evolución,que probablemente es única en el contexto internacional, es consecuenciade un acuerdo pactado con los sindicatos representantes de los empleados.

El acuerdo de las Administraciones locales se basa para las remune­raciones individuales en los principios siguientes:

- «La política salarial es uno de los diferentes medios para alcanzarobjetivos operativos. Según esto, la política de remuneración debefomentar mejoras prácticas y contribuir a garantizar la selecciónde personal a corto y largo plazo».

- Para determinar el alcance de una revisión de tasas de remunera­ción, deben tenerse en cuenta las mejoras alcanzadas en calidad,productividad y eficiencia en las actividades referidas».

- Las reformas contempladas aquí están dirigidas a adaptar los sistemasde remuneración, tanto locales como centrales, a las condiciones delmercado de trabajo. Estos cambios incorporan también elementosdescentralizadores en lo que respecta a decisiones de remuneración.

DESCENTRALIZACIÓN EN LA DETERMINACIÓNDE LOS SALARIOS

Hace diez años, empleadores y empleados apartaron un 1 por cientodel total de la masa salarial, para que fuese distribuido anualmentemediante un proceso de convenio colectivo a nivel local, por las Admi-

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nistracines y los sindicatos. Los totales que debían ser distribuidos porcada Administración fueron cuidadosamente definidos por acuerdosnegociados de manera centralizada. Durante el primer año los fondoslocales comprendieron solamente el 7 por ciento del total del incrementode remuneración para ese año.

Los criterios pa"ra la distribución de los fondos locales fueron esta­blecidos en términos generales y tomaban en cuenta los intereses tantodel empleador como de los sindicatos. Como resultado de ello, los com­promisos en las negociaciones a menudo resultaron en que la distribuciónde los fondos disponibles para las mejoras en las remuneraciones se deci­día en términos de antigüedad. Sin embargo, puesto que las mejorasnegociadas se referían a los individuos y no a los puestos que ocupaban,el nuevo sistema representaba un cambio con respecto al enfoque estrictobasado en los sueldos por grados.

Fondos locales destinados a personal especializado

En los últimos años se ha llevado a cabo un incremento en la propor­ción del importe total disponible para aumento de las remuneraciones quese distribuyeron de acuerdo con convenios colectivos locales. En 1986,las tasas de remuneración se elevaron sobre un 8,8 por ciento, del cual unporcentaje del 3,2 se repartió localmente; en otras palabras, más de untercio del incremento total se distribuyó a nivel local. En 1988, casi lamitad del total de las mejoras salariales (3 puntos porcentuales de un totalde 6,6) se distribuyó a nivel local.

En los primeros años, los fondos locales eran proporcionales a lamasa salarial de la Administración respectiva. Este no es hoy el caso. Porel contrario, la cantidad de los fondos locales está en función de las nece­sidades de cada autoridad para seleccionar y retener categorías claves depersonal. Esto ha dado como resultado, por ejemplo, que servicios con ungran porcentaje de personal técnico altamente cualificado obtengan, entérminos relativos, mayores fondos que otros.

No es menos interesante que los criterios que dirigen la distribuciónde los fondos locales, en los últimos años han puesto mucho mayor énfa­sis de lo que solían en los intereses operativos. Los fondos destinados alnivel local deben ir a las categorías de personal que juega un papel parti­cularmente importante en su funcionamiento. Por ello, siendo esto así, lasperspectivas de selección y conservación del personal bien cualificadoson criterios importantes.

Esta nueva política salarial ha dado ya resultados alentadores. El tra­dicional desequilibrio entre el Estado y los empleadores privados

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-debido a que el Estado paga relativamente más para los puestos nocualificados y menos al personal altamente cualificado-- se ha reducido,y los problemas de selección han disminuido. La descentralización de lasdecisiones de remuneración hace posible que se tengan en cuenta las cali­ficaciones y los resultados obtenidos por cada funcionario individual­mente, con lo que resulta un cambio en la forma de fijar los salarios quepone el acento en el individuo más que en el puesto de trabajo.

INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS TASAS DE REMUNERACIÓN

Uno de los grandes principios de la nueva política de personal delEstado es conseguir una mayor individualización de las condiciones deempleo. Algunos aspectos de ella han sido ya mencionados: las tasas deremuneración para los altos directivos se fijan individualmente en cifrasabsolutas y el gobierno tiene intención de ampliar esta disposición a cate­gorías más amplias, comenzando probablemente con otros grupos alta­mente cualificados. Las organizaciones sindicales han respondido positi­vamente al cambio propuesto.

La remuneración al rendimiento

Otro objetivo de la nueva política salarial del gobierno ha sido favo­recer una mayor productividad. En el curso de las negociaciones colecti­vas, las dos partes han estado de acuerdo en experimentar nuevos méto­dos de remuneración en los que un porcentaje de la remuneración sevincule a mejoras cuantificadas en la productividad. Se ha dado granimportancia a la participación de los empleados afectados en el diseño denuevos sistemas de remuneración, permitiéndoles influir en parte en lasestructuras y en los procedimientos a través de los cuales se mide el ren­dimiento. La remuneración al rendimiento se basa normalmente en losresultados obtenidos por el grupo, más que por el individuo en particular,y se ha tenido mucho cuidado en llegar a criterios que realmente reflejanmejoras en los resultados que tienen sentido desde el punto de vista delos clientes y del público en general.

Hasta el momento, estos experimentos se han limitado principalmentea actividades de tipo industrial y comercial. Han implicado, por ejemplo,a personal empleado para el cuidado y el mantenimiento de los edificiospúblicos, al personal de los comedores y de limpieza. En el sector de cate­goría más elevada, hay un sistema de primas de grupo para los empleadosde los Servicios Jurídicos del Estado. Esto ha supuesto una mejora en los

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resultados económicos de los citados servicios, al mismo tiempo que per­mite a los empleados obtener mayores niveles de remuneración.

Decisiones locales sobre el alcance de las mejoras salariales

Hasta aquí, toda la fij ación de los salarios a nivel local se refería a ladistribución de los fondos concedidos por las partes en las negociacionescolectivas centrales. Un nuevo sistema adoptado en 1988 permite a losmismos agentes locales aumentar los fondos a su disposición. Es decir,que si la Administración por un aumento de la eficiencia, puede obtenerahorros extraordinarios por encima de las exigencias de racionalizaciónque define el gobierno, estos ahorros pueden ser utilizados por las partesnegociadoras locales para introducir mejoras en las condiciones del ser­vicio. Puesto que esta clase de mejoras en la eficiencia son con frecuen­cia cuestiones de todo o nada, las orientaciones oficiales estipulan que loscambios en la política de personal no deben conllevar compromisos futu­ros. Este principio normalmente prohíbe que se efectúen incrementos enlos salarios. Por otro lado, las Administraciones locales son libres paraelegir otras recompensas como gratificaciones, viajes de estudio o vehí­culos gratuitos. Sin embargo, hasta ahora, solamente unas pocasAdministraciones se han atrevido a ejercer esta nueva prerrogativa.

OTROS ASPECTOS DE LA POLITICA DE PERSONAL

ADAPTACIÓN AL MERCADO

Adaptación de las condiciones no salariales

Parte de la herencia del Estado como empleador «patriarcal» es queciertos beneficios sociales de los empleados del Estado sueco van másallá de los que disfrutan otros grupos en el mercado laboral. En ciertosaspectos, sin embargo, hay otros sectores que se han puesto a la par, oincluso superado al Estado, en términos de los beneficios de que disfru­tan los empleados. Esto se aplica actualmente a los beneficios relaciona­dos con las pensiones. Hay también diferencias tradicionales en los bene­ficios y condiciones como vacaciones, remuneración por enfermedad yhoras de trabajo. Las condiciones en estos campos específicos se estánahora igualando gradualmente con aquéllas que existen en otras áreas delmercado laboral.

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Hay otro cambio que debe mencionarse. Durante muchos años loscriterios de «permanencia» (antigüedad) y «capacidad» se han conside­rado iguales cuando se trata de seleccionar y de promocionar a los emple­ados. Como resultado de la reforma de la política de personal se ha otor­gado una importancia fundamental a la capacidad. La antigüedad puedetener poder solamente en casos en donde se considera que dos candida­tos son igualmente capaces. Esto aumenta las perspectivas de seleccionarpersonal de otros sectores y promueve la competencia en los nombra­mientos de mayor categoría.

Política de desarrollo de la gestión

La necesidad de asegurar una selección suficiente de gestores com­petentes y de desarrollar capacidades de gestión ha venido a ocupar unaposición clave en el programa de renovación del gobierno. Este resultadode las nuevas demandas que se efectúan a la Administración nacional yde la introducción de nuevos procedimientos presupuestarios y de ges­tión, según los cuales hay muchas decisiones referidas a los medios quese utilizan para conseguir objetivos definidos políticamente que se con­fían a los superiores de las Administraciones locales. Parte de la nuevapolítica de desarrollo de la gestión consiste en ampliar la base de selec­ción, buscando de manera más sistemática candidatos fuera del marcolocal de que se trate y también fuera del sector gubernamental. En estecontexto, el sistema de salarios flexibles ha hecho posible, al menos enalgunos casos, reclutar gestores de muy alto nivel del sector privado.

En el Ministerio de la Administración Pública se ha establecido unnuevo servicio para ayudar a los Ministerios en el reclutamiento de ges­tores de alto nivel. Este servicio reforzará los procedimientos de selec­ción y proporcionará asesoramiento en casos particulares (por tanto, con­tiene un elemento de «caza de talentos»).

Los directores generales se han nombrado tradicionalmente por perío­dos renovables de seis años. La nueva política introducirá aquí más fle­xibilidad, puesto que el segundo nombramiento se efectuará normal­mente por tres años. Los cambios de directivos también se han facilitadobajo el nuevo sistema.

Hace ya diez años que se inició un plan de formación permanente de losgestores de más alto nivel. De acuerdo con este plan todos los directores delas Administraciones locales, recientemente nombrados, tienen que partici­par en un seminario de dos semanas en donde los Ministros y expertos cua­lificados presentan sus ideas. Hay reuniones más cortas para el personalcualificado que se organizan de una manera ad hoc un par de veces al año.

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La seguridad en el empleo

Los empleos en el sector gubernamental son tradicionalmente extra­ordinariamente seguros. Han sido raras las reducciones importantes en elempleo. Sin embargo, las condiciones económicas a finales de los años70 condujeron en 1984 a un acuerdo colectivo sobre la seguridad en elempleo para los empleados gubernamentales. Este acuerdo definió lasmedidas que debía tomar el Estado antes de que un empleado pudiese serdespedido debido a una disminución o supresión de actividades. Entreotras cosas, el acuerdo incluye un plan de largo alcance para intentarencontrar un nuevo empleo dentro del sector gubernamental a los emplea­dos sobrantes.

El sistema se está revisando actualmente con la intención de suprimirel detallado sistema de normas y sustituirlo por procedimientos más fle­xibles. El apoyo financiero y administrativo se adaptará a cada situaciónpersonal de ajuste. Se otorgará más importancia a la provisión de recur­sos financieros para la formación de los empleados, de manera que sepreparen para nuevos puestos, independientemente de que estas tareas seefectúen dentro de la Administración nacional o en otra parte. Todavíadeben concluirse las negociaciones, pero las partes se inspiran clara­mente en las disposiciones de seguridad en el empleo del mercado de tra­bajo del sector privado.

Acuerdos sectoriales

Como ya se ha puesto de manifiesto, el sistema tradicional de regla­mentación del empleo del Estado abarcaba a todo el sector gubernamen­tal, incluyendo los servicios propiedad del Estado, tales como la OficinaPostal, los ferrocarriles suecos, la Comisión Estatal de la Energía, asícomo el sector de defensa y la Administración civil. Está en la propianaturaleza de las cosas que las actividades en los diferentes sectores plan­teen distintas exigencias en lo sustantivo de la política de personal. Enalgunos casos, las actividades del Estado son competitivas, .mientras queen otros el Estado tiene el monopolio. Se han tomado medidas para frag­mentar la hasta ahora monolítica estructura de las negociaciones colecti­vas. Actualmente existen acuerdos para cuatro sectores: servicios,defensa, el resto de las Administraciones locales y profesores de la ense­ñanza estatal. Materialmente, estos acuerdos sectoriales son todavía simi­lares en lo esencial, pero, como resultado de futuras negociaciones, sucontenido se irá adaptando gradualmente a las diferentes condicionesaplicables en cada sector.

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DESCENTRALIZACIÓN

El nuevo reparto de responsabilidades entre el gobierno y lasAdministraciones locales permite a éstas últimas abolir las rigidecesactuales en los planes de organización o de las listas de nombramientosque se deciden de manera centralizada. Las Administraciones pueden,ahora, decidir por ellas mismas cómo se van a organizar y cuáles van aser sus efectivos de personal. Son igualmente libres, a condición de res­petar el cuadro financiero definido por el gobierno y por el Riksdag, paracrear nuevos puestos con salarios adecuados a las necesidades de su acti­vidad y a las condiciones del mercado. Se ha visto ya que las cuestionesde selección y promoción se deciden por las propias Administraciones,con la única excepción de los directores de las Administraciones y susadjuntos, que son nombrados por el gobierno.

INDIVIDUALIZACIÓN

Durante los años 60 y 70, en los que el sector público conoció unagran expansión, las nuevas capacidades y competencias que se hicieronnecesarias, derivadas de las reformas y otros cambios, pudieron en granmedida ser cubiertas por medio de nuevas selecciones e incrementos deplantilla. Todo ello ha cambiado ahora. Las nuevas obligaciones y lanecesidad de desarrollar nuevas capacidades no se puede seguir obte­niendo mediante el aumento de recursos de personal. Mientras tanto, laespecialización sigue aumentahdo y hay una necesidad creciente paradesarrollar nuevas capacidades profesionales en muchos campos. Larenovación del sector público y el desarrollo de servicios pide en ciertoscasos un reciclaje de las capacidades del personal. Para esto se ha nece­sitado un enfoque sistemático para la formación del personal. Ha habidoun creciente interés en la planificación de la formación de los empleados,teniendo en cuenta la evaluación de sus intereses y aptitudes en relacióncon las futuras necesidades operativas.

Muchas de estas disposiciones han sido inspiradas en la informatiza­ción de las tareas. El papel tradicional de secretaria, por ejemplo, se hatransformado. Muchas Administraciones, por tanto, están introduciendoprogramas sistemáticos de diversificación de tareas para esta categoría defuncionarios: la separación entre el personal técnico y el de secretariadose está borrando y se hace más fácil la movilidad entre diferentes carre­ras tradicionales. Huelga decir que en estos cambios ha influido la indi­vidualización de las tasas de remuneración.

El más ambicioso programa coordinado de formación de personal se

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aplicó a altos funcionarios y se terminó en 1986. Todos los jefes de lasAdministraciones locales (Directores Generales) asistieron durante dossemanas a un curso de técnicas de gestión, seguido de seminarios en lasdiferentes Administraciones en los cuales los grupos de directivos exa­minaron estrategias futuras para sus respectivas Administraciones.

Se ha creado un Instituto para técnicas de gestión para el sectorgubernamental que ofrece, al mismo tiempo, cursos temáticos de cortaduración y programas más largos de técnicas de gestión.

Se han reorganizado los programas centralizados de formación delpersonal para el sector gubernamental. Estas actividades se han finan­ciado sobre una base comercial, para asegurarse que responden a las ver­daderas necesidades de los usuarios, es decir, las Administraciones loca­les. Sin embargo, el gobierno todavía financia el desarrollo de programasde formación de interés más general.

Existe una estrecha relación entre la formación del personal y lamovilidad, y se están haciendo esfuerzos, en determinados casos, paraalentar la movilidad entre los diferentes puestos, tanto entre lasAdministraciones locales y dentro de ellas como entre los sectorespúblico y privado. Para facilitar cambios en esta dirección, se ha revisadola reglamentación en vigor y se han eliminado las disposiciones quesuponían un obstáculo para esta movilidad deseada. Por ejemplo, se handado a las Administraciones locales mayores poderes discrecionales paradefinir los beneficios vinculados a la reubicación geográfica (ayudas paradesplazamiento, subvenciones y otras formas de indemnización).

CODECISIÓN

Nuevas formas de concertación

Los conocimientos, experiencia y actitudes del personal son unaparte fundamental en el proceso de cambio en la Administración nacio­nal. La codecisión efectiva para los empleados en materia de condicionesde trabajo es, por tanto, un logro en el proceso de renovación adminis­trativa. Sin embargo, las disposiciones que se llevaron a cabo durante losaños 70 para asegurar la participación de los empleados, han sido criti­cadas por ser excesivamente formalistas y burocráticas. Los críticosdecían que habían fracasado como medio de fomentar la imaginación yel compromiso tal como pretendían.

Para un mayor desarrollo de la codecisión, el gobierno ha dado ins­trucciones a las partes en la negociación colectiva dentro del sectorgubernamental para que empiecen a experimentar con nuevas formas,

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más específicas, de participación de los empleados en la planificación yen la toma de decisiones en lo que concierne a sus propias condicionesde trabajo. El objetivo es incrementar la eficacia y la calidad del servicioprestado al mismo tiempo que se mejora la satisfacción en el trabajo.

En algunos de los ensayos que se están llevando a cabo actualmente,se están combinando esquemas experimentales de incentivos al rendi­miento con nuevos procedimientos de participación directa de los emplea­dos en las decisiones relativas a las condiciones de trabajo. Estos experi­mentos se basan en la convicción de que, a pesar de los conflictosfundamentales de intereses respecto al tema de las remuneraciones, lasdos partes, empleados y empleador, están interesadas en el desarrollo y laracionalización de las actividades gubernamentales.

Paralelamente a los esfuerzos que se están llevando a cabo para esta­blecer primas a la remuneración y reforzamientos cualitativos a la codeci­sión, la Oficina Nacional para Empleados del Gobierno --organismo cen­tral responsable de los asuntos de personal en la Administraciónnacional- y las principales organizaciones sindicales han celebrado con­juntamente seminarios para las Administraciones locales para tratar el temade la productividad, eficacia y codecisión. Estos seminarios, de tres días deduración, se organizan para un pequeño grupo de Administraciones cadavez. Las Administraciones están representadas por sus DirectoresGenerales y otras personas clave, junto con los representantes de las orga­nizaciones sindicales locales. Una idea básica es que ambas partes des­ciendan juntas al trabajo práctico de mejorar las operaciones dentro de lasAdministraciones locales. Uno de los temas de discusión en los seminarioses el de las nuevas formas de remuneración ligadas al aumento de la pro­ductividad. Durante estos seminarios, las dos partes intentan definir losobjetivos para una continua formación administrativa, al mismo tiempoque analizan problemas reales y proponen medidas de actuación.

Fondo nacional para el desarrollo administrativoy formación de los empleados del Gobierno

Hace algunos años, las partes en la negociación colectiva en el sectornacional del gobierno dieron un paso adelante en sus esfuerzos conjuntospara modernizar la Administración nacional. En las negociaciones sala­riales de 1985 aportaron 300 millones de coronas suecas (aproximada­mente 50 millones de dólares USA) destinadas a proyectos de desarrollo.con el objetivo de llevar a cabo el programa de renovación del gobiernoy para contribuir en la consolidación a largo plazo de la seguridad en elempleo de los funcionarios del gobierno.

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El dinero se distribuye por una comisión mixta empleador-sindicatosy se puede utilizar tanto en la mejora del personal a través de su forma­ción como al desarrollo de nuevas formas de organización y gestión (engeneral, con la asistencia de consejeros exteriores). Todos estos proyec­tos se orientan a la mejora de las competencias de los empleados y areforzar su participación en los proyectos de desarrollo. Se financianactualmente más de cien proyectos, cubriendo una gran variedad de acti­vidades.

El plan inicial era que estas actividades se limitasen a un período detres años, pero al cabo de sólo dos años las partes negociadoras decidie­ron dotar al acuerdo de carácter permanente, con fondos adicionales.

OBSERVACIONES FINALES

La transición a una política de personal más flexible representa uncambio importante en la política administrativa de un país. No es unareforma evidente en sí misma ni es aceptada universalmente, y puedeverse como una amenaza a valores e ideas establecidos sobre la justiciay la imparcialidad. La implantación de la reforma sueca dista mucho deser completa. Mucho menos han sido evaluados sus ventajas e inconve­nientes. Pero hay un número de observaciones «intermedias» que puedenser de interés.

i) Es verdad que el empleador es el primer agente motor del pro­ceso de reforma, pero las organizaciones sindicales son actoresimportantes, sin cuya participación la reforma podría verse frus­trada. El Proyecto de Ley sobre Política de Personal fue prece­dido de consultas informales con las instancias centrales de lasorganizaciones sindicales. En estas discusiones se llegó a unacuerdo sobre todos los aspectos esenciales salvo, por supuesto,lo que se refiere a la política de remuneraciones del gobiernonacional. La descentralización de las decisiones sobre política deremuneraciones requiere acuerdos entre las partes negociantes,ya que depende de reglas aceptadas mutuamente y acuerdoscolectivos.

ii) Se deben establecer límites a la flexibilidad. Se ha declaradoespecíficamente que la descentralización debe llevarse a caboteniendo en cuenta las ventajas potenciales de un funcionamientointegrado del empleador a nivel central. Los acuerdos básicosque se refieren a cambios a nivel general en las remuneracionesy la calidad de los elementos absolutamente esenciales de las

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condiciones del servIcIO seguuan, por tanto, siendo comunespara el conjunto del sector gubernamental. Esto se aplicará, porejemplo, para las indemnizaciones por enfermedad o la seguridaden el empleo y también para los principios básicos de la codeci­sión.

iii) La descentralización necesita que las partes a nivel local desa­rrollen su competencia, y no deben sobrepasar su capacidad paraaceptar nuevas tareas. El Gobierno ha hecho de ello una condi­ción expresa para el proceso de reforma. Para poder desarrollarla competencia necesaria, el Estado ha asegurado un comple­mento de formación de los ejecutivos a diferentes niveles que sonlos representantes locales del empleador.

iv) La actitud de los empleados de las Administraciones locales estambién importante. Existen ideas profundamente enraizadassobre qué materias deben ser reglamentadas uniformemente ynociones sobre qué materias se pueden permitir desviacioneslocales. La introducción a los nuevos sistemas debe adaptarse aesta realidad y ésta es una razón por la que se ha progresadlo másen el sector de las remuneraciones.

v) Finalmente, conviene resaltar que la instauración de políticas depersonal más flexibles presupone una transformación general delcontrol del gobierno sobre los diferentes sectores de laAdministración. La introducción a una gestión a largo plazo porobjetivos políticos junto con una evaluación más eficiente (que,a menudo, supone una reforma presupuestaria), es esencial paraque los asuntos de personal sean descentralizados con éxito. Siesta transformación no se alcanza, la gestión de personal no seadaptará a las actividades de la Administración que, porsupuesto, es el objetivo primordial de la flexibilidad.

CAMBIOS DE LA POLÍTICA DE PERSONALEN EL SECTOR

PÚBLICO NORUEGO

Per LAEGREID*

Desde hace algunos años, un número cada vez mayor de países de laOCDE han puesto a punto programas globales de reforma en el sectorpúblico, que suponen una intervención deliberada de las instancias cen­trales para tratar de transformar la Administración pública en un instru­mento para la acción de los poderes públicos. En Noruega, esta tenden­cia se manifiesta en un programa de modernización del gobierno titulado«El Estado Nuevo», que se refiere principalmente a cuestiones de orga­nización y política de personal dentro de la Administración pública. Elprograma subraya que la política de personal tiene una influencia deter­minante en la eficiencia y en la productividad: para que funcione laAdministración pública hay que hacer el mejor uso posible de los recur­sos humanos. Para conseguirlo se requiere un mayor grado de descentra­lización y de flexibilidad en la política de personal. Consecuentemente,este estudio se centra en dos aspectos esenciales: delegación de funcio­nes de gestión de personal y la movilidad de los funcionarios.

NORMALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓNDE LA GESTIÓN DE PERSONAL

El sistema de gestión de personal en Noruega es una mezcla de ele­mentos centralizados y descentralizados. La política de sueldos y salariosse ha caracterizado tradicionalmente por una importante centralización ycoordinación y el sistema de remuneraciones se ha basado en normas de

* Centro de Investigación Noruego sobre Organización y Gestión y la Universidadde Bergen.

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solidaridad e igualdad en el tratamiento a los empleados. Sin embargo, enlos últimos tiempos han cobrado importancia las peticiones de mayordiferenciación en los salarios y las remuneraciones. En otras áreas de lapolítica de personal es difícil percibir el Estado como un simple emplea­dor. La política de selección y otras políticas diferentes de la política deremuneraciones han sido en gran medida descentralizadas a cada uno delos Ministerios y a los organismos, lo que supone un considerable gradode fragmentación.

Durante los últimos años ha habido varias señales políticas que mos­traban una buena disposición para tomar en consideración una política depersonal de la Administración pública más activa en Noruega.

La política de personal se ha presentado como un medio para conse­guir una gestión más efectiva de los directivos, lo que sugiere que seentra en un período marcado por cambios y reorganización, lo queimplica también, que debería concederse a los organismos una mayorinfluencia en las decisiones sobre la clase de soluciones que deberíanadoptarse en este campo. Las actuales propuestas de reorganización seña­lan una tendencia hacia una mayor autonomía local, lo cual implica máslibertad de los sistemas normalizados y respecto de la autoridad central.La descentralización no supone necesariamente un menor control sobrelas actuaciones de las diferentes instituciones, pero sí traerá consigo unamayor libertad de acción en relación con las instancias centrales. Unareorganización tal representará nuevos desafios para los servicios de ges­tión de personal de las distintos organismos.

La administración de personal en la función pública noruega fun­ciona dentro de un contexto de tensiones que existe entre el control cen­tral y la autonomía local, conflicto entre el derecho de los directivos adirigir y el derecho de las organizaciones de los empleados a negociar. Elestado de tensión existente entre el control centralizado y la descentrali­zación en el campo de la gestión de personal puede ser ilustrado con refe­rencia a tres áreas de la política de personal: el sistema de sueldos yremuneraciones, la política de codecisión y la política de selección. Estastres áreas se caracterizan por disposiciones que son de carácter general,pero que permiten también acuerdos de carácter local.

POLÍTICA DE SALARIOS Y RETRIBUCIONES

La determinación de los salarios está regulada por un acuerdo gene­ral básico entre el Estado como empleador y los representantes de lasprincipales organizaciones sindicales. Las normas básicas de procedi­miento se fijan por el legislador. Hay, sin embargo, fuerzas que empujan

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a cuestionar el sistema de una escala nacional de salarios y la coordina­ción completa de la política salarial en el sector público. Los principiosde solidaridad en la política de salarios y el apoyo particular a los pues­tos de menor remuneración están amenazados por las exigencias de unamayor diferenciación en las escalas de salarios, de tal forma que se ten­gan más en cuenta los mecanismos del mercado. La tendencia actual esdar más flexibilidad para negociar de manera descentralizada, aunque lanecesidad del Estado de mantener el control presupuestario sobre losincrementos de salarios limita las posibilidades de descentralización. Ladelegación y la descentralización también deben ser evaluadas en rela­ción a si, desde un punto de vista puramente administrativo, los organis­mos están capacitados para asumir un mayor poder. Un sistema centrali­zado de salarios ha hecho jugar a los servicios de personal de losdiferentes organismos un papel relativamente pasivo, que consiste eninterpretar las normas y ajustarse a las decisiones tomadas a nivel central.Con la descentralización, el papel de los servicios de personal locales lle­gará a ser más importante y será necesario desarrollar los servicios deempleador ejercidos por el Estado a nivel local.

LA POLÍTICA DE CODECISIÓN

En 1976, el gobierno noruego anunció planes para establecer lasdirectrices de una política general de personal que abarcaría toda la fun­ción pública, con el fin de conseguir una política unificada, pero esto nose aceptó ni por la Administración pública ni por los sindicatos. En1980, el gobierno y los sindicatos de la función pública llegaron a unacuerdo de codecisión que preveía la definición de la política de perso­nal a través de negociaciones locales. El acuerdo central constituía unacuerdo-marco típico que debía ser completado por acuerdos particula­res a nivel local.

Los acuerdos marco para la cadecisión se hicieron a condición de quese llegaría a acuerdos especiales de carácter local en un corto espacio detiempo, pero en la práctica han llevado mucho más tiempo del que sepensaba y muchos organismos locales no han concluido los acuerdos pre­vistos por las autoridades centrales. Esto también puede estar relacionadocon el hecho de que las diferentes partes de la política de personal pue­den entrar en conflicto entre sí. Una política de salarios normalizada ycoordinada deja poca libertad para organizar acuerdos independientes decodecisión. Hay pocas razones para dedicar muchos esfuerzos a la plani­ficación de personal si no pueden ser complementados por una políticade salarios.

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POLÍTICA DE SELECCIÓN

La política de selección ha sido tarea exclusiva en su mayor parte delas distintas Administraciones. Este elemento de descentralización estálegitimado por el hecho de que funciona dentro de normas o de regula­ciones precisas que establecen criterios y procedimientos equitativos yrazonables basados en las cualificaciones de los candidatos.

Se establece un cierto número de reglas generales por los comités deselección especificando los derechos de los candidatos y los procedi­mientos y reglas prácticas. Como consecuencia de ello, la política deselección se puede considerar como la suma de muchas decisiones sepa­radas que siguen reglas claras de procedimiento, pero en donde no seespecifican los criterios reales. Se han hecho esfuerzos esporádicos parauna intervención política con objeto de conseguir una política coordi­nada, unificada y más normalizada. Pero las instituciones han defendidobien su autonomía y, hasta el presente, los intentos para reducir la auto­determinación no han tenido mucho éxito.

La organización de los sistemas de selección descentralizados difierede la delegación en el campo de los salarios y la codecisión en que losdepartamentos de gasto son más poderosos y los departamentos de per­sonal son mucho más periféricos.

DIFERENTES EXPECTATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓNDE PERSONAL

Tal como ilustran los ejemplos anteriores, hay grandes diferenciasentre el papel del Estado en la determinación de los salarios y sus restan­tes funciones como empleador. El hecho de que fracasasen los intentosde centralizar y normalizar la política de personal en los años 70 puedeser el resultado del sistema mixto que caracteriza a la administración depersonal. El sistema tiene que sobrellevar las tensiones entre gestión eje­cutiva y control, entre codecisión y descentralización. Se exige a la polí­tica de personal que esté de acuerdo con valores e ideales que pueden sercontradictorios: se espera que asegure la igualdad de derechos y la segu­ridad en el empleo, lo cual anima al Estado a comportarse como unempleador único; por otro lado, su objetivo es promover la eficacia, laproductividad y la rentabilidad en las diversas Administraciones. Estocrea un equilibrio inestable, a lo largo del tiempo, y la política de perso­nal da alternativamente la prioridad a diferentes valores.

Las unidades de personal tienen que emprender tareas cada vez máscomplejas. Deben atenerse a reglas preestablecidas, sin embargo, tienen

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posibilidades cada vez mayores de escoger su propio modo de funciona­miento. Los acuerdos que se controlan de manera centralizada exigen delas unidades de personal la interpretación de numerosos reglamentos,mientras que los acuerdos descentralizados permiten una mayor discre­cionalidad. El programa de modernización del gobierno incluye planesque permiten delegar mayores responsabilidades y tareas en las unidadesde gestión de personal de nivel local. Cuando el número de tareasaumenta, su papel se hace más importante y las posibilidades de conflictotambién aumentan. Los empleados relacionados con el personal seencuentran con frecuencia en una situación de ambigüedad en relacióncon los principios de toma de decisiones, de relaciones, definiciones yobjetivos. Esta situación de ambigüedad puede permitir a la unidad depersonal soportar mejor las tensiones y conflictos, pero, al mismotiempo, puede dar lugar a frustraciones y críticas entre los empleados.

La ambigüedad con que se enfrentan los empleados relacionados conel personal puede tener su fundamento en el hecho de que las actividadesde la unidad de gestión del personal están débilmente vinculadas al obje­tivo primordial de la institución. Y tienen el riesgo de dar un mayor énfa­sis a los procedimientos y a la ejecución que a los contenidos. Se trata desaber si el aspecto simbólico de la administración de personal es másimportante, mientras que el contenido sustantivo de las actividades esmenos primordial (1).

En la próxima sección veremos cómo tienen lugar los cambios en laspautas de movilidad dentro del aparato administrativo central, sin queestén necesariamente ligados a un control consciente de la política depersonal.

SELECCIÓN Y POLÍTICA DE MOVILIDAD

LOS MINISTERIOS EN LOS AÑos 70: UNA CARRERAVITALICIA EN UN MERCADO DE TRABAJO CERRADO

Varios estudios sobre el funcionamiento del sistema administrativocentral noruego en la mitad de los años 70 demostraron que el procesodemográfico tenía las características de una burocracia weberiana clá­sica. El principio de selección basado en los méritos estaba bien estable­cido y las carreras de los funcionarios eran en gran medida controladaspor las Administraciones en las que trabajaban. El sistema de selecciónhabía creado un tipo de directivo que difería en numerosos aspectos delresto de la población(2). Por ejemplo, existían profundas diferencias enla representación de los sexos: solamente el 15 por ciento del personal

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administrativo eran mujeres. Era un sistema de carrera vitalicio, normal­mente dentro de un mismo Ministerio. Como regla general, los puestosde directivos sólo podían obtenerse después de un largo período de bue­nos y leales servicios. Había un mercado de trabajo interno y cerradodonde los Ministerios estaban bien situados para recompensar e influen­ciar a sus empleados. No había apenas intercambio de personal con elsector privado. Los funcionarios tenían mayores oportunidades de carreraen el Ministerio que fuera de él y la mayoría de ellos no tenía intenciónde dejar la Administración al terminar su período de prueba. Los que lohacían, tendían a moverse dentro del sector público.

Había una cierta clase de pluralismo institucional según la cual lafunción pública se comportaba como un conjunto de instituciones pococonectadas entre sí, cuyos empleados se preocupaban principalmente dedefender las instituciones en las que trabajaban y las tareas que les esta­ban encomendadas. A lo largo de sus largas carreras y ascensos gradua­les dentro de la jerarquía, estaban expuestos a los mecanismos de socia­lización y disciplina que tenían un efecto integrador y favorecían suadaptación a las pautas culturales dominantes.

LOS MINISTERIOS EN LOS 80: CUOTAS DE DEMANDAY PRESIÓN DEL MERCADO

Hacía la mitad de los años 80, el modelo de movilidad tradicional fuesometido a ataques desde dos sectores. Primero, las exigencias de unaAdministración más representativa dieron lugar a que se intentaseaumentar la representación femenina mediante cuotas. Las ideas de unaburocracia representativa y los acuerdos de cuotas no tenían una fuertetradición en Noruega, pero recibieron un impulso debido al auge deldebate sobre la igualdad y por los cambios normativos habidos en estaárea durante los años 70. Hacia el final de los años 70, el gobierno y elStorting (Parlamento) llamaron la atención cada vez con más énfasis enque la Administración del Estado debería, en principio, ser el espejo dela sociedad y que debía darse una particular atención a la no discrimina­ción entre los sexos. La instauración de cuotas fue posible a través de lalegislación y de un acuerdo normativo y se introdujeron cuotas modera­das para los sexos en la Administración central.

En segundo lugar, el sistema cerrado de movilidad sufrió presionespor parte del mercado. Desde finales de los años 70, aumentó la demandade categorías específicas de profesionales. Las diferencias entre los suel­dos en el Estado y el sector privado se hicieron mayores, y algunasAdministraciones tuvieron dificultades para seleccionar y conservar per-

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sonal cualificado. El cerrado mercado de trabajo interno se fue abriendoprogresivamente gracias a programas de reforma del gobierno para elsector público, en los que las demandas de desregulación y la privatiza­ción y unidades orientadas hacia el mercado contibuyeron a terminar conlas diferencias entre los sectores público y privado.

Estas tendencias están claramente ejemplificadas en el Ministeriodel Petróleo y de la Energía creado en 1978. Estudios realizados por laUniversidad de Bergen demuestran que tiene un personal joven y espe­cializado en comparación con otros Ministerios. En 1985, la media deedad era de 36 años y más de la mitad tenían menos de 33. Los diploma­dos en comercio son más numerosos que los abogados. El seleccionadotípico es un joven que viene directamente de una institución educativa. Elperfil de personal del Ministerio demuestra que los intentos para alcan­zar una representación más igualitaria de los sexos a través del uso de unacuota ha tenido poco éxito: solamente el 22 por ciento de los empleadosson mujeres, muy pocas de ellas han sido selecionadas a través del sis­tema de cuota. Aunque, desde 1981, el Ministerio ha animado a las muje­res a solicitar plazas vacantes y tiene un acuerdo sobre igualdad de dere­chos que implica un sistema moderado de cuotas, los criterios másimportantes de selección son la competencia profesional y los años deservicio, y entre los seis criterios utilizados para la clasificación de laspersonas con nombramiento, el sexo es claramente el menos importante.

Por otro lado, el Ministerio ha desarrollado fuertes característicastípicas de una burocracia orientada hacia el mercado. Las mayores dife­rencias con los procesos demográficos tradicionales en el aparato admi­nistrativo se encuentran en las dimisiones. Se han creado pautas de movi­lidad por las cuales muchos empleados consideran su servicio en elMinisterio como un período de formación destinado a incrementar suvalor de mercado y hacerles más aptos para encontrar un empleo fuera dela Administración. Las carreras vitalicias se han convertido en la excep­ción en lugar de la regla: uno de cada cuatro funcionarios tiene menos dedos años de servicio, y sólo el 34 por ciento de los directivos que traba­jaban en el Ministerio en 1978 seguían todavía trabajando allí cuatro añosmás tarde. Tanto el grado como la dirección de la movilidad de los fun­cionarios difieren de los existentes en otras áreas de la Administracióncentral. Una gran parte de los burócratas del sector del petróleo se diri­gen hacía las compañías del petróleo o a otras empresas privadas. Enconjunto, se consideran mejores las posibilidades de ascenso fuera delMinisterio que dentro de él: a lo largo de un año el 39 por ciento de losfuncionarios recibieron una oferta para un puesto fuera de laAdministración. Una consecuencia de ello es que el 42 por ciento de losque fueron nombrados en 1985 expresaban la opinión de que existía una

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pequeña probabilidad de que ellos continuaran trabajando en elMinisterio al cabo de dos años. Se ha desarrollado un mecanismo que esbien conocido en los Estados Unidos, que consiste en que los empleadosen organismos de control del Estado se pasan a las empresas que ellos, enalguna ocasión, tuvieron la tarea de controlar (3).

De esta manera se debilitan las posibilidades de control interno a tra­vés del proceso demográfico. El Ministerio ha tenido relativamentepocos solicitantes cualificados para acceder a los puestos vacantes. Almismo tiempo, el corto tiempo de servicios y las mejores oportunidadesde carrera en el exterior han debilitado la socialización y la disciplina. Lapregunta que surge es cuáles son las consideraciones que influyen en elcomportamiento de los funcionarios públicos. ¿Está influido su compor­tamiento por sus antiguas relaciones de lealtad, por su lugar en el orga­nismo o por sus futuras expectativas de carrera?

La impresión general del modelo de identificación de los empleadoses que se orienta cada vez más hacia la empresa privada. El papel con elque se identifican de manera más generalizada es el de negociador, yexisten también muchos que se identifican con los papeles de directivo ode empresario tanto como con el papel tradicional de juez. El rápido cam­bio de personal dificulta integrar a los funcionarios en una cultura minis­terial común, y crea problemas respecto al liderazgo interno y agravadopor el hecho de que los conflictos internos son relativamente importan­tes. Al mismo tiempo, las comparaciones con las empresas del petróleoengendran frustración en el personal e insatisfacción con las ventajas queofrece el sector público.

Las diferencias en los modelos de identificación de los empleadosestán relacionadas con más de un conjunto de factores. Es necesario teneren cuenta la procedencia de los funcionarios, su situación actual y susexpectativas de carrera. Hay dos factores evidentes: la situación de losfuncionarios en el Ministerio, especialmente el servicio en donde traba­jan y su formación técnica o profesional. Mientras el proceso demográ­fico del Ministerio del Petróleo y la Energía se diferencia del modelo tra­dicional en la Administración central, no parece que deba existir uncambio equivalente en los otros factores que influencian las variacionesen la identificación de los funcionarios. Los licenciados en Comercioespecialmente muestran una tendencia a identificarse con la empresa pri­vada' mientras que los juristas están más cerca de las normas tradiciona­les del Ministerio.

Las expectativas de carrera parecen ejercer una menor influencia enla identificación que en la socialización, a través de las instituciones edu­cativas y el puesto en la estructura de la organización. Que los burócra­tas relacionados con el petróleo se orienten, a menudo, hacia la industria

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del petróleo cuando cesan en su puesto, no significa necesariamente quesu identificación como funcionarios ministeriales se decida sobre la basede tales aspiraciones de trabajo futuras.

Aunque la pauta de movilidad ha cambiado en el período que vadesde los años 70 a los 80, parece que los intentos para conseguir un con­trol deliberado, a través de la introducción de normativas sobre cuotas,han tenido poco exito, sin lugar a dudas porque lleva tiempo cambiar nor­mas institucionales bien establecidas. Por otra parte, los cambios en elmercado laboral han tenido consecuencias importantes para la composi­ción del personal empleado en el Ministerio del Petróleo y la Energía. ElMinisterio está adoptando una orientación de mercado inspirada en elsector privado de la industria del petróleo. Esto se refleja, por ejemplo,en el área de la política salarial donde los salarios basados en un ciertonivel están a punto de ser sustituidos con tasas individuales de remune­ración y las decisiones administrativas para fijar salarios están siendocomplementadas por ajustes inspirados en el mercado. Hay tambiénseñales que sugieren que los cambios en la Administración del área delpetróleo están actuando como un catalizador para que se extiendan talestendencias a otras partes del aparato administrativo.

Los más recientes programas gubernamentales de modernizaciónprevén una intervención más decidida en las pautas de movilidad paraconseguir un mayor movimiento entre las unidades y los niveles admi­nistrativos. Sin embargo, las experiencias anteriores indican que losintentos de control están limitados por los derechos de la organización anegociar y son afectados por las tradiciones establecidas y las condicio­nes del mercado laboral. Por tanto, el resultado es, con frecuencia, des­preciable. Es particularmente importante considerar el papel de los sindi­catos de los funcionarios en el desarrollo de una política administrativaglobal.

EL PAPEL DE LOS SINDICATOS DE FUNCIONARIOS

La posibilidad de que el gobierno lleve a cabo en Noruega una polí­tica administrativa decidida y planificada está fuertemente limitada por elpoder de los sindicatos de funcionarios. Entre un 80 y un 90 por cientode los funcionarios públicos están organizados en tres grandes sindicatosque cuentan con importantes recursos. Tradicionalmente, estas organiza­ciones «paraguas» han jugado un papel central en la política salarial cen­tralizada y normalizada existente en Noruega, mientras que las ramas sin­dicales locales han sido más pasivas. Cualquier aumento en ladescentralización y delegación en el campo del personal reducirá el papel

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coordinador jugado por las organizaciones «paraguas» debilitando, portanto, su posición.

Esta importante posición que mantienen los sindicatos de funcionariossignifica que la descentralización de la política de personal implica lIlO sola­mente una delegación del derecho administrativo de control al jefe localdel servicio, sino también la delegación a un sistema de negociación local,en el que la dirección administrativa debe ocupar un lugar como una de laspartes en las negociaciones con las organizaciones locales de funcionarios.Los cambios en el campo de personal serán, entonces, más una cuestión derealpolitik marcada por luchas políticas entre intereses opuestos que unacuestión técnica de resolución de problemas y cambios planificados.

CONCLUSIONES

Hay algunas conclusiones generales sobre las reformas de la ¡políticade personal que se extraen de la experiencia noruega. Los programas dereforma son más un conjunto de ideas para la reforma que una estrategiacoherente de cambio. Los objetivos incluyen con frecuencia un mejorservicio, un aumento en la eficacia, mejores condiciones de trabajo y laampliación de la democracia, mediante el aumento de la influencJia tantode los líderes electos como de los ciudadanos. Raramente existe uma dis­cusión explícita de las ventajas y desventajas de tales objetivos. Los pro­gramas de reforma ponen énfasis en un enfoque que mejore la eficaciasin formular los objetivos operativos que este enfoque necesita.

Una manera de interpretar los programas de reforma relevantes esque tienen una pequeña probabilidad de producir resultados tanto clara­mente positivos como negativos. Las personas encargadas de la toma dedecisiones están más preocupadas de evitar un gran fracaso que de con­seguir éxitos (4). Las soluciones elegidas son con frecuencia vagas. Sepresta gran importancia al control responsable, al diseño, al plan y a laelección consensuada. Pero, al mismo tiempo, hay que admitir que lareorganización y el cambio en la política de personal son cuestiones depoder, en la medida en que se deben considerar los grupos de intereses ylas limitaciones de la autoridad jerárquica, las normas y tradiciones esta­blecidas y las presiones del mercado. También hay una difusión impor­tante de las reformas a través de las fronteras nacionales. Hay programasde modernización con importantes elementos comunes que aparecen casisimultáneamente en varios países. En Escandinavia se pone mucho énfa­sis en la descentralización, en los modelos del sector privado y en laadaptación al mercado y éste es también el caso de los experimentos dereformas en Noruega y Suecia (5).

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Para entender las limitaciones y posibilidades en el área de la políticade personal es necesario ir más allá del enfoque de la eficiencia que secentra en encontrar el mejor método para organizar el sector público. Laambigüedad, la incertidumbre y los conflictos son tan frecuentes comolos objetivos claros, la nítida comprensión de los medios necesarios paraconseguir los objetivos y la dirección perfecta. Es necesario analizar lacomplicada interacción que existe entre principios de gobierno en el sis­tema administrativo que están en parte en conflicto entre sí.

La concepción de un gobierno de la mayoría, en donde líderes políti­cos responsables puedan gobernar a través de directivas y órdenes debeser complementada por una perspectiva que tenga en cuenta el hecho deque los funcionarios en la Administración tienen opiniones con una inde­pendencia notable. El principio jerárquico coexiste con otros principiosque incluyen reglas constitucionales y éticas, principios de autonomíaprofesional, el principio del consumidor soberano, el principio de que losintereses afectados deben estar representados en el proceso de toma dedecisiones, y que los funcionarios deben ser capaces de ejercer influen­cia sobre su propio lugar de trabajo. Debería haber menos discusiónsobre la elección entre diferentes normas y valores y más preguntas sobremodificación de los objetivos y normas usados por la Administración.Nos enfrentamos a un sistema multifuncional en donde los diferentesprincipios están presentes permanentemente, pero en proporciones varia­bles en el tiempo.

Los cambios en la función de gestión de personal y sus efectos nopueden ser entendidos simplemente como resultado de una política deli­berada de personal. El control basado en prioridades políticas se comple­menta con los derechos de los sindicatos de funcionarios a la negocia­ción. Al mismo tiempo, existen fuertes tradiciones y normas y cuandoaumenta la demanda de ajustes relacionados con el mercado no se pue­den dejar de lado otros procesos de control. El Estado debe vivir con con­tradicciones y desajustes dentro de la política de personal cuando se dis­tribuyen las proporciones entre diferentes formas de control. Este es unresultado del hecho de que deben tenerse en cuenta al mismo tiempovarias funciones diferentes y opuestas entre sí.

Consecuencia de esto es la necesidad de implantar un conceptoampliado de efecto (6). Cuando hay distintas consideraciones que seinvolucran en la función de gestión de personal los diferentes actorespondrán énfasis en diferentes consecuencias. Esto se expresa en la polí­tica de personal, porque algunos actores ponen énfasis en los efectossobre la productividad y los cambios, mientras que otros se preocupanmás de sus propios intereses, el nivel de conflictos y la distribución delpoder. Es importante adoptar un concepto de efecto más amplio que

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incluya, además de los impactos puramente económicos, los procesospolíticos puestos en marcha por los intentos de cambio en la política depersonal.

Es también importante ser conscientes de que las reformas gnobalespueden tener efectos sustanciales tanto en el funcionamiento como ennuestra imagen del funcionamiento. Los éxitos organizativos dependende factores diferentes de la eficacia técnica. Frecuentemente es difícilmedir los cambios reales en el funcionamiento y los cambios se evalúancon frecuencia sobre la base de las creencias que se tengan sobre lasreformas organizativas apropiadas. Un posible resultado de las refor­mas de política de personal es que tienen mayores consecuencias sobrecómo hablamos sobre la Administración pública que sobre su funcio­namiento real.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) MEYER, J.W. YROWAN, B., «Institutionalised Organisations: FormalStructure as Myth and Ceremony», American Journal 01 Sociology, 83(1977) pp. 340-63.

(2) LAEGREID, P. y OLSEN J.P., «Top Civil Servants in Norway. KeyPlayers on Different Teams», en Suleiman Ezra (ed), Bureaucrats andPolicy Making. New York: Holmes & Meier, 1984.

(3) MITNICK, B.M., The Political Economy 01 Regulation, New York:Columbia University Press, 1980.

(4) ANDERSON, P.A., «Decision Making by Objection and the CubanMissile Crisis», Administrative Science Quarterly, 28 (1983), pp. 201-22.

(5) OLSEN, J.P., The Modernisation 01 Public Administration in theNordic Countries, Paper 1988/2, Norwegian Research Center inOrganisation and Management, Bergen, 1988.

(6) MARCH, J.G. y OLSEN, J.P., «The New Institutionalism:Organisational Factors in Political Life», American Political ScienceRewiew, 78 (1984), pp. 734-49.

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DESARROLLO DE LA GESTIÓNDE PERSONAL EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA HOLANDESA: REVISIÓNy NUEVAS TENDENCIAS

L. J. WIJNGAARDEN*

ESTRUCTURA DEL SISTEMA HOLANDÉSDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Hasta los años 40 existía un Departamento central de personal que for­maba parte del Ministerio del Interior y funcionaba de manera semejante ala función pública en el Reino Unido. Durante los años que siguieron a laSegunda Guerra Mundial, el control de la gestión de personal fue descentra­lizándose progresivamente. En el momento actual, cada Ministerio es res­ponsable de su propia política de personal, en el marco de las disposicionesdefinidas por el Gabinete. La creación y la clasificación de los puestos dedirectivos están todavía bajo el control del Ministerio del Interior, que es elencargado de coordinar la política en materia de personal y de formular laspropuestas sobre las que debe decidir el Gabinete. Además, las negociacio­nes salariales que conciernen a la función pública se llevan a cabo entre lossindicatos y el Ministerio del Interior, en representación del Gabinete.

El total de efectivos en la Administración central es de 152.000 (enjornada completa) repartidos entre 13 Departamentos o Ministerios. Elpersonal en los niveles intermedios es aproximadamente de 20.000 per­sonas, los altos funcionarios son aproximadamente 6.000 personas y elpersonal de dirección representa alrededor de 150 personas.

CAMBIOS HACIA LA REFORMA

Durante los años 80 surgió en los Países Bajos un renovado interésen las políticas y proyectos de reforma de la Administración pública. Los

* Director de la Gestión de Personal, Ministerio del Interior, Países Bajos

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elementos de este proceso son: reducción del gasto público en general,recortes presupuestarios y reducción de personal, reducción del sectorpúblico en favor del sector privado (privatización), racionalización admi­nistrativa y una rigurosa descentralización dirigida a dar a los serviciosoperativos una mayor autonomía en materia presupuestaria, financiera yde personal.

Este proceso se inició por el trabajo de un comité gubernamentalencargado de investigar en profundidad la eficacia y la efectividad de laAdministración central en los Países Bajos. En el área de la gestión depersonal este comité formuló cierto número de propuestas dirigidas amejorar la calidad del personal directivo. Entre otras medidas, se inicia­ron programas para descentralizar la gestión de personal y confiársela alos Departamentos ministeriales y dentro de ellos a los servicios opera­tivos para aumentar la flexibilidad de los administradores. Además, seinstituyó un programa dirigido a incrementar la movilidad de los fun­cionarios bajo la supervisión de un órgano interministerial, el ConsejoConsultivo para la Movilidad (Advisory Council on Mobility).

El lanzamiento del programa de movilidad se planeó en tres etapas:primero, se pidió a los Departamentos ministeriales que prepararan unalista de puestos de trabajo que pudieran estar abiertos a la movilidadinterdepartamental. La segunda etapa estaría dirigida a buscar un acuerdocon los funcionarios que ocupaban estos puestos en asuntos tales como larotación en el puesto de trabajo y las condiciones de selección. Sobre labase de esta información, la tercera etapa consistiría en establecer unmodelo interdepartamental de rotación en el puesto de trabajo supervi­sado por el Consejo Consultivo para la Movilidad. El número total defuncionarios públicos que ocupaban estos puestos era aproximadamentede 6.000. Este programa comenzó en 1985.

La primera etapa se completó a principios del año 1986 y puede serconsiderada un éxito. Se incluyeron en el programa de movilidad inter­departamental un total de 1.200 puestos, aproximadamente el 80 porciento del número total en el grupo escogido. La segunda fase, sinembargo, no ha sido completada todavía. Su ejecución se ha visto.entorpecida por la falta de entusiasmo de los altos funcionarios y por lafalta de experiencia en lo que respecta a los temas de desarrollo dedirectivos, tales como evaluación del personal y del desarrollo de lacarrera profesional. Además, el Consejo que supervisó este procesosólo tenía un papel consultivo y no estaba habilitado para hacer cum­plir la ejecución del programa según las orientaciones del Gabinete.Como consecuencia de ello, la Oficina para la Movilidad de losFuncionarios (Bureau for the Mobility of Civil Servants), que formaparte del Consejo Consultivo sobre la Movilidad, actúa sólo como una

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agencia de selección para la Administración pública. La oficina estáteniendo bastante éxito en esta labor.

A pesar de la debilidad del programa de movilidad, un efecto secun­dario beneficioso ha sido que los altos directivos comienzan a reconocerque el cambio de un control burocrático a un control de gestión presu­pone un esfuerzo sistemático en el campo del desarrollo de la dirección.Este proceso está siendo considerablemente reforzado y acelerado porrecientes encuestas de las Comisiones Parlamentarias de Investigación.Todas llegan a la conclusión de que una de las razones del fallo en losproyectos de políticas públicas y de la incompleta ejecución de las polí­ticas gubernamentales que se han sometido a investigación, fue la faltade eficacia y eficiencia por parte del personal directivo, que parece estarinsuficientemente preparado, formado y equipado para coordinar y con­trolar los proyectos. El ejemplo más reciente fue la introducción de unnuevo pasaporte anti fraude, sobre el que la Comisión de InvestigaciónParlamentaria concluyó que el personal directivo había fallado en puntosesenciales.

TENDENClASNUEVAS

Aunque los recientes avances en la Administración pública holan­desa en el área del desarrollo del personal directivo son favorables, lastentativas precedentes muestran claramente que el posible éxito dependede diversas condiciones: el compromiso de los niveles políticos y dealtos funcionarios; la voluntad al más alto nivel político, es decir, elGabinete, para examinar con regularidad las materias relacionadas con eldesarrollo del personal directivo y, finalmente, el acuerdo de los miem­bros del Gabinete respecto a un marco global para el desarrollo del per­sonal directivo en la Administración pública.

El Ministerio del Interior ha preparado una propuesta para el Consejode Ministros de acuerdo con estas líneas. Incluye proposiciones sobre elporcentaje de vacantes que deben ser cubiertas en los grupos a los que sedestina el programa de desarrollo del personal directivo, la movilidad yla rotación en el puesto de trabajo, los sistemas de evaluación y la plani­ficación de la carrera, y la relación entre el desarrollo del personal direc­tivo y los programas y recursos para la formación. La puesta en marchade los programas de desarrollo de los directivos en los departamentosministeriales será evaluada anualmente a nivel de Gabinete. Para evitarel riesgo de introducir una rigidez estructural, se ha descentralizado suejecución y queda a la responsabilidad de cada Ministro. Además, elmarco establecido de manera centralizada será puesto en marcha de tal

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forma que pueda adaptarse a las exigencias especiales y a las culturasministeriales tradicionales de los diversos Ministerios.

Para ayudar a los Departamentos ministeriales a poner en marcha losprogramas de desarrollo del personal directivo y estimular nuevas inicia­tivas en la medida de lo posible, el Ministerio del Interior ha creado unCentro para el desarrollo del personal directivo (Centre for ManagementDevelopment) en la Administración pública, con expertos altamente cua­lificados en este campo. Los Departamentos pueden acudir al saber hacerde este organismo en los campos de selección, sistemas de evaluación,programas de evaluación de los directivos y de auto-evaluación, gestióninterina y de proyectos, programas de rotación y movilidad en el empleoy sistemas de información sobre recursos humanos. El Ministerio delInterior proveerá los recursos necesarios, por lo menos en la fase inicial.

RESUMEN

Tanto los directivos como los responsables políticos reconocen quelas reformas necesarias en la Administración pública de los Países Bajossólo pueden ser implantadas con éxito si van acompañadas de un enfo­que sistemático y de un gran esfuerzo en el campo del desarrollo del per­sonal directivo o del desarrollo de los recursos humanos. Las experien­cias anteriores para introducir programas de desarrollo del personaldirectivo fallaron por la falta de prerrequisitos necesarios: faltaba unaestrategia sistemática e integral, con objetivos y condiciones establecidosde manera centralizada y había un compromiso insuficiente en los nive­les políticos y de alta dirección. Los cambios en la política propuesta porel Ministerio del Interior pueden considerarse como la consecuencialógica de la experiencia pasada. Los planes que se están llevando a caboutilizan la misma estrategia que se ha seguido con éxito en muchasempresas del sector privado. Los programas de desarrollo del personaldirectivo aplicados en los Ministerios se basarán en un marco global esta­blecido por el Gabinete. Los progresos se evaluarán también anualmentea nivel de Gabinete.

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LA MOVILIDAD EN LOS NIVELESSUPERIORES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

FEDERAL EN CANADÁ*

Los niveles superiores de la función pública en Canadá ---el personaldirectivo y los altos funcionarios- constituyen la categoría de dirección,que representa aproximadamente el 2 por ciento del total de efectivos dela función pública (4537 funcionarios a finales de 1988, de los cuales 559eran mujeres). Esto representa una masa salarial anual de más de 300millones de dólares (1). Los objetivos principales de la creación de lacategoría de dirección en 1981 fueron:

- robustecer el sentimiento de identidad de los directivos y reforzarel principio de dirección;

- proporcionar una mayor flexibilidad a los viceministros para des­plegar y desarrollar sus equipos de dirección dejando abierta, almismo tiempo, la posibilidad de control;

- proporcionar un enfoque común y uniforme en materia de evalua­ción en el empleo y de remuneración de los directivos;

- establecer prácticas de selección y promoción más rigurosas;- mejorar la planificación de recursos humanos y establecer un pro-

grama de formación de directivos.

En la función pública canadiense la responsabilidad de la gestión depersonal ha sido progresivamente transferida desde la Comisión de laFunción Pública al Secretariado del Consejo del Tesoro, que se ocupaactualmente de casi todos los aspectos relacionados con la gestión de per­sonal a excepción de nombramientos y promociones.

* Este capítulo está basado en un informe más amplio preparado por la División deplanificación, de evaluación y de desarrollo de la política, Dirección General de Políticade Personal, Secretariado del Consejo del Tesoro, Canadá.

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La función pública de Canadá continúa aplicando el principio denombramiento de una persona para un puesto determinado de acuerdocon sus méritos y no para un nivel dentro de la categoría de dirección.Las propuestas originales antecedentes a la creación de la categoría dedirección habrían permitido nombramientos para un cierto nivel, peroahora parece poco probable que esto llegue a materializarse. Se pensabaque la introducción de nombramientos para un nivel haría patente a losDepartamentos la idea de la categoría como un recurso corporativo cuyosmiembros no eran «propiedad» de ningún feudo particular, al tiempo quecada empleado llegaría a la convicción de movilidad personal, ausenciade «propiedad» de un puesto específico y a un cierto sentido de identidadcorporativa, tal como queda ejemplificado en el ejército y en el cuerpodiplomático canadienses, los cuales tienen de jure o de tacto nombra­mientos en sistemas de niveles. El hecho de haber coincidido los años enlos que se fundó la categoría de dirección con los años de crecimientolento o de ausencia de crecimiento, de abandono de la función pública yde congelación de salarios no ha servido, ciertamente, para fomentar estaidentidad corporativa.

ORGANIZACIÓN DE LOS NIVELES SUPERIORESDE LA FUNCIÓN PÚBLICA

El número de altos funcionarios de cada Departamento ministerial uorganismo público está determinado por el Consejo del Tesoro. El sis­tema tiene cierta flexibilidad con el fin de acomodar fluctuaciones a lasnecesidades y disponibilidades de personal directivo y de gestión. LosMinisterios disponen de una flexibilidad del 10 por ciento de puestos enel conjunto de base (o, en todo caso, un mínimo de un puesto), para per­mitir nombramientos especiales que involucren a altos funcionarios. Ensegundo lugar, cuando los Departamentos tengan empleados que no pue­dan acomodarse dentro del margen del 10 por ciento de flexibilidad, elConsejo del Tesoro puede autorizar en circunstancias especiales unaumento temporal durante un período de tiempo determinado.Finalmente, el Consejo del Tesoro puso en marcha el Programa deAsignación Temporal (Temporary Assignment Program -TAP-) paratener en cuenta necesidades a corto plazo (hasta dos años).

Las vacantes en la categoría de dirección pueden ser cubiertas dediferentes maneras, incluyendo redistribución de personal en o entreDepartamentos, concursos u otros programas especiales tales como elPrograma de Asignación Temporal e Intercambio Canadá (InterchangeCanada) (ver más abajo). La opción elegida depende de la carrera y de

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los planes de selección, de las necesidades operativas y de las necesida­des del servicio y de los objetivos de la categoría.

MOVILIDAD INTERDEPARTAMENTAL Y VERTICAL

Aunque la Comisión de la Función Pública tiene el derecho exclusivode llevar a cabo los nombramientos para o desde la función pública, delegaautoridad para el nombramiento de los puestos de la categoría de Direcciónen los subdirectores con el fin de proporcionarles la flexibilidad necesariapara que su equipo de gestión pueda funcionar y desarrollarse efectiva­mente. El subdirector puede destinar un directivo para otro puesto sin teneren cuenta la clasificación de su nivel, a condición de que no cambie surango personal. Este tipo de cambios dentro del Ministerio puede servirpara responder a las necesidades operativas, para ofrecer posibilidades deperfeccionamiento a los empleados, para acomodar a los empleados queregresan de una excedencia o de otro destino, para estimular a los emplea­dos con problemas de rendimiento o para redistribuir los efectivos demanera que se evite declararlos excedentes o ponerlos a disposición.

En su Informe Anual de 1987, la Comisión de la Función Públicaseñalaba que, contrariamente a lo que ocurría en otras categorías profe­sionales, no había indicios de saturación o bloqueo en la categoría dedirección. La Comisión seguía indicando que: «el número medio de añosen el mismo puesto ha aumentado desde 3,6 en 1983 a 4,1 en 1987, mien­tras que el número medio de años en el mismo grupo y nivel ha cambiadoen una cantidad todavía más pequeña. Una explicación del pequeño cam­bio en la duración media en puestos en la categoría de dirección con res­pecto al resto de la función pública es el programa de retiro adelantadode 1985 que tuvo el efecto de disminuir la edad media de los empleadosen la categoría de dirección. Sin embargo, la proximidad de las edadesmedias de los Ejecutivos Medios (SM menos 1 y SM menos 2), AltosDirectivos (SM) y Ejecutivos (EX) sugiere que en el futuro podría haberproblemas de promoción para la categoría de dirección y dentro de ella.Las edades medias respectivas son 45, 48 Y49 años».

AVANCES EN LA ELIMINACIÓN DE PRÁCTICASQUE RESTRINGEN LA MOVILIDAD

En 1986, el Inspector General de Canadá examinó en detalle la cate­goría de dirección. En su informe observaba que la provisión de puestosen la categoría de dirección es un «proceso controlado desde hace tiempo

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por los Departamentos, relativamente cerrado, diseñado para responder alas necesidades de dirección» sin obligación de dar publicidad o informarde las vacantes a los miembros de la categoría de dirección. En 1986,según la Comisión de la Función Pública, el 27 por ciento de todas las pro­mociones a puestos directivos no estaban sujetas a procesos de concurso.El estudio también hacía notar que las personas que respondieron a uncuestionario llevado a cabo durante la auditoría habían mostrado su preo­cupación por la falta de información sobre las oportunidades de puestosde trabajo y por la aplicación del principio de mérito en las promociones.

El tema de la redistribución fue examinado posteriomente por unComité de Subsecretarios que encontró una coherencia general en los cam­bios al examinar las estadísticas de nombramientos de puestos de direccióndurante los últimos años. Por ejemplo, en 1981 hubo una media de ochoredistribuciones y 13 promociones dentro de la función pública por cadacien empleados en la categoría de dirección; en 1986 el número de redis­tribuciones y promociones daba una media de 11 y 15 por ciento, respecti­vamente. El Comité concluyó que la frustración manifestada por los miem­bros con respecto a la movilidad dentro de la categoría de dirección no sedebe tanto a una disminución de oportunidades para la redistribución o lapromoción, como a una falta de información sobre cuándo y cómo secubren los puestos. Por tanto, recomendó que se hiciese fácilmente accesi­ble a los directivos la información sobre oportunidades de promoción yredistribución en toda la función pública. Como resultado de esto, laComisión de la Función Pública ha decidido publicar información sobre lasvacantes en la categoría de dirección. Se envía semanalmente informaciónsobre las vacantes actuales y previstas a los directores de personal en cadaDepartamento y organismo. La Comisión asegura que con este nuevo enfo­que se conseguirá un sistema más abierto y se ayudará a los miembros dela categoría de dirección a conseguir sus objetivos profesionales.

«INTERCAMBIOS CANADÁ» Y EL PROGRAMADE INTERCAMBIO DE DIRECTIVOS ENTREEMPRESAS DE NEGOCIOS Y GOBIERNO FEDERAL

El programa de Intercambios Canadá gestionado por la Comisión de laFunción Pública ha sido el medio fundamental para efectuar intercambiosde promoción para miembros del cuadro directivo con otros niveles degobierno dentro de Canadá. Tiene el objetivo de promover la comprensiónentre los sectores público y privado. Los funcionarios públicos en el niveldirectivo son destinados temporalmente al sector privado, a las institucio­nes académicas, organismos de la Corona, organizaciones sin ánimo de

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lucro, asociaciones voluntarias y otros niveles de gobierno; análogamentese asignan representantes de estos sectores a la función pública federal. Deesta manera, todos los participantes obtienen experiencia en otros ambien­tes de trabajo, de tal modo que les permite conseguir sus propios objetivosprofesionales al tiempo que ayuda a satisfacer las necesidades corporativastanto de la organización anfitriona como de la patrocinadora.

A 31 de diciembre de 1987, 196 personas habían participado en elPrograma Intercambios Canadá, lo cual representaba un aumento del 10por ciento sobre el año anterior. De estos destinos, el 51 por ciento pro­cedían de organizaciones fuera de la función pública federal y el 49 porciento procedían de la función pública federal o de organizaciones deotros sectores de la economía canadiense.

A finales de 1985, una revisión del Programa Intercambios Canadáconcluyó que, aunque habían tenido lugar más de 1200 destinos desde elcomienzo del programa en 1971, el objetivo importante y específico defortalecer las relaciones y conocimiento entre el sector del gobierno y laempresa podía ser conseguido de manera más efectiva, a través de la crea­ción de un nuevo programa diseñado especificamente para intercambiaraltos ejecutivos del gobierno federal y del sector de la empresa. Deacuerdo con esto, se puso en marcha el Programa de Intercambio deEjecutivos gobierno/empresa en 1987, con el propósito expreso de mejo­rar las relaciones empresa/gobierno promoviendo al mismo tiempo eldesarrollo personal de los altos ejecutivos con potencial de mejora, ofre­ciéndoles oportunidades de progreso. El Primer Ministro nombró unComité Consultivo para apoyar el programa y supervisar su desarrollo yoperación. Este Comité, que depende del Primer Ministro, está com­puesto de altos ejecutivos de empresas importantes y subdirectores deciertos Ministerios económicos, junto con el Oficial Mayor del ConsejoPrivado, el Secretario del Consejo del Tesoro y el Presidente de laComisión de la Función Pública como miembros de oficio. Durante losprimeros ocho meses tuvieron lugar ocho intercambios de directivos.

INTEGRACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE MOVILIDADEN LOS PROGRAMAS DE PERFECCIONAMIENTODE DIRECTIVOS

El importante papel jugado por la formación y el perfeccionamientopara mantener un equipo de directivos fuerte y bien equilibrado consti­tuye una de las principales razones para la creación de la categoría dedirección. En un estudio de 1986, el Inspector General observaba, entreotras cosas, que la «falta de atención que se prestaba por los altos direc-

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tivos hacia las carreras de los subordinados de la categoría de direcciónhabía llevado a algunos a la creencia de que nadie está preocupándosepor los intereses de la categoría de dirección». Entre las iniciativas dereforma llevadas a cabo como resultado de la auditoría, se creó el CentroCanadiense para la Formación de Directivos (Canadian Centre forManagement Development). Al anunciar la creación del Centro, elConsejo del Tesoro hizo notar que: «el gobierno considera que Ulll com­promiso a largo plazo para mejorar la calidad de sus grupos de directivoses la clave para una gestión eficiente y eficaz de los programas públicos.Ha reconocido que es necesario mejorar sensiblemente los programas deformación y perfeccionamiento de los directivos, junto con una nuevadedicación a la investigación en el campo de la dirección».

La política actual de formación y perfeccionamiento de los miembrosde la categoría de dirección se orienta a tres áreas:

i) Los miembros de la categoría de dirección deben seguir cursosde orientación en dirección (en el nuevo Centro, a partir de fina­les de 1988) cuando acceden a cada nuevo nivel de dirección.

ii) Los directivos deben recibir formación suplementaria y conti­nuada, cuando se requiera, en particular en las áreas de gestiónfinanciera y de recursos humanos.

iii) Los cursos de perfeccionamiento deben ofrecerse a través delicencias por estudios, licencias para la formación de directivos ypor el nombramiento para puestos de intercambios.

El tercer elemento de la política de formación y perfeccionamientopara los miembros de la categoría de dirección descrito más arriba, com­prende diversos programas de apoyo dirigidos a asegurar la movilidadhorizontal. Teóricamente, sirven tanto como fuente para adquirir compe­tencias como de mecanismos de nombramientos que permitan en desa­rrollo personal. No obstante, se ha constatado que, en la práctica, algunosde los que han participado en estos programas, a menudo, experimentandificultades para reintegrarse. También parece que se desaconsejan laslicencias por estudios y para la formación de directivos, para cualquierotra razón que no sea la investigación científica.

El Consejo del Tesoro aprobó la política de Licencias para laFormación de Directivos (Executive Development Leave -EDL-) en 1971,revisándose de forma importante en 1984 para promocionar la formaciónen materias relacionadas con el puesto de trabajo directamente ligada a lasnecesidades reconocidas de carácter operativo y en materia de recursoshumanos. La política actual y el programa EDL englobado se diseñan paraofrecer ciertas actividades de formación poco corrientes que no se ofrecen

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en otras políticas de formación. Entre éstas podrían incluirse realizarinvestigación en una universidad o en un instituto; la docencia en una ins­titución educativa; trabajar con organizaciones empresariales, con gobier­nos provinciales, municipales o extranjeros, o con organizaciones interna­cionales. El Consejo del Tesoro autoriza tales licencias caso por caso y,por tanto, se espera que sean utilizadas solamente de manera muy limi­tada. No hay un derecho de los empleados a la Licencia para la Formaciónde Directivos y no se trata de un programa sabático.

El programa EDL solamente concierne a los miembros del grupo dedirección. La licencia con salario debe ser aprobada para períodos dehasta un año y se entrega a los participantes una garantía escrita deempleo a su vuelta. Para cada uno de los participantes, los Ministeriosdeben facilitar la persona-año y obtener la autorización complementariadel colectivo de la dirección.

La movilidad en el nivel internacional es promocionada por laOficina de Programas Internacionales, que forma parte de la Comisión dela Función Pública y trabaja coordinadamente con el Ministerio deAsuntos Exteriores para incrementar el número de canadienses emplea­dos por las organizaciones internacionales. También coordina los nom­bramientos temporales de los funcionarios públicos canadienses parapuestos en gobiernos de otros países y viceversa. Durante 1987 había 13funcionarios públicos canadienses que cubrieron tales puestos en elextranjero y 11 personas de otros países que se destinaron a puestos en lafunción pública canadiense.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Dirigiendo y administrando la categoría de dirección, el gobierno tratade asegurar que los que toman las decisiones a alto nivel sean amplia­mente representativos de la sociedad canadiense en su conjunto. Es preo­cupación primordial asegurar una representación adecuada de las mujeresy los francófonos, y más recientemente esta preocupación se ha ampliadopara incluir a las minorías, a los minusválidos y a los autóctonos. Deacuerdo con ello, el gobierno ha mejorado las perspectivas de movilidadde estos grupos de población que se encuentran menos representados.

En 1985, el Consejo del Tesoro fijó como objetivo para el conjuntode la Administración que, en 1988, el 12 por ciento del personal de la cate­goría de dirección deberían ser mujeres. El objetivo de 476 puestos sesuperó (514), y los nuevos objetivos prevén que 678 puestos de altosdirectivos en la categoría de dirección sean cubiertos por mujeres en 1991.Se han planteado también objetivos para 1991 por categorías ocupaciona-

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les para los otros tres grupos designados (personas con minusvalía, autóc­tonos y minorías). Hasta el momento ha sido muy difícil verificar la efec­tividad de la integración de estos otros grupos en la categoría de dirección.Debido a la obediencia de la ley y al respeto profundo a la vida privada decada uno de los ciudadanos, el gobierno canadiense confía enteramente enla propia identificación del empleado o del solicitante. Puesto que muchosde los que entrarían en estas categorías parecen tomar la decisión cons­ciente de no identificarse, la validez de las estadísticas es dudosa.

La política canadiense en materia de lenguas oficiales tiene implica­ciones para la movilidad, lo cual supone la necesidad de hacer esfuerzospara asegurar una adecuada representación de los francófonos en la cate­goría de dirección y exigir a los miembros de la categoría que mejorensus conocimientos de la lengua si es necesario.

SELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS EN EL EXTERIOR

Un elemento clave para la provisión de personal en la categoría dedirección es la idea de introducir «sangre nueva». Esto puede tener undoble efecto: en primer lugar, permite introducir dentro del grupo de losdecisores a personas con una amplia experiencia fuera de la funciónpública, en segundo lugar, atraer a gente competente de entre los gruposclave es una forma de asegurar que el punto de vista de estos grupos estérepresentado en la toma de decisiones políticas. De todos los que entrancada año a formar parte de la categoría de dirección un poco más del 15por ciento son personas que vienen directamente de fuera de la propiafunción pública, seleccionadas por la Oficina de Selección Exterior de laComisión de la Función Pública. Las principales fuentes de selección sonlos otros niveles de gobierno, la empresa privada y las Corporaciones dela Corona. Otras fuentes significativas son las instituciones educativas,las fuerzas armadas y la Real Policía Montada del Canadá.

OTRAS LICENCIAS DE PERFECCIONAMIENTO

Otra forma a través de la cual el personal directivo puede acceder auna movilidad horizontal es la licencia sin sueldo (Leave without pay ­LWOP-) para la formación y el desarrollo. Los funcionarios que disfrutande una licencia sin sueldo no son una carga para la organización, inde­pendientemente de que el Departamento les pague una indemnización enlugar de un salario. La política del Consejo del Tesoro en su calidad deempleador es que, a la vuelta de una licencia autorizada sin sueldo, la

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situación del empleado sea clara e inequívoca. La licencia es un permisopara ausentarse del trabajo. Un empleado que obtiene una licencia sinsueldo por algún período continúa siendo un empleado y, al término de sulicencia autorizada, debe ser asignado a un puesto y regresar al trabajo. Apesar del título, la licencia sin sueldo supone un coste para el gobiernocomo empleador. En la mayoría de los casos, la licencia forma parte de unperíodo de empleo continuado con efectos sobre la indemnización porcese, en las vacaciones anuales acumuladas a la vuelta a su trabajo y, enalgunos casos, sobre ciertos derechos que le permiten continuar benefi­ciándose de algunos regímenes de prestaciones. Por consiguiente, en loscasos en que se puede hacer uso de los poderes discrecionales, la licenciasin sueldo es, por tanto, concedida normalmente tanto más cuanto repre­senta alguna ventaja (por ejemplo, empleos en organismos internaciona­les que sean de interés nacional ocupados por canadienses).

A mediados de 1988, el presidente del Consejo del Tesoro anunció laimplantación, Departamento por Departamento, de la opción de unaLicencia autofinanciada, de acuerdo con enmiendas a la reglamentacióndel impuesto sobre el rendimiento, para permitir promediar impuestospara períodos intermitentes y extensos de licencias sin sueldo. «Esto per­mite a los empleados recibir, por ejemplo, cuatro quintos de su salarionormal durante cuatro años, con un quinto retenido, y luego ausentarseel quinto año con la certeza de que disponen de un ingreso, que les man­tenga al nivel de los cuatro quintos de su salario normal.

MOVILIDAD GEOGRÁFICA EN CANADÁ:PROBLEMAS y SOLUCIONES

En lo referente a la movilidad geográfica de su equipo de directivos,Canadá comparte los mismos problemas que puede haber en los paísesdonde los traslados profesionales implican movimientos geográficos endistancias relativamente cortas. Los problemas se agravan, sin embargo,por el notable tamaño del país. Por encima de todo, el problema más gravees la interrupción de la carrera del cónyuge, problema para el cual Canadáha encontrado, al menos, una solución parcial. Cuando un empleado debereinstalarse en otra ciudad, si el cónyuge es también un funcionario público(lo que es bastante frecuente en los directivos que tienen un puesto enOttawa), el cónyuge puede solicitar una licencia por asuntos familiares. Setrata de una licencia sin sueldo con una duración máxima de cinco años,que puede ser ampliada de acuerdo con las circunstancias. Pero quizá, másimportante todavía, el empleado goza de un derecho de prioridad para ocu­par puestos de servicio público para los que esté cualificado en la ciudad

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de destino. Esta previsión no se aplica únicamente a la categoría de direc­tivos, sino que es aplicable para todos los funcionarios públicos. Se hantomado también medidas especiales para tratar los problemas que crea lamovilidad entre las regiones de habla francesa e inglesa.

SEPARACIÓN DEL EQUIPO DE DIRECTIVOS

En términos de la movilidad para salir del equipo de directivos, lios sub­directores tienen autoridad (que pueden delegar) para aprobar y lilevar acabo todas las separaciones, excepto la separación por incompetencia,incapacidad o expulsión por actividad política. Estas son las prerrogativasde la Comisión de la Función Pública. El Manual de Dirección de Personalincluye trece razones para la separación del servicio, de las cuales la dimi­sión y el retiro son las más frecuentes. El retiro obligatorio a los 65 añosfue rechazado en 1986, por tanto, el empleo ya no se suspende automáti­camente a esa edad ni puede basarse el cese solamente en la edad. Durantelos años 1984 hasta 1987, las separaciones de la categoría de dirección fue­ron de 5,7, 9,4, 9,3, Y4,6 por ciento, respectivamente. El aumento en lastasas de abandono en 1985 y 1986 tuvo como causa la implantación de lapolítica del gobierno para minimizar los efectos de reducciones de efecti­vos. Se estableció un Programa de Incentivos para el Retiro VoluntarioAdelantado durante un período limitado para animar a los altos directivosy ejecutivos a que se retirasen antes de la edad, con el propósito de reducirel personal y el gasto en salarios y mejorar las perspectivas de promociónde los empleados más jóvenes. En 1986 se estableció una Política de Salidade los Directivos revisada, diseñada para facilitar el cese en el empleo delos altos directivos y del personal ejecutivo. De las 206 personas que aban­donaron la categoría en 1987, 111 se debieron a retiros y 67 a dimisiones,y solamente 28 abandonaron por otras causas como muerte, revocación delnombramiento, no superar el período de prueba, finalización de empleotemporal o liberación de compromiso.

NOTAS Y REFERENCIAS

(1) La Categoría de Dirección comprende seis niveles: niveles ejecuti­vos de 1 aS (EX-1 hasta EX-S) y nivel de alta dirección (SM). El nivelmás alto es el EX-S. Por encima de la categoría de Dirección están losSubsecretarios y los altos gobernadores -funcionarios que dirigenDepartamentos o Agencias importantes- que totalizaban 125 al final delaño fiscal 1987-1988.

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ASPECTOS DE LA POLÍTICADE PERSONAL EN LA FUNCIÓN

PÚBLICA JAPONESA

Sachiko IKARI*

INTRODUCCIÓN

Aunque en expansión, el sector público en Japón es más reducidoque el de otros países miembros. Actualmente, el número total deempleados en jornada completa en la Administración central es decerca de 1.180.000, entre funcionarios de «servicios normales y espe­ciales». Hay en servicios normales 850.000 empleados, de los cuales510.000 se encuentran en Ministerios y organismos públicos y los res­tantes, en departamentos públicos tales como el servicio de correos yel servicio forestal. Entre los funcionarios de servicios especiales seencuentran los Ministros, los jueces, el personal de las fuerzas arma­das, etc. Las Administraciones locales emplean 3.230.000 personas. Eltotal de empleados en el sector público, entre las Administracionescentral y local, representa aproximadamente el 8 por ciento del totaldel empleo civil.

El sistema de empleo en el sector público japonés es muy similar aldel sector privado. Ambos presentan las siguientes características:empleo vitalicio, ausencia de selección a mitad de la carrera profesional,frecuente movilidad, promoción interna, aumento de nivel por años deservicio, formación en el puesto de trabajo, uniformidad en las condicio­nes de trabajo y ausencia de convenios colectivos. Estos factores tienenuna gran influencia en la flexibilidad de la gestión de personal.

* Administración Nacional de Personal, Japón. Este artículo fué preparado mientrasla Sra.Ikari realizaba un stage en el Servicio de Cooperación Técnica, OCDE.

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SELECCIÓN

Los funcionarios se seleccionan por concurso, directamente, a lasalida de las escuelas y universidades y, a excepción de un período demovilidad externa durante las primeras etapas de la carrera profesional,permanecen en el mismo Ministerio hasta que llegan a la edad de la jubi­lación, fijada en 60 años a partir de 1985. Hay también un sistema de jubi­lación anticipada. En 1986, se seleccionaron cerca de 36.000 empleadospara la Administración central, mientras que cerca de 41.000 dejaron elservicio, una tercera parte de los cuales tenía de 55 a 59 años de edad yalrededor de 7.000 alcanzaron la edad de jubilación. A la vista de la altatasa de permanencia del personal, es fácilmente previsible la futura estruc­tura de personal y cualquier posible excedente de personal puede contro­larse, no por medio de despidos, sino seleccionando menos personal. Lossectores público y privado compiten entre sí solamente en la selección dejóvenes, debido a que el sistema de empleo vitalicio y los bajos salariosen el sector público hacen difícil la selección de especialistas.

DESARROLLO DE LA CARRERA PROFESIONAL

Cada promoción que ingresa se clasifica de forma precisa en catego­rías de acuerdo con su actuación en los exámenes. Los niveles más altos,grupo A, se destinan a los puestos de dirección, mientras que los gruposB y C de personal ocupan los puestos de funcionarios medios. Dentro deuna categoría determinada, los años de servicio tienen un papel importanteen el desarrollo de la carrera profesional. Principalmente en el grupo A, laselección, el perfeccionamiento y el desarrollo de la carrera, incluyendo lamovilidad y la promoción, se encaminan conjuntamente a producir un tipode administrador generalista. La formación en el puesto de trabajo, refor­zada por una frecuente movilidad dentro del Ministerio, se considera másimportante que los cursos formales. Y un conocimiento general es tam­bién más importante que el desarrollo de destrezas especializadas.

Todos los miembros del grupo A progresan inicialmente al mismoritmo hasta llegar al nivel de jefe adjunto de división. Posteriormente, lapromoción viene determinada por los factores de mérito y personalidad.Los que no pueden conseguir una mayor promoción, permanecen en elmismo nivel, cambiando de servicio. Debido a la presión que ejercen losjóvenes que esperan para ser promocionados, un mismo titular sola­mente puede ocupar el puesto más elevado de «Vice-MinistroAdministrativo» por un corto período de tiempo, generalmente dos añoscomo máximo. Cuando un miembro llega a este puesto, todos sus com-

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pañeros de clase y todos los que entraron en el Ministerio antes que éldeben dimitir. La práctica habitual es que un alto funcionario reciente­mente nombrado encuentre un empleo para sus colegas en una empresapública o privada.

Los cursos de formación para el personal de grado A que correspon­den a los distintos grados en la jerarquía se ofrecen a nivel interministe­rial. En algunos cursos hay participantes del sector privado y del extran­jero. Estos cursos de formación tienen cuatro niveles de desarrollo:personal recién seleccionado, jefe de rama, jefe adjunto de división y jefede división. La asistencia a estos cursos de formación no es obligatoria nitampoco un prerrequisito para la promoción; todo el personal reciente­mente seleccionado participa en los cursos de formación, pero la tasa departicipación decrece a medida que el personal alcanza mayores gradosen la jerarquía.

Para el personal de los grupos B y C, no existe un plan establecidopara el desarrollo de la carrera profesional. Desde 1980, sin embargo, seha instituido un curso especial de perfeccionamiento para preparar a bue­nos candidatos entre los miembros de los grupos B y C, para el puesto dejefe adjunto de división, aunque solamente 50 participantes pueden tomarparte en este curso cada año. No existe año sabático.

FEUDALISMO

El sentido de pertenencia de los funcionarios a su propio Ministerio,que alguna veces es criticado, como feudalismo, se refuerza por el sistemade empleo a perpetuidad. Cada Ministerio lucha con frecuencia tenazmentepara conseguir prerrogativas burocráticas e intenta definir los problemas demanera que favorezcan el aumento de sus propias responsabilidades.Además, los japoneses conceden gran importancia a la concertación y allogro de consenso. Como consecuencia de ello, los Departamentos tienentendencia a efectuar consultas interminables y en caso de que no se alcanceel consenso, no resulta fácil apartarse del statu quo.

CONDICIONES DE TRABAJO Y RELACIONES LABORALES

Alrededor del 60 por ciento de los funcionarios son miembros de lossindicatos pero están prohibidos los convenios colectivos y el derecho dehuelga. Los principios básicos que gobiernan la remuneración y las con­diciones de trabajo están especificados en la Ley de la Función Pública.Como en el Código Civil y en el Código de Comercio, los cambios en

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esta Ley se consideran con frecuencia indeseables y se necesita un granapoyo político para que pueda revisarse.

La Ley de la Función Pública prevé que las condiciones laborales delos funcionarios deben determinarse de acuerdo con las condicionesgenerales en el sector privado. La Administración Nacional de Personal(NPA), que constituye el servicio central de personal para la funciónpública, efectúa anualmente una encuesta para la obtención de datos enlos sectores público y privado. Se comparan las remuneraciones y otrascondiciones de trabajo tales como las horas de trabajo y los permisospagados. Los resultados y las recomendaciones se someten a la Diet(Parlamento) y al Gabinete pero no son vinculantes. La encuesta se llevaa cabo utilizando una gran muestra de empresas con más de 100 trabaja­dores en jornada completa, excluyendo agricultura, silvicultura y pesca.En lo que respecta a las remuneraciones, los resultados de la encuesta seutilizan para obtener una media ponderada que, generalmente es inferioral nivel de remuneraciones de las empresas más importantes. Respecto alas otras condiciones de trabajo, la generalización de determinadas prác­ticas influye en si son o no recomendadas para que sean adoptadas en elsector público. Consecuentemente, las nuevas iniciativas adoptadas endeterminadas empresas o industrias no pueden ser introducidas inmedia­tamente en el sector público, ni tampoco puede el sector público desa­rrollar nuevas iniciativas por sí mismo, puesto que la Ley de la FunciónPública determina que pueden proponerse nuevas medidas solamente siya existen en el sector privado. La política de personal tiende, pues, aevolucionar lentamente en el sector privado.

Debido a estas características, la flexibilidad en la función públicaestá limitada a una gran movilidad del personal altamente cualificado y alas nuevas reglamentaciones recientemente instauradas para los especia­listas, que se examinarán en detalle más adelante. En lo que respecta aotros aspectos, el sistema japonés es bastante rígido.

ACTITUDES HACIA LA FLEXIBILIDAD

Existe muy poco interés en la función pública para reformar el sistemade gestión de personal. De acuerdo con una encuesta de opinión entre fun­cionarios recién incorporados al servicio, la motivación principal para serfuncionario era servir al interés público; las condiciones de empleo y lasperspectivas de carrera profesional no son preocupaciones prioritarias.

Los «círculos de calidad» que juegan un papel importante en el sec­tor privado, y que han suscitado una gran atención en el extranjero, noexisten en el sector público.

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No existe un fuerte apoyo político para una política de personal másflexible en el sector público. La mayoría de los políticos le dan pocaprioridad a las cuestiones relacionadas con el personal al servicio de lafunción pública ya que no tienen demasiado interés para los votantes.Además, por otra parte, los poderes públicos tienen como principalesclientes a las industrias más que a los particulares, y aquéllas están inte­resadas solamente en las políticas que, junto con la maquinaria guberna­mental y los procedimientos, les afectan directamente.

Desde 1981 se está llevando a cabo un programa de modernizaciónde la función pública conocido como «Reforma Administrativa» y laComisión de la Reforma Administrativa publicó un informe en 1982 queno es vinculante. Sus sugerencias para el sistema de personal de la fun­ción pública incluyen: acabar con el «feudalismo» en los Ministerios,reforzar la formación interministerial de los directivos, selección en lamitad de la carrera profesional, mejorar las condiciones de los especia­listas, promoción por el sistema de mérito, instauración de la participa­ción del personal en la gestión de personal y promover la flexibilidad enel horario. Se han tomado algunas medidas en materia de control delgasto público y de personal, se ha reforzado la cohesión del gobierno,desreglamentación y descentralización. Estas medidas responden a unafuerte necesidad política de reducción del déficit financiero y a la presiónejercida por los socios comerciales de Japón para conseguir un mercadomás abierto. Sin embargo, no ha habido cambios significativos en la ges­tión de personal, salvo en el área de los especialistas.

Debido a los cambios demográficos y las mejoras en el nivel generalde la educación, la estructura de personal de la función pública estácomenzando a estar constituida por gente de mucha edad y altamente for­mada. Esto está llevando a mayores costes de personal y a una apatía porparte del personal más joven porque disminuyen las oportunidades depromoción. Hay también problemas de falta de adaptación entre el per­sonal disponible y áreas emergentes de actuación política. El paso de unaestructura industrial orientada hacia la manufactura a una estructuraorientada hacía los servicios, la creciente interdependencia y la multipo­laridad de la economía mundial y el incremento de las oportunidades tec­nológicas tienen repercusiones importantes en las prioridades políticas.Sin embargo, bajo las estructuras existentes, el personal no puede serredistribuido fácilmente o rápidamente en la función pública. Los pro­blemas de redistribución pueden resolverse en cierta medida mediante laformación y el incremento de la movilidad. Se requerirá también flexibi­lidad en la selección y en las condiciones de trabajo, aunque en elmomento actual las tradiciones y la cultura de la función pública hacendifícil la adaptación a tales medidas.

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RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE GESTIÓNDE PERSONAL

EL SERVICIO CENTRAL DE PERSONAL Y LOS MINISTERIOS

La NPA, Servicio Central de Personal, es un organismo muy inde­pendiente que está bajo la jurisdicción del Gabinete y goza de un dere­cho excepcional de comunicación directa con la Diet (Parlamento). Es elorganismo encargado de determinar las remuneraciones y las condicionesde trabajo, los exámenes para la selección de personal, las jubilaciones,los despidos, la seguridad en el trabajo, la formación interministerial, larevisión de las infracciones y la aprobación de empleo en empresas delsector privado después de la jubilación.

Cada Ministerio es esencialmente responsable de la selección de susfuncionarios entre los candidatos que han superado los exámenes delServicio Central de Personal así como del desarrollo de su carrera profe­sional, incluyendo la movilidad, la promoción y la formación interna. LaNPA lleva a cabo inspecciones al azar para la determinación de los sala­rios, horarios de trabajo, permisos y seguridad en el empleo en losMinisterios. Cada Ministerio está también obligado a presentar uninforme anual al Servicio Central de Personal sobre el número de perso­nal seleccionado y jubilado, sobre los niveles de remuneración y la for­mación interna. El Primer Ministro tiene competencia sobre materiasreferentes al control de efectivos, eficiencia, bienestar y disciplina en elservicio del personal que está fuera de la competencia de la NPA. LaOficina de Personal del Organismo de Gestión y Coordinación actúacomo un Secretariado del Primer Ministro.

La NPA organiza una reunión anual de alto nivel con los Ministeriosy organismos públicos para discutir cuestiones actuales sobre la direcciónde personal. En algunos casos, se establecen grupos de estudio en la NPArespondiendo a intereses comunes que tienen los Ministerios y los orga­nismos públicos con respecto a la dirección de personal. La NPA tambiénorganiza reuniones ocasionales con representantes del sector privado ypersonas del mundo académico para conocer sus opiniones sobre el sec­tor público.

DIVISIÓN DE PERSONAL Y JEFES DE SERVICIO

La división de personal ejerce una gran influencia en el interior de losMinisterios y organismos públicos. La dotación de personal se determinamediante discusiones entre el director de la división de personal y los

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directores de las divisiones afectadas. Se considera que el puesto de jefede la división de personal es uno de los más importantes y prestigiosos yel nombramiento para este puesto es un paso en la dirección de una posi­ble promoción al nivel más alto de la jerarquía. Los jefes de servicio tien­den a prestar menos atención a la gestión de personal, prefiriendo cederla responsabilidad a la división de personal. Hasta el momento no se haintentado delegar la responsabilidad de la gestión de personal a los jefesde servicio.

LA FLEXIBILIDAD EXISTENTE EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

Aunque la gestión de personal en la función pública es relativamenterígida, hay dos importantes áreas de flexibilidad: la movilidad interna ylas disposiciones especiales para el personal especialista.

La movilidad de los funcionarios de nivel A, que tienen un título uni­versitario y son seleccionados para la realización de stages es relativa­mente alta. Todo este personal cambia sus puestos una vez cada dos o tresaños, aunque su nivel se mantiene igual. La movilidad durante los pri­meros años de la carrera profesional se considera como una clase de for­mación para los futuros directivos, que se supone llegarán a ser genera­listas. Son destinados durante algunos años en varios servicios de suMinisterio. La etapa siguiente, que no se aplica a todo el personal, con­siste en pasar varios años en el extranjero, posiblemente estudiando paraun título de tercer ciclo o quizá sirviendo en una organización interna­cional al tiempo que se recibe una formación. Más tarde, un miembro dela plantilla puede ser cedido a departamentos en otros Ministerios u orga­nismos relacionados. También, en caso de que un Ministerio tenga dele­gaciones regionales, puede pasar algún tiempo en puestos directivos enestas delegaciones. Normalmente, cuando llega a los treinta años el fun­cionario de nivel A ha adquirido suficiente experiencia tanto dentro comofuera de la Administración y está preparado para competir por los pues­tos más elevados en su propio Ministerio.

La movilidad interministerial en los niveles altos o medios de lajerarquía se considera importante para fomentar la cohesión de laAdministración, particularmente a medida que las nuevas demandasadministrativas tienden a traspasar las fronteras de los Ministerios. Labase de la política es el «consenso entre todos los afectados», y es útil unarelación estrecha con los otros Ministerios y organismos que puede serfacilitada por los intercambios de personal. Sin embargo, esta clase demovilidad de personal de mayor nivel es bastante menos frecuente en elpersonal de mayor nivel que la del personal más joven, aunque dentro del

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Ministerio el personal de mayor nivel está sujeto a una rotación frecuenteen los puestos.

La movilidad, de cualquier manera, no es obligatoria ni tampococondición previa para la promoción, aunque el personal con experienciaamplia puede tener ventajas. Ciertas características del sistema de perso­nal facilitan la movilidad de la plantilla. Cada Ministerio y organismopuede reorganizar su plantilla con intercambios entre puestos que perte­nezcan al mismo nivel; la mayor parte del personal de nivel A son licen­ciados de universidades prestigiosas y forman un grupo homogéneo. Lamovilidad interministerial se puede organizar mediante negociacionesbilaterales entre los Ministerios afectados. Por el contrario, el personal denivel B y C tiende a permanecer en la misma oficina durante la mayorparte de su carrera profesional trabajando como especialistas más quecomo generalistas.

LA MOVILIDAD ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO

Los intercambios en esta área son relativamente escasos debido prin­cipalmente al status legal especial de los funcionarios. Sin embargo,recientemente ha sido posible que los investigadores consigan un trabajotemporal en el sector privado y que vuelvan después a un puesto en elsector público, aunque esta opción no está abierta al personal de admi­nistración. Durante los períodos de crecimiento económico, los altos fun­cionarios en el sector público aceptan con frecuencia nombramientos eje­cutivos en las empresas privadas, una vez que se han retirado. Estasoportunidades están disminuyendo ahora, cuando la economía crece máslentamente y las empresas tienden a cubrir los puestos ejecutivos por pro­moción interna.

Los empleados en el sector privado, especialmente los economistas,pasan en ooasiones algún tiempo en el sector público recibiendo forma­ción, aunque esto no es frecuente. Durante este tiempo se les considerafuncionarios.

FLEXIBILIDAD PARA LOS INVESTIGADORES

Se espera que sea cada vez más difícil la selección y la retención enel puesto de los especialistas que tienen un título de master o de docto­rado y se dedican a la investigación científica o tecnológica en laborato­rios públicos. Los salarios son bastante más bajos que en el sector pri­vado, la naturaleza de la investigación ~s generalmente menos dinámica

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que en las empresas privadas y los fondos para investigar están limitados.Los beneficios de las invenciones hechas en el sector público se compar­ten entre los investigadores y los Ministerios u organismos públicos; losinvestigadores pueden conseguir patentes y los Ministerios u organismospúblicos las pueden usar sin pagar derechos. Las perspectivas de promo­ción de los investigadores están más limitadas que las del personal deadministración porque hay un número limitado de niveles en su escalaprofesional. El personal tiende a permanecer más tiempo en el mismopuesto incrementando su nivel salarial y se necesita también más tiempopara alcanzar un puesto superior con mayores responsabilidades. No esfácil cambiar de una carrera profesional en la investigación a una carreraadministrativa. Esta situación ha sido la causa de que un número cada vezmayor de especialistas abandone el sector público hacia empresas concapital extranjero.

En noviembre de 1986 se introdujo una reglamentación especial conel propósito de cortar este flujo de especialistas. Esta iniciativa se tomó enel contexto de potenciar una mejora de la ciencia y la tecnología. La nuevareglamentación flexibiliza las estrictas condiciones de trabajo para permi­tir un horario laboral flexible y diversas clases de permisos por estudios.Los investigadores tienen ahora la oportunidad de trabajar a tiempo par­cial en los laboratorios de empresas privadas. Además, se contrataron porprimera vez unos cuantos investigadores extranjeros. Sin embargo, nohubo cambios en las perspectivas salariales y de carrera profesional paralos puestos administrativos, incluyendo los puestos de alta dirección.

CONCLUSIONES

Los cambios externos a la función pública, como la situación en elmercado laboral, la gestión de personal en el sector privado, las presio­nes del exterior para que exista un mercado más abierto y mayores opor­tunidades tecnológicas son factores importantes para la mejora de la ges­tión del personal en el sector público. La movilidad frecuente, que hastaahora ha servido para responder con eficacia a las demandas de las polí­ticas, ya no es suficiente y cada vez se reconoce con mayor claridad lanecesidad de una mayor flexibilidad en diversas áreas. La nueva regla­mentación sobre la actividad de los especialistas representa un primerpaso. Ha llegado el momento en que se debe considerar la introducciónde políticas más flexibles, aunque se deben hacer esfuerzos para encon­trar métodos que sean compatibles con la tradición y la cultura.

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LA MOVILIDAD EN LA ALTA FUNCIÓNPÚBLICA FRANCESA

Jean-Pierre RONTEIX*

La función pública francesa se caracteriza por el hecho de que susmiembros están sometidos a un conjunto de disposiciones legales y regla­mentarias que se imponen al funcionario: el estatuto general de la funciónpública. Ahora bien, si a la propia noción de estatuto se une la de la rigi­dez de las normas, parece, sin duda, paradójico querer buscar la movili­dad en la rigidez. Pero la contradicción no es sino aparente. Dado que elmarco general es rígido, ha sido necesario prever un cierto número dedisposiciones que permitan e incluso faciliten la movilidad de los fun­cionarios sometidos al estatuto, aunque sólo sea para adaptarse a la rea­lidad que, incluso en la Administración, es cambiante.

Conviene señalar que desde 1983 la movilidad dentro de la funciónpública del Estado y de la función pública territorial constituye unagarantía fundamental de la carrera del funcionario francés.

La movilidad en la alta función pública puede revestir diversas formas:

- dentro de una misma Administración puede haber movilidad en elinterior de un Departamento ministerial o entre un Ministerio ysus servicios periféricos (y viceversa), lo que implica movilidadgeográfica (1);

- entre la Administración Central del Estado y otra AdministraciónCentral;

- entre una Administración Central y el sector paraestatal com­puesto por organismos públicos administrativos, sociedades deeconomía mixta, organismos públicos industriales o comerciales ysociedades nacionales o nacionalizadas;

* Maitre des Requétes (Relator), Consejo de Estado, Francia.

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- entre la Administración del Estado y la Administración Territorial,lo que implica, la mayor parte de las veces, movilidad geográfica;

- entre la Administración Central y el sector privado;- entre la Administración Central y las organizaciones internacio-

nales o supranacionales;- entre la Administración Central y los países en vía de desarrollo.

La alta función pública puede ser ~ntendida de diversas formas e,incluso, el concepto mismo de funcionario puede variar notablemente.Para el público poco informado, funcionario es, en un sentido amplio,toda persona retribuida con cargo a los impuestos que pagan los contri­buyentes. Al contrario, desde el punto de vista normativo, funciol1lario essólo aquel personal civil del Estado que forma parte de una organJizaciónjerarquizada. Nosotros utilizaremos aquí una acepción media del tér­mino y consideraremos que son funcionarios el personal civil (a vecesmilitar) que depende directamente del Estado y ejerce una función admi­nistrativa relacionada directamente con la Administración CentJral (2).Serán considerados «altos» funcionarios aquéllos que hayan sido for­mados bien por la Escuela Nacional de Administración (ENA), o por laEscuela Politécnica o alguno de sus Institutos de formación profesionalavanzada (3).

Este estudio es necesariamente limitado. No pretende ser el estudioexhaustivo o técnico de las dificultades estatutarias que condicionan talocual forma de movilidad. El objetivo es, en primer lugar, expresar lo mássintéticamente posible en qué medida la movilidad es posible, tal comose ha considerado anteriormente, en función de las normas existentes. Ensegundo lugar, se tratará de una forma particular de movilidad que se daentre los sectores público y privado y, finalmente, se tratará de apreciarcómo ven la movilidad los principales interesados: responsables admi­nistrativos y altos funcionarios.

LA MOVILIDAD EN LAS NORMAS

El estatuto de la función pública francesa ha previsto, desde unprincipio, disposiciones que permiten al funcionario servir en otraAdministración distinta a la de origen. Las normas más recientes hanconfirmado, incluso ampliado, estas posibilidades. Vamos a examinaren primer lugar los diferentes status del funcionario con movilidad ynos centraremos luego en los aspectos particulares de un caso espe­cial que es el de los administradores civiles cuya movilidad es obli­gatoria.

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EL STATUS DEL FUNCIONARIO CON MOVILIDAD

La situación normal de un funcionario en activo es ejercer de formaefectiva las funciones de uno de los puestos que corresponden al gradodel que es titular. Si ésta fuera la única posibilidad abierta a los funcio­narios, la movilidad sólo podría darse evidentemente dentro de un espa­cio restringido, salvo para los funcionarios pertenecientes a los cuerposinterministeriales(4). Mortunadamente, los sucesivos estatutos de lafunción pública han previsto distintas disposiciones que permiten lamovilidad de los funcionarios. Sancionando reglamentariamente lapráctica de la puesta a disposición (dentro del status de activo), las nor­mas actualmente aplicables han completado eficazmente las disposicio­nes anteriores: a partir de este momento se ofrecen al funcionario 4 posi­bilidades de movilidad.

i) La situación de servicios especiales (le détachement) permite alos funcionarios ser destinados a petición propia, fuera de suCuerpo de origen, en el que siguen conservando, sin embargo,sus derechos de promoción y de jubilación. Perciben sus remu­neraciones con cargo al Cuerpo desde el que han pasado a lasituación de servicios especiales que puede ser de una duraciónvariable, pero en general es de cinco a diez años. Esta situaciónestá muy extendida entre los altos funcionarios que deciden ser­vir en otra Administración del Estado, en un organismo público,en una empresa nacional o nacionalizada, en un organismo inter­nacional o incluso en los servicios de cooperación de ultramar;es asimismo el status previsto para aquellos funcionarios quehan sido elegidos para el Parlamento. Además, los nuevos esta­tutos de la función pública permiten la situación de serviciosespeciales desde la función pública del Estado hacia la funciónpública territorial y viceversa. Al finalizar la situación de servi­cios especiales, el funcionario puede solicitar su integración enel Cuerpo de destino en situación de servicios especiales o sureingreso en el Cuerpo de origen, lo que debe concedérsele obli­gatoriamente.

ii) La excedencia procedente de servicios especiales (le statut horscadre) afecta a los funcionarios destinados en puestos que nodan derecho a régimen general de jubilación o en funciones pro­pias de organismos internacionales y que desean seguir pres­tando sus servicios más allá del tiempo de duración de la situa­ción de servicios especiales (détachement). El funcionario deja,entonces, de beneficiarse de los derechos de promoción y de

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jubilación en su Cuerpo de origen al cual puede eventualmenteincorporarse.

iii) La excedencia (la disponibilité) tiene como efecto situar a losfuncionarios fuera de su Administración o servicio de origen.Dejan entonces de beneficiarse de sus derechos de promoción yde jubilación, pero pueden reintegrarse en su Cuerpo de origenal fin de la disponibilidad. Los funcionarios que se incorporen alsector privado pueden acogerse a este status y deben elegir, alcabo de un cierto período de tiempo, generalmente de tres o seisaños, entre dejar la Administración o reintegrarse en su Cuerpode origen. Las condiciones que permiten la disponibilidad pue­den variar según que sea reconocida o no como de interés gene­ral por la autoridad administrativa.

iv) La comisión de servicios fuera de la Administración de origen(la mise adisposition) practicada desde hace veinte años, no hasido reconocida oficialmente hasta 1984. Los funcionarios per­manecen en su Cuerpo de origen donde se considera que ocupanun empleo por el cual continúan percibiendo sus remuneracio­nes mientras prestan sus servicios en otra Administración. Estacomisión de servicios es decidida por necesidades de sellVicio ypuede ser en favor de una Administración del Estado o de unorganismo público estatal. La comisión de servicios permiteayudar temporalmente a una Administración u organismo envías de creación o de expansión que tiene necesidad de funcio­narios de calidad. Algunos de ellos pueden estar dispuestos acolaborar en este organismo pero sin perder las ventajas, princi­palmente económicas, que les concede la Administración a laque pertenecen.

LAS MEDIDAS PARTICULARESEN LA ALTA FUNCIÓN PÚBLICA

Las cuatro posibilidades mencionadas anteriormente no están reser­vadas solamente a la alta función pública del Estado, pero convienen demanera particular a las preocupaciones específicas de los altos funciona­rios que desean movilidad. Además de las anteriores, otras medidas par­ticulares en la alta función pública pueden añadirse a estas disposicionesgenerales. Son éstas tanto más interesantes' cuanto que permiten introdu­cir la movilidad del sector privado hacia el público. Trataremos sucesi­vamente de puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno, de tur­nos externos y de contratos.

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Los puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno

Los puestos públicos más importantes están reservados a la discrecio­nalidad del gobierno que puede, hasta un cierto límite (al parecer nuncasuperado del todo), nombrar a personas (a este nivel, sería mejor hablar depersonalidades), que no son funcionarios. El nombramiento de personas queno son funcionarios para estos puestos no supone la concesión de un actaque confiera la condición de funcionario en un Cuerpo de la Administracióno en un Departamento y, al igual que ocurre en el caso de los funcionariosnombrados para estos puestos, estas personalidades pueden ser cesadas porel gobierno que dispone de la misma libertad que para su nombramiento.

Teniendo en cuenta que estos puestos son los de prefectos, directoresde Administración central, delegados interministeriales o ministeriales,secretarios generales o embajadores, se comprende que la movilidad dela alta función pública será totalmente posible si la autoridad política laquiere de verdad y de forma duradera(5).

Los turnos externos

Para un número determinado de puestos (en general tres o cuatro, peroalgunas veces diez), que se proveen por promoción interna de los miembrosde un mismo Cuerpo, el gobierno puede nombrar a una persona ajena a esteCuerpo. Para los tumos externos que se refieren a los grados más elevados,en general, no hay otra condición que el disfrute de los derechos civiles yuna edad mínima. Así, el gobierno, si lo desea, puede introducir de manerapuntual dentro de la alta función pública personalidades procedentes deotros Cuerpos y también provenientes del sector privado. Por ejemplo, secuenta entre los Consejeros de Estado actualmente en servicio con dos ex­banqueros, tres ex-abogados, dos profesores agregados de Facultad y uncirujano que han sido nombrados por este sistema de tumo externo.

El turno externo ha existido tradicionalmente en la mayor parte delos grandes Cuerpos del Estado. En los útimos años se ha ampliado a losMinistros plenipotenciarios (Asuntos Exteriores) y a las inspeccionesgenerales de diversos Ministerios (Ley de 13 de septiembre de 1984,modificada por la Ley de 23 de diciembre de 1986).

El personal contratado

En este caso, la tendencia es distinta, puesto que los gobiernos hanquerido siempre, al menos en teoría, limitar la contratación. Ultimamente,

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incluso algunos gobiernos han querido prohibir la contratación de perso­nal para ocupar puestos permanentes en el Estado.

Pero, además de que no se exige la condición de funcionario para loscontratos de la alta función pública, parece que existe también un con­senso en mantener la posibilidad de contratar personal. Esto refuerza,evidentemente, la movilidad en la medida en que permite asociar a ladirección de una Administración o de un organismo público a personasque hasta ese momento han hecho su carrera en el sector privado.

Se está de acuerdo, generalmente, en reconocer que la informatiza­ción de un Ministerio debe ser confiada a un informático de alto nivelcontratado, incluso aunque el Ministerio tenga funcionarios expertos eninformática. De la misma forma, cuando el Ministerio de Cultura quiereseleccionar a grandes artistas para que se ocupen de determinadasmisiones, no puede hacerlo sino sobre una base contractual, que es laúnica que permite responder a las aspiraciones, la mayor parte de lasveces legítimas, de esos artistas en materia de remuneración. Se podríanencontrar casos semejantes en el Ministerio de Defensa o en Correos yTelecomunicaciones y de forma más general en casi todas lasAdministraciones.

Esta práctica utilizada en sectores concretos podría quizás multipli­carse, pero tal procedimiento comportaría el riesgo de ser muy gravosopara las finanzas públicas y no es fácil fijar límites a este sistema excep­cional. Hay que reconocer, sin embargo, que si el contrato se renuevaindefinidamente, el aspecto de la movilidad podría rápidamente llegar aser secundario.

LA MOVILIDAD OBLIGATORIA

La movilidad existe en la función pública francesa no sólo porque lasnormas prevén situaciones diversas para los funcionarios, o porque losempleos públicos más importantes estén reservados a la discrecionalidaddel gobierno que puede nombrar para ellos a quien desee, o porque losturnos externos y los contratos vienen a completar el sistema; hay tam­bién una movilidad obligatoria.

Con la creación de la Escuela Nacional de Administratión (E.N.A.),la voluntad de garantizar la movilidad de los altos funcionarios ha sidoconfirmada. Se puede, incluso, afirmar que la E.N.A. fue, en parte, que­rida por sus fundadores para poner fin a la compartimentación que exis­tía antes de la Segunda Guerra Mundial entre la alta función pública decada Ministerio o de cada Cuerpo.

La E.N.A. fue concebida por sus primeros responsables como un

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aprendizaje de la movilidad. Movilidad geográfica por la organización deun stage de casi un año en una Prefectura, movilidad sectorial por laorganización de stages de varios meses en empresas industriales ycomerciales y, a veces también, en el extranjero. Movilidad intelectualpor la variedad de materias impartidas, así como por los cometidos encar­gados. No es exagerado, pues, afirmar que la E.N.A. es una forma deaprendizaje de la movilidad.

Pero este aprendizaje era sin duda insuficiente. Pronto, las autori­dades administrativas y políticas quisieron asegurar la movilidad obli­gatoria de los funcionarios en ejercicio. Incluso la creación de unCuerpo interministerial de administradores civiles, personal directivode la Administración general de las Administraciones centrales, noparecía suficiente. Se temía, no sin razón, que el carácter interministe­rial pudiera quedar en pura teoría y que cada Ministro o cada direcciónde personal se limitaría a gestionar y a utilizar a los administradoresciviles que hubieran sido destinados a su Ministerio a la salida de laE.N.A.

De este temor justificado nació la idea de movilidad obligatoria.Contemplada inicialmente por un Decreto de 26 de noviembre de 1964,lo está ahora por un Decreto de 30 de junio de 1972. Esta norma obligaa los miembros de los cuerpos seleccionados por la E.N.A., al igual quea los administradores de correos y telecomunicaciones, a ejercer, despuésde un mínimo de cuatro años de servicios efectivos en su Administraciónde origen, funciones diferentes a las normalmente atribuidas a los miem­bros del Cuerpo al que pertenecen.

La duración de esta movilidad obligatoria es de un mínimo de dosaños prorrogables. La vuelta a la Administración de origen está garanti­zada, incluso si las necesidades de personal están cubiertas . El períodode movilidad obligatoria es condición necesaria para obtener el ascensoal grado de subdirector. Esta movilidad obligatoria ha llegado a ser unelemento importante tanto para el desenvolvimiento de la carrera de losaltos funcionarios como para la política de personal de cada Ministerio.Con relación a un año determinado (1986) 375 puestos figuraban en unalista preferente publicada en el Boletín Oficial y fueron propuestos a losjóvenes altos funcionarios que debían cumplir en ese momento con sumovilidad obligatoria.

Por su carácter general y obligatorio, por su duración, por el retomode los funcionarios cOl? movilidad a su Cuerpo o Ministerio de origen,esta forma de movilidad ha dado lugar a una auténtica fertilización deconocimientos en la alta función pública. Sin embargo, la movilidad obli­gatoria no alcanza a la movilidad entre el sector privado y el sectorpúblico.

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LA MOVILIDAD ENTRE EL SECTOR PÚBLICOY EL SECTOR PRIVADO

LA SITUACIÓN EN LOS TEXTOS NORMATIVOS

Hemos visto que las normas vigentes permiten el paso de un sectorhacia el otro.

La excedencia permite a los funcionarios (principalmente a los altosfuncionarios) trabajar, en general, durante tres o seis años como máximo,en una empresa privada, sin romper sus lazos con la función pública ymanteniendo la posibilidad de retomar. Disponen así de una garantía, 10que, de otra parte, se les suele reprochar.

Más aún, la situación de servicios especiales permite a los funciona­rios trabajar en organismos públicos e incluso en empresas nacionales.Habida cuenta de la importancia actual del sector público en Francia, estáclaro que esta posibilidad abre un gran campo de actuación a los funcio­narios en situación de servicios especiales. El sector público comprendeespecialmente un sector competitivo que es muy semejante al sector pri­vado. Incluso aunque Renault no sea Peugeot, las preocupaciones básicasde sus directivos son comunes a la vista de los cambios históricos recien­tes. En el sector de la banca y de los seguros, el límite actual entre el sec­tor público y el sector privado en Francia es tan fino como consecuenciade los cambios históricos recientes, por 10 que, fácilmente, puede com­prenderse que la situación de servicios especiales sea muy solicitada porlos funcionarios que mientras trabajan en las empresas públicas, seencuentran directamente en relación con el sector competitivo.

En 10 que respecta a la entrada de funcionarios en las empresas pri­vadas, el artículo 175-1 del Código Penal prohíbe, bajo pena de cárcel, atodo funcionario encargado del control de una empresa privada o quehaya firmado un contrato en nombre del Estado con una empresa privada,entrar antes de cinco años en esta empresa o en una sociedad unidafinancieramente a aquélla. Esta norma, si se aplicara estrictamente,podría llegar a ser un obstáculo serio a la movilidad del sector públicohacia el privado. Podría impedir a los ingenieros militares entrar ensociedades que trabajan para la defensa nacional, a los ingenieros decaminos, canales y puertos a dirigir empresas en relación con elMinisterio de Equipamientos, a los Inspectores de Finanzas ocupar pues­tos de dirección en bancos o compañías de seguros. Parece que esta dis­posición es más una amenaza teórica que una norma aplicada efectiva­mente. Es importante que cierta deontología sea respetada, pero no sonmuy numerosos los casos en que se hayan puesto trabas a un funcionariodeseoso de entrar en estas empresas.

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No existe ninguna norma equivalente que oponga una prohibiciónpenal al nombramiento de un directivo privado para un puesto en el sectorpúblico. Sin embargo, es obligado constatar que el movimiento del sectorprivado hacia la alta función pública es incomparablemente menos intenso.

Cuando el Estado quiere atraer a su campo a determinada personali­dad del sector privado, dispone de medios jurídicos, como acabamos dever: puestos reservados a la discrecionalidad del gobierno, contratos, tur­nos externos. Si la personalidad proveniente del sector privado, donde sesupone que ha obtenido resultados satisfactorios, logra igualmente teneréxito en sus funciones públicas, puede permanecer al servicio del Estadohasta los 65 años, a condición, lógicamente, de que los gobiernos sucesi­vos quieran mantenerla en las mismas funciones, lo que, evidentemente,no sucede siempre así, teniendo en cuenta las diferentes alternancias polí­ticas que tienen lugar de forma natural en una democracia. No obstante,los nombramientos por el turno externo tienen un carácter definitivo.

Sea como fuere, hemos visto recientemente que gracias a estas dis­posiciones, un responsable sindical ha llegado a prefecto, que variosperiodistas y dos empresarios fueron nombrados embajadores, que otroindustrial ha sido elegido como director general de un Ministerio o queincluso varios abogados y dos cirujanos han llegado a ser miembros delConsejo de Estado. Además, es frecuente ver delegados ministeriales ointerministeriales y altos comisarios procedentes del sector privado.

Cuando se trata particularmente de personas contratadas se imponecierta prudencia y los sucesivos gobiernos han adoptado respecto a estepunto posiciones muy diferentes. En la situación actual, el gobiernopuede ofrecer, para los empleos más elevados, contratos de tres añosrenovables sin limitación. Algunos Ministerios recurren tradicionalmenteal sistema de contratos, bien por razones técnicas, como en los casos delMinisterio de Defensa o de Correos y Telecomunicaciones, o bien porrazones de especialidad como en el caso del Ministerio de Cultura.

Sin embargo, incluso aunque estas normas ofrecen posibilidades satis­factorias de transferencia del sector privado hacia el público, este movi­miento no afecta más que a unas pocas personas. Habría que preguntarseentonces sobre las verdaderas razones de la debilidad de este movimiento.

LAS RAZONES QUE FRENAN EL MOVIMIENTODEL SECTOR PRIVADO AL PÚBLICO

Si bien es cierto que no se pueden descartar determinados argumen­tos que son propiamente normativos (por ejemplo, derechos de jubilaciónpara aquéllos que solamente pasan algunos años en el sector público),

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conviene, sin embargo, señalar tres obstáculos mayores: un sistema devalores diferente, la organización actual de la formación de altos directi­vos en Francia y el aspecto retributivo.

Diferentes sistemas de valores

Numerosos altos funcionarios tienen, en cierta medida, responsabili­dades de gestión, debido a la puesta en práctica de políticas nacionales enel campo social y de intervenciones del gobierno en la economía. Sinembargo, en la mayor parte de los casos, las reponsabilidades de estosaltos funcionarios están unidas al ejercicio de la soberanía del Estado yeste hecho les mueve a dar más importancia a la aplicación de la regla dederecho que al deseo de obtener beneficios económicos. Ciertamente, esono significa que los altos funcionarios que tienen que administrar la poli­cía, la justicia, la educación, el ejército, la diplomacia, etc., dejen de estarpreocupados por la eficacia, el rendimiento, el management, la economíade medios, etc. En cambio, es evidente que los managers del sector pri­vado están obligados a obtener, en primer lugar, buenos resultados de laempresa que dirigen aunque se hallen preocupados también por el interésgeneral, así como por el sentido de sus propias responsabilidades perso­nales y ciudadanas.

La dificultad es doble: algunos altos funcionarios no tienen éxito en elsector privado, al igual que les ocurre también a algunos grandes mana­gers que se acomodan mal con las reglas a que está sometida la gestiónpública. Pero esta limitación parece que supone más un obstáculo para elmovimiento del sector privado hacia el público que a la inversa, y ello esdebido al nivel de formación de los directivos de los dos sectores.

El sistema de formación de los directivos

La Escuela Politécnica y, más recientemente, la Escuela Nacional deAdministración han sido creadas para formar altos funcionarios. Sinembargo, gracias a unos circuitos bien organizados de transferencia entrelos sectores privados y públicos, sus títulos han tenido tendencia a mono­polizar las más altas funciones en la industria, la banca y, por supuesto,en la Administración. El resultado (aunque afortunadamente existen bri­llantes e ilustres excepciones) ha sido promover entre los jóvenes, inclui­dos aquéllos que a priori no habían tenido el deseo de entrar al serviciodel Estado, la idea de que la mejor formación para llegar a los más altospuestos del sector público y del privado era pasar por las Escuelas desti-

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nadas a formar a priori al personal directivo del Estado. Por tanto, conestos presupuestos no hay lugar para asombrarse de que sean numerososlos altos funcionarios que se pasan al sector privado.

Así pues, no existe simetría en esta materia. A un estudiante que quieraocupar un puesto de reponsabilidad en el sector público no se le pasa porla cabeza que la mejor forma de conseguirlo sea ingresar en una Escuela deComercio, de Gestión o de Administración de Empresas por muy famosaque ésta sea, aun cuando cada año en el momento de ingresar en la E.N.A.se cuenta con antiguos alumnos de la Escuela de Altos EstudiosComerciales que, a menudo, poseen un brillante historial académico.

El aspecto retributivo

Es evidente que se gana más en el sector privado que en el público.Es normal y está justificado. Pero es evidente también que la obtenciónde unos ingresos elevados no es la única motivación de los profesionalesdirectivos del país. Dicho esto, conviene afirmar que siempre es fácil yagradable ver aumentar los ingresos y que verlos disminuir es siempredesagradable y a menudo inaceptable.

Con la discreción que se impone en este tipo de asuntos, me ha pare­cido entender, sin embargo, que un alto funcionario en situación de exce­dencia que vuelve a su Cuerpo de origen podría ver su sueldo disminuidoa la mitad; que un alto funcionario que vuelva después de varios años enuna situación de excedencia procedente de servicios especiales para acce­der a un puesto de más categoría en la Administración, puede perder un30 por ciento de su remuneración anterior, e igual le ocurre a un funcio­nario que vuelva después de un largo período de servicios especiales, elcual puede ver su remuneración disminuida en un 45 por ciento.

El mismo fenómeno, indudablemente aumentado, se da para un altoresponsable del sector privado que acepte entrar al servicio del Estado. Locual explica, sin duda, al menos parcialmente, que no haya una fuerte pre­sión para nombrar a personalidades del sector privado para puestos reser­vados a la discrecionalidad del gobierno. Estos puestos están catalogadosen las relaciones de puestos de la alta función pública y su remuneraciónno se puede comparar con la de puestos de alto nivel en el sector privado.

Queda la fórmula de contratación. Pero los sucesivos Ministros deFinanzas han sido siempre reticentes, y con razón, con respecto a estas fór­mulas excepcionales. En Francia, para que se lleve a cabo la selección·depersonalidades de primer orden procedentes del sector privado, es necesa­rio que sea el Primer Ministro, si no el Presidente de la República, quienimponga la firma de estos contratos con un alto nivel de remuneración.

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Para los niveles de remuneración más corrientes, los servicios presu­puestarios muestran una actitud más favorable. Son conscientes de que elsector público tiene necesidad de algunos especialistas provenientes delsector privado. Los servicios financieros han sabido establecer determina­das precauciones para evitar excesivas diferencias salariales. Por lo demás,son conscientes de que la precariedad de la fórmula del contrato ocasionaque, al menos, inicialmente, tenga que ser compensada financieramente.

Algunos responsables de la Administración francesa se han preocu­pado o se preocupan de aumentar la inclusión de directivos del sector pri­vado en las altas esferas de la Administración. Ciertos directivos del sec­tor privado han sido ofrecidos a determinados Ministerios para elmontaje de algunas operaciones particularmente sofisticadas. La refle­xión sobre este hecho continúa abierta. Parece que el método experimen­tal es al final el más satisfactorio. Se podría incluso llegar a firmar unacuerdo en materia de intercambios de directivos, bien entendido que elempleador de origen continuaría retribuyendo a su antiguo «empleado».Por supuesto que estos procedimientos no carecen de inconvenientes,sobre todo si se trata de confiar funciones de responsabilidad a determi­nados agentes, pero permitirían el aumento de intercambios entre el sec­tor privado y el sector público y permitiría también, al menos, compren­derse mejor hablando un mismo lenguaje.

LA MOVILIDAD VISTA POR LOS INTERESADOS

La movilidad ha llegado ser un fenómeno tan general y tan extendidoen la alta función pública francesa que cada uno de sus miembros tienesu propia opinión al respecto. Trataremos en primer lugar de conocer cuáles la opinión de los responsables de la alta función pública antes de valo­rar cómo sienten la movilidad los altos funcionarios.

LA OPINIÓN DE LOS RESPONSABLES

Mi encuesta es buena muestra de la diversidad de opiniones existenteentre los responsables actuales o recientes. Todos están de acuerdo, enprimer lugar, en considerar que el Estado ha salido ganando en lo que res­pecta a que sus colaboradores de alto rango hagan uso de la movilidad alo largo de su carrera: apertura de espíritu, mayor experiencia, compren­sión de los problemas de los demás, conocimiento de otro tipo de rela­ciones o de ambiente, menor exageración en la especialización, obliga­ciones para las Administraciones de gestionar sus recursos humanos. El

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carácter particularmente saludable de la movilidad geográfica es fre­cuentemente puesto de relieve.

La mayor parte de mis interlocutores desean antes que nada movilidadesde ida y vuelta. Está claro que la Administración de origen, o laAdministración, en general, cuando se trata de movilidad hacia el sector pri­vado, sólo puede sacar provecho de la experiencia adquirida por el funcio­nario si éste regresa. Sin embargo, son muy pocos los que consideran queno hay buena movilidad si no hay regreso. La mayor parte de los responsa­bles de personal ven en la movilidad sin regreso un riesgo que hay que correry, además, son conscientes de que el regreso será tanto más fácil cuanto quelos que han salido tengan perspectivas de carrera que les inciten a volver.

De todas formas, muchos piensan que el Estado tiene gran interés enque los directivos de empresas privadas sean sensibles al interés público yhablen el mismo lenguaje que sus propios responsables. El hecho de quelos directivos del sector privado sean a menudo procedentes de la alta fun­ción pública permite obviamente conseguir este objetivo. Además, algu­nos, especialmente entre los responsables de Cuerpos muy estructurados yjerarquizados, afirman que la movilidad sin regreso es necesaria para unabuena gestión. Cuando el Cuerpo no ofrece puestos al final de la carrera ennúmero suficiente, algunos vigilan incluso la calidad de los que «salen»velando por asegurar el éxito del Cuerpo del que son responsables.

Subrayando el interés que encuentran en la movilidad de los altosfuncionarios, algunos de mis interlocutores han manifestado su preocu­pa~ión ante el eventual «efecto torbellino» que provoca, entre otros, lamovilidad obligatoria o voluntaria de los directivos de un servicio. No esraro ver en menos de un año como el cuadro completo de directivos deun servicio se ha renovado por entero. Lo que plantea entonces el pro­blema de la «memoria» del servicio.

Algunos Ministerios plantean la cuestión de las falsas movilidadesobligatorias, que no son sino formas de falsear el espíritu, cuando no laletra de las normas aplicables. El nombramiento de un administradorcivil para la inspección general de su propio Ministerio se puede tomarcomo ejemplo. Pero parece que éste es un fenómeno completamente mar­ginal, especialmente porque los altos funcionarios son muy partidarios dela movilidad como vamos a ver.

LA OPINIÓN DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS

Aunque los altos funcionarios tienen distintas opiniones, en gene­ral, todos ellos son muy partidarios de la movilidad. Son tan cons­cientes como los propios directores de personal del enriquecimiento

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profesional que les puede proporcionar la movilidad, no solamente lamovilidad obligatoria sino también la movilidad voluntaria que pue­den procurarse si se les presenta la ocasión, cuando los problemas delempleo del cónyuge o el problema del alojamiento no suponen unobstáculo.

En determinados grandes Cuerpos del Estado, la movilidad funcionales una tradición sólidamente establecida y explica en gran manera lainfluencia de estos Cuerpos en el Estado e incluso en la propia sociedadfrancesa.

La movilidad es igualmente sentida, especialmente entre los anti­guos alumnos de la E.N.A., como una ocasión de reorientar su carreradentro de la Administración o eventualmente fuera de ella. Si elnúmero de salida de la Escuela no permitió escoger el Cuerpo o elMinisterio al que se aspiraba, la movilidad especialmente obligatoria esun buen medio para tratar de integrarse en ese Cuerpo o, por lo menos,de ser destinados al Ministerio deseado. Si los primeros años de la vidaprofesional en el servicio público no han respondido a las expectativasdel funcionario, las diversas formas de movilidad le permitirán experi­mentar en un sector nacionalizado, incluso en el sector privado, con lagarantía de un retorno posible a la Administración si esta nueva expe­riencia se revela menos positiva aún que la primera. Finalmente, estáclaro que la existencia permanente de diversas formas de movilidad esuna garantía importante para todos aquéllos que no han entendido supaso por la E.N.A. o por la Escuela Politécnica y sus escuelas de for­mación profesional avanzadas como el modo de hacer una carrera alservicio del Estado, sino más bien como la adquisición de una etiquetade prestigio.

Por todas estas razones, es comprensible que los altos funcionarios yespecialmente los más jóvenes sean partidarios del mantenimiento dediversas formas de movilidad.

Por lo demás, es sorprendente que los altos funcionarios francesesestén poco inclinados a querer salir más allá de sus fronteras, aun cuandoexiste una Delegación para los funcionarios internacionales que seesfuerza en despertar vocaciones. Se puede pensar que no hay más alláde 200 a 300 altos funcionarios franceses en los organismos internacio­nales. Parece que no son los obstáculos jurídicos, sino problemas finan­cieros y quizá psicológicos los que frenan el movimiento y el problemadel regreso está, en general, bastante mal regulado.

A pesar de estas reservas -que son modestas-, se puede afirmarque la movilidad ha llegado a ser una práctica extendida y apreciada enla alta función pública francesa.

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CONCLUSIONES

Al finalizar este estudio conviene preguntarse sobre el interés quetiene la movilidad en el sistema francés. Para los propios altos funcio­narios este interés es evidente. Retrasar las opciones definitivas en mate­ria de desenvolvimiento de la carrera, multiplicar las experiencias profe­sionales, enriquecer su práctica, mantener la posibilidad de volver a unpuesto al servicio del Estado son otros tantos aspectos positivos bien vis­tos por los altos funcionarios.

¿Es este balance igualmente tan positivo para el Estado empleadorde estos altos funcionarios? A lo largo del estudio se han señaladoalgunos inconvenientes: rotación demasiado rápida de responsables delos servicios, confusión que podría llegar a ser inquietante entre inte­rés general e intereses particulares. Sin embargo, estos inconvenientespodrían ser reducidos sensiblemente, no sólo por una gestión de per­sonal que estuviere más preocupada por el interés del servicio con oca­sión de la concesión por la autoridad gestora de tal o cual forma demovilidad, sino, además por el recurso más frecuente a la prohibiciónestatutaria o penal de entrar en una empresa de la cual se tiene, de unaforma o de otra, la tutela, en aquellos casos particularmente contro­vertidos.

Estos inconvenientes parecen, a pesar de todo, relativamente meno­res comparados con las ventajas que el Estado francés obtiene de lamovilidad de sus altos funcionarios: apertura de espíritu, una mayor fle­xibilidad y visión más sintética de los problemas, parece que son las prin­cipales ventajas de esta práctica. Estos son lo suficientemente de pesopara que nos sea permitido hacer las siguientes observaciones sin queparezca que ponemos en duda lo bien fundado de la práctica generali­zada de la movilidad.

De entrada, la Administración del Estado necesita sin duda de suspropios expertos en algunos sectores bien determinados. Además, no sellega a ser experto reconocido en una práctica administrativa o judicialsino a través de los años y ninguna autoridad del Estado por muy elevadaque sea puede conferir, por un simple nombramiento, esta cualidad. Laindependencia de espíritu que es necesaria para ser reconocido comoexperto por todos los interlocutores económicos, políticos y sociales delEstado no se adquiere por la mezcla de funciones. Esto no afecta, quizás,sino a unos pocos altos funcionarios, pero para éstos la movilidad no pre­senta siempre las mismas ventajas. Puede, incluso, excepcionalmentepresentar inconvenientes. Debería, por tanto, reducirse al mínimo paraaquéllos que un día serán elegidos como expertos.

Otra cuestión que puede parecer más provocativa. ¿Tiene el Estado

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necesidad de managers? La cuestión apunta aquí al Estado en sus fun­ciones de soberanía: justicia, policía, moneda, defensa. Por supuesto, nose trata de desarrollar aquí esta idea. Pero podemos, sin embargo, pre­guntamos si los criterios necesarios para el funcionamiento de la sobe­ranía del Estado son los mismos que los del management privado y si lascualificaciones o competencias requeridas son idénticas.

Además, existe una paradoja aún mayor: la formación recibida porlos altos funcionarios franceses es tenida como de primer orden tanto enFrancia como en el extranjero. La gran mayoría de las empresas priva­das francesas selecciona de entre la alta función pública a sus cuadrosdirectivos, incluso a su director general. Al mismo tiempo, los respon­sables políticos y administrativos franceses se esfuerzan por introducirmétodos del sector privado en la Administración Pública, atrayendomanagers que han obtenido buenos resultados en el sector privado. Enestas condiciones, se nos debe permitir preguntarnos si el Estado noobtendría un mayor beneficio conservando algunos de sus más brillan­tes altos funcionarios de los que tiene necesidad, otorgándoles un statusexcepcional y otorgándoles un período de larga duración y a um altonivel en una empresa que se estime particularmente excelente en na ges­tión de los servicios.

Finalmente, el examen de la movilidad en la alta función públicafrancesa lleva a pensar que la dimensión internacional no ha sido sufi­cientemente tenida en cuenta por los altos funcionarios y por los propiosresponsables de personal. Es un poco difícil valorar con precisión lasconsecuencias sobre la alta función pública francesa de la entrada envigor del Acta Unica Europea después del 1 de enero de 1993. Es cierto,sin embargo, que los funcionarios franceses tendrán que competir de for­mas diversas con sus homólogos del Mercado Común. No hay lugar adudas que cuanto más familiarizados estén con los métodos y con loshombres, la Administración francesa podrá hacer frente mejor a los desa­fíos que se le presentarán.

Así, más que la búsqueda de un lenguaje común con el sector pri­vado, la Administración francesa tiene sin duda necesidad de conocermejor la lengua y los métodos de sus competidores. La movilidad es unbuen medio de conseguirlo si se pone prioritariamente al servicio de estacausa. Hacer estas observaciones no quita evidentemente nada a laamplitud del movimiento de movilidad en la alta función pública fran­cesa, ni al interés que esta movilidad representa tanto para el Estadocomo para los altos funcionarios. Ello sólo permite matizar el juicio par­ticularmente positivo que arroja al resultado de este estudio sobre en fenó­meno de la movilidad y sobre sus efectos beneficiosos en la alta funciónpública francesa.

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NOTAS Y REFERENCIAS

(1) Una Administración designa, en general, un Ministerio. Tambiénpuede comprender varios Departamentos ministeriales (por ejemplo, elMinisterio de Educación, Juventud y Deportes) y puede, también, estarrepresentada localmente por servicios exteriores.

(2) Se podrían haber incluido en este estudio los profesores deUniversidad y los magistrados, pero estas dos categorías de personal soncasos especiales que requieren una consideración aparte.

(3) Los Cuerpos en la Administración Pública están formados por fun­cionarios que han recibido la misma formación o/y tienen encomendadasfunciones semejantes. Los funcionarios de un mismo Cuerpo están some­tidos al mismo estatuto y su promoción se lleva a cabo dentro del Cuerpo.Existen Cuerpos ministeriales, especializados en áreas determinadas(Cuerpo de Ingenieros de Caminos y Puertos) y Cuerpos interministeria­les como el Cuerpo de Administradores civiles o de Inspectores genera­les de Administración.

(4) Cuerpos interministeriales: ver nota 3.

(5) El prefecto es el representante del Gobierno en un departamento (uni­dad administrativa local) o región (prefecto regional). Asegura el respetoy la ejecución de las leyes y reglamentos del Estado. Dirige y coordina laacción de los servicios exteriores del Estado en su circunscripción.

El delegado ministerial es un alto funcionario designado por unMinistro o un grupo de Ministros (delegado interministerial) para quelees) represente en una función de autoridad o al frente de un servicio,para la concepción y la puesta en práctica de una determinada política.

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LA GESTIÓN DE LOS EXCEDENTESDE PERSONAL EN EL SENIOR EXECUTIVE

SERVICE DE LA FEDERACIÓNAUSTRALIANA

Rosemary OXER*

INTRODUCCIÓN

El Australian Public Service (APS) (Función Pública Australiana)tenía en diciembre de 1987 una plantilla de 170.257 personas empleadasde acuerdo con la ley de la Función Pública. El Senior Executive Service(SES) (Servicio Ejecutivo de Dirección) reemplazó a la antigua SecondDivision (Segunda División) formando parte del grupo de medidas dereforma presentadas en el Libro Blanco de 1983 del GobiernoAustraliano «La reforma de la Función Pública Australiana», que se pusoen práctica en Octubre de 1984.

Poco antes de la creación del SES se estableció dentro del PublicService Board (Consejo de la Función Pública), que era entonces la auto­ridad central para asuntos de personal en la APS, una Senior ExecutiveStaffing Unit (SESU) (Unidad de la Plantilla Ejecutiva de Dirección). Através de su Staff Development Branch (Sección de Formación dePersonal), la SESU se responsabilizaba de los programas de formacióndel SES y, por medio de su Selection and Placement Branch (Sección deSelección y Colocación) y en cooperación con las Secretarías Generalesde los Departamentos ministeriales, era la responsable de los ascensos,nombramientos y traslados de los funcionarios del SES. Más reciente­mente, esta Sección se ha responsabilizado también de la evaluación delpersonal, concretamente dentro de la Comisión de la Función Pública(anteriormente Consejo de la Función Pública) y, en general, para todo elconjunto de la Administración, ha asumido un papel más importante de

* Senior Executive Adviser and Assistant Cornmissioner (Alto Consejero Ejecutivoy Vicepresidente de la Comisión). Comisión de la Función Pública. Australia

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orientación, asesoramiento y negociación con los departamentos ministe­riales en cuestiones de plantillas y de personal.

El SES representa la categoría más alta de consejeros y directivosque se encuentran situados inmediatamente por debajo de los Secretariosgenerales de los Departamentos ministeriales y que ocupan puestos deasesoramiento de alto nivelo de dirección en las divisiones, secciones yoficinas que constituyen la función pública. La estructura del SES com­prende seis categorías, con salarios brutos que en 1988 oscilaban desdelos 52.720 dólares australianos (Nivel 1 del SES) hasta los 77.999 dóla­res australianos (Nivel 6 del SES). En junio de 1988 había 1.500 funcio­narios del SES, incluyendo 121 mujeres. Los funcionarios del SES pue­den estar destinados en cualquier lugar de Australia o en el extranjero,pero la mayor parte se encuentran en la capital, Canberra (76 por ciento),seguida de Melbourne (7 por ciento) y Sydney (6 por ciento).

En lo que se refiere a estos altos funcionarios, las áreas concretas enlas que el gobierno hizo reformas fueron:

- ampliación del sistema de selección por concurso, abierto a per­sonas de fuera de la función pública, con una implicación directade la Comisión de la Función Pública en la selección, formacióny colocación del personal;

- mayor atención a la adquisición de competencias de dirección;- mayor movilidad de los altos directivos de acuerdo con las nece-

sidades del servicio;- más flexibilidad de los directores de departamento en la asigna­

ción y empleo de directivos.

Para asegurar que se tienen en cuenta las necesidades del conjunto dela Administración en la dotación de plantilla del SES, la legislación hadividido la responsabilidad de gestión de efectivos del SES entre laComisión de la Función Pública y los Secretarios Generales de losDepartamentos ministeriales. Solamente el Presidente de la Comisión dela Función Pública tiene la competencia de nombramiento, promoción ycese de funcionarios.

El Libro Blanco de 1983 señalaba que la SESU se establecía para:

- mantener un registro central de las competencias, cualificacionesy experiencia de toda la plantilla del SES y, de forma voluntaria,de aquéllos que se encuentran en los niveles inmediatamente infe­riores;

- coordinar la implantación de un sistema adecuado de evaluaciónde la plantilla del SES;

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- participar o estar representada en todas las selecciones de perso­nal para asegurar que se mantienen altos niveles de exigencia;

- asesorar en la redistribución o el cese de personal del SES cuyasactuaciones sean instisfactorias y

- desarrollar programas de formación y movilidad de la plantilladiseñados para favorecer la igualdad de oportunidades en elempleo en los niveles directivos, para cuidar que haya una ofertasuficiente de personas con alta formación que puedan satisfacerlas necesidades de la Administración en conjunto, y asegurar quelas personas se sitúen de acuerdo con sus deseos.

Todas las funciones excepto la última son responsabilidad de laSelection and Placement Branch (Sección de Selección y Colocación) dela SESU, cuya otra rama es el StaffDevelopment. El equipo de personasdestinado a asignaciones temporales no pudo ser establecido, porque elConsejo de la Función Pública no fue dotado de sueldos y personal parael programa y hubo personas adecuadas, con las competencias de espe­cialista requeridas, que no pudieron ser nombradas. La Selection andPlacement Branch tiene una plantilla de menos de 20 personas. ElVicepresidente (Director de la Sección) también es Senior ExecutiveAdviser y, aunque es responsable personalmente de la asistencia a todoslos funcionarios del SES, tiene la responsabilidad particular de asesorary orientar a los funcionarios desplazados (sobrantes) hasta que encuen­tran colocación o se retiran. Para simplificar, de ahora en adelante SESUse referirá solamente a la Selection and Placement Branch.

Antes de las elecciones federales de 1987 había 28 departamentosministeriales principales en la función pública australiana, y un grannúmero de pequeños organismos, reagrupados bajo la tutela de 27Ministros. Entre 1984 y 1987 algunos departamentos revisaron lasestructuras del personal directivo y cambiaron su organigrama basado enpuestos de los niveles 1, 3 y 5 del SES a otro correspondiente a puestosde los niveles 2, 4 Y6. Al hacer estos cambios un objetivo era conseguirahorros globales significativos en los costes salariales, mediante la dis­minución del número de puestos del SES aunque se les pagase más a losque quedasen. Los resultados variaron entre los organismos, pero el aho­rro medio fue del orden del 10 por ciento de puestos y del 7 por ciento dela totalidad de sueldos del SES. Cuando se aprobó este nuevo organi­grama, se dio publicidad a los nuevos puestos (tanto dentro como fuerade la función pública) y se solicitó a los funcionarios que concursasenpara cubrir estos nuevos puestos, con mejor sueldo. No solamente huboalgunos funcionarios del SES que no pudieron cubrir los nuevos puestosporque se había reducido su número total, sino que, además, algunas per-

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sonas de fuera del Ministerio o incluso de la Administración, fueron pro­mocionadas o nombradas por delante de «los de dentro». Estos desplaza­mientos fueron esporádicos y en número relativamente pequeño. El 30 dejunio de 1987 había 40 funcionarios del SES que habían sido desplaza­dos en estas circunstancias y buscaban nuevos puestos en otras áreas dela Administración. Seis de estos funcionarios todavía carecían de unpuesto permanente un año después.

LA REFORMA ADMINISTRATIVA DE 1987

Después de las elecciones federales de julio de 1987, el PrimerMinistro anunció una reorganización importante de la función públicaaustraliana. No se tratará aquí de la complejidad de esta reforma admi­nistrativa, aparte de mencionar que los 28 Ministerios se redujeron a 16dirigidos por 17 Ministros que formaban el gabinete, además de otros 13Ministros que no formaban parte, lo cual creó inquietud y confusióngeneralizada entre los funcionarios. La reagrupación de departamentosministeriales dio como resultado pérdidas de puestos de trabajo, debido aque la economía de escala influyó en áreas no programáticas (en especial,en los servicios de gestión de personal, de gestión financiera, etc.). Sepusieron en marcha además otras medidas para mejorar la eficiencia, queno estaban especialmente asociadas con las reagrupaciones, y elgobierno renunció a algunas funciones (por ejemplo, se vendió el asti­llero de Melbourne). Globalmente, estos cambios tuvieron como resul­tado un ahorro de personal de 3000 puestos durante un año (después deuna introducción escalonada), incluyendo unos 90 puestos del SES.

Uno de los problemas principales a los que tuvo que hacer frente elpersonal, tanto individualmente como en su condición de superioresjerárquicos de otro personal, era la incertidumbre sobre el número depuestos de trabajo que se perderían y el plazo en que ello tendría lugar.El Primer Ministro había indicado que no habría despidos obligatorios y,aunque esto era alentador en un sentido, dejaba al personal sin saber cuálsería su situación en caso de que se suprimiesen sus puestos de trabajo.Debe tenerse en cuenta que no todos los funcionarios desplazados (nisiquiera la mayoría) eran ineficientes o poco adecuados, sino que eranmás bien víctimas de las circunstancias.

Había otros tres factores que contribuyeron a esta inquietud. En pri­mer lugar, el Consejo de la Función Pública (PSB) había sido suprimidoy reemplazado por una Comisión de la Función Pública (PSC), muchomás reducida. Las funciones anteriores del PSB referentes a gestión depersonal se devolvieron a los departamentos ministeriales, lo que dio

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lugar a un período de transición mientras la transferencia tenía lugar. (Secomentará más adelante sobre el papel de la Senior Executive StaffingUnit (Unidad de la Plantilla Ejecutiva de Dirección) que se transfería dela PSB a la PSC, sin que fuera prácticamente afectada por los cambiosgubernamentales). En segundo lugar, hubo cambios generalizados deMinistros y Secretarios Generales y llevó algún tiempo hasta que losaltos niveles de dirección estuvieron asentados y pudieron dedicarse aresolver los problemas causados por los cambios administrativos. En ter­cer lugar, los cambios gubernamentales tuvieron lugar mientras el presu­puesto se encontraba en el Parlamento, que es un período de gran activi­dad política, de los medios de comunicación y de la acción general de lospoderes públicos, con lo que los cambios administrativos añadieronmayores tensiones.

Estos cambios trascendentales tuvieron consecuencias en todos losniveles de la función pública. Este artículo se centra en la forma en quese abordó el problema de los funcionarios del SES desplazados por lareforma administrativa y las reorganizaciones de los Ministerios.

GESTIÓN DE LOS FUNCIONARIOS EXCEDENTES DEL SES

El gobierno ya había decidido que no habría despidos obligatorios y,una vez que se conoció claramente el impacto de la reforma sobre el SES,esta posición se afianzó al decidirse que no habría una indemnizaciónespecial por cese en el SES para animar a los funcionarios del SES a quese marchasen. Aunque una norma de la Comisión de arbitrio y concilia­ción australiana regula la reasignación y jubilación de los funcionariosno pertenecientes al SES, los funcionarios del SES se rigen por la Ley dela Función Pública. El artículo 76R de la Ley autorizaba, y todavía auto­riza, al Presidente de la Comisión de la Función Pública a ofrecer unajubilación específica ventajosa a todo funcionario cuyos servicios razo­nablemente considera que no pueden ser utilizados, en caso de que elfuncionario acepte jubilarse voluntariamente del servicio en un plazoespecificado de tiempo. Se considera, a todos los efectos, que esta per­sona ha sido jubilada obligatoriamente del servicio activo, lo que le pro­porciona ventajas fiscales y otros beneficios con relación a una jubilaciónnormal. La Ley también prevé la asignación forzosa de los funcionanosdel SES a un puesto de nivel más bajo, cuando se dé la circunstancia deque el Presidente de la Comisión de la Función Pública estime que elfuncionario no puede ser razonablemente empleado.

En septiembre de 1987 el gobierno dio el visto bueno a los procedi­mientos siguientes para regular el personal excedente del SES y aclaró

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que las jubilaciones de acuerdo con el artículo 76R no constituirían «sinoun mal menor»:

- «Para cubrir las vacantes del SES se pide a los SecretariosGenerales que den prioridad a la colocación de personal excedenteque se considere adecuado, incluyendo la posibilidad de ofrecerpuestos a un nivel más bajo.

- Antes de aceptar una recomendación de un Secretario Generalpara cubrir un puesto por promoción o nombramiento, laComisión de la Función Pública debe asegurarse que un cambiono iría en contra de una administración eficiente del servicio.

-La Comisión de la Función Pública debe dar preferencia a la colo­cación de funcionarios desplazados como consecuencia de losrecientes cambios efectuados por el gobierno, antes que ofrecerjubilaciones anticipadas de acuerdo con el artículo 76R de la Leyde la Función Pública.

- La Comisión de la Función Pública sólo puede usar sus atribucio­nes para ofrecer licencias voluntarias después de haber oído alSecretario General afectado y después de consultar al Comité deFuncionarios que supervisa la redistribución de los funcionariossobrantes.

- Los casos de funcionarios del SES que están desplazados en elmomento en que tienen lugar los recientes cambios administra­tivos deben resolverse tan pronto como sea posible, preferible­mente antes que los casos producto de actuaciones guberna­mentales.»

El Gobierno estableció el Comité de Funcionarios arriba mencionadopara supervisar la redistribución de funcionarios del SES desplazadoscomo resultado de los cambios gubernamentales (un Comité diferente seresponsabilizó de los funcionarios no pertenecientes al SES). EsteComité, presidido por el Secretario General Adjunto del Ministerio de laPresidencia y del Gabinete, incluye representantes del Ministerio deHacienda, del Ministerio de Relaciones Industriales y del SESU.

También en el mes de septiembre el Presidente de la Comisión de laFunción Pública hizo público que:

- Era muy probable que las funcionarias del SES se verían muyafectadas por la reestructuración de los Ministerios, dado que lamayor parte de ellas ocupaban puestos de los niveles 1 y 3. Sepidió a los Secretarios Generales que fuesen conscientes de estasituación, tomando las medidas adecuadas de forma que se evitase

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perder lo ganado en el terreno de la igualdad de oportunidades enel empleo.

- Los Secretarios Generales eran los primeros responsables de tra­tar de colocar a los funcionarios del SES.

- Los Secretarios Generales debían mantener al personal empleadohasta que pudiesen ser colocados.

- Los Secretarios Generales podían negociar con otros Secretariospara colocar a los funcionarios de manera temporal o permanente.El personal podía trabajar en otros Ministerios y ser pagado por elMinisterio a que perteneciese de origen.

- Los Secretarios Generales podían negociar con el Ministerio deHacienda una solución en relación con aquellos funcionarios quepudiesen jubilarse en un plazo de dos años.

Se esperaba que los funcionarios del SES desplazados harían losmáximos esfuerzos para obtener un puesto adecuado en el servicio. Se lesgarantizaba el derecho a una entrevista para todo puesto vacante de sunivel, a menos que fuesen clasificados como claramente inadecuadossobre la base de los documentos de solicitud. Por otro lado, los funciona­rios desplazados sólo tenían que demostrar su capacidad para llevar a cabolas funciones de la plaza vacante para que se les considerase adecuados.

Se animó a los funcionarios desplazados para que considerasen laposibilidad de cambiarse a un puesto de un nivel más bajo, si no resulta­ban colocados en un plazo razonable. Un funcionario que aceptase elcambio a un puesto de nivel más bajo tenía garantizado el sueldo delnivel anterior durante un período que dependía de su edad y antigüedaden el servicio. Para funcionarios de 45 años o más, o para aquéllos conmás de 20 años de servicios, el período de tiempo era de 12 meses mien­tras que para los otros funcionarios era de 6 meses. Los funcionarios des­plazados, como los otros funcionarios, podían retirarse también por edad,siempre que hubiesen alcanzado la edad mínima de jubilación de 55años, o cesar a petición propia en cualquier momento, y en estos casos noestaban cubiertos por el artículo 76R.

La Comisión de la Función Pública podía ofrecer los beneficios delartículo 76R (<<remuneración por cese») a un funcionario del SEScuando:

- estuviese sin empleo y fuese imposible colocarlo en su Ministerioen un plazo razonable;

- no hubiese podido obtener otro destino y no pudiese, en opiniónde la Comisión de la Función Pública, ser colocado en un puestodel mismo nivel en un plazo razonable;

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- no quisiese aceptar un nuevo puesto en un nivel inferior;- quisiese retirarse con los beneficios del artículo 76R; y- su jubilación representase una ventaja económica para el Estado

federal.

Aunque la jubilación voluntaria de acuerdo con el artículo 76R pare­cía una opción viable, de hecho se usó solamente en última instancia y,aunque era voluntario, había cierta sensación de que el uso del artículo76R podía considerarse como una renuncia al objetivo manifestado porel Primer Ministro de evitar los ceses obligatorios.

Los cambios administrativos de julio de 1987 se consideran enmuchos aspectos un punto de referencia para la función pública austra­liana y, aunque no todos los desplazamientos en el SES estaban relacio­nados con estos cambios, ese momento constituye el punto de partidadesde el cual considerar la evolución reciente.

EL IMPACTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

En enero de 1988 era de 153 el número de funcionarios que habíansido desplazados; de éstos, 40 se habían jubilado de acuerdo con el artí­culo 76R, 9 se habían jubilado por razones de edad, 24 habían sido colo­cados pero 80 todavía permanecían sin colocación, 18 de los cuales pro­venían de tiempos anteriores a la reforma administrativa.

Con el aumento de las presiones para que se aceptase a los funciona­rios desplazados, los Secretarios Generales de los Ministerios entendie­ron que su autoridad se veía disminuida. En algunos momentos se pro­dujeron enfrentamientos entre la Comisión de la Función Pública y losMinisterios mientras que otros funcionarios veían que sus posibilidadesprofesionales quedaban limitadas por el trato preferente que se daba a losfuncionarios desplazados. Para superar este obstáculo, que se oponía alnombramiento o la promoción del candidato más idóneo, hubo muchascomisiones de selección que consideraron «inadecuados» a los funciona­rios desplazados.

La preocupación de que las funcionarias del SES estuviesen en unaposición muy desventajosa resultó fundada: el 12 por ciento de las fun­cionarias del SES resultaron desplazadas comparado con el 9 por cientode los funcionarios. Sin embargo, fue más fácil recolocar a las mujeresen otros puestos definitivos. En junio de 1988, 7 de las 14 mujeres quehabían sido desplazadas (50 por ciento) habían sido colocadas en puestosdefinitivos y una (7 por ciento) se había jubilado con una indemnización.Del resto, 4 se consideraron como casos difíciles. En comparación, hubo

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125 hombres que habían sido desplazados, de los cuales 29 (23 porciento) se colocaron, 56 (45 por ciento) se jubilaron con indemnizacióny 9 (7 por ciento) se jubilaron en otras situaciones. Hay varios factoresque pueden explicar estos resultados. La mujeres eran, en general, másjóvenes que los hombres, habían entrado al SES más recientemente yestaban más adaptadas a las nuevas técnicas y al nuevo estilo directivoque los hombres. También existe la opinión, evidentemente subjetiva, deque las mujeres tenían que haber sido considerablemente mejores que loshombres para haber conseguido puestos en el SES. El 30 de junio de1988 las mujeres totalizaban el 8 por ciento del SES, comparado con el7 por ciento en abril de 1987, 4,9 por ciento en diciembre de 1985 y 3,9por ciento en diciembre de 1984.

Seis meses después de la reforma administrativa se precisaron varioshechos claros respecto a la situación de los funcionarios desplazados delSES: organizar las colocaciones provisionales y definitivas era una cargade trabajo considerable para el SESU; los funcionarios desplazados sedesmoralizaban cada vez más, daban pruebas de que existían tensionesfísicas, emocionales y familiares y un cierto número de funcionariosestaban recibiendo tratamiento médico y psiquiátrico; la Asociación deAltos Funcionarios del gobierno australiano se hacía oír mostrando supreocupación por la forma en que se trataba a los funcionarios desplaza­dos y la moral era baja en el SES en general, lo cual se extendía a los gru­pos entre los que se reclutaban estos funcionarios. Los SecretariosGenerales de los Ministerios encontraban cada vez más difícil procurarcréditos y trabajo para acomodar a los funcionarios desplazados.

El hecho de que la mayoría de los funcionarios desplazados estuvie­sen en Canberra (en donde están localizados el 76 por ciento de todos lospuestos de trabajo del SES) también era un problema. Canberra, la capi­tal de la nación, solamente tiene una población de 220.000 habitantes yuna base industrial y manufacturera insignificante. Los grandes centrosindustriales (y, por tanto, de empleo) son Sydney (3,5 millones de habi­tantes) y Melbourne (2,6 millones de habitantes). Aunque había unnúmero de funcionarios desplazados del SES de Canberra que serían ade­cuados para el sector privado, la diferencia de costos en vivienda entreCanberra y Sydney o Melbourne es tan grande que muchos funcionariosno podían permitirse el cambio.

A medida que los Ministerios, la Comisión de funcionarios y elSESU estudiaban informalmente la situación, se hacía cada vez más claroque, a pesar de algunas reorganizaciones pendientes, como resultado delos cambios administrativos, los desplazamientos continuarían aunquefuese en una menor escala, constituyendo una situación permanente en elfuturo del SES.

117

La alta dirección del Servicio estaba cada vez más preocupada por loscostes directos e indirectos que representaban un gran número de funcio­narios desplazados, y un Ministerio importante llamó a una empresa con­sultora para que le ayudase a solucionar el problema de los funcionariosdel SES que iban a ser desplazados. Otras empresas consultoras se habíandado cuenta también del nuevo mecanismo y se pusieron en contacto conlos Ministerios y el SESU para ofrecer sus servicios. La Asociación deAltos Funcionarios del gobierno australiano organizó una reunión dedi­cada específicamente a los funcionarios del SES desplazados y a los fun­cionarios que creían iban a serlo para planificar estrategias sobre los pro­cedimiento del cambio. Al mismo tiempo, se produjeron tambiéncambios personales en los niveles directivos del PSC, lo cual permitióque se hiciese un nuevo examen adicional por parte de personas quetenían la ventaja de no haber estado implicadas en el desarrollo o laimplantación de la anterior política.

En abril de 1988 habían empezado dos actuaciones importantes quecontinuaron en los dos meses siguientes dando lugar a un período deintensa actividad en el SESU. Mediante la primera se facilitaba unamayor asistencia personal a los funcionarios desplazados, principal­mente a través del establecimiento de comisiones independientes de ase­soramiento (presididas por el Vicepresidente de la Comisión de laFunción Pública, asistido por otros dos altos funcionarios de prestigio)y ofreciendo asesoramiento para el cambio de carrera profesional a tra­vés de una empresa contratada por la Comisión de la Función Pública.La segunda era una actuación a corto plazo, orientada a mejorar la cali­dad del SES, titulada «Revitalización del SES». Se ofreció a losSecretarios Generales de los Ministerios la posibilidad de aplicar jubila­ciones voluntarias a funcionarios del SES que no hubiesen sido despla­zados y cuya baja en el servicio representase, en su opinión, un ahorro,con el acuerdo del Presidente de la Comisión de la Función Pública.Estas dos fueron iniciativas importantes que se describen con mayordetalle a continuación.

LA COMISIÓN INDEPENDIENTE DE EVALUACIÓN

La Comisión Independiente de Evaluación fue creada para resol­ver el problema, que afectaba a muchos funcionarios del SES despla­zados, de no recibir una evaluación objetiva, a su nivel, de sus com­petencias. Muchos de los funcionarios habían permanecido en estenivel durante varios años, no habían recibido una evaluación regularsobre su actividad por parte de sus superiores, habían tenido dificulta-

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des para obtener informes objetivos y, además, las comISIOnes deselección les consideraban inferiores a los funcionarios no desplaza­dos. Tal como se ha mencionado, esto daba como resultado que losfuncionarios desplazados se consideraban inapropiados para puestosen el nivel que ocupaban actualmente. El SESU sospechó que en algu­nos casos había una evaluación incorrecta de los funcionarios y queera, de hecho, un medio de asegurar que el Ministerio afectado notuviese que aceptar un funcionario desplazado y pudiese quedarse conel candidato de su propia elección.

Los rechazos repetidos efectuados por las comisiones de seleccióntuvieron un efecto desastroso en muchos de los funcionarios desplazados,convirtiéndolos finalmente en candidatos ineptos para desempeñar fun­ciones en su nivel, aunque al principio de este proceso ésta no hubiesepartido de una evaluación correcta.

La evaluación por la Comisión Independiente de Evaluación esvoluntaria a petición del interesado. La entrevista tiene dos partes: unaevaluación conforme a criterios básicos del SES para el nivel del funcio­nario, y una discusión entre el funcionario y los tres miembros de laComisión en torno a los conocimientos y experiencia del funcionario, susaspiraciones profesionales futuras y las posibilidades realistas que se leofrecen. Se toma contacto con personas que puedan dar referencias ytodos los miembros de la Comisión firman los informes sobre las entre­vistas. El presidente de la Comisión asesora al funcionario desplazado, leda una copia del informe y discute con él la evaluación. Todos los fun­cionarios desplazados reconocen que esta medida ha sido extraordinaria­mente útil, aun cuando en algunos casos se informa a los funcionarios deinportantes deficiencias de acuerdo con algunos de los criterios básicos oincluso, en un par de casos, de que es difícil que encuentren un puesto ensu nivel actual. Los informes son confidenciales para el funcionario ypara el SESU y no puede disponer de ellos ni el Ministerio a que perte­nece el funcionario ni ninguna otra persona. El funcionario puede, si así10 desea, utilizar el informe como apoyo para otras peticiones o para ayu­dar al Consejero profesional a asesorarle en la reorientación de sucarrera.

ASESORAMIENTO PARA EL CAMBIODE CARRERA PROFESIONAL

El asesoramiento para el cambio de carrera profesional se ha llevadoa cabo por una empresa de asesoramiento profesional contratada por laComisión de la Función Pública pero remunerada por la Administración

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de origen del funcionario interesado. Desde el comienzo queda claro queel asesoramiento se ofrece al funcionario como miembro de la funciónpública australiana y no es un servicio de colocación para ayudarle aobtener empleo fuera de la Administración. La aceptación del asesora­miento es voluntaria pero el SESU recomienda vivamente a los funcio­narios que acepten esta oferta. El contrato prevé una media de ocho horasde asesoramiento personal por funcionario. El asesoramiento comprendetres componentes fundamentales:

- adaptación personal a la situación de funcionario desplazado;- ayuda para la autoevaluación;- ayuda para la confección de curriculum vitae, solicitudes de

empleo y técnicas de entrevista

Este asesoramiento ha obtenido un cierto número de resultados, algu­nos de los cuales podían preverse. Uno es que los funcionarios desplaza­dos sienten que finalmente alguien se preocupa de su bienestar general.El asesoramiento se ocupa de la totalidad de la persona y no se limita alindividuo simplemente como un funcionario del SES. Esto es importanteporque el SESU es consciente de que algunos funcionarios sufren unatensión emocional y física considerable y deben hacer frente a problemasmatrimoniales y familiares. Tal como era de esperar, aparecen más pro­blemas personales cuanto más tiempo se encuentra desplazado el funcio­nario y, aunque no todos los funcionarios tienen problemas serios, hay unnúmero importante de ellos que han seguido tratamiento médico deenfermedades relacionadas con el stress. Muchos de los funcionarios hanmanifestado espontáneamente que el asesoramiento ha sido útil. Seobserva también una clara mejora en el estado general de los funciona­rios y de su visión del trabajo, así como mejoras notorias de su compor­tamiento en las entrevistas. Estas mejoras no se refieren simplemente asu capacidad de exposición; los funcionarios también han demostradouna mejor comprensión de los criterios de selección utilizados y de suspropios puntos fuertes y débiles.

El Vicepresidente del SESU no es un asesor profesional y no disponede tiempo para realizar un asesoramiento detallado, pero, aun cuandoesto no fuera así, no sería adecuado que el funcionario que tiene tambiénla responsabilidad de supervisar los ascensos interviniese en este niveltan personal. El Vicepresidente, por su parte, ha encontrado de extremautilidad disponer de un asesor profesional al que poder pedir consejo. Deesta forma, se ha establecido una estrecha relación de trabajo, aunquecuidando siempre de asegurar la confidencialidad en la relación asesor­funcionario.

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REVITALIZANDO EL SES

En abril de 1988, el gobierno acordó que la jubilación voluntaria, deacuerdo con el artículo 76R, podía ofrecerse no sólo a los funcionariosdel SES sobrantes sino también a quienes ocupasen puestos en el SES.Esto fue posible porque la utilización del artículo 76R para funcionariosdesplazados era una medida política y no legislativa. El propósito de lamedida era aligerar más la alta Administración liberando puestos directi­vos que, en opinión del Secretario General, estaban ocupados de manerainsatisfactoria (por razones de edad, salud, problemas personales, porfalta de adaptación al estilo de dirección, o por no cumplir con los requi­sitos establecidos por el Secretario General). Esta medida --que suponía,sin embargo, que no podía invocarse la ineficiencia del funcionario encuestión- debía ser adoptada no más tarde del 30 de junio.

El Presidente de la Comisión de la Función Pública invitó a losSecretarios Generales de los Ministerios a que seleccionasen funciona­rios del SES como candidatos para la jubilación voluntaria y examinócada caso para asegurarse de que se trataba de casos de obtención deresultados mediocres y de que el funcionario no estaba siendo tratado demanera injusta. En los casos en los que el Presidente estaba de acuerdo,y lo estuvo en la mayoría de ellos, el Secretario General o su represen­tante hablaban a continuación con el funcionario sobre su futuro.

Se aconsejaba a los funcionarios interesados a seguir con el procesoque se entrevistasen con el Vicepresidente del SESU, quien les informabade las condiciones de la jubilación voluntaria durante una reunión infor­mal privada, poniendo énfasis en que la aceptación de la oferta era volun­taria. El funcionario era informado de cuál era el valor monetario de laindemnización por cese y se discutía con él cuál sería la fecha probableen que tendría lugar. También se discutía sobre la necesidad de compro­bar el importe total de su jubilación y se aconsejaba a los funcionariosque buscasen asesoramiento financiero si todavía no lo tenían. Se dejabaa los funcionarios un par de semanas para que considerasen la oferta aun­que unos pocos tomaron decisiones inmediatamente. Algunos funciona­rios se sintieron inicialmente sorprendidos por la oferta que se les hacía,aunque .otros la consideraron una oportunidad excelente para jubilarse ocomenzar una nueva carrera profesional. Algunos funcionarios proveníande Ministerios que se estaban reorganizando, y la oferta constituyó unaforma rápida y relativamente cómoda de evitar la posibilidad de ser des­plazado y seguir el proceso más largo de búsqueda de otros puestos o deaceptar un retroceso o una degradación.

De un total de 80 ofertas que se hicieron, hubo 60 funcionarios queaceptaron, uno ~e los cuales era una mujer. La indemnización media por

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funcionario fue de 50.610 dólares australianos y, además, los funciona­rios recibieron una paga por sus derechos de pensión, incluyendo unacantidad total igual a la cotización del funcionario más dos veces y mediala suma de sus cotizaciones. La edad media de los 60 funcionarios fue de54,5 años y la edad más frecuente (10 funcionarios) de 57 años.

La alta dirección de los Ministerios consideró esta medida como muysatisfactoria. Un elemento importante fue el hecho de que se dio a cadafuncionario tanto tiempo como necesitase para discutir la cuestión en elSESU y, hasta que el tiempo se terminó, con el plazo del 30 de junio,también tuvieron tiempo para reconsiderar su decisión final. Muchos fun­cionarios comentaron lo tranquilo, rápido y transparente que había sidoel proceso. Una prueba del éxito de la medida es que se está organizandoahora un procedimiento similar para los niveles inmediatamente pordebajo del SES. El gobierno ha acordado continuar con el uso limitadodel artículo 76R de esta forma.

ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS A PARTIRDE LAS EXPERIENCIAS POSTERIORESA LA REFORMA ADMINISTRATIVA

Uno de los puntos importantes que interesa destacar, y que se ignoracon frecuencia, es que no todos los funcionarios desplazados cumplensus funciones inadecuadamente. Algunos son buenos técnicos pero notienen buena capacidad de dirección del personal, otros son buenos téc­nicos en campos que el gobierno ha abandonado y otros simplementeestaban en un segundo plano en su área. Es verdad que algunos de ellossimplemente desempeñaban de manera inadecuada sus funciones.

Uno de los principios básicos del SES es que se compone de directi­vos móviles. El problema de los tecnócratas desplazados se hace másagudo cuando no tienen capacidad directiva general que les pueda ayudarpara ocupar otros puestos. Esta es una cuestión que se está estudiandoahora, y cuando se necesitan personas para que ocupen puestos del SESque requieren destrezas espe~ializadas o técnicas se prefieren nombra­mientos por un tiempo limitado en lugar de integrarlos en la carrera admi­nistrativa. Actualmente no hay posibilidad de que los funcionarios de den­tro del SES sean nombrados para un tiempo limitado. Sin embargo, ahorase está considerando en la Comisión de la Función Pública la posibilidadde crear una segunda vía paralela en el SES para expertos técnicos quetendrían, preferiblemente, contratos por un tiempo definido.

Muchos de los funcionarios desplazados se sintieron abrumados porlo que les había sucedido. Muchos argumentaron que no sabían que se les

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considerase funcionarios con bajo rendimiento y que no habían pensadoen la posibilidad de otra carrera profesional. Sin embargo, esta monedatiene dos caras: primero, ha habido un asesoramiento inadecuado porparte de los superiores y, segundo, hay falta de autoevaluación por partede los funcionarios. Se intentará la solución de estos problemas mediantela introducción de la evaluación del rendimiento en todo el SES y se estáimplantando actualmente un programa piloto en la Comisión de laFunción Pública; además, hay ahora una mayor conciencia de la necesi­dad de planificar las carreras profesionales tanto por las organizacionescomo por los funcionarios.

Muchos funcionarios desplazados podrían argumentar, con cierta jus­tificación, que hubo poca sensibilidad hacia sus necesidades personales.Hay un cierto número de razones que explican que esto ha sido así, yahora se ha aprendido la lección. La Administración recurre a la utiliza­ción del asesoramiento para el cambio de la carrera profesional y para larecolocación y practica una cooperación más estrecha con la SESU.

Los individuos que llegaron a la función pública australiana haceveinte años creyendo que se embarcaban en una carrera profesional vita­licia resultaron ser especialmente vulnerables. No habían pensado encambios de carrera profesional y estaban desilusionados y preparadosdeficientemente para el cambio. Muchos tenían una idea limitada de cuálsería su situación financiera a largo plazo.

Un resultado de estas experiencias ha sido una mayor conciencia enel SESU de la necesidad de considerar al funcionario tanto en cuanto per­sona, como en cuanto un funcionario. El SESU ha iniciado una serie deinformes, el primero de los cuales se titula «Su vida y su dinero en unmundo cambiante»; el segundo informe trata de los modelos del sectorprivado sobre gestión de recursos humanos que podrían utilizarse en elsector público; el tercero, trata de la evaluación del rendimiento y, elcuarto, es sobre la planificación de la carrera profesional. Se pretende queestos informes, que han sido facilitados a todos los funcionarios del SES,les ayuden a mantenerse más equilibrados y felices dentro del servicio.Sin embargo, a algunos puede ayudarles a llegar a la conclusión de queno son las personas adecuadas para trabajar en el SES y tentarles a tomarla decisión de buscar otro empleo.

CONCLUSIONES

Los dos años que siguieron a la reforma administrativa han sido ago­tadores tanto física como emocionalmente para todas las personas afec­tadas. Hay muchos funcionarios que ahora siguen diferentes caminos,

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tanto jubilados como en activo. Se ha hecho ver claramente a los funcio­narios que no hay seguridad automática en la función pública australianay todos deben darse cuenta que son especialmente vulnerables a los des­plazamientos. Aunque el SESU ha estado fundamentalmente dedicado altrabajo operativo, también ha reflexionado y revisado las políticas y losprocedimientos e introducido métodos de operación pensados para sereficientes y eficaces tanto para la Administración como para el indJividuo.

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LA REDUCCIÓN DEL TAMAÑOY DEL COSTE DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA EN IRLANDA

James O'FARRELL*

ORÍGENES DEL PROBLEMA

En Irlanda, como en la mayor parte de los países de la OCDE, ha resul­tado difícil definir qué es exactamente la Administración pública, pero ahoraexiste consenso en pensar que esta noción incluye a todas las organizacionescuyos presupuestos provienen total o principalmente del Tesoro Público. Enla práctica, esta definición incluye a la Administración pública central, a lasentidades locales, los servicios de salud, las fuerzas de seguridad, la educa­ción y los organismos públicos «no comerciales». La definición no incluyeorganizaciones estatales «comerciales» o «de negocios» que se financiantotal o esencialmente por los recursos que ellas mismas generan.

En 1970, la Administración pública, tal como ha quedado definida,totalizaba 160.000 personas, o sea, el 15 por ciento de la población labo­ral irlandesa. En 1986, constaba de 230.000 personas, o sea, el 21 porciento de la población laboral. La masa salarial de este personal era apro­ximadamente de 2.700 millones de libras, o sea, el 17 por ciento del pro­ducto nacional bruto. A cierta distancia es fácil ver que había dos razo­nes fundamentales de esta expansión: la incapacidad fundamental de lasautoridades centrales para resistir a las demandas de dotación de perso­nal de los departamentos ministeriales y organismos en expansión y unapolítica deliberada, introducida en 1977, de recurrir a la creación de pues­tos de trabajo en la Administración pública como mecanismo paraaumentar el empleo. Esta última política conocida como «Programa decreación de empleos» se saldó con el incremento de más de 30.000 pues­tos a la Administración pública en un período de tres años.

* Ministerio de Hacienda, Irlanda.

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No es posible explicar los aumentos masivos en el tamaño y eli costede la Administración pública por razón de la creación de nuevos servi­cios o por la expansión de los ya existentes. Debe reconocerse que lasdemandas en determinados sectores (por ejemplo, bienestar social)aumentaron y que la mayoría de los Departamentos ministeriales y orga­nismos estatales tienen ahora una dimensión europea, pero otros servi­cios (por ejemplo, la reordenación territorial, construcción pública) hanido a menos. De mayor importancia es el hecho de una inversión públicamasiva en nueva tecnología que debía haber producido servicios públi­cos menos costosos y más efectivos en lugar de una inflación de perso­nal del 45 por ciento. Además del aumento global en los efectivos, lafalta de un análisis crítico de las necesidades de personal y de las pro­puestas de reorganización estructural llevó a una proliferación de orga­nismos y oficinas públicas que se superponían entre sí, competían entreellas y duplicaban funciones.

VUELTA A LA SITUACIÓN ANTERIOR

En 1981, el gobierno reconoció que el tipo de expansión que se acabade describir no podía ser mantenido por un país de economía relativa­mente modesta como Irlanda. En esa época se introdujeron medidas en laAdministración central para contener y luego invertir esta tendencia. Losservicios centrales representaban solamente el 15 por ciento de laAdministración pública, pero en la medida en que formaban el único áreabajo la dependencia directa del Ministerio de Hacienda eran los más sus­ceptibles de ser controlados.

En julio de 1981 había 33.000 funcionarios en activo, además de1.500 vacantes que estaban en situación de ser ocupadas. Estas 1.500vacantes se suprimieron inmediatamente (excepto un pequeño númeropara el cual ya se habían hecho ofertas de empleo). Se anunció entoncesque cuando quedasen vacantes en la plantilla de 33.000 personas, sola­mente podía cubrirse una de cada tres en orden de aparición. A lo largode los tres años siguientes, esta regla (conocida como la supresión de«uno de cada tres») permitió una reducción adicional de 2.500 puestos.En esta época, la supresión de puestos fue criticada por arbitraria, rígiday de falta de sentido. Pero como la experiencia pasada había demostrado,las políticas que dan lugar a discusión y a derogaciones especiales aca­ban siendo las llamadas «excepciones especiales» que se convierten rápi­damente en regla. En cambio, una política de supresión uniforme que noadmite tales discusiones cumple su objetivo porque se aplica de manerarígida y universal.

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En 1984, se introdujo una medida que involuntariamente actuó encontra de la supresión de «uno de cada tres». Con el objetivo de crearalgunos puestos para los jóvenes que abandonan el sistema escolar y tam­bién para facilitar la reconversión de los funcionarios, se creó un pro­grama de «interrupción de la carrera profesional», mediante el cual elpersonal podía abandonar el servicio activo por un período de hasta tresaños (más tarde se convertiría en cinco) y volver después de ese tiempo.En este programa se contemplaba que todas las vacantes que apareciesenpor estos motivos podían ser cubiertas independientemente de su ordende aparición. Lo que sucedió, sin embargo, fue que el personal quehubiera solicitado la baja de una manera normal, sin pensar en volver,elegía ahora la interrupción de su carrera profesional. Veían en este pro­grama una «especie de seguro» para el caso en que su nueva carrera pro­fesional no resultase bien y en esta actitud se vieron alentados por losjefes de servicio que deseaban mantener incólume el número de puestos.Consecuentemente, casi las únicas vacantes que quedaron sujetas a lasupresión eran las que resultaban de jubilaciones. Por ello, y tambiéndebido a algunas contrataciones indispensables para los servicios peni­tenciarios, el número total de funcionarios permaneció estable a lo largode los tres años siguientes.

En marzo de 1987, el nuevo gobierno tomó medidas urgentes paraacelerar la política de reducción de efectivos tanto en la Administraciónpública como en el conjunto de servicios públicos. En la presentación desu presupuesto para 1987,-el gobierno anunció la supresión total de con­vocatorias para cubrir puestos de trabajo en la Administración y serviciospúblicos, excepto para un número muy pequeño de puestos clave quepodrían cubrirse solamente con el consentimiento del Ministro deHacienda y el Ministro del área correspondiente. Esta política que tam­bién se aplica a las vacantes de interrupción de la carrera profesional con­tinuó en 1988 y 1989.

Otra medida utilizada para acelerar las reducciones de personal es unsistema de jubilación voluntaria anticipada. Esta medida ofrece una pen­sión inmediata y una indemnización a tanto alzado a todo el personal,independientemente de su edad, en ciertas áreas de la Administración yen los servicios públicos donde se hayan identificado excedentes. Estaopción ha estado durante un tiempo a disposición de todos los emplea­dos de la Administración pública que tuviesen 50 años o más. El sistemase introdujo a finales de 1987 y funcionó también en 1988. A finales deeste último año, 8.600 personas habían dejado la Administración públicapor jubilación voluntaria anticipada. En 1989, la medida sólo tienevigencia para el personal sobrante, es decir, aquél en áreas donde hayexcedentes. Se trata basicamente de personal especialista cuyas funcio-

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nes que ya no se llevan a cabo (reordenación del territorio) o que se hanvisto reducidas (por ejemplo, desecación de tierras) y de personal deorganismos estatales que han sido racionalizados, suprimidos o fusiona­dos con ocasión de las medidas para eliminar duplicidades y coinciden­cias improductivas.

Como resultado del sistema de jubilación voluntaria anticipada y dela supresión de convocatorias de selección de personal (que ha sido apli­cado con extremado rigor), los efectivos en la Administración pública seredujeron aproximadamente en 17.500 desde marzo de 1987 a finales de1988, lo que representa una reducción del 7,5 por ciento en menos de dosaños. Esta cifra incluye una reducción de 2.500 en la Administración cen­tral, lo cual eleva la totalidad de las reducciones en este sector a 6.500 (19por ciento) desde 1981.

REASIGNACIÓN

Con el fin de asegurar que los servicios esenciales fuesen afectadoslo menos posible por la supresión de convocatorias de selección de per­sonal, se puso en marcha simultáneamente un programa de reasignaciónde personal desde áreas menos necesitadas a otras con mayor necesidadde personal. Dentro de la función pública, se ha llevado a cabo de tresmaneras:

i) transferencia de personal de servicios generales a otros departa­mentos o servicios que exigían unas mismas cualificaciones.Esto ha dado muy buenos resultados desde 1987, principalmenteporque el personal no puede negarse a aceptar esta reasignaciónque no exige, por otra parte, ningún reciclaje;

ii) la reasignación de los funcionarios a sectores diferentes (convir­tiendo especialistas en sequías en agentes del fisco, expertos enagricultura en inspectores de impuestos): esta reorganización notiene carácter obligatorio y, por tanto, ha tenido un éxito limi­tado. De una «reserva» disponible de aproximadamente 1.000técnicos y especialistas en áreas con excedentes de personal,unos 150 han aceptado este tipo de reasignación; .

iii) transferencia de un organismo público a una Administraciónpública (o a otro organismo público): esta fórmula no puede darresultado más que si el personal excedente acepta voluntaria­mente las ofertas de empleo alternativas y, por ello, la tasa deéxito es muy baja: menos de 100 reasignaciones de un total posi­ble de 4.000.

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Fuera de la función pública, se ha conseguido un número considera­ble de reasignaciones en los sectores de sanidad y educación; por: ejem­plo, se han trasladado enfermeras desde hospitales clausurados a otrosnuevos, y profesores excedentes en sus centros escolares se han trasla­dado a las vacantes existentes en otras escuelas. No obstante, parece quela mayoría de los funcionarios no están preparados para cambiar decarrera o de organismo voluntariamente, incluso cuando trabajan en sec­tores a punto de extinguirse o en declive.

EL FUTURO

Desde marzo de 1987 se ha alcanzado una reducción de 17.500 per­sonas, sin que los servicios especiales se hayan visto afectados. Estorepresenta un ahorro de unos 200 millones de libras por año en los cos­tes salariales, aunque se haya conseguido parcialmente a costa de ungasto inicial considerable ocasionado por el pago de indemnizacionesdebidas a las medidas de jubilaciones anticipadas (100 millones de librasaproximadamente). Estos ahorros indispensables, alcanzados a costa detantos esfuerzos, podrían verse rápidamente reducidos si no se consoliday se extiende el proceso. Por ejemplo, sería, económicamente hablando,una insensatez pagar al personal para que deje sus empleos y luego cubrirlas vacantes mediante promoción o selección de nuevo personal. Sinembargo, el Ministerio de Hacienda está siendo presionado constante­mente (desde varios sectores) para que haga justamente eso, es decir,cubrir todas o la mayoría de las vacantes que se han producido por el sis­tema de jubilaciones anticipadas. La realidad es que todavía no hay lugarpara la autocomplacencia: la deuda nacional representa el 133 por cientodel producto nacional bruto y sigue aumentando, aunque con tasasmucho más bajas que hasta ahora. La Administración pública cuentatodavía con 210.000 personas, alrededor de un 30 por ciento más que en1970. La nómina es aproximadamente de 2.950 millones de libras, canti­dad que es insostenible para un país con un PNB de 18.000 millones delibras y con un nivel tan alto de endeudamiento. Por tanto, parece quedebe mantenerse una disciplina estricta en el número de funcionariospúblicos y en los costes a lo largo de 1989, al menos. Existe margen.parallevar a cabo reducciones adicionales sin dañar servicios esenciales y lasrealidades económicas indican que estas reducciones deben conseguirsepor los métodos que han tenido éxito hasta el momento, con una supre­sión completa en la selección de nuevo personal y en las promociones entodos los sectores de la Administración, con el máximo apoyo en losniveles más altos.

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UNA REVISIÓN DE LA FLEXIBILIDAD:EXAMEN DE ALGUNOS ASPECTOS

Colin FUDGE*

La puesta en práctica en la Administración pública de sistemas másflexibles de gestión de personal es consecuencia de los esfuerzos de losgobiernos para controlar y reducir el gasto público, modernizar laAdministración y mejorar su eficacia. Para una perfecta comprensión deesta evolución, es necesario situar estos cambios en su contexto social,recordar algunos principios generales de gestión, así como llamar la aten­ción sobre los mecanismos económicos y sociales del cambio.

LA FLEXIBILIDAD EN SU CONTEXTO SOCIAL

Al final de los años 80, las nociones de flexibilidad del mercado detrabajo y la gestión flexible de personal están en el centro de las estra­tegias llevadas a cabo para superar la recesión económica y para res­ponder a la competencia e incertidumbre crecientes en el plano inter­nacional (1). La flexibilidad, argumenta POLLERT (1988), se presentacomo un factor esencial del progreso económico (2); es actualmenteun elemento clave de la reflexión sobre la gestión. La necesidad deincrementar la flexibilidad se presenta como una de las principalesrazones para revisar la legislación laboral y desarrollar nuevas formasde empleo distintas de los contratos «permanentes» a tiempo completo(3). La flexibilidad y las políticas de gestión de personal flexibles seconsideran como «nuevas» y «modernas» y se les reconoce una consi­derable legitimidad. Sin embargo, algunos comentaristas apuntan quemuchas de las prácticas «nuevas» recuerdan a los métodos anteriores

* School for Advanced Urban Studies, Universidad de Bristol, Reino Unido.

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por medio de los cuales se explotaba una mano de obra barata y deefectivos variables (4).

En Gran Bretaña, los términos «núcleo estable» y «mano de obraperiférica», así como los de flexibilidad «funcional» y «cuantitativa»surgidos del modelo de «empresa flexible» (5), son ahora comunes en elcontexto de la negociación industrial y dan testimonio de una nuevaestrategia de gestión (6). La empresa flexible, dice POLLERT, asocia dosgrandes corrientes de pensamiento en materia de gestión en los años 80:el modelo japonés de organización de la producción y de estructura delmercado de trabajo y los principios de «gestión estratégica» proceden­tes de los Estados Unidos. Intenta integrar estas dos corrientes en unaestrategia de gestión apropiada para tiempos de recesión. Lo que nosinteresa aquí es cómo estas ideas generales del sector privado han sidodifundidas en el sector público y, en particular, sus efectos sobre lasreformas de las burocracias de las Administraciones centrales. Estosprincipios contribuyen, ciertamente, a crear un clima social favorable ala recepción, pero también se transfieren directamente por el alto valory la legitimidad que se les otorga,particularmente cuando proceden deempresas «de punta».

En muchos países, con ocasión de la puesta en práctica de importan­tes reestructuraciones, la función pública ha adoptado algunos de estosmétodos de gestión del sector privado, incluyendo la introducción deprácticas más flexibles de personal. Tiene interés que recapitulemos bre­vemente sobre los motivos.

RESTRICCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

Un elemento clave en los programas de restricción del gasto públicoes el ahorro en los gastos de personal, principalmente a través de lasreducciones de efectivos. Para facilitar la consecución de este objetivo,los gobiernos están introduciendo procedimientos más simples pararedistribuir al personal sobrante, ceses en el empleo y facilitar jubilacio­nes anticipadas. Puede también argumentarse que la introducción deprácticas más flexibles en materia de empleo, tales como trabajo a tiempoparcial, contratos de relevo y contratos de trabajo de corta duración, pare­cen motivados tanto por consideraciones de ahorro de coste como porotras razones. Las políticas de limitación de gastos y de reducción de per­sonal han tendido a involucrar a los Ministerios y a los organismos públi­cos para determinar cómo se deben implantar sus propios planes dle aho­rro. Esta tendencia responde a una demanda de los Ministerios y losorganismos públicos para incrementar la autonomía del control central en

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áreas tales como organización y gestión de personal, redistribución de losgastos y negociaciones con los sindicatos y los empleados.

Sin embargo, los Ministerios de Hacienda aunque encauzan o dirigenlos programas de reducción del gasto y su implantación «local» se opo­nen generalmente a cualquier descentralización importante hacia losMinisterios y organismos públicos, debido a sus temores a perder el con­trol sobre el gasto. Este miedo a perder el control se refleja a menudo enlos Ministerios y organismos públicos en las relaciones entre los servi­cios de presupuestos y personal, de una parte, y los responsables de ser­vicios operativos, de otra.

MODERNIZACIÓN Y REFORMA

En la mayoría de los países de la OCDE, los programas de moderni­zación administrativa van acompañados de políticas de reducción delgasto en un intento de alcanzar una Administración más eficaz y eficiente.La reforma administrativa ha supuesto no solamente un cambio estructu­ral, sino tambien, a menudo, esfuerzos para transformar la cultura admi­nistrativa tradicional. El énfasis se ha puesto inicialmente en la gestiónfinanciera y el rendimiento, pero hay un interés cada vez mayor en lareforma de los métodos de gestión de personal que pasa por la disminu­ción de los controles centralizados, la transferencia de las funciones degestión de personal a los Ministerios y a los organismos públicos y la dele­gación de competencias a los responsables de los servicios operativos.

Los esfuerzos para introducir una nueva cultura de gestión en la fun­ción pública han llevado a una serie de cambios en la gestión de perso­nal. Se pretende conseguir una mejor formación de los directivos y unamejor planificación de sus carreras profesionales, modelos más flexiblesde carrera profesional, favorecer la movilidad, abrir los procesos deselección y promover una cultura orientada hacía la consecución deresultados. Al mismo tiempo, en algunos países se trata de introducirconceptos de servicio al público, de servicio al usuario y de democrati­zación de los servicios, y otros países hacen frente a los retos adicionalesque plantea la competencia, la subcontratación y la privatización.

Paralelamente a estos movimientos dirigidos hacía una mejora de lagestión, en un cierto número de países tratan de aumentar el control polí­tico sobre la Administración. Por ejemplo, los nombramientos en losniveles más elevados de la jerarquía se están haciendo depender másdirectamente del control de los Ministros, y se han puesto en prácticamedidas tales como «remuneración de acuerdo con la responsabilidad»,que prevén el cese como resultado potencial de un funcionamiento insa-

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tisfactorio, para que los altos funcionarios se sientan muy responsablesde su actuación y hacerles más sensibles a la evolución de las políticasprioritarias.

COMPETENCIA DEL MERCADO DE TRABAJO

Ya se ha mencionado que la reestructuración en el sector privado esun factor esencial en la evolución del sector público. Estos importantescambios conducentes a la reestructuración están afectando al mercado detrabajo en su conjunto. La función pública a medida que se expansionase hace menos independiente del mercado laboral externo y se encuentracada vez en mayor competencia con el sector privado, en términos desalarios, condiciones de empleo y marco laboral. Así, los sistemas degestión del personal de la función pública están sufriendo cambios simi­lares a los del sector privado y en algunos casos están inspirados en ellos.La escasez de personal cualificado, la diversidad regional en la ofertalaboral y la evolucion demográfica conducen a estructuras de remunera­ción y jerarquización más flexibles y, en algunos casos, a mejores condi­ciones de trabajo. Además, la introducción de nuevas tecnologías de lainformación y la promoción de la igualdad de oportunidades en el mer­cado laboral están cambiando las formas de las organizaciones y los sis­temas de gestión de personal asociados a éstas.

En resumen, la contención del gasto, los esfuerzos para modernizarla Administración y las condiciones cambiantes del mercado de trabajocontribuyen a crear las condiciones favorables para el cambio en la ges­tión del personal en la función pública.

Las presiones para el cambio y las iniciativas políticas resultantes setratan en otros artículos. La intención de este artículo es reflexionar sobreciertos temas que se desprenden de la discusión anterior.

RELACIONES ENTRE EL SECTOR PRIVADOY EL SECTOR PÚBLICO

Desde hace cinco o diez años asistimos a intentos para atenuar lasdiferencias entre el sector público y el sector privado reconociendo suinterdependencia en lo que respecta al funcionamiento de la economíanacional y a la productividad. La difusión de los métodos del sector pri­vado, de las teorías de la nueva gestión, el deslizamiento ideológico haciala derecha y hacia los métodos del sector empresarial, así como el reto yla amenaza que suponen las políticas de privatización y competencia, han

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reforzado la noción de que las ideas del sector privado se pueden trans­ferir para ser utilizadas en la función pública. A través de estos cambiosse argumenta que el sector público se convertirá en un socio más eficazdel sector privado y contribuirá de esta forma a incrementar las produc­tividad nacional. Este argumento dista de ser reconocido universalmentey subsisten dudas en cuanto a la utilidad de los métodos del sector pri­vado en el sector público. Sin embargo, hay un interés generalizado enlas ideas de gestión, en algunos métodos operativos del sector privado y,en particular, en el concepto de «gestión pública».

PERRY y KRAEMER introdujeron el término «gestión pública» en elsentido de «... la fusión entre el enfoque normativo de la Administraciónpública tradicional y el aspecto instrumental de la gestión en general»(7).Por enfoque normativo de la Administración pública se quiere designarla preocupación por temas de responsabilidad y democracia con respectoa ciertos valores como la coherencia, equidad e igualdad, suponiéndoseque estos temas y valores tienen una mayor relevancia en el sectorpúblico que en el mundo de los negocios.

Aunque algunos de los resultados extraídos de los estudios de gestiónen el sector privado se dirigen a los gestores de los servicios públicos, nose pueden ignorar las diferencias que existen entre los sectores público yprivado. Las diferencias más claras son las constricciones políticas quepesan sobre las actividades de gestión pública, la permeabilidad de lasfronteras organizativas entre las actividades del sector público, y laausencia de indicadores o resultados cuantificables comparables con lautilidad de los indicadores de beneficios. La experiencia ha demostradoque algunas ideas y métodos del sector privado no han funcionado muybien en el sector público, o se han frustrado por la oposición y resisten­cia profesional, política o de la organización.

Uno de los peligros de ciertos argumentos sobre la eficacia y la pro­ductividad que incorporan ideas de flexibilidad en la política de personales que su objetivo primordial se centra en los mecanismos para conseguirlos objetivos propuestos más que en la política y sus derivaciones. Hayun número de comentaristas que han deplorado la distinciónpolítica/implantación o política/gestión como una simplificación groseraque puede conducir a obviar los temas relacionados con los valores en lapolítica en favor del problema más limitado de cómo funcionar demanera más eficaz. Los gobiernos de algunos países de la OCDE quizáspodrían reflexionar sobre esto, puesto que la búsqueda de la eficacia y lareducción del gasto tendrían el riesgo de ser llevadas a cabo en un vacíopolítico.

Al comentar sobre sus experiencias de trabajo tanto en el sectorpúblico como en el sector privado, consultores como Karl WEICK, Warren

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BENNIS y James MARCH señalan como en el sector privado prima la ges­tión como factor racionalizador de las empresas. Argumentan que el sec­tor público es muy diferente del sector privado en la medida en que almenos tres sistemas sociales o «ámbitos» se superponen. Estos son elámbito político, el de gestión y el operativo. Cada uno tiene formas dife­rentes de ver el mundo, adoptan técnicas diferentes para llevar a cabo sutrabajo y requieren diferentes prácticas en relación con el personaL Así,de la misma forma que los técnicos y los especialistas no pueden enten­der la primacía de la gestión, hay muchos gestores que no pueden enten­der a los políticos y a los responsables de las líneas de actuación política.Dos son los temas claves: las estrategias, los enfoques y las técnicas pro­pias del sector privado no deben transferirse tal cual al sector público, ylas técnicas y enfoques de un sector no deben aplicarse en el otro(8).

PARSTON, en un estudio sobre la gestión del sector público, ha identi­ficado también un conjunto de obstáculos que hacen que la gestiónpública sea difícil de definir y posiblemente más compleja que la gestiónen el sector privado:

i) De acuerdo con la distinción clásica entre elaboración de Ra polí­tica y Administración pública, los gestores del sector público handesempeñado un papel poco importante en la determinación depor qué existen sus organizaciones y, por tanto, en la explicaciónde qué valores intentan crear; esta distinción implica que el papeldel gestor debe centrase en el funcionamiento de los servicios yen algunos aspectos estratégicos, pero no en la formulación de lapolítica ni en la definición de las misiones;

ii) los medios de hacer responsables a los gestores (mediante unacuerdo mutuo) en la realización de objetivos no financieros sonlimitados y discutibles. (¿Cómo juzgar que un gestor ha logradoalcanzar objetivos de equidad?). Por ello, la mayoría de los siste­mas de evaluación de la gestión quedan reducidos al uso de medi­das financieras conocidas, cuantitativas, lo cual implica una pri­macía del valor económico y de los resultados, que podría no serel objetivo fundamental de una organización del sector público;

iii) existen muy pocos incentivos en las organizaciones del sectorpúblico para animar a los gestores a que actúen más como per­sonas emprendedoras para conseguir la creación de valores oalcanzar objetivos, independientemente de cómo estén expresa­dos. Todo ello resulta frecuentemente en una aversión a correrriesgos, en la supresión de la innovación y en un tipo de gestióna menudo caracterizada por acusaciones de que los gestores delsector público «huyen de las responsabilidades» o «cubren sus

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espaldas», es decir, siguen los procedimientos administrativosprescritos en lugar de actuar como directivos;

iv) los límites organizativos de la responsabilidad de los gestoressuelen estar mal definidos y sus atribuciones se solapan. Es fre­cuente que los gestores dispongan de poca autonomía para nego­ciar sobre los procedimientos y responsabilidades de sus organi­zaciones;

v) las exigencias contradictorias que plantean las limitaciones pre­supuestarias anuales y la agenda política a corto plazo frente a laplanificación a largo plazo pueden impulsar a los gestores aadoptar medidas a corto plazo como una garantía de éxito. Esto,a su vez, puede frecuentemente dar lugar a fracasos en la conse­cución de objetivos a largo plazo, reduciendo, de esta manera, laplanificación a un ejercicio de gestión irreal e inútil pero al quedebe dedicarse mucho tiempo;

vi) en general, se aprecia poco el espíritu de liderazgo entre los ges­tores del sector público, lo cual es alimentado por una prevenciónpolítica para fomentar comportamientos emprendedores y laasunción de riesgos. El círculo problemático se cierra porque estafalta de liderazgo apoya la concepción del gestor público comoalguien que no tiene ningún papel en la determinación de la polí­tica o de los objetivos de la organización(9).

Los obstáculos que describe PARSTON y la complejidad de los diferen­tes «ámbitos» sugieren que los gestores del sector público precisan dealgo totalmente distinto de los modelos que se prescriben para sus colegasdel sector privado. Se han hecho pocas cosas en esta área y buena parte delos trabajos recientes de investigación aplicada no examinan de maneracrítica en qué consiste la especifidad de la gestión en el sector público.

En la tendencia hacia una mayor flexibilidad en la política y en lapráctica sobre cuestiones de personal necesitamos clarificar el enfoqueque se está utilizando. ¿Qué hipótesis, objetivos y criterios de éxito esta­mos utilizando: los del sector privado o los del sector público? En casode que sean los del sector público ¿cómo se están definiendo?

DESCONCENTRACIÓN y DESCENTRALIZACIÓN

En primer lugar, se debe hacer una distinción crucial entre «delega­ción de la gestión o desconcentración» y «descentralización funcional ogeográfica». En este artículo se ha puesto mayor énfasis en la delegaciónde la gestión que en la descentralización funcional o geográfica.

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Asistimos cada vez más frecuentemente a intentos para delegar más res­ponsabilidad en los gestores, comenzando con cambios en la gestión finan­ciera y siguiendo con cambios en la gestión de personal. Sin embargo, aun­que se mantiene con frecuencia que los gestores quieren y necesitan «unespacio de gestion», la práctica no se ajusta siempre a estas razones. Hayuna serie de preguntas relacionadas con esta contradicción. Primero, ¿quie­ren los gestores gestionar? En países con culturas de gestión los gestoresgeneralmente sí quieren y deben gestionar; esto no ocurre necesariamenteen otras tradiciones y culturas. Parece haber algunas diferencias entre losdirectivos de alto nivel y de nivel medio. Los primeros se definen cada vezmás como gestores y exigen las responsabilidades y autoridad necesarias,incluyendo las funciones de dirección de personal. Los segundos, que songeneralmente técnicos y especialistas que trabajan en un nivel operativo,parecen sentirse menos atraídos por estas responsabilidades de dirección ymuchos de ellos las consideran como una carga inevitable. Esta ambivalen­cia por parte de algunos gestores puede colocar a algunos directores de per­sonal, tanto si están en organismos centralizados como si no, en una posi­ción difícil en el ejercicio de su autoridad, responsabilidad e influencia.

La segunda pregunta se relaciona con el papel del servicio de perso­nal. En un sistema con delegación de la dirección ¿en qué se convierte elpapel de la dirección de personal? Muchos directores de personal seesfuerzan para ajustarse a los nuevos papeles y a la pérdida de funcionestradicionales. Posiblemente, los nuevos papeles incluyan un enfoque delas políticas más estratégico, la gestión de la información y de los archi­vos, el control, la protección de los derechos individuales, el asesora­miento y la consultoría. Sin embargo, no parece que se haya prestadomucha atención a la definición y apoyo de estas nuevas funciones, porejemplo, a través de la formación, no parece que se hayan aceptado nipor los gestores operativos ni por los jefes de personal. Parece que sesiguen tratando cuestiones de dependencia e independencia sin que losdirectivos ni los funcionarios de los servicios de personal tengan las ideasclaras sobre sus nuevos papeles y responsabilidades.

La tercera pregunta, que es importante, se refiere al efecto combi­nado tanto de una mayor responsabilidad de los gestores sobre la accióny el control de conjunto ejercidos por el centro como, de otra parte, suresponsabilidad respecto al poder político. Es obvio que existen motivosde fricción entre las necesidades de estos dos principios de acción. Desdemi propia experiencia de gestor en Australia y a partir de algunos estu­dios comparativos en Suecia y el Reino Unido, parece que los paísesoscilan entre los dos extremos. Mientras que el Reino Unido apoya unamayor responsabilidad directiva y financiera de los gestores de los nue­vos organismos Next Steps, el Gobierno sueco está preocupado por la

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necesidad de un mayor control político y financiero de los directoresgenerales de sus organismos.

LOS DIRECTIVOS Y LA DIRECCIÓN

El movimiento hacia políticas y prácticas de personal más flexiblesimplica que los gestores se conviertan en directivos de personal (de lamisma manera que hay, por ejemplo, directivos financieros). La defini­ción y la amplitud del sector de dirección y de las cualificaciones que seexigen a los directivos son cada vez mayores. Examinemos brevementealgunos de los problemas con los que se enfrentan los responsables quellevan a cabo políticas de personal flexibles:

- la cultura de dirección enfocada hacia los resultados puede sercompartida por los niveles más bajos, técnicos y especialistas;

- la nueva cultura de dirección puede aparecer como una amenazapara los directivos más antiguos formados de manera más tradi­cional;

- la resistencia o la inseguridad por parte del personal puede ame­nazar o socavar la autoridad de los directivos;

- puede existir preocupación sobre el rendimiento o la falta delmismo o sobre el aumento de competencia en vez de cooperacióncon los sistemas de gestión;

- la aparente desaparición de los marcos, reglas y métodos tradicio­nales, puede dar lugar a inquietudes y ansiedad respecto al gradoen que existe control sobre los acontecimientos;

- parte del personal puede estar desconcertado por la forma en quese progresa profesionalmente;

-los gestores han de trabajar bajo formas diferentes de organiza­ción (por ejemplo, «grupos especiales», grupos de reflexión, equi­pos realizadores), así como con grupos más definidos de trabajo;

- el indispensable apoyo central puede faltar si los organismos y losservicios centrales no han cumplido sus nuevos papeles;

- la diversidad de contratos de trabajo (permanentes, de duracióndeterminada, a tiempo completo, a tiempo parcial) puede plantearproblemas en relación con la planificación/programación del tra­bajo, y para el desarrollo de nuevas culturas organizativas y tenerun efecto desmotivante y desmoralizador sobre el personal;

- las diferencias entre los ámbitos de la política, la gestión y opera­tivos puede llevar a los gestores a tener que cumplir papeles muydiversos, contradictorios en ocasiones;

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- pueden existir choques entre objetivos y dirección política y laautoridad delegada.

Estos problemas, que han de ser estudiados, suponen un esfuerzoconsiderable de formación y reciclaje de los directivos y del personal atodos los niveles. Queda por ver si se dispondrá de los recursos financie­ros para cubrir estas necesidades, aunque hay cierto número de paísesque han hecho considerables progresos a este respecto.

EFECTOS REDISTRIBUTIVOS

Conviene preguntarse sobre quiénes son los beneficiarios de unapolítica más flexible de personal. Sin embargo, primero, necesitamos cla­rificar si los cambios hacia sistemas de gestión de personal más flexiblesincluyen un cambio estratégico global o si, en realidad hasta el momentopoco es lo que ha cambiado. AncINSON y MEAGER, en un informe sobrela implantación de la «empresa flexible» en el Reino Unido, señalan queaunque los cambios que se han observado se hallan generalizados no hansido muy profundos en la mayor parte de las empresas y, por tanto, losresultados son probablemente marginales y experimentales en lugar deconstituir un paso deliberado y estratégico para conseguir la flexibili­dad(ll). ¿Se aplica esto también al servicio público? Es claro que hahabido muchos cambios propuestos en los países de la OCDE y el temade la flexibilidad se discute prácticamente en todas partes, pero se nece­sita estudiar sistemáticamente cuánto se ha conseguido exactamente yquiénes son los beneficiarios. Esta serie de artículos trata principalmentede los altos directivos y se pueden constatar a través de ellos muchoscambios en sus condiciones de trabajo, contratos, salarios y responsabi­lidades. Para muchos que se encuentran en este nivel sí parece que hahabido beneficios, aunque la «seguridad en el empleo» ya no parece quesea uno de estos beneficios. La situación en otros niveles más bajos de lajerarquía es menos clara y se necesita más investigación. Hay una seriede estudios y encuestas sobre este tema que se han completado en el sec­tor privado en el Reino Unido y deben seguirse aproximaciones simila­res en la función pública.

Además, podría ser útil examinar más profundamente el impacto delas políticas flexibles de personal en relación con las políticas y prácticasde igualdad de oportunidades. Para algunas personas, el aumento de fle­xibilidad a través del trabajo a tiempo parcial y los horarios flexibles detrabajo es beneficioso, aunque esto puede anularse por la tendencia hacíauna mayor flexibilidad que puede incluir empleo con contratos de corta

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duración en lugar de contratos permanentes. Quizá deberíamos pregun­tarnos si las políticas flexibles de personal son una nueva respuesta a lasnecesidades cambiantes de los empleados de la función pública o si sonsimplemente una reformulación de viejos métodos de empleo promovidapor los empleadores.

INTERRELACIÓN DE LAS REFORMAS

La última pregunta se refiere a las interrelaciones entre las distintasreformas y, en particular, la interacción de las reformas financieras y depersonal. Dicho de manera sencilla, el éxito en la implantación de refor­mas de gestión del personal exige dedicación y un considerable apoyofinanciero, político y de gestión. También exige una perspectiva a máslargo plazo, ya que la mayoría de los cambios sólo pueden conseguirsereforzando el cambio cultural y de actitudes de las organizaciones, glo­balmente. De acuerdo con los datos, no está claro si existe un apoyo sufi­ciente. Por ejemplo, en algunos casos programas cruciales de formacióny perfeccionamiento han sido eliminados o pospuestos; no siempre sehan hecho inversiones para desarrollar la capacidad de manejar la com­plejidad de los cambios organizativos; y la comprensión de los mecanis­mos de cambio parece considerarse con frecuencia más como solucionesrápidas que como cambios culturales a largo plazo.

CONCLUSIONES

Este artículo ha tratado de manera selectiva un cierto número de pro­blemas que surgen a partir de la introducción de iniciativas para conse­guir más flexibilidad en las políticas y prácticas relacionadas con el per­sonal que han efectuado los gobiernos de los países de la OCDE. Se haargumentado que algunos gobiernos intentan transformar susAd~inistracionespasando de una cultura administrativa a una cultura degestión. Esto se está llevando a cabo al mismo tiempo que se ponen enpráctica políticas de restricción del gasto público y tendencias hacia lamodernización y la reforma. El sector privado ha tenido influencia comofuente de muchas de las ideas y métodos empresariales que ha incorpo­rado la función pública, pero éste último se ha sentido también presio­nado para modernizarse en el contexto de una competencia internacionalcada vez mayor.

A medida que nos aproximamos al final de la década podríamosespecular sobre lo que nos espera en los años 90. Gobernar en el mundo

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posindustrial puede significar una presión continuada para funcionar demanera más eficaz con efectivos limitados, más restricciones en el gastopúblico, aumento de la descentralización, aumento del control políticocentralizado, más flexibilidad en las políticas y prácticas de personal, unretroceso potencial de los derechos individuales y democráticos, un inte­rés y poder del consumidor cada vez mayor, nuevas formas de organiza­ción y relaciones nuevas en el servicio público, cambios adicionales enel papel del Estado, menos soberanía de los Estados nacionales en unmundo cada vez más internacionalizado. Podríamos seguir. Muchas deestas tendencias son contradictorias y seguramente causarán tensiones,impondrán límites y generarán concesiones mutuas con relación a la acti­vidad de gestión pública.

Al pensar en las estrategias necesarias para responder a estos retoshay una número de áreas que podrían beneficiarse de la difusión interna­cional de innovaciones y experiencias.

Estas incluyen, por ejemplo, el examen y la evaluación más detalladade las ideas y prácticas de gestión pública, el examen detallado de cómose pueden desarrollar sistemas de gestión de personal flexibles, las con­secuencias de los cambios que tienen lugar y los nuevos papeles y capa­cidades que se requieren de los directivos de personal en la funciónpública; el análisis de los objetivos de reforma, de los métodos para ges­tionar el cambio y de las necesidades de formación y de desarrollo de ladirección. Finalmente, las nuevas políticas, las cualificaciones del orga­nizador y las capacidades necesarias para funcionar en un mundo en con­tinua transformación y cada vez más internacionalizado.

NOTAS Y REFERENCIAS

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