Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av
fylkesmannen
Pål Nordby Helle
Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap
UNIVERSITETET I OSLO
Våren 2016
Antall ord: 32286
II
III
Etatsstyring med flere prinsipaler: en
studie av styringen av fylkesmannen
IV
© Pål Kristian Nordby Helle
2016
Etatsstyring med flere prinsipaler: en studie av styringen av fylkesmannen
Pål Kristian Nordby Helle
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Activ print og kopi as, Oslo
V
Sammendrag
Studien fokuserer på statlig styring i tilfeller der flere departementer styrer den samme
underliggende virksomheten. Når flere skal styre én kan det oppstå samordningsutfordringer.
Spørsmålet er om samordningsutfordringer drives frem av at ulike statlige sektorer
konkurrerer med hverandre om gjennomslag i den virksomheten de sammen styrer. Det
undersøkes gjennom en casestudie av styringen av fylkesmannen. Landets 17 fylkesmenn
mottar oppdrag fra en rekke departementer og direktorater, og har en sentral rolle i det norske
styringssystemet. Jeg fokuserer på helse- og landbrukssektorene, samt aktører som har ansvar
på tvers av sektorer. Gjennom intervjuer av åtte informanter og studier av sentrale
styringsdokumenter, gir oppgaven innblikk i hvordan styringen har fungert.
I fylkesmannsembetet opplever de utfordringer med at oppgavene er flere enn ressursene, og
at den totale oppdragsmengden er omfattende. Studien viser at oppdragsgiverne praktiserer en
utbredt atferdsstyring av fylkesmannen. En tilsynelatende resultat- og effektbasert målstyring
suppleres med en rimelig omfattende mengde aktivitetskrav og atferdsrettede resultatkrav.
Dermed blir etatsstyringen i realiteten rettet inn mot hvordan fylkesmannen skal utføre
oppdraget, og ikke resultatene som skal oppnås.
Prinsipal-agent-teori anvendes for å forsøke å forklare styringspraksisen. Antakelsen har vært
at konkurranse gir de ulike departementene insentiver til å detaljere styringen overfor
fylkesmannen, slik at aktivitetsstyringen dermed blir et resultat av sektorkonkurranse. Samlet
sett er ikke konkurransen spesielt sterk. Departementene forsøker ikke å skjerme
fylkesmannen fra hverandres innflytelse, og generelt opplever de få samarbeidsutfordringer.
Oppdragsgivere styrer fylkesmannen uten at samordningen virker særlig inn på prioritering og
styringspraksis. Flere mener sterk sektorisering vanskeliggjør mer samordnede styringssignal.
Samtidig oppleves ikke sektoriseringen like sterk innad i fylkesmannsembetet. Studien tyder
derfor på at samordning blir enklere jo lenger ut i forvaltningen man kommer.
Fylkesmannens kontroll- og tilsynsoppgaver styres mer omfattende og detaljert enn andre
oppgaver. Det skyldes at på rettsikkerhetsoppgaver er det et mål med lik saksbehandling på
tvers av de ulike fylkesmannsembetene. Det gir klare insentiver for aktivitetsstyring. I
oppgaven konkluderes det med at tradisjonelle myndighetsoppgaver som kontroll og tilsyn
kan være vanskeligere å samordne enn annen offentlig virksomhet, på bakgrunn av at
rettssikkerhetsdimensjonen gir sterke insentiver til aktivitetsstyring.
VI
VII
Forord
Å skrive masteroppgave i statsvitenskap kan anbefales. Det er tidvis en øvelse i utpreget
frustrasjon, men samtidig utviklende, artig og grunnleggende interessant.
Jeg vil takke veilederen min, Jostein Askim, for veldig god faglig støtte, og for nyttige
tilbakemeldinger i hele prosessen. Du har gitt meg motivasjon, og vært en stor
inspirasjonskilde på det faglige planet. Takk for at du foreslo temaet «styringen av
fylkesmannen» for en skarve førsteårsmasterstudent som tok kontakt.
Jeg har vært så heldig å få intervjue dyktige embetsfolk i departementer, tilsyn og
fylkesmannsembete, og jeg er veldig takknemlig for at dere satte av tid til å dele interessante
perspektiver og kunnskap. Takk også til Ivar hos fylkesmannen og Arnfrid i KMD for raske
svar på spørsmål, og for god hjelp til å manøvrere i embetsverkets mange spennende kroker.
Det er på sin plass å sende en solid porsjon takknemlighet til min mor, som har gitt meg god
og uforbeholden støtte gjennom studieårene. Det setter jeg stor pris på! Takk til gode
studievenner for veldig bra år på Blindern. Og takk til den bunnsolide Lillehammer-gjengen
for det dere er, og for at dere stadig holder sammen med meg her inne i storbyen.
Til slutt vil jeg rette en stor takk til Vegar. Jeg tenkte at det siste året kom til å bli veldig bra.
Takk for at du har gjort det enda bedre enn jeg kunne forestille meg.
Eventuelle feil og mangler i oppgaven er ene og alene mitt ansvar.
Blindern, 23. mai 2016
Pål Nordby Helle
Antall ord i oppgaven: 32286
VIII
IX
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ........................................................................................................................... 3
2 Fylkesmannen og etatsstyringen ........................................................................................ 9
2.1 Embetenes rolle og utvikling ............................................................................................ 9
2.2 Etatsstyringsprosessen .................................................................................................... 10
3 Teori ................................................................................................................................. 13
3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier ........................................................................... 13
3.2 Teoretisk strategi ............................................................................................................ 14
3.3 PA i en forvaltningskontekst .......................................................................................... 16
3.4 Flere prinsipaler i styringen ............................................................................................ 18
3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent-teorien: .................................................. 19
4 Metode .............................................................................................................................. 25
4.1 Casestudie ....................................................................................................................... 25
4.2 Forskningsdesign ............................................................................................................ 27
4.3 Rammer for casen ........................................................................................................... 28
4.4 Datainnsamling og reliabilitet ........................................................................................ 30
4.5 Operasjonalisering av hypoteser .................................................................................... 38
5 Etatsstyringen av fylkesmannen ....................................................................................... 43
5.1 Styringen innenfor landbrukssektoren ........................................................................... 43
5.1.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ................................................................... 44
5.1.2 Oppgaver ................................................................................................................. 46
5.1.3 Landbrukssektoren som forfektingskoalisjon? ........................................................ 48
5.2 Styringen innenfor helsesektoren ................................................................................... 49
5.2.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen ................................................................... 51
5.2.2 Oppgaver ................................................................................................................. 53
5.2.3 Helsesektoren som forfektingskoalisjon? ................................................................ 54
5.3 KMDs samordningsrolle ................................................................................................ 55
5.3.1 Balanse mellom oppgaver og ressurser ................................................................... 56
5.3.2 Delegert etatsstyringsansvar .................................................................................... 58
5.4 Den samlede styringen ................................................................................................... 59
5.4.1 Kultur, tillit og konkurranse .................................................................................... 61
5.4.2 Oppgaver, fagfelt og alvorlighetsgrad ..................................................................... 63
X
5.4.3 Interne styringskoalisjoner ...................................................................................... 64
6 Analyse av etatsstyringen ................................................................................................. 66
6.1 Målkonflikt ................................................................................................................ 66
6.2 Oppgavetype .............................................................................................................. 73
6.3 Styrende prinsipal ...................................................................................................... 77
6.4 Interne koalisjoner ..................................................................................................... 81
6.5 Hypotesene samlet ..................................................................................................... 83
6.6 Nytten av PA og teoretiske implikasjoner ................................................................. 83
7 Konklusjon ....................................................................................................................... 86
7.1 Svar på problemstillingene ........................................................................................ 86
7.2 Begrensninger og generaliseringspotensial ............................................................... 89
7.3 Videre forskning ........................................................................................................ 93
Litteraturliste ............................................................................................................................ 95
Vedlegg 1: Informantliste ....................................................................................................... 103
Vedlegg 2: Intervjuguider ...................................................................................................... 104
Vedlegg 3: Kvantitativ innholdsanalyse av embetsoppdrag .................................................. 108
Tabell 1: Hypoteser oppsummert ............................................................................................. 24
Tabell 2: Samlet oversikt over dokumentpopulasjon ............................................................... 35
Tabell 3: Resultatdelområder Helsetilsynet 2014 og 2015 ...................................................... 36
Tabell 4: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2014 .................................... 37
Tabell 5: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2015 .................................... 37
Tabell 6: Oversikt over datakilder på hypotesene .................................................................... 42
Tabell 7: LMDs styringskrav overfor fylkesmannen ............................................................... 44
Tabell 8: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, LMD ..................................... 47
Tabell 9: Helsetilsynets styringskrav overfor fylkesmannen ................................................... 50
Tabell 10: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, Helsetilsynet ....................... 53
Tabell 12: Oppsummering av hypotesene ................................................................................ 83
Figur 1: Oversikt over tildelte midler til Fylkesmannen i Oppland i 2014. ............................. 60
1
Viktige forkortelser
FAD: Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Helsetilsynet: Statens helsetilsyn
KMD: Kommunal- og moderniseringsdepartementet
LMD: Landbruks- og matdepartementet
DIFI: Direktoratet for forvaltning og IKT
DFØ: Direktoratet for økonomistyring
MRS: Mål- og resultatstyring
2
3
1 Innledning
Samordning på tvers av sektorgrenser kan være krevende generelt, og spesielt innenfor
rammen av et statsapparat som det norske (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 175). Det henger
sammen med prinsippet om ministerstyre, som innebærer at den enkelte fagstatsråd står
konstitusjonelt ansvarlig overfor Stortinget for alt som skjer innenfor sitt departement og sine
egne underliggende virksomheter (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180). Ministerstyre anses
gjerne som en av årsakene til at Norge har sterke sektordepartementer og rimelig svake
overordnede samordningsdepartementer (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 181–183). Saker som
skrider over departementsgrensene, krever en samordningsinnsats som vanskeliggjøres av
disse institusjonelle begrensningene (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11).
Styringsstrukturen i staten oppleves som oppsplittet, insentivene for samordning på tvers er få
og samarbeid mellom departementene blir lett nedprioritert (Difi, 2014, s. 2–3). Ulike sektorer
har gjerne forskjellige typer problemforståelse og virkemidler (Difi, 2014, s. 7), og
departements- og virksomhetskulturer fremstår sektorienterte (Difi, 2014, s. 3). Skiftende
regjeringer har forsøkt å ta tak i utfordringene, blant annet gjennom å forsterke ulike
samordningsdepartement. Kommunaldepartementet har vært forsøkt bygd opp som et sterkt
overdepartement for kommunesektoren, men det har bare delvis lyktes (Fimreite & Lægreid,
2005, s. 180). Parallelt er Statsministerens kontor utvidet, blant annet for å forsterke
samordningsarbeidet i regjeringskollegiet, og for å styrke statsministeren som regjeringssjef
(Kolltveit, 2014, s. 19). Norge har imidlertid fagstatsråder med rimelig omfattende formell
kompetanse (Tranøy & Østerud, 2001, s. 11), og Statsministerens kontor spiller fortsatt en
forholdsvis beskjeden rolle som samordningsaktør (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 180).
I senere år har samordning stått særlig høyt på den forvaltningspolitiske agendaen. Etter
regjeringsskiftet i 2013 ble det tatt flere grep av institusjonell art, blant annet å etablere det
nye Kommunal- og moderniseringsdepartementet1. Regjeringen ønsket med det å samordne
forvaltningspolitikken på tvers av statsforvaltningen og kommunesektoren (Sanner, 2014).
Regjeringen iverksatte videre et program for bedre styring og ledelse i staten, der samordning
på tvers av etater og sektorer fremheves som en sentral satsning (KMD, 2014a).
1 Det gamle Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og
planavdelingen i Miljøverndepartementet ble slått sammen til det nye departementet. Unntaket var kirkesakene,
som ble overført til Kulturdepartementet.
4
Samordningshensynene er også forsøkt ivaretatt gjennom å gi departementer mer avgrensede
samordningsoppgaver. For eksempel kan et departement få i oppgave å samordne et
politikkområde på vegne av flere departementer (Difi, 2014, s. 40). Det er noe
Kunnskapsdepartementet gjør på forskningsfeltet. Et departement kan også være ansvarlig for
et sektorovergripende politikkområde, som for eksempel klimapolitikken (Difi, 2014, s. 41),
der Klima- og miljødepartementet er ansvarlig for samordningen. Departementer kan også ha
i oppgave å samordne flere departementers styring av én underliggende virksomhet. Et
eksempel er på utlendingsfeltet, der Justis- og beredskapsdepartementet samordner sin egen
og Arbeids- og sosialdepartementets styring av Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda
(Finansdepartementet, 2011, s. 20)2. Det finnes med andre ord flere samordningsformer, men
i studien vil jeg fokusere på tilfeller der flere departementer samordner styringssignaler
overfor den samme underliggende virksomheten.
Riksrevisjonen har i flere omganger vurdert hvordan slike styringsrelasjoner fungerer.
Mattilsynet er et eksempel, der Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og
fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet styrer sammen. Riksrevisjonen stilte
for noen år tilbake spørsmål ved om Mattilsynets oppdragsgivere i tilstrekkelig grad hadde
sikret et «enhetlig og effektivt» tilsyn på tvers av de tre fagområdene (Riksrevisjonen, 2012b,
s. 10). Et annet eksempel er på forskningsområdet, der Riksrevisjonen i 2012 fant at
Kunnskapsdepartementets samordning overfor Forskningsrådet ble utfordret av at mange av
departementene i styringen fastsatte egne mål og delmål, og at møtene i liten grad omhandlet
sektorovergripende målsettinger (Riksrevisjonen, 2012a, s. 8). Et tredje eksempel er
Innovasjon Norge. I 2008 fremgikk det at organisasjonen mottok ca. 40 oppdragsbrev fra
ulike statlige virksomheter, og at «en lite koordinert, faglig styring fra departementene bidrar
til en uoversiktlig og delvis overlappende virkemiddelportefølje» (Riksrevisjonen, 2008, s.
13). Et siste eksempel er fylkesmennene, som er casen i denne studien. En komplisert
styringsstruktur på tvers av en rekke departementer og direktorater har tidligere ført til en del
konsekvenser for oppgaveløsningen i embetene, slik Riksrevisjonen (2007, s. 12-13) påpekte i
2007 da de etterlyste «en helhetlig virksomhetsstyring som (…) ser på tvers av
politikkområdene.»
2 Tidligere også Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets styring. Fra 01.04.2016 er imidlertid alle
integreringssaker overført til Justis- og beredskapsdepartementet:
https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/endringer-i-departementene-fra-1.-april-2016/id2480718/
5
Eksemplene viser at styringsrelasjonene er interessante, blant annet fordi vi kan anta at den
strukturelle spenningen mellom spesialisering på den ene siden og koordinering av de
spesialiserte funksjonene på den andre siden (Peters, Bouckaert, & Verhoest, 2010, s. 13),
aktualiserer seg for fullt. Sterke sektordepartementer vil sende styringssignaler på eget felt,
samtidig som et samordningsdepartement skal forsøke å sikre en hensiktsmessig, helhetlig
styring på tvers. Som nevnt er ikke sterke samordningsdepartementer spesielt vanlig i den
norske statsforvaltningen, og dermed blir det interessant å vurdere hvordan samordnet styring
reelt sett fungerer i en sektorisert statsforvaltning.
Formålet med studien er todelt. For det første er ambisjonen å øke forståelsen for
samordningsutfordringer i statlig styring når flere departementer styrer den samme
underliggende virksomheten. Dernest vil jeg gjennom casestudiet teste gyldigheten til
prinsipal-agent-teori (heretter kalt PA) i en flerprinsipal- og høytillitskontekst.
I studien anvender jeg PA, en teori som stammer fra analyser av kontraktsforhold i det private
næringsliv, og som har blitt mye brukt i analyse av hierarkisk styring i offentlig sektor
(Waterman & Meier, 1998, s. 173–174). En sentral antakelse i teorien er at prinsipalen, for
eksempel en bedrifts eier, eller et departement, forsøker å styre agentens atferd, slik at agenten
utfører sitt arbeid i tråd med prinsipalens preferanser. Agenten er for eksempel en bedrifts
daglige ledelse, eller et direktorat eller et embete underlagt departementet. Det vil være kimen
til en grunnleggende spenning, ettersom aktørene antas å ha ulike preferanser, og å være
grunnleggende opptatt av å maksimere egennytte (Wood & Waterman, 1994, s. 23).
PA antar at tilliten mellom de involverte aktørene er svak (Waterman & Meier, 1998, s. 173-
174). Norsk forvaltningskultur er tradisjonelt kjent for å være preget av høy tillit internt i, og
på tvers av, ulike virksomheter (Christensen, Lægreid, & Stigen, 2006, s. 132). Hvilken
forklaringskraft vil teorien ha i en slik høytillitskontekst? Det vil være et interessant spørsmål
i seg selv å teste teoriens forklaringskraft her, for på den måten å diskutere teoriens styrke i
byråkratistudier mer generelt. Dernest ønsker jeg å teste PA i en kontekst der agenten må
forholde seg til flere prinsipaler, som vil være tilfellet når flere departementer styrer. Kan PA,
og logikken om nyttemaksimerende aktører, forklare utfordringene som oppstår når
departementer skal samordne sin styring på tvers av tradisjonelle sektorgrenser? Det er
oppgavens ambisjon å vurdere det, gjennom å teste hypoteser utledet av PA-teorien på en case
med flere prinsipaler: styringen av fylkesmannen.
6
Fylkesmannen er et viktig knutepunkt i det norske styringssystemet, og et av få eksempler på
et organ som har i oppgave å motvirke sektoriell oppsplitting (Fornyings-, administrasjons- og
kirkedepartementet (FAD), 2012, s. 7). Fylkesmannsembetene utfører fagoppgaver for 11
departementer og flere direktorater og tilsyn (KMD, 2015a, s. 6). Difi gjennomførte i 2012 en
kartlegging av styringen av fylkesmannen. Flo (2014, s. 680) tolker funnene dithen at deler av
styringspraksisen overfor embetene ikke var i tråd med prinsippene for mål- og
resultatstyring. Difi (2012, s. 44-46) anbefalte derfor at sektordepartementene reduserte sin
detaljerte ressurs- og aktivitetsstyring.
Fylkesmennene er en interessant case også fordi man kan vurdere om det er særegne
utfordringer med å samordne styringen av virksomheter som domineres av tradisjonell
myndighetsutøvelse, som kontroll og tilsyn. I tillegg er virksomhetene eksempler på
institusjoner som faktisk skal motvirke sektoriell oppsplitting (FAD, 2012, s. 7). Det kan
tenke seg at styringen blir særlig utfordrende når samordning er en sentral oppgave, gjennom
at det er en overhengende, innebygget fare for at én prinsipals målsettinger nedprioriteres til
fordel for en annens. Det kan gi alle prinsipaler insentiver til tett og detaljert styring.
Fimreite m.fl. (2007, s. 192) argumenterer for at økt kommunal frihet til å organisere seg som
de vil har gitt statlige sektorer insentiver for mer detaljert styring. Tanken var bedre
muligheter for tverrsektoriell styring og oppgaveløsing i kommunene, men likevel
««forstyrres» mulighetene for prioriteringer på tvers av sektorer lokalt av at staten hele tiden
søker å kompensere for det styringstap den tverrsektorielle samordningen gir» (Fimreite,
Tranvik, Selle, & Flo, 2007, s. 192). Jeg tror den samme logikken kan overføres til styringen
av fylkesmennene. Der er tanken at samordnet styring på tvers av sektorene egentlig skal føre
til økt lokal fleksibilitet og tverrsektoriell jobbing innenfor embetene. I stedet kan statlige
sektormyndigheter forsøke å kompensere for «styringstapet» som følger med samordningen
med mer detaljert og omfattende styring. Som nevnt påpekte Riksrevisjonen for noen år
tilbake problemer med helhetlig styring på tvers av sektorområdene innad i
fylkesmannsembetene (Riksrevisjonen, 2007, s. 12–13). Det illustrerer at detaljert styring fra
ulike sektordepartementer også kan utgjøre en samordningsutfordring for fylkesmannen.
Casen for oppgaven er dermed den statlige etatsstyringen av fylkesmannsembetene, og jeg
avgrenser meg her til etatsstyringen i årene 2014 og 2015. Dette er altså en case av en statlig
etatsstyringsrelasjon med flere prinsipaler.
7
Studiens problemstillinger er som følger:
(1) Hva kjennetegner styringen av fylkesmannen?
Gjennom spørsmålet er formålet å avdekke mer generelle trekk ved styringen av
fylkesmannen, slik som hvordan samordningen fungerer, i hvilken grad styringen er
aktivitetsbasert eller om den retter seg mer mot resultat- og effektstyring, samt hvilke
kjennetegn som knytter seg til styringen i landbruks- og helsesektorene spesifikt.
(2) Kan målkonflikt mellom prinsipalene forklare den detaljerte styringen av fylkesmannen?
Oppgaven vil diskutere mulige årsaker til at styringen av fylkesmannen er detaljert og
omfattende, noe som er kjent fra foreliggende kartlegginger, og som bekreftes i denne studien.
Kan målkonflikt på tvers av prinsipalene, og/eller mellom prinsipalene og agenten, forklare
hvorfor fylkesmannen styres så detaljert? Eller er det andre årsaker til detaljeringen? Studien
vil også gi svar på om prinsipalene søker å motvirke hverandres innflytelse ved å bryte
spillereglene for finansiering av fylkesmannsembetene.
(3) Er det lettere eller vanskeligere å samordne styring av kontroll- og tilsynsoppgaver,
sammenliknet med andre typer forvaltningsoppgaver?
Fylkesmannens portefølje knytter seg i rimelig stor grad til kontroll- og tilsynsoppgaver. Et
særlig interessant spørsmål kan derfor være hvilke konsekvenser det vil ha for samordningen
av styringen på tvers av prinsipaler? Vil det være lettere eller vanskeligere å samordne styring
når styringsspråket først og fremst formuleres i instrukser og lovtekster? Studien vil
sammenlikne styringen av kontroll- og tilsynsoppgaver med oppgaver i styringsdokumentene,
for å vurdere sammenheng mellom oppgavetype og detaljeringsgrad på styringen.
(4) Hvilken rolle spiller informasjonsasymmetri for KMD i etatsstyringen av fylkesmannen?
Det er et avgjørende moment i studien å vurdere hvordan samordningsdepartementet utøver
sin rolle, og et viktig spørsmål er om manglende oversikt og kompetanseproblemer kan
forklare noen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet sine utfordringer i
samordningen av fylkesmannsstyringen.
8
I lys av oppgavens problemstillinger er målet å gi innspill på fire ulike nivåer: For det første å
kunne si noe om styringen av ett utvalgt fylkesmannsembete, nemlig Fylkesmannen i
Oppland, fra de utvalgte oppdragsgiverne, Landbruks- og matdepartementet og Helsetilsynet.
Dernest å kunne si noe om den samlede styringen av fylkesmannen. Mer generelt er målet å
kunne gi innspill til andre flerprinsipalsituasjoner, og til slutt er ambisjonen å diskutere
gyldighetsområdet til prinsipal-agent-teori i offentlig sektor mer generelt.
9
2 Fylkesmannen og etatsstyringen
2.1 Embetenes rolle og utvikling
Landets 17 fylkesmannsembeter er fylkesbaserte statlige forvaltningsorgan, som har
departementer, direktorater og tilsyn som oppdragsgivere. Kommunene er i stor grad
adressater for embetenes arbeid (FAD, 2012, s. 8). Fylkesmannens arbeidsoppgaver kan deles
inn i fem grupper: Embetene er sektormyndigheter på viktige politikkområder, de er regional
samordningsmyndighet for staten, de er rettssikkerhetsmyndighet, de skal generelt virke til
det beste for sitt eget fylke, og de skal holde sentrale myndigheter oppdatert om aktuelle
spørsmål i eget distrikt (FAD, 2012, s. 8). Embetene driver ikke med tjenesteproduksjon, men
snarere myndighetsutøvelse, tilsyn og kontroll (Flo, 2014, s. 685).
Embetene har ekspandert i antall ansatte over tid, blant annet gjennom inkorporering av ulike
regionale statlige sektororgan (Flo, 2014, s. 636). Ekspansjonen har hatt konsekvenser for
departementsstyringen:
«Den lange rekken av oppdragsgivere har ikke nødvendigvis hatt sammenfallende
interesser, og de stadig mer nærgående kravene til fylkesmannen som sektor- eller faginstans
har på mange måter stått i et naturgitt motsetningsforhold til det allmenne oppdraget, først og
fremst som samordningsinstans» (Flo, 2014, s. 636).
Fylkesmannen har til enhver tid vært flersektoriell, men implikasjonene for organiseringen og
styringen av embetene endret seg vesentlig på 1980-tallet (Flo, 2014, s. 640). Før dette var det
faglige ansvaret for enkeltsektorer stort sett ensbetydende med én eller to av fylkesmannens
ansatte, mens staben i løpet av tiåret ble utvidet til, og delt inn i, ulike, større fagavdelinger.
Endringen fremhevet den innebygde spenningen mellom det spesifikke og det allmenne i
fylkesmannsoppdraget (Flo, 2014, s. 641).
Etter utvidelsene har tverrsektorielle samordningsutfordringer blitt påpekt ved flere
anledninger. Flo skriver at utfordringene med samarbeid på tvers av sektorene i styringen av
fylkesmannen meldte seg ved en rekke tilfeller utover på 1980-tallet, blant annet høsten 1985
da fylkesmennene uttrykte en bekymring knyttet til at sektordepartementene sendte signaler
til, og tok direkte kontakt overfor, avdelinger og enkeltansatte i embetene (Flo, 2014, s. 641).
10
Etter det gjennomgikk styringen flere endringer. Mål- og resultatstyring (MRS) ble gradvis
introdusert i løpet av 1990-tallet (Flo, 2014, s. 657). I 1996 var et helhetlig
etatsstyringssystem av fylkesmannen på plass, og det stilte sterkere krav om «systematisk
oppfølging av hvilke resultater som skulle oppnås» av fylkesmennene (Flo, 2014, s. 657). Nå
ble kravene til en konsistent sentralstyring klart tydeligere. Etatsstyringen sikret også en
samlet fremstilling av mål- og resultatkravene, slik at eventuelle fortløpende styringssignal
måtte være «fornuftig» i et samlet perspektiv (Flo, 2014, s. 657). Det innebar ikke at
samordningsdepartementet skulle være et mellomledd mellom sektordepartementer og
embeter (Flo, 2014, s. 659). Det var et mål med en felles plattform, men samtidig var det kjent
at sektorene styrte embetene forskjellig, og med ulik detaljering (Flo, 2014, s. 659).
I 2007 pekte Riksrevisjonen på en vesentlig ubalanse mellom den totale mengden oppgaver
og ressurser for embetene. Det ble rettet kritikk mot samordningsdepartementet FAD, som
man mente manglet oversikt over saks- og arbeidsmengde i embetene. Riksrevisjonen (2007,
s. 11) mente dette førte til en vesentlig ubalanse mellom oppgaver og ressurser i embetene.
FAD mente på sin side at kritikken burde rettes mot sektordepartementene (Riksrevisjonen,
2007, s. 13-14). Sektordepartementene, og ikke minst direktoratene, fikk kritikk for en
detaljert faglig styringspraksis overfor embetene. Samlet sett påpekte Riksrevisjonen (2007, s.
11) at det var utfordringer med den store variasjonen i styringspraksis mellom de ulike
oppdragsgiverne.
2.2 Etatsstyringsprosessen
Etatsstyring defineres som «aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og
følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet»
(Finansdepartementet, 2011, s. 4). I etatsstyring inngår styringsdialogen, som er en
samlebetegnelse på formaliserte og dokumenterbare styringsdokumenter, rapporter og møter
av styringskarakter mellom departementet og den underliggende virksomheten
(Finansdepartementet, 2011, s. 5). Etatsstyringsbegrepet er med andre ord en helhetlig
styringsprosess, og i styringen av fylkesmannen er retningslinjene for styringsdialogen
mellom departementene og embetene fastlagt i Styring, samordning og organisering av
august 2003 (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10).
11
Det grunnleggende styringsdokumentet overfor fylkesmannen er statsbudsjettet (Arbeids- og
administrasjonsdepartementet, 2003, s. 10). Fylkesmannens bevilgninger og oppgaver samles
i et felleskapittel. Det er plassert i budsjettet til det administrativt ansvarlige departementet for
fylkesmennene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11), som for tiden er
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Gjennom felleskapittelet finansieres alt
av fylkesmannens faste oppgaver, uavhengig av hvilken sektor det gjelder (FAD, 2009, s. 6).
I tillegg til kan sektordepartementene finansiere fylkesmannsembetene over egne budsjetter.
«Finansiering fra fagdepartementenes budsjettkapitler er tillatt for prosjekter, handlingsplaner
med videre som ikke har varighet over 4 år» (FAD, 2009, s. 7). I utgangspunktet skal
styringen av fylkesmannen i så stor grad som mulig skje gjennom felles styringsdokumenter,
slik at de totale mål- og resultatkravene blir konsistente og samkjørte. Derfor bør
departementene unngå «enkeltstående og ikke-planlagte styringspålegg i løpet av året»
(Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 9). Likevel kan sektordepartementene gi
egne fullmaktsbrev til fylkesmennene (FAD, 2009, s. 8).
Tildelingsbrevet utformes med utgangspunkt i budsjettproposisjonen og den senere
budsjettbehandlingen i Stortinget. Det er gjennom tildelingsbrevet at ressurser formelt stilles
til rådighet for embetene, noe som også innebærer at brevet er et helhetlig styringsdokument
på tvers av de ulike sektorene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).
Embetene mottar også flere oppdragsdokument – embetsoppdrag – som inneholder den totale
oversikten over embetenes oppgaver (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 11).
Embetsoppdraget utdyper hvilke oppgaver embetet skal utføre for hver enkelt oppdragsgiver.
Her fastsetter departementene oppdrag, resultatkrav og rapporteringskrav innenfor sine
respektive sektorer (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 12).
Departementene og embetene møtes ved en rekke anledninger i løpet av et helt år, og
gjennom styringsdialogen er det etablert formaliserte rammer for møter mellom aktørene
(Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14). Styringsmøtene gir oppdragsgiverne
anledning til å kommunisere styringssignaler som ikke er mulig å ivareta i ren skriftlig
styring. I tillegg er styringsmøtene en arena for informasjonsutveksling, kompetanseutvikling
og nettverksbygging (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s. 14).
12
Oppdragsgiverne har også møtearenaer seg imellom. En del av styringen overfor
fylkesmennene samordnes i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), som er et
rådgivende organ for KMD. DFU består av representanter fra de mest sentrale
departementene i styringen av fylkesmennene. Her diskuteres prioriteringer på tvers, i tillegg
til at aktørene kan drøfte mer prinsipielle sider ved fylkesmannsstyringen. DFU er også et
viktig forum for erfaringsutveksling mellom de ulike oppdragsgiverne (Arbeids- og
administrasjonsdepartementet, 2003, s. 15).
Fra 1. januar 2014 ble det fastsatt en ny virksomhets- og økonomiinstruks for fylkesmannen.
Denne erstattet Instruks for økonomiforvaltning i fylkesmannsembetene fra 2004. Føringer av
mer langsiktig karakter overfor embetene, som tidligere lå i tildelingsbrevet og
embetsoppdraget, ble nå flyttet over til instruksen. Fra 2016 utgår embetsoppdraget som
styringsdokument (KMD, 2014b, s. 3).
13
3 Teori
3.1 Økonomisk inspirerte byråkratiteorier
Moe (2012, s. 1) argumenterer for at teorier om offentlige byråkratier lenge var en svakt
utviklet del av statsvitenskapen. Det var det flere årsaker til. For det første peker han på at
offentlig administrasjon, som i lang tid var feltets teoretiske fundament, fokuserte sterkt på
hva som utgjorde god styring, og hvilke sentrale byggeklosser som var påkrevd i et
velfungerende byråkratisk maskineri. Det drev gjerne bort ny teoretisk tenkning på feltet.
Dernest spilte det, ifølge Moe (2012, s. 1), inn at byråkratiet ikke var like kvantifiserbart og
analysevennlig som studieobjektene for mer velutviklede deler av statsvitenskapen, som for
eksempel parlamentarikeres stemmegivning eller offentlig opinion.
Et teoretisk vendepunkt kom på 1970-tallet da økonomer begynte å utvikle et nytt sett av
analytiske verktøy for å forklare økonomisk atferd. Teorier som
transaksjonskostnadsøkonomi, agentteori og spillteori ble da tatt i bruk i statsvitenskapelig
analyse av offentlige organisasjoner (Moe, 2012, s. 1-2). Kjernen i de nye teoriene var en
tydelig vektlegging av hvilke utfordringer politiske aktører møter i delegeringen til byråkrater,
samt hvilke kontrollmekanismer som kan anvendes for å sikre at byråkratiet iverksetter
offentlig politikk i tråd med politikernes preferanser (Moe, 2012, s. 2).
De første bidragene til teorier om rasjonell atferd i byråkratiet, var en skarp motsats til
etablerte offentlig administrasjon-teorier (Moe, 2012, s. 3). Den sistnevnte teoriretningen er
en stor, kompleks og mangfoldig ansamling av ulike forskningsbidrag (Waldo, 1968, s. 454).
Trendene innenfor teoriretningen har også variert gjennom tidene, men fra 1950-tallet og
utover fokuserte man i stor grad på den spesifikke konteksten for utøvelsen av offentlig
administrasjon, på administrative handlinger som for eksempel beslutningsprosesser, og på
konteksten som hele det administrative systemet fungerer innenfor. Teoriutviklingen gikk
dermed i en retning som vektla de særegne omgivelsene for byråkratiet (Waldo, 1968, s. 457).
Det sentrale argumentet i teoriene om rasjonell atferd var på sin side at det samme byråkratiet
fremmet overdreven kostnadsvekst, problemer med ansvarspulverisering og andre beslektede
utfordringer som kunne motvirke effektiv styring (Moe, 2012, s. 4). Teorier om rasjonelle
14
valg har med årene fått en sentral innvirkning på byråkratisk teori, og da spesielt fra midten
av 1960-tallet (Moe, 2012, s. 3). Spesielt sentral har Niskanen (1971) vært, som i sin tid
modellerte byråkrater som budsjettmaksimerende aktører som medførte en ineffektiv offentlig
sektor (Niskanen, 1991, s. 28). Hans modeller har vært radikale og omstridte (Niskanen,
1991, s. 14-15), men uansett la arbeidet et viktig grunnlag for økonomisk inspirert
statsvitenskapelig organisasjonsforskning (Moe, 2012, s. 4).
3.2 Teoretisk strategi
Teorier som gjelder organisasjoner vil som regel inneholde et rimelig systematisk sett av
forestillinger om hvordan ulike fenomener henger sammen, og om hva som ligger til grunn
for disse sammenhengene (Roness, 1997, s. 21). Det er imidlertid viktig å presisere at det som
regel ikke finnes én fullt ut forklarende teori, men snarere et bredt mangfold av aktuelle
teorier (Roness, 1997, s. 21).
Det finnes naturlig nok også et stort mangfold av teorier som kan være relevante for temaet i
denne oppgaven, og derfor er det også avgjørende med en klar strategi for å håndtere
mangfoldet (Roness, 1997, s. 89). Roness (1997, s. 89) nevner fire mulige teoretiske
strategier, og peker på avskjerming som et aktuelt alternativ i de tilfellene der man ønsker å
velge ut én av de aktuelle teoriene, og eventuelt forsøke å videreutvikle den. Ofte vil ulike
teoretiske paradigmer kunne være aktuelle i den samme studien, og i noen av disse tilfellene
kan det tenkes at paradigmene er gjensidig utelukkende. I slike tilfeller vil avskjerming være
en nærliggende teoretisk strategi å ty til (Roness, 1997, s. 96).
Hvorfor er akkurat prinsipal-agent-teori velegnet i en casestudie av en tverrsektoriell
etatsstyringsrelasjon? Det er flere sentrale sider ved casen som gjør teorien velegnet. I
prinsipal-agent-teori vil som regel en kontrakt mellom prinsipalen og agenten anses som det
sentrale studieobjektet:
«We define an agency relationship as a contract under which one or more persons
(the principal(s)) engage another person (the agent) to perform some service on their behalf
which involves delegating some decision making authority to the agent» (Jensen & Meckling,
1976, s. 398).
15
Fylkesmennene gjennomfører politikk på vegne av departementene, og i så måte kan det være
naturlig å betrakte relasjonene mellom departementene og det enkelte fylkesmannsembetet
som prinsipal-agent-forhold. Moe (1984, s. 739) hevder økonomisk organisasjonsforskning
kjennetegnes av å studere relasjoner med hierarkisk kontroll. I etatsstyringen skal
departementene sikre at underliggende virksomheter gjennomfører vedtak i tråd med politiske
beslutninger, og sørge for at det skjer gjennom effektiv ressursbruk (Finansdepartementet,
2011, s. 4-5). Det stemmer godt overens med Moes forutsetning. Departementene er tross alt
etatsstyrere, og skal sørge for at underliggende virksomheter iverksetter vedtakene som er
fattet lenger oppe i styringskjeden. Hovedregelen er da også at departementet, formelt
gjennom statsråden, har instruksjonsmyndighet overfor den underliggende virksomheten
(Finansdepartementet, 2011, s. 6).
Videre påpeker Moe at økonomiske teorier anlegger et kontraktperspektiv på organisatoriske
relasjoner (1984, s. 739). I departementers styring av underliggende virksomheter står gjerne
en eller annen form for kontrakt sentralt (Pollitt, Van Thiel, & Homburg, 2007, s. 2–3). En
sentral del av etatsstyring er styringsdialogen, formalisert gjennom «styringsdokumenter,
rapporter og møter av styringskarakter» (Finansdepartementet, 2011, s. 5). Underliggende
virksomheter i staten er verktøy for å gjennomføre politikk, og gjennom etatsstyringen skal
det stilles eksplisitte mål- og resultatforventninger til hva virksomheten skal gjennomføre
(Finansdepartementet, 2011, s. 7). Det vil etter mitt syn være naturlig å anse formelle
styringsdokumenter fra departementene overfor fylkesmennene som kontrakter. Ikke i streng
juridisk forstand mellom to kontraktsparter, men snarere i «mykere» og hierarkisk forstand
(Binderkrantz & Christensen, 2009, s. 57–58; Greve, 2000, s. 156–157).
Jeg mener redegjørelsen over indikerer at PA er en hensiktsmessig teori i studiet av
etatsstyring. Overensstemmelsen mellom teoriens antatte gyldighetsområde og casens
egenskaper forsterkes gjennom Finansdepartementets drøfting av etatsstyringsrelasjoner der
flere departementer er involvert i styringen. I slike tilfeller vil det melde seg et
samordningsbehov i styringen, og det forventes at de ulike departementene gjennomfører
prioriteringsdrøftingene i utarbeidelsen av tildelingsbrevet (Finansdepartementet, 2011, s. 20).
I staten forventes det altså at prinsipalene – departementene – sikrer prioriteringer gjennom
«kontrakten.» Dersom samordningen ikke skjer, kan det tenkes at hver og en av
departementene vil sikre detaljert og tett styring på sine respektive felter, hvilket ikke utgjør
«en hensiktsmessig og god styringspraksis» (Finansdepartementet, 2011, s. 20-21).
16
I den videre teoriredegjørelsen vil det utvikles en rekke spørsmål knyttet til PA-teori, som det
er oppgavens formål å besvare. Med det som utgangspunkt vil det Roness (1997, s. 89) kaller
en avskjermingsstrategi være en naturlig måte å håndtere teorimangfoldet på. Oppgavens
formål er ikke å finne den fulle og hele forklaringskraften bak samordningsutfordringer i
statsforvaltningen, og derfor er det heller ikke hensiktsmessig å benytte seg av en rekke ulike
forklaringsteorier. Det er snarere slik at oppgaven tar mål av seg å bidra til testing av PA
spesifikt.
Ved bruk av en slik strategi er det viktig å være tydelig på at det er en rekke sider ved casen
teorien trolig ikke kan forklare. Eisenhardt (1989, s. 71) er blant de som anbefaler å sikre et
teoretisk mangfold gjennom å benytte flere teorier i tillegg til PA. Teoristrategien legger ikke
opp til en slik suppleringstankegang. Det kan knytte seg ulemper til avskjerming, og det er
viktig å være bevisst på svakheter ved prinsipal-agent-teori. Samtidig gjør
avskjermingsstrategien det mulig å utvikle et klart, knapt og logisk sammenhengende
teoretisk rammeverk (Roness, 1997, s. 99). Det er en fordel, all den tid det er et viktig formål
ved oppgaven å teste og vurdere akkurat PA-teorien. Samtidig vil det kunne være mange
empiriske observasjoner som ikke blir fanget opp, og vi vil heller ikke få kjennskap til hva vi
eventuelt har gått glipp av gjennom avskjermingen (Roness, 1997, s. 97).
3.3 PA i en forvaltningskontekst
Det er delte meninger om økonomiske teoriers egnethet i en forvaltningskontekst. Kritikere
fremholder ofte særegenheter ved offentlig sektor som teoriene ikke tar tilstrekkelig hensyn
til, som for eksempel tvetydige mål, etiske standarder, komplekse strukturer og kulturelle
normer som knytter seg spesifikt til byråkratiske organisasjoner (Christensen & Lægreid,
2002, s. 269).
Samtidig er det mange som mener offentlig sektor er en godt egnet arena for en økonomisk
modell som PA (Löffler, 1998, s. 2). Antall relevante bidrag innenfor teorier om rasjonell
atferd i byråkratiet akselererte kraftig fra 1970-tallet og utover, og en solid andel av bidragene
tok for seg den amerikanske kongressens politiske kontroll med føderale etater. Kongressen
ble her modellert som prinsipalen, og byråkratiske etater som agenter. Kongressen fattet
beslutninger, og måtte følge opp og kontrollere byråkratiet for å sikre lojal iverksetting (Moe,
2012, s. 7). Forholdet mellom Kongressen og byråkratiet kunne her anses som en prinsipal-
17
agent-relasjon, der en vedtakskoalisjon i Kongressen forsøkte å minimere byråkratiets
unnasluntring og skulking (McCubbins, Noll, & Weingast, 1987, s. 273-274).
De gjennomførte studiene påpeker at problemer oppstår fordi den byråkratiske etaten som
regel vil ha sine egne policypreferanser, og fordi den kan bruke sin fagkompetanse og
detaljkunnskap til å få viljen sin på bekostning av den politiske prinsipalen (Moe, 2012, s. 9).
Det sistnevnte innebærer utfordringer med informasjonsasymmetri, som står helt sentralt i
prinsipal-agent-modellen (James & Van Thiel, 2011, s. 214).
I statsvitenskapelig sammenheng er PA i bunn og grunn en teori om kontraktsforholdet
mellom en bestiller og en utfører. En grunnleggende antakelse er at prinsipalen forsøker å
manipulere og forme agents atferd slik at den er i tråd med prinsipalens egne preferanser.
Kontraktsforholdet mellom partene er et av verktøyene for å oppnå målet (Waterman &
Meier, 1998, s. 174). Det antas at agentene over tid får et informasjons- og
kompetanseovertak på sine prinsipaler. De er tettere på implementeringen av politikken, og
vil derfor få bedre forståelse for både policy og organisasjonen (Waterman & Meier, 1998).
Det sentrale spørsmålet for prinsipalene blir dermed hvordan man kan håndtere usikkerhetene,
og da spesielt byråkratiets antatt iboende tilbøyelighet til å skulke unna (Waterman & Meier,
1998, s. 176). Sannsynligheten for skulking antas å øke dersom prinsipalens og agentens
preferanser divergerer, usikkerhetsnivået er høyt, eller hvis agenten har en klar
informasjonsfordel (Waterman & Meier, 1998, s. 176-177). I slike tilfeller må prinsipalen
redusere usikkerhet, og det sentrale spørsmålet blir hvordan agenten kan påvirkes og
kontrolleres (Avinash, Grossman, & Helpman, 1997, s. 752-753).
Et viktig utgangspunkt for PA-teori er at prinsipaler og agenter i en byråkratisk kontekst ikke
nødvendigvis deler de samme målene. Dersom vi antar at aktørene er rasjonelle og
nyttemaksimerende, vil det potensielt kunne oppstå konflikter i tilfeller der det er uenighet om
målsettinger blant prinsipalene og agentene (Waterman & Meier, 1998, s. 176).
Waterman og Meier (1998, s. 177) mener man samlet sett kan peke på målkonflikt og
informasjonsasymmetri som de to hovedelementene i prinsipal-agent-modellen, slik den har
blitt anvendt på byråkratier. Dette er tennpluggene som gjør teorien kraftfull.
18
3.4 Flere prinsipaler i styringen
Hva om vi inkluderer flere prinsipaler i styringen? I studier av styring i offentlig sektor har
man gjerne tatt utgangspunkt i et forhold mellom én prinsipal og én agent. En slik relasjon er
imidlertid ofte ikke helt realistisk (Waterman & Meier, 1998, s. 178). Ikke minst i offentlig
sektor er prinsipal-agent-forhold typisk mer komplekse, gjennom at agenter som regel vil ha
flere prinsipaler, med potensielt rivaliserende interesser (Löffler, 1998, s. 2-3).
Moe (2012, s. 11) peker på at flerprinsipalsituasjonen først ble introdusert gjennom å
modellere det amerikanske presidentembetet som en ekstra prinsipal, i tillegg til Kongressen,
overfor det amerikanske byråkratiet. I etatsstyringen som skal studeres er det flere prinsipaler
(departementer) som skal styre én agent (fylkesmannen) samtidig. Et sentralt teoretisk
spørsmål er om prinsipalene kan styre sammen på en slik måte at utfallet blir effektivt for
både prinsipalene og agenten (Avinash mfl., 1997, s. 753).
Essensen i flerprinsipallitteraturen, slik Moe beskriver den, er at det i offentlig sektor typisk
vil være flere prinsipaler som konkurrerer om kontroll:
«There are typically multiple principals competing for control (…) and they use
structure not only to impose constraints on the bureaucracy, but also to insulate it from the
influence of their competitors» (Moe, 2012, s. 11).
Det amerikanske statssystemet, med særegent mange vetopunkter, vil ifølge Moe støte på en
rekke problemer relatert til konkurranse mellom prinsipalene. For eksempel kan det være
krevende å vurdere i hvilken grad agenten sikrer effektiv iverksetting. Hva som vurderes som
effektivt, vil avhenge av hvilke mål som ligger til grunn, og målene vil typisk variere på tvers
av prinsipalene (Moe, 2012, s. 14). Selv om flerprinsipalteori i mange tilfeller er utviklet ut
fra studier av amerikanske forhold, kan de teoretiske elementene være interessante i andre
forvaltningskontekster. Det er nettopp det denne studien baserer seg på, gjennom at den tester
PA i en norsk statsforvaltningskontekst der flere prinsipaler styrer den samme agenten.
19
3.5 Forventninger på grunnlag av prinsipal-agent-
teorien:
De teoretiske forventningene er strukturert etter fire ulike fenomener i styringsrelasjonen:
målkonflikt, oppgavetyper, styrende prinsipal, samt interne koalisjoner og motsetninger.
Målkonflikt
Som redegjort for ovenfor vil de ulike formelle styringsdokumentene overfor fylkesmannen
anses som kontrakter. Eisenhardt (1989, s. 58) argumenterer for at det helt sentrale spørsmålet
er om det i den gitte situasjonen er en atferdsorientert eller en utfallsorientert kontrakt som er
mest effektiv. En atferdsorientert kontrakt innebærer at styringssignaler knytter seg til for
eksempel lønn, instrukser og hvordan agentens atferd skal være, mens en utfallsorientert
kontrakt innebærer at styringssignalene knytter seg til hvilke resultater agenten skal oppnå
med sitt arbeid. PA indikerer hvilken type kontrakt som er mest effektiv under ulike nivåer på
utfallsusikkerhet, risikoaversjon og informasjonsusikkerhet (Eisenhardt, 1989, s. 60).
Effektiviteten er her et spørsmål om resultateffektivitet (Sørensen, 2009, s. 142). Det sentrale
spørsmålet er graden av resultatoppnåelse på de ulike områdene hos fylkesmannen,
sammenliknet med de forventningene oppdragsgiverne har, og ressursene de legger inn.
Eisenhardts bidrag tar innledningsvis utgangspunkt i en enkel modell mellom en prinsipal og
en agent, der det eksisterer målkonflikt, målbare resultater og en agent som i større grad enn
prinsipalen har motvilje mot å ta risiko (Eisenhardt, 1989, s. 60). I modellen beskriver hun to
caser: i den ene har prinsipalen full oversikt over alt agenten gjør, og det eksisterer dermed
komplett informasjon. I den andre casen, som er et realistisk utgangspunkt for denne studien,
er spørsmålet om mest effektive kontraktstype mer komplekst. Det er mer uvisst hva agenten
gjør, og vi har grunn til å tro at agentens egennyttemaksimering kan føre til avvik mellom
agentatferd og prinsipalpreferanser. Her kan prinsipalen oppleve agentproblemer; problemer
som skyldes målkonflikt med agenten, og problemer med å fastslå om agenten har opptrådt
slik den burde (Eisenhardt, 1989, s. 61).
I den sammenheng kan man potensielt tenke seg at flere prinsipaler vil forsterke
agentproblemene. At flere prinsipaler er innblandet i styringsrelasjonen kan indikere at ikke
alle prinsipalene vil være enige om målene, og det vil øke kompleksiteten i prinsipal-agent-
forholdet (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Uansett hvor godt overvåkingssystemene
utformes, og insentivene overfor agenten struktureres, vil én eller flere av prinsipalene bli
20
misfornøyd med styringen (Waterman & Meier, 1998, s. 179). Jeg antar derfor at
flerprinsipalsituasjonen fører til et forsterket agentproblem for prinsipalene, gjennom at
målkonflikten forsterkes, og at usikkerheten om agentens atferd og ivaretakelsen av egne
prioriteringer øker.
I tilfeller med agentproblemer har prinsipalen to alternativer, ifølge Eisenhardt (1989, s. 61):
Det ene er å forsøke å få fatt på agentens atferd ved informasjonsinnhenting og atferdsstyring.
Det andre alternativet er å styre agenten gjennom en utfallsorientert kontrakt. Det sistnevnte
skal føre til at agentens handlinger rettes inn mot prinsipalens preferanser, noe som innebærer
en risikooverføring fra prinsipalene til agenten. En risikooverføring gjennom styring på
resultater, er attraktiv for prinsipalene dersom resultatusikkerheten er lav. Samtidig blir
overføringen mer problematisk dersom resultatene er heftet med stor usikkerhet (Eisenhardt,
1989, s. 61). Ettersom flerprinsipalsituasjonen kan føre til økt målkonflikt og kompleksitet i
styringen, antar jeg at resultatusikkerheten øker gjennom at andre prinsipalers bestillinger og
oppdrag også påvirker agentens atferd. Det vil kunne øke usikkerheten knyttet til at akkurat
én prinsipals oppgaver blir ivaretatt på helt sikkert vis. Dermed kan det bli mindre attraktivt
for prinsipalene med risikooverføring til agenten.
Det er ikke bare usikkerhet overfor andre prinsipaler som kan gi insentiver til atferdsstyring.
Et viktig utgangspunkt for PA, er såkalte agentkostnader. Det innebærer ressursmessige tap
som følge av interessekonflikter mellom prinsipaler og agenter (Jensen & Meckling, 1976, s.
308). Dersom partene i en prinsipal-agent-relasjon alle er nyttemaksimerende, er det god
grunn til å tro at agenten ikke alltid vil opptre i prinsipalenes beste interesse, og i de aller
fleste prinsipal-agent-relasjoner vil det være diskrepans mellom agentens mål og beslutninger
på den ene siden, og de beslutningene som ville være optimale for prinsipalen på den andre
siden (Jensen & Meckling, 1976, s. 308). Og selv om det ikke skulle oppstå konflikt i et slikt
tilfelle, antas det at agenten, i dette tilfellet fylkesmannen, skulker unna de tildelte oppgavene
(Waterman & Meier, 1998, s. 176).
Vi tar utgangspunkt i at aktørene er nyttemaksimerende, og at det eksisterer målkonflikt både
horisontalt mellom prinsipalene og vertikalt mellom prinsipaler og agenten. Da er det
nærliggende å anta at den enkelte prinsipal vil frykte at de andre involverte aktørene i
styringen opptrer på en måte som er til gunst for seg selv. Det kan gå på bekostning av den
aktuelle prinsipalens interesser. Antakelsen bunner i det teoretiske argumentet om at
agentkostnadene vil øke i en hvilken som helst situasjon hvor innsatsen avhenger av
21
samarbeid mellom to eller flere aktører (Jensen & Meckling, 1976, s. 309). Samlet sett antar
jeg at prinsipalene vil stå overfor forsterkede agentproblemer og økt risikoaversjon i en
flerprinsipalsituasjon hvor de kjemper med andre om gjennomslag, og at det gir prinsipalene
insentiver til både informasjonsinnhenting og atferdsstyring. I studien er det atferdsstyring
som settes i fokus. På bakgrunn av disse elementene vil jeg forvente at styringsdokumentene
overfor Fylkesmannen i Oppland (heretter, for enkelthets skyld: fylkesmannen) er mer
atferdsorientert enn utfallsorientert, og at målkonflikten mellom prinsipalene fører til en
forsterket atferdsstyring.
Fylkesmennene styres gjennom at KMD og sektordepartementene deler på styringsansvaret.
Embetene finansieres gjennom et felles budsjettkapittel, men de enkelte fagdepartementene
har samtidig direkte faglig instruksjonsmyndighet overfor embetene på sine egne saksområder
(FAD, 2012, s. 19). Samtidig som sektordepartementene skal finansiere de faste oppdragene
de gir gjennom felles budsjettkapittel, i samarbeid med de andre sektorene, har de også
mulighet til å finansiere embetene direkte over eget budsjett når det gjelder finansiering av
prosjekter, og andre midlertidige grep, med varighet i inntil fire år (NIVI analyse, 2013, s. 8).
Det er tidligere påpekt at flere sektordepartementer har store andeler av sine
fylkesmannsmidler på eget budsjettkapittel, noe som kan bli problematisk dersom bruken av
slike eksterne midler gjelder oppgaver som ikke kan sies å ha midlertidig karakter (NIVI
analyse, 2013, s. 41–42). Tilleggsfinansiering gjennom eget budsjett har blant annet vært
benyttet av ulike departementer for å «finansiere oppgaver som kan betraktes som faste pga.
at det gir større trygghet for hvordan midlene benyttes» (NIVI analyse, 2013, s. 44). Moe
(2012, s. 11) antyder at ulike prinsipaler vil benytte strukturelle grep for å skjerme agenten fra
andre prinsipalers innflytelse, og med bakgrunn i PA er det naturlig å anta prinsipalene
finansierer faste oppgaver over eget budsjett, selv om det er oppgaver som i utgangspunktet
skal finansieres over felleskapittelet. Teorien antar dermed at agentproblemene er årsaken til
at spillereglene brytes, slik at prinsipalen forsøker å få agenten til å prioritere sine oppdrag.
Samlet sett utleder jeg følgende hypoteser når det gjelder målkonflikt:
H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn
utfallsorienterte.
H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos
fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.
22
Oppgavetyper
Et av forskningsspørsmålene i oppgaven er hvorvidt styring av en virksomhet som i stor grad
bedriver kontroll og tilsyn vil være lettere eller vanskeligere å samordne enn annen offentlig
virksomhet. Med det som utgangspunkt vil det kartlegges om det er sammenheng mellom
kontroll- og tilsynsoppgaver og atferdsstyring. Eisenhardt (1989, s. 60-63) nevner en rekke
faktorer som kan føre til sterkere styring på aktiviteter og atferd. Blant annet er spørsmålet om
fordeling av risiko en sentral del av PA, noe som også ble diskutert i forbindelse med H1.
Risikoen oppstår ved at utfallet bare delvis er resultatet av bevisst atferd, og økt usikkerhet
ved at flere eksterne faktorer spiller inn gir insentiver til sterkere atferdsstyring (Eisenhardt,
1989, s. 61).
Det kan være nærliggende å anta at kontroll- og tilsynsoppgaver vil være heftet med mindre
attraktiv risikooverføring. Tilsyn er en aktivitet som typisk anses som rettet mot «indirekte
forhold som går mer på bakenforliggende systemer, og ikke tjenestenes evne til å dekke folks
behov» (Askim mfl., 2013, s. 10). Tilsynene og kontrollen utøves typisk overfor kommunene,
og det betyr at det ikke bare er fylkesmennenes atferd som påvirker ivaretakelsen, men at det
også er kommunene og bakenforliggende systemer som spiller inn. Utfallet er med andre ord
bare delvis resultatet av fylkesmannens atferd, og den formen for indirekte styring vil kunne
teoretisk antas å føre til styring på aktiviteter. Antakelsen her blir derfor at prinsipalene synes
det er mindre attraktivt å overføre risiko til agenten alene når styringsindikatorene gjelder
virksomheten til tredjepart, og praktiserer dermed atferdsstyring for å gardere seg mot risiko.
H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn styres på atferd.
Styrende prinsipal
KMD har et ansvar for å skaffe til veie den totale oversikten over samsvar mellom oppgaver
og ressurser for embetene, og skal bli enig med det enkelte sektordepartement om hvordan
balansen skal ivaretas (FAD, 2009, s. 6). Departementet ivaretar en samordningsrolle på
vegne av sektordepartementer som hver for seg har en faglig instruksjonsmyndighet overfor
«sine» fagavdelinger i embetene. Difi gjennomførte en undersøkelse i 2012 om styringen av
fylkesmannsembetene, der de pekte på behovet for å styrke det daværende FAD (nå KMD)
23
sin samordnings- og styringsrolle (Difi, 2012, s. 2). Kan PA forklare det administrativt
ansvarlige departementet - den styrende prinsipalen – sine utfordringer med samordningen?
PA fokuserer på analyse av hierarkiske forhold (Moe, 1984, s. 754), og selv om KMD er
koordinator for styringen av fylkesmannsembetet, kan ikke departementet vurderes som en
åpenbar prinsipal i en hierarkisk relasjon der sektordepartementene er agenter.
Sektordepartementene har sin faglige instruksjonsmyndighet, i tillegg til at det samlede
etatsstyringssystemet overfor fylkesmennene innebærer at samordningsdepartementet ikke
skal være et mellomledd, men heller en koordinator, mellom sektordepartementene og
embetene (Flo, 2014, s. 659).
I den grad relasjonen mellom KMD og fagdepartementene kan betraktes hierarkisk, er det
naturlig å betrakte KMD som en svak styrende prinsipal. Gitt at det er tilfellet, kan det være
naturlig å anta at KMD vil ha informasjonsasymmetriske utfordringer overfor
sektordepartementene på samme måte som teorien antar at en prinsipal vil ha overfor sin
agent. Flere av sektordepartementene har delegert etatsstyringsansvaret til et direktorat (Difi,
2012, s. 11-13), noe jeg antar forsterker KMDs informasjonsutfordringer. Jeg utleder derfor
en forventning om at samordningsutfordringer KMD har skyldes informasjonsasymmetri.
H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kapasitet og kompetanse til å
vurdere forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
Interne koalisjoner og motsetninger
Tradisjonelt har PA forutsatt en enhetlig prinsipal og en enhetlig agent, og det samme har
vært tilfellet for hypotesene så langt. Waterman og Meier (1998, s. 181) argumenterer med at
antakelsen om enhetlige aktører i stor grad står i et motsetningsforhold til hva vi rent faktisk
vet om politiske og byråkratiske aktører. Byråkratier er sammensatt av individer med ulike
interesser, og interessene behøver ikke være like som målene til organisasjonen. Waterman og
Meier (1998, s. 183-185) skriver at informasjonsasymmetri og målkonflikt ikke er konstante
elementer, men at de kan variere fra tilfelle til tilfelle. Flerprinsipalsituasjoner vil ifølge
Waterman og Meier (1998, s. 189) minne om forfektingskoalisjoner, hvor ulike allianser
mellom prinsipaler og agenten oppstår internt, basert på hvilken side av en sak de ulike
aktørene står på.
24
Noen vil mene at dette utgjør klare brudd med prinsipal-agent-teorien, mens andre vil mene at
det er snakk om en interessant utvidelse av de teoretiske antakelsene. At agenten kan ha et
klassisk prinsipal-agent-forhold til noen departementer, og et langt mer samarbeidsorientert
forhold til andre, kan belyse utfordringene med samordnet styring av fylkesmannen på en
interessant måte. Spesielt om man ser sterke styringskoalisjoner mellom
sektordepartementene og deres fagavdelinger i fylkesmannsembetene, som avskjermer
samordningsaktørene i styringen, altså embetsledelsen.
H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett
praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse
møtene.
Tabell 1: Hypoteser oppsummert
Målkonflikt:
H1: Styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være atferdsorienterte enn
utfallsorienterte.
H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver
hos fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.
Oppgavetyper:
H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom
styring på atferd.
Styrende prinsipal:
H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kunnskap og kompetanse til å
vurdere balansen i forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
Interne koalisjoner og motsetninger:
H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett
praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse
møtene.
25
4 Metode
I kapittelet vil innledningsvis casestudie og forskningsdesign beskrives, før det blir redegjort
for caseavgrensning, datainnsamling og reliabilitet. Til slutt beskrives operasjonalisering av
hypotesene i studien.
4.1 Casestudie
Gerring (2007, s. 20) forstår casestudier som intensive undersøkelser av en enkeltcase.
Formålet er ikke bare å få dyp innsikt i den bestemte casen, men også kunnskap om mer
generelle fenomener som den bestemte casen kan tenkes å være et uttrykk for (Gerring, 2007,
s. 20). Casestudier er som regel sterke der kvantitative studier er svakere. De kvalitative
fortrinnene handler blant annet om høy konseptuell validitet, og gode muligheter for å
håndtere kausal kompleksitet (George & Bennett, 2005, s. 19).
Det er flere fordeler knyttet til en casestudie. Kvalitativ forskning har som regel en klar styrke
i den indre validiteten, altså samsvaret mellom forskerens observasjoner og de teoretiske
konseptene man studerer (Bryman, 2004, s. 273). Alternativet kunne være en mer kvantitativ
tilnærming, som for eksempel en survey til en større krets av involverte aktører i styringen.
Det er et alternativ som kunne gitt interessante muligheter. Likevel mener jeg at mye allerede
er kjent om styringen av fylkesmannen. I min studie er formålet å gå et skritt lenger, og øke
forståelsen på ulike nivå for dynamikken i flerprinsipalsituasjoner. Det krever mer intensiv
refleksjon om praktisering av styringen, og innsikt i hvordan de involverte tenker.
Et annet formål med studien er testing av prinsipal-agent-teori. Blant mange forskere er det et
underliggende premiss at kvalitative studier ikke spiller en vesentlig rolle når det gjelder å
teste gyldigheten til en forhåndsspesifisert teori (Bryman, 2004, s. 270). Flere bidragsytere
mener imidlertid at kvalitativ forskning også kan spille en viktig rolle i teoritesting, og etter
hvert har mye kvalitativt arbeid basert seg på forhåndsspesifisert teori i forkant av
datainnsamlingen (Bryman, 2004, s. 270). Et slikt resonnement følges opp i studien ved at
intervjuene spiller en viktig rolle i teoritestingen. I tillegg triangulerer jeg metodisk ved å
benytte en kvantitativ innholdsanalyse på relevante styringsdokumenter. Samlet sett mener
jeg at min casestudietilnærming er fornuftig for å følge opp formålene i studien.
26
Det finnes en rekke ulike måter å kategorisere casestudier på. Levy (2008, s. 3-4) har utviklet
en typologi for casestudier i statsvitenskapen, og han nevner blant annet idiografiske
casestudier, som handler om å beskrive, fortolke, forstå og forklare den bestemte casen i seg
selv, og hypotesetestende casestudier, som bidrar til testing av bestemte former for hypoteser.
Dette er renskårne idealtyper, og casestudier kan i praksis være en kombinasjon av flere
(Levy, 2008, s. 3). Hypotesetestingen er sentral, men det er som nevnt også et viktig mål med
økt forståelse for casen. Derfor er casestudien både idiografisk og hypotesetestende.
Blatter og Blume (2008, s. 317) beskriver ulike måter å ordne en casestudie på, deriblant
samvariasjonstilnærmingen. Tilnærmingen til casestudiet bør velges basert på hva det er
forskeren er ute etter å finne (Blatter & Blume, 2008, s. 317–319). «I
samvariasjonstilnærmingen trekkes kausale slutninger på bakgrunn av observert
samvariasjon mellom kausalfaktorer (uavhengige variabler) og kausaleffekter (avhengige
variabler)» (Blatter & Blume, 2008, s. 318). Dersom det observeres sammenhenger over tid
eller rom, kan vi under visse forutsetninger trekke slutningen om årsakssammenheng. Jeg
velger samvariasjonstilnærmingen fordi jeg vil teste om det er sammenheng mellom
årsaksforklaringer dedusert fra PA og bestemte handlinger i styringen av fylkesmannen.
For å kunne trekke en slutning om at det rent faktisk er en samvariasjon mellom en
kausalfaktor og en kausaleffekt, må to forutsetninger være tilstede: For det første prøver
forskeren å finne sammenliknbare case, gjerne kalt «mest like systemer» (Hellevik, 2002, s.
127–128). Dernest må sammenhengen mellom to variabler gis mening gjennom at de
empiriske observasjonene kobles til teori (Blatter & Blume, 2008, s. 320).
Samvariasjonstilnærmingen er forsøkt ivaretatt gjennom caseutvalget. Det presiseres at
samvariasjon ikke er det samme som kausalitet.
Oppfølgingen av samvariasjon og hypoteser gjøres i siste del av kapittelet, og samlet sett
innrettes studien som en idiografisk og hypotesetestende casestudie med en
samvariasjonstilnærming som valgt analyseteknikk.
27
4.2 Forskningsdesign
Forskningsdesign defineres av Gerring (2007, s. 216) som måten empirisk informasjon
frembringes for å vurdere hypoteser. Det inkluderer caseutvalg og caseanalyse. Keohane,
Verba og King (1994, s. 12) understreker viktigheten av et forskningsdesign med tilstrekkelig
fleksibilitet til endringer underveis i prosessen, samtidig som forskningsprosessen er avhengig
av en stabil struktur av regler og retningslinjer for å sikre et valid forskningsmessig
sluttresultat. Et forskningsdesign kan deles inn i forskningsspørsmål, teori, data og bruk av
data (Keohane mfl., 1994, s. 13), og under redegjøres det for hver enkelt av komponentene.
Ifølge Keohane mfl. (1994, s. 15) bør alle samfunnsvitenskapelige forskningsprosjekter ideelt
sett tilfredsstille to kriterier: De bør stille spørsmål som er viktige i den virkelige verdenen,
samtidig som prosjektet bør basere seg på forskningsspørsmål som bidrar til den kumulative
kunnskapen på det avgrensede forskningsfeltet det gjelder. Studiens problemstillinger søker å
imøtekomme kriteriet ved at de samlet sett skal bidra til en to-delt ambisjon: nemlig å
beskrive hvordan styringen av fylkesmannen har fungert, i tillegg til å teste prinsipal-agent-
teori. Etter mitt syn vil svarene kunne være relevante både i den virkelige verdenen, for de
som arbeider med etatsstyring med flere oppdragsgivere, og for den kumulative kunnskapen,
gjennom vurdering av teoriens gyldighet.
En viktig brikke i et forskningsdesign er å sikre økt nytte av teorien (Keohane, mfl., 1994, s.
19). For det første må teorien være spesifisert slik at den kan være feil. Det må være tydelig
hva som skal til for å overbevise oss om at teorien ikke stemmer. Dernest er det viktig å velge
en teori med så mange observerbare implikasjoner som mulig. Det gjør at man kan finne flere
data, og mer variasjon i dataene, slik at sannsynligheten for falsifisering øker (Keohane mfl.,
1994, s. 19). Prinsippet har vært førende for det metodiske opplegget, ikke minst spørsmålene
til informantene. Spørsmålene ble stilt på en måte som ga informantene rom på egenhånd til å
peke på årsaksforklaringer og empiriske mønstre, og det var først gjennom eventuelle
oppfølgingsspørsmål at det ble spurt om gyldigheten til konkrete hypoteser. Til slutt skriver
Keohane mfl. at teorier bør designes så konkrete som mulig: «Theories that are stated
precisely and make specific predictions can be shown more easily to be wrong and are
therefore better» (1994, s. 20). Jeg har forsøkt å imøtekomme synspunktet ved å utforme de
fem hypotesene i studien så eksplisitte og konkrete som mulig.
28
Uavhengig av formålet med bruken av data, så vil visse generelle regler kunne forbedre
datakvaliteten. Den viktigste regelen av dem alle er: «Record and report the process by which
the data are generated. Without this information we cannot determine whether using standard
procedures in analyzing the data will produce biased inferences» (Keohane mfl., 1994, s. 23).
Alle metodiske steg som er foretatt, er derfor eksplisitt beskrevet. Keohane m.fl. påpeker også
viktigheten av god målevaliditet og høy datainnsamlingsreliabilitet (1994, s. 25).
Målevaliditeten blir drøftet under operasjonaliseringen, og reliabiliteten drøftes i kapitteldelen
om datainnsamling. Det siste momentet som er viktig for å sikre gode data, er at det skal være
mulig å replisere studien (Keohane mfl., 1994, s. 26). Eksplisitte beskrivelser av
fremgangsmåte er viktig for at leseren kan forstå og evaluere hva forskeren har foretatt seg
(Keohane mfl., 1994, s. 27). Jeg forsøker å etterkomme replikasjonskriteriet nedenfor ved å
redegjøre godt for både caseutvalg og datainnsamling.
Den siste komponenten i forskningsdesignet handler om at bruk av kvalitative data alltid skal
være korrekt på gjennomsnittet (Keohane mfl., 1994, s. 207). Effektiv bruk av data handler
om å maksimere informasjonen slik at vi ikke utelater noe og fremhever noe annet (Keohane
mfl., 1994, s. 208). Prinsippet har vært førende i arbeidet med både empiri- og
analysekapittel, og målet har vært at fremstillingen hele tiden skal være balansert.
4.3 Rammer for casen
Oppgaven avgrenses til å studere etatsstyringen av fylkesmannen i årene 2014 og 2015.
Regjeringen iverksatte høsten 2014 et endringsarbeid innen departementenes styring av
fylkesmannen som gjelder fra 2016 (KMD, 2015c, s. 2). Endringen innebærer blant annet at
styringsdialogen samordnes i større grad. Derfor er 2015 et naturlig siste år å studere. For å
unngå faren for å tegne et bilde av styringen basert på erfaringer fra ett enkelt år, som kan
være utypisk, studerer jeg både 2014 og 2015.
Dersom man skulle undersøkt et enda større tidsrom ville informasjonsmengden blitt
uoverkommelig innenfor rammen av en masteroppgave, og jeg har prioritert å få dyp og
skikkelig innsikt i dataene fra de to valgte årene. Det ville også vært interessant å ta tak i
endringsarbeidet som for tiden pågår, men det ville ikke vært mulig å beskrive og vurdere
effekter av prosessen kun få måneder ut i 2016.
29
Det er ikke sikkert at 2014 og 2015 er helt sammenliknbare, og det er heller ikke gitt at det
studien fanger opp om de to årene, er upåvirket av aktørenes utsikter til overgangen til ny
styringstankegang. Likevel vurderer jeg det slik at tidsavgrensningen bidrar til å gi et solid
øyeblikksbilde for situasjonen i styringen før endringsarbeidet for alvor tok til.
Jeg velger å fokusere på styringen av ett embete: Fylkesmannen i Oppland. Embetet ligger
omtrent midt på listen over fylkesmenn målt i størrelse på budsjett (KMD, 2014b, 2015c), i
tillegg til at det ligger i rimelig nærhet til Oslo, hvilket har gjort datainnsamlingen, blant annet
intervjuer, mulig å gjennomføre. Det gjør at embetet i Oppland er valgt ut som caseembete.
Fylkesmannsembetene er generalister, og har med noen få unntak den samme
oppgaveporteføljen. Når oppgavene er rimelig like, er det også naturlig å anta at
styringsrelasjonene mellom staten og de enkelte embetene vil være forholdsvis like. Det er et
svært viktig poeng, ikke minst av generaliseringshensyn. For å få til det, avgrenses prosjektet
til de oppgavene som deles med alle andre fylkesmannsembeter.
I studien ser jeg ikke på møtevirksomheten internt i DFU. Det kan være en svakhet som
innebærer viktig informasjonstap. Jeg forsøker imidlertid å kompensere for det mulige
informasjonstapet ved å stille de ulike oppdragsgiverne spørsmål om arbeidet i utvalget.
Fylkesmennene har som nevnt styringsrelasjoner til en hel rekke departementer, direktorater
og etater. Oppgaven har en ambisjon om å kunne generalisere funnene til den samlede
etatsstyringen. Derfor må utvalget utformes slik at funnene kan tenkes å være uttrykk for mer
generelle tendenser i styringen. Jeg tar utgangspunkt i tre av fylkesmannens oppdragsgivere.
Caseutvelgelsen på departementsnivå baserer seg på ressursfordeling i kroner per
departementsområde, fordi jeg antar at det vil være mest informasjon å hente blant
prinsipalene med størst budsjett og flest oppgaver.
I 2014 var det FAD, Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Landbruks- og
matdepartementet (LMD) som utgjorde de største finansieringssektorene av embetene, målt i
kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41). Dette vil i mange henseende være
naturlige case-sektorer. Både fordi de finansielt sett er størst, men også fordi utvalget
inkluderer tradisjonelle tungvektere i fylkesmannsstyringen, slik som helse og landbruk.
Samtidig er det administrativt ansvarlige FAD også med på listen. Departementet ble
innlemmet i KMD ved forrige regjeringsskifte, og KMD er nå administrativt ansvarlig
departement for fylkesmannen. KMD går derfor inn på listen over casedepartement.
30
Det varierer om det er departementet selv som sitter med styringsansvaret innenfor sin sektor,
eller om departementet har delegert ansvaret til et direktorat eller tilsyn (Difi, 2012, s. 11–13).
Jeg ønsker å fokusere på virksomhetene som faktisk sitter med styringsansvaret. KMD er en
åpenbar case-prinsipal, ettersom departementet sitter med det samlede etatsstyringsansvaret.
LMD blir også case-prinsipal, ettersom departementet sitter med styringsansvaret innenfor sin
sektor (Difi, 2012, s. 12). Når det gjelder HOD er det faglige etatsstyringsansvaret delegert til
underliggende virksomheter (Difi, 2012, s. 11–12). Både Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) og
Helsedirektoratet har et faglig etatsstyringsansvar overfor fylkesmannen. Jeg antar at
tilsynsrollen er mest ulik departementsrollen, og inkluderer derfor Helsetilsynet i utvalget.
Valget av LMD og Helsetilsynet gir også mening langs et par andre dimensjoner. LMD har i
stor grad oppgaver knyttet til utvikling og verdiskaping, mens Helsetilsynets portefølje
domineres av kontroll og tilsyn. Videre er LMD tidligere kjent for å styre fylkesmannen
ganske overordnet, mens Helsetilsynet er kjent for å praktisere en langt mer detaljert styring
(Difi, 2012, s. 15). Valget av de to prinsipalene gjøres dermed etter en logikk der mye er likt,
men der prinsipalene skilles fra hverandre når det gjelder oppgavetype, detaljeringsgrad og
departements- og tilsynsform. I realiteten vil selvfølgelig forskjellene være flere enn det. Ikke
minst vil sektorene og fagfeltene spille en rolle. Derfor er ikke dette en «mest mulig lik»-
studie (Hellevik, 2002, s. 127–128), men caseutvalget gjøres i tråd med noe av logikken som
ligger til grunn for slike systemer. De tre dimensjonene vil alle være relevante for studiens
hypoteser, og gjennom utvelgingslogikken er målet å kunne vurdere noen av virkningene av
de ulike dimensjonene.
4.4 Datainnsamling og reliabilitet
Formålet med studien er alltid det viktigste spørsmålet når forskningsmetoden skal utformes
(Aberbach & Rockman, 2002, s. 673). Derfor har jeg valgt intervjuer og kvantitativ
innholdsanalyse av styringsdokumenter som forskningsmetodisk tilnærming. Prosjektet er
meldt til, og godkjent av, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD). Alle formaliteter
rundt personvern og databruk er fulgt opp i henhold til NSDs retningslinjer. Det er kun jeg
som har hatt tilgang til transkripsjoner og lydfiler, og det er kun jeg som har kjennskap til
informantenes identitet. Alle intervjudata slettes ved prosjektslutt.
31
Intervjuer
Intervjuing er trolig den mest brukte metoden i kvalitativ forskning (Bryman, 2004, s. 319).
Metoden er velegnet dersom forskeren ønsker å vite hvordan en bestemt gruppe mennesker
tenker, hvordan de fortolker noe som har hendt, eller hva de tenker å gjøre (Aberbach &
Rockman, 2002, s. 673).
«In a case study, respondents are selected on the basis of what they might know to
help the investigator fill in pieces of a puzzle or confirm the proper alignment of pieces
already in place» (Aberbach & Rockman, 2002, s. 673).
Jeg har ønsket å få et dyptgående innblikk i hvordan styringen av fylkesmannen faktisk har
fungert. Derfor var synspunktene til sentralt plasserte personer i styringen viktig. Det førende
kriteriet for utvelging av informanter har derfor vært at personene var sentralt plasserte i
etatsstyringen av fylkesmannen i 2014 og 2015. Det varierte om informantene hadde
lederroller eller ikke. Jeg fikk kontaktinformasjon fra KMD til relevante ansatte i
Statsforvaltningsavdelingen i KMD, Helse- og omsorgsdepartementet og Landbruks- og
matdepartementet. Til de sendte jeg en e-post der jeg beskrev prosjektet mitt, og fortalte om
informantkriteriet mitt. I noen tilfeller var den første personen jeg kontaktet riktig, mens det i
andre tilfeller var en ny person som ble utpekt som treffende.
Jeg har forsøkt å sikre god reliabilitet i de åtte intervjuene. Derfor var det viktig med en
ryddig og informativ fremgangsmåte overfor informantene, som også er repliserbar i ettertid.
Til den rette informantkandidaten ble det sendt en formell e-post med prosjektbeskrivelse,
redegjørelse for personvernhensyn og formaliteter rundt databehandlingen, samt en
forespørsel om deltakelse som informant. Jeg fikk avtalt og gjennomført informantintervjuer i
KMD, Helsetilsynet og LMD som følge av denne fremgangsmåten.
Et stykke ut i prosjektet konkluderte jeg med at et tilleggsintervju i Helse- og
omsorgsdepartementet kunne være nyttig. Jeg ønsket å belyse KMDs samordning enda bedre,
ettersom Helsetilsynet viste seg å ikke ha noe særlig kontakt med dem. Et tilleggsintervju var
også nyttig fordi jeg ville vite litt mer om styringen av Helsetilsynet, og hvordan man vurderte
samarbeidet mellom tilsynet og Helsedirektoratet i styringen av fylkesmannen. Jeg tok derfor
kontakt med personen i HOD som jeg opprinnelig fikk kontaktinformasjonen til fra KMD.
Kontakten pekte på en aktuell informant, og hjalp meg med å booke intervjuet. Utover det ble
den samme fremgangsmåten brukt her som ellers.
32
En mulig svakhet ved beslutningen er at departementsperspektivet på helsesektoren blir
relativt sett sterkere representert enn andre departementsperspektiver i studien. Samtidig viste
intervjuet å gi svært mye nyttig informasjon. Totalt sett anser jeg beslutningen som fornuftig
for den samlede kvaliteten på dataene mine. Det ble dermed gjennomført intervjuer med fire
informanter som alle er sentralt plassert i etatsstyringen av fylkesmannen på
departementsnivå, i henholdsvis KMD, HOD, Helsetilsynet og LMD.
I fylkesmannsembetet var også kriteriet for informantutvelgelse at personene satt sentralt i
etatsstyringsprosessen. Jeg tok først kontakt med informasjonssjefen hos fylkesmannen, som
jeg kjenner fra før, for å fortelle om prosjektet, og for å berette om hvilke informanter jeg
hadde behov for. Han kom med forslag på fire personer i embetet som passet mine kriterier,
og jeg sendte dermed en formell e-post til de informantkandidatene med prosjektbeskrivelse,
redegjørelse for personvernhensyn og formaliteter rundt databehandlingen, samt forespørsel
om deltakelse som informant. Tre av informantene besvarte e-posten positivt, mens den fjerde
ga sitt samtykke til å delta gjennom en telefonhenvendelse litt lengre ut i prosjektarbeidet. De
to sektorinformantene kom fra fagavdelingene, mens de to med ansvar på tvers av sektorer
kom fra embetsledelsen og/eller samordnings- og beredskapsstaben i fylkesmannsembetet.
Informantene fra KMD og embetsledelsen og/eller samordnings- og beredskapsstaben hos
Fylkesmannen i Oppland er betegnet som generalister, ettersom de har ansvar på tvers av
sektorer. Informantene fra HOD, Helsetilsynet, LMD, og fagavdelingene hos fylkesmannen,
er betegnet som spesialister, ettersom de arbeider i bestemte sektorer i fylkesmannsstyringen.
Syv av åtte informantintervjuer ble gjennomført på informantenes kontorer, mens ett
embetsintervju ble gjennomført i Oslo. Samtlige intervjuer begynte med at jeg forklarte og
beskrev innholdet i samtykkeerklæringen og informasjonsskrivet som var tilsendt i forkant.
Ved hvert intervju spurte jeg i starten om det var i orden med bruk av båndopptaker, og jeg
forklarte at jeg ønsket å gjøre det av praktiske årsaker. Samtlige informanter samtykket til
bruk av opptaker. Intervjuene varte fra ca. 50 minutter til 1 time og 30 minutter. I etterkant ble
intervjuene transkribert. I de tilfellene hvor eksplisitte sitater er brukt, er en egen e-post sendt
til hver enkelt informant med sitatutsjekk. Ingen sitater er brukt mot informanters ønske.
Bryman (2004, s. 319) skiller mellom ustrukturert og semi-strukturert intervju innenfor
kvalitativ samfunnsforskning. I semi-strukturerte intervjuer ligger som regel en intervjuguide
til grunn. Det sikrer en struktur på de spørsmålene som blir stilt, selv om rekkefølgen kan
33
variere fra intervju til intervju (Bryman, 2004, s. 321). Andersen (2006, s. 66) mener at et
positivistisk syn på intervjusituasjonen innebærer at standardisering på tvers av ulike
intervjuer er viktig for å sikre god reliabilitet. Med bakgrunn i samvariasjonstilnærming,
mente jeg det var naturlig med en viss kontinuitet i spørsmålsstillingen mellom informanter.
Standardisering var også viktig ettersom studien har et deduktivt, hypotesetestende opplegg.
En ustrukturert guide ville ikke gitt tilsvarende muligheter til å belyse samme hypoteser fra
ulike ståsteder. Derfor gjennomførte jeg semi-strukturerte intervjuer, der spørsmålene i det
store og det hele var like, men der jeg varierte spørsmålsstillingen noe fra om informantene
var generalister eller spesialister, og fra om de jobbet på departements- eller embetsnivå.
I intervjusammenheng er validitet et spørsmål om intervjuobjektene gir sannferdige svar, og
om forskeren stiller de riktige spørsmålene på rett måte (Mosley, 2013, s. 21). I det store og
det hele er min vurdering at gjennomføringen av intervjuene er gjort på en måte som
tilrettelegger for god validitet. Samtlige informanter har bidratt med nyttig informasjon og
interessante refleksjoner. En mulig svakhet ved gjennomføring av intervjurekken var
forskjellen på generalister og spesialister. Det viste seg at generalistenes referansepunkter og
begrepsbruk passet svært godt inn i intervjuguiden. De kjente til alle betegnelser og
problemstillinger, og perspektivene deres passet med ulike temaer jeg var interessert i.
Spørsmålene satt ikke alltid like godt overfor spesialistene, som ikke var like fokusert på rene
styringsspørsmål. Styringen handlet slettes ikke bare om selve etatsstyringsprosessen, men
like mye om fag, oppgaver og sektorpolitikk. Derfor vil jeg peke på tilpasningen overfor
generalister kontra spesialister som en mulig svakhet for datakvaliteten. Likevel ga den semi-
strukturerte intervjuguiden fleksibilitet til å føle meg frem i de aktuelle tilfellene, og jeg
mener at tilpasningen til ulike sektorer samlet sett ble håndtert på en hensiktsmessig måte.
Mosley (2013, s. 21) argumenterer for at intervjuer i mange sammenhenger er bedre egnet til
å spørre om faktisk atferd, og hva som har skjedd, og noe mindre egnet til å spørre om hvorfor
noe skjer. Mine spørsmål har gjort begge deler. Jeg har bedt informantene beskrive og
forklare hvordan styringen arter seg, og hva som har hendt i årene 2014 og 2015. Samtidig har
jeg også spurt hvorfor det er slik, for å teste mine hypoteser om hva som fører til en gitt atferd
i styringen. Det er derfor viktig å være bevisst på usikkerhet om årsaksforklaringene det pekes
på. Flere av informantene fremhevet også at de var usikre på spørsmål om hvorfor noe hadde
hendt, og at dette var subjektive svar. Derfor har jeg også trådt varsomt frem når det gjelder
årsaksforklaringer, og validiteten tilsier derfor at usikkerheten om konklusjonene øker noe.
34
Dokumentstudier
Det finnes flere relevante dokumenter i en studie av etatsstyringen i 2014 og 2015. Jeg har
studert budsjettproposisjoner og tildelingsbrev, i tillegg til embetsoppdragene fra
Helsetilsynet og LMD. Jeg har også gjennomgått fullmaktsbrev som er sendt Fylkesmannen i
Oppland fra de utvalgte prinsipalene. Jeg har søkt opp henholdsvis Helsetilsynet, KMD og
LMD som avsender, og Fylkesmannen i Oppland som mottaker, på Offentlig elektronisk
postjournal (OEP). Søkene ble lagt opp slik at jeg ser alle dokumentene som er sendt i de to
aktuelle årene. I de tilfellene hvor overskriften tilsa at det kunne være interessant for
oppgaven, søkte jeg om innsyn. I de fleste tilfeller ble innsynsbegjæringen akseptert. Flere av
dokumentene jeg søkte om innsyn i viste seg å være helt uten relevans. De inkluderte jeg ikke
i dokumentpopulasjonen i studien. Årsrapportene fra embetet er også studert.
Operasjonaliseringsdelen av kapittelet nevner dokumentene som er relevante for hver enkelt
hypotese. I forbindelse med H1 ble det gjennomført en systematisk analyse av
styringssignalene. Budsjettproposisjoner, tildelingsbrev og embetsoppdrag er sentrale
styringsdokumenter fra departementene (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2003, s.
10-12), og de ble ansett som et naturlig utgangspunkt for en innholdsanalyse av den skriftlige
styringen.
Verken budsjettproposisjoner eller tildelingsbrev inneholder målformuleringer, resultatkrav
og rapporteringskrav fra oppdragsgiverne, men i stedet løpende tekst og generelle føringer
(FAD, 2013; KMD, 2014b, 2015c). Konkrete styringskrav formuleres i oppdragsbrev fra hver
enkelt oppdragsgiver. Embetsoppdragene ser ut til å følge opp satsninger som skisseres i
budsjetter og tildelingsbrev, og derfor er embetsoppdrag velegnede for en systematisk analyse
av styringspraksis.
Ved å fokusere på embetsoppdragene velger jeg å se bort fra andre potensielt relevante
dokumenter, slik som statlige fellesføringer, eventuelle vedlegg til styringsdokumentene og
rapporteringskrav. Jeg utelater det, noe også Kjærvik og Askim (2015, s. 3) gjorde i sin
kartlegging av 70 statlige tildelingsbrev i 2015. Sammenlikningen som gjøres med Kjærvik
og Askims kartlegging bør derfor være valid. Kjærvik og Askim (2015, s. 4) skriver at
departementer, etter et rundskriv fra Finansdepartementet i 2013, kan ha «flyttet»
formuleringer som tidligere var en del av tildelingsbrev inn i instrukser. Derfor kan det være
at embetsoppdragene inneholder oppgaver som egentlig er faste instrukser mer enn årlig
styring, og som fra 2016 flyttes til virksomhets- og økonomiinstruks. Det kan alt ha vært gjort
35
i styringsrelasjoner jeg sammenlikner med, men omfanget er usikkert (Se Kjærvik og Askim,
2015). I tildelingsbrevet til fylkesmennene fra 2014 blir det imidlertid også sagt at oppgaver
er flyttet over til den nye instruksen (KMD, 2014b, s. 3). Sånn sett burde ikke problemet være
vesentlig. Likevel kan det være en potensiell feilkilde i sammenlikningen med andre
styringsdokumenter, fordi styringskrav vil ligge i forskjellige dokumenter.
Tabell 2: Samlet oversikt over dokumentpopulasjon
Statens helsetilsyn Landbruks- og matdepartementet Tverrsektorielle dokumenter i styringen
Helse- og omsorgsdepartementets
budsjettproposisjoner for 2014 og
2015
Embetsoppdragene for 2014 og
2015
Statsbudsjett 2015 – Fullmaktsbrev
for oppgaver på helse- og
omsorgsområdet
Forslag til budsjettekst for Prop. 1S
(2014-2015) på kap. 721 Statens
helsetilsyn
Statsbudsjettet 2015 – Statens
helsetilsyn – tildeling av
bevilgning
Referat fra etatsstyringsmøte
mellom Helse- og
omsorgsdepartementet og Statens
helsetilsyn 13. november 2014
Statsbudsjett 2014 –
Budsjettforslag fra Statens
helsetilsyn for etatens driftsbudsjett
for budsjetterminen 2014 – kapittel
0721/3721
Departementets
budsjettproposisjoner for
2014 og 2015
Embetsoppdragene for
2014 og 2015
Fullmaktsbrev 2014 –
forvaltning av
landbrukspolitiske
verkemiddel
Oppgåver i Statens
landbruksforvaltning som
vert forvalta gjennom
fylkesmann (FM) og
kommune (KOM)
Fullmaktsbrev 2014 til
Fylkesmannen frå
Landbruks- og
matdepartementet
Fullmaktsbrev 2015 til
Fylkesmannen frå
Landbruks- og
matdepartementet
Tildelingsbrev overfor
fylkesmannen for 2014 og 2015
Årsrapportene fra Fylkesmannen
i Oppland for 2014 og 2015
Kommunal- og
moderniseringsdepartementets
budsjettproposisjon for 2014 og
2015
Virksomhets- og
økonomiinstruks for
Fylkesmannen
Finansieringsordningen for
fylkesmannen
Styring, samhandling og
organisering av 2003
Referat fra dialogmøte mellom
Fylkesmannen i Oppland og
KMD i 2015
Kvantitativ innholdsanalyse av embetsoppdrag
Nå vil jeg først drøfte de metodiske forutsetningene for en kvantitativ innholdsanalyse, før jeg
reflekterer kort omkring fremgangsmåten ved kodingen og sammenliknbarheten på tvers av
de ulike embetsoppdragene.
Ofte har vi som statsvitere behov for å undersøke skriftlig materiale og skreven tekst for å
forstå virkeligheten, og for å forstå hva politiske aktører mener (Grimmer & Stewart, 2013, s.
1). Kvantitativ innholdsanalyse er en tekstanalytisk metode som baserer seg på en
positivistisk tilnærming. Hovedaktiviteten er å teste hypoteser gjennom statistisk logikk, og
36
man antar at politiske aktørers mening er konstant på tvers av tid og rom (Hardy, Harley, &
Phillips, 2004, s. 20). Utgangspunktet for innholdsanalysen er telling av forekomsten av
bestemte elementer i tekst. Analysen kan også gjøres mer kompleks og statistisk enn bare å
kvantifisere bestemte elementer (Neuendorf, 2004, s. 33). I den kvantitative innholdsanalysen
benyttes analytiske kategorier som dataene blir fordelt på (Hardy mfl., 2004, s. 21).
Tilnærmingen er med andre ord tydelig deduktiv. Jeg baserer meg på pre-definerte analytiske
kategorier fra Kjærvik og Askim (2015) sin koding av tildelingsbrevene til 70 statlige
virksomheter. Kategoriene er anvendt på embetsoppdragene som case-prinsipalene har styrt
fylkesmannen med i 2014 og 2015. Den deduktive tilnærmingen fører til god reliabilitet,
ettersom fremgangsmåten er eksplisitt. En mulig svakhet ligger i at det er kun meg som har
kodet, og ingen annen. Jeg har kompensert for det ved å kode embetsoppdragene to ganger.
Formålet er å avdekke om det praktiseres atferds- eller utfallsorientert styring.
Embetsoppdragene har en liknende struktur på tvers av ulike oppdragsgivere. Samtlige
embetsoppdrag inneholder resultatområder, som gjelder et spesielt tema som fylkesmannen
skal jobbe med. Resultatområdene varierer imidlertid noe i lengde og mengde. Derfor har jeg
brukt begrepet resultatdelområde i analysen for å betegne delene innenfor resultatområdene
som er avgrenset med tall og overskrifter. Jeg betrakter disse kategoriene som predefinerte.
Tabell 3: Resultatdelområder Helsetilsynet 2014 og 2015
Resultatdelområder:
Oppgavetype:
41.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn
41.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn
41.3 Klagesaker Andre typer
41.9 Andre oppdrag Andre typer
73.1 Klager på individuelle tjenester etter lov om sosiale tjenester i NAV Andre typer
74.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn
74.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn
74.9 Andre oppdrag Kontroll/tilsyn
82.1 Hendelsesbasert tilsyn Kontroll/tilsyn
82.2 Planlagt tilsyn (minus "Tilsyn med petroleumsvirksomheten") Kontroll/tilsyn
82.3 Klager på helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven m.fl. Andre typer
82.9 Andre oppdrag Andre typer
83.2 Planlagt tilsyn Kontroll/tilsyn
83.3 Klagesaker Andre typer
N=14, Kontroll/tilsyn = 8, andre typer = 6
37
Tabell 4: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2014
Resultatdelområder:
Oppgavetype:
21.1 Økt matproduksjon og trygg mat Utvikling
22.1 Bruk av landbruksarealer Utvikling
22.2 Eiendom og bosetting Utvikling
22.3 Forvaltning av inntekts- og velferdspolitiske tiltak og kontroll Kontroll/tilsyn
22.4 Regionalt tilpasset innsats Utvikling
22.5 Ei livskraftig reindrift Utvikling
23.1 Næringsutvikling innen jordbruk og bygdenæringer Utvikling
23.2 Skogbruk Utvikling
24.1 Jordvern og kulturlandskap Utvikling
24.2 Samfunnsplanlegging Andre typer
24.3 Klimautfordringene Andre typer
24.4 Produksjon av miljøgoder og reduksjon av forurensninger Andre typer
24.5 Økologisk landbruk Utvikling
N=13, Kontroll/tilsyn = 1, andre typer = 3, utvikling = 9
Tabell 5: Resultatdelområder Landbruks- og matdepartementet 2015
Resultatdelområder:
Oppgavetype:
21.1 Økt matproduksjon og trygg mat Utvikling
22.1 Bruk av landbruksarealer Utvikling
22.2 Eiendomspolitikk Utvikling
22.3 Forvaltning av inntekts- og velferdspolitiske tiltak og kontroll Kontroll/tilsyn
22.4 Ei livskraftig reindrift Utvikling
23.1 Næringsutvikling innen jordbruk og bygdenæringer Utvikling
23.2 Skogbruk Utvikling
24.1 Samfunns- og arealplanlegging Andre typer
24.2 Klimautfordringene Andre typer
24.3 Produksjon av miljøgoder og reduksjon av forurensninger Andre typer
24.4 Økologisk landbruk Utvikling
N=11, Kontroll/tilsyn = 1, andre typer = 3, utvikling = 7
38
4.5 Operasjonalisering av hypoteser
Adcock og Collier (2001, s. 529) vektlegger viktigheten av god målevaliditet, og påpeker at
operasjonaliseringen bør gjøres på en så nøyaktig måte at begrepene til slutt reflekterer de
underliggende, teoretiske konseptene på en dekkende måte. Det er ikke rom innenfor rammen
av oppgaven å redegjøre konkret for systematisk operasjonalisering av hvert begrep, men det
har vært et mål å sikre god begrepsoperasjonalisering i forbindelse med hver hypotese.
H1: De samlede styringsdokumentene overfor fylkesmannen vil i større grad være
atferdsorienterte enn utfallsorienterte.
Hypotesen er testet ved hjelp av analyse av LMD og Helsetilsynets embetsoppdrag for 2014
og 2015, samt intervjuspørsmål til informantene. Når det gjelder å avdekke om styringen er
atferds- eller utfallsorientert, er det gjennomført en kvantitativ innholdsanalyse med deduktivt
utviklede kategorier som knytter seg til en effektkjedetankegang. Her brukte jeg den samme
kategoriseringen som Kjærvik og Askim (2015) benyttet i sin nylige omfattende kartlegging
av etatsstyring i staten, der de kartla målformuleringer, aktivitetskrav og styringsparametere.
«For mål og styringsparametere er kun forhåndsdefinerte elementer kartlagt. Det vil si at hvis
tildelingsbrevet omtaler noe som mål eller styringsparameter, så har vi tatt med det i
kartleggingen» (Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Målene ble av Kjærvik og Askim (2015, s. 2)
kodet etter hvor i effektkjeden de plasserte seg, enten som et inputmål, et prosessmål, et
resultatmål eller et effektmål. Et inputmål «refererer til innsatsfaktorer, typisk ressurser,
bemanning og kompetanse», mens et prosessmål «refererer til aktiviteter og interne
arbeidsmetoder i virksomheten» (Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Videre har vi resultatmål,
som «refererer til relativt håndfaste utfall av produksjonsprosessen, altså produkter eller
tjenester en virksomhet produserer», mens helt i enden av effektkjeden er effektmål, som
«refererer til de endelige effektene av virksomhetens arbeid. Slike mål tar sikte på å skape en
endring for brukerne av virksomheten eller samfunnet generelt på et avgrenset område»
(Kjærvik & Askim, 2015, s. 2). Kategoriene representerer en hensiktsmessig
operasjonalisering av den teoretiske dimensjonen atferds- versus utfallsstyring.
For øvrig har Kjærvik og Askim (2015, s. 2) kodet styringsparametere, som er en numerisk
vurdering av utviklingen på et mål. De koder resultatkrav som styringsparametere, noe som
også er gjort i min studie. Styringsparameterne (resultatkravene) i embetsoppdragene er også
kartlagt på atferds- og utfallsdimensjonen, ved å kategoriseres enten som det ene eller det
39
andre. Det sentrale spørsmålet i kategoriseringen var om parameteren sa noe om aktivitetene
og arbeidet hos fylkesmannen, eller om det sa noe om de resultatene og effektene
fylkesmannen skulle oppnå. Kategoriseringen var dermed den samme som i tilfellene med
målformuleringer, bare at kategoriseringen var to-delt istedenfor fire-delt.
Dernest ble aktivitetskrav kodet. Aktivitetskravene er en mer skjønnspreget kategori, hvor
formuleringer som er uttrykk for «konkrete aktiviteter, tiltak og oppdrag som departementene
krever at virksomhetene utfører», blir kodet (Kjærvik & Askim, 2015, s. 3). Her har jeg sett
etter aktivitetskrav i løpende tekst. Embetsoppdragene har gjerne også eksplisitte oppdrag
fordelt på ulike områder, og de er også kodet som aktivitetskrav.
Eisenhardt (1989, s. 58) betegner atferdsstyring som styring av agenten gjennom hierarkiske
virkemidler som angir hvordan agentens atferd skal være, mens utfallsorientert styring er
styring på hvilke resultater agenten skal oppnå med sitt arbeid. Med det som utgangspunkt er
atferdsorientert styring operasjonalisert som andelen input- og prosessmål, aktivitetskrav og
atferdsorienterte styringsparametere, mens utfallsorientert styring er operasjonalisert som
andelen resultat- og effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.
Funnene er sammenliknet med øvrig statlig etatsstyring, for å kunne vurdere hvor atferds-
eller utfallsorientert styringen reelt sett er. I intervjuene har jeg spurt hvorfor prinsipalene
styrer fylkesmannen på den måten den kvantitative innholdsanalysen viser. Her er essensen å
teste om den teoretisk deduserte antatte årsaksforklaringen stemmer eller ikke.
H2: Statens helsetilsyn og Landbruks- og matdepartementet tilleggsfinansierer oppgaver hos
fylkesmannen ut over de som har midlertidig karakter.
OEP er brukt for å finne supplerende dokumenter som er sendt til Fylkesmannen i Oppland i
2014 og 2015. Jeg har også analysert de to fagdepartementenes budsjettproposisjoner, samt
embetets årsrapporter med årsregnskap. KMD opplyser at de ikke har en total oversikt over
hvor stor andel av fylkesmannens virksomhet som finansieres på henholdsvis felleskapittel og
fagkapitler. Derfor må spørsmålet undersøkes gjennom årsrapporter. Fylkesmannsembetet i
Oppland har gitt ut sin årsrapport for 2014 (Fylkesmannen i Oppland, 2014) som inneholder
et årsregnskap hvor de ulike bevilgningene til embetet er beskrevet. Embetets årsrapport for
2015 (Fylkesmannen i Oppland, 2015) inneholdt ennå ikke den tilsvarende oversikten da
oppgaven ble skrevet.
40
Bevilgningene til fylkesmannen deles inn i midler som ble tildelt over felles budsjettkapittel
(kap. 0525), samt midler som ble tildelt over sektordepartementenes budsjettproposisjoner.
Sektormidlene er enten rettet mot driften hos fylkesmannen (postnummer 01-29 i regnskapet),
nybygg og anlegg (postnummer 30-49 i regnskapet) eller overføringer og tilskudd til andre,
slik som til kommunene (postnummer 50-89 i regnskapet) (Finansdepartementet, 2013, s. 4). I
tilfellene der fylkesmannen forvalter tilskudd, kan det antas at fylkesmannen i større grad blir
en videreformidler av penger, og det vil jeg ikke anse som et relevant konkurransegrep fra
prinsipalene for å få fylkesmannen til å utføre egne oppgaver. Anleggsmidler er heller neppe
relevant. Spørsmålet er dermed hvor stor andelen driftsmidler fra sektorene er, og eventuelt
om driftsmidler har vært der lengre enn fire år. Hypotesen er også belyst gjennom spørsmål til
informantene. Spørsmålet om årsaken til eventuell tilleggsfinansiering er viktig her. Her ble
det spurt om eventuelle bekymringer for ivaretakelsen av egne interesser i konkurranse med
andre, samt hvordan tillit og samarbeid ble vurdert.
H3: Oppgaver gitt til fylkesmannen som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom styring
på atferd.
Hypotesen er testet gjennom en kombinasjon av kvantitativ innholdsanalyse og intervjuer. I
dokumentstudiene har jeg kodet resultatdelområdene i embetsoppdragene etter om det er
snakk om kontroll- eller tilsynsoppgaver, utviklingsoppgaver eller andre typer oppgaver.
LMD har flere oppgaver knyttet til næringsutvikling, og de er kodet som egen kategori fordi
de kan antas å være grunnleggende ulike kontroll- og tilsynsoppgavene. Det vil kunne gi
interessant sammenlikning av hvordan fylkesmannens ulike oppgaver styres. Deretter har jeg
sammenliknet styringen for å undersøke om det er slik at kontroll- og tilsynsområdene styres
atferdsrettet, mens utviklingsområdene styres utfallsrettet. Kontroll- og tilsynsoppgavene i
embetsoppdragene er operasjonalisert som resultatdelområder i de ulike embetsoppdragene
som etter en skjønnsmessig avveining blir vurdert til å omhandle slike oppgaver. Dernest er
utviklingsoppgavene operasjonalisert som oppgaver i LMDs embetsoppdrag som ble vurdert
som oppgaver primært knyttet til næringsutvikling og verdiskaping.
41
H4: Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler kunnskap og kompetanse til å
vurdere balansen mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
Hypotesen er testet gjennom intervjuer. Informantene har blitt bedt om å vurdere hvordan
KMD generelt har løst sine samordningsoppgaver, i tillegg til oppfølgingsspørsmål om
ivaretakelsen av balansen mellom oppgaver og ressurser gjennom felles budsjettkapittel.
KMD og sektordepartementene ble spurt om hvilke utfordringer de har møtt overfor
hverandre i drøftingene. «Kunnskap og kompetanse» er operasjonalisert som eksplisitt uttrykk
fra informantene om at KMD har hatt kunnskaps- og kompetanseutfordringer overfor andre
departementer i styringssammenheng. Ubalanse mellom oppgaver og ressurser har blitt
operasjonalisert som et eksplisitt uttrykk fra informantene om balanse eller ubalanse i
forholdet mellom oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetet.
H5: Sektordepartementene og fagavdelingene avholder fagmøter hvor det reelt sett
praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor disse
møtene.
Relevante møtereferater har blitt søkt opp i OEP. I tillegg ble informantene spurt om
møtehyppighet, og om møtene har inneholdt styring. Målet har vært å avdekke om møtene har
inneholdt reelle styringssignaler, samt om representanter fra embetsledelsen deltok på møtene.
Møter hvor det reelt sett har blitt praktisert styring ble operasjonalisert som faste møter
mellom avdelingsdirektør hos fylkesmannen og oppdragsgivende
departement/direktorat/tilsyn som oppleves av informantene å ha inneholdt styring. At
embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor, ble operasjonalisert som at embetsledelsen
hos Fylkesmannen i Oppland (fylkesmann/ass. fylkesmann) ikke var tilstede på møtene.
42
Tabell 6: Oversikt over datakilder på hypotesene
Datakilder og hypoteser:
Hypoteser Embetsoppdrag Intervjudata Annen datakilde
H1: Atferdsorienterte
styringsdokumenter
X X
H2: Tilleggsfinansiering X Regnskap, budsjett og dokumenter
med tilleggsstyring
H3: Oppgavetype og
detaljeringsgrad
X X
H4: KMDs samordning X
H5: Forfektingskoalisjoner X Aktuelle møtereferater
43
5 Etatsstyringen av fylkesmannen
Kapittelet beskriver først styringen av fylkesmannen innenfor landbrukssektoren (kap. 5.1) og
helsesektoren (kap. 5.2). Deretter beskrives KMDs samordningsrolle i styringen (5.3) og den
samlede styringen av fylkesmannen på tvers av sektorgrenser (5.4).
5.1 Styringen innenfor landbrukssektoren
Landbruks- og matdepartementet (LMD) er det tredje største departementet i styringen av
fylkesmannen, målt i kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41). Fylkesmannen i
Oppland har en egen landbruksavdeling med ca. 20 ansatte, som følger opp den nasjonale
landbruks- og matpolitikken regionalt og lokalt («Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon»,
2016).
LMD har ikke delegert ansvaret for etatsstyring av fylkesmannen til et direktorat, slik enkelte
andre departementer har gjort. Både fra embets- og departementsnivå tegnes det et bilde av
gode og nære relasjoner mellom departementet og fylkesmannen. LMD-informanten sier at de
har innrettet embetsoppdrag og øvrig styringsdialog etter fire nasjonalt vedtatte hovedmål for
landbruks- og matpolitikken. LMD anser fylkesmannen som den viktigste aktøren rundt om i
landet for å gjennomføre den vedtatte politikken. Departementet sier de har vektlagt å styre
fylkesmannen overordnet. Landbruksinformanten i embetet er tilfreds med styringen, og sier
den har gitt handlingsrom til å omsette og tilpasse de statlige føringene til lokale forhold.
Målstyring:
Hvor mange og hva slags mål LMD styrer fylkesmannen med? LMD har oppstilt 29 mål for
fylkesmannen i 2014 og 28 i 2015. Etter analyse av målformuleringene kategoriserer jeg
ingen som inputmål, fem som prosessmål, 12 som resultatmål og 12 som effektmål. Dette er
2015-tall, og variasjonen er liten fra året før. LMDs målstyring er dermed i stor grad knyttet
til hvilke resultater og effekter fylkesmannen skal oppnå med sitt arbeid, og i mindre grad
knyttet til prosess, altså interne arbeidsmåter hos embetet.
LMD styrer fylkesmannen med 85 aktivitetskrav (91 i 2014 og 80 i 2015). Et eksempel på et
aktivitetskrav finner vi innenfor fylkesmannens oppdrag knyttet til bruk av landbruksarealer,
44
hvor LMD har fastslått at embetene skal «Samordne virkemidler og koordinere samarbeid
med berørte etater i områder der det kan oppstå konflikt mellom beiteinteresser og vern av
rovvilt» (LMD, 2015a).
LMD bruker på sin side 43 styringsparametere (resultatkrav) overfor fylkesmannen (45 i 2014
og 42 i 2015). For de to årene er 22 styringsparametere (26 i 2014 og 19 i 2015) kategorisert
av meg som utfallsorienterte, mens 21 (19 i 2014 og 23 i 2015) er kategorisert som
atferdsorienterte. Det betyr at omtrent halvparten av styringsparameterne knytter seg til
interne arbeidsmåter hos fylkesmannen. Innenfor det samme oppdragsområdet, som altså
gjelder bruk av landbruksarealer, finner vi et eksempel på et styringsparameter når
departementet forventer at «Det er etablert langsiktige og forutsigbare løsninger for
beitenæring og for bevaring av fredet rovvilt» (LMD, 2015, s. 4).
Informantenes syn om at styringen er overordnet får ganske god støtte når det gjelder
målstyringen. Støtten er ikke like stor når øvrige styringskrav tas med i bildet. Tabellen
nedenfor viser at LMDs samlede styring er mer atferds- enn utfallsrettet. 70 % av
styringskravene departementet styrer fylkesmannen med, er knyttet til aktiviteter i embetet.
Tabell 7: LMDs styringskrav overfor fylkesmannen
Atferdsorienterte styringskrav Utfallsorienterte styringskrav
N=Totalt antall
styringskrav
2014 115 (70 %) 50 (30 %) N=165
2015 107 (71 %) 43 (29 %) N=150 Atferdsorienterte styringskrav = prosessmål, aktivitetskrav og atferdsorienterte styringsparametere, utfallsorienterte styringskrav =
resultatmål, effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.
5.1.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen
Fra informanten på departementsnivå pekes det på hva som kan være utgangspunktet for at
LMD oppleves å styre fylkesmannen mer overordnet enn en del andre oppdragsgivere:
Den viktigste grunnen er nok at fylkesmannen, på landbruks- og matområdet, har
veldig mange oppgaver som gir regionalt handlingsrom, som er utviklingsoppgaver, og som
ikke nødvendigvis har en tellekant. Og det skiller oss nok fra en del andre sektorer, som har
mer kvantifiserbare oppgaver (Spesialist 2, departementsnivå).
45
Her kan vi anta at det vises til fylkesmannens oppgaver innen næringsutvikling og
verdiskaping. Flere peker på at det generelt er få mål i landbrukssektoren, og at det kan være
en årsak til at LMD ser ut til å styre fylkesmannen på ganske utfallsorienterte mål. Samtidig
er det viktig å merke seg at departementet supplerer mer overordnet målstyring med en høy
andel atferdsorienterte styringskrav. Departementsinformanten mener det kan være flere
årsaker til det. For det første kan det henge sammen med behovet for å melde tilbake til
Stortinget på ulike saker, og slik sett ivareta sektoransvaret. Dernest mener informanten at
styringen har utviklet seg gradvis over mange år, slik at ulike styringskrav har vært med over
lengre tid i embetsoppdragene. I utarbeidelsen av et embetsoppdrag «stokkes ikke alle kortene
på nytt», og dermed blir det en historikkdimensjon som ifølge informanten spiller en rolle.
LMD har en del kontakt med andre departementer gjennom DFU og liknende arenaer, men
det gis ikke uttrykk for noen vesentlige samordningsutfordringer overfor andre
oppdragsgivere. Informanten fra embetsnivå mener imidlertid at sentral samordning av
styringssignalene har vært etterlyst i mange år, og at det har vært en svak side ved
etatsstyringen. Informanten på departementsnivå karakteriserer på sin side samarbeidet
mellom oppdragsgiverne som godt. Relasjonene oppleves som gode, og det respekteres at
oppdragsgiverne har ulike behov, som alle må ivaretas gjennom styringen av fylkesmannen.
LMD har mye kontakt med KMD, mens øvrige oppdragsgivere ikke er like mye inne i bildet.
Unntaket er Klima- og miljødepartementet (KLD). LMD har en del fagområder som er ganske
nært beslektet med KLDs portefølje hos fylkesmannen. Kontakten mellom de to
departementene gjør seg primært gjeldende på enkeltsaker, slik som på rovdyr og
arealforvaltning. Fra departementsnivå pekes det ikke på nevneverdige utfordringer overfor
KLD i disse sakene. Informanten fra embetsnivå sier noe litt annet. Informanten har opplevd
at miljøvern- og landbruksavdelingene i embetet i mange tilfeller står på hver sin side i
interessemotsetninger, og sier også at sektoruenighetene i rovviltpolitikken ikke er avklart
gjennom den statlige styringen. Uenigheten overlates til embetet.
Departementsinformanten opplyser at KLD og LMD ikke har regelmessige eller årlige
rovviltdiskusjoner, og at styringsformuleringen overfor fylkesmannen har vært den samme i
flere år. I embetsoppdragene er det sagt at fylkesmannen skal «ivareta den todelte
målsettingen i rovviltforliket» (Se for eksempel LMD, 2015a, s. 3). Det gis ikke uttrykk for at
LMD eller KLD har forsøkt å detaljere styringen sin for å sikre gjennomslag i disse sakene.
46
Det ser heller ut til at de to har styrt med den samme målformuleringen, selv om
interessemotsetningene ikke nødvendigvis er fjernet gjennom styringssignalene.
LMD er godt tilfreds med fylkesmannen som utøver og formidler av nasjonal politikk.
Embetene får ros for sin store faglige kompetanse og sin kjennskap til lokale forhold i
landbruket. Derfor har LMD valgt å legge såpass mange oppgaver til fylkesmannsembetene.
Det fremkommer ingen indikasjoner på frykt i LMD for at fylkesmannen skulker unna sine
oppdrag.
Når det gjelder tilleggsfinansiering av oppgaver i embetet, har LMD en egen pott med penger
som går til fylkesmannen. Potten er ikke tidsavgrenset, og er holdt utenfor felleskapittelet.
Midlene sendes gjennom et årlig fullmaktsbrev til fylkesmannsembetene, og her bevilger
LMD ca. fire millioner kroner som skal brukes i embetene til arbeid overfor kommunene
(LMD, 2015b, s. 2). Informanten på departementsnivå peker på øremerking som årsaken til at
midlene kjøres over eget budsjett:
Det har nok vært noen diskusjoner med KMD, tidligere FAD, om bruk av fagmidler
over andre kapitler enn felleskapittelet. Jeg tror årsaken [til at pengene er fagmidler] er at
pengene skal være veldig øremerket til å styrke det kommunerettede arbeidet, for eksempel til
å dekke kompetansetiltak som konferanser, eller andre sånne konkrete ting som lett forsvinner
i det store (Spesialist 2 på departementsnivå).
Samlet sett er fullmaktsbrevet med den kommunerettede potten den eneste indikasjonen på at
LMD finansierer oppgaver som kan beskrives som faste i fylkesmannsembetene gjennom
tilleggsfinansiering.
5.1.2 Oppgaver
LMDs portefølje hos fylkesmannen er i rimelig stor grad knyttet til rollen som utviklingsaktør
innenfor verdiskaping og næring (LMD, 2014, 2015a). Oppgavene knyttet til kontroll og
tilsyn er færre, men har blitt mer sentrale i senere år (Difi, 2012, s. 15). LMDs
målformuleringer er i det store og det hele resultat- og effektmål, bortsett fra på områdene
som gjelder tilsyns- og kontrolloppgaver (LMD, 2014, s. 6, 2015a, s. 5). Her styres
fylkesmannen utelukkende med ett prosessmål, altså styring av interne arbeidsmetoder hos
embetet. Ser man bare på målene, kan det dermed spores et skille mellom kontroll- og
47
tilsynsoppgaver og øvrige landbruksoppgaver i embetet. Det samme inntrykket gis også fra
informanthold:
På vårt område er det vel kontrolloppgavene som er det mest tydelige eksempelet innenfor
kategorien «må-oppgaver», der man gir konkrete føringer på hvordan oppdraget skal løses
(Spesialist 2 på departementsnivå).
Departementsinformanten betegner det som mer preg av aktivitetsstyring enn for øvrige
oppgaver. Det støttes fra landbruksinformanten i embetet. Foreløpig kan det dermed se ut som
om hypotesen om detaljert styring på slike oppgaver stemmer. I tabellen nedenfor er ulike
typer styringskrav fordelt på ulike oppgavetyper i absolutte tall.
Tabell 8: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, LMD
Det er vanskelig å se noen helt klare tendenser i dataene. Likevel er det tydelig at den delen av
embetsoppdraget som gjelder kontroll og tilsyn, har en klar overvekt av atferdsstyring.
Dersom vi dividerer styringskravene innenfor «andre typer oppgaver» og
«utviklingsoppgaver» med antall resultatdelområder (N=3 og N=7) finner vi at antallet
utfallsorienterte krav er høyere og antall atferdsorienterte krav er lavere per resultatdelområde
enn hva tilfellet er med tilsyns- og kontrolloppgavene. Tallmaterialet er såpass lite at man skal
være forsiktig med å benytte relative tall, men det er likevel et ganske tydelig inntrykk av
sterkere atferdsstyring på LMDs kontroll- og tilsynsoppgaver. Utviklingsoppgavene ser på sin
side ikke ut til å være styrt spesielt utfallsrettet.
Informantene i sektoren peker på noen mulige årsaker til detaljeringen. Fra departementsnivå
blir det vist til at Riksrevisjonen har stor oppmerksomhet om tilskuddene i landbruket.
Kommunene fordeler nærmere 10 milliarder hvert år, og da må riktig person få korrekt beløp.
Dernest påpekes det fra departementsinformanten at antall og omfang av kontroll er nedfelt i
Tilsyn og
kontroll
Andre typer
oppgaver
Utviklingsoppgaver
2015-tall
Utfallsorienterte
styringskrav
1 18 24 N=43
Atferdsorienterte
styringskrav
13 24 70 N=107
Antall
resultatdelområder
N=1 N=3 N=7 Totalt 150
styringskrav fordelt på
13 resultatdelområder
48
lov og forskrift. Det sies også at kontrolloppgavene er lettere å telle. Fra embetsnivå uttaler
spesialistinformanten på feltet at én årsak til mer aktivitetsstyring kan være at dette gjelder
rettigheter som skal innfris. Vedkommende sier også at kontrolloppgavene blant annet gjelder
de kommunale landbrukskontorene, som fordeler landbrukstilskuddene. Her var det en del
bekymringer når det gjaldt kapasiteten og kompetansen til kontorene, noe som førte til at det
ble viktig å stille sterkere krav til kommunene. Umiddelbart later den siste årsaken til detaljert
styring å stemme overens med oppgavens hypotese. Likevel virket det som om det først og
fremst var embetets eget initiativ å intensivere kravene overfor kommunene.
5.1.3 Landbrukssektoren som forfektingskoalisjon?
Det tegnes et bilde fra både departements- og embetsnivå på landbrukssiden av tett kontakt
dem imellom, og at kontakten går begge veier. Kontakten fremstår som viktig for de ulike
informantene, og det er spesielt sentralt for LMD å ha nære relasjoner til embetene:
Det skal være lav terskel for å ta kontakt med oss. Vi forholder oss til
landbruksdirektørene [fra de 17 fylkesmannsembetene]. Der er kontakten om praktiske ting,
som møter og samlinger. Kontakten går også på om man trenger å oppklare noen uklarheter i
styringsdokumentene eller om et signal som er gitt, (…) eller vi har behov for informasjon
som vi kan få av dem (Spesialist 2 på departementsnivå).
Styringsmøter avholdes med det enkelte embetet annen hvert år, og da reiser LMD rundt og
setter seg ned med embetsledelse og fagavdeling for å konkretisere og følge opp den skriftlige
styringen. Her deltar alltid fylkesmannen selv, og nesten uten unntak deltar også assisterende
fylkesmann og landbruksdirektør. LMD har flere møtepunkter med landbruksdirektørene i
løpet av året. Fagmøtene inkluderer normalt ikke embetsledelsen. Fra departementsnivå blir
det sagt at møtepunktene er faglige samlinger, og ikke et fora for styring.
Departementsinformanten opplever skillet mellom fag- og styringsmøter som veldig tydelig.
Inntrykket deles ikke helt av embetsspesialisten, som sier at fagmøtene også har inneholdt
styring. Informanten mente derfor det var riktig av KMD å rydde i hva som er styringsmøter
og fagmøter i forbindelse med omleggingen av etatsstyringen i 2016.
49
5.2 Styringen innenfor helsesektoren
Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er den nest største oppdragsgiveren overfor
fylkesmannen, målt i kroner per departementsområde (FAD, 2013, s. 41)3. HOD har delegert
etatsstyringsansvaret av fylkesmannsembetene til Helsetilsynet4. De er et overordnet
tilsynsorgan, som bruker fylkesmannen som et direkte underlagt, operativt ledd i sin
tilsynsvirksomhet med helse- og omsorgstjenestene rundt om i landet (Helsetilsynsloven,
1984). Helsetilsynet er tillagt styringsansvar overfor embetene fra både HOD, Barne- og
likestillingsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet (Difi, 2012, s. 12).
Hos Fylkesmannen i Oppland er helse- og sosialavdelingen en av fem fagavdelinger.
Avdelingen gjennomfører tilsyn, råd og veiledning overfor sosialtjeneste i både NAV og
kommunene, samt barnevernstjeneste i kommuner og institusjoner. I tillegg kommer ansvaret
som følger av oppdrag på helse- og omsorgsfeltet, og det gjelder blant annet psykiatri, omsorg
og folkehelse. Avdelingen teller ca. 25 ansatte («Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon»).
Helsetilsynet har en lovbestemt, uavhengig styringslinje ned til fylkesmannen, og det er et
premiss for etatsstyringen som vektlegges tungt fra informanthold:
Alle [styringssignaler] på vårt område går gjennom oss, og det er jo fordi vi fører
tilsyn med de tjenestene som helseministeren er ansvarlig for (…) tenk deg en uavhengig
styringslinje ut til fylkesmannen, hvor vi er overordnet fylkesmannen på barnevern, helse og
sosial. Og det er jo for å sikre en uavhengighet opp mot politiske myndigheter, sånn at
politiske myndigheter ikke har ansvar for å føre tilsyn med sin egen politikk (Spesialist 1 på
departementsnivå).
3 . I 2014 stod for eksempel HOD for 16, 3 % av ressursene i embetene, noe som gjorde det til det største
fagdepartementsområdet målt i kroner, bortsett fra samordningsdepartementet KMD (tidl. FAD) (Fornyings-,
administrasjons- og kirkedepartementet, 2013, s. 41). 4 HOD har også delegert etatsstyringen til Helsedirektoratet (Difi, 2012, s. 12). De to virksomhetene styrer
Fylkesmannen på ulike områder. Helsedirektoratets oppgaver er ifølge informantene i stor grad knyttet til
utvikling, tilrettelegging, folkehelse og førerkortsaker, og dette er oppgaver som gjerne er av typen «legge til
rette for» eller «bidra til» (Difi, 2012, s. 12).
50
Målstyring:
Helsetilsynet styrer ikke fylkesmannen med målformuleringer i 2014. I 2015 inneholder
embetsoppdraget 29 målformuleringer. Jeg har ikke kategorisert noen av Helsetilsynets mål
som inputmål, 14 er kategorisert som prosessmål, fire som resultatmål og 10 som effektmål.
Halvparten av Helsetilsynets mål for fylkesmannen er altså knyttet til prosesser, det vil si
interne arbeidsmåter i embetet.
Helsetilsynet styrer fylkesmannen med 106 aktivitetskrav (113 i 2014 og 100 i 2015). Et
eksempel på et aktivitetskrav finner vi innenfor fylkesmannens oppfølging av lov om sosiale
tjenester i NAV, hvor Helsetilsynet har fastslått at «Fylkesmannen skal følge opp tilsyn der
det identifiseres brudd på lov- og forskriftskrav inntil feil er rettet og forholdene brakt i
samsvar med lov og forskrift» (Statens helsetilsyn, 2015, s. 9).
Helsetilsynet bruker 35 styringsparametere overfor fylkesmannen (40 i 2014 og 31 i 2015).
Også her er resultatkrav definert som styringsparametere. I både 2014 og 2015 er samtlige
styringsparametere atferdsorienterte. Innenfor det samme oppdragsområdet, som altså gjelder
lov om sosiale tjenester i NAV, finner vi et eksempel på et resultatkrav når tilsynet fastslår at
«Fylkesmennene skal gjennomføre tilsyn med kommunenes sosiale tjenester i Nav, i et volum
som tilsvarer minst 100 systemrevisjoner (…) (Statens helsetilsyn, 2015, s. 9).
Som vi ser i tabellen nedenfor, er Helsetilsynets styringskrav i svært høy grad rettet inn mot
interne arbeidsmåter i fylkesmannsembetene, og ikke resultatene som skal oppnås med
innsatsen.
Tabell 9: Helsetilsynets styringskrav overfor fylkesmannen
Atferdsorienterte styringskrav Utfallsorienterte styringskrav
N=Totalt antall
styringskrav
2014 153 (100 %) 0 (0 %) N=153
2015 145 (91 %) 14 (9 %) N=159 Atferdsorienterte styringskrav = prosessmål, aktivitetskrav og atferdsorienterte styringsparametere, utfallsorienterte styringskrav =
resultatmål, effektmål og utfallsorienterte styringsparametere.
51
Det sies fra den ene generalisten i embetet at tilsynet har en ganske tydelig kontrollforståelse
som utgangspunkt for sin styring:
De har en uttrykkelig tro på at kontroll – vi skal ut på sykehus, vi skal ut på
eldresentre, vi skal ut i barnevernsinstitusjoner – at det er med på å sikre at de gjør jobben i
henhold til loven. Altså, da er det antall kontroller som er viktig (…) Og det er den jobben de
har, og da blir det å telle antall kontroller viktig (Generalist 1 på embetsnivå).
Flere av informantene peker på utstrakt bruk av veiledningsdokumenter for saksbehandling
overfor embetene. Det er veiledere som tilsynet forventer at fylkesmannsembetene skal følge i
saker som gjelder individuelle rettigheter og rettssikkerhet. Informanten fra Helsetilsynet
forteller at formålet er å sikre forsvarlige og nødvendige tjenester etter loven.
Helseinformanten i embetet er godt tilfreds med Helsetilsynets styring. Tilsynet får skryt for å
være gode i oppfølgingen av embetet, og oppfattes også som tydelige i prioriteringene:
Statens helsetilsyn gir ganske tydelige og konkrete føringer når det gjelder
prioriteringsrekkefølgen [på] ulike oppgaver og gjøremål. For eksempel er det slik at når det
gjelder rettigheter for enkeltpersoner, så er det høyest prioritert. Deretter kommer viktige
klagesaker som må tas raskt (Spesialist 1 på embetsnivå).
Saker knyttet til kontroll av tvang, landsomfattende tilsyn og andre type tilsyn kommer etter
dette i prioriteringsrekkefølgen.
5.2.1 Årsaker til detaljeringsgrad i styringen
Fra Helsetilsynets side pekes det på få horisontale samordningsutfordringer overfor andre
oppdragsgivere i styringen av fylkesmannen. Tilsynet forholder seg ikke så mye til andre
oppdragsgivere, bortsett fra på velferdsfeltet. Her har de ifølge informanten mye kontakt med
Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og
Arbeids- og velferdsdirektoratet. Her ser det ikke ut til å ha eksistert nevneverdige
samordningsutfordringer:
Det er fornuftig samordning. Dette er mange saker som går på tvers, og vi trenger
ikke fylkesmannen for å drive denne samordningen. [Fylkesmannen] følger jo opp der vi
bestemmer oss for eksempel for å ha et landsomfattende tilsyn, som kan gå på tvers av
tjenester (Spesialist 1 på departementsnivå).
52
Fra embetsnivå er inntrykket noe annerledes. Den ene informanten i embetet har ikke så sterk
kjennskap til den styringen som har vært. Vedkommende har likevel et inntrykk av at
oppdragsgiverne på velferdsfeltet har hatt en litt ulik styringsform, varierende prioriteringer
og forskjellige tradisjoner for hva som betegnes som mål og resultatkrav. Det kan virke som
at ulike typer oppgaver skaper en ubalanse, alt ettersom om det er «skal»-oppgaver eller andre
typer oppgaver:
(…) med Statens helsetilsyns oppgaver, så er det mange sånne enkeltsaker vi skal
behandle, ikke sant. Og det er veldig synlig dersom man ikke sluttfører behandlingen i hver
enkelt sak. Mens når det gjelder mer sånne veiledningsoppdrag, så er det mye mer krevende
egentlig, for de som gir sånne oppdrag, å basere seg på resultatmål. (…) det er ikke
kvantifiserbart på samme måten (Spesialist 1 på embetsnivå).
I utgangspunktet har Helsetilsynet og Helsedirektoratet blitt enige om at halvparten av
ressursene på helseområdet skal brukes til den ene og halvparten til den andre. En informant i
embetet tror man har endt opp med å bruke noe mer ressurser på tilsynsoppgaver. Årsaken er
klarere prioriteringer og lettere målbare føringer. Helsedirektoratets oppgaver oppfattes ikke
som like kvantifiserbare. Den ene departementsspesialisten tror Helsetilsynet har en enklere
oppgave når det gjelder prioriteringer, fordi de har et mer «veldefinert og klart»
samfunnsoppdrag. Helsedirektoratets virksomhet er mer variert og mangfoldig. I tillegg er
tilsynsoppgaver primært lovpålagt, mens direktoratsoppgavene er mer veiledende og
utviklingsorienterte.
Fra generalistsiden i embetet blir det også pekt på utfordringer med samordningen mellom
tilsynet og direktoratet, og at det eksisterer en konkurranse mellom dem om å få gjennomslag.
Den ene informanten sier sågar at direktoratet og tilsynet burde ha blitt slått sammen, slik at
sammenhengen mellom utvikling og kontroll kunne ses mer under ett. I HOD oppfatter man
imidlertid ikke at verken Helsetilsynet eller Helsedirektoratet er misfornøyd med at den andre
har fått for mye ressurser. Helsetilsynet sier samarbeidet med direktoratet er godt.
Harmoniseringsarbeid overfor fylkesmennene, er et vesentlig premiss for Helsetilsynets
styring. Resultatene spriker ifølge informanten rimelig kraftig mellom embetene. Det pekes
spesielt på redusert måloppnåelse knyttet til planlagte tilsyn. Det vanskeliggjør tilsynets jobb
med å melde tilbake til politiske myndigheter om tilstanden innenfor de ulike tjenestene.
Varierende resultater blant embetene fremheves som sentral årsak til detaljert styring:
53
Veldig mye av de aktivitetene vi gjør går jo rett og slett på å [prøve å sikre en]
harmonisert saksbehandling der ute. (…) Det handler jo om rettssikkerhet for folk, og det
handler om likhet i tjenestetilbudet. Og vi mener at det er veldig viktig å styre fylkesmannen
også på prosesser og aktiviteter gjennom saksbehandlingsveiledere, i forhold til at de har en
nokså lik gjennomføringsevne når det gjelder saksbehandlingstid og når det gjelder utfall av
saksbehandling (Spesialist 1 på departementsnivå).
Samlet sett fremkommer det enkelte indikasjoner på at Helsetilsynet har detaljert sin styring
av frykt for at fylkesmannen ikke ivaretar oppdragene tilfredsstillende. Når det gjelder
detaljering som følge av konkurranse, er det indikasjoner på at Helsetilsynet har fått økt
gjennomslag sammenliknet med Helsedirektoratet. Hvor bevisst det er, er mer uklart.
Når det gjelder tilleggsfinansiering, sier den ene informanten fra embetet at tilsynet i det store
og det hele kjører ressursene gjennom felleskapittelet. Samlet sett fremkommer det ikke
indikasjoner på at Helsetilsynet tilleggsfinansierer oppgaver som kan beskrives som faste, og
tilsynet har ingen midler i embetets regnskap for 2014, noe jeg kommer tilbake til senere.
5.2.2 Oppgaver
Omtrent halvparten av Helsetilsynets embetsoppdrag knytter seg til kontroll- og
tilsynsoppgaver, slik de er operasjonalisert i studien. Tabellen viser noen forskjeller mellom
oppgavetypene.
Tabell 10: Sammenheng mellom oppgavetype og styringskrav, Helsetilsynet
Helsetilsynet Tilsyn og kontroll Andre typer
oppgaver
2015-tall
Utfallsorienterte
styringskrav
10 4 N=14
Atferdsorienterte
styringskrav
98 47 N=145
Antall
resultatdelområder
N=8 N=6 159 styringskrav
totalt sett i 2015,
fordelt på 14
resultatdelområder
54
Informanten på tilsynsnivå er usikker på hva som kan være årsaken til det brukes flest
aktivitetskrav og styringsparametere på tilsyns- og kontrolloppgavene. En annen informant på
departementsnivå mener det er helt naturlig, gitt rettssikkerhetsoppgavenes karakter:
Jeg tenker at hvis du driver med tilsyn eller klagesaksbehandling, og du driver med
rettssikkerhetsforvaltning, da er det viktig at du gjør det likt i Finnmark og Østfold. Men hvis
du skal bygge opp, veilede og utvikle tjenestene så er det ofte veldig viktig å ta utgangspunkt i
den lokale konteksten og virkeligheten. Så da kan det å gjøre det ulikt i Finnmark og Østfold
være helt nødvendig for å lykkes begge steder. Så på noen områder vil du at folk skal gå i
takt, og der kan ikke [fylkesmannen] ha friheten sin. Men på utviklingsoppgaver, og hvor det
er veldig viktig å ta hensyn til de lokale forutsetningene og kulturen og sånne ting, der må
fylkesmannen ha stort handlingsrom til selv å designe hvordan han vil løse oppgaven
(Spesialist 3 på departementsnivå).
Svarene kan tolkes som at det ikke bare er lovpålagte oppgaver som er årsak til styringen,
men at det også er et poeng i seg selv at prosessene blir gjort likt på tvers av de ulike
fylkesmannsembetene. Det kan indikere at rettssikkerhetsaspektet ved oppgavetypen er
avgjørende for styringspraksisen.
5.2.3 Helsesektoren som forfektingskoalisjon?
Helsetilsynet fremstår som tett på, og kontakten er god. Tilsynsledelsen prøver å komme seg
ut til embetene én gang i året, og da er både tilsyns- og embetsledelse tilstede. Det virker som
fylkesmannen selv deltar i alle formaliserte styringsmøter med tilsynet. Det avholdes to
tilsynsledermøter i året, hvor avdelingsdirektørene i embetene deltar. Møtene beskrives som
en viktig faglig arena. Tilsynet er opptatt av å bruke møtene til å følge opp skriftlige oppdrag.
Når det gjelder skillet mellom fag og styring, er informantene ikke helt enige i hvor klart det
er. Informanten på embetsnivå har opplevd møtene som en faglig arena. Fra tilsynets påpekes
det imidlertid at tilsynsledermøtene også har en styringsdimensjon:
Det er jo et nytt fenomen som KMD jobber med nå, som heter styringsmøter kontra
fagmøter. Det er ikke så veldig enkelt å skille hundre prosent mellom det. Fagmøter handler
jo faktisk om hvordan du behandler saker og problemstillinger. Og på vårt felt så munner jo
det ut i at det må være harmonisert saksbehandling i fylkene (Spesialist 1 på
departementsnivå).
55
5.3 KMDs samordningsrolle
Sektordepartementene er rimelig tilfredse med samordningen. Landbruksinformanten uttaler
at KMD stort sett har fylt sin koordineringsrolle bra, og sier samtidig at samordningsrollen
kan være krevende siden det skal balanseres mellom sektor- og helhetshensyn. I
helsesektoren er det først og fremst HODs rolle å ha kontakt med KMD. Fra deres side sies
det at KMDs harmonisering av styringen primært har handlet om å være tydelige på at nye
oppgaver må følges med nye ressurser. Det samme nevnes av flere andre informanter også.
Utover det blir det sagt at det ikke har vært noen særlige konflikter mellom departementene.
KMDs samordningsrolle beskrives som noe begrenset:
Jeg vil si at det har vært en ganske myk samordning (…) Det er sikkert mulig at KMD
kunne lagt mer ressurser i det og vært mer pågående, men jeg må si jeg er litt usikker på hvor
stort forbedringspotensial som ligger der, altså. Jeg ville utfordret noen til å beskrive litt «hva
er problemet i dag?» (Spesialist 3 på departementsnivå).
Sektorinformantene problematiserer samarbeidet mellom departementene i liten grad, mens
KMD på sin side har sett en del utfordringer. Der er synet at samordningen på tvers av
departementene bør forsterkes, og gjennom den pågående omleggingen av etatsstyringen (fra
2016) forsøker de selv å ta en sterkere rolle:
Samordningsrollen vår frem til i fjor høst har jo i veldig stor grad vært å sammenstille
og gi noen føringer i utgangspunktet, men så har vi jo ikke gjort så veldig mye med de
produktene som har kommet inn, og det har fortsatt vært sånn at DFU-departementene har
avholdt sine styringsmøter og fagmøter uten at vi har hatt noen oversikt over innhold,
tidspunkt eller frekvens (Generalist 1 på departementsnivå).
Som samordningsdepartement har de et økt handlingsrom for fylkesmennene som en sentral
målsetting i styringen:
Vi har ønsket å oppnå et faglig handlingsrom hos embetene, for til nå har de i veldig
liten grad vært autonome, og de har blitt kraftig aktivitetsstyrt (Generalist 1 på
departementsnivå).
Helsetilsynets relasjon til KMD er begrenset, men de er naturlig nok klare over at KMD er i
ferd med å endre etatsstyringen slik at samordningsrollen kan bli sterkere og klarere. KMDs
samordningsambisjoner i etatsstyringen blir delvis problematisert fra en informant:
56
De er veldig opptatt av at fylkesmannen skal se helhetlig på ting, ikke sant. Men
samtidig sitter jo vi med et sektoransvar og en rettighetslovgivning. Du kan på en måte ikke
samordne deg vekk fra rettigheter som borgerne har der ute, sånn i en styringslinje. (…) Hvis
det er sånn at kommunene kan få frikort i forhold til å løse oppgavene sine, og kan fristille
seg fra ansvaret de har etter [ulike rettighetslover], så kjenner ikke jeg til at det er noen sånn
amnestimulighet (Spesialist 1 på departementsnivå).
I HOD har man også synspunkter på en mulig forsterket samordningsrolle. Informanten tror
ikke at KMDs rolle kommer til å forandre seg noe særlig fra det den har vært, og sier at
spenningen mellom samordnings- og sektorhensyn alltid kommer til å spille en sentral rolle:
Det gjelder å finne balansen. Du kan nok se på det opplegget som ligger i det nye
styringssystemet, at KMD ønsker å flytte balansen sånn at fylkesmennene får en større lokal
handlefrihet til å løse et oppdrag som er mindre detaljert beskrevet enn sånn som det har vært
frem til nå (…) Det kan godt hende at det kommer til å skje i noen grad, men jeg ser for meg
at dette er litt sånn … i en periode går det i den ene retningen, og så går det litt vel langt, og
så slår pendelen tilbake. Jeg ser ikke for meg noen radikal endring (Spesialist 3 på
departementsnivå).
5.3.1 Balanse mellom oppgaver og ressurser
Fra informanten i KMD gis det ikke uttrykk for manglende samsvar mellom oppgaver og
ressurser i embetene. På embetsnivå problematiseres balansen mellom oppgaver og ressurser
blant flere informanter. Det blir sagt at ressurssituasjonen har vært krevende:
Fylkesmannen får 600 A4-sider med oppdrag, [og da er det] klart at fylkesmannen har
veldig mye færre ressurser enn [til] å gjøre alt det. Så den reelle samordningen som gjør at
KMD sørger for at ressursene står i forhold til oppgavene, det makter de jo ikke (Generalist 1
på embetsnivå).
Informanten mener at KMD i senere år har blitt flinkere til å sikre at departementene faktisk
prioriterer oppgaver det skal satses på, men at det fortsatt er utfordringer med å sikre
samstemte prioriteringssignaler på tvers av sektorgrensene. Den andre generalistinformanten i
embetet mener også at det er en dårlig sammenheng mellom oppgaver og ressurser.
Informanten peker på sektordepartementene som en årsak til ubalansen, og anser
ministerstyreprinsippet som den tydelige utfordringen for KMD:
57
Det gjør samordningen veldig vanskelig i praksis. (…) Samordning inneholder alt
unntatt kommando. Det er samarbeid og samvirke og alle «sam-ene», men kommando er det
ikke, og du kan ikke bestemme noe (Generalist 2 på embetsnivå).
I landbrukssektoren føler man fra departementsnivå på generelt store utfordringer med
ressurssituasjonen i embetene. Spesielt trekker informanten frem store reformer og hendelser
som påvirker embetene, men som ikke involverer landbrukssektoren direkte. Det pekes på
flyktningsituasjonen og vergemålsreformen som eksempler. Det kan gi konsekvenser i og
med at det ikke er ett fagdepartement eller én fylkesmannsavdeling som nødvendigvis bærer
utgiftsøkningen alene. Fra departementsnivå i sektoren erindres det ikke at LMD og KMD har
hatt konkrete diskusjoner om oppgaver og ressurser i senere år. Utveksling av informasjon om
ressurssituasjonen fremstår mer som en årlig sak.
I helsesektoren har det også vært ressursutfordringer. Helsetilsynet har sagt at
gjennomføringsevnen i embetene er en stor risiko for dem. Derfor har de anmodet HOD om
sterkere finansiering. Fra embetsnivå påpekes det at det er krevende å få gjort alt det man skal
innenfor ressursrammene. Spesielt utfordrende blir det når det stadig kommer nye lover og
rettigheter på helseområdet, samtidig som embetene ikke tilføres ressurser som gjenspeiler
økningen i klage-, rettighets- og førerkortsaker. Fra HODs side sies det at departementene har
ressursdiskusjoner fra tid til annen, men at det ikke har vært større diskusjoner i senere tid.
HOD har imidlertid blitt utfordret på at helseoppgavene er flere enn hva departementet
bevilger midler til. HODs svar har vært å sørge for tydeligere prioriteringsrekkefølge. På
spørsmål om HOD og KMD har drøftinger om ressurser og oppgaver sies følgende:
Jo, men dette løses i formuleringene våre inn mot de årlige tildelingsbrevene. Sånn at
da problemstillingen kom opp, og flere pekte på oss og sa at «dere må slutte å gi
fylkesmennene så mye oppgaver hvis dere ikke vil gi de mer penger», så var vårt motsvar å få
frem føringer for å prioritere. Det høres ikke ut som det er noen krig ute hos fylkesmennene
om det temaet, for de føler at de tross alt har fått aksept for å prioritere vekk det de mener de
må prioritere vekk (Spesialist 3 på departementsnivå).
58
5.3.2 Delegert etatsstyringsansvar
Det varierer om departementene sitter med etatsstyringsansvaret selv, eller om de har delegert
det til et direktorat eller tilsyn. Samtidig forholder KMD seg først og fremst til de andre
departementene, og ikke direktoratene, også i de tilfellene der departementene har delegert
etatsstyringsansvaret. Dette kan se ut til å spille inn på samordningen. På spørsmål om det er
forskjell på å samordne arbeidet til departementer som har delegert etatsstyringsansvaret eller
ei, vises det til endringene i styringen som nå gjennomføres. Initiativ fra direktoratene må nå
gjennom departementene til vurdering før det går til KMD, og informanten tror ikke at det
alltid har vært tilfellet:
Jeg opplever at vi har fått til en forståelse av at det er viktig med bevissthet rundt
vurderinger av faglig og strategisk karakter i eget departement, selv om man har delegert
[etatsstyringsansvaret] (…) ikke minst fordi departementene nå vet at vi vil komme på banen
og mene noe om det (Generalist 1 på departementsnivå).
Den samme informanten mener at departementene samlet sett må utgjøre et overordnet
strategisk nivå i styringen. Det ser bare i varierende grad ut til å ha vært praktisert:
Fordi tendensen til å bruke fylkesmannen som et forlenget direktorat, det var helt klart
tilstede, og det er fortsatt dessverre tilstede på en del sektorer. Men man har nå har skapt en
mye større bevissthet omkring hvilke fullmakter og faglige vurderinger som ligger på de ulike
forvaltningsnivåene (Generalist 1 på departementsnivå).
HOD er et eksempel på et departement som har delegert etatsstyringsansvaret. Departementet
sier de ikke har involvert seg særlig mye i styringen frem til nå. De opplever at KMD ønsker
mer involverte departementer blant annet for å styrke egen samordning. Det betyr ikke at man
ser for seg store endringer i tiden fremover:
Sånn det har vært til nå har departementet i praksis vært ganske langt unna å delta i
den praktiske styringen av fylkesmennene. Det har i stor grad vært overlatt til
Helsedirektoratet og Helsetilsynet, mens det nye regimet som er i ferd med å komme på plass
ønsker at departementene skal ta en sterkere rolle. Men vi har nok sagt at (…) ja, vi skal
komme litt nærmere, men fortsatt vil det vesentlige av styringen av fylkesmennene gå
igjennom Helsedirektoratet og Helsetilsynet (Spesialist 3 på departementsnivå).
59
Generalistinformanten på departementsnivå sier at KMD i praksis kan bli avhengig av
fagdepartementenes relasjon til sine respektive direktorater i tilfeller hvor departementet selv
ikke har styringsansvaret. For KMD blir det derfor viktig å lage faglige arenaer hvor de som
sitter med etatsstyringsansvaret deltar. Det anses som sentralt for å lykkes med styringen.
Likevel er man tydelige på at det er departementene som reelt sett må delta i de formelle
beslutningsprosessene. Så langt har det i en del tilfeller blitt delegert litt for mye til
direktoratene, ifølge informanten.
Den andre generalisten på embetsnivå mener departementer som har direktorater imellom
gjerne ikke kommer tett nok på, og slik sett mister oversikt over virksomheten hos
fylkesmannen. Den første generalisten på embetsnivå sier noe av det samme, og mener
direktorater jevnt over styrer mer detaljert og følger opp tettere, mens departementene
oppleves å være lengre unna. Fra departementsnivå blir det pekt på akkurat den samme
tendensen, og det uttales at direktoratene har «en helt annen faglig kompetanse.» Informanten
mener den større faglige kompetansen kan ha ført til mer detaljert, og kanskje mindre
strategisk, styring.
5.4 Den samlede styringen
Generalister på både departements- og embetsnivå tegner et bilde av en etatsstyring der
oppdragene i sum har vært svært omfattende. Oppdragene har i stor grad styrt på aktiviteter,
og beskrives som detaljerte. Den ene informanten i embetet mener det har vært lite resultat-
og effektstyring, og at målene for fylkesmannen så godt som uten unntak har vært styring på
aktiviteter. Generalisten på departementsnivå stiller seg bak deler av beskrivelsen, og påpeker
at embetene til nå i liten grad har vært autonome, og at de har blitt «kraftig aktivitetsstyrt.» Et
sentralt kjennetegn ved styringen er, ifølge generalistinformantene, variasjon i styringspraksis
på tvers av ulike departementer:
[De] har selvsagt vært ganske forskjellige på sine spesifikke oppdrag på de ulike
områdene. Det handler veldig mye om hvor detaljert de har styrt. Noen har vært veldig
overordnede, og hatt mer mål- og rammestyring, mens andre har vært mer detaljerte i
styringen sin, og gått mer inn i å fortelle hva vi skal jobbe med, [og] ikke minst hvordan vi
skal gjøre det (Generalist 1 på embetsnivå).
60
Generalistene forteller at oppdragsgiverne i rimelig stor utstrekning har finansiert
fylkesmannen over egne budsjettkapitler. Regnskapet for 2014 viser at Fylkesmannen i
Oppland ble tildelt i underkant av 244 millioner kroner. Embetet ble tildelt ca. 101 millioner
kroner gjennom felleskapittelet, som utgjør 41 % av de samlede bevilgningene dette året. Ca.
83 millioner kroner, altså 34 % av bevilgningene, var tilskuddsmidler til enten kommuner
eller andre, der fylkesmannen i praksis videreformidler penger. 23 % av de totale
bevilgningene, ca. 57 millioner kroner, var sektormidler som gikk til drift hos fylkesmannen.
Figur 1: Oversikt over tildelte midler til Fylkesmannen i Oppland i 2014.
Omtrent en fjerdedel av bevilgningene var tilleggsfinansiering fra sektordepartementene til
oppgaver innad i fylkesmannsembetet. Generalistene i embetet mener utstrakt
tilleggsfinansiering skaper utfordringer. En del av det man får gjennom slike fullmakter
oppleves som faste oppgaver som skulle vært lagt inn i rammen. Den ene embetsgeneralisten
sier for øvrig at oppdragsgiverne har redusert mengden tilleggsfinansiering i senere år.
Embetet arbeider hardt for å få det inn under felleskapittelet, først og fremst fordi det gjør at
man kan basere seg mindre på midlertidig ansatte. Fra embetets side sies det at ca. 10
millioner, omtrent 0,04 % av bevilgningene, er lønnsutgifter som ikke finansieres over
felleskapittelet. Dermed ansettes folk midlertidig. Man har ikke forutsigbarhet på samme
måte, og midlene kan være borte neste budsjettår. Årsaken er at fylkesmannen ikke disponerer
midlene selv, og at det i stedet blir en øremerking fra oppdragsgiver.
Finansieringsordningen sier som nevnt at faste oppgaver skal finansieres gjennom felles
budsjettkapittel, og fra KMDs side mener man at det bare fungerer halvveis. Rapporter fra
embetene tyder, ifølge generalisten på departementsnivå, på at mange faste oppgaver
finansieres over årlige prosjektmidler. Verken Helsetilsynet eller Landbruks- og
matdepartementet hadde andeler blant sektormidler til drift hos Fylkesmannen i Oppland i
41 %
34 %
23 %2 %
Felles budsjettkapittel(kap. 0525)
Sektormidler - tilskuddog overføringer til andre
Sektormidler - til drift ifylkesmannsembetet
Sektormidler - nybygg-og anleggsbevilgninger
61
2014. Fra LMD opplyses det at den kommunerettede potten med penger som går til
fylkesmannen ikke føres i fylkesmannens regnskap, men at det av regnskapstekniske grunner
føres på LMDs eget regnskap. Blant caseprinsipalene er LMDs pott det eneste tegnet på
tilleggsfinansiering av oppgaver som kan anses som faste i embetet i 2014.
5.4.1 Kultur, tillit og konkurranse
Det fremkommer som nevnt flere indikasjoner på detaljert og aktivitetsbasert styring av
fylkesmannen, og at sektordepartementenes detaljeringsgrad varierer. Generalistinformantene
peker på to hovedforklaringer til det. Samtlige trekker innledningsvis frem etablerte kulturer i
de ulike departementene som en hovedårsak, og to av tre utpeker det som den klart
vesentligste årsaken. Fra departementsnivå sies det slik:
Hovedårsaken tror jeg i stor grad knytter seg til at det er ulik styringskultur rundt
omkring forbi i de ulike departementene. (…) Så ser vi jo at man har en sånn iboende tro på
at det å fortelle de hva de skal gjøre gir bedre resultater, enn å da åpne for at de skal bruke
sitt eget faglige skjønn, og som konsekvens av det fastlegge tiltak og virkemidler (Generalist 1
på departementsnivå).
Den andre embetsgeneralisten peker også på kultur som årsak til detaljert styring:
For sånn er jo folk – vi vil jo legge mer effekt og ressurser på et område som vi vet vi
blir fulgt opp på enn et område som vi vet vi ikke blir fulgt opp på i like stor grad. Derfor blir
det jo en sånn skjult styring (…) Dette skyldes forskjellig styringskultur i forskjellige
departementer, og jeg tror ikke det er noen annen årsak enn det (Generalist 2 på embetsnivå).
Én generalist på embetsnivå trekker også frem et konkurransemotiv - at enkelte av
fylkesmannens oppdragsgivere fyller opp med detaljerte styringssignaler for å sikre at tildelte
ressurser faktisk benyttes på sine områder:
Noen tenker at dess mer vi fyller opp i den sekken, dess mer jobber [fylkesmannen] for
oss, og er redd for at dersom de blir for overordnet så jobber heller embetet på andre
områder hvor det er mer detaljert styring (…) For å si det sånn, hadde det bare vært sånn at
fylkesmannen hadde hatt én oppdragsgiver, altså ett departement, så vil jeg tro at da hadde
de vært mindre opptatt av det, for da visste de at ressursene de satt inn der gikk til deres
område uansett (Generalist 1 på embetsnivå).
62
Generalisten på departementsnivå nevner også noe av det samme når tilliten mellom
de involverte aktørene i styringen trekkes frem som et poeng:
Når det gjelder dette med tillit, så hadde vi det mye oppe i forbindelse med [endringen
av etatsstyringen], og jeg tror tilliten til embetene er større enn tilliten mellom
departementene, for å si det sånn (Generalist 1 på departementsnivå).
Fra generalisthold på departementsnivå pekes det i tillegg på en viss historisk dimensjon
knyttet til at man tidligere ikke hadde felles budsjettkapittel:
Med det som et utgangspunkt tilbake i tid så gjorde nok det at man også lett styrte på
ressurser, og så hen til at pengene gikk til [for eksempel] landbruk eller miljø, istedenfor å ha
fokuset i styringen på resultater og aktiviteter. Så det er nok også en litt sånn historisk
forklaring på hvorfor styringen er blitt sånn som den er blitt (Generalist 1 på
departementsnivå).
I det store og det hele gis det uttrykk for god tiltro til at fylkesmannen følger opp de
oppdragene som gis. Fra embetsnivå føles det også på en god tillit fra departementene. Det
eneste unntaket her er den ene embetsgeneralisten som mener enkelte departementer ikke
stoler helt på embetet. Derfor innebærer styringskulturen bruk av penger på egne oppgaver.
Hva trekkes frem som årsaken til tilleggsfinansiering av oppgaver som kan anses som faste?
Her nevner generalistene ulike elementer. Den ene generalisten på embetsnivå peker på
konkurransedimensjonen mellom oppdragsgiverne som motivasjon for tilleggsstyringen:
Det er den samme konkurransen. Legger du det inn i rammen så har fylkesmannen det
til disposisjon for hele sitt embete, og da har man ikke så mye styring på bruken av de
pengene. Legger du de inn som fagmidler [er det annerledes]. Gir du én million til fisk, så går
det til fisk! (Generalist 1 på embetsnivå).
Den andre generalisten sier at fylkesmannen får en del midler hvor de ikke har ansatt folk, og
hvor pengene bare går til det informanten kaller en slags «driftsstøtte», altså kurs og
konferanser og liknende. Dette kommer ifølge informanten som følge av en styringskultur:
Noen småpenger får vi av ulike departementer utenfor fellesrammen, men mesteparten
er jo i rammen. Så dette er noe jeg kaller driftsstøtte (…) og som selvfølgelig er noen rare
63
greier. Men dette er jo også styringskultur, ikke sant. Det kan ha vært problematisk rundt i
embetene å få penger til sine ting (Generalist 2 på embetsnivå).
Fra embetsnivå kan det kanskje se ut til at motivasjonen for tilleggsfinansiering knytter seg til
sikring av egne ressurser i kamp mot andre departementer, men det er ikke inntrykket hos
departementsgeneralisten:
Nei, det tror jeg ikke. Jeg tror at omfanget av midler handler om hva slags
budsjettstruktur de har hos seg, og den er ulik, akkurat som at styringskulturen er ulik. Disse
budsjettprosessene drar ut i tid, og fortløpende finner de ut av hvilke midler som skal gå til
direktoratet og hvilke midler direktoratene skal ha ut til embetene. Den avklaringsprosessen
tar aldri slutt, den pågår hele året (…) Det betyr at de fortløpende ser behov for hva
embetene skal gjøre (Generalist 1 på departementsnivå).
Samtidig reflekterer informanten rundt at departementene føler bruk for en viss fleksibilitet i
løpet av driftsåret som gjør at de «hele tiden kan gjøre revurderinger.» Det gir ikke
nødvendigvis sterke insentiver til rammeoverføring. Informanten sier at rammeoverføring fra
departementene aldri er en utfordring når det gjelder store og avgrensede reformer. Det ser i
stedet ut til å være noe som gjelder behov for mer løpende fleksibilitet i driftsåret.
5.4.2 Oppgaver, fagfelt og alvorlighetsgrad
Ulike informanter peker på at det i senere år har vært mye diskusjoner om embetenes
handlingsrom på tilsyns- og kontrolloppgaver. Fra embetet har man tatt til orde for større
mulighet til å gjøre egne risiko- og vesentlighetsvurderinger på tilsynsgjennomføring:
Vi har jo sagt at vi tenker det er lurt (…) at fylkesmannen, som sitter tettere på de
ulike tjenestene, i større grad kan gjøre en risikovurdering. Altså se hvor vi tror det er svikt,
ut ifra den kjennskapen vi har, og at vi kan bruke tid og krefter på dét, fremfor at det blir sagt
at vi skal gjennomføre så og så mange tilsyn på dét området (Generalist 1 på embetsnivå).
Fra departementsnivå påpekes det at embetene har blitt styrt detaljert på det som har med
tilsyn og kontroll å gjøre. Det nevnes litt ulike årsaker for at det blir slik. På tvers av ulike
sektorer ser det ut til at den detaljerte styringen gjerne er begrunnet i behovet for data på
nasjonalt nivå, for å kunne følge med og ivareta sitt eget ansvar som tilsynsmyndighet med
oversikt over tilstanden rundt om i landet. Flere informanter mener at måten å styre på
64
innenfor en sektor også henger sammen med fagfeltet sin karakter. Det pekes på at
landbrukssektoren er et politikkområde med få mål, og at oppgavene primært knytter seg til
næringsutvikling. Det kan legge grunnlaget for overordnet styring av fylkesmannen på
akkurat det feltet. På helsefeltet er det litt annerledes. Der sier den ene generalisten i
fylkesmannsembetet at det er en blanding av styringskultur og fagfeltet i seg selv som kan
bidra til detaljert styring på tilsynsoppgaver. Informanten sier at tilsyn har en større betydning
på helsesektoren enn ellers, ettersom det har med liv og død å gjøre. Noe av det samme
trekkes også frem fra den andre departementsinformanten på helsefeltet, som mener at det er
spesielt krevende for Helsetilsynet å styre fylkesmennene på resultater og effekter, gitt det
samfunnsoppdraget tilsynet har:
Da må du for så vidt styre på prosess, angi volumkrav på tilsyn, ha
saksbehandlingstider og en del sånne ting. Og for meg er det egentlig naturlig, gitt
oppgavenes karakter (…) For husk på at én viktig ting her, mye av dette med tilsyn og klager,
det er knyttet til rettssikkerhetsproblematikk, og da er det et kjempepoeng at rettssikkerheten
skal være den samme i hele landet. Og da må du kunne se litt på kravene til tiden som går
med, men også at man gjør dette på en noenlunde tilsvarende måte. Så det å harmonere
utøvelsen av tilsyn og klagesaksbehandling er jo en kjempeviktig oppgave [innenfor
helsesektoren] (Spesialist 3 på departementsnivå).
5.4.3 Interne styringskoalisjoner
Generelt beskrives tette relasjoner mellom departementer/direktorater og fagavdelingene hos
fylkesmannen. Store departementsområder, som helse, miljø og landbruk, har tettest kontakt.
Så er spørsmålet om tett kontakt fører til møter hvor det reelt sett praktiseres styring uten
embetsledelsen tilstede. I KMD mener man at styring direkte overfor fagavdelingene har
forekommet. Ikke i stor utstrekning, men i «mye større grad enn det man har vært klar over».
Generalistinformanten på departementsnivå sier at denne «sidestyringen» ikke primært skjer
fra departementene, men i størst grad fra direktorater og dedikerte fagpersoner på spesifikke
fagområder. Departementsspesialistene synes fagmøter som inneholder styring er et lite
problem. Det samme synet får i stor grad støtte i embetet også. Den ene generalisten i embetet
mener det er helt naturlig med tett kontakt i sektorene, ikke minst fordi mange faglige
spørsmål ikke nødvendigvis skal gjennom embetsledelsen. Utfordringen oppstår ifølge
65
informanten når faglige prioriteringer blandes med hvor pengene skal brukes og hva det for
tiden skal fokuseres på i embetene:
Da kan det være at fagdepartementer eller fagdirektorater kan ha litt problemer med å
skjønne at de signalene skal sendes til embetsledelsen (…) De sender nok en del direkte til
fagavdelingene, og det er klart at det er en utfordring, det, men jeg synes (…) det er en større
utfordring at staten er så sektorisert enn at vi på embetsnivå ikke klarer å snakke sammen
(Generalist 1 på embetsnivå).
Den andre embetsgeneralisten mener det kan ha vært møter «med mye fag og lite styring,
eller lite fag og mye styring», men i stort oppleves det som rimelig uproblematisk:
Det som er forskjellen på fylkesmannen og en del andre områder, er jo at vi er veldig,
veldig brede i fag. Uansett om en fylkesmann er verdens beste i jobben sin, hadde ikke den
klart å ha full oversikt over hele fagfelt han har ansvar for. Er langt mer avhengig av
avdelingsdirektører, vil jeg påstå, enn for eksempel NVE eller Statens vegvesen (…) Du
klarer ikke som person å ha full kontroll, og derfor er det fornuftig at man har hatt et system
som involverer avdelingsdirektørene (Generalist 2 på embetsnivå).
Embetet oppfatter at KMD på et tidspunkt ba om at all styringsdialog skulle gjennom dem.
Den ene generalisten tror ikke det er noe lurt, og at man skal vokte seg for å samordne
møtevirksomhet og styringsdialog for mye. Embetet ønsker tett og god dialog, og tror ikke det
er lurt for egen del å komme i en situasjon hvor sektordepartement føler seg utrygge på hva de
får igjen. Tett oppfølging oppleves ikke nødvendigvis som detaljert styring:
Jeg tror man bommer litt når man tror at tett og god dialog er det samme som sterk
styring (…) Det er derfor jeg sier at jeg ikke vil at KMD skal ta en sånn rolle hvor all kontakt
går via dem, og at fordi man er redd sidestyring så skal det være sånn. Jeg tror det er viktig
at fylkesmannen har en tett og god dialog med fagdepartementene. Det er etter mitt skjønn
lurt at de vet hva vi gjør. Men jeg tror det er lurt at man samordner styringen, sånn at man
har en noenlunde lik styring på detaljering, og at man avveier prioriteringene på tvers
mellom fagdepartementene når det er behov for det (Generalist 1 på embetsnivå).
66
6 Analyse av etatsstyringen
6.1 Målkonflikt
Hypotese 1 sier at styringsdokumentene overfor fylkesmannen i større grad er
atferdsorienterte enn utfallsorienterte. Hypotese 2 sier at prinsipalene tilleggsfinansierer
oppgaver som ikke kan sies å ha midlertidig karakter hos fylkesmannen gjennom sitt eget
budsjettkapittel.
Atferdsmønsteret
Kjærvik og Askim (2015) kartla 70 tildelingsbrev overfor underliggende virksomheter i
staten, og fant at det i gjennomsnitt ble brukt seks målformuleringer. Tre fjerdedeler av
virksomhetene hadde åtte målformuleringer eller færre, mens resten hadde mellom åtte og 36
mål (Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD styrer fylkesmannen med 28 og 29 mål fordelt på
de to årene. Helsetilsynet brukte ikke målformuleringer i det hele tatt i 2014, mens de styrte
med 29 mål i 2015. Begge prinsipalene er syv mål under det høyeste antallet som ble kartlagt,
og målstyringen plasserer seg dermed som noe av det mer omfangsrike i staten i 2015. LMDs
målstyring er rimelig utfallsrettet, mens Helsetilsynets målstyring fremstår atferdsrettet.
Kjærvik og Askim (2015, s. 7-8) fant at omtrent halvparten av tildelingsbrevene ikke
inneholdt prosessmål, og at tre fjerdedeler av virksomhetene ikke hadde mer enn ett
prosessmål. 12 prosessmål var det høyeste antall observert. Helsetilsynet hadde 14, og er
dermed mer prosessorientert i målstyringen enn noen andre jeg sammenlikner med.
I 2015 styrte departementene med 20 aktivitetskrav i snitt. Tre fjerdedeler av virksomhetene
ble styrt med 25 aktivitetskrav eller færre. De øvrige ble styrt med mellom 25 og 168
(Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD styrte på sin side fylkesmannen med 85 aktivitetskrav,
mens Helsetilsynet styrte med 106. Også på aktivitetskravene befinner prinsipalenes styring
av fylkesmannen seg i det øvrige sjiktet i staten.
I 2015 styrte departementene med ni styringsparametere overfor underliggende virksomheter.
Tre fjerdedeler av virksomhetene hadde 16 styringsparametere eller færre. De øvrige ble styrt
med mellom 16 og 50 parametere (Kjærvik & Askim, 2015, s. 5). LMD brukte på sin side 43
styringsparametere (resultatkrav), hvorav omtrent halvparten var rettet inn mot fylkesmannens
atferd. Helsetilsynet brukte 35, og for begge årene gjaldt samtlige parametere styring av
67
fylkesmannen på atferd, og ikke på utfall. Også her plasserer LMD og Helsetilsynet seg blant
dem som praktiserte den mest omfangsrike statlige styringen.
Bruken av parameterne - altså resultatkrav - kan også tyde på uklarhet i hva de forskjellige
styringskravene egentlig er. DFØ (2010, s. 22) skriver i den statlige veilederen for mål- og
resultatstyring at et styringsparameter «beskriver direkte eller indirekte i hvilken grad
virksomheten når sine mål i en gitt periode.» Parametere kan være både kvantitative og
kvalitative mål som konkretiserer målingen av de mer overordnede målsettingene
virksomheten har satt (DFØ, 2010, s. 22). Med det som utgangspunkt, ser det ut som at
resultatkravene overfor fylkesmannen i varierende grad er knyttet til de målene
oppdragsgiverne har oppstilt i embetsoppdraget. Parameterne er i høy grad atferdsrettede, i
tillegg til at de er mange i antall hos begge prinsipaler. Resultatkravene kan dermed dels se ut
til å bli et nytt sett med aktivitetskrav. Det kan stemme overens med det Johnsen (2015, s. 37)
betegner som begrepsforvirring innen MRS: «Mye kalles (mål)styring, men er det fremdeles
ikke.»
Syv av 10 LMD-styringskrav knyttes til fylkesmannens atferd. Ser vi de ulike styringskravene
under ett, fremstår dermed ikke LMD spesielt utfallsrettet i sin styring. Det ser ut til å gå i en
annen retning av hva Difi (2012, s. 15) konkluderte med for noen år tilbake. Ifølge Difi var
LMD på det tidspunktet opptatt av at embetene skulle ha rom til å tilpasse arbeidet til lokale
forhold. Funnene her indikerer at LMDs styring reelt sett er mer atferdsrettet enn hva de mer
resultat- og effektbaserte målformuleringene tilsier. For Helsetilsynets del er mengden
atferdsstyring enda høyere, og i 2014 benyttet de ikke et eneste utfallsrettet styringskrav.
Blant oppdragsgiverne i studien, er det Helsetilsynet som styrer fylkesmannen med flest og
mest atferdsrettede styringskrav. Det samlede bildet av tilsynets styring ser dermed ikke ut til
å ha endret seg siden Difi (2012, s. 15) betegnet den som detaljert.
I løpet av de seneste tiårene har man stått overfor flere utfordringer i styringen av
fylkesmannen, og den dominerende problemforståelsen har vært at fylkesmannen ikke har
hatt tilstrekkelig frihet og fleksibilitet i oppgaveutføringen (Flo, 2014, s. 671). I 2012
anbefalte Difi mer styring på resultater, og mindre på detaljer og aktiviteter (Difi, 2012, s. 44–
45). De to prinsipalenes styring fremstår klart atferdsorientert sammenliknet med øvrige
virksomheter i staten. Funnene antyder at Difi sine vurderinger ikke har ført til vesentlige
endringer i styringspraksis, og samlet sett konkluderer jeg med at det forventede
handlingsmønsteret om atferdsstyring i en flerprinsipalsituasjon, bekreftes.
68
I senere år har det vært mye oppmerksomhet om detaljeringsgrad på etatsstyring, ikke minst
fra den sittende regjeringen (KMD, 2014a). Den forrige regjeringen mente også at etatsstyring
kan bli problematisk dersom den praktiseres på et detaljert og aktivitetsstyrende nivå
(Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2009, s. 83), og i den gjeldende
forvaltningspolitiske stortingsmeldingen sies det at behovet for riktig detaljeringsgrad
aktualiserer seg spesielt når flere departementer styrer (FAD, 2009, s. 83). Funnene kan tyde
på at styringen overfor fylkesmannen ikke har vært utøvd i tråd med føringer for etatsstyring.
Om lag en fjerdedel av bevilgningene til embetet er sektordepartementsmidler rettet inn mot
driften. Flere generalistinformanter mener tilleggsfinansiering skaper utfordringer for
styringen. Det er i tråd med synspunkt fylkesmennene har gitt uttrykk for tidligere (Flo, 2014,
s. 674). Det er interessant at en såpass stor andel av bevilgningene kommer fra andre
budsjettkapitler, men det er ikke noe jeg går nærmere inn på her. I studien er spørsmålet om
tilleggsfinansieringen knytter seg til faste oppgaver. Helsetilsynet har ingen ekstern
finansiering. Når det gjelder LMD, er det litt annerledes, ettersom de har en egen pott med
penger som går direkte til embetene. Summen er vel og merke beskjeden, og LMD har ingen
annen tilleggsfinansiering. Omfanget er derfor svært lite blant caseprinsipalene.
I 2013 evaluerte NIVI finansieringsordningen av fylkesmannen. De skrev da at
tilleggsfinansiering «har vært benyttet for å finansiere oppgaver som kan betraktes som faste
pga. at det gir trygghet for hvordan midlene benyttes» (NIVI analyse, 2013, s. 4). Blant
caseprinsipalene er det nesten ingen støtte til NIVI sin konklusjon. Det kan tyde på at
problemene med utstrakt tilleggsfinansiering har blitt færre i senere år. Samtidig er det
selvfølgelig mulig at andre oppdragsgivere i større grad tilleggsfinansierer av
konkurransemessige årsaker. Flo (2014, s. 674) skriver at mellom 14 og 18 % av midlene som
ble overført til embetene mellom 2002 og 2011 var øremerkede, og dermed tilleggsfinansiert.
Det betyr at andelen tilleggsfinansiering overfor Fylkesmannen i Oppland i 2014 var større
enn snittet for samtlige embeter på 2000-tallet, slik Flo refererer det. Det er et moment som
kan tale mot at problemene har blitt færre. Samlet sett er det derfor uvisst hvilken trend vi står
overfor, men det er tydelig at andelen tilleggsfinansiering fortsatt utgjør en vesentlig del av
embetets bevilgninger. Det er imidlertid uklart hvor stor andel som gjelder oppgaver som ikke
kan anses som midlertidige.
69
Årsak til atferdsmønsteret
Jeg antar at årsaken til detaljert styring er horisontal og vertikal målkonflikt, og dermed
problemet med flere prinsipaler.
I LMDs tilfelle oppfatter man ikke merkbare konflikter med andre aktører i styringen. De
nevner noe usikkerhet knyttet til utgiftsøkninger i embetet som man frykter går på bekostning
av landbruksoppgavene, men det er ingen klare indikasjoner på at usikkerheten har hatt
innvirkning på detaljeringsgraden i styringen. Det eneste unntaket er på fullmaktsbrevet med
den kommunerettede potten, der LMD tilleggsfinansierer embetet. Årsaken er bekymringer
for at pengene skal forsvinne «i det store» hos fylkesmannen, og således kan potten tolkes
som en konsekvens av målkonflikt.
I Helsetilsynets tilfelle er det ikke spor av nevneverdige horisontale målkonflikter. De har
ikke særlig mye kontakt med andre oppdragsgivere, bortsett fra på velferdsfeltet. Her fremstår
samarbeidet lite konkurransepreget. Det er imidlertid spor av vertikal målkonflikt overfor
agenten. Helsetilsynet har et mål om harmonisert saksbehandling på tvers av embetene. De
detaljerer styringen fordi resultatene spriker kraftig på tvers av fylkesmennene, og det kan
tolkes som detaljering grunnet frykt for at agenten ikke ivaretar oppdragene tilfredsstillende.
Detaljeringen forekommer samtidig som embetet vil ha større lokalt handlingsrom på
kontroll- og tilsynsoppgavene, og sånn sett ser ut til å manifestere seg en målkonflikt mellom
Helsetilsynet og fylkesmannen. Det kan umiddelbart se ut til å styrke hypotese 1.
Samtidig er det først og fremst en generalist i embetet som tar til orde for et lokalt
handlingsrom - helseinformanten i embetet vektlegger det ikke. I tillegg nevnes ikke det
lokale ønsket av departementsinformanter. Dersom hypotesen stemte, måtte jo årsaken til
detaljeringen være bekymringer om at embetene aktivt forsøkte å opparbeide seg et lokalt
handlingsrom. PA-teori tar som nevnt utgangspunkt i hva som er mest effektivt for å endre
atferden til en nyttemaksimerende agent, på en måte som er til prinsipalens gunst (Jensen &
Meckling, 1976, s. 308). Informantene ga ikke uttrykk for problemer med at fylkesmannen
aktivt arbeidet til sin egen nytte. Ønsket om handlingsrom virket mer som oppspill til
diskusjon. Årsaken til detaljert styring fra Helsetilsynet ser heller ut til å ligge i variasjonen
mellom helseavdelingene hos fylkesmennene. Det ser ikke ut til å være begrunnet i usikkerhet
om flere sektorinteresser som potensielt spiser av helseavdelingenes del av budsjettkaken, og
dermed problemet med flere prinsipaler.
70
Samlet sett fremstår ikke målkonflikt som særlig sentralt for prinsipalenes atferdsstyring av
fylkesmannen.
På tvers av sektorene – kultur og konkurranse
Både kultur og konkurranse fremheves som årsak til at flere av oppdragsgiverne styrer
fylkesmannen atferdsrettet. Kultur er et uklart begrep ettersom det ikke er inkludert i teorien.
Difi (2012, s. 16) gikk ikke særlig i dybden på hva styringskultur overfor fylkesmannen var,
men skrev at forskjeller i detaljeringsgrad «også dreier seg om ulikheter i styringskultur, dvs.
at de ulike sektorene eller departementene har sine egne måter å styre på og at dette preger
styringen av alle underliggende virksomheter.» Hos generalistene ser essensen i
kulturbegrepet ut til å være at aktivitetsstyring er måten flere oppdragsgivere har pleid å styre
på, og det er måten de mener sikrer best resultater.
KMD (2015b, s. 64) ønsker på sin side å redusere detaljert styring ved å sikre fylkesmannen
større handlingsrom, og dreie styringen mer i retning mål- og resultatstyring (MRS). Ønsket
kan sies å ha preg av New Public Management-tankegang. Det handler blant annet om å
fokusere på resultater i større grad enn tradisjonell regel- og prosesstyring (Christensen &
Lægreid, 2003, s. 75). MRS skal være en sentral del av all statlig styring
(Finansdepartementet, 2011, s. 7), men i realiteten vil departementene av naturlige årsaker
bruke flere forskjellige styringsverktøy overfor underliggende virksomheter. Det kan for
eksempel være rammestyring, aktivitetsstyring, regelstyring og økonomisk styring, i tillegg til
MRS (Finansdepartementet, 2011, s. 9–10; Hermansen, 2015, s. 74-77, s. 74–77; Johnsen,
2015, s. 36). Ladegård og Vabo (2011) mener NPM har en viktig verdidimensjon i seg ved at
offentlig styring på mange måter har blitt mer lik verdier som i utgangspunktet knyttet seg til
privat sektor, som for eksempel effektivitets- og resultatverdier. En slik verdioverføring «har
bidratt til å øke konflikten mellom de tradisjonelle og de nye verdiene introdusert i offentlig
sektor» (Ladegård & Vabo, 2011).
Et eksempel på en verdi som kan komme i konflikt med effektivitets- og resultatverdier er
rettssikkerhetsverdien (Ladegård & Vabo, 2011). Rettssikkerhet fremstår som helt sentralt for
mange informanter. Videre sier Åkerstrøm Andersen og Thyge Thygesen (2002, s. 1-2) at
styringsverktøyer som NPM ikke er verdinøytrale, i den forstand at de har en iboende karakter
som sier noe om hva man velger å fokusere på, og hva man velger å se bort ifra. Hansen mfl.
(2009, s. 135) fant at mye av fylkesmannens legitimitet fra staten knytter seg til «å fungere
71
som effektiv sektormyndighet på vegne av sine oppdragsmyndigheter.» Flo (2014, s. 632)
skriver at ulike sektoroppgaver står i en varig spenning til synet om at fylkesmannen er noe
større enn summen av enkeltoppdragene. Med en sterk verdispenning mellom sektor og
helhet, og mange oppdragsgivere, kan vi se for oss at man i fylkesmannsstyringen får mer
utstrakt bruk av ulike typer styringsverktøy enn hva et mer rendyrket MRS-system kanskje
skulle tilsi. Gitt at ulike styringsverktøy rommer ulike muligheter, og styringsverktøyet som
velges blir «avgjørende for utviklingsretningen og de verdier og elementer som kommer i
fokus» (Åkerstrøm Andersen & Thyge Thygesen, 2002, s. 5), kan man spekulere i om
behovene for flere måter å styre på øker med verdimangfoldet.
Som nevnt sier flere generalister at styringskultur har handlet om aktivitetsstyring. Fra
landbruksinformanten på departementsnivå sies det at ulike styringskrav gjerne blir med fra et
års embetsoppdrag til det neste. Som nevnt sier også den ene embetsgeneralisten at ulike
oppdragsgivere er redde for at «dersom de blir for overordnet så jobber embetet heller på
andre områder hvor det er mer detaljert styring.» Utsagnet kan tolkes som at reduksjon i antall
styringskrav fra en prinsipal, er det samme som frykt for ressursbruken på eget felt.
Tolkningen støttes på mange måter av Difi (2012, s. 16), som i kartleggingen av
fylkesmannsstyringen så «tendenser til en ytterligere detaljering av styringen når
departementene og direktoratene blir engstelige for at deres oppgaver ikke blir prioritert fordi
andre sektorers oppgaver er sterkt styrt.»
Det kan tilsi at reversering av ulike styringskrav er mer krevende i en flerprinsipalsituasjon.
Det kan iallfall tenkes at prinsipalene blir mer bekymret hvis de tror at en tilsvarende
reversering ikke gjøres av andre. Lægreid (i Flo, 2014, s. 670-671) vurderer at mål- og
resultatstyringsprinsippet er mer problematisk å benytte i styringen av fylkesmannen enn i
andre deler av offentlig sektor, først og fremst fordi antallet oppdragsgivere er så stort.
Funnene som indikerer en overlapp mellom kultur og konkurranse kan tilsi at en mer resultat-
og effektbasert styring reelt sett er krevende å få til med flere prinsipaler. Det kan bli slik Flo
(2012, s. 671) beskrev sektordepartementenes syn på ulike reformforsøk i
fylkesmannsstyringen ved årtusenskiftet: «Alle freistnader på å reformere systemet vart
oppfatta som moglege trugsmål mot fagdepartementa og sektormakta.»
72
Variasjonen i styringspraksis og implikasjoner for konkurranseargumentet
Hvorfor detaljerer noen prinsipaler styringen sin, mens andre ikke gjør det? At noen
oppdragsgivere styrer overordnet kan bety at konkurranse og nyttemaksimering spiller en
mindre rolle. Samtidig kan vi gjennom PA tenke oss at noen prinsipaler opplever en mer
konkurransepreget situasjon enn andre. Ettersom Helsetilsynet er den mest detaljerte, kunne
man se for seg at de stod overfor sterkere usikkerhet om egne prioriteringer enn LMD.
I LMD blir det nevnt en viss frykt for andre sektorers påvirkning på egne prioriteringer i
embetet. Helsetilsynet synes ikke å ha den samme usikkerheten. Det kan tilsi at vertikal
målkonflikt overfor agenten er større for LMD. Likevel ser ikke det ut til å gi en mer detaljert
styring. I tilfellet med den horisontale målkonflikten synes ikke noen av prinsipalene å
oppleve store utfordringer, og det sentrale samarbeidet mellom oppdragsgiverne fremstår
beskjedent. Den mest detaljstyrende prinsipalen, Helsetilsynet, ser i det store og det hele ut til
å være godt stilt for gjennomslag for sine prioriteringer. Tilsynet har på mange måter en mer
upåvirkelig posisjon enn andre i styringen, gjennom sin lovfestede, uavhengige styringslinje.
De nevner ikke bekymringer for andre sektorers gjennomslag på bekostning av seg selv i
embetet, og dermed ser det ut til at målkonfliktnivået for den mest detaljstyrende prinsipalen
er rimelig lavt.
Oppsummert
Hypotese 1 om atferdsorientert styring er bekreftet. Hypotese 2 om tilleggsfinansiering av
faste oppgaver er delvis avkreftet. Den samlede styringen fremstår klart atferdsorientert.
Prinsipalene supplerer målstyring med både aktivitetskrav og styringsparametere i stort
omfang. Det er tegn til begrepsforvirring knyttet til hva ulike styringskrav reelt sett er, og
bruken av resultatkrav ser i praksis ut som ytterligere aktivitetsstyring fra prinsipalene.
De antatte årsakene til detaljeringsgraden stemmer ikke i særlig grad. Kampene og
konfliktene mellom departementene oppleves som få, og samarbeidet på tvers er ganske
beskjedent. Det er samtidig slik at sektorene i det store og det hele er opptatt av gjennomslag
for seg og sitt. PA-teori har ikke vært til særlig hjelp for å forklare forskjellen på
detaljeringsgraden i styringen til LMD og Helsetilsynet. Funnene kan tyde på at konkurransen
ikke er spesielt sterk så lenge de ulike sektorene kan praktisere sin egen styring parallelt med
hverandre. Derfor er det nærliggende å konkludere med at prinsipalene ikke er i en direkte
73
konkurransesituasjon med hverandre. Samtidig fremstår sektoriseringen sterk. Det kan tenkes
at konkurransen blir mer synlig dersom samordningsambisjonene øker og sektorstyringen
påvirkes i større grad, noe funnene om reversering av styringskrav bygger opp under.
Diskusjonen antyder at styringen ikke har vært i tråd med statlige føringer for etatsstyring.
Samtidig kan fylkesmannens egenart og verdispenning vanskeliggjøre en sterkere rendyrking
av MRS. Egenarten handler blant annet om spenning mellom helhets- og sektorhensyn. Slik
sett kan også egenart og verdimangfold potensielt være med å forklare hvorfor målstyringen
av fylkesmannen har blitt supplert med andre typer styringskrav i stort omfang, selv om det
ikke er mulig å fastslå. Dernest er det et sentralt funn at fjerning av eksisterende styringskrav
kan bli mer krevende i en flerprinsipalsituasjon. Samlet sett er det et uklart skille mellom
styringskultur og konkurranse som årsaksforklaringer på detaljering.
6.2 Oppgavetype
Hypotese 3 tilsier at oppgaver som gjelder kontroll og tilsyn blir sikret gjennom styring på
atferd, mens LMDs utviklingsoppgaver blir sikret gjennom styring på utfall.
Atferdsmønsteret
LMD sine kontrolloppgaver styres mer atferdsrettet enn andre oppgaver, og det er samtidig få
indikasjoner på at utviklingsoppgavene styres spesielt utfallsrettet. De er gjerne forbundet
med utfallsorienterte mål, altså resultat- og effektmål, men også på slike oppgaver bruker
LMD en god del atferdsorienterte styringskrav som supplement til målstyringen. For
Helsetilsynets del er kontroll- og tilsynsoppgavene forbundet med flere styringskrav generelt
enn andre oppgaver. På tvers av sektorene blir det sagt at styringen på kontroll- og
tilsynsoppgaver er rimelig detaljert, og det har vært et ønske om større lokalt handlingsrom til
egne risiko- og vesentlighetsvurderinger. I 2009 fant Hansen mfl. (2009, s. 123) at
fylkesmannens klagesaks- og tilsynsoppgaver har økt i mengde og detaljstyring. Min studie
sier ikke noe særlig om utviklingen i mengden saker, og trenden er det derfor ikke mulig å
vurdere. Samtidig skrev Difi (2012, s. 14) at «tilsynsoppgavene er lovpålagte og styres relativt
detaljert med tema og omfang.». Funnene påviser mer utstrakt bruk av atferdsrettede
styringskrav på kontroll- og tilsynsoppgaver enn andre typer oppgaver, og det er nærliggende
74
å tolke det som en støtte til Hansen mfl. (2009, s. 123) og Difi (2009, s. 123) sine vurderinger
om at kontroll- og tilsynsoppgavene styres detaljert.
Årsak til atferdsmønsteret
Samlet sett fremgår det svært liten støtte til H3. Det ene tilfellet hvor vi potensielt ser at det
stemmer, er LMD og bekymringer for kapasiteten til kommunale landbrukskontor. At målene
for området i embetsoppdraget er prosessorientert, styrker støtten til hypotesen. Likevel virket
styringsintensiveringen som nevnt å komme fra embetet selv, og ikke fra LMD. Samlet sett
konkluderer jeg med at det kan være spor av det deduserte årsaksforholdet, men at det ikke
fremstår svært bevisst fra LMD. I Helsetilsynets tilfelle finner jeg ingen støtte til den
deduserte årsaksforklaringen.
Hva fremstår som de viktigste årsakene til at kontroll- og tilsynsoppgavene styres
atferdsrettet? Flere fremhever at oppgavene er enklere å telle. Det var også noe
helseinformanten i embetet vektla. Informanten mente at Helsetilsynets oppgaver var enklere
å omdanne til gode indikatorer enn Helsedirektoratets oppgaver, som er mer veiledende og
kvalitative i formen. Det kan tolkes som et uttrykk for overmåling, som handler om en mulig
tendens innenfor MRS-systemer om at oppgavene som er enkle å kvantifisere er de som
faktisk måles, mens mer kvalitative oppgaver nedprioriteres fordi oppmerksomheten rettes
mot det som kan telles (Christensen, Lægreid, Roness, & Røvik, 2009, s. 111). Dersom
inntrykket fra embetet om konkurranse mellom Helsetilsynet og Helsedirektoratet stemmer,
og tilsynsoppgavene har blitt noe mer prioritert, kan det tolkes som et uttrykk for reelle
konsekvenser av overmåling.
Flere bidrag har pekt på utfordringer knyttet til styring av fylkesmannens kjerneoppgaver. For
eksempel påpekte Riksrevisjonen i 2007 at utviklings-, oppfølgings- og veiledningsoppgaver
ble prioritert lavere enn andre oppgaver, og at de hadde lavere måloppnåelse enn mer
kvantitative resultatkrav (Riksrevisjonen, 2007, s. 74). Ettersom jeg ikke fokuserer på selve
måloppnåelsen i embetet kan ikke studien vurdere holdbarheten i Riksrevisjonens slutning i
særlig grad, men det er noen interessante funn knyttet til balansen mellom tilsyns- og
direktoratsoppgaver i helsesektoren. Her kan det være indikasjoner på at tilsynsoppgavene har
fått en viss ressursmessig forrang over de mer kvalitative og veiledende direktoratsoppgavene,
og at det slik sett forekommer overmåling overfor fylkesmannen.
75
Samtidig er det funn i studien som ikke bygger opp under den problematikken som det ble
konkludert med at fantes. HOD har ikke opplevd misnøye fra Helsedirektoratet knyttet til
eventuell nedprioritering av kvalitative oppgaver i embetene. Dernest sa helseinformanten i
embetet at de med årene hadde brukt noe mer ressurser på tilsyns- enn direktoratsoppgaver.
Det behøver ikke være ensbetydende med at ivaretakelsen av direktoratsoppgavene har blitt
dårligere. På den måten er det ikke sikkert at en 50-50-regel på ressursfordeling er
hensiktsmessig som kvalitetsindikator. Produktivitetskommisjonen problematiserer tilfellene
der mål for ressursbruk blir et mål i seg selv, og mener man skal være forsiktig med slike
normer fordi det kan virke hemmende på effektivitet (NOU 2016:3, 2016, s. 184). I lys av en
slik tolkning behøver ikke et gradvis ressursavvik være problematisk i det hele tatt, så lenge
oppdragsgiverne sørger for å fokusere på resultatene av fylkesmannens virksomhet. Så kan
kanskje det igjen tolkes som at Helsedirektoratet har større vanskeligheter enn Helsetilsynet
med å vurdere ivaretakelsen av egne oppdrag i embetet, nettopp på grunn av utfordringer med
å utforme gode indikatorer på mer kvalitative oppgaver. Det kan igjen peke på mulig
overmålingsproblematikk, slik Riksrevisjonen (2007, s. 74) drøftet, men det reelle omfanget
er uklart.
Det sies gjerne at økt rettighetsfesting fører til innsnevring av den politiske skjønnsutøvelsen,
spesielt på kommunenivå (Sørensen, 2009, s. 61). Virkningene av rettighetsfestingen på
etatsstyringspraksis, er ikke like klar. Lovfesting drøftes blant informanter i begge sektorer,
og umiddelbart kan det se ut som det er en sammenheng mellom lovpålagte oppgaver og mer
atferdsrettet styring. Det betyr ikke at alle lovpålagte oppgaver i fylkesmannsembetet styres
atferdsrettet i andre sektorer; det kan jeg ikke si noe om. Derfor er det avgjørende å gå mer i
dybden, og blant informantene var rettssikkerhetsdimensjonen helt sentral.
Grønlie (2003, s. 52) peker på spørsmålet om sentrale versus desentrale beslutninger som en
varig forvaltningspolitisk spenning i Norge. Spenningen står mellom «desentraliserte
beslutninger for nærhet til dem som beslutningene angår» versus «sentraliserte beslutninger
for nasjonal likhet og standardisering» (Grønlie, 2003, s. 52). Behovet for nasjonal likhet og
standardisering fremstår sterkere på rettssikkerhet enn øvrige oppgaver i embetet.
Rettssikkerhet dreier seg i hovedsak om «sikkerhet mot vilkårlig behandling fra
myndighetenes side og sikkerhet for at man får de rettigheter og ytelser man har krav på» (RH
Knoff AS, 2003, s. 26). Rettsikkerhetsbegrepet kan blant annet sies å innebære «lik
behandling av like saker» (RH Knoff AS, 2003, s. 26).
76
Rettssikkerhetsdimensjonen fremheves av flere som grunnlag for atferdsrettet styring. Det
skal ikke være tilfeldig hva utfallet blir fra hvor i landet du bor. Det viktigste hensynet for
Helsetilsynet blir dermed ifølge informanter å sikre harmonisert saksbehandling på tvers av
fylkesmannsembetene, både på tid, metode og utfall. Her kan det dermed se ut til at en
bestemt atferd hos agenten blir målet i seg selv for prinsipalens styring. Helsetilsynet ser som
nevnt en klar sammenheng mellom sprikende resultater hos fylkesmannsembetene og behovet
for å styre fylkesmannen på prosesser og atferd.
I den statlige styringen av kommunene på eldreområdet finner Vabo (2012, s. 120) at
Helsetilsynet oppleves å ha sterk «fagbasert tilnærming med fokus på overholdelse av
spesifikk lovgivning og opprettholdelse av faglige standarder». Helsetilsynets styring av
fylkesmannen kan se ut til å ha noe av det samme utgangspunktet. På departementsnivå i
helsesektoren sies det at i visse tilfeller er det riktig å gi fylkesmannen spillerom, mens på
rettssikkerhetsoppgavene er det et sentralt poeng at oppgaven løses likt, «og der kan ikke
fylkesmannen ha friheten sin.» Der KMD ønsker en mer overordnet styring som gir
fylkesmannen handlingsrom, og oppmerksomheten rettet mot resultater og effekter, har
Helsetilsynet rettssikkerhetsoppgaver hvor det er fylkesmennenes atferd i seg selv som blant
annet er målet med styringen. Det presiseres at rettsikkerhetsoppgaver er mer enn kontroll og
tilsyn.
Oppsummert
Hypotesen om atferdsorientert styring på kontroll- og tilsynsoppgaver er bekreftet. Årsaken til
atferdsmønsteret stemmer imidlertid i liten grad overens med hypotesen. Årsakene handler
heller om at oppgavene er lette å telle, og at man dermed kan se utslag av overmåling- og
målforskyvingseffekter, der oppgaver som er kvantifiserbare gjerne prioriteres. Et annet
moment er at oppgavene er lovpålagte og derfor må følges opp, og ikke minst at det i en del
tilfeller er snakk om rettssikkerhetsforvaltning. I de sistnevnte tilfellene ser vi at fra
Helsetilsynet er agentens atferd et sentralt mål i seg selv for styringen, noe som gir tydelige
insentiver til atferdsstyring.
77
6.3 Styrende prinsipal
Hypotese 5 tilsier som nevnt at Kommunal- og moderniseringsdepartementet mangler
kunnskap og kompetanse som samordningsdepartement til å vurdere sammenhengen mellom
oppgaver og ressurser i fylkesmannsembetene.
Atferdsmønster
Spørsmålet om manglende sammenheng mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen
splitter informantene på departements- og embetsnivå. Sektordepartementene er primært
bekymret for egen ressurssituasjon i embetet, mens KMD ikke gir uttrykk for nevneverdige
utfordringer. Fra embetsnivå er synet ganske klart: flere opplever en manglende sammenheng
mellom oppgaver og ressurser hos fylkesmannen.
Fra flere hold får departementet ros for å ha vært flinke til å sikre at nye oppgaver skal
medføre nye ressurser. Det nevnes av flere, og fra det ene sektordepartementet beskrives det
som den egentlige samordningen i senere år. Ingen andre konkrete samordningsvirkemidler
blir nevnt. Difi (2014, s. 17) skiller mellom ulike grader av samordning, og skriver at negativ
samordning handler om å minimalisere konflikter mellom partene og utilsiktede konsekvenser
for andre, men at samarbeidet ellers ikke er stort. Positiv samordning handler på sin side om
felles løsninger og «integrerte tiltak og virkemidler» (Difi, 2014, s. 17). Sett i lys av funnene,
kan det virke mer treffende å kategorisere KMDs rolleutføring som negativ snarere enn
positiv samordning. Sektorenes mål, krav og tiltak ser ut til å eksistere ved siden av
hverandre, uten at de påvirkes nevneverdig av aktive forsøk på å integrere styringssignalene
på tvers av sektorene.
I henhold til statlige bestemmelser skal samordningsdepartementet i etatsstyringen sørge for
at berørte departement tar prioriteringsdiskusjonen i forbindelse med utarbeidelsen av
tildelingsbrevet. Samordningsdepartementet skal sørge for å samordne styringssignaler
overfor den underliggende virksomheten (Finansdepartementet, 2011, s. 20). Informantenes
beskrivelser av oppgave- og ressursrelaterte diskusjoner kan tyde på at en slik samordning
ikke har forekommet i nevneverdig grad. Tildelingsbrevet er ifølge flere informanter et
uttrykk for omforente styringssignal, men tildelingsbrevene inneholder ingen eksplisitt
utformede mål og styringsparametere (KMD, 2014b, 2015c). Det er heller embetsoppdragene
som fremstår som det klart viktigste styringsdokumentet blant informantene.
78
Stokland (2015) mener at den sentrale samordningsutfordringen for styringsrelasjoner hvor
flere departementer styrer samtidig, ligger i at ansvarlig departement ikke har noen reell
myndighet. Samordning gjennom myndighet knyttes ofte til mer byråkratiske virkemiddel
som hierarki og standardisering, og en slik form for samordning har mange fellestrekk med
styring (Fimreite & Lægreid, 2008). KMDs tydelighet om at nye oppgaver skal følges av
friske ressurser beskrives som det mest sentrale samordningsvirkemiddelet, og da er det
naturlig å konkludere med at departementet i liten grad fremstår som en styrende prinsipal.
Som nevnt har den norske statsforvaltningen tradisjonelt hatt rimelig svake overordnede
samordningsdepartementer (Fimreite & Lægreid, 2005, s. 181–183), og basert på funnene kan
det være nærliggende å konkludere med at KMD plasserer seg inn i denne tradisjonen. En god
illustrasjon på det er at sektorinformantene jevnt over mener KMD fyller sin rolle godt etter
forutsetningene, og at forbedringspotensialet virker lite. Samlet sett gis det et rimelig klart
inntrykk om at sektordepartementene er ansvarlige for prioriteringer og ressurs- og
oppgavebalanse, og ikke KMD. I senere år har informanter i flere studier tatt til orde for at
samordningsdepartementet bør ta et sterkere ansvar for finansiering og for felleskapittelet
(Difi, 2012, s. 51; NIVI analyse, 2013, s. 5). Funnene i studien antyder at det ikke har skjedd.
Årsak til atferdsmønsteret
Hva er årsaken? Hypotesen tilsier at KMDs kunnskaps- og kompetanseutfordringer overfor de
andre prinsipalene er årsaken til at oppgavene blir flere enn ressursene. Kan
informasjonsasymmetri mellom KMD og sektordepartementene forklare manglende
sammenheng mellom oppgaver og ressurser? Vi ser enkelte indikasjoner på det. Informanten i
KMD sier at departementet ikke har hatt noen oversikt over «innhold, tidspunkt eller
frekvens» i de mest sentrale sektordepartementenes møter med fylkesmannen. Samtidig
beskrives ressurs- og oppgavediskusjonene mellom departementene som få og lite aktive.
Uttalelsen kan indikere at den styrende prinsipalen har opplevd en viss
informasjonsasymmetri overfor de andre prinsipalene i styringen.
Hvordan virker delegert etatsstyringsansvar inn på samordningen? KMD forholder seg
primært til departementene. De departementene som har delegert styringsansvaret oppleves
lengre unna, og i embetet tror man de har svakere oversikt over arbeidet lokalt. Direktoratene
oppleves tett på og mer detaljerte i styringen. At flere departementer oppleves å være lengre
unna fylkesmannen, samtidig som direktorater er tettere på og styrer mer detaljert, er også i
79
tråd med funn fra noen år tilbake (Difi, 2012, s. 27; Hansen, Indset, Sletnes, & Tjerbo, 2009,
s. 130).
Enkelte informanter opplever at KMD fra 2016 forsøker å styrke samordningen ved å sørge
for at samtlige departementer sitter tettere på styringen, og KMD-informanten problematiserer
selv mangel på oversikt over andre departementers styring. Det kan være nærliggende å anta
at KMDs informasjonsasymmetri blir sterkere i tilfeller med delegert etatsstyringsansvar,
dersom det er slik at KMD da forholdet seg til departementer som selv er langt unna, og har
svak oversikt over, fylkesmannen. Difi (2012, s. 38) beskrev at styring gjennom
samordningsdepartementet ofte ble opplevd som krevende fordi de andre departementene ikke
var «tungt involvert i styringen.» Funnene antyder noe av det samme, og peker på at delegert
etatsstyringsansvar også kan ha horisontale virkninger i etatsstyringen.
KMD-informanten forteller at de ønsker at departementene sammen skal utgjøre et strategisk
nivå i styringen av fylkesmannen i det nye etatsstyringssystemet, noe de blant annet vil gjøre
gjennom å sikre «tydelige prioriteringer det enkelte år» overfor fylkesmannen (KMD, 2015b,
s. 64). Det korresponderer godt med Mulgans syn (2009, s. 32) om at strategi i offentlig sektor
i bunn og grunn handler om å prioritere, og å unngå å tro at alle hensyn kan ivaretas. Det ser
ut til at prinsipalen med delegert styringsansvar i studien, Helsetilsynet, på mange måter kan
være skjermet fra prioriteringsrelaterte diskusjoner på tvers av oppdragsgiverne.
Finansieringsansvaret ligger hos HOD, og det er de som ivaretar kontakten overfor KMD. Det
er departementene som har prioriteringsrelaterte diskusjoner med hverandre, og samtidig er
HOD som prinsipal ganske fjernt fra den praktiske styringen av fylkesmannen. Dermed kan
man spørre seg hvor sterke insentiver et direktorat eller tilsyn med delegert styringsansvar
egentlig har for å begrense oppgaver og ressursbruk, gitt at man fra et samordningsperspektiv
ønsker å begrense styringsintensiteten - for eksempel ved å prioritere andre typer oppgaver
høyere i fylkesmannsembetet ett år enn et annet. Produktivitetskommisjonen (NOU 2016:3, s.
171) diskuterte viktigheten av strategiske mål i styring av underliggende virksomheter, og
mente at manglende oppmerksomhet om effektiv ressursbruk gjerne knyttes til at styringen i
stor grad er aktivitetsbasert (NOU 2016:3, 2016, s. 171).
I forlengelsen av Produktivitetskommisjonens vurderinger kan vi se for oss en liknende
utfordring med det delegerte etatsstyringsansvaret: avskjermede prinsipaler som i stor grad
baserer seg på aktivitetsbasert styring av fylkesmannen kan tenkes å vanskeliggjøre en mer
helhetlig, strategisk styring der prinsipalene samarbeider om mer sentrale strategiske mål,
80
som for eksempel å gi fylkesmannen mer handlingsrom i oppgaveutføringen, eller å prioritere
noen oppgaver høyere enn andre i et omforent styringsdokument. Poenget illustreres godt av
spesialistinformanten som sa at KMD ikke kan samordne vekk rettighetslovgivning og
sektoransvaret gjennom styringslinjen. Samtidig kan ikke studien gi svar på om
problematikken vil gjelde i alle tilfeller hvor etatsstyringsansvaret er delegert, eller om det er
noe som gjelder mer særegent for Helsetilsynet. De har tross alt en uavhengig, direkte
styringslinje ned til fylkesmannen (Helsetilsynsloven). I Helsetilsynets tilfelle sier også
informanter at det har vært en stor vekst i rettighetsrelaterte enkeltsaker i embetet, og at det er
saker som skal behandles uansett, hvilket kan gjøre det urealistisk å prioritere den slags
oppgaver ned et år fordi et omforent tildelingsbrev sier at det skal satses på noe annet i stedet.
Oppsummert
Hypotesen er delvis bekreftet. KMD har en mindre aktiv rolle i oppgave- og
ressursdiskusjonene enn hva hypoteseresonnementet tok utgangspunkt i. KMDs rolle har
primært vært å sikre at nye oppgaver fra sektordepartementene skal følges med friske midler.
Det får KMD skryt for å ha vært gode på. Den øvrige samordningen oppleves som forsiktig,
og kan beskrives som et tilfelle av negativ samordning. Synspunktene fra informanter tyder
på at KMDs mandat ikke har vært sterkt nok til å sikre samstemte prioriteringssignaler på
tvers av sektorene. Sektorene fremstår sterke, og samordningsdepartementet som rimelig
svakt.
Årsaken til ubalanse mellom oppgaver og ressurser kan til en viss grad være KMDs
informasjonsasymmetriske utfordringer overfor sektordepartementene, og
informasjonsasymmetrien kan bli sterkere i tilfeller med delegert etatsstyringsansvar. Når det
gjelder delegert etatsstyringsansvar er det også et spørsmål hvor sterke insentiver direktorater
og tilsyn med delegert styringsansvar har for å begrense styringsintensiveringen, og bidra i en
mer overordnet, strategisk styring av fylkesmannen. Sterke sektorer pekes i større grad enn
informasjonsproblemer ut som den viktigste årsaken til ressurs- og oppgaveubalanse.
81
6.4 Interne koalisjoner
Hypotese 5 tilsier at sektordepartementene og fagavdelingene avholder møter hvor det reelt
sett praktiseres styring, samtidig som embetsledelsen hos fylkesmannen holdes utenfor
møtene.
Atferdsmønster
De seneste studiene av styringen av fylkesmannen (Difi, 2012; Hansen m.fl. 2009) drøfter
ikke skillet mellom fagmøter og styringsmøter, og om fagmøter inneholder styring som burde
vært gjennomført i formelle styringsmøter. Studien tar dermed for seg et spørsmål som ikke er
kartlagt i særlig grad tidligere. Temaet aktualiseres av at oppdragsgiverne i større grad skal
samordne sin dialog med fylkesmennene gjennom det nye etatsstyringssystemet (KMD,
2015b, s. 64-65). Med det som utgangspunkt er det nyttig å kartlegge i hvilken grad fagmøter
og styringsmøter har gått over i hverandre, noe KMD-informanten antyder at de har gjort i
klart større grad enn hva den etablerte oppfatningen har vært.
Funnene viser helt klart sterke sektorbindinger mellom oppdragsgivere og «deres»
fagavdelinger hos fylkesmannen. Når det gjelder faglige møter som har inneholdt styring,
tegnes det et ganske nyansert bilde på tvers av sektorene. I saker som gjelder konkrete
fagområder og saksbehandling, og som dermed blir lengre unna det strategiske nivået, nevner
et par informanter at skillet mellom fag- og styringsmøter kan bli mer uklart.
Helsetilsynsinformanten sier som nevnt at skillet er vanskelig fordi harmonisert
saksbehandling er det fagmøtene bunner i. Én av fire informanter i fylkesmannsembetet
mener at skillet mellom styringsmøter og fagmøter har vært for uklart, og dermed
problematisk, mens de andre ikke virker til å ha den samme oppfatningen. I embetet ses det på
som en beskjeden utfordring. Funnene går dermed dels i motsatt retning av KMDs syn om at
skillet mellom fag- og styringsmøter ikke har vært tydelig, og derfor skapt
styringsutfordringer (KMD, 2015a, s. 11).
Årsak til atferdsmønsteret
Forventningen om forfektingskoalisjoner bekreftes rimelig tydelig, i den forstand at innad i
sektorene, mellom oppdragsgiver og fagavdeling, virker informasjonsasymmetrien og
målkonflikten til å være lav. De utveksler mye informasjon, holder hverandre oppdatert og
82
deler mange sektormålsettinger og interesser. Slik sett burde mye ligge til rette for direkte
styring utenom fylkesmannen, og logikken om nyttemaksimerende aktører tilsier det. Likevel
anses ikke styring i fagmøter som en nevneverdig utfordring blant det store flertallet av
informanter. Lojaliteten i embetet til sektordepartementene er stor, men kontakten om
styringssignaler og prioriteringer foregår i det store og hele etter den formelle linjen.
Årsaken til at informantene på embetsnivå stort sett ser på skillet som uproblematisk, handler
blant annet om dialogen på tvers av avdelingene hos fylkesmannen. Samarbeidet mellom
fagavdelingene er godt, og sektorgrensene fremstår som en mindre samordningsbarriere
internt i embetet enn blant departementene. I rapporten om fylkesmannsstyringen i 2012 skrev
Difi (2012, s. 37) at «Samtidig er det erkjent at det er enklere å få til samordning jo lenger ut i
forvaltningen man kommer.» Funnene kan tolkes som støtte til en slik vurdering.
Samordningspotensialet som ligger innad hos fylkesmannen ser ut til å være godt.
Den ene generalisten nevnte at tett kontakt med sektordepartementene er viktig, og advarte på
mange måter KMD mot å samordne møtevirksomheten for mye. Poenget er interessant, sett i
et prinsipal-agent-perspektiv. Som nevnt er agentproblemer en viktig del av PA. Det viser til
problemer som skyldes målkonflikt mellom prinsipal og agent, samt at prinsipalen ikke evner
å fastslå om agenten har opptrådt slik den burde. Det er slettes ikke gitt at alle prinsipalene vil
være tilfredse med økt usikkerhet om ivaretakelsen av egne interesser. Gjennom PA-teori kan
man dermed se for seg at sterkere samordning av styringsdialogen kan få konsekvenser for
prinsipalenes intensitet i styring og informasjonsinnhenting.
Oppsummert
Hypotesen er delvis avkreftet. Det eksisterer sterke forfektingskoalisjoner innad i de ulike
sektorene i styringen av fylkesmannen, men sektorbindingene ser ikke ut til å skape
utfordringer for fylkesmannen selv i hans eller hennes samordnede styring i embetet.
Sektoriseringen innad hos fylkesmannen oppleves ikke like sterk som sektoriseringen på
departementsnivå. Fagmøter som har inneholdt styring, og hvor embetsledelsen ikke har
deltatt, har bare forekommet i beskjeden grad. Det kan være tegn til at skillet mellom
fagmøter og styringsmøter blir mer uklart når møtene i større grad gjelder konkret oppfølging
av saksbehandling i embetene. I fylkesmannsembetet er alle opptatt av å ha fortsatt tett og god
kontakt med sektordepartementene. Drøftingen har vist at mer samordnet møtevirksomhet kan
tenkes å føre til økt styring på atferd og informasjonsinnhenting fra de ulike prinsipalene.
83
6.5 Hypotesene samlet
Tabell 11: oppsummering av hypotesene
Hypoteser H1 H2 H3
Antatt atferdsmønster Atferdsstyring i en
flerprinsipalsituasjon
Tilleggsfinansiering av oppgaver av
varig karakter
Atferdsstyring av kontroll- og
tilsynsoppgaver
Er atferdsmønsteret bekreftet eller
avkreftet?
Bekreftet Delvis avkreftet Bekreftet
Antatte årsaker til atferdsmønsteret Konkurranse gjennom forsterkede
agentproblemer som følge av
flerprinsipalsituasjonen
Konkurranse som følge av et ønske
om å skjerme agenten fra andre
prinsipalers innflytelse
Usikkerhet om ivaretakelse av
oppgaven ettersom dette gjelder
virksomhet til tredjepart
Påviste årsaker til atferdsmønsteret Styringskultur, verdispenninger
Fagfeltets egenart
Oppgavens karakter
Noe konkurranse, men i liten grad
agentproblematikk.
Styringskultur
Budsjettstruktur
Noe konkurranse
Tilskudd
Lovpålagthet
Rettssikkerhet
Potensiell overmåling
Hypoteser H4 H5 Antatt atferdsmønster KMD mangler kompetanse og
kunnskap til å sikre ressurs- og
oppgavebalanse
Fagmøter som inneholder styring
uten embetsledelsen tilstede
Er atferdsmønsteret bekreftet eller
avkreftet?
Delvis bekreftet Delvis avkreftet
Antatte årsaker til atferdsmønsteret KMD opplever
informasjonsasymmetri overfor de
andre prinsipalene
Forefektingskoalisjoner hvor
informasjonsutveksling er høy og
målkonflikt lav
Påviste årsaker til atferdsmønsteret Noe informasjonsasymmetri hos
KMD, og denne kan antas å øke
med delegert etatsstyringsansvar
Sektordepartementer med helt
tydelig finansieringsansvar
Forefektingskoalisjonene er tilstede,
men styring uten embetsledelse
virker lite tilstede
Teorien har problemer med å
forklare fraværet av forventet atferd
6.6 Nytten av PA og teoretiske implikasjoner
Det knytter seg både gode og mindre gode sider til forskningsdesignet, og evnen til
hensiktsmessig teoritesting. Et skille går mellom atferd og årsaker til atferd. Designet har gitt
en valid og god forståelse av den faktiske atferden i styringen, ikke minst gjennom kvantitativ
innholdsanalyse av embetsoppdragene. Det gir en rimelig stor grad av validitet i slutningene,
en god sikkerhet om hvordan styringen har vært praktisert. Usikkerheten er større når det
gjelder årsaker til styringspraksis, ettersom dataene her utelukkende baserer seg på intervjuer.
Flere av intervjuspørsmålene relaterte seg til hva informantene trodde var årsaker til at
styringspraksisen er som den er. Som nevnt sier Mosley (2013, s. 21) at intervjuer i mange
84
sammenhenger er bedre egnet til å spørre om faktisk atferd, og hva som har skjedd, og noe
mindre egnet til å spørre om hvorfor noe skjer. Det betyr at det vil være en del usikkerhet
knyttet til validiteten i årsaksforklaringene.
For eksempel svarte flere at det var enten konkurranse eller kultur som forårsaket
styringspraksisen, samtidig som beskrivelsene av de ulike fenomenene kunne være omtrent
like. Det gjør skillet uklart, og validiteten til antatte årsaksforklaringer svak på vesentlige
punkter. Validiteten kan også svekkes av min teoretiske avkjermingsstrategi: ettersom jeg kun
benytter PA-teori har jeg ingen teoretisk velfundert definisjon på kultur, og det gjør bruken av
begrepet enda mer uklart. Det er flere av generalistene, både på embets- og departementsnivå,
som nevner at de ulike sektorene detaljerer styringen sin på grunn av konkurranse seg
imellom. Spesialistene nevner konkurranse i svært liten grad. Kanskje er det naturlig at
sektorinformantene fokuserer mindre på konkurranse enn andre. Dersom en sektor selv er i en
konkurransesituasjon, er det ikke nødvendigvis naturlig å fremheve det.
Alt dette peker på svakheter ved designet i studien som kan gjøre det vanskelig å avdekke hva
konkurransen reelt sett går ut på, og hvor stor den egentlig er. Svarene fra flere informanter
indikerer at den er der, men studien får ikke helt tak på det. I intervjuene fremgår det at tilliten
til fylkesmannsembetene er jevnt over høy. Tillit er også et viktig spørsmål på tvers av
oppdragsgiverne. Som nevnt er det tegn til noe begrenset tillit på tvers av
sektordepartementene, men informantene sier at samarbeidet egentlig er lite betent og
konfliktfylt. PA-teori har gitt gode forutsetninger for å fokusere på tillitsspørsmålet, og
teorien treffer i den forstand at visse tillitsutfordringer på tvers av oppdragsgiverne blir
avdekket. Samtidig tilsier PA-teori og logikken om egennyttemaksimering at de involverte
aktørene dermed vil gå klart lengre i «skjult» styring enn de rent faktisk gjør. For eksempel
tilsier hypotesene at sektorbindingene resulterer i styring utenom den formelle linjen via
fagmøter som ikke er styringsmøter, og at prinsipalene vil tilleggsfinansiere oppgaver som
ikke kan anses som midlertidige i embetet. Og teorien tilsier at prinsipalene vil være bekymret
for ivaretakelsen av egne interesser i en konkurranse med andre, og derfor detaljere styringen.
Samtlige antakelser er logiske i henhold til PA-teorien, men de viser seg i liten grad å være
treffende i en norsk statsforvaltningskontekst som fylkesmannsstyringen. Enten stemmer den
rasjonelle logikken som ligger til grunn for PA i liten grad overens med virkeligheten, eller så
evner ikke studien å få tak på en konkurranse som informantene kanskje ikke naturlig vil
fremheve. Og som de kanskje ikke heller reflekterer over at de er i.
85
Samtidig er det kanskje ikke så rart at PA ikke har stor forklaringskraft – studien hvilte på en
forutsetning om at KMD reelt sett var en styrende prinsipal, og at forsøkene på å samordne
styringen innebar en mer aktiv og styrende rolle enn hva tilfellet viste seg å være. Hypotesene
i studien antok at flerprinsipalsituasjonen ville gi insentiver til detaljert styring fra den enkelte
oppdragsgiver fordi usikkerheten om ivaretakelsen av egne prioriteringer hos fylkesmannen
økte fordi andre oppdragsgiveres bestillinger også spiller inn. Eventuelle agentproblemer som
følge av problemet med flere prinsipaler hvilte på en forutsetning om at styringen var
produktet av et aktivt samspill mellom flere aktører (Jensen & Meckling, 1976, s. 309), og at
fylkesmannen ble styrt gjennom noen mål og reelle prioriteringer som var produktet av et
omforent, prioritert styringsdokument på tvers. Mer reelle prioriteringer ville dermed øke
usikkerhet om ivaretakelsen av egne prioriteringer (Waterman & Meier, 1998, s. 179). På
mange måter hvilte bruken av PA på en forutsetning om en styring som reelt sett ble
samordnet, noe den ikke viste seg å være. Prinsipalene har ikke et spesielt aktivt forhold til
andre prinsipaler i styringen i 2014 og 2015, og da er det heller ikke sikkert at målkonflikten
behøver å utspille seg i særlig grad.
Med det som utgangspunkt kan det være grunn til å spekulere i om PA-teori kan få økt
forklaringskraft i styringen fremover. KMD og de andre departementene etablerer nå
sektorovergripende mål og felles styringsdokumenter, og de har fjernet embetsoppdragene og
samordnet styringsdialogen i større grad (KMD, 2015b, s. 64–65). Antakelsen er at i en
flerprinsipalsituasjon vil prinsipalen forsterke atferdsstyring og informasjonsinnhenting
dersom usikkerheten om ivaretakelsen av egne interesser øker. Det kan godt tenkes at dersom
prinsipalene kommer lengre vekk fra fylkesmannen, og blir mer usikre på ivaretakelsen av
egne interesser, så vil prinsipalene forsøke å kompensere med mer atferdsorientert styring
eller med økt informasjonsinnhenting. I den sammenheng er det interessant å merke seg
spesielt departementsinformantene i helsesektoren, som er rimelig skeptiske til endringene.
Det er også viktig å ha med seg den tydelige lojaliteten til sektordepartementene som ligger i
fylkesmannsembetet. De ønsker å være tett på oppdragsgiverne. Større agentproblemer i en
flerprinsipalsituasjon kan derfor være en potensiell utfordring med KMDs forsterkede
samordningsrolle i etatsstyringen. Med et nytt etatsstyringssystem kan vi dermed stå overfor
den paradoksale situasjonen at atferdsmønsteret – detaljert styring – er det samme, men at det
er en annen årsaksforklaring på atferden, mer i tråd med PA-teori.
86
7 Konklusjon
7.1 Svar på problemstillingene
Studiens formål er å øke forståelsen for samordningsutfordringer i statlig styring når flere
departementer styrer den samme underliggende virksomheten, i tillegg til å teste gyldigheten
til prinsipal-agent-teori. I studien har jeg analysert Landbruks- og matdepartementet og
Statens helsetilsyn sin styring overfor Fylkesmannen i Oppland, i tillegg til Kommunal- og
moderniseringsdepartementet sin samordningsrolle. Med det som utgangspunkt har studien
hatt følgende problemstillinger: (1) Hva kjennetegner styringen av fylkesmannen? (2) Kan
målkonflikt mellom prinsipalene forklare den detaljerte styringen av fylkesmannen? (3) Er det
lettere eller vanskeligere å samordne styring av kontroll- og tilsynsoppgaver, sammenliknet
med andre typer forvaltningsoppgaver? (4) Hvilken rolle spiller informasjonsasymmetri for
KMD i etatsstyringen av fylkesmannen? I påfølgende avsnitt besvares problemstillingene.
Antakelsen var at konkurranse mellom sektorene ga hver enkelt oppdragsgiver insentiver for
stadig sterkere atferdsstyring, og at det ville skape samordningsutfordringer. Det har tidligere
vært pekt på potensiell konkurranse mellom fylkesmannens oppdragsgivere (Hansen, Indset,
Sletnes, & Tjerbo, 2009, s. 137–138). Studien støtter bare delvis opp om det. Konflikten og
konkurransen mellom oppdragsgiverne fremstår ikke spesielt sterk. De forsøker ikke å
skjerme fylkesmannen fra hverandres innflytelse, og generelt opplever de få
samarbeidsutfordringer. Det kan se ut til at hver oppdragsgiver har praktisert egen styring
uten at samordningen har virket nevneverdig inn på prioritering og styringspraksis. Inntil nå
har hver enkelt oppdragsgiver hatt sitt eget oppdragsbrev, i tillegg til at sektorovergripende
mål og føringer har vært lite tilstede. Styringen fremstår derfor mer samtidig enn samordnet.
Fylkesmannsembetet opplever at oppgavene er betydelig flere enn ressursene, og at det er
utfordrende at noen oppdragsgivere styrer mer detaljert enn andre. KMD får jevnt over
anerkjennelse for sin innsats som samordningsdepartement, selv om samordningen beskrives
som ganske moderat. De har vært flinke til å sikre at nye satsninger fra sektordepartementene
skal føre med seg friske penger. Det fremstår i praksis som den sentrale
samordningsoppgaven. Slik sett er det naturlig å karakterisere KMDs samordning av
styringen som negativ samordning, der samordningen handler om å unngå negative
87
konsekvenser for hverandre, snarere enn positiv samordning, som i større grad handler om
aktivt samarbeid og integrering av de ulike styringssignalene på tvers.
Styringen er ganske klart atferdsbasert ved at oppdragsgivernes målstyring suppleres med
mange aktivitetskrav. Et eksempel er Helsetilsynet, som i 2014 ikke benyttet et eneste
resultat- og effektrettet styringskrav. Det ser også ut til å være en viss begrepsforvirring.
Resultatkrav skal i utgangspunktet være en vurdering av om virksomheten når sine mål, men
det praktiseres bare i varierende grad overfor fylkesmannen. Resultatkravene ser dels ut til å
bli et nytt sett med aktivitetskrav. Samlet sett blir en tilsynelatende mål- og resultatbasert
styring i realiteten primært rettes inn mot hva fylkesmannen skal gjøre, og ikke hva
fylkesmannen skal oppnå.
I oppgaven stilles det derfor spørsmål ved om styringen har vært praktisert i tråd med
gjeldende føringer for statlig etatsstyring (Finansdepartementet, 2011, s. 7). Blant
oppdragsgiverne er det i stor grad sektorinteresser og egne prioriteringer som ligger til grunn
for styringen. Det står i et spenningsforhold til KMDs samordningshensyn. KMDs mål for
styringen handler blant annet om økt handlingsrom for fylkesmennene. De mener omfattende
aktivitetsstyring derfor må endres mer i retning mål- og resultatstyring. Samtidig skal
etatsstyring tilpasses virksomhetens egenart (Finansdepartementet, 2011, s. 6). Fylkesmannen
har en innebygd spenning mellom sektor- og helhetshensyn som er ganske særegen i norsk
forvaltning. Styringen blir på mange måter krevende fordi «det er sterke elementer av både
sektorpolitikk og samordning» (Hansen mfl. 134-135). Oppgavene og oppdragsgiverne er
mange, og spesielt særegne fremstår rettssikkerhetsverdiene. Samlet sett fører det til en sterk
spenning mellom ulike verdier i styringen. Diskusjonen antyder at det kan vanskeliggjøre en
mer rendyrket mål- og resultatstyring.
Lojaliteten til sektordepartementene er høy i embetet. Styringen kjennetegnes av tett kontakt
mellom oppdragsgivere og fagavdelingene hos fylkesmannen. Kontakten innebærer stor grad
av enighet om målsettinger og interesser. Sektorrelasjonene kan beskrives som
forfektingskoalisjoner i styringen (Waterman & Meier, 1998, s. 188). Tett sektorkontakt
oppleves som positivt blant alle embetsinformanter. Antakelsen var at forfektingskoalisjonene
ville skape arenaer for reell styring, og at fylkesmannen selv ble holdt utenfor. Sterke
sektorbindinger ser i liten grad ut til å ha skapt egne styringsarenaer. Fagmøter med styring
anses som et beskjedent problem blant de fleste informantene. Skillet mellom fag- og
88
styringsmøter kan imidlertid bli mindre klart når mer konkrete, og mindre overordnede,
strategiske saker, er oppe til behandling.
Funnene viser at fjerning av ulike styringskrav som allerede brukes, ikke nødvendigvis er
enkelt i en flerprinsipalsituasjon. Bekymringen for ivaretakelsen av egne interesser i
konkurranse med andre oppdragsgivere og deres styringssignaler, ser ut til å gi svake
insentiver til å prioritere i egne styringsdokumenter og til å dreie styringen i mer overordnet
retning.
Sektorisering ser ut til å være en mindre utfordring innad hos fylkesmannen enn blant
oppdragsgiverne. Samarbeidet mellom fagavdelingene beskrives som godt. Det ser ut til å
ligge en god evne i embetet til å samordne seg i møte med den sektoriserte staten. Funnene
kan tolkes som støtte til eksisterende litteratur som tilsier at samordning er enklere dess lengre
ut i forvaltningen man kommer.
Når det gjelder den andre problemstillingen, om årsaken til den detaljerte styringspraksisen, er
konkurransen mindre tydelig på tvers av oppdragsgiverne enn hva de teoretiske
forventningene tilsa. Studien har utfordringer med å skille kultur og konkurranse fra
hverandre som årsaker til styringspraksis. Det er flere indikasjoner på konkurranse, men det er
krevende å få fatt på hva konkurransen går ut på, og hvor utbredt den er. Funnene kan tyde på
at det ikke er problemet med flere prinsipaler, men heller styringskultur, verdispenninger og
fagfeltets egenart som er de mest sentrale årsakene. Det betyr ikke at konkurranse er
fraværende. Sektordepartementene er først og fremst opptatt av ivaretakelsen av egne
oppgaver, og det er hensynene til egen sektor som legges til grunn.
Når det gjelder den tredje problemstillingen om kontroll- og tilsynsoppgaver har studien vist
at atferdsstyringen er spesielt sterk på Helsetilsynets rettssikkerhetsoppgaver. I slike saker er
det et viktig mål at like saker behandles likt over hele landet. Helsetilsynet sier derfor at det
viktigste for dem i styringen er å harmonisere saksbehandlingen på tvers av embetene. Både
på tid, arbeidsmåte og utfall. Rettssikkerhetsoppgavene gir klare insentiver til atferdsstyring
fordi aktivitetene internt hos fylkesmannen blir et sentralt mål i seg selv.
Studien indikerer at kontroll- og tilsynsoppgaver gjerne er lettere å telle enn andre, og at de
beskrives i kategorien «skal-oppgaver.» Funnene tyder på enkelte utfordringer med
overmåling, altså at oppgaver som er enkle å telle er de som faktisk måles, mens mer
kvalitative oppgaver nedprioriteres (Christensen, Lægreid, Roness, & Røvik, 2009, s. 111). At
89
oppgavene er lovpålagte gjør på mange måter at de skal gjennomføres uansett. Alt det kan
tilsi flere samordningsvansker med kontroll- og tilsynsoppgaver. Likevel er ikke funnene
tydelige nok på hvilken virkning oppgavene har på samordning. Studien gir imidlertid
grunnlag for å antyde at rettsikkerhetsoppgaver kan være mer krevende å samordne enn andre
oppgaver, gitt at samordningen blir enklere hvis oppdragsgivere styrer mer overordnet.
Årsaken er at insentivene til atferdsstyring er store, og at oppgavene må løses uansett.
Når det gjelder den fjerde problemstillingen om KMD og mulige informasjonsproblemer som
samordningsdepartement fremkommer det visse indikasjoner på svak oversikt. KMD sier selv
de ikke har hatt oversikt over departementenes møtevirksomhet overfor fylkesmennene.
Ressurs- og oppgavediskusjonene mellom departementene fremstår også begrensede. Flere i
embetet sier imidlertid at sterk sektorisering utgjør en større utfordring enn KMDs evner til å
se og ta tak i problemet. Det er også indikasjoner på at delegert etatsstyringsansvar fra
departement til direktorat/tilsyn kan gjøre KMDs samordningsjobb mer krevende. Informanter
i embetet sier at direktoratene oppleves som tettere på og mer detaljstyrende, samtidig som
sektordepartementene gjerne blir fjernere når de har delegert. Når etatsstyringsansvaret
delegeres ser det derfor ut som at KMD forholder seg til departementer med svakere oversikt
over embetene, samtidig som direktoratet under departementet gjerne styrer fylkesmannen
mer detaljert.
Funnene peker også i retning av at direktorater og tilsyn med styringsansvar kan få en
posisjon hvor de skjermes fra prioriteringsdiskusjoner. I studien spekuleres det derfor i om
skjermingen kan tenkes å gi svake insentiver til å begrense styringsintensivering overfor
fylkesmannen, gitt at oppdragsgiverne for eksempel tenker seg å prioritere noen oppgaver
høyere enn andre i et bestemt styringsår. Det er interessant, ettersom det nye
etatsstyringssystemet innebærer sterkere samordning av styringssignalene, og større grad av
strategisk prioriteringer i forbindelse med det årlige tildelingsbrevet.
7.2 Begrensninger og generaliseringspotensial
Det er flere sider ved studiens design som kan gjøre konklusjonene mer usikre.
Oppdragsgiverne jeg har studert er få, og informantene er kun et lite mindretall av alle som
jobber med styringen av fylkesmannen. At jeg ikke har hatt flere enn åtte informanter gjør at
studien blir sårbar for synspunkt som ikke nødvendigvis representerer «gjengs» oppfatning
90
blant de involverte. Svakheten kunne blitt redusert gjennom flere intervjuer, men det måtte
vektes opp mot hva som var praktisk mulig innenfor rammen av en masteroppgave.
En annen svakhet er at jeg ikke har fokusert på Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU).
Jeg konkluderte tidlig med å ikke prioritere innpass på et DFU-møte, blant annet fordi de
hadde stor oppmerksomhet om innfasingen av nytt styringsystem. I tillegg var det også et
spørsmål om tid. Derfor valgte jeg isteden å stille spørsmål om DFU-virksomheten til
informantene. Gjennom intervjuene fremkom det interessante opplysninger om DFU-møtene,
og på den måten tror jeg beslutningen var fornuftig. Likevel er DFU-fraværet en potensiell
validitetssvakhet.
I lys av oppgavens problemstillinger er målet å gi innspill på fire ulike nivåer. I kapittel 7.1
har jeg forsøkt å si noe om styringen av det utvalgte embetet fra de utvalgte oppdragsgiverne.
Dernest er ambisjonen å kunne si noe om den samlede styringen av fylkesmannen. Inntrykket
er at fylkesmannsembetene er ganske like. Departementsinformantene snakket om embetene
som noe enhetlig, og jeg har kun fokusert på oppgaver hos Fylkesmannen i Oppland som også
er en del av porteføljen til andre fylkesmenn. Jeg tror derfor generaliseringspotensialet er
større på embets- enn departementsnivå. Samtidig har generalistene drøftet mye om styring på
tvers av sektorer. Det betyr at studien gir et bilde som er større enn bare
Landbruksdepartementet og Helsetilsynet sin styring. Derfor vil flere av funnene være
relevante for fylkesmannsstyringen generelt, også av det som gjelder oppdragsgiverne.
Samtidig er fylkesmannens oppdragsgivere mange, og jeg har kun sett på to, i tillegg til
KMD. Det betyr at generalisering må gjøres med forsiktighet, ikke minst fordi fagfeltenes
egenart fremheves som viktig for styringspraksis. Funnene i studien er bare et delvis bilde av
den totale styringen. Spesielt særegen fremstår kanskje Helsetilsynet, som har en uavhengig,
direkte styringslinje ned til fylkesmannen. Det kan tilsi et behov for spesiell forsiktighet når
det gjelder generalisering av funnene om tilsynet.
Studien karakteriserer styringen av fylkesmannen som mindre konkurransepreget. Det er et
funn jeg vil være noe forsiktig med å generalisere. Det kan godt tenkes at andre
oppdragsgivere i større grad konkurrerer med hverandre, og kanskje vurderer andre
informanter spørsmålene om kultur og konkurranse annerledes. Det er ganske uklart hva
styringskultur er, og derfor må slutninger trekkes varsomt. Når det gjelder samordning tilsier
funnene at tydelighet om at nye oppgaver skal følges med nye ressurser, har vært det mest
91
sentrale samordningsgrepet. Det kan hende at funnet vil gjelde mer generelt for styringen,
samtidig som det kan tenkes at KMD av spesielle grunner har vært mer aktiv og
intervenerende overfor andre oppdragsgivere i styringen enn Helsetilsynet og LMD. Jeg vil
derfor være mer forsiktig med generalisering av hva samordningen faktisk har vært i praksis.
Mer generelt har målet i studien vært å gi innspill til andre flerprinsipalsituasjoner. Funnene
har ikke bidratt til å styrke antakelsen om at flerprinsipalsituasjoner vil bety sterk
konkurranse. Samtidig indikerer funnene også at et visst konkurranseelement er inne i bildet.
Hovedfunnene tilsier at konkurransen kan innebære vanskeligheter med å endre det
bestående, for eksempel ulike styringskrav som har vært med over lengre tid. I en
flerprinsipalsituasjon kan det være grunnlag for å tro at reversering av eksisterende
styringskrav er vanskeligere enn om én prinsipal styrer. Årsaken er at oppdragsgiverne blir
bekymret for hva fjerningen av ulike styringskrav betyr for ivaretakelsen av egne interesser.
I en flerprinsipalsituasjon vil også det verdimessige spennet bli større. Det vil kunne
vanskeliggjøre rendyrking av bestemte styringsprinsipp, som for eksempel mål- og
resultatstyring. Studien indikerer også at samordning blir lettere dess lengre ut man kommer i
forvaltningen. Det betyr at fragmenterte styringssignal fra ulike oppdragsgivere ikke behøver
å utgjøre en grunnleggende utfordring, dersom virksomheten selv evner å håndtere de
motstridende hensynene. Samtidig er det viktig å huske på at fylkesmannsembetene har i
oppdrag å motvirke sektoriell oppsplitting ved å være pådriver for en mer helhetlig
forvaltningsutvikling (FAD, 2012, s. 7). Det kan bety at fylkesmennene har en bedre
forutsetning for å samordne seg i møte med flerprinsipalstyring enn det andre underliggende
virksomheter i staten vil ha.
Avslutningsvis er ambisjonen å diskutere gyldighetsområdet til PA-teori i offentlig sektor mer
generelt. Gjennom teori har jeg utledet en forventning om at sterkere horisontal og vertikal
målkonflikt ville gi insentiver til mer detaljert styring. Helsetilsynet har vist seg å være mer
detaljstyrende enn LMD. Sett gjennom PA-teori skulle det bety at Helsetilsynet står overfor
sterkere målkonflikt og usikkerhet enn LMD. Dersom det stemte, ville PA-teori kunne
forklare atferden. Så er ikke tilfellet, ettersom Helsetilsynets konfliktnivå overfor andre
aktører i styringen fremstår lavere enn LMD. PA-teori har dermed problemer med å forklare
styringspraksisen.
92
Studien har vist at konkurranse på tvers av sektorgrenser har spilt en mindre rolle enn
teoretiske antakelser tilsa. I studien fremgår det for eksempel ikke indikasjoner på at
prinsipalene tar strukturelle grep for å skjerme agenten fra andre prinsipalers innflytelse, slik
PA-teori antar (Moe, 2012, s. 11).
Waterman og Meier (1998, s. 173) sin ambisjon er å utvide PA-teori. De antar at graden av
målkonflikt og informasjonsasymmetri kan variere fra hvor enige prinsipalene og agentene er,
og at man kan se spor av forfektingskoalisjoner som gjør at antakelser om agentproblematikk
ikke alltid vil stemme (Waterman & Meier, 1998, s. 185-187). Studien påviser at det
eksisterer forfektingskoalisjoner innad i sektorene, der det ikke nødvendigvis er slik at en
prinsipal og en agent er i et motsetningsforhold, og at prinsipalen forsøker å styre agentens
atferd for å begrense skulking. Styringen overfor agentene i studien er sterk, men det er ingen
tegn til bekymring for at de skulker unna oppgavene sine.
Sånn sett støttes det teoretiske resonnementet om PA-utvidelse. Samtidig kan funnene også
tolkes som en svekkelse av PA-teori mer generelt. Studien påviser ikke tilfeller hvor vi ikke
har forfektingskoalisjoner. Derfor er det uvisst om mindre grad av fellesinteresser mellom
prinsipal og agent fører til større mistillit og mer skulking. PA antar uansett sterke
interessemotsetninger mellom prinsipal og agent, og det viser seg i liten grad å være tilstede i
styringen av fylkesmannen.
Samlet sett har PA-teori gitt gode forutsetninger for å studere tillits- og konkurransespørsmål.
En viss konkurranse ser ut til å eksistere mellom oppdragsgiverne. Samtidig virker det som at
den helt grunnleggende nyttemaksimerende logikken som ligger til grunn for teorier om
rasjonell atferd ikke er helt treffende. Det må ses på som en vesentlig svakhet for PA. På den
måten kan det være at organisasjonskulturelle perspektiver, som ikke har den samme
rasjonalitetsforutsetningen (Christensen mfl., 2009, s. 27-28), vil kunne gi bedre
forutsetninger for å forklare atferden. Samtidig har jeg antydet i kapittel 6.6 at PA kan få
større betydning fra 2016, ettersom departementene har satt i verk et nytt styringssystem, der
KMD ønsker å ta en sterkere rolle og styringsdialogen skal samordnes i større grad.
93
7.3 Videre forskning
Studien har fokusert på konkurranse på tvers av sektorer. Det vil være interessant å forsøke å
avdekke mer spesifikt hvor sterk graden av konkurranse er. PA-teori gir noen nyttige verktøy
knyttet til målkonflikt og informasjonsasymmetri. Slik teorien er operasjonalisert i studien,
kan man anta at sterkere målkonflikt og informasjonsasymmetri vil føre til mer atferdsstyring.
Med det som utgangspunkt mener jeg det ville være interessant med en surveyundersøkelse
på tvers av en større krets av statlige etatsstyringsrelasjoner for å kartlegge mer systematisk
hva årsaken til detaljeringsgrad på styring er. I en survey kan de involverte aktørene blant
annet spørres om graden av målkonflikt og informasjonsasymmetri. Det vil kunne gi grunnlag
for å vurdere faktiske effekter av målkonflikt og informasjonsasymmetri, for på den måten å
vurdere PA-teoriens forklaringskraft.
Det kan også være interessant med systematisk sammenlikning mellom
flerprinsipalsituasjoner og énprinsipalsituasjoner, for å finne ut mer om kjennetegn, forskjeller
og likheter. Et alternativ er en casestudie der én og samme prinsipal er involvert i en
énprinsipalsituasjon og en flerprinsipalsituasjon, og der variasjoner i styringspraksis
kartlegges. Forskeren kan forsøke å finne to styringsrelasjoner prinsipalen er involvert i, som
er så like som mulig på så mange variabler som mulig, men der én- og flerprinsipalsituasjonen
skiller styringen fra hverandre.
I tillegg er det interessant å fortsette å forske på fylkesmannen. I 2016 endres etatsstyringen
av fylkesmannen, og som nevnt setter de i verk et system hvor styringsdialogen samordnes i
større grad, og der KMD tar sikte på å ha en mer aktiv rolle. Det vil være interessant å vurdere
hvordan den nye etatsstyringen faktisk fungerer når det har gått noe tid. Det vil også gi en god
anledning til å vurdere PA-teori på nytt. Dersom teorien heller ikke da forklarer noe særlig av
atferden, vil det kunne ses på som en svekkelse av teorien. Og dersom forklaringskraften
øker etter styringsomleggingen, er det et interessant teoretisk funn det også. En ny studie av
fylkesmannen kan også gå mer i dybden på samordningsdepartementets rolle. På den måten
kan forståelsen for samordning i statsforvaltningen bli enda sterkere. Et siste poeng er
fylkesmannens rolle overfor kommunene. Fylkesmannen er et viktig bindeledd mellom stat og
kommune. I forbindelse med en studie av ny etatsstyring, vil det være spennende å se
nærmere på om dét fører til endringer i fylkesmennenes styring overfor kommunene. Det vil
gi et interessant innspill inn i forskning på flernivåstyring. Samlet sett ligger det derfor gode
muligheter for fruktbar statsvitenskapelig analyse i ny etatsstyring av fylkesmannen.
94
95
Litteraturliste
Aberbach, J. D., & Rockman, B. A. (2002). Conducting and Coding Elite Interviews. Political
Science and Politics, 35(4), 673–676.
Adcock, R., & Collier, D. (2001). Measurement Validity: A Shared Standard for Qualitative
and Quantitative Research. The American Political Science Review, 95(3), 529–547.
Andersen, S. S. (2006). Aktiv informantintervjuing. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 22,
278–298.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet. (2003). Styring, samhandling og organisering -
Departementene og fylkesmannsembetene - Retningslinjer.
Askim, J., Baldersheim, H., Klausen, J. E., Renå, H., Smith, E., & Zeiner, H. (2013). Hvordan
påvirker det statlige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? (NIBR-rapport
2013:20). Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.
Avinash, D., Grossman, G., & Helpman, E. (1997). Common Agency and Coordination:
General Theory and Application to Government Policy Making. Journal of Political
Economy, 105(4), 752–769.
Binderkrantz, A. S., & Christensen, J. G. (2009). Governing Danish Agencies by Contract:
From Negotiated Freedom to the Shadow of Hierarchy. Journal of Public Policy,
29(1), 55–78.
Blatter, J., & Blume, T. (2008). In Search of Co-variance, Causal Mechanisms or
Congruence? Towards a Plural Understanding of Case Studies. Swiss Political Science
Review, 14(2), 315–356.
Bryman, A. (2004). Ch. 13: The Nature of Qualitative Research. I Social Research Methods
(Second edition). Oxford University Press.
96
Christensen, T., & Lægreid, P. (1998). Den moderne forvaltning - om reformer i
sentralforvaltningen. Oslo: Tano Aschehoug.
Christensen, T., & Lægreid, P. (2002). New Public Management: Puzzles of Democracy and
the Influence of Citizens. The Journal of Political Philosophy, 10(3), 267–295.
Christensen, T., & Lægreid, P. (2003). New public management i norsk statsforvaltning. I B.
S. Tranøy & Ø. Østerud (Red.), Den fragmenterte staten. Oslo: Gyldendal Norsk
Forlag AS.
Christensen, T., Lægreid, P., Roness, P. G., & Røvik, K. A. (2009). Organisasjonsteori for
offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget.
Christensen, T., Lægreid, P., & Stigen, I. M. (2006). Performance Management and Public
Sector Reform: The Norwegian Hospital Reform. International Public Management
Journal, 9(2), 113–139.
Difi (2012). Styring av Fylkesmannen (2012:9). Oslo: Direktoratet for forvaltning og IKT.
Difi (2014). Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning (2014:07). Oslo:
Direktoratet for forvaltning og IKT.
DFØ. (2010). Resultatmåling - Mål- og resultatstyring i staten. Oslo: Direktoratet for
økonomistyring.
Eisenhardt, K. M. (1989). Agency Theory: An Assessment and Review. Academy of
Management Review, 14(1), 57–74.
FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2009). Finansieringsordning for
Fylkesmannen - Retningslinjer med utdypende kommentarer.
FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2012). Fylkesmannsrollen -
utvikling og utfordring.
FAD (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet). (2013). Prop. 1S (2013-2014).
Oslo: Departementenes servicesenter.
97
Fimreite, A. L., & Lægreid, P. (2005). Statlig samordning, spesialisering og kommunalt
selvstyre i NOU 2005:6 (2005). I Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet.
Oslo: Statens forvaltningstjeneste.
Fimreite, A. L., & Lægreid, P. (2008). Samordning - flernivåstyringens store utfordring. I I.
Helgøy & J. Aars (Red.), Flernivåstyring og demokrati. Bergen: Fagbokforlaget.
Fimreite, A. L., Tranvik, T., Selle, P., & Flo, Y. (2007). Når sektorbåndene slites. Tidsskrift
for samfunnsforskning, 2(1), 166–193.
Finansdepartementet. (2011). Veileder i etatsstyring.
Finansdepartementet. (2013). Rundskriv R - Statens kontoplan for statsbudsjettet og
statsregnskapet.
Flo, Y. (2014). Statens mann, fylkets mann - norsk amtmanns- og fylkesmannshistorie 1814-
2014. Bergen: Fagbokforlaget.
Fylkesmannen i Oppland. (2014). Årsrapport 2014.
Fylkesmannen i Oppland. (2015). Årsrapport 2015.
Fylkesmannen i Oppland - Organisasjon. (udatert). Hentet 9. april 2016, fra
https://www.fylkesmannen.no/Oppland/Om-oss/Organisasjon-/#FMSB
Greve, C. (2000). Exploring Contracts as Reinvented Institutions in the Danish Public Sector.
Public Administration, 78(1), 153–164.
Grimmer, J., & Stewart, B. M. (2013). Text as Data: The Promise and Pitfalls of Automatic
Content Analysis Methods for Political Texts. Political Analysis.
Grønlie, T. (2003). Varige spenninger i styrings- og forvaltningspolitikken. I B. S. Tranøy &
Ø. Østerud (Red.). I Den fragmenterte staten - Reformer, makt og styring. Oslo:
Gyldendal Norsk Forlag AS.
98
Hansen, T., Indset, M., Sletnes, I., & Tjerbo, T. (2009). Fylkesmannen mellom lokalt
folkestyre og statlig styring (NIBR-rapport 2009:19). Oslo: Norsk institutt for by- og
regionforskning.
Hardy, C., Harley, B., & Phillips, N. (2004). Discourse Analysis and Content Analysis: Two
Solitudes? American Political Science Association, 2(1).
Hellevik, O. (2002). Forskningsmetode i sosiologi og statsvitenskap (7. utg.). Oslo:
Universitetsforlaget.
Helsetilsynsloven (1984). Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.
Hermansen, T. (2015). En bedre styrt stat? Bergen: Fagbokforlaget.
James, O., & Van Thiel, S. (2011). Structural Devolution to Agencies. I T. Christensen & P.
Lægreid (Red.), The Ashgate Research Companion to New Public Management.
Farnham: Ashgate.
Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency
Costs and Ownership Structure. Journal of Financial Economics, 3, 305–360.
Johnsen, Å. (2015). For mye detaljstyring og for lite målstyring? Stat & Styring, 24(2), 36–37.
Keohane, R. O., Verba, S., & King, G. (1994). Ch. 1: The Science in Social Science. I
Designing Social Inquiry. Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton
University Press.
Kjærvik, J., & Askim, J. (2015). Etatsstyring i praksis: En kartlegging av departementenes
målstyring av underliggende virksomheter.
Kolltveit, K. (2014). Strengthening of the executive centre: looking beyond NPM as the
explanation for change. International Review of Administrative Sciences, 81(1), 18–
36.
99
KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2014a). Bedre styring | Program for
bedre styring og ledelse i staten. Hentet 18. august 2015, fra
http://blogg.regjeringen.no/bedrestyringogledelse/category/bedre-styring/
KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2014b). Tildelingsbrev 2014. Hentet
16. mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014/
KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015a). Bedre styring av
Fylkesmannen Mai 2015. Doffin. Hentet 13. mai 2016 fra
https://kgv.doffin.no/app/docmgmt/downloadPublicDocument.asp?DVID=560319&F
MT=1&AT=15&ID=139830
KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015b). Prop. 1 S (2015-2016).
Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Oslo: Departementenes sikkerhets- og
serviceorganisasjon.
KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet). (2015c). Tildelingsbrev 2015 til
fylkesmannsembetene.
Ladegård, G., & Vabo, S. I. (2011). Ledelse, styring og verdier. Magma - Econas tidskrift for
økonomi og ledelse, 1, 23–31.
Levy, J. S. (2008). Case Studies: Types, Designs, and Logics of Inference. Conflict
Management and Peace Science, 25(1), 1–18.
LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2014, 31. desember). Embetsoppdraget for 2014.
Hentet 16. mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014/
LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2015a, 31. desember). Embetsoppdrag. Hentet 16.
mai 2016 fra: embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2015/Landbruks--og-
matdepartementet/
LMD (Landbruks- og matdepartementet). (2015b). Fullmaktsbrev 2015 til Fylkesmannen frå
Landbruks- og matdepartementet.
100
McCubbins, M. D., Noll, R. G., & Weingast, B. R. (1987). Administrative Procedures as
Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics, & Organization, 3(2),
243–277.
Moe, T. M. (1984). The New Economics of Organization. American Journal of Political
Science, 28(4), 739–777.
Moe, T. M. (2012). Delegation, Control, and the Study of Public Bureaucracy. The Forum,
10(2), 1–44 (article 4).
Mosley, L. (2013). «Just Talk to People?» Interviews in Contemporary Political Science. I
Interview Research in Political Science. Ithaca and London: Cornell University Press.
Mulgan, G. (2009). The Art of Public Strategy - Mobilizing Power and Knowledge For the
Common Good. Oxford, New York: Oxford University Press.
Neuendorf, K. A. (2004). Content Analysis: A Contrast and Complement to Discourse
Analysis. American Political Science Association Organized Section on Qualitative
Methods, 2(1), 33–39.
Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and representative government. Chicago: Aldine
Atherton.
Niskanen, W. A. (1991). A Reflection on Bureaucracy and Representative Government. I A.
Blais & S. Dion (Red.), The Budget-Maximizing Bureaucrat. London: University of
Pittsburgh Press.
NIVI analyse. (2013). Evaluering av finansieringsordningen for Fylkesmannen (NIVI-rapport
2013:4). Oslo: NIVI analyse.
NOU 2016:3. (2016). Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi. Oslo:
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, Informasjonsforvaltning.
101
Peters, G., Bouckaert, G., & Verhoest, K. (2010). The Coordination of Public Sector
Organizations. London; New York: Palgrave Macmillan.
Pollitt, C., Van Thiel, S., & Homburg, V. (2007). New public management in Europe.
Management online review, 1–6.
RH Knoff AS. (2003). Evaluering av Utlendingsnemnda. Oslo: RH Knoff AS.
Riksrevisjonen. (2007). Riksrevisjonens undersøkelse av måloppnåelse og effektivitet ved
fylkesmannsembetene Dokument nr. 3:14 (2006-2007)).
Riksrevisjonen. (2008). Riksrevisjonens undersøkelse av Innovasjon Norge som statlig
næringsutviklingsaktør - Dokument nr. 3:4 (2008-2009).
Riksrevisjonen. (2012a). Riksrevisjonens undersøkelse av Kunnskapsdepartementets
koordinering av forskningspolitikken - Dokument nr. 3:3 (2012-2013).
Riksrevisjonen. (2012b). Riksrevisjonens undersøkelse av Mattilsynet - Dokument nr. 3:8
(2011-2012).
Sanner, J. T. (2014, januar 1). Nytt, større og moderne. Hentet 14. mai 2016 fra
https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/nytt-storre-moderne/id748605/
Statens helsetilsyn. (2014, 31. desember). Embetsoppdrag for 2014. Hentet 16. mai 2016 fra:
embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2014
Statens helsetilsyn. (2015, 31. desember). Embetsoppdrag for 2015. Hentet 16. mai 2016 fra:
embetsoppdrag.fylkesmannen.no/2015/Statens-helsetilsyn
Stokland, D. (2015). MAS som styring. Stat & Styring, 24(1), 48–51.
Sørensen, R. J. (2009). En effektiv offentlig sektor. Oslo: Universitetsforlaget.
Tranøy, B. S., & Østerud, Ø. (2001). Den fragmenterte staten - Reformer, makt og styring.
Oslo: Gyldendal Norsk Forlag AS.
Vabo, S. I. (2012). Kap. 3: Tiltakende statlig styring av kommunesektoren - også på
eldreområdet? I Det norske flernivådemokratiet (s. 97–135). Oslo: Abstrakt forlag.
102
Waldo, D. (1968). Public Administration. The Journal of Politics, 30(2), 443–479.
Waterman, R. W., & Meier, K. J. (1998). Principal-Agent Models: An Expansion? Journal of
Public Administration Research and Theory, 8(2), 173–202.
Wood, D. B., & Waterman, R. W. (1994). Bureaucratic Dynamics. Boulder, San Francisco,
Oxford: Westview Press.
Åkerstrøm Andersen, N., & Thyge Thygesen, N. (2002). Styring af styringsværktøjer.
Ledersupporten, (9), 1–6.
103
Vedlegg 1: Informantliste
Vedlegg 1: Informantliste
Informant Organisasjon Intervjudato og sted
Generalist 1 på
departementsnivå
Kommunal- og
moderniseringsdepartementet
26.02.16, Oslo
Spesialist 1 på
departementsnivå
Statens helsetilsyn 15.02.16, Oslo
Spesialist 2 på
departementsnivå
Landbruks- og
matdepartementet
29.02.16, Oslo
Telefonsamtale 02.05.16
Spesialist 3 på
departementsnivå
Helse- og
omsorgsdepartementet
08.04.16, Oslo
Generalist 1 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 23.02.16, Lillehammer
Generalist 2 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 08.03.16, Lillehammer
Spesialist 1 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 23.02.16, Lillehammer
Spesialist 2 på embetsnivå Fylkesmannen i Oppland 15.02.16, Oslo
104
Vedlegg 2: Intervjuguider
Intervjuguiden er semi-strukturert, og det innebærer en viss fleksibilitet når det gjelder
spørsmålsstilling og rekkefølge på spørsmål. Jeg stilte i bunn og grunn de samme spørsmålene
til samtlige informanter, men varierte spørsmålsstillingen noe med hensyn til om de var
departements- eller embetsinformanter, og om de var generalister eller spesialister.
Spørsmålene kunne derfor være noe annerledes enn intervjuguiden, men den gir et dekkende
inntrykk av hva hver enkelt informant har blitt spurt om.
Til informanter på departementsnivå
Tema Hovedspørsmål Oppfølgingsspørsmål
Bakgrunn Hva er din nåværende
stillingstittel?
Hvor lenge har du arbeidet i
departementet/tilsynet/embetet?
Hva slags rolle har du i
etatsstyringen av fylkesmannen?
Hvilken avdeling/enhet er du
tilknyttet?
Hvilken rolle har din
avdeling/enhet spilt i
etatsstyringen av fylkesmannen?
Overordnede spørsmål om
etatsstyringen Hvordan vurderer du
grunnleggende sett at
etatsstyringen har fungert?
Hvordan vurderer du balansen
som har vært mellom styring på
aktiviteter og ressurser, kontra
styring på resultater og effekter?
Målkonflikt (H1) Hva har vært viktig for ditt
departement/tilsyn i
etatsstyringen?
I oppgaven er spørsmålet om
atferds- og utfallsstyring sentralt.
Innholdsanalysen av
embetsoppdragene har vist
følgende: (beskriver resultatene).
Hva er årsaken til at
fylkesmannen styres på den
måten?
Hvordan opplever du at de andre
oppdragsgiverne opptrer i
styringen?
Hvordan vurderer du
fylkesmannens innsats når det
gjelder å følge opp oppdragene
som gis?
Er ekstern finansiering i løpet av
årene 2014 og 2015? Hva er
denne eksterne finansieringen i så
fall knyttet til?
I denne oppgaven er spørsmålet
Hvordan fungerer
samarbeidet mellom
oppdragsgiverne?
Ser du utfordringer med
detaljering av styringen?
Hvordan vurderer dere
fylkesmannens
effektivitet?
I hvilke tilfeller er ekstern
finansiering benyttet?
Hva er den viktigste
motivasjonen for ekstern
finansiering av oppgaver?
Er oppgaver som kan være
regnet som faste blitt
finansiert eksternt?
Hvordan fungerer
samarbeidet med de andre
oppdragsgiverne?
Ser du utfordringer med
detaljering av styringen?
Hvordan vurderer dere
fylkesmannens
105
om atferds- og utfallsstyring
sentralt. Innholdsanalysen av
embetsoppdragene har vist
følgende: (beskriver resultatene).
Hva er årsaken til at noen
oppdragsgivere styrer
fylkesmannen aktivitetsbasert?
Hvordan vurderer du at de ulike
oppdragsgiverne har vært i
overensstemmelse med hverandre
når det gjelder målene
fylkesmannen har blitt styrt på?
effektivitet?
I hvilke tilfeller er ekstern
finansiering benyttet?
Hva er den viktigste
motivasjonen for ekstern
finansiering av oppgaver?
Har oppgaver som kan
være regnet som faste blitt
Oppgavetype (H3) I hvor stor grad er de oppgavene
fylkesmannen utfører for dere
knyttet til kontroll og tilsyn?
Innholdsanalysen viser at
kontroll- og tilsynsoppgavene
styres på følgende måte i
embetsoppdragene deres:
(beskriver resultatene).
Hva er årsaken til at kontroll- og
tilsynsoppgavene styres slik?
Hvordan fungerer styringen på
disse oppgavene?
Informasjonsasymmetri og
styrende prinsipal (H4) Hvordan vurderer du KMDs
utøvelse av sin samordningsrolle?
Hvordan fungerer drøftingene
mellom departementene om
balansen mellom oppgaver og
ressurser?
Hvilke utfordringer har dere møtt
overfor KMD i etatsstyringen?
På hvilken måte er informasjon
hentet fra embetet i løpet av årene
2014/2015?
Hvordan vurderer du balansen
mellom tilstrekkelig informasjon
for dere, kontra arbeidsmengden
som embetene må legge inn i
rapporteringsarbeidet?
I hvilken grad får dere all den
informasjonen dere ønsker fra
embetene i disse årene?
Hvordan vurderer du forskjellen
tilsyn/direktorat og departement
når det gjelder kapasitet og
kompetanse overfor andre
oppdragsgivere og fylkesmannen?
Hvordan har KMD utøvd sin
samordningsrolle i 2014 og 2015?
Hvordan fungerer drøftingene
mellom dere og
sektordepartementene om
balansen mellom oppgaver og
ressurser?
Hvordan vurderer du
KMDs evne til å ivareta
balansen mellom
oppgaver og ressurser?
Prosessen med felles
budsjettkapittel – hvordan
fungerer den? Gjennom
hvilke arenaer hentes det
informasjon?
Er det benyttet
perioderapportering
overfor Fylkesmannen i
Oppland?
Er det spesielle tilfeller
hvor det er attraktivt å
hente ekstra
informasjon/benyttet
perioderapportering?
Min kvantitative
innholdsanalyse tar for
seg rapporteringskravene:
(beskriver resultatene)
Hva kan være årsaken til
mengden
rapporteringskrav i
embetsoppdragene?
106
Til informanter på embetsnivå
Hvilke utfordringer har dere møtt
overfor andre oppdragsgivere i
etatsstyringen?
Interne koalisjoner og
motsetninger (H5) Hvordan balanserer dere forholdet
mellom fagstyring og
fellesstyring?
Hvordan vil du beskrive
kontakten som har vært mellom
dere og fagavdelingen hos
fylkesmannen?
Hvilke møter er avholdt som har
inneholdt styringssignaler fra dere
til fylkesmannen?
Har embetsledelsen hos
fylkesmannen deltatt i de møtene
du nevner?
Er det forskjeller på den
relasjonen departement/tilsyn har
hatt til «sine» departement/tilsyn,
kontra den relasjonen de har hatt
til andre oppdragsgivere?
Hvordan vurderer du
balansen mellom fagmøter
og styringsmøter?
Tema Hovedspørsmål Oppfølgingsspørsmål
Bakgrunn Hva er din nåværende stillingstittel?
Hvor lenge har du arbeidet i embetet?
Hva slags rolle har du i etatsstyringen av
fylkesmannen?
Hvilken avdeling/enhet er du tilknyttet?
Hvilken rolle har din avdeling/enhet spilt
i etatsstyringen av fylkesmannen?
Overordnede spørsmål om
etatsstyringen Hvordan vurderer du grunnleggende sett
at etatsstyringen har fungert?
Hvordan vurderer du balansen som har
vært mellom styring på aktiviteter og
ressurser, kontra styring på resultater og
effekter?
Målkonflikt (H1) Hvordan vurderer du at de ulike
oppdragsgiverne har vært i
overensstemmelse med hverandre når det
gjelder målene fylkesmannen har blitt
styrt på?
I denne oppgaven er spørsmålet om
atferds- og utfallsstyring sentralt.
Innholdsanalysen av embetsoppdragene
har vist følgende: (beskriver resultatene).
Hva er årsaken til at noen oppdragsgivere
styrer fylkesmannen så aktivitetsbasert?
Hvordan opplever du tilliten mellom de
ulike oppdragsgivere i styringen?
Hvordan opplever du tilliten fra
oppdragsgiverne til fylkesmannen?
Hvordan opplever du tilliten mellom
Hvordan fungerer
samarbeidet med de
andre
oppdragsgiverne?
Ser du utfordringer
med detaljering av
styringen?
Hvordan vurderer
dere fylkesmannens
effektivitet?
I hvilke tilfeller er
ekstern finansiering
benyttet?
Hva er den
viktigste
motivasjonen for
107
fagavdelingene og
embetsledelse/samordningsstab her hos
dere?
Opplever du at de ulike oppdragsgiverne
styrer fylkesmannen på samme måten?
Hvordan fungerer ekstern finansiering?
Har det blitt benyttet ekstern finansiering
i løpet av årene 2014 og 2015? Hva er
denne eksterne finansieringen i så fall
knyttet til?
ekstern finansiering
av oppgaver?
Har oppgaver som
kan være regnet
som faste blitt
finansiert eksternt?
Oppgavetype (H3) I hvor stor grad er de oppgavene
fylkesmannen utfører knyttet til kontroll
og tilsyn?
Innholdsanalysen viser at kontroll- og
tilsynsoppgavene styres på følgende måte
i embetsoppdragene til Helsetilsynet og
LMD: (beskriver resultatene).
Hvordan fungerer styringen på disse
oppgavene kontra andre type oppgaver?
Er det spesielle
konsekvenser av
detaljeringsgraden?
Hva kan være
årsaken til at
kontroll- og
tilsynsoppgavene
styres slik fra
oppdragsgiverne?
Informasjonsasymmetri
og styrende prinsipal (H4) Hvordan vurderer du KMDs utøvelse av
sin samordningsrolle i 2014 og 2015?
Hvordan fungerer drøftingene mellom
dere og sektordepartementene om
balansen mellom oppgaver og ressurser?
Hvilke utfordringer har oppdragsgiverne
møtt overfor hverandre i etatsstyringen?
På hvilken måte har oppdragsgiverne
hentet informasjon fra embetet i løpet av
årene 2014/2015?
Hvordan vurderer du balansen mellom
tilstrekkelig informasjon, kontra
arbeidsmengden som embetene må legge
inn i rapporteringsarbeidet?
I hvilken grad får dere og
oppdragsgiverne all den informasjonen
dere ønsker fra embetene i disse årene?
Hvordan vurderer dere forskjellen på
kapasitet og kompetanse for
direktorater/tilsyn kontra departementer i
styringen?
Hvordan vurderer
du KMDs evne til å
ivareta balansen
mellom oppgaver
og ressurser?
Prosessen med
felles
budsjettkapittel –
hvordan fungerer
den?
I hvilken grad har
dere benyttet
perioderapportering
overfor
Fylkesmannen i
Oppland?
Er det spesielle
tilfeller hvor det er
attraktivt for
oppdragsgiverne å
hente ekstra
informasjon?
Interne koalisjoner og
motsetninger (H5) Hvordan vil du beskrive kontakten
mellom ulike oppdragsgivere og de
tilknyttede fagavdelingene hos embetene?
Hvordan vil du beskrive kontakten
mellom dere og embetsledelsene?
Er det forskjeller på den relasjonen
departement/tilsyn har hatt til «sine»
departement/tilsyn, kontra den relasjonen
de har hatt til andre oppdragsgivere?
Hvordan balanseres forholdet mellom
fagstyring og fellesstyring?
Hvilke møter er avholdt fra
sektordepartementene som har inneholdt
styringssignaler til fylkesmannen?
Hvordan vurderer
du balansen mellom
fag- og
styringsmøter?
Hvor utbredt er
styring utenom
styringsmøter?
Hva er årsaken til at
slik styring
eventuelt
forekommer?
Har embetsledelsen
hos fylkesmannen
deltatt i de møtene
du nevner?
108
Vedlegg 3: Kvantitativ innholdsanalyse av
embetsoppdrag
Resultatdelo
mråder L
andbruk
s- og m
atdepartem
entet 2
01
4O
pp
gavety
pe
An
tall mål
Pro
sessR
esultatE
ffekt
Ak
tivitetsk
ravSty
ringsp
arametere (SP
)SP
- atferdSP
- utfallT
yp
e styrin
gA
ntall sty
ringsk
rav
21
.1 Ø
kt m
atpro
duksjo
n o
g trygg m
atU
tvik
ling
40
04
64
31
Atferdssty
rt som
følge av
: 9 atferdso
rienterte k
rav o
g 5 utfallso
rienterte k
rav
14
22
.1 B
ruk av
landbruk
sarealerU
tvik
ling
20
11
42
02
Ingen
av delen
e som
følge av
: 4 atferdso
rienterte k
rav o
g 4 utfallso
rienterte k
rav
8
22
.2 E
iendo
m o
g bosettin
gU
tvik
ling
20
02
22
02
Utfallssty
rt som
følge av
: 2 atferdso
rienterte k
rav o
g 4 utfallso
rienterte k
rav
6
22
.3 F
orv
altnin
g av in
ntek
ts- og v
elferdspo
litiske tiltak
og k
on
troll
Ko
ntro
ll/tilsyn
11
00
53
30
Atferdssty
rt som
følge av
: 9 atferdso
rienterte k
rav o
g 0 utfallso
rienterte k
rav
9
22
.4 R
egion
alt tilpasset in
nsats
Utv
iklin
g2
11
04
31
2A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 6
atferdsorien
terte krav
og 3
utfallsorien
terte krav
9
22
.5 E
i livsk
raftig reindrift
Utv
iklin
g5
13
12
37
25
Atferdssty
rt som
følge av
: 26
atferdsorien
terte krav
og 9
utfallsorien
terte krav
3
5
23
.1 N
ærin
gsutvik
ling in
nen
jordbruk
og by
gdenæ
ringer
Utv
iklin
g2
01
17
21
1A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 8
atferdsorien
terte krav
og 3
utfallsorien
terte krav
1
1
23
.2 Sk
ogbruk
Utv
iklin
g2
00
21
56
42
Atferdssty
rt som
følge av
: 19
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
2
3
24
.1 Jo
rdvern
og k
ulturlandsk
apU
tvik
ling
30
12
55
05
Utfallssty
rt som
følge av
: 5 atferdso
rienterte k
rav o
g 8 utfallso
rienterte k
rav
13
24
.2 Sam
funn
splan
legging
An
dre typ
er2
11
06
41
3A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 8
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
1
2
24
.3 K
limautfo
rdringen
eA
ndre ty
per
10
01
63
21
Atferdssty
rt som
følge av
: 8 atferdso
rienterte k
rav o
g 2 utfallso
rienterte k
rav
10
24
.4 P
roduk
sjon
av m
iljøgo
der og reduk
sjon
av fo
rurensn
inger
An
dre typ
er2
02
05
31
2A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 6
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
1
0
24
.5 Ø
ko
logisk
landbruk
Utv
iklin
g1
10
03
11
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 5
atferdsorien
terte krav
og 0
utfallsorien
terte krav
5
N=
13
, Ko
ntro
ll/tilsyn
= 1
, andre ty
per =
3, utv
iklin
g = 9
2
95
10
14
91
45
19
26
11
5 atferdso
rienterte sty
ringsk
rav o
g 50
utfallsorien
terte styrin
gskrav
N=
16
5
Resultatdelo
mråder L
andbruk
s- og m
atdepartem
entet 2
01
5O
pp
gavety
pe
An
tall mål
Pro
sessR
esultatE
ffekt
Ak
tivitetsk
ravSty
ringsp
arametere (SP
)SP
- atferdSP
- utfallT
yp
e styrin
gA
ntall sty
ringsk
rav
21
.1 Ø
kt m
atpro
duksjo
n o
g trygg m
atU
tvik
ling
30
03
52
20
Atferdssty
rt som
følge av
: 7 atferdso
rienterte k
rav o
g 3 utfallso
rienterte k
rav
10
22
.1 B
ruk av
landbruk
sarealerU
tvik
ling
31
20
42
02
Atferdssty
rt som
følge av
: 5 atferdso
rienterte k
rav o
g 4 utfallso
rienterte k
rav
9
22
.2 E
iendo
msp
olitik
kU
tvik
ling
10
01
42
11
Atferdssty
rt som
følge av
: 5 atferdso
rienterte k
rav o
g 2 utfallso
rienterte k
rav
7
22
.3 F
orv
altnin
g av in
ntek
ts- og v
elferdspo
litiske tiltak
og k
on
troll
Ko
ntro
ll/tilsyn
11
00
85
41
Atferdssty
rt som
følge av
: 13
atferdsorien
terte krav
og 1
utfallsorien
terte krav
1
4
22
.4 E
i livsk
raftig reindrift
Utv
iklin
g5
04
11
75
32
Atferdssty
rt som
følge av
: 20
atferdsorien
terte krav
og 7
utfallsorien
terte krav
2
7
23
.1 N
ærin
gsutvik
ling in
nen
jordbruk
og by
gdenæ
ringer
Utv
iklin
g3
11
19
42
2A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 1
2 atferdso
rienterte k
rav o
g 4 utfallso
rienterte k
rav
16
23
.2 Sk
ogbruk
Utv
iklin
g2
00
21
16
42
Atferdssty
rt som
følge av
: 15
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
1
9
24
.1 Sam
funn
s- og arealp
lanleggin
gA
ndre ty
per
50
23
11
82
6A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 1
3 atferdso
rienterte k
rav o
g 11
utfallsorien
terte krav
2
4
24
.2 K
limautfo
rdringen
eA
ndre ty
per
20
11
43
21
Atferdssty
rt som
følge av
: 6 atferdso
rienterte k
rav o
g 3 utfallso
rienterte k
rav
9
24
.3 P
roduk
sjon
av m
iljøgo
der og reduk
sjon
av fo
rurensn
inger
An
dre typ
er2
02
04
31
2A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 5
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
9
24
.4 Ø
ko
logisk
landbruk
Utv
iklin
g1
10
03
22
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 6
atferdsorien
terte krav
og 0
utfallsorien
terte krav
6
N=
11
, Ko
ntro
ll/tilsyn
= 1
, andre ty
per =
3, utv
iklin
g = 7
28
41
21
28
04
22
31
91
07
atferdsorien
terte styrin
gskrav
og 4
3 utfallso
rienterte sty
ringsk
ravN
=1
50
109
Resu
ltatdelo
mråd
er Helsetilsy
net 2
01
4O
pp
gav
etyp
eA
ktiv
itetskrav
St.p
arametere
SP
- atferdSP
- utfall
Ty
pe sty
ring
An
tall styrin
gsk
rav
41
.1 H
endelsesb
asert tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
21
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 3 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
3
41
.2 P
lanlag
t tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
13
66
0A
tferdssty
rt som
følg
e av: 1
9 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
19
41
.3 K
lagesak
erA
ndre ty
per
21
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 3 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
3
41
.9 A
ndre o
pp
drag
An
dre ty
per
41
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 5 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
5
73
.1 K
lager p
å indiv
iduelle tjen
ester etter lov
om
sosiale tjen
ester i NA
VA
ndre ty
per
21
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 3 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
3
74
.1 H
endelsesb
asert tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
11
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 2 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
2
74
.2 P
lanlag
t tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
84
40
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 12
atferdso
rienterte k
rav o
g 0
utfallso
rienterte k
rav
12
74
.9 A
ndre o
pp
drag
Ko
ntro
ll/tilsyn
21
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 3 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
3
82
.1 H
endelsesb
asert tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
36
66
0A
tferdssty
rt som
følg
e av: 4
2 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
42
82
.2 P
lanlag
t tilsyn
(min
us "T
ilsyn
med
petro
leum
svirk
som
heten
")K
on
troll/tilsy
n2
19
90
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 30
atferdso
rienterte k
rav o
g 0
utfallso
rienterte k
rav
30
82
.3 K
lager p
å helse- o
g o
mso
rgstjen
ester etter pasien
t- og b
ruk
errettigh
etslov
en m
.fl.A
ndre ty
per
52
20
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 7 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
7
82
.9 A
ndre o
pp
drag
An
dre ty
per
14
44
0A
tferdssty
rt som
følg
e av: 1
8 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
18
83
.2 P
lanlag
t tilsyn
Ko
ntro
ll/tilsyn
22
20
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 4 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
4
83
.3 K
lagesak
erA
ndre ty
per
11
10
Atferd
sstyrt so
m fø
lge av
: 2 atferd
sorien
terte krav
og 0
utfallso
rienterte k
rav
2
N=
14
, Ko
ntro
ll og tilsy
n =
8, an
dre ty
per =
61
13
40
40
01
53
atferdso
rienterte sty
ringsk
rav o
g 0
utfallso
rienterte sty
ringsk
ravN
=1
53
Resultatdelo
mråder H
elsetilsyn
et 20
15
Op
pgav
etyp
eA
ntall m
ålP
rosess
Resultat
Effek
tA
ktiv
itetskrav
Styrin
gsparam
etere (SP)
SP - atferd
SP - utfall
Ty
pe sty
ring
An
tall styrin
gskrav
41
.1 H
endelsesbasert tilsy
nK
on
troll/tilsy
n1
00
11
22
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 3
atferdsorien
terte krav
og 1
utfallsorien
terte krav
4
41
.2 P
lanlagt tilsy
nK
on
troll/tilsy
n4
30
18
33
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 1
4 atferdso
rienterte k
rav o
g 1 utfallso
rienterte k
rav
15
41
.3 K
lagesaker
An
dre typ
er1
01
02
11
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 3
atferdsorien
terte krav
og 1
utfallsorien
terte krav
4
41
.9 A
ndre o
pp
dragA
ndre ty
per
22
00
51
10
Atferdssty
rt som
følge av
: 8 atferdso
rienterte k
rav o
g 0 utfallso
rienterte k
rav
8
73
.1 K
lager på in
dividuelle tjen
ester etter lov
om
sosiale tjen
ester i NA
VA
ndre ty
per
10
10
11
10
Atferdssty
rt som
følge av
: 2 atferdso
rienterte k
rav o
g 1 utfallso
rienterte k
rav
3
74
.1 H
endelsesbasert tilsy
nK
on
troll/tilsy
n1
00
11
22
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 3
atferdsorien
terte krav
og 1
utfallsorien
terte krav
4
74
.2 P
lanlagt tilsy
nK
on
troll/tilsy
n1
00
17
33
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 1
0 atferdso
rienterte k
rav o
g 1 utfallso
rienterte k
rav
11
74
.9 A
ndre o
pp
dragK
on
troll/tilsy
n1
10
03
11
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 5
atferdsorien
terte krav
og 0
utfallsorien
terte krav
5
82
.1 H
endelsesbasert tilsy
nK
on
troll/tilsy
n4
20
22
96
60
Atferdssty
rt som
følge av
: 37
atferdsorien
terte krav
og 2
utfallsorien
terte krav
3
9
82
.2 P
lanlagt tilsy
n (m
inus "T
ilsyn
med p
etroleum
svirk
som
heten
")K
on
troll/tilsy
n5
10
41
93
30
Atferdssty
rt som
følge av
: 23
atferdsorien
terte krav
og 4
utfallsorien
terte krav
2
7
82
.3 K
lager på h
else- og o
mso
rgstjenester etter p
asient- o
g brukerrettigh
etslov
en m
.fl.A
ndre ty
per
10
10
72
20
Atferdssty
rt som
følge av
: 9 atferdso
rienterte k
rav o
g 1 utfallso
rienterte k
rav
10
82
.9 A
ndre o
pp
dragA
ndre ty
per
43
10
15
44
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 2
2 atferdso
rienterte k
rav o
g 1 utfallso
rienterte k
rav
23
83
.2 P
lanlagt tilsy
nK
on
troll/tilsy
n1
10
01
11
0A
tferdsstyrt sty
ring so
m fø
lge av: 3
atferdsorien
terte krav
og 0
utfallsorien
terte krav
3
83
.3 K
lagesaker
An
dre typ
er1
10
01
11
0A
tferdsstyrt so
m fø
lge av: 3
atferdsorien
terte krav
og 0
utfallsorien
terte krav
3
N=
14
, Ko
ntro
ll/tilsyn
= 8
, andre ty
per =
62
81
44
10
10
03
13
10
14
5 atferdso
rienterte sty
ringsk
rav o
g 14
utfallsorien
terte styrin
gskrav
N=
15
9
110
Top Related