A D V I E S
ISBN-13 977-14-7396-801-2
9 771473 968012
Recht op menswaardig bestaanadvies over opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen en rechtmatig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen
AC
VZ
AD
VIE
S 3
4• 2
012
rEc
ht
op m
EnS
wA
Ar
DIg
bES
tAA
n
3ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Recht op menswaardig bestaan advies over opvang en bijstand voor niet recht-matig verblijvende vreemdelingen en rechtma-tig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen
Right to protection of human dignitySummary at page 116
den haag, maart 2012
4ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
De ACVZ De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) bestaat uit tien deskundigen. De ACVZ is een onafhankelijk adviesorgaan dat is ingesteld bij wet. De commissie adviseert de regering en het parlement over migratie. Zij onderzoekt beleid en wetgeving en geeft aan waar verbeteringen mogelijk zijn. De ACVZ brengt praktische adviezen uit die gericht zijn op het oplossen van bestaande en te verwachten problemen.
ColofonAdvies ‘Recht op menswaardig bestaan’, uit gebracht aan de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel.
Uitgave van de ACVZ, Den Haag, 2012
Advieskenmerk: 34•2012, maart 2012isbn 978-90-8521-055-9
Bestellingen van publicaties:Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Juliana van Stolberglaan 10 2595 cl Den HaagE-mail: [email protected]: www.acvz.orgTel: 070 370 4300
Vormgeving: Studio Daniëls BV, Den Haag
7ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Inhoudsopgave
S A M E N V A T T I N G 8
H O O F D S T U K 1
Inleiding 1.1 Redenenvoorhetadvies 151.2 Context 161.3 Adviesvragen 171.4 Afbakeningenterminologie 181.5 Onderzoeksmethode 191.6 Leeswijzer 19
H O O F D S T U K 2
Antwoord op de onderzoeksvragen 2.1 ConclusiesuithetsyntheserapportvanEurasylum 212.2 Detoepasselijkeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen 242.3 Detoepasselijkenationalejuridischekaders 292.4 Toepassingvannationalewet-enregelgevingindepraktijk 342.5 Denationaleregelgevingenpraktijkinrelatietothetinternationale enEuropeserecht 362.6 Knelpunteninnationalewet-enregelgevingenpraktijk 412.7 GoedevoorbeeldeninBelgië,FrankrijkenDenemarken 43
H O O F D S T U K 3
Conclusies en aanbevelingen 3.1 Conclusies 453.2 Aanbevelingen 50
B I J L A G E N
1 SyntheserapportvanEurasylum 532 Begrippenlijst 1053 RelevanteartikelenuitVw,RvaenRvb 1074 Literatuuroverzicht 1095 Lijstvangeraadpleegdeorganisaties 1116 Overzichtvanuitgebrachteadviezen 112
summary 116
8ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Samenvatting
Recht op menswaardig bestaanAdvies over opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende vreemdelingen en rechtmatig verblijvende vreemdelingen zonder recht op voorzieningen
Strikte toepassing koppelingsbeginsel leidt tot spanningen tussen rijksoverheid en gemeen-ten en tot frictie met internationale mensenrechtenverdragen
In1998werddeKoppelingswetingevoerd.Hiermeewerddeaanspraakvanvreemde-lingenopvoorzieningengekoppeldaanhunverblijfsstatus.Doelhiervanwasenerzijdshetontmoedigenvannietrechtmatigverblijf.Anderzijdszouhiermeemoetenwordenvoorkomendatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingen(hierna:nietrechthebbendevreemdelingen)doordetoekenningvanvoorzieningeninNederlandzoudenwortelenenzijlaternietmeerzoudenkunnenwordenuitgezet.Uitsluitingenuitzettingmoestenvoortaan‘handinhand’gaan.NadeinvoeringvandeKoppelingswetwerdengemeentensteedsvakergeconfron-teerdmethulpbehoevendevreemdelingenzonderrechtopvoorzieningen.Opgrondvaneenbreedgevoeldezorgplichtbodenveelgemeentendezevreemdelingen‘bed,badenbroodregelingen’.Ditleiddetotbestuurlijkespanningtussengemeentenenderijksoverheid.Inmei2007slotendetoenmaligestaatssecretarisvanJustitieendeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)eenbestuursakkoord,datdezespan-ningmoestbeëindigen.Deasielprocedurezouwordenverbeterdenhetvertrekvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenzouwordenbevorderd.Degemeentenmoestendandenoodopvangbeëindigen.Vijfjaarlaterzijnerechternogsteedsgemeentendienoodopvangfaciliteren.Zijnoe-menhetontbrekenvaneeneffectiefterugkeerbeleidhiervooralsbelangrijkstereden.Ookkomthetvoordatgemeentenanderevoorzieningenbiedenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandewet-enregelgevingvanuitgeslotenzijn.Somsligtdaareenrechterlijkeuitspraakaantengrondslag,waarinwordtgeoordeelddatonthoudingvanvoorzieningeninhetbetreffendegevalinstrijdismetEuropeseen/ofinternationaleverplichtingen.
Inditadvieswordendespanningeninkaartgebrachttussenhetnationalebeleidendelokalevoorzieningenpraktijkentussendatbeleideninternationaleverplichtingenophetgebiedvandemensenrechten,voorzoverdezebetrekkinghebbenophetbiedenvanopvangenbijstandaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreem-delingen.OmoplossingentevindendiekunnenbijdragenaaneenverminderingvandezespanningenisdoorhetonderzoeksinstituutEurasyluminopdrachtvandeACVZookonderzoekverrichtnaarhetbeleidendeuitvoeringspraktijkterzakeinFrankrijk,België,enDenemarken.
Europese en internationale mensenrechtennormen
Demeestrelevantesupranationalerechtsbronnenvoorhetbiedenvanopvangenbij-standaangenoemdegroepenvreemdelingenzijnhetEuropeesVerdragtotBescher-mingvandeRechtenvandeMensendeFundamenteleVrijheden(EVRM),hetHand-vestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie(HvGEU),hetEuropeesSociaal
9ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Handvest(ESH)enhetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK).VanhetEVRMzijnmetnamedeartikelen3en8vanbelang.Artikel3EVRMbepaaltondermeerdatniemandmagwordenonderworpenaanonmenselijkeofvernederendebehandelingen.HetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMens(EHRM)hechtinditkaderbelangaandeleefomstandighedenvanhetindividu.Artikel8EVRMwaarborgthetrechtoprespectvoorhetprivé-engezinsleven.Hetrechtoprespectvoorprivé-levenzietookopdefysiekeenpsychischeintegriteitvanhetindividueniserprimairopgerichtomzijnpersoonlijkeontwikkelingtewaarborgen.UitnationaleenEuro-pesejurisprudentieblijktdathetonthoudenvanopvangenvoorzieningenaanvreem-delingeninbepaaldesituatiesstrijdkanopleverenmetartikel3of8EVRM.Datkanmetnamehetgevalzijnalshetkwetsbarevreemdelingenbetreft,wierwaardigheidenvrijheiddoordeuitsluitingwordtaangetast.Respectvoordemenselijkewaardigheiden-vrijheidwordtdoorhetEHRMimmersalsdeessentievanhetEVRMbeschouwd.Ditrechtisookopgenomeninartikel1vanhetHvGEU:‘De menselijke waardigheid is onschendbaar. Zij moet worden geëerbiedigd en beschermd.’Alsiemandlangdurigenzonderuitzichtopverbeteringinarmoedeopstraatmoetleven,kandatleidentotaantastingvanzijnintegriteitendaarmeeeenmensonwaardigesituatietotgevolgheb-ben.Daarommoeteenbesluitomgeenopvangtebiedenofbijstandteonthoudenaltijdblijkgevenvaneenzorgvuldigeafwegingtussenhetbelangvandevreemdelingenhetpubliekebelang.Kinderenenanderekwetsbarepersonenhebbendaarbijinhetbijzon-derrechtopbescherming.Inartikel3,lid1vanhetIVRKisbepaalddatdebelangenvankinderenbijallemaat-regelendiehenbetreffeneeneersteoverwegingvormen.Artikel27,lid1IVRKwaarborgthetrechtvaniederkindopeenlevensstandaarddietoereikendisvoorzijnontwikkeling.HetEHRMgarandeertderechtenvankinderendoorhetEVRMteinter-pretereninhetlichtvanhetIVRK.Het‘bestinterestofthechild’-beginselvereisteenbeoordelingvandeindividueleomstandighedenvanhetkind.Ookenmetnamebijkinderenzijndeleefomstandighedenhierbijvanwezenlijkbelang.VolgenshetEuro-peseComitévoorSocialeRechten(ECSR),eenonafhankelijkcomitédattoezichthoudtopnalevingvanhetESH,ishetrechtoponderdakcruciaalvoorhetrespectvoormen-selijkewaardigheid.Hetcomitéisvanmeningdathetbeëindigenvanopvangvoorzie-ningenvanuitgeprocedeerdekinderenhenalsbijzonderkwetsbaregroepineenpositievanextremehulpeloosheidplaatst.
De Nederlandse situatie vergeleken met die in Frankrijk, België en Denemarken
Frankrijk: een constitutioneel beschermingsmodel FrankrijkkentgeenKoppelingswet.Welishetrechtopdemeestevoorzieningenaanrechtmatigverblijfgekoppeld.Bepaaldesocialevoorzieningenalsnoodopvang,kin-dertoeslagensocialebijstandvoorouderen,zijnechtervooriedereentoegankelijk.Huisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtenisviaderechterafdwingbaar.Gelethieropiserweinigjurisprudentieoverhetrechtopopvangensocialevoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenenbestaanerweinigspanningentussendecentraleoverheidengemeentenopditpunt.Erzijnwelgemeentendiederegulieredaklozenopvangbeschikbaarstellenvoordezevreemdelin-gen,maarditgebeurtnietstructureel,nietaangrotegroepenenisinovereenstemmingmetderegelgeving.Uitgeprocedeerdeasielzoekersdienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomsthebbennietlangerrechtopasielopvang,maarkunnen,iniedergevalwettelijkgezien,indenoodopvangterecht.Erisechtereentekortaanopvangplaatsen.Hetrechtopopvangvoornietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendreigtzoeenillusoirkaraktertekrijgen.HetconceptvannietrechtmatigverblijfisinFrankrijknietvantoepassingopminder-
10ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
jarigevreemdelingen.Hunverblijfwordtaltijdalsrechtmatigbeschouwd,watinhoudtdatzijindezelfdematealsminderjarigeonderdanenenrechtmatigverblijvendevreem-delingenaanspraakkunnenmakenopsocialevoorzieningen.
België: een pragmatisch gegroeid verzorgingsmodelInBelgiëbestaatgeenabsoluutendirectkoppelingsbeginsel.Hetrechtopsocialevoor-zieningenisergekoppeldaandetoegangtotdearbeidsmarkt.Dietoegangisafhankelijkvanderechtmatigheidvanhetverblijf.Alleenvoorhetverlenenvandringendemedi-schehulpbestaateenuitzondering.Inderechtspraakishetonthoudenvanopvangenbijstandaanminderjarigevreemde-lingenenhunoudersenenkelecategorieënvreemdelingenineenovermachtssituatieinstrijdmetdegrondrechtengeacht.Dewetgeverheeftvervolgensbepaalddatvreem-delingendieopgrondvaneenrechterlijkeuitspraakeenruimerrechtopvoorzieningenhebbendanalleeneenrechtopdringendemedischehulp,ookrechtopopvangkrijgen.DitisondermeeraangenomenvoorvreemdelingendiebuitenhunschuldBelgiënietkunnenverlaten.Vreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrek,maardiegeenreis-documentenkrijgenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomst,krijgenopvangtothetmomentdatzijhetlandalsnogkunnenverlaten.Deknelpuntentussendefederaleoverheidendegemeentenhoudenverbandmetdeverantwoordelijkheidvoor(dekostenvan)deopvang.DegemeentelijkeOpenbareCentravoorMaatschappelijkWelzijn(OCMW’s)hebbendevrijheidomnietrecht-matigverblijvendevreemdelingenopvangenvoorzieningentebieden,maarmoetenditzelfbekostigen.Ditvormteenremopdebereidheidvangemeentenomopvangtebieden.HetbelangrijksteknelpuntinBelgiëishetgebrekaanvoldoendeplaatsenindecentraleopvang.
Denemarken: een zorgplichtmodelNetalsFrankrijkenBelgiëkentDenemarkengeenKoppelingswet.DeDeenseimmi-gratiedienstheefteenzorgplichtvoorallevreemdelingendieinDenemarkenverblij-ven,losvandevraagofdatverblijfrechtmatigis.Deomvangvandezorgplichtvarieertwelnaargelangdespecifiekeverblijfsrechtelijkepositieenhoudtookverbandmetdevraagofdeuitgeprocedeerdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.Detoegangtotsocialevoorzieningenishetmeestbeperktvoorvreemdelingendiedatnietdoen.Onderdak,voedingenkledingzijnechterookvoordezegroepgegarandeerd.Geletopdezealgemenezorgplichtzijnerweinigspanningentussendecentraleover-heidendegemeentenalshetgaatomhetbiedenvanopvangenbijstandaannietrecht-matigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.OmdezelfderedenisernauwelijksjurisprudentieoverdezematerieenzijnerindeDeensewet-enregelgevingofdeuitvoeringspraktijkopditpuntgeenknelpuntenteconstateren.
Nederland: beperkte zorgplicht DoordeinvoeringvandeKoppelingswetzijnnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingencategorischuitgeslotenvansocialevoorzieningen.SindsdeinvoeringvandemeervoudigebeschikkingenalsgevolgvanhetBestuursakkoordwordteenstrikterbeleidgevoerdvoorwatbetreftbeëindigingvandeopvangvanuitge-procedeerdevreemdelingen.Dezeuitsluitingbetreftzoweldeasiel-alsdemaatschap-pelijkeopvang,alsmededebijstandenanderevoorzieningenzoalskinderbijslag.Voorhetrechtopopvangishetnietrelevantofdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.Naafloopvandevertrektermijneindigendeopvangenverstrekkingenvanrechtswege.Devraagofdevreemdelingdaadwerkelijkkanvertrekken,speelthierbijinprincipegeenrol.Indepraktijkblijktechterdatervreemdelingenzijndieweliswaarvertrek-plichtigzijn,maardienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst,bijvoor-beeldomadministratief-technischeredenen.
11ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Nietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenkrijgennietaltijddemogelijkheideenaanvraagvooreenvoorzieningintedienen.Eengevolgdaarvanisdatvoordezevreemdelingengeenindividuelebelangenafwegingplaatsvindt.Alsdeaanvraagwelinbehandelingwordtgenomen,wordtnietaltijdgetoetstaanderelevanteEuropeseeninternationaleverplichtingen.Doordestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietslui-tendterugkeerbeleid,wordengemeentenindepraktijkgeconfronteerdmetuitgeslo-ten,maarhulpbehoevendevreemdelingen.Hetisdezesituatiedieheeftgeleidtotjurisprudentieoverhetweigerenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreem-delingen.UitdejurisprudentiekannietwordengeconcludeerddatdeuitsluitingvandezecategorieënvreemdelingenindeNederlandsewet-enregelgevingopzichzelfinstrijdismetgenoemdeEuropeseeninternationalerechtsnormen.Welblijkthieruitdatdestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginselinspecifiekegevallenstrijdkanople-verenmetdienormen.Indiezakenisgeoordeelddathetonthoudenvan(maatschap-pelijke)opvangeenschendingoplevertvanhetinartikel8EVRMbeschermderechtopprivélevenenhethieruitvoortvloeienderechtopbeschermingvandemenselijkewaardigheid.Daarnaastisbepaalddatartikel8EVRMookverplichttothetbiedenvanopvangaaneventuelegezinsledenvandekwetsbarevreemdelingdieopvangmoetwor-dengeboden.TevensisgeoordeelddatdeabsoluteuitsluitingvannietrechthebbendeminderjarigevreemdelingenvandeWetwerkenbijstand(Wwb)instrijdismetdezorgplichtvoorkinderendievolgtuithetIVRK.Begin2011heefthetGerechtshofteDenHaagbepaalddatookhetopstraatzettenvannietrechtmatigverblijvendeminder-jarigevreemdelingenopzichzelfinhumaaneninstrijdmetdebepalingeninhetEVRMenhetIVRKis,endatdezekinderennietgescheidenmogenwordenvanhunouder(s).Naaraanleidingvandezeuitspraakwordenuitgeprocedeerdegezinnenmetkinderenvoorlopignietmeeropstraatgezet,maarwordenzeopgevangenineenvrijheidsbeper-kende-ofgezinslocatie.Hetkomtwelnogsteedsvoordatminderjarigevreemdelingenzonderopvang(voorzieningen)inNederlandverblijven.Hetgaatdanbijvoorbeeldomgezinnenmetkinderenwaarvandeverblijfsvergunningisingetrokkenofniettijdigisverlengd.Ookkanhetgaanomgezinnenmetkinderendieeenherhaaldeasielaanvraaghebbengedaandiegeenrechtopopvanggeeft.
Goede voorbeelden uit Frankrijk, België en DenemarkenInhetbeleidendeuitvoeringspraktijkvandeonderzochtelandeniseenaantalgoedevoorbeeldenteonderscheidendiebijnavolginginNederlandkunnenleidentoteenmeerconsistentenalevingvangenoemdeinternationaleenEuropeserechtsnormen,eenverminderingvandespanningtussengemeentenendecentraleoverheideneenafnamevanhetaantalgerechtelijkeproceduresvoorhetverkrijgenvantoegangtotopvangenbijstand.Dezegoedevoorbeeldenzijn:1) InFrankrijk:hetalgemeengrondwettelijkrechtopopvang,waareenbelangrijke
symboolfunctievanuitgaat,endeomstandigheiddathetconceptvannietrechtma-tigverblijfnietvantoepassingisopminderjarigevreemdelingen.Daarmeewordterkenddatzijinderegelnietverantwoordelijkkunnenwordengehoudenvoordesituatiewaarinzijverkeren;
2) InBelgië:hetmeersystematischgevolggevenaanjurisprudentieovertoegangtotopvanginindividuelevreemdelingenzakendoorhetformulerenvanuitzonderin-genopdealgemeneregeldatnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenhiercategorischvanzijnuitgesloten;
3) InDenemarken:dezorgplichtdiedeoverheidzichzelfheeftopgelegdvoorallevreemdelingendieerverblijven,ongeachthunverblijfsrecht.
12ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Conclusie
VandevieronderzochtelandenheeftNederlandhetmeestbeperktevoorzieningenbe-leidvoorvreemdelingen.Nahetstandaardvertrektrajectwordenopvangenbijstand,naardelettervanderegelgeving,stopgezetenwordtdevreemdelinggeachttevertrek-ken.Devraagofdaadwerkelijkaandevertrekplichtkanwordenvoldaan,speelthierbijgeenrol.DeNederlandseoverheidgaatervanuitdatuitgeprocedeerdevreemdelingendiewillenterugkerennaarhunlandvanherkomstookdaadwerkelijkkunnenvertrekken.Depraktijkblijktsomsweerbarstiger.Erzijnvreemdelingendiebeleidsmatigvertrek-plichtigzijn,maardieindepraktijknietkunnenvertrekken.Het‘buitenschuldbeleid’biedtvoordezevreemdelingennietaltijduitkomst,omdatzijsoms(nog)nietkunnenaantonendatdeautoriteitenvanhunlandvanherkomstgeenreisdocumentenver-strekken.HetvoornaamsteknelpuntindeNederlandsewet-enregelgevingenuitvoeringsprak-tijkisdatzichonderdeuitgeslotencategorieënvreemdelingenkwetsbarepersonenbevinden.Hetgaatdanbijvoorbeeldomuitgeprocedeerdevreemdelingendieinmedi-scheofpsychischeproblemenverkerenenom(gezinnenmet)minderjarigen.Daar-naastkanhetgaanomuitgeprocedeerdendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomstvanwegeadministratief-technischeredenenendiezichdaardoorineenuitzichtlozesituatiebevinden.Omdatbijverzoekenvandezevreemdelingenom(als-nogofopnieuw)toegangtekrijgentotopvangenanderevoorzieningennietaltijdeenzorgvuldigebelangenafwegingplaatsvindt,kanditleidentoteenschendingvanhetrechtopprivé-ofgezinslevenalsbedoeldinartikel8EVRM,hetverbodoponmense-lijkeenvernederendebehandelingalsbedoeldinartikel3EVRM,alsmedetotstrijdmetdeverplichtinginhetIVRKombijbeslissingenoverkinderenhunbelangeeneersteoverwegingtelatenzijn.Doordezestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietsluitendterugkeerbeleid,ziengemeentenzichgenoodzaaktnoodopvangenanderevoorzieningenteblijvenfaciliterenenwordendezevoorzie-ningendoorrechtersviadetoepassingvanEuropeseeninternationalerechtsnormentoegankelijkgemaaktvoorkwetsbarevreemdelingen.UitdejurisprudentieleidtdeACVZeenverplichtingvoordestaatafominallegevalleneenzorgvuldigeafwegingtemakentussenhetbelangvandevreemdelingbijhetkrij-genvanopvangenbijstandenhetbelangvandestaatomdatdevreemdelingteont-houden.Indiebelangenafwegingkomtgrootgewichttoeaandezorgplichtvandestaatvoorkwetsbarevreemdelingenenzijnverplichtingtotheteerbiedigenvandemense-lijkewaardigheid.
Aanbevelingen
Devolgendeaanbevelingenkunnenleidentoteenverminderingvandespanningentussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkentus-senhetnationalevreemdelingen-envoorzieningenbeleidenvermeldeEuropeseeninternationaleverplichtingen:
1. Continueer de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen die meewerken aan hun vertrek, ook als zij er niet in slagen dat vertrek binnen de wettelijke vertrekter-mijn te realiseren.
Uitgeprocedeerdevreemdelingendiezichnietbezighoeventehoudenmethetover-levenopstraat,kunnenbeteraanhunterugkeerwerkenenblijvenbinnenhetzichtvandeoverheid.Deopvangzoumoetengeldentothetmomentdatdevreemdeling
13ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Nederlandaantoonbaarheeftverlaten,aanhemalsnogeenverblijfsvergunningwordtverleend,ofdevreemdelingzichmoedwilligaanhetzichtvandeoverheidonttrekt.Omdatdezevreemdelingenzijnuitgeprocedeerd,isdeOpvangrichtlijnnietophenvantoepassingenkanmeteensobervoorzieningenniveauwordenvolstaan.
2. Doe bij verzoeken om voorzieningen consequent recht aan Europese en internatio-nale verplichtingen en bied opvang en andere voorzieningen aan kwetsbare perso-nen.
Opgrondvaninternationaleverplichtingen(artikelen3en8EVRMenhetIVRK)moetenopvangenanderevoorzieningenwordengebodenaankwetsbarepersonen.Ditkunnenvreemdelingenzijndienietinaanmerkingkomenvoorvoortgezetteopvangalsbedoeldinaanbeveling1,omdatzenietmeewerkenaanhunvertrek.Hetkanookgaanomuitgeprocedeerdevreemdelingendienieteerderrechtopopvangenvoorzieningenhebbengehad,alsmedeomvreemdelingendierechtmatiginNeder-landverblijven,maardie(nog)nietzijntoegelaten.Inallegevallenisdedoorslagge-vendevraagofhetonthoudenvandegevraagdeopvangeneventueleanderevoorzie-ningenstrijdoplevertmethetrechtopeenmenswaardigbestaan.HetrechtdoenaanEuropeseeninternationaleverplichtingenkanwordengereali-seerddoorinallegevallenwaarineenberoepwordtgedaanopeenvoorzieningeenzorgvuldigebelangenafwegingtemaken.Indezeafwegingmoetspecialeaandachtwordengeschonkenaandevraagofhetonthoudenvandevoorzieningstrijdigismethetrechtopwaarborgingvandemenselijkewaardigheid.Ditbrengtmetzichmeedatdeprocedurezodanigmoetwordeningerichtdat,ookvooreenvreemdelingdienietoverdejuisteverblijfstitelbeschikt,deaanvraagvooreenvoorzieningwaarhijopgrondvandenationaleregelgevinggeenrechtopheeft,welinbehandelingwordtgenomenzodateenindividuelebelangenafwegingkanplaatsvinden.
3. Neem in de regelgeving op dat minderjarige vreemdelingen onder alle omstandig-heden recht op opvang hebben.
OpgrondvangenoemdeEuropeseeninternationaleverplichtingenachtdeACVZhetvanbelangdatnietalleentijdelijkopvangwordtgebodenaanuitgeprocedeerdegezinnenmetkinderen,maardatinalgemenezininderegelgevingwordtvastgelegddatkinderen,geletophunbijzonderekwetsbaarheid,altijdrechtopopvanghebben.Aaneventuelegezinsledenzouookopvangmoetenwordengebodengeletophetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRM.
4. Neem in de Vw 2000 op dat de Koppelingswet niet van toepassing is op minder-jarige vreemdelingen.
Kinderenzijnperdefinitiekwetsbaarenkunnennietverantwoordelijkwordengesteldvoordesituatiewaarinzijverkeren.
15ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n 15
hoof d s t u k 1
Inleiding
1.1 Redenen voor het advies
Inhet‘Bestuursakkoordinzakehetvreemdelingenbeleid’1dattoenmaligstaatssecreta-risvanJustitieAlbayrakin2007metdeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)sloot,werdendoorhetrijkendegemeenteneenaantalafsprakenvastgelegdinhetkadervaneen‘GeneraalPardon’,terafwikkelingvandeoudeVreemdelingenwet.2InditakkoordisafgesprokendatgemeentendenoodopvangvoornietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenmetingangvan1januari2010zoudenbeëindigen.HetRijkzoudeasielprocedureverbeterenenhetdaadwerkelijkevertrekvannietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenbevorderen.Dezeafsprakenzoudenooknieuweachterstandenmoetenvoorkomen.
Degemeentelijkenoodopvangwaseenreactieopdekoppelingtussenhetrechtmatigverblijfenaansprakenopsocialevoorzieningendieindeloopderjarendoorhetrijkwasdoorgevoerd.NadeinvoeringvandeKoppelingswet3in1998kregengemeentensteedsvakertemakenmetdegevolgenvandesystematischeuitsluitingvannietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenenbepaaldegroepenrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingenvanvoorzieningen.Gemeentenwerdengeconfronteerdmetvreemdelingendiezichzondervoorzieningenbinnendegemeentegrenzenbevondenendienietvertrokken.Veelgemeentenvoeldenzichopgrondvanhunalgemenezorgplichtverantwoordelijkvoorhetwelzijnvandezevreemdelingenenfaciliteerden‘bed,badenbroodregelingen’,meestaldoorsubsidiëringvanopvangprojectenvanniet-gouverne-mentele,veelalkerkelijke,instanties.Opgrondvanmorele,politieke,juridischeen/ofpraktischeoverwegingenvoerdendiversegemeentenzoeeneigenlokaalopvangbeleid.4Ditleiddetotbestuurlijkespanningtussendezegemeentenenderijksoverheid.HetBestuursakkoordmoesteeneindmakenaandiespanning.
UiteenonderzoekdatRegioplanBeleidsonderzoekin2009inopdrachtvandeVNGheeftuitgevoerd,blijktdat22%vandegemeentenmedio2009nognoodopvangonder-steunde.5IneenbriefaandeTweedeKamervan29maart2010gafdetoenmaligeminis-
1 MinisterievanJustitie,VerenigingvanNederlandseGemeenten,BestuursakkoordtussendestaatssecretarisvanJusti-tieendeVerenigingvanNederlandseGemeenteninzakehetvreemdelingenbeleid,DenHaag25mei2007.Ziewww.vng.nl/Documenten/Extranet/Sez/VI/Akkoorddef.pdf.
2 OfficieeldeRegelingAfwikkelingNalatenschapOudeVreemdelingenwet(RANOV)genoemd.Ditpardongoldvoorvreemdelingendievóór1april2001eeneersteasielaanvraaghaddeningediend,mitszijsinds1april2001ononder-brokeninNederlandverbleven,geencontra-indicatieshaddenenallelopendeverblijfsproceduresonvoorwaardelijkintrokkenbijverblijfsaanvaardingopgrondvanderegeling.
3 Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, Stb.1998,203.
4 VooreenbeschouwingoverderechtvaardigingvoorhetopzettenvanlokaleopvangconstructieszieM.Pluymen,Niet toelaten betekent uitsluiten. Een rechtssociologisch onderzoek naar de rechtvaardiging en praktijk van uitsluiting van vreemdelingen van voorzieningen,Nijmegen:BoomJuridischeUitgevers,2008,p.231-284.
5 I.vanderWelle&A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:Regio-planBeleidsonderzoek,2009.DegemeentengavenalsbelangrijksteredenenvoorhetvoortzettenvandenoodopvangdeaanwezigheidvanpersoneninvervolgproceduresenschrijnendegevallenwaarhetRijkvolgenshenonvoldoendeaandachtvoorheeft,enproblemenrondomhetterugkeerbeleid.
16ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
tervanJustitieaandatdenoodopvangwasbeëindigd.6Uitberichtenindemediaeninformatievandirectbetrokkenorganisatiesblijktechterdateenaantalgemeentennogsteedsnoodopvangfaciliteert.7Ookkomthetvoordatgemeentenanderevoorzieningenzoalsbijstandverstrekkenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandewet-enregelge-vingvanuitgeslotenzijn.Aandergelijkebesluitenkunnenrechterlijkeuitsprakentengrondslagliggen,waarinwordtgeoordeelddatdetoepassingvannationaalrechtelijkebepalingenineenspecifiekgevalstrijdigismetmensenrechtenverdragen.8Hetvoorgaandemaaktduidelijkdatsprakeisvaneencomplexkrachtenveld,waarinzicheen‘dubbelespanning’voordoet.Indeeersteplaatslijkternogsteedsspanningtebestaantussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijk.Tegelijker-tijdbestaatersomsspanningtussenhetnationalevreemdelingen-endaaraangekoppeldevoorzieningenbeleideninternationaleverplichtingen.Hetzijndezespanning(en)diedeaanleidingvormenvoorditadvies.
1.2 Context
DeinvoeringvanhetkoppelingsbeginselindeVreemdelingenwet2000(Vw2000)vormdehetsluitstukvaneeneerderinganggezetteontwikkelingtotuitsluitingvansocialevoorzieningenvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenendifferentiatieinaansprakennaarverblijfsstatusvoorrechtmatigverblijvendemaar(nog)niettoegela-tenvreemdelingen.9Ookvóórdeintroductievanditbeginselwaserdussprakevaneenkoppelingtussenverblijfsrechtenaansprakenopsocialevoorzieningendietotgevolghaddatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvandezevoorzieningenwarenuitgeslo-ten.Dieuitsluitingwerdgeregeldinafzonderlijke,maarnietinallewettenwaarinaan-sprakenopvoorzieningenwarengeregeldenwasalleendaaromalnietvolledig.DoorhetkoppelingsbeginselexplicietalsalgemeenuitgangspuntindeVw2000optenemenendaarmeeallevoorzieningen10tekoppelenaandeverblijfsstatusvandevreemdeling,werdbeoogdnietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingencategorischuitteslui-tenenmeersystematischtedifferentiërenindeaansprakenvanrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Doelhiervanwashetontmoedigenvannietrechtmatigverblijfenerzijdsenhetvoorkomendatmetdetoekenningvanvoorzieningenaanrechtmatigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingeneenonomkeerbaarprocesvanverankeringindeNederlandsesamenlevingzouwordeningezet,datlateraanhuneventueleuitzettingindewegzoukunnenstaananderzijds.Opdiemanierzoueenconsistent,geïntegreerdvreemdelingenbeleidtotstandwordengebracht,datniet(langer)doorhetvoorzienin-genbeleidwerddoorkruist.11Naastdecategorischeuitsluitingvannietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenzouhetbevorderenvanhetvertrekendeuitzettingvandezevreemdelingendetweedepijlerenhetsluitstukvanhetvreemdelingenbeleidmoetenvormen.Uitsluitingenuitzettingmoestendus‘handinhand’gaan.12
6 Kamerstukken II2009/10,31994,nr.32.7 Ziebijvoorbeeld‘Gemeentenvangenillegalentochop,illegaal’,NRC Next 14mei2010,‘Utrechthoudtopvangillega-
lenlangeropen’,21oktober2010<Trouw.nl>,‘Gemeentensturenbrandbriefoverex-ama’s,5juli2011<Volkskrant.nl>en‘Gemeentenbetalen‘verboden’noodopvang’,Nederlands Dagblad,7december2011.
8 Ziehieroverparagraaf2.5.9 Kamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.3.10 Behoudenstoegangtotonderwijsvoorleerplichtigevreemdelingen,rechtsbijstandentoegangtotmedischnoodzake-
lijkezorg.11 Kamerstukken II 1994/95,24233,nr.3,p.1,2enKamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.2-6.12 Kamerstukken II1995/96,24233,nr.6,p.8,10.
17ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Ondanksdeveleinspanningenvandeoverheidomdeeffectiviteitvanhetterugkeerbe-leidtevergroten,13isgeblekendathiervoormetnamedemedewerkingvandevreem-delingzelfenvanhetlandvanherkomstvandoorslaggevendebetekenisis.Omdatniettoegelatenvreemdelingendiezijnuitgeslotenvanvoorzieningeninveelgevallennietvrijwilligvertrekkenenniet(kunnen)wordenuitgezet,blijvengemeentengeconfron-teerdwordenmethulpverzoekenvandezevreemdelingen.14Hetontbrekenvaneeneffectiefterugkeerbeleidoprijksniveauwordtdoorveelgemeentenalsbelangrijksteredengenoemdomnoodopvangteblijvenfaciliteren.15
Hetdoelvanditadviesisinzichtteverschaffenindehuidigeaardenomvangvanopvang-enbijstandverleningaanvreemdelingendiedaaropgrondvanhetkoppelings-beginselvanuitgeslotenzijnendepraktischeknelpunteninkaarttebrengendiezichhierbijvoordoen.VoorzoverbijdestartvanhetonderzoekdeverwachtingbestonddateencompleetbeeldvandepraktijkinNederlandenanderelandenzoukunnenwordengeschetstendaaraaneengrootaantalaanbevelingenzoukunnenwordenontleend,pastnaafrondingenigebescheidenheid.Zoheefthetonderzoekgeenvolledigzichtopgeleverdopdeomvangvanfeitelijkeopvang-enbijstandverleningaandaarvanuitgeslotenvreemdelingen.Welheefthetduidelijkgemaaktwelkeknelpuntenhierbijindepraktijkwordenervaren.Inditadvieswordendegesignaleerde‘spanningen’geduidenwordtnaaroplossingengezochtomdezeteverminderenofwegtenemen.Aanhetadviesliggendeinparagraaf1.3beschrevenvragentengrondslag.
1.3 Adviesvragen
MetditadviesgeeftdeACVZinvullingaanhetbredeadviesonderwerp‘migratieenver-zorgingsstaat’datisopgenomeninhetwerkprogrammavoor2010.Opgrondvanhetvoorgaandeisdevolgendehoofdvraaggeformuleerd:
Dezevraagwordtbeantwoordaandehandvandevolgendesubvragen:16
1) Watzijndeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenvoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaannietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maar(nog)niettoegelatenvreemdelingen?
2) Watishetnationalejuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanover-heidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,DenemarkenenFrankrijk?
13 Zievooreenoverzichtvanmaatregelenonderandere Kamerstukken II,2003/04,29344,nr.1,Kamerstukken II,2007/08,29344,nr.67enKamerstukken II,2010/11,19637,nr.1436.
14 GemeentenhebbendemogelijkheidomoveruitgeprocedeerdevreemdelingendiezichmeteenhulpvraagaandienencontactoptenemenmetdeDT&Vviaeen24uurperdagbereikbarecrisisinterventielijn,waarnagezamenlijkeenplanopmaatwordtgemaaktvoorterugkeervandebetrokkenvreemdeling.Zie‘LeidraadTerugkeerenVertrek’,1oktober2011,p.14-16<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.
15 I.vanderWelle&A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:Regio-planBeleidsonderzoek,2009,p.21.DitblijkttevensuitdedoordeACVZgevoerdegesprekken.
16 DezevragenzijnookalsuitgangspuntgehanteerdvoorhetvergelijkendonderzoekvanEurasylum.
Hoe is de toegang tot opvang en bijstand voor niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegelaten vreemdelingen in Nederland en enkele andere Europese landen geregeld?
18ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
3) Hoewordtdenationalewet-enregelgevingindezelandentoegepastenwatisdeuitwerkingdaarvanindepraktijk?Bijzondereaandachtgaathierbijuitnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkenderolvandelokaleoverheiddaarbij.17
4) Hoeverhoudendetoepasselijkewet-enregelgevingendeuitvoeringspraktijkindeonderzochtelandenzichtotdeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen?
5) Zijnerknelpuntenaantewijzenindenationalewet-enregelgevingenuitvoerings-praktijkvandeonderzochtelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanoverheidswegevoorgenoemdecategorieënvreemdelingen?
6) ZijnergoedevoorbeeldenaantewijzeninhettoepasselijkbeleidendepraktischeinvullingenuitwerkingdaarvaninBelgië,FrankrijkenDenemarken?
7) Zijner,binnendeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenenmogelijkmedeopgrondvaneventuelegoedevoorbeelden,oplossingentebedenkenvoordeknel-punteninhetNederlandsebeleidendeuitvoeringspraktijk?
1.4 Afbakening en terminologie
Afbakening
Alshetverblijfsrechtalsuitgangspuntwordtgenomen,kunnenvreemdelingenwordenonderverdeeldindriecategorieën:1. Rechtmatigverblijvendevreemdelingendieinhetbezitzijnvaneenverblijfsvergun-
ning;2. Rechtmatigverblijvendemaar(nog)niettoegelatenvreemdelingen(vreemdelingen
dierechtmatigverblijfhebbeninafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasielofdieuitstelvanvertrekhebben);
3. Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingen(vreemdelingenzondergeldigever-blijfstitel).
Ditadviesgaatovercategorieëntweeendrie.Deeerstegroepvaltbuitendereikwijdtevanditadvies,omdathetrechtmatigverblijfvandezevreemdelingenvandienaardisdatzijinprincipeaanspraakkunnenmakenopopvangenbijstand.18Voorwatbetreftcate-gorietweegeldtdatdieuiteenvaltintweesubcategorieën:vreemdelingenmetenzonderrechtopvoorzieningen.Devreemdelingenmetrechtopvoorzieningenzijnbijvoorbeeldasielzoekersindecentraleopvang.Ookdezesubcategoriewordtuitgezonderdvanditadviesomdatzijaanspraakkunnenmakenop(opvang)voorzieningenvoorasielzoekers.Derechtmatigverblijvendevreemdelingenzonderrechtopvoorzieningenwordeninditadviesnietrechthebbendengenoemd.Degroepwaaroverditadviesgaat,bestaatdusuitnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Devreemdelingendiedeeluitmakenvancategorieëntweeendriekunnendeeluitmakenvaneengezinofalleenstaandzijn,minderjarigofvolwassen.
17 InhetACVZ-adviesOm het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale ge-meenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,DenHaag,2011,wordtookingegaanopderolvandelokaleoverheid.Indatadvieswordtnietgekekennaarderolvandelokaleoverheidbijdeverstrekkingvanvoorzienin-genmaarnaarhaarmogelijkerolbijdeadviseringoververblijfsrecht.
18 Rechtmatigverblijvendevreemdelingendieinhetbezitzijnvaneenverblijfsvergunningkunnenhunverblijfsrechtverliezenwanneerzijeenberoepdoenopdeopenbarekas.
19ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Terminologie
Hetuitgevoerdeonderzoekheeftaangetoonddatindeonderzochtelandenopverschil-lendewijzeinvullingwordtgegevenaanminofmeerdezelfdebegrippen.Daaromisinditadvieszoveelmogelijkgekozenvoorhetgebruikvanalgemenebegrippen,inplaatsvanspecifiekejuridischetermen.InBelgië,DenemarkenenFrankrijkbestaatbijvoor-beeldnietdescheidingdieerinNederlandistussenopvang(materieel)enbijstand(financieel).Bijstandkaninanderelandenfinancieelènmaterieelwordenverstrekt.IndielaatstehoedanigheidvalthetonderhetNederlandsebegripopvang.Inbijlage2iseenbegrippenlijstopgenomen.
1.5 Onderzoeksmethode
Voorhetopstellenvanditadviesisliteratuur-enjurisprudentieonderzoekverrichtenzijnoverigeschriftelijkebronnengeraadpleegd.Ookisgesprokenmetambtelijkedien-sten,niet-gouvernementeleorganisatiesenanderebelanghebbendeninhetveld.19OmzichttekrijgenopdesituatieinanderelandenheeftdeACVZvergelijkendonder-zoeklatenuitvoerendoorhetEuropeseonderzoeksinstituutEurasylum.Erisvoorgeko-zendeNederlandsesituatietevergelijkenmetdieinBelgië,FrankrijkenDenemarkenomdatdezelandenvoorwatbetreftmigratie-envoorzieningenbeleidminofmeerverge-lijkbaarzijnmetNederland.20BovendienkennenBelgiëenFrankrijkwet-enregelgevingdievergelijkbaarismethetNederlandsekoppelingsbeginsel.Denemarkenisgekozenomdathet,ondanksdebijzonderepositieindeEU,voorwatbetrefthetmigratiebeleidregelmatigals‘gidsland’wordtbeschouwd.21DitadviesisvoorbereiddooreensubcommissievandeACVZ,bestaandeuitmw.mr.A.C.J.VanDooijeweert,mr.dr.H.H.M.Sondaal,prof.dr.W.Shadid,mw.dr.M.S.Menéndezendrs.R.J.Glaser.VanuithetsecretariaatvandeACVZhebbenmw.mr.J.dePoorteendrs.A.C.Vergeeraanditadviesmeegewerkt.
1.6 Leeswijzer
Inhoofdstuk2staandeconclusiesvanEurasylumenishetantwoordopdeonderzoeks-vragengeformuleerd.22Bijdiebeantwoordingisgebruikgemaaktvanhetonderzoeksrap-portvanEurasylumenvanheteigenonderzoekvandeACVZ.Hoofdstuk3geeftdeconclusiesendeaanbevelingenvandeACVZweer.HetonderzoeksrapportvanEurasylumbestaatuiteensyntheseverslagenvierlandenrap-portages.Delandenrapportengeveneenbeschrijvingvanhetrechtopendepraktijkvanopvangenbijstandinelkvandevierlandenvoordiversecategorieënvreemdelingen.Delandenrapportenzijnopwww.acvz.orgteraadplegen.Hetsyntheseverslagisalsbijlagebijditadviesopgenomenenisafzonderlijkvandelandenrapportagestelezen.Hetbiedtnaasteensamenvattingvandelandenrapporteneenanalysediehetrechtendepraktijkindevierlandenoverstijgt.
19 Eenoverzichtvangeraadpleegdeinstantiesisopgenomeninbijlage5.20 Deovereenkomstenenverschilleninhetmigratie-envoorzieningenbeleid,voorzoverdievoorditadviesrelevant
zijn,wordeninparagraaf2.3beschreven.21 DebijzonderepositievanDenemarkenbinnendeEUiseringelegendatDenemarkeneenopt-outpositieheeft.Dit
betekentdatDenemarkennietisgebondenaanbepaaldedoordeEU-lidstatengemaakteafspraken.DeGezinshereni-gingsrichtlijngeldtbijvoorbeeldnietvoorDenemarken.
22 Hetantwoordoponderzoeksvraag7isechterinhoofdstuk3opgenomenvanwegedeaardvandatantwoord.Devoor-gesteldeoplossingsrichtingensluitenaanbijdeaanbevelingenvandeACVZ.
21ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n 21
Hoof d s t u k 2
Antwoord op de onderzoeksvragen
IndithoofdstukwordeneerstdeconclusiesvanEurasylumweergegeven.23Daarnavolgendeantwoordenopdeonderzoeksvragen.DeantwoordenzijngebaseerdophetonderzoeksrapportvanEurasylum,hetliteratuuronderzoekendeinhetkadervanditadviesdoordeACVZgevoerdegesprekkenmetderden.24BijdebeantwoordingvandeonderzoeksvragenwordthetmeesteaandachtbesteedaandeNederlandsesituatie,omdatdeaanbevelingenzijngerichtaandeNederlandseoverheid.Voormeeruitgebreideinfor-matieoverdewet-enregelgevingenuitvoeringspraktijkindeanderelandenwordtver-wezennaarhetsyntheserapportendelandenstudiesvanEurasylum.25
Inparagraaf2.2wordendeEuropeseeninternationaalrechtelijkeverplichtingenbeschre-vendierelevantzijnvoorhetonthoudenvanopvang-enanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Inparagraaf2.3wordendenationalejuridischekadersbeschrevenvandeonderzochtelandenenparagraaf2.4gaatoverdetoepassingvandienationaleregelsindepraktijk.DewijzewaaropdieregelsenpraktijkenzichverhoudentotdeEuropeseeninternationaleverplichtingenwordtbeschreveninparagraaf2.5.Knelpuntenengoedevoorbeeldentenslottezijntelezeninparagrafen2.6en2.7.
2.1 Conclusies uit het syntheserapport van Eurasylum
NetalsinNederlandisdetoegangtotsocialevoorzieningeninBelgië,FrankrijkenDene-markengekoppeldaanhetverblijfsrechtenwordthetvoorzieningenbeleidingezetomhetvertrekvanuitgeprocedeerdevreemdelingentebevorderen.Demanierwaaropdiekoppelingpreciesisingevuldenhetmomentwaaropdeeventueleopvangenbijstandstopt,verschiltechter.
Denemarken: een zorgplichtmodelDenemarkenkenteenzorgplichtmodel:deimmigratiedienstbiedtopvangzolangdevreemdelinginDenemarkenverblijft,ookalsdatverblijfniet(langer)rechtmatigis.Hetniveauvandevoorzieningeniswelafhankelijkvandestandvandeverblijfsprocedureendemedewerkingvandevreemdelingaanzijnvertrek.Opdiemanierwordtgeprobeerddevreemdelingtestimulerentotvertrek.Buitendecentraleopvangisergeenanderoffi-cieelopvangnetwerk.Omdatopvangenanderevoorzieningengegarandeerdzijntotaanhetvertrekvandevreemdeling,zijnergeendiscussiesoverdeduurvandeverstrekkin-genenalternatievennaeventuelebeëindiging.
Nederland: beperkte zorgplichtVandevieronderzochtelandenheeftNederlandhetmeestbeperktevoorzieningenbeleidvoorvreemdelingen.HetstaathetverstvandatvanDenemarkenaf.DezorgplichtdieNederlandopzichneemt,isbeperkttotdeinitiëlevertrektermijnenheteventueeldaaropvolgendeverblijfindevrijheidsbeperkendelocatieengeldtvoorenkelezorgvuldigafge-bakendecategorieënvreemdelingen.Nahetstandaardvertrektrajectwordenopvangenbijstand,naardelettervanderegelgeving,stopgezetenwordtdevreemdelinggeachtte
23 DeconclusiesvanEurasylumwordendoordeACVZineigenwoordenweergegeven.24 Inbijlage5iseenlijstmetgesprekspartnersopgenomen.25 Ziebijlage1respectievelijkwww.acvz.org.
22ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
vertrekken.Devraagofditvertrekookechtmogelijkis,speeltgeenrolbijdebeëindigingvandevoorzieningen.Omdatlokaleoverhedenindepraktijkwordengeconfronteerdmethulpbehoevendevreemdelingendieformeelnietlangervooropvangenbijstandinaanmerkingkomen,ontstaanspanningentussendezeoverhedenendecentraleoverheid.Ookwordendevoorzieningendoorrechtersviaeenruime(re)interpretatievandewet-enregelgevingendetoepassingvaninternationalemensenrechtennormentochtoegan-kelijkgemaaktvoorkwetsbarevreemdelingen.
Frankrijk: een constitutioneel beschermingsmodel InFrankrijkzijndevoorzieningennetalsinNederlandbeperkttoegankelijk.Alleenasiel-zoekerskomeninaanmerkingvooropvangendanalleenvoordeduurvandeprocedurezelf,dusniettijdensdeberoepsfase(behoudenshumanitairegevallen).DeFranseasiel-opvangisdusbeperkterdandeNederlandse.HetFransemodelligtinvergelijkingmethetNederlandseweldichterbijhetDeenszorgmodel,omdatinFrankrijkindeGrondwetisbepaalddatiedereen,ongeachtzijnverblijfsstatus,rechtheeftoponderdak.Hierdooris,iniedergevalintheorie,ookvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen,eenvormvancontinuezorgverstrekkinggegarandeerd.Omdatdedaklozenopvangechteroverbezetisendeopvangplaatsenopbasisvanprioriteitenwordenverdeeld,blijvenindepraktijkmetnamenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenindekoustaan.Ditheeftertoegeleiddatinenkelegemeenten,metnameinhetnoordwesten,lokaleopvangisgeorganiseerd,maardiepraktijkisminderwijdverspreiddaninNederland.
België: een pragmatisch gegroeid verzorgingsmodelOokinBelgiëzijndevoorzieningenvoorasielzoekersintijdenomvangbeperkttoegan-kelijkenwordendezecentraalaangeboden.Delokalebesturenspelenhierineenmar-ginalerol.26DeactueletendensinNederlandomingevalvanhulpbehoevendheidnabeëindigingvandevoorzieningenviaeenberoepopderechtertochopvangofbijstandaftedwingen,heeftzichinBelgiëaleerderingezet.Jurisprudentievandearbeidsrecht-bankenenhetGrondwettelijkHofheefttoteenuitbreidingvandesteunverleninggeleid,die,andersdaninNederland,daarnaookinwetgevingisgeformaliseerd.Opdiemanierisdeasielopvangalsnogtoegankelijkgewordenvoornietverwijderbareuitgeprocedeerdeasielzoekers,uitgeprocedeerdeasielzoekersmetfamilieledenindeopvangofmeteenBelgischkind,hulpbehoevendegezinnenmetminderjarigekinderen,zwangereuitgepro-cedeerdeasielzoeksters,(gezinnenmet)kinderendiehetschooljaarafmakenenuitgepro-cedeerdeasielzoekersdieeenaanvraagopmedischegrondenindienen.Doordezeprag-matischgegroeideuitbreidingvandesocialebeschermingisBelgiëmeeropgeschoveninderichtingvanhetDeensezorgplichtmodel.Echter,netalsinFrankrijk,wordtookinBelgiëdewettelijkebeschermingnietaltijdgerealiseerd.Dithangtsamenmetdeoverbe-zettingvandecentraleopvang,waardoorvreemdelingenwordendoorverwezennaardemaatschappelijkeopvangingemeenten.HetBelgischemodelisbeperkterdanhetFranse,doordatergeenalgemeengewaarborgdrechtopnoodopvangbestaat.Uitgeprocedeerdevreemdelingendieniettotgenoemdeuitbreidingscategorieënhoren,zijnafhankelijkvanprivé-initiatieven.Degemeentenzijnalleenverplichttothetverstrekkenvandringendemedischehulp.Zijkunnenruimereopvangofbijstandverlenen,maarditkomtweinigvooromdatdekostenhiervoornietwordenterugbetaalddoordefederaleoverheid.
Relatie tussen centraal overheidsbeleid en lokale voorzieningenpraktijkInallevierdelandenisderolvanhetlokalebestuurindeopvangvannietrechthebben-deninbeginselbeperkt.InDenemarken,BelgiëenFrankrijkfaciliteerthetlokalebestuur
26 Delokalebesturen(OCMW’s)spelenweleenrolvanbetekeniswaarhetgaatomdeopvangvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenanderenietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.
23ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
hoofdzakelijkhetverkrijgenvanmedischnoodzakelijkezorg.InNederlandwordengemeentengeachtgeennoodopvangtebiedenofteondersteunen.AndersdaninDenemarkenwordenlokaleoverhedeninBelgië,FrankrijkenNederlandgeconfronteerdmetdeaanwezigheidvanuitgeprocedeerdevreemdelingendiegeenrechthebbenopopvangofdatrechtfeitelijknietkunnenverzilveren.InBelgiëisdefederaleopvangverzadigd.Ditkanoptermijnbetekenendatgemeentendaar,netalsinNeder-land,vakergeconfronteerdwordenmethulpbehoevendevreemdelingen.InFrankrijkgeldtdiedrukslechtsinbepaalderegio’s.Hetcentralebeleidwordtdaardoordemeestelokalebesturengezagsgetrouwuitgevoerd.Despanningdieontstaatdoordeaanwezigheidvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendieweleenberoepdoenopvoorzieningen,roepttweevragenop.Deeerstevraagisinhoeverreeensysteemdatgeenoogheeftvoordezerea-liteit,volledighoudbaaris.VoorNederlandrijstdevraagofnietnaarDeensenBelgischvoorbeeldmoetwordenerkenddatsommigevreemdelingennietkunnenofwillenver-trekken.Daarwordtalovergediscussieerd,bijvoorbeeldnaaraanleidingvandemotieSpekmanovermedischebeletselenvoorvertrekvanuitgeprocedeerdevreemdelingen.27Devreesdatruimerecriteriavoortoegangtotvoorzieningennietvoldoende“filterbaar”zijn,isechtergroot.HetBelgischevoorbeeldlaatechterziendathetwelmogelijkisgroe-pennadertedefiniëren.DeNederlandserechtspraakoverhetonthoudenvanopvangenhetnietverlenenvanbijstandaankwetsbarevreemdelingenkandaarvooralsuitgangs-puntwordengenomen.Alswordtbeslotenbepaaldegroepenhulpbehoevendevreemdelingen,ondankshetfeitdatzenietrechtmatigverblijvenofnietrechthebbendzijn,tochtoegangtebiedentotsocialebescherming,danrijstdevraagofdekostendaarvoortenlastemoetenkomenvanhetlokalebestuurofdecentraleoverheid.DesituatieinDenemarkenenBelgiëlaatziendatwanneereenrestitutiestelseltotbestuurlijkebelastingleidt,ditaanleidingkanzijnvoorlokaleonvredeenminderbereidheidomsteunteverlenen.Toewijzingvandekos-tenaandevoorhetmigratiebeleidverantwoordelijkeautoriteitenisbelangrijkomlokalebesturenhierinmeetekrijgen,zoblijktuithetFransemodel.Deregio’sstaandaarinvoordeopvangvannietrechtmatigverblijvendeminderjarigevreemdelingen,maarheb-bendaaronvoldoendegeldvoor.
Rechtspraak over het opvang- en voorzieningenbeleid in relatie tot de mensenrechtenInDenemarkenenFrankrijkiserweinigrechtspraakoverdeverenigbaarheidvanhetopvang-envoorzieningenbeleidmetmensenrechtennormen.VoorDenemarkenisdeverklaringhiervoorgelegenindegenoemdezorgplicht,dievoortduurttothetdaadwer-kelijkvertrekvandevreemdeling.InFrankrijkisernauwelijksdiscussieoverdevraagwelkecategorieënvreemdelingenaanspraakhebbenopopvang.Dezeisimmers,viadenoodopvangvoordaklozen,iniedergevalwettelijkgezien,vooriedereentoegankelijk.Indepraktijkblijktdezevormvanopvangechterlangnietaltijdbeschikbaartezijn.IntegenstellingtotinDenemarkenenFrankrijkiserinBelgiëenNederlandeentoene-mendaantalrechterlijkeuitsprakenoverhetopvang-envoorzieningenbeleid.InBel-giëheefthetGrondwettelijkHofeenbelangrijkerolgespeeldindeuitbreidingvandetoegangtotopvang,eerstvoorminderjarigevreemdelingenenmeerrecentookvoorhungezinsleden.InNederlandlijkteenzelfdeontwikkelinggaandetezijn.Steedsvakeroordeeltderechterdaardatdebelangenafwegingtussendestaatendevreemdelinginhetkadervanhetberoepopopvangen/ofbijstandinhetvoordeelvanlaatstgenoemdeuitvalt.Hetgaatdanmetnameomkwetsbare,hulpbehoevendeindividuenzoalsalleen-
27 Dezemotieisop17december2008aangenomendoordeTweedeKamer.Bijbriefvan7december2009(Kamerstuk-ken II2009/10,30846,nr.16)heeftdetoenmaligestaatssecretarisvanJustitieaangegevenopwelkewijzedemotiewerdgeïmplementeerd.Begin2011heeftdeministervoorImmigratieenAsielaangekondigdhetopvangenvandeindemotiegenoemdegroeptewillenvoortzetten(Kamerstukken II2010/11,30846,nr.17).
24ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
staandevrouwenmetminderjarigekinderen,vreemdelingenmetmedischeen/ofpsy-chischeproblemenenalleenstaandeminderjarigevreemdelingen.AndersdaninBelgiëheeftdezejurisprudentienogniettotwets-ofbeleidswijzigingengeleid.28
2.2 De toepasselijke internationaal- en Europeesrechtelijke normen
Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag1:
Wat zijn de internationaal- en Europeesrechtelijke normen voor het bieden van opvang en bijstand van overheidswege aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegelaten vreemdelingen?
Ophetrechtopopvangenbijstandzijnvierbelangrijkeinternationalejuridischeinstru-mentenvantoepassing:hetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),hetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK),hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensendefundamentelevrijheden(EVRM)enhetEuropeesSociaalHandvest(ESH).NaastdeverdragsrechtelijkeverplichtingenisookdeTerugkeerrichtlijnrelevantvoorditadvies.DeOpvangrichtlijnisnietopgenomenomdatdierichtlijnnietvantoepassingisopdevreemdelingenwaaroverditadviesgaat.29
Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR)
HetIVESCRsomtdiverseeconomische,socialeenculturelerechtenop,waaronderhetrechtopsocialezekerheid,metinbegripvansocialeverzekering(artikel9),hetrechtopbeschermingenbijstandaanhetgezin,inhetbijzonderaankinderenenjeugdigen(artikel10),hetrechtopeenbehoorlijkelevensstandaard,metinbegripvantoereikendevoeding,kledingenhuisvesting(artikel11)enhetrechtopeenzogoedmogelijkelichamelijkeengeestelijkegezondheid(artikel12).Ingevolgeartikel2,tweedelid,moetenderech-tenwordenuitgeoefendzonderdiscriminatievanras,huidskleur,geslacht,taal,gods-dienst,politiekeofandereovertuiging,nationaleofmaatschappelijkeafkomst,eigen-dom,geboorteofanderestatus.HetCommitteeoneconomic,socialandculturalrights(CESCR)heeftinzijnGeneral comment nr. 20gestelddathetverdragvantoepassingisopiedereen,metinbegripvanvreemdelingen,ongeachthunverblijfsstatusendocumenta-tie.30
Ingevolgeartikel4mogendeinhetverdraggenoemderechtenslechtswordenonderwor-penaanbijdewetvastgesteldebeperkingenenalleenvoorzoverditnietinstrijdismetdeaardvandezerechten,enuitsluitendmethetdoelhetalgemeenwelzijnineendemo-cratischesamenlevingtebevorderen.NederlandheefthetIVESCRondertekendengeratificeerd,maarisvanmeningdatdebepalingendiehierinzijnopgenomengeenrechtstreeksewerkinghebben.Nederland
28 WelishetbeleidaangepastnaaraanleidingvandemotieSpekmanuit2008(Kamerstukken II,2008/09,30846,nr.4).Zienoot112.
29 DeOpvangrichtlijn(2003/9/EG)isvantoepassingopalleonderdanenvanderdelandenenstaatlozendieeenasiel-verzoekaandegrensofophetgrondgebiedvaneenlidstaatindienenvoorzoverzijalsasielzoekerophetgrondgebiedmogenverblijven.Ditadviesgaatovervreemdelingendienooiteenasielverzoekhebbeningediendofvanwieheteersteasielverzoekdefinitiefisafgewezen.
30 UNCommitteeonEconomic,SocialandCulturalRights(CESCR),GeneralcommentNo.20:Non-discriminationineconomic,socialandculturalrights(art.2,para.2,oftheInternationalCovenantonEconomic,SocialandCulturalRights),2juli2009,E/C.12/GC/20.UitsprakenvanhetCESCRzijnnietbindendmaarvormenweleengezagheb-bendeinterpretatievanhetIVESCR.
25ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
zietdezebepalingenalsalgemeengeformuleerdesocialedoelstellingendiedoordever-dragsstateninhunregelgevingwordennagestreefdenverwezenlijkt,maarnietalsdoordiestatenerkenderechten,waaropburgerszichinhunnationalerechtsordezondermeerkunnenberoepen.31Ditstandpuntheeftindejurisprudentiestandgehouden.32TotophedenkunnenburgersdusnietmetsucceseendirectberoepdoenophetIVESCR.
Kinderrechtenverdrag (IVRK)
Inartikel2lid1vanhetIVRKiseennon-discriminatiebepalingopgenomen.Ingevolgeartikel3lid1IVRKvormendebelangenvanhetkindbijallemaatregelenbetreffendekindereneeneersteoverweging.Ingevolgeartikel26lid1erkennendestatenvooriederkindhetrechtdevoordelentegenietenvanvoorzieningenvoorsocialezekerheid,metinbegripvansocialeverzekering,ennemendelandendenodigemaatregelenomdealgeheleverwezenlijkingvanditrechttebewerkstelligeninovereenstemmingmethunnationalerecht.Ingevolgeartikel27lid1erkennendeverdragsstatenhetrechtvaniederkindopeenlevensstandaarddietoereikendisvoordelichamelijke,geestelijke,intellectu-ele,zedelijkeenmaatschappelijkeontwikkelingvanhetkind.Opgrondvanartikel27lid2zijndeoudersofanderendieverantwoordelijkzijnvoorhetkindprimair(naarvermo-gen)verantwoordelijkvoorhetwaarborgenvandelevensomstandighedendienodigzijnvoordeontwikkelingvanhetkind.Ingevolgehetderdelidvanditartikelnemendestatenpassendemaatregelenomhierbijtehelpenenvoorzienzijinprogramma’svoormateriëlebijstandenondersteuning,metnamewatbetreftvoeding,kledingenhuisvesting.Nederlandheeftbijderatificatiehetvoorbehoudgemaaktdatartikel26nietverplichttoteenzelfstandigrechtvankinderenopsocialezekerheid.IndememorievantoelichtingbijdeGoedkeuringswetIVRKstaatoverderechtstreeksewerkingvermelddatinzijnalgemeenheidnietwordtuitgeslotendataaneenbepaaldverdragsvoorschriftineenconcretecasusrechtstreeksewerkingwordttoegekend.33Vaneenaantalverdragsartikelenkanwordenaangenomendatzijrechtstreeksewerkingheb-ben,omdatdeverplichtingenovereenkomenmetreedsbestaandeinternationalever-plichtingen.Ditgeldtechternietvoordehierbovengenoemdeartikelen.Overdevraagofdeoverigebepalingenrechtstreeksewerkinghebbenbestaatgeenovereenstemming.IndeNederlandserechtspraakistotnutoegeenhelderantwoordgegevenopdevraagofbepalingenvanhetIVRKrechtstreeksewerkinghebben.34DeCRvBheeftop2november2010bepaalddatartikel3geenrechtstreeksewerkingheeft.AndereuitsprakenvandeCRvBsuggererenrechtstreeksewerkingvanditartikelmaargevenditnietexplicietaan.35WelwordenbepalingenvanhetIVRKdoordeCRvBmeegewogeninhaaroordeeleninsamenhangmetartikel8EVRMvandoorslaggevendebetekenisgeacht.36HetKinderrechtenverdragheeftdelaatstejarensterkaankrachtgewonnen.DatkomtondermeerdoordateendeelvandezekinderrechtenookdoorhetEU-rechtenhetEVRMwordengegarandeerd.HetIVRKwordtdoorhetHofvanJustitievandeEUgezienals
31 Zieo.a.dederdeengecombineerdevierdeenvijfdeperiodiekerapportagevanNederlandoverdeimplementatievanhetIVESCRaandeEconomischeenSocialeRaadvandeVNd.d.22november2006en9en17april2008(publicatie17juli2009).Teraadplegenviawww.ohchr.org.
32 Zieo.a.CRvB11oktober2007,LJNBB5687.33 Kamerstukken II1992/93,22855,nr.3.34 GerritJanPulles,‘OnduidelijkheidoverderechtstreeksewerkingvankernbepalingenvanhetVN-kinderrechtenver-
drag’,NJB2011,173.Inlagererechtspraakisaanartikel3IVRKmeerderemalenrechtstreeksewerkingtoegekend.DeABRvSheeftechterin2007enin2010bepaalddatgeensprakeisvanrechtstreeksewerkingenlaateenoordeelhieroverinandereuitsprakenuitdrukkelijkachterwege.
35 ZiebijvoorbeeldCRvB20juli2010,LJNBN3318.36 ZiebijvoorbeeldCRvB15juli2011,LJNBR1905.Ineenuitspraakvan24januari2006(LJNAV0197)baseerdede
CRvBhetoordeeldatuitsluitingvaneenWwb-uitkeringvoorrechtmatigverblijvendemaarnogniettoegelatenkinde-rengeenevenredigmiddelterverwezenlijkingvandeKoppelingswetisgeheelophetIVRK.
26ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
eenbelangrijkmiddelvoordeinterpretatievanhetEU-recht.HetEuropeesHofvoordeRechtenvandeMensgarandeertderechtenvankinderendoorderechtendieinhetEVRMzijnneergelegdteinterpretereninhetlichtvanhetIVRK.Hetbestinterestofthechild-beginselvereisteenbeoordelingvandeindividueleomstandighedenvanhetbetrokkenkind.37
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamen-tele vrijheden (EVRM)
Artikel 8 EVRM
Artikel8EVRMbepaaltdatiedereenrechtheeftoprespectvoorzijnprivéleven,familie-engezinsleven,woningencorrespondentie.Geeninmengingvanenigopenbaargezagistoegestaanindeuitoefeningvanditrecht,tenzijdezeinmengingbijdewetisvoorzienenineendemocratischesamenlevingnoodzakelijkisinhetbelangvandenationalevei-ligheid,deopenbareveiligheidofheteconomischwelzijnvanhetland,hetvoorkomenvanwanordelijkhedenenstrafbarefeiten,debeschermingvandegezondheidofdegoedezedenofvoordebeschermingvanderechtenenvrijhedenvananderen.Bijdetoepas-singvanartikel8dienteenbelangenafwegingplaatstevindentussenhetbelangvandevreemdelingbijuitoefeningvanzijngezins-ofprivélevenenhetbelangvandestaat.Uitditartikelwordtzoweleenonthoudingsplicht(geeninmenging)alseenpositieveverplichtingtothandelenafgeleidvoordeoverheid.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbarepersoneninhetbijzonderrechtopbescherming.DeCentraleRaadvanBeroep(CRvB),hethoogsterechtscollegeinzakenbetreffendehetsocialezekerheidsrecht,heeftmeerderemalenvastgestelddatdeweigeringvantoelatingtotopvangofverstrekkingen,zekeralshetomeenkwetsbarevreemdelinggaat,blijkmoetgevenvaneenzorgvuldigeafwegingvanhetpubliekebelangenhetbelangvandevreemdeling.Daarvanisiniedergevalgeensprakealsnietisonderzochtofsprakeisvan‘zeerbijzondereomstandighe-den’.38
Artikel 3 EVRM
Artikel3vanhetEVRMbepaalt:‘Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen’.Ditartikelkanrelevantzijnvoorhetonthoudenvanopvangenvoorzieningen.DeAfdelingBestuursrechtspraakvandeRaadvanState,hethoogsterechtscollegeinvreemdelingenzaken,steltzichophetstandpuntdathetenkelefeitdatdevreemdelinggeenonderdakeninkomstenheeftonvoldoendeisomeenschendingvanartikel3opteleveren.39HetEHRMheefttotnutoealleenstrijdmetartikel3opditpuntvastgesteldineenzaakwaarhetgingomhetonthoudenvanopvangaaneenasielzoeker(M.S.S.tegenBelgiëenGriekenland).40IndiezaakoordeeldehetHofdatsprakewasvanschendingvanartikel3EVRMinverbandmet
37 MarcelleReneman,‘HetKinderrechtenverdragkrijgttanden.OverhoehetVN-VerdraginzakedeRechtenvanhetKindviahetEU-rechtenhetEVRMbinnendringtinhetNederlandsevreemdelingenrecht’,A&MR2011,nr.8,p.349-362.ZiebijvoorbeelddezaakNeulinger,EHRM6juli2010,41615/07.
38 CRvB19april2010,LJNBM0956.39 ABRvS19februari2004,nr.200308786/1en14oktober2004,nr.200403801.40 EHRM(GroteKamer)21januari2011,nr.30696/09.InSufienElmi(EHRM28juni2011,nr.8319/07ennr.
11449/07)bevestigthetHofdeinM.S.S.geïntroduceerderedeneringdatsociaaleconomischeomstandighedenenslechteleefomstandighedenstrijdkunnenopleverenmetartikel3EVRM.
27ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
deleefomstandigheden(materiëlearmoede)vandeasielzoeker.VoorhetHofwarendaar-bijdevolgendeaspectenrelevant:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemde-lingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvanzichtopverbetering.DebehandelingheeftvolgenshetHofongetwijfeld‘feelings of fear, anguish, or inferiority capable of inducing desperation’opge-roepen.HetHofhechttedaarnaastveelbelangaanhetfeitdatGriekenlandzichdoorhaargebondenheidaandeOpvangrichtlijngecommitteerdhadaanhetbiedenvanopvangaanasielzoekers.HetHofoordeeldedatdeasielzoekereenslachtofferwasvanvernederendebehandelingdoordeautoriteitenmetgebrekaanrespectvoorzijnwaardigheid.Hoe-welhetrechtopmenselijkewaardigheidinhetEVRMnietalszodanigwordtgenoemd,beschouwthetEHRMrespectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrijheidalstheveryessencevanhetverdrag.Lichamelijkeenpsychischeintegriteitzijnhierbijvanwezenlijkbelang.41Hetbegripmenselijkewaardigheidisookopgenomeninartikel1vanhetHandvestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie:De menselijke waardigheid is onschendbaar.Zijmoetwordengeëerbiedigdenbeschermd.42Indetoelichtingopdezebepalingwordtdemenselijkewaardigheidgezienalsgrondslagvanallegrondrechten.Ermaggeenafbreukaanwordengedaan,zelfsnietwanneerdieafbreukvoortkomtuitwet-telijkebepalingen.ErisdiscussiemogelijkoverdevraaginhoeverredeoverwegingeninhetarrestM.S.S.directovertezettenzijnnaardeNederlandsesituatieennaardedoelgroepvanditadvies,omdatzespecifiekgerichtzijnopasielzoekersvanwiedeasielprocedurenogloopt.Welvolgtuitdeuitspraakdaterbarmelijkeleefomstandighedenvanvreemdelingenbuitenhetlandvanherkomstkunnenleidentoteenschendingvanartikel3EVRM.InBudinategenRuslandachthetHofdesituatievanbetrokkenenietinstrijdmetartikel3EVRM,maaroverweegthetHofweldat‘state responsibility could arise from ‘treatment’ where an applicant, in circumstances wholly dependent on state support, found herself faced with official indifference when in a situation of serious deprivation or want incompa-tible with human dignity’.43OokdezezaakverschiltvandesituatievanvreemdelingeninNederlandwaaroverditadviesgaat.RelevantisweldathetHofaangeeftdateenfeitelijkesituatievanontberingwaariniemandzichbevindtdievolledigafhankelijkisvandestaatkanbotsenmetdeverplichtingvandestaattothetwaarborgenvandemenselijkewaar-digheid.
Het Europees Sociaal Handvest (ESH)
HetEuropeesSociaalHandvestwaarborgteenaantalsocialerechtendierelevantzijninopvangsituaties:hetrechtvankinderenenjeugdigepersonenopbescherming(artikel7);hetrechtopbeschermingvandegezondheid(artikel11);hetrechtopsocialezeker-heid(artikel12);hetrechtopsocialeengeneeskundigebijstand(artikel13);hetrechtopgebruikvandienstenvoorsocialezorg(artikel14);hetrechtvanhetgezinopsociale,wettelijkeeneconomischebescherming(artikel16);hetrechtvanmoedersenkinde-renopsocialeeneconomischebescherming(artikel17);hetrechtopbeschermingtegenarmoedeensocialeuitsluiting(artikel30)enhetrechtophuisvesting(artikel31).Omdedoeltreffendeuitoefeningvandatlaatsterechttewaarborgen,verbindendePartijenbij
41 Zieo.a.X.enY.t.Nederland(EHRM26maart1985,nr.8978/80)enPrettyt.VerenigdKoninkrijk(EHRM29april2002,nr.2346/02).
42 Ditartikelheeftvermoedelijkgeenrechtstreeksewerking,ziehetverslagvandeEuropeseCommissievan30maart2011overdetoepassingvanhetHandvest(SEC(2011)396definitief).Welmoeteropvertrouwdkunnenwordendatlidstatengrondrechteneerbiedigen,HvJEU21december2011,zakenC-411/10enC-493/10(N.S.enM.E.e.a.).
43 EHRM18juni2009,nr.45603/05,Budinat.Rusland.IndezezaakginghetomdehoogtevanhetpensioenvaneenRussischeonderdaan.
28ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
hetHandvestzichertoemaatregelentenemendieeropzijngerichtdetoegangtotade-quatehuisvestingtebevorderen,dak-enthuisloosheidtevoorkomenenteverminderenteneindedezegeleidelijkuittebannen,endekostenvoorhuisvestingbinnenhetbereiktebrengenvaniedereendienietovervoldoendemiddelenbeschikt.IndebijlagebijhetESHisaangegevendatvreemdelingenslechtsonderdewerkingssfeervanhetHandvestvallenindienzijonderdaanzijnvanandereovereenkomstsluitendepartijenenrechtmatigver-blijfhebbenofrechtmatigwerkzaamzijnophetgrondgebiedvandebetreffendepartij.DefenceforChildrenInternational(DCI)heeftin2008eenklachttegenNederlandingediendbijhetEuropeseComitévoorSocialeRechten(ECSR)44.DCIisvanmeningdatNederlandinstrijdhandeltmet(ondermeer)deartikelen17en31ESHdoorgeenonderdaktebiedenaankinderendienietrechtmatiginNederlandverblijven.HetECSRheeftgeoordeelddatNederlanddoorhetonthoudenvanonderdakaannietrechtmatiginNederlandverblijvendekindereninstrijdhandeltmetdeartikelen17lid1subcen31lid2ESH,beidengerichtopdebeschermingvankwetsbarepersonen.45HetECSRover-weegtdathetrechtoponderdaknauwverbondenismethetrechtoplevenencruciaalisvoorhetrespectvoormenselijkewaardigheid.Hetbeëindigenvandeopvangvoorzie-ningenvanuitgeprocedeerdekinderenplaatsthenalsbijzonderkwetsbaregroepineensituatievanextremehulpeloosheid.OpgrondhiervanconcludeerthetECSRdatstatenverplichtzijnomonderdaktebiedenaannietrechtmatigverblijvendekinderen,zolangzijonderdejurisdictievandestaatvallen.HetComitévanMinistersvandeRaadvanEuropaheefteenresolutieaangenomenoverdeklachtvanDCI.46DetoenmaligeministervanJustitieweesinzijnreactieophetbeperktepersoneletoepassingsbereikvanhetESHenherhaalthetstandpuntdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanditverdraggeenrechtenkunnenontlenen.47
Terugkeerrichtlijn
DeTerugkeerrichtlijnisblijkensartikel2lid1vantoepassingopillegaalophetgrondge-biedvaneenlidstaatverblijvendeonderdanenvanderdelanden.DerichtlijnisblijkenshetderdelidnietvantoepassingoppersonendieonderhetGemeenschapsrechtinzakevrijverkeervallenindezinvanartikel2,punt5,vandeSchengengrenscode.Deinditadviesonderzochtecategorievannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen,voorzovergeenUnieburgerofgezinslidvaneenUnieburger,valtderhalvebinnenhetbereikvanderichtlijn.OvereenkomstigdealgemenerechtsbeginselenvandeEUmoetenbeslissingendieopgrondvandezerichtlijnwordengenomenpergevalwordenvastgesteldenopobjectievecriteriaberusten,diezichnietbeperkentothetlouterefeitvanillegaalverblijf(punt6considerans).BijbeslissingentenaanzienvannietrechtmatigverblijvendederdelandersdientNeder-landdaarnaastdebepalingenvanhetHandvestvandeGrondrechtenvandeEUinachttenemen(punt24considerans).Inartikel5vanderichtlijnstaatdatdelidstatenbijdetenuitvoerleggingvanderichtlijnondermeerrekeningmoetenhoudenmethetbelangvanhetkind,hetfamilie-engezinslevenendegezondheidstoestandvandebetrokkenonderdaanvaneenderdeland.Erdientvolgenspunt12vandeconsideranseenregelingtewordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijvenmaardie
44 HetEuropeseComitévoorSocialeRechtenhoudttoezichtopdenalevingvanhetESH.UitsprakenvanhetECSRzijnnietbindendmaarvormenweleengezaghebbendeinterpretatievanhetEuropeesSociaalHandvest.
45 ECSR20oktober2009,47/2008.46 ResolutionCM/ResChS(2010)6,CollectivecomplaintNo.47/2008byDefenceforChildrenInternational(DCI)
againsttheNetherlands.Ziewww.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Complaints/Complaints_en.asp.47 Kamerstukken II2009/1019637,nr.1356.ZieoverderedeneringvanhetECSRonderandereL.Slingenberg,‘Ille-
galekinderenenhetEuropeesSociaalHandvest’,A&MR2010,p.81-85enA.Buyse,‘Kinderenindekou.GebrekaanonderdaksgarantieminderjarigeillegalenschendtESH’,NJCM-Bulletin,2010,p.205-21.
29ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
nognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbehoeftendientvolgensdenationalewetgevingtewordengeregeld.48Inartikel14vandeTerugkeerricht-lijnwordtdaarnaastbepaalddatlidstaten,indeperiodedieisaangewezenvoorvrijwilligvertrekendeperiodewaarindeverwijderingisuitgesteld,rekeningmoetenhoudenmetdespecialebehoeftenvankwetsbarepersonen.49Inderichtlijnwordtniettoegelichthoedelidstatenditconcreetmoeteninvullen.50Welisbepaalddatdelidstatendezevreem-delingeneenschriftelijkebevestigingmoetengevendatdetermijnvoorvrijwilligvertrekisverlengdofdathetterugkeerbesluitvoorlopignietzalwordenuitgevoerd.Tijdensdeperiodedieisaangewezenvoorvrijwilligvertrek(devertrektermijn)enalsverwijderingisuitgesteld(uitstelvanvertrek)hebbenvreemdelingenrechtopopvang.
2.3 De toepasselijke nationale juridische kaders
Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag2:
Wat is het nationale juridisch kader voor het bieden van opvang en bijstand van overheids-wege aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar (nog) niet toegela-ten vreemdelingen in Nederland, België, Denemarken en Frankrijk?
Nederland
KoppelingswetDeuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingenvandetoegangtotverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringen,vloeitvoortuitdeKoppe-lingswet.51Doelvandezewetishetwegnemenvandemogelijkheidomzonderverblijfs-titelaanspraaktemakenopuitkeringenenverstrekkingen,waarmeehetonrechtmatigverblijfkanwordenvoortgezeteneenvormvanschijnlegaliteitwordtgecreëerd.Het
48 Considerans12Terugkeerrichtlijn(2008/115/EG):‘Erdienteenregelingtewordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijvenmaarnognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbe-hoeftendientvolgensdenationalewetgevingtewordengeregeld.Teneindeervoortezorgendatdebetrokkenenbijad-ministratievecontrolesofinspectieseenbewijsvanhunspecifiekesituatiekunnenleveren,dienenzijeenschriftelijkebevestigingtekrijgenvanhunsituatie.Delidstatendienen,watdeconcreteinvullingvandezeschriftelijkebevestigingbetreft,overeenruimematevanbeleidsvrijheidtebeschikkenenmoetendebevestigingookkunnenopnemeninuithoofdevandezerichtlijngenomenbesluiteninhetkadervanterugkeer’.
49 Artikel14Terugkeerrichtlijn‘Waarborgeninafwachtingvanterugkeer’:‘1.Behoudenshetbepaaldeindeartikelen16en17,zorgendelidstatenervoordatjegensdeonderdanenvanderdelanden,tijdensdetermijndieovereenkomstigartikel7voorvrijwilligvertrekistoegestaan,entijdensdetermijnwaarvoorovereenkomstigartikel9deverwijderingisuitgesteld,zoveelmogelijkdevolgendebeginseleninachtwor-dengenomen:a)indiengezinsledenophetgrondgebiedaanwezigzijn,wordtdeeenheidvanhetgezingehandhaafd;b)dringendemedischezorgwordtverstrektenessentiëlebehandelingvanziektewordtuitgevoerd;c)minderjarigenkrijgentoegangtothetbasisonderwijs,afhankelijkvandeduurvanhunverblijf;d)erwordtrekeninggehoudenmetdespecialebehoeftenvankwetsbarepersonen.2.Deinlid1bedoeldepersonenontvangenvandelidstatenschriftelijkdebevestiging,overeenkomstigdenationalewetgeving,datdetermijnvoorvrijwilligvertrekovereenkomstigartikel7,lid2,isverlengd,ofdathetterugkeerbesluitvoorlopignietzalwordenuitgevoerd’.Artikel3vandeTerugkeerrichtlijnbepaaltdatdevolgendegroepenbehorentotdecategoriekwetsbarepersonen:minderjarigen,niet-begeleideminderjarigen,personenmeteenhandicap,bejaarden,zwangerevrouwen,alleenstaandeoudersmetminderjarigekinderenenpersonendiegefolterdofverkrachtzijnofandereernstigevormenvanpsychisch,fysiekofseksueelgeweldhebbenondergaan.
50 Welstaatindeartikelen18,19en20vandeTerugkeerrichtlijneennadereinvullingvandeverplichtingenvoor(niet-begeleide)minderjarigenenvoorpersonendiegefolterdofverkrachtzijnofandereernstigevormenvanpsychisch,fysiekofseksueelgeweldhebbenondergaan.Hetgaathieromhetbiedenvanspecifiekebegeleidingenzorg.
51 Wetvan26maart1998totwijzigingvandeVreemdelingenwetenenigeanderewettenteneindedeaanspraakvanvreemdelingenjegensbestuursorganenopverstrekkingen,voorzieningen,uitkeringen,ontheffingenenvergunningentekoppelenaanhetrechtmatigverblijfvandevreemdelinginNederland,Stb.1998,203.
30ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
koppelingsbeginselendeuitzonderingenhieropophetterreinvanonderwijs,gezond-heidszorgenrechtsbijstandzijnviadeartikelen8,9,10en11Vw2000indevreemde-lingenwetgevinggeïntegreerd.52
Vw 2000Artikel8Vw2000geefteenlimitatieveopsommingvandegrondenwaaropdevreemde-lingrechtmatiginNederlandkanverblijven.53VreemdelingendierechtmatiginNeder-landverblijveninafwachtingvaneenbeslissingopeen(eerste)asielaanvraagendaar-meegelijkgesteldevreemdelingenhebbenrechtopopvangenverstrekkingen.54Alseenvreemdelinggeenrechtmatigverblijfheeftindezinvanartikel8Vw2000,heeftdattotgevolgdathijisuitgeslotenvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenendathijNederland(uiteigenbeweging)moetverlaten.DievertrekplichtontstaatvanafhetmomentwaaropdevreemdelingzichillegaaltoegangtotNederlandheeftverschaft,ofophetmomentwaarophetrechtmatigverblijfeindigt.Ookvreemdelingendiewelrechtma-tigverblijfhebben,maardienoginafwachtingzijnvaneenbeslissingofeenuitspraakineenreguliereprocedurezijninbeginseluitgeslotenvanverstrekkingenenvoorzieningenvanoverheidswege.
Rva en RvbHetCentraalOrgaanopvangasielzoekers(COA)isverantwoordelijkvoordeopvangvanasielzoekersinNederland.DeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)bevatbegripsomschrijvingenenbepalingenoverdetoelatingtotdeopvangvoorzieningenvoorasielzoekers.DeRegelingverstrekkingenbepaaldecatego-rieënvreemdelingen(Rvb)voorzietbepaaldecategorieënrechtmatiginNederlandver-blijvendevreemdelingenindenoodzakelijkebestaansvoorwaarden.
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)NaastdedoorhetCOAverzorgdeopvangenverstrekkingenvoorasielzoekersendaar-meegelijkgesteldevreemdelingenhebbengemeentenopgrondvandeWmoeenzorg-taakvoorhetaanbiedenvanvormenvanmaatschappelijkeopvang,bijvoorbeelddak-lozenopvang.Maatschappelijkeopvang55enondersteuning56zijnalleenaandeordealsgeenaanspraakmogelijkisopenigeanderebijwetgeregeldevoorziening57,zijnindivi-dueelvanaardenzijnalleentoegankelijkvoorNederlandersenvreemdelingenmeteengeldigeverblijfstitel.58Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenrechtmatigverblij-vendemaar(nog)niettoegelatenvreemdelingenkomendusinbeginselnietinaanmer-kingvooropvangensteunverleninginhetkadervandeWmo.
Wet werk en bijstand (Wwb)SindsdeinvoeringvandeKoppelingswethebbenalleenNederlandersendaarmeegelijk-
52 Deuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenisnadergeregeldinwettenalsdeWetwerkenbijstand(Wwb)endeAlgemeneKinderbijslagwet(AKW).Deuitsluitingvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanontheffingenenvergunningen(bijvoorbeeldopgrondvandeVestigingswetBedrijven1954)isgeregeldinartikel8.3Vreemdelingenbesluit2000(Vb2000).
53 Ziebijlage3.54 Idem.55 Ondermaatschappelijkeopvangwordtingevolgeartikel1.1.cWmoverstaan:hettijdelijkbiedenvanonderdak,be-
geleiding,informatieenadviesaanpersonendie,dooreenofmeerproblemen,aldannietgedwongendethuissituatiehebbenverlatenennietinstaatzijnzichopeigenkrachttehandhavenindesamenleving.
56 Ondermaatschappelijkeondersteuningwordtingevolgeartikel1.1.gWmoverstaan:hetverlenenvanvoorzieningenaanmensenmeteenbeperkingofeenchronischpsychischprobleemenaanmensenmeteenpsychosociaalprobleemtenbehoevevanhetbehoudenenbevorderenvanhunzelfstandigfunctionerenofhundeelnameaanhetmaatschap-pelijkverkeerenhetbiedenvanmaatschappelijkeopvang(…).
57 Artikel2Wmo.58 Artikel8.1Wmoentoelichting.ZieookKamerstukken II,2004/05,30131,nr.3,p.32.
31ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
gesteldevreemdelingenrechtopbijstand,alszijnietoverdemiddelenbeschikkenomindenoodzakelijkebestaanskostentevoorzien.Gelijkgesteldevreemdelingenzijnvreem-delingenmetrechtmatigverblijfalsbedoeldinartikel8onderatotenmete,danwellVw2000ofbijalgemenemaatregelvanbestuur(amvb)aangewezenanderecategorieën,teruitvoeringvaneenverdragofeenbesluitvaneenvolkenrechtelijkeorganisatieofalszijnarechtmatigverblijftehebbengehadopvoormeldegronden,rechtmatiginNederlandverblijvenopgrondvanartikel8ondergofhenzijvoldoenaandevoorwaardendiezijngesteldindeamvb.59Ookdemogelijkheidombijstandteverlenenaaneenpersoondiegeenrechtheeftopbijstand,indienzeerdringenderedenendaartoenoodzaken,bestaatsindsdeinvoeringvandeKoppelingswetnietlangervooranderecategorieënvreemdelin-gendanhierbovengenoemd.60
Beëindiging van opvangvoorzieningen Voorhetrechtopopvangishetnietrelevantofeenvreemdelingmeewerktaanzijnver-trek.61Hetstopzettenvandeverstrekkingenenhetbeëindigenvandeopvangvloeienrechtstreeksvoortuitdeafwijzendebeschikkingexartikel45Vw2000endezeeindigendaaromvanrechtswege.62Nadeafwijzendebeschikkingkrijgtdevreemdeling28dagenomvrijwilligtevertrekken.Nadeze28dagenwordendevoorzieningeninprincipebeëindigd.63Uiterlijkopdag10vande28-dagentermijnvindtheteerstevertrekgesprekplaats.Tij-densdatgesprekwijstdeDienstTerugkeerenVertrek(DT&V)betrokkeneopeenmoge-lijkzelfstandigvertrek(onderbegeleidingvandeDT&V,InternationaleOrganisatievoorMigratieofeenandereNGO).Wanneerdevreemdelingnietoverdebenodigdereisdo-cumentenbeschikt,bereidtdeDT&Vdepresentatievandevreemdelingbijdediploma-tiekevertegenwoordigingvoormethetoogophetverkrijgenvaneenLaissezPasser.Indelaatsteweekvande28-dagentermijnvindthetderdevertrekgesprekplaats.Alsdevreem-delingnognietkanwordenuitgezetwordtbeslotenofbetrokkenegeplaatstwordtineenVBL(vrijheidsbeperkendelocatie)ofinbewaringwordtgesteldmethetoogopverwij-dering.64PlaatsingineenVBLgebeurtalsdeverwachtingisdatvertrekbinnen12wekenplaatskanvindenofalshetgaatomgezinnenmetminderjarigekinderen.HetdoelvandeVBLishetintensiefverderwerkenaanterugkeerenhetbiedenvaneenalternatiefvoorvreemdelingenbewaring.65Gezinnenmetminderjarigekinderendie(nog)niet(kun-nen)wordenuitgezetvoorafgaandaan,tijdensofnahetverblijfindeVBLwordenover-geplaatstnaareengezinslocatie.66Gezinnenmetminderjarigekinderenwordensindsbegin2011nietmeeropstraatgezet.67NadeopvangindeVBLwordtdevreemdelingin
59 Artikel11Wwb.60 Artikel16Wwb.DeCRvBheeftbijuitspraakvan24januari2006echterbepaalddatdeabsoluteuitsluitingvanniet
rechthebbendekinderenvandeWwbgeenevenredigmiddelisterverwezenlijkingvandeKoppelingswet,omdatditinstrijdismetartikel2,lid1vanhetIVRK.Zieparagraaf2.5.
61 HetmeewerkcriteriumspeeltnogweleenrolindebeslissingomeenvreemdelingnadevertrektermijnvanvierwekenwelofnietineenVBL(vrijheidsbeperkendelocatie)optenemen.DeVBLisalleenbestemdvoorvreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrek.
62 HetCOAiswelverplichtomdeopvanginzeerbijzondereomstandighedendienopentothetverlenenvanfeitelijkeopvangvoorttezetten,ongeachtofdaar(nog)rechtopbestaat.ZieABRvS28maart2007,nr.200605521/1.
63 Artikel45Vw2000regeltdemeervoudigebeschikkingvoorasielzoekers,artikel27Vw2000regeltdemeervoudigebeschikkingvoorregulierevreemdelingen.Devertrektermijnkanookkorterzijndan28dagenofinhetgeheelontbre-ken,zieartikel62Vw2000.
64 EenanderemogelijkheidisdatdevreemdelingnochineenVBLnochinbewaringterechtkomtomdatgeenzichtopuitzettingbestaat.Devreemdelingkomtdanopstraatterecht.WanneeropkortetermijnzichtopvertrekbestaatkanopvangineenAZCwordenvoortgezet.ZieLeidraadTerugkeerenVertrek,<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.
65 Kamerstukken II2007/08,29344en19637,nr.66.66 DezeinformatieisafkomstiguitdeLeidraadTerugkeerenVertrek,<www.dienstterugkeerenvertrek.nl>.Ooktijdens
hetverblijfindeVBLendegezinslocatiewerktdeDT&Vbijvoorkeuraanzelfstandigvertrek,maarindiennoodzake-lijkookaangedwongenterugkeervandevreemdeling.
67 Kamerstukken II2010/11,29344,nr.79.
32ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
bewaringgesteldofkomtdevreemdelingopstraattestaan.EenverblijfindeVBLduurtinprincipe12weken,maarkanookkorterdurenwanneereerdereenoplossingisgevon-den.Ookkomthetvoordateenvreemdelinglangerdan12wekenindeVBLverblijft,bijvoorbeeldwanneerdeDT&Vverwachtdatopkortetermijneenoplossinginzichtis.68
BuitenschuldvergunningVreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeermaardiehetnietluktterugtekerenomdatzijgeenidentiteits-en/ofreisdocumentenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomstkunnenkrijgen,kunneneenbuitenschuldvergunningaanvragen.69Deministergaatuitvandebasisgedachtedatiederevreemdelingterugkankerenalshijdatwil.Alleenwanneerdevreemdelingkanbewijzengeendocumententeverkrijgenvandeautori-teitenvanzijnlandvanherkomstwordteenbuitenschuldvergunningafgegeven.Indeperiode2007-2011hebben240vreemdelingeneenbuitenschuldvergunninggekregen.70Delegesdieeenuitgeprocedeerdemoetbetalenvoorhetinbehandelingnemenvanzijnaanvraagvoordebuitenschuldvergunningzijn€950.71DeACVZgaatervanuitdatditbedragvooruitgeprocedeerdeneenbarrièrekanzijnomdevergunningaantevragen.
België
InBelgiëbestaatgeenabsoluutendirectkoppelingsbeginseldatdetoegangtotvoorzie-ningenbelemmertingevalvanonrechtmatigverblijf.Defederalewetgeverheefthetkop-pelingsbeginselwelconsistentwillenverankereninderegelgeving.Aanspraakopklas-siekesocialevoorzieningenisgekoppeldaantoegangtotdearbeidsmarkt.Dietoegangisgekoppeldaanhetrechtmatigverblijf.Alleenvoordringendemedischehulpbestaateenofficiëleuitzondering.72Dezehulpisvooriedereentoegankelijk,dusookvoorvreemde-lingenzonderrechtmatigverblijf.Socialeminimumvoorzieningen(dieonafhankelijkvanarbeidsmarktparticipatiewordentoegekend)zijnniettoegankelijk.InVlaanderenspeelthetkoppelingsbeginselminderdanophetfederaleniveau,nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnendaaraanspraakmakenopvoorzieningenophetgebiedvanwelzijn,preventievegezondheidszorgenonderwijs.Uitgeprocedeerdeasielzoekersdieophetmomentwaaropzijdeaanzeggingkrijgenhetlandteverlaten,opvangeneenuitkeringgenieten,behoudendietothetmomentwaaropzijdaadwerkelijkhetlandverlatenofopdedagvanhetverstrijkenvanhetbevelomhetgrondgebiedteverlaten.Devreemdelingmoethetgrondgebiedbinnenvierwekennaeennegatievebeslissingverlaten.Dezetermijnkanwordenverlengd.Hetbeëindigenvandeopvangwerdinbepaaldegevalleninstrijdmetdesocialegrondrechtengeacht.Ditbetrof
68 ZieookdeantwoordenvanministerLeersopKamervragenvanSpekmanoverderesultatenvandeVBLd.d.9no-vember2011.In2010verbleefcirca49%vandecaseloadlangerdan12wekenindeVBLenin2011(peildatum20september2011)35%. Aanhangsel Handelingen II,2011/12,nr.631.
69 Artikel3.4lid1onderwVb2000,Vreemdelingencirculaire2000(Vc2000)B14/3.4.1.Vc2000B14/3.1:‘Uitgangs-puntvanhetterugkeerbeleidis,datinbeginselallevreemdelingenkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Erisopditmomentgeenlandbekenddatdevolkenrechtelijkeverplichting,omeigenonderdanenterugtenemen,nietnaleeft.DesalnietteminkunnenzichbijzonderesituatiesvoordoenwaarineenvreemdelingbuitenzijnschuldnietuitNederlandkanvertrekkenomdathijdebenodigdereisdocumentennietkanbemachtigen,terwijlergeentwijfelbestaatomtrentdedoorhemverstrektegegevensoverzijnidentiteitennationaliteit’.IneenbriefvandeministervoorImmigratieenAsielaandeTweedeKamerwordtdituitgangspuntherhaald:‘OpbasisvandeervaringenvandeDT&Vzijngeenlandenbekenddiestructureelweigerenhunonderdanenterugtenemenalszijzelfwillenterugkeren’,Kamerstukken II2010/11,19637,nr.1436.DebuitenschuldprocedurekanookambtshalvedoordeDT&Vwordenopgestart.
70 ZiehetACVZ-adviesOm het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale gemeenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,ACVZ,DenHaag,2011,p.22.
71 Alsheteenbuitenschuldvergunningbetreft‘metschriftelijkeverklaringvandeminister’hoeftdeuitgeprocedeerdegeenlegestebetalen,<www.ind.nl/leges>.
72 Onderdringendemedischehulpvaltniet:financiëlesteunverlening,huisvestingofanderemaatschappelijkedienst-verleninginnatura.
33ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
voornamelijkminderjarigekinderenenhunoudersenbepaaldecategorieënvreemdelin-genineenovermachtsituatie.73Dezegroepenkunneninmiddelsopgrondvanderegelge-vingaanspraakmakenopopvang.InBelgiëbehoudtdecategorievanvreemdelingendienietkunnenterugkerenhetrechtopopvangalsgevolgvandejurisprudentiehieroverendedaaropgevolgdebeleidswijzi-gingen.74
Denemarken
DenemarkenkentgeenKoppelingswet.Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenhebbengeentoegangtotdearbeidsmarkt,maarkunnenweltoegangkrijgentotsocialevoorzieningen.DeImmigratiedienstheefteenzorgplichtvoorallevreemdelingendieinDenemarkenverblijven,ookvoorvreemdelingenzonderrechtmatigverblijf.Deomvangvandezorgplichtvarieertnaargelangdespecifiekeverblijfsrechtelijkepositievandevreemdeling(Dublinclaim,herhaaldeaanvraage.d.)enheefteenrelatiemetdevraagofdevreemdelingmeewerktaanzijnuitzetting.Devoorzieningenzijnhetmeestbeperktvoorvreemdelingendienietmeewerkenaanhunvertrek.Debasisvoorzieningenonder-dak,voedingenkledingzijnechterookvoordezegroepgegarandeerd.Deuiteindelijkesanctievooraanhoudendniet-meewerkenisplaatsingineenvertrekcentrum.Eenaan-vullendeuitkeringismogelijkvooruitgeprocedeerdendiedecontractueleafsprakenmetdeImmigratiedienstnakomen.Hetgaatdanondermeeromafsprakenovermeewerkenaanhetvertrekenovergoedgedragtijdenshetverblijfinhetopvangcentrum.Gezinnenmetminderjarigekinderenontvangentweewekelijkseenkinderpakketbestaandeuitfruit,frisdrankensnoep.Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnen,wanneerzijinacutenoodverkerenofvanwegebuitengewonedringendeomstandigheden,socialebijstandkrijgenvandegemeente.InDenemarkenbehoudtdecategorievanvreemdelingendienietkunnenterugkerendusrechtopopvang.Welisdefinanciëletoelagevoordezegroepbeperkterdanvoorvreem-delingendieeenasielprocedurehebbenlopen.
Frankrijk
OokFrankrijkkentgeenKoppelingswet.Bepaaldesocialevoorzieningenzijnvoorieder-eentoegankelijk:daklozenopvang,kindertoeslag,bijzonderemedischezorgensocialebijstandvoorouderen.Huisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtenisviaderechterafdwingbaar.Ooknietrechtmatigverblijvendevreemdelingenhebbenrechtop(tijde-lijke)huisvesting.Hetconceptvannietrechtmatigverblijfisalleenvantoepassingopvolwassenen.Nietrechtmatigverblijvendekinderenkunnendusindezelfdematealsminderjarigeonderda-
73 Onderdeovermachtsituatiesvallen:uitgeprocedeerdeasielzoekersdievanwegemedischeomstandighedenhetlandnietkunnenverlateneneenmedischeverblijfsvergunninghebbenaangevraagd,uitgeprocedeerdeasielzoekersdievanwegeanderedanmedischeredenendiedoordeautoriteitenzijnerkendnietkunnenvertrekkenuitBelgië,uitge-procedeerdeasielzoekersmeteenfamilielidofeenpersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijoverhenuitoefentdiewelrechtopopvangheeft,uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeencontracttotvrijwilligeterugkeerhebbengetekend,tenzijhetvertrekdoorhuneigengedragwordtuitgesteld,gezinnenmetkinderendiehunschooljaarmogenafmaken,zwangerevrouwenvanafdezevendemaandvandezwangerschaptottweemaandennadebevallingenoudersvaneenBelgischkind.Deduurvandezeopvangisechterbeperkt.Inbeginselzaldeuitgeprocedeerdeasielzoekernaeenmaandhetlandendeopvangmoetenverlaten.
74 Inditadvieswordtmet‘vreemdelingendienietkunnenterugkeren’gedoeldopvreemdelingendieuitgeprocedeerdzijnenmoetenvertrekken.Depraktijkleertdatzichindezecategorievreemdelingenbevindendiewelvoornemenszijnterugtekerenmaarvoorwiedatopditmomentnognietlukt.Ditkanverschillendeoorzakenhebben,diedeelsvantijdelijkeaardzijnendeelsstructureel.
34ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
nenofrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanspraakmakenopvoorzieningen.Erisrechtspraakwaaruitblijktdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingeneenberoepopregulieresocialehuisvestingkunnendoenwanneerersprakeisvaneennood-toestand.Inprincipeisvooreenberoepopdealgemenesocialevoorzieningenrechtmatigverblijfvereist.Opdituitgangspuntbestaanechteruitzonderingen.Werknemersdienietrecht-matigverblijvenkunnenbijvoorbeeldaanspraakmakenopbepaaldewerkloosheidsuitke-ringen.InFrankrijkeindigthetrechtopasielopvangvooruitgeprocedeerdeasielzoekersdienietkunnenterugkeren.Dezegroepheeftwelrechtopdaklozenopvang.
2.4 Toepassing van nationale wet- en regelgeving in de praktijk
Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag3:
Hoe wordt de nationale wet- en regelgeving in deze landen toegepast en wat is de uitwer-king daarvan in de praktijk? Bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de relatie tussen het centrale overheidsbeleid en de lokale voorzieningenpraktijk en de rol van de lokale overheid daarbij.
Nederland
InNederlandissprakevanfrictietusseneendeelvandegemeentenendecentraleover-heidvanwegehetverlenenvanopvangenbijstandaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendoordegemeenten.InhetBestuursakkoord75isafgesprokendatgemeentende(nood)opvangvannietrechtmatigverblijvendeofnietrechthebbendevreemdelingenbeëindigen.Eenaantalgemeentenzetdezeopvangech-tergedeeltelijkvoortvanwegedegemeentelijkezorgplichten/ofvanwegeEuropeseeninternationaleverplichtingen.
België
InBelgiëbestaandriebeleidsniveaus:hetfederale(land),hetgefederaliseerde(Vlaan-deren,WalloniëenhetgewestBrussel)enhetlokaleniveau(gemeenten).Hetfederaleniveauisverantwoordelijkvoordeopvangvanenhetverstrekkenvanvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Asielzoekerskunnennaviermaandenver-blijfindecentraleopvangwordenovergeplaatstnaar(meerkleinschalige)opvangdoorgemeentenofNGO’s.Erzijnweinigknelpuntenindebevoegdheidsverdelingtussenhetfederaleenhetlokaleniveau.Deknelpuntendieerzijnhoudenverbandmetdeverantwoordelijkheidvoordekostenvandeopvangvannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Dezevreemde-lingenkunnenoplokaalniveau,viadeOpenbareCentravoorMaatschappelijkWelzijn(OCMW’s)eenberoepdoenopopvangensocialevoorzieningen.EenOCMWheeftdevrijheiddenietrechtmatigverblijvendevreemdelingopvangen/ofvoorzieningentebieden.Hetcentrummoetdekostenechterzelfdragenenkandezenietdeclarerenbijdefederaleoverheid,tenzijhetomkostenvoorhetverlenenvandringendemedischehulpgaat.DitvormteenremopdebereidheidvanOCMW’somopvangenvoorzieningenaan
75 Zienoot1.
35ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
nietrechtmatigverblijvendevreemdelingentebieden.HetOCMWkandekostenweldeclarerenindienderechterhetbiedenvanopvangofvoorzieningenheeftbevolen.Alsgevolgvandeoverbelastingvandedoordefederaleoverheidgebodencentraleopvangkloppenveelasielzoekersdelaatstejarenbijdelokaleoverheidaanvooropvang.Ver-schillendeOCMW’sweigerendieopvangtebiedenomdatditeenwettelijketaakisvandefederaleoverheid.DeOCMW’skunnendevreemdelingendievanwegeeenovermachtsituatierechtopopvanghebben,doorverwijzennaardecentraleopvang.Hetgaatdanomvreemdelin-gendiehulpbehoevendzijnendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomstwegensmedischeovermachtofadministratief-technischeredenenofvanwiemenanderszinsnietkanverwachtendatzeBelgiëdirectverlaten(vanwegemedewerkingaanhunvertrek,anderegezinsledennogindeprocedure,eindevanhetschooljaar,zwanger-schap,ouderschapvaneenBelgischkind).
Denemarken
InDenemarkeniserweinigspanningtussendecentraleendedecentraleoverheid,geletopdebeperktetaakvandegemeentenbijhetbiedenvanopvangenvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.76Hetfeitdatdegemeentenzichgezagsge-trouwtotdezetaakbeperkenspeeltdaarbijwaarschijnlijkeenrol.Eriswelenigespan-ningtussendecentraleoverheidenNGO’sdievoorzieningenbiedenaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.InDenemarkenwordendelokaleoverhedenmindergeconfronteerdmetnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenomdatzijindeopvangkunnenblijventothetmomentdatzijvertrekkenofeenverblijfsvergunningkrijgen.Erzijnwelnietrechtmatigverblijvendevreemdelingenzonderopvang,maardiekiezenerbewustvooromuithetzichtvandeautoriteitenteblijven.
Frankrijk
InFrankrijkishetbiedenvanvoorzieningenaanasielzoekersenanderevreemdelin-geneentaakvandecentraleoverheid.Lokaleoverhedenhebbengeenopvangtaakvoor(uitgeprocedeerde)asielzoekersenhoudenzichhierinderegelaan.Welbiedenzijinderegulieredaklozenopvangopvangaannietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Ditgebeurtechternietstructureel,nietaangrotegroepenenisinovereenstemmingmetderegelgeving.InFrankrijkwordendelokaleoverheden,netalsinDenemarken,maarintegenstellingtotNederlandenBelgië,mindergeconfronteerdmetnietrechtmatigverblijvendevreem-delingendieeenberoepdoenopvoorzieningen.Dezevreemdelingenhebbenimmersrechtopopvang(inclusiefvoedingenhygiëne)enkunnenzichrichtentotdenoodop-vangcentra.
76 DebeperktespanningkanookverbandhoudenmethetlageraantalvreemdelingenenhetlageraantalgemeenteninDenemarkentenopzichtevandeandereonderzochtelanden.
36ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
2.5 De nationale regelgeving en praktijk in relatie tot het internationale en Europese recht
Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag4:
Hoe verhouden de toepasselijke wet- en regelgeving en de uitvoeringspraktijk in de onder-zochte landen zich tot de internationaal- en Europeesrechtelijke normen?
Nederland
InNederlandishetlaatstedecenniumveeljurisprudentieontstaanoverhetweigerenvanbasisvoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelin-gen.Succesvolleberoepenopartikel8EVRMenhetKinderrechtenverdraghebbenineenaantalgevallengeleidtothetbuitenwerkinglatenvanhetuitgangspuntvandeKoppe-lingswet.
Doorbreking van de algemene uitsluiting op basis van de KoppelingswetDeHogeRaadheeftbegin2011bepaalddathetwoonplaatsbegripvandevolksverzeke-ringswettenmoetaansluitenbijhetfiscaalwoonplaatsbegrip.77Dithoudtindatsprakeisvaningezetenschapalsereenduurzamebandvanpersoonlijkeaardtussendevreem-delingenNederlandbestaat.Aandesociale,juridischeeneconomischebinding(diedeCRvBhanteerde)heeftdewetgever,volgensdeHogeRaad,geenbijzonderebetekeniswillentoekennen.NaaraanleidingvandezeuitspraakisdeCRvB‘omgegaan’eniseenruimerbegripvaningezetenegaanhanteren.Ditheefttotgevolggehaddateenberoepopdevoorzieningenvandevolksverzekeringswettennietmeeronmogelijkisvanwegehetnietbezittenvandejuisteverblijfstitel.Wanneerdevreemdelinglangeretijd,waarvaneendeelrechtmatig,inNederlandverblijftmetmedewetenvandeoverheidenhijeenzodanigebandmetNederlandheeftopgebouwddathijgeachtkanwordeningezetenevanNederlandtezijn,kanrechtopeenvoorzieningbestaan.78IndezezaakspeeldemeedatbetrokkenententijdevanhetgedingrechtmatiginNederlandverbleven.DeCRvBonderbouwtdezeredeneringmeteenverwijzingnaarhetEVRMenhetIVRK.‘Hoewel de Nederlandse staat bedoelde personen niet tot zijn grondgebied heeft toegelaten, heeft hij welbewust aanvaard dat zij gedurende een geruime tijd in Nederland verblijven. Naast een uit artikel 8 van het EVRM voortvloeiende zorgplicht om het recht op privé- en gezinsleven te beschermen, heeft de Nederlandse staat ook welbewust een zekere, uit het IVRK voort-vloeiende zorgplicht ten opzichte van de kinderen van deze personen op zich genomen. Dit geldt in het bijzonder voor die gevallen waarin het verblijf zo langdurig is dat het gezin een duurzame band met Nederland heeft kunnen opbouwen en inmiddels onderdeel uitmaakt van de Nederlandse samenleving’.DeCRvBisechternietvanmeningdatincasusprakeisvan‘een zodanige aantasting van de “very essence” van het EVRM dat dit zou moeten lei-den tot de positieve verplichting van de staat om kinderbijslag te verlenen’.
Uitsluiting van kwetsbare vreemdelingenInverschillendezakenheeftdeCRvBgeoordeelddatnalevingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenmoetleidentothetbiedenvanopvangenanderevoorzieningen.79Hetgaatindiezakenomkwetsbarevreemdelingenzoalsminderjarigenenvolwassenenmeternstigemedischeen/ofpsychischeproblemen.DeCRvBtoetstdevraagofuit-sluitingvannietrechthebbendenstrijdoplevertmetartikel8EVRMaandedoorhet
77 HogeRaad21januari2011,LJNBP1466.78 CRvB15juli2011,LJNBR1905.DeStaatheeftcassatieingesteldtegendezeuitspraak.79 BijvoorbeeldCRvB19april2010,LJNBM0956,CRvB20oktober2010,LJNBO3581,CRvB30mei2011,LJN
BO6438enCRvB9september2011,LJNBT1738.
37ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
EHRMgeformuleerdeessentie(the very essence)vanhetEVRM:respectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrijheid.80Hetinartikel8EVRMbeschermderechtopres-pectvoorprivélevenzietmedeopdefysiekeenpsychischeintegriteiteniserprimairopgerichtomdeontwikkelingvandepersoonlijkheidvanelkepersooninzijnbetrekkingentotanderentewaarborgen.Ditartikelkaneenpositieveverplichtingmeebrengenvooreeneffectievewaarborgingdaarvan.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbareperso-neninhetbijzonderrechtopbescherming.Artikel8isookrelevantinzakendiebetrekkinghebbenopdebestedingvanpubliekemiddelen.Alshetdaaromgaatkomtdestaatweleenextraruime‘marginofappreciation’toe.HetEHRMhechtbijdebepalingvandebeschermingdiebetrokkenengenietenonderhetEVRMvoortsbelangaandealdannietlegalestatusvandevreemdeling.OoktenaanzienvaneenongewenstverklaardevreemdelingheeftdeCRvBgeoordeelddatdevoorzieningwaarberoepopwerdgedaanmoestwordengeboden.81Hetonthou-denvandiezorggafindatgevalgeenblijkvaneen‘fairbalance’tussendepubliekebelan-genendebelangenvandevreemdeling.IntweeanderezakenoverongewenstverklaardevreemdelingenoordeeldederechtbankUtrechtdat,zolangnietvaststaatofdevreemde-lingbuitenzijnschuldNederlandnietkanverlaten,hetonthoudenvanmaatschappelijkeopvanggeenblijkgeeftvaneenafgewogenbeoordelingvandebetrokkenbelangen.82OmdaternietvankonwordenuitgegaandatbetrokkeneninaanmerkingzoudenkomenvoorCOA-opvang,kondeWetCOAindezegevallennietwordenaangemerktalsvoor-liggendevoorzieningvandeWmo.83DaarommoestdevreemdelingenopgrondvandeWmomaatschappelijkeopvangwordengeboden.
Uitsluiting van niet rechthebbende kinderenDeCRvBheeftgeoordeelddatverschillendebepalingenvanhetIVRKeropwijzendathetkoppelingsbeginselgeenvoldoenderechtvaardigingkanvormenvoorhetgeheeluit-sluitenvandemogelijkheidombijstandteverlenenaanoudersdiezelfgeenrechthebbenopbijstandennietinstaatzijnomdekostenvanvoeding,kledingenanderevoorhunkinderennoodzakelijkekostentebetalen.84Absoluteuitsluitingvanrechtmatigverblij-vende,maarnogniettoegelatenkinderenvandeWwbisgeenevenredigmiddelterver-wezenlijkingvandeKoppelingswetomdatdit,aldusdeCRvB,nietinovereenstemmingismetartikel2lid1vanhetIVRK.85Alsgevolgvandezeuitspraakzijnrechtmatigverblij-vendekinderentoegevoegdalscategorierechthebbendenindeRvb.
Opvang minderjarige kinderen zonder rechtmatig verblijfHetgerechtshofDenHaagheeftmedio2010ineentussenuitspraakbepaalddat‘op de Staat, als gevolg van de ratificatie van de verdragen waarvan deze bepalingen deel uitmaken,86 de rechtsplicht rust om, voor zover deze bepalingen rechtstreekse werking heb-ben, die werking te eerbiedigen, alsook om, voor zover deze bepalingen slechts instructie-normen bevatten, door middel van regelgeving, bestuurlijke beslissingen en maatregelen, en door feitelijke handelingen een zodanige juridische en feitelijke toestand te creëren dat de
80 ZieondermeerCRvB22december2008.ZievoordeEHRM-jurisprudentieX.enY.t.Nederland(EHRM26maart1985,nr.8978/80)enPrettyt.VerenigdKoninkrijk(EHRM29april2002,nr.2346/02).
81 Vzr.CRvB9september2011,LJNBT1738.OokderechtbankUtrechtheefttweemaalgeoordeelddateenongewenst-verklaardevreemdelingopvanginhetkadervandeWmomoestwordengeboden,zienoot82.
82 Rb.Utrecht7oktober2011,LJNBT7661enRb.Utrecht16november2011,LJNBU7279.83 Eenvoorliggendevoorzieningiseenuitkeringofandereverstrekkingopgrondvaneenandereregelingwaarop
betrokkeneeersteenberoepmoetdoenvoordathijinaanmerkingkankomenvooreenbepaaldevoorziening.COA-voorzieningengeldenvoorasielzoekersbijvoorbeeldalseenvoorliggendevoorzieningvaneenWwb-uitkeringofeenWmo-voorziening.
84 Vzr.CRvB8augustus2005,LJNAU0687.85 CRvB24januari2006,LJNAV0197.86 HetEVRM,ESHenIVRK.
38ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
rechten en belangen van kinderen die zich op het grondgebied van de Staat bevinden over-eenkomstig deze bepalingen worden beschermd en geborgd. Het hof meent voorts dat de bescherming van kinderen ook naar intern Nederlands recht tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoort en dat daaruit verplichtingen voor de Staat kunnen voortvloeien, dus los van de vraag of bovengenoemde verdragsbepalingen - die materieel dezelfde nor-men stellen - al dan niet rechtstreekse werking hebben en basis kunnen zijn van vorderingen van burgers tegen de Staat.87 Het hof is van oordeel dat het op straat zetten van de kinderen - slechts onder de hoede van een moeder die zelf niet de financiële middelen heeft om haar kinderen een adequate verzorging en huisvesting te geven en zonder dat een andere opvang van de kinderen geborgd is - in de gegeven omstandigheden in strijd met de onder 3.6 omschreven rechtsplicht van de Staat en op zichzelf reeds inhumaan te achten is, en daar-mee tevens een onrechtmatige gedraging van de Staat jegens de kinderen oplevert.Begin2011heefthetgerechtshofDenHaagdezetussenuitspraakbevestigdenheefthetbepaalddatgezinnenmetminderjarigekinderennietopstraatmogenwordengezet.88Hetgerechtshofoordeeltdaarnaastdathetuitelkaarhalenvandemoederendekindereneennietgerechtvaardigdeinbreukophetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMoplevertomdatdiescheidingnietnoodzakelijkisineendemocratischesamen-leving.DemoederkonzelfgeenaanspraakmakenoplangerverblijfindeVBL,maardeaanspraakvanhaarkinderenbrachtmeedatookhaarverblijfindeVBLopdehuidigevoetdiendetewordengeaccepteerd.Omdatdeaanspraakvandekinderenopopvanggeba-seerdwasophunminderjarigheid,oordeeldehetgerechtshofdatdeverplichtingvandestaattenaanzienvanhetgezininiedergevalnietlangerduurtdandeduurvanminderja-righeidvandekinderen.89
GezinsledenVolgensdeABRvSbrengthetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMnietmetzichmeedatwanneeraanééngezinslidopvangmoetwordengebodenopgrondvanbeschermingvanhetprivélevendatookvoordeanderegezinsledenmoetgebeuren.90DeCRvBheeftechterbepaalddatartikel8ertoeleidtdatookgezinsledenvandekwetsbarevreemdelingopvangmoetwordengeboden.91Ditisanderswanneerhetgaatomanderevoorzieningendanopvang.ZobepaaldedeCRvBineenzaakwaareenminderjarigeopgrondvanbeschermingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenAWBZ-zorgmoestwor-dengeboden,datzijnmoedergeenzorghoefdetewordengebodenomdathetonthoudenvandezezorgnietdenormaleontwikkelingvanhetprivé-engezinslevenonmogelijkmaakte.92
Welk orgaan is verantwoordelijk voor het bieden van de (opvang)voorziening?OverdevraagopwiedehierbovengenoemdepositieveverplichtingrustheeftdeCRvBgeoordeelddatdathetbestuursorgaanisdatbelastismetdeuitvoeringvandewette-lijkgeregeldevoorliggendevoorzieningvandeWwbendeWmo.93DatishetCOA.HetCOAheeftdebevoegdheidendeverplichtingominzeerbijzondereomstandighedendietotfeitelijkeopvangnopen,verstrekkingenteverlenenbuitendegevallenwaarinde
87 GerechtshofDenHaag27juli2010,LJNBN2164,r.o.3.6.88 GerechtshofDenHaag11januari2011,LJNBO9924.DeStaatheeftcassatietegendezeuitspraakingesteld.89 Idem,r.o.5.90 ABRvS8november2002,LJNAF2858enABRvS28september2005,LJNAU3396.91 BijvoorbeeldCRvB30mei2011,BO6438.92 CRvB20oktober2010,09/362.93 ZieCRvB,19april2010,09/1082overWmoenCRvB,19april2010,09/2713overWwb.InCRvB2september
2011,LJNBR6607wordtbepaalddatgeenrechtopWmo-opvangbestaatomdatdevreemdelingenterechtkunnenineenVBL.DeVBLisdaarominditgevaleenvoorliggendevoorzieningvandeWmo.
39ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
vreemdelingonderdereikwijdtevandeRvavalt.94WanneerdevreemdelingechternietinaanmerkingkomtvooropvangdoorhetCOAisdeWetCOAnietaantemerkenalseenvoorliggendevoorzieningvoordeWmo.DeCRvBoordeeldeenkelemalendattotdatduidelijkisofdevreemdelinginCOA-opvangterechtkan,hemmaatschappelijkeopvangopgrondvandeWmomoetwordengeboden.95DezeredeneringvolgtdeCRvBnietwaarhetgaatombijstand.Dewetgeverheeftbewustdeniet-rechthebbendevreemdelingenuitgeslotenvandehardheidsclausulevandeWwb.MethetoogdaaropisdeCRvBvanmeningdataandepositieveverplichtingexartikel8EVRMnietmeteenbijstandsuitke-ringinvullingkanwordengegeven.96
ConclusieAlleinparagraaf2.2genoemdeverplichtingenkunnenrelevantzijninzakenwaarhetgaatom(debeëindigingvan)opvang-enanderevoorzieningenvoornietrechtmatigver-blijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.DeinNederlandtoepasselijkewet-enregelgevingisopzichzelfnietinstrijdmetdezeverplichtingen.Deuitvoeringspraktijkkanechterwelleidentotstrijdmetdieverplichtingen.HetEVRMbiedtdemeestvergaandewaarborgenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingendiegeenaanspraakkunnenmakenopopvangenanderevoorzieningen.Strijdmetartikel3kanontstaanwanneerhetonthoudenvanopvangofanderevoorzieningenleidttotvernederendeofonmenselijkebehandeling.Devolgendeaspectenzijndaarbijrelevant:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemdelingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvanzichtopverbetering.Strijdmetartikel8kanontstaanwanneerhetonthoudenvanopvangenanderevoor-zieningenleidttoteensituatiewaarinhetrechtoprespectvoorprivéleveninhetgedingkomt.Ditrechtoprespectvoorprivélevenzietmedeopdefysiekeenpsychischeinte-griteiteniserprimairopgerichtomdeontwikkelingvandepersoonlijkheidvanelkepersooninzijnbetrekkingentotanderentewaarborgen.Artikel8kaneenpositieveverplichtinginhoudenomdeeffectueringvandatrechttewaarborgen.Daarbijhebbenkinderenenanderekwetsbarepersoneninhetbijzonderrechtopbescherming.Daar-naastisartikel8relevantwaarhetgaatomhetwaarborgenvandeuitoefeningvangezins-leven.Wanneergezinsledenuitelkaarwordengehaaldomdateendeelvanhetgezinweleneenanderdeelgeenrechtopopvangheeft,kanditstrijdmetartikel8opleveren.Bijdetoepassingvanartikelen3en8geldtdateerbiedigingvandemenselijkewaardig-heiddeessentieis.ErbestaatgeenovereenstemmingoverdevraagofdeartikelenvanhetIVRKdierelevantzijnvoorhetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblij-vendeennietrechthebbendevreemdelingenrechtstreeksewerkinghebben.DerelevantebepalingenvanhetIVRKkunneninsamenhangmetartikel8EVRMleidentoteenver-plichtingtothetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaanminderjarigevreem-delingen.Belangrijkdaarbijisdatdeeersteoverwegingbijbeslissingenvandeoverheidoverminderjarigenthe best interests of the childmoetzijn.DerelevantebepalingenvanhetIVESCRenhetESHspelenvooraleenaanvullenderol.NaasthetEVRMofhetIVRKkunnendebepalingeneenextraargumentvormenvoorhetbiedenvanopvangenanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.VandeTerugkeerrichtlijnisconsiderans12eenrichtinggevenduitgangspuntvoorhet
94 Artikel3WetCOA.DeABRvSheeftinenkelezakengeoordeelddathetCOAgehoudenwasopgrondvanartikel3WetCOAopvangtebieden,zieABRvS28maart2007,LJNBA4652en17juli2007,LJNBB1431.
95 ZiebijvoorbeeldCRvB19april2010,09/1082.96 CRvB22november2011,LJNBU6844.
40ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
vindenvaneenoplossingvooruitgeprocedeerdevreemdelingendie(nog)nietkunnenvertrekkenofwordenuitgezetnaarhetlandvanherkomst.Daarnaastmoetopgrondvanartikel14rekeningwordengehoudenmetdebelangenvankwetsbarepersonentijdensdetermijnvoorvrijwilligvertrekentijdensdetermijnwaarindeverwijderingisuitge-steld.Dezelaatstetermijnhoeftnietnoodzakelijkexactovereentekomenmetdetermijnwaarinuitstelvanvertrekisverleend.Deeindconclusieisdatbijbeslissingenoveropvang-enanderevoorzieningenaannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingeneentoetsmoetplaatsvin-denwaarinwordtbekekenofinhetconcretegevaldebelangenvandevreemdeling(ofzijnkind(eren)zwaardermoetenwegendanhetbelangvandestaat.
België
InBelgiëhebbendemensenrechteneenduidelijkstempelgedruktopdeontwikkelingvanhetbeleiddatgerichtisophetbiedenvanopvangenbijstandaannietrechthebben-den.Hetonthoudenvanopvangenbijstandwerddoorrechtersinstrijdmetdemensen-rechtengeachtvoorminderjarigekinderenenhunoudersenvoorbepaaldecategorieënvreemdelingenineenovermachtsituatie.Alsgevolgvandezejurisprudentieishetbeleidgewijzigdenhebbendezegroepenrechtopopvanggekregen.HetIVRKspeeldehierbijeendoorslaggevenderol.Verschillenderechterswarenvanmeningdathetonthoudenvanopvangaankinderenhunontwikkelingindewegstond.Laterwerdopgrondvanhetrechtoprespectvoorprivé-engezinslevendoorderechtersgestelddatdeoudersdemogelijkheidmoestenkrijgenombijhunkinderenindeopvangteverblijven.Ookditisinhetbeleidopgenomennaaraanleidingvandejurisprudentie.Daarnaastheeftjuris-prudentieertoegeleiddatvreemdelingendieommedischeredenennietuitzetbaarzijnrechtopopvanghebben.Uiteindelijkkondenookvreemdelingendieomandereredenennietuitzetbaarzijneenberoepdoenopopvang.Deoverheidheeftinhetbeleidopgeno-mendatvreemdelingendieopgrondvanderechtspraakeenruimerrechtopvoorzienin-genhebbendanalleeneenrechtopdringendemedischehulp,ookeenrechtopopvangverkrijgen.Ditisdoorderechteraangenomenvoortweegroepenvreemdelingenineenovermachtsituatie:overmachtomadministratief-technischeredenen(landvanherkomstweigertreisdocumentenaftegeven)enovermachtomwillevangezinsgerelateerdeaard(mantelzorgersenoudersvankinderenmetdeBelgischenationaliteitofmeteenver-blijfsrechtinBelgië).InBelgiëbehoudtdegroepvreemdelingendiewelmeewerktaanterugkeernaarhetlandvanherkomstmaardiegeenreisdocumentenvandeautoriteitenvanhetlandvanherkomstkrijgtrechtopopvang,totdatzijinstaatzijndaadwerkelijkhetgrondgebiedteverlaten.NietrechtmatigverblijvendeoudersdiekinderenhebbenmetdeBelgischenationaliteitofmeteenverblijfsrechtvoorBelgië,hebbenvolgensverschil-lenderechtbankenopgrondvanartikel8EVRMeenrechtopverblijfbijhunkinderenendaaromeenrechtopverblijfindeopvangmethunkinderen.
Denemarken
InDenemarkenbestaatweinigjurisprudentieoverdestrijdigheidvanhetonthoudenvanopvangenbijstandmetderechtenvandemens.DitkanverklaardwordendoorhetfeitdatnietrechtmatigverblijvendevreemdelingeneendakbovenhunhoofdhebbeneneenbasisvoorzieningontvangentothetmomentdatzijDenemarkendaadwerkelijkverlatenoftotdatzijzichzelfaanhettoezichtvandeautoriteitenonttrekken.Daarnaastblijktderechtsbijstandnietgoedtoegankelijktezijnenisdeadvocatuurnietgespecialiseerdin‘grondrechten-zaken’voornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.
41ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Frankrijk
InFrankrijkworden,netalsinDenemarkenenintegenstellingtotNederlandenBelgië,weinigrechtszakengevoerdoverhetrechtopopvangensocialevoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingennochoverrechtmatigverblijvendevreemdelingendiegeenrechtopopvanghebben.Deredenhiervoorisdaternauwelijksdiscussieisoverdevraagwelkecategorieënvreemdelingenaanspraakhebbenopopvang,omdatdezeviadenoodopvangvoordaklozen,iniedergevalwettelijkgezien,vooriedereentoegankelijkis.
2.6 Knelpunten in nationale wet- en regelgeving en praktijk
Indezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag5:
Zijn er knelpunten aan te wijzen in de nationale wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk van de onderzochte landen ten aanzien van opvang en bijstandverlening van overheids-wege voor genoemde categorieën vreemdelingen?
Nederland
DeACVZsignaleertdrieknelpuntennabestuderingvandeliteratuurennaaraanleidingvandegevoerdegesprekken.
Strikte toepassing Koppelingswet
AllereerstconstateertdeACVZdatdestriktetoepassingvandeKoppelingswetinbepaaldesituatiesnietaanhetbeginselvanevenredigheidvoldoet.Hetberoepopeenvoorzieningwordtdirectafgewezenwanneerdevreemdelingnietoverdejuisteverblijfs-statusbeschikt.Erisindiesituatiegeenruimtevooreenbeoordelingvandeindividuelesituatievandevreemdeling.Aandachtdaarvooriswelnoodzakelijkomdatinternationaleverplichtingenerinindividuelegevallentoekunnenleidendatdestaatverplichtistochvoorzieningentebiedenaanniet(langer)rechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.Devreemdelingmoeteenkanskrijgenomzijnindividuelesituatieaanhetbeslisorgaanvoorteleggen.Opdatmomentkaneenbelangenafwegingplaatsvindentussendebelangenvandevreemdelingendievandestaat.
Categorieën vreemdelingen die geen recht op opvang hebben97
Eentweedeknelpuntishetontberenvanopvangenvoorzieningenvooreenaantalcate-gorieënvreemdelingen.Devolgendecategorieënzijndoorverschillendegesprekspart-nersgenoemd:98- uitgeprocedeerdevreemdelingendienietkunnenterugkerennaarhetlandvanher-
komstvanwegetechnischebeletselen;- vreemdelingenvanwiedeverblijfsvergunningisingetrokkenvanwegebeëindiging
vanhetcategoriaalbeschermingsbeleid.HetgaathierookomgezinnenmetkinderendiejareninNederlandzijn;
- ongewenstverklaardevreemdelingendienietkunnenterugkerennaarhetlandvan
97 Zievooreenuitgebreidoverzichtvandegroepenvreemdelingenvoorwiegeenrechtopopvangbestaatdeinitiatief-notavanhetlidSpekman‘Altijdonderdakvoorkinderen’,KamerstukkenII2010/11,32566,nr.2.
98 Devoorbeeldendiehierwordengenoemdzijncategorieënvreemdelingendiedoormeerderegesprekspartnerszijngenoemd,incidenteelgenoemdegroepenzijnhiernietopgenomen.
42ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
herkomst;99
- gezinnenmetminderjarigekinderenvanwiehetherhaaldeasielverzoekindealge-meneasielprocedurewordtafgewezen;100
- psychiatrischepatiënten,vanwegedemoeizamehandhaafbaarheidindenoodopvangenvanwegehetfeitdatzijvaakalleeneenGGZ-behandelingkunnenkrijgenalszijeendakbovenhunhoofdhebben;
- gebrokengezinnen.Hiermeewordtbedoelddateendeelvanhetgezinwelrechtopopvangheefteneendeelniet,bijvoorbeeldinhetgevalvaneennietrechtmatigver-blijvendemoedermetkinderendiedeNederlandsenationaliteithebben;
- oudersdieinprocedurezijnomverblijfsrechtbijhunkinderentekrijgendieeenasiel-vergunninghebben.Dezeoudersmoeteneenreguliereverblijfsvergunningaanvragenenhebbengeenrechtop(asiel)opvang;
- aanvragersvaneenverblijfsvergunningvoorhetondergaanvaneenmedischebehan-delingkrijgenpasrechtopopvangwanneerhunaanvraaginbehandelingisgenomen.Daarvoorisnodigdatallevereistebescheidenaanwezigzijn.Indepraktijkblijkthetnietaltijdmogelijkdezebescheidenopkortetermijnteverzamelen;
- vreemdelingendievergetenzijnhunverblijfsvergunningteverlengenwaardooreenverblijfsgatisontstaan.HetgaathierookomgezinnenmetkinderendiejareninNederlandzijn;
- gezinnenmetminderjarigekinderendiezichmeldenomeenherhaaldeasielaanvraagintedienenenmoetenwachtenomdieaanvraagdaadwerkelijkintekunnendienen(ditkanenkelewekenofmaandenduren);
- gezinnenmetminderjarigekinderendienooitindeopvanghebbengezetenofvanwiedeopvangallangeretijdgeledenisbeëindigdendieomasielofeenregulierevergun-ningverzoeken,hebbengeenrechtopopvang.101
Vertrektermijn soms te kortAlsderdeknelpuntgeldtdatdetermijndievreemdelingenkrijgenomterugkeerterege-lensomstekortis.Devertrektermijnnaontvangstvandenegatievebeschikkingis28dagen.Dezetermijnkanmet12wekenwordenverlengd.Vooreendeelvandeuitgepro-cedeerdenblijktdezetermijnindepraktijktekortomhetvertrektekunnenrealiseren.Daarmoetechterwelbijwordenopgemerktdatdeoorzaakhiervoorerdeelsinisgelegendatveelvreemdelingenpasopeenlaatmomentstappenondernemendienoodzakelijkzijnvoorterugkeer.Hetgevolgvandezeknelpuntenisdatgemeentennogaltijdwordengeconfronteerdmethulpverzoekenvanvreemdelingendiezijnuitgeslotenvansocialevoorzieningen.
België
HetbelangrijksteknelpuntinBelgiëishetgebrekaanvoldoendeopvangplaatsen.Ditprobleembestaataleenaantaljaren.Uiteindelijkheeftditertoegeleiddatvoorvreem-delingendiewelrechtopopvanghebbengeenopvangbeschikbaaris.Dezevreemde-lingenwordtaangeradenbijeenOCMWeenaanvraagvoorsteunverleningintedienen.VeelOCMW’sweigerdenechterindezegevallenvoorzieningentebiedenomdatzij
99 HetgerechtshofLeeuwardenheeftzichoverhetbuitenschuldcriteriuminditsoortzakenuitgesproken.Hethofover-weegtdat‘voldoendeaannemelijkisgewordendatverdachteNederlandwilverlaten,maardathijbuitenzijnschuldnogsteedsnietinhetbezitisgekomenvanreisdocumenten’.DezezaakgaatoverdestrafbaarheidvanhetillegaleverblijfinNederlandvaneenongewenstverklaardevreemdeling(GerechtshofLeeuwarden31augustus2011,LJNBR6289).
100 Welkanhen,bijuitzondering,opvangineengezinslocatiewordengeboden.Hierbestaatechtergeenrechtop.101 Idem.
43ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
vanmeningzijndatdefederaleoverheidverantwoordelijkheidmoestnemenvoorhaaropvangtaak.InvrijwelalleproceduresvanvreemdelingendiebezwaarmaaktentegendezewerkwijzebeslistederechtbankdatdefederaleoverheidofhetOCMWopvangmoestbiedenaanbetrokkene,opstraffevaneenboetevan€500,-perdag.
Denemarken
VoorDenemarkenwordenweinigknelpuntengenoemdomdatallenietrechtmatigver-blijvendevreemdelingenrechthebbenopvoorzieningentothetmomentdatzealsnogeenverblijfsvergunningkrijgenofdaadwerkelijkvertrekken.Erzijnwelnietrechtmatigevreemdelingendieopstraatlevenzondervoorzieningenmaardatzijnvreemdelingendieerzelfvoorkiezenzichaanhetzichtvandeoverheidteonttrekkenomdatzijnietwillenwordenteruggestuurdnaarhunlandvanherkomst.
Frankrijk
NetalsinBelgiëbestaatookinFrankrijkeengroottekortaanopvangplaatsen.Zoweldeasielopvangalsdenoodopvangisovervol.Hetrechtopopvangvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingenlijktzoeenillusoirkaraktertekrijgen.Denietrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunneninprincipeeenberoepdoenopeenplekindenood-opvang,maaralsergeenplaatsisstaanzijtochopstraat.
2.7 Goede voorbeelden in België, Frankrijk en DenemarkenIndezeparagraafwordtantwoordgegevenoponderzoeksvraag6:
Zijn er goede voorbeelden aan te wijzen in het toepasselijke beleid en de praktische invulling en uitwerking daarvan in België, Frankrijk en Denemarken?
Eurasylumisnietgekomentotalgemeengedragenbestpracticesindeonderzochtelanden.DeACVZisvanmeningdaterindeonderzochtelandenwelgoedevoorbeeldenzijnaantewijzendietoepassingverdieneninNederland.DeACVZzietdehierondergenoemderege-lingenenpraktijkenalsgoedevoorbeeldenomdatdezekunnenbijdragenaan:1) eenmeerconsistentenalevingvanEuropeseeninternationaleverplichtingen;2) mindervreemdelingendieoplokaalniveauaankloppenvooropvangenbijstand;3) minderproceduresbijderechter.
BelgiëDeACVZzietBelgiëalsgoedvoorbeeldvaneenlandwaardeuitzonderingenophetuit-sluitenvanopvangvoorbepaaldecategorieënvreemdelingenalsgevolgvandejurispru-dentieinderegelgevingzijnopgenomen.InBelgiëzijnveelrechtszakengevoerdoverhetrechtopbasisvoorzieningenvoornietrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Alsgevolgvanderechtspraakiseenduidelijkenuiteindelijkookinderegelgevingneergelegdpakketvanuitzonderingenopdealgemeneregelontstaan,datuitgeprocedeerdeasielzoekersennietrechtmatigverblijvendevreemdelingengeenrechtopopvanghebben.InvergelijkingmetNederlandhebbenbepaaldegroepenvreemdelingeninBelgiëwel(tijdelijk)rechtop
44ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
opvang.102
Denemarken
VoorDenemarkenmerktdeACVZalsgoedvoorbeeldaandeopvangvoornietrechtma-tigverblijvendevreemdelingentothetmomentdatzijdaadwerkelijkvertrekkenofeenverblijfsvergunningkrijgen.InDenemarkenbestaatinprincipevooriederenietrechtma-tigverblijvendevreemdelingeenrechtopopvang.Erlevenwelnietrechtmatigverblij-vendevreemdelingenopstraatmaardiekiezendaarzelfvooromdatzijnietwillenwor-denteruggestuurdnaarhunlandvanherkomst.HetisinDenemarkendusmeerdaninNederlandeenkeuzevandevreemdeling.
FrankrijkGoedevoorbeeldenuitFrankrijkzijnhetgrondwettelijkrechtopopvangenhetfeitdatalleenmeerderjarigevreemdelingenkunnenwordenaangemerktalsnietrechtmatigver-blijvendevreemdelingen.Hetsignaaldatuitgaatvanhetgrondwettelijkvastleggenvanopvangisvanbelang.Daar-meegeeftdeoverheidaandathethebbenvaneendakbovenjehoofdhetuitgangspuntis.Datzelfdegeldtvoorhetalleenaanmerkenvanvolwassenenalsillegalevreemdelin-gen.Daarmeewordtonderstreeptdatminderjarigeninderegelnieteeneigenbeslissinghebbengenomenomnietrechtmatigineenlandteverblijven.Zijzijnvaakdoorfamiliegestuurdofverblijvenalskinderenbijhunoudersdienietrechtmatigverblijven.
102 Zieparagraaf2.1vooreenkortebeschrijvingvandezegroepenenhetlandenrapportoverBelgiëvooreenuitgebreidebeschrijvingvandezegroepen.
45ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n 45
hoof d s t u k 3
Conclusies en aanbevelingen
IndithoofdstukstaandeconclusiesdiedeACVZtrektuithetonderzoeksrapportvanEurasylum,degeldendeEuropeseeninternationaleverplichtingen,hetliteratuuronder-zoekendeinhetkadervanditadviesgevoerdegesprekkenmetderden.Dithoofdstuksluitafmetaanbevelingen.
3.1 Conclusies
Eengevolgvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemethetontbrekenvaneensluitendterugkeerbeleid,isdatvreemdelingenlangduriginNederlandkunnenverblijvenzonderdatzijrechtopvoorzieningenhebben.Eendeelvandezenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenwilnietterugnaarhetlandvanherkomst.Eenanderdeelkannietterugomdathethen(nog)nietgeluktisreisdocumententeverkrijgenvandeautoriteitenvanhunlandvanherkomstofvanwegehumanitaireredenen.DeoverheidgaatervanuitdatzijnietinNederland(mogen)zijn.Gemeentenwordenechterwelgeconfronteerdmethulpvragenvannietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelingen.
AlgemeenNederlandbiedtvoorwatbetrefthetverstrekkenvanbasisvoorzieningenaannietrecht-matigverblijvendevreemdelingenenaannietrechthebbendevreemdelingeneenlagervoorzieningenniveaudandedrieandereonderzochtelanden.UithetonderzoekvanEurasylumnaarderegelgevingenpraktijkinDenemarken,FrankrijkenBelgiëhaaltdeACVZdevolgendegoedevoorbeeldenwaarvanNederlanddeessentiekanovernemen:Denemarken:Vreemdelingenopvangblijvenbiedentotdatzijeenverblijfsvergunningkrijgenofdaadwerkelijkvertrekken.Voorvreemdelingendienietmeewerkenaanhunvertrekbestaansanctiesindevormvankortingopdetoelage;Frankrijk:Alleenmeerderjarigevreemdelingenkunnenillegaalzijnmetalsgevolgdatminderjarigevreemdelingenaltijdrechtopopvangenvoorzieningenhebben;België:Hetsystematischgevolggevenaanjurisprudentieovertoegangtotopvangvoor-zieningeninindividuelevreemdelingenzakendoorhetformulerenvanuitzonderingenopdealgemeneregeldatnietrechtmatigverblijvendeennietrechthebbendevreemdelin-genhiercategorischvanzijnuitgesloten.UithetonderzoeknaarderegelgevingenpraktijkinNederlandblijktdatverschillende(groepen)vreemdelingentussenwalenschipbelandenendatdiesituatievooreendeelhiervaninstrijdisofkankomenmethetEVRMenhetIVRK.
OpvangVoorwatbetrefthetbiedenvanopvangkanwordengekekennaardebreedtevandedoel-groep(welkecategorieënhebbenrechtopopvang?)ennaardeduurvandeopvang(tij-denswelkefasesindeprocedurebestaatrechtopopvang?).Nederlandheeftinvergelijkingmetdeanderedrieonderzochtelandeneenstrikteregel-gevingvoorwatbetrefthetbiedenvanopvangaannietrechtmatigverblijvendeenniet
46ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
rechthebbendevreemdelingen.103De(asiel-ofnood-)opvangisindeanderedrielandentoegankelijkvooreenbrederegroepasielzoekersenregulierevreemdelingenenvooreenlangereperiode.DeACVZsluitnietuitdatNederlanddekomendejarendieontwikke-lingookdoorzalmaken,geletopdehuidigeontwikkelingenindejurisprudentiewaarinhetkoppelingsbeginselinindividuelezakenmetnameopgrondvanverplichtingeninhetkadervanartikelen3en8EVRMenhetIVRKbuitentoepassingwordtgelatenenwaaringemeentenofhetCOAwordtopgedragenomopvangteverlenenaannietrechthebbendevreemdelingen.
Bijstand en andere basisvoorzieningenUithetonderzoekisgeblekendatvreemdelingendienietoverdevereisteverblijfstitelbeschikkennietaltijddemogelijkheidkrijgeneenaanvraagvooreenvoorzieningintedienen.Eengevolgdaarvanisdatvoordezevreemdelingengeenindividuelebelangenaf-wegingplaatsvindt.Wanneerdeaanvraagwelinbehandelingwordtgenomen,wordtnietaltijdgetoetstaanderelevanteinternationaleverplichtingen,inditgevalmetnamearti-kel8EVRMenartikel3IVRK.Ookwanneereenvreemdelingnietbeschiktoverdejuistevormvanrechtmatigverblijfmoetechtereenindividueleafwegingwordengemaakt,waarbijkanwordengetoetstofbetrokkenebijvoorbeeldeenkwetsbarevreemdelingisindezinvandeEHRM-jurisprudentie.DeautomatischetoepassingvandeKoppelingswetishiermeeintegenspraakenkanleidentotstrijdmetgenoemdeinternationaleverplich-tingen.
Vreemdelingen die niet (kunnen) vertrekkenDeoverheidgeeftaandatersprakeisvaneensluitendterugkeerbeleidendatvreemde-lingentoegelatenofuitgezetworden.104Vreemdelingendiekunnenaantonendatzijnietkunnenvertrekkennaarhunlandvanherkomstkunneninaanmerkingkomenvooreenbuitenschuldvergunning.Alseenvreemdelingnietwordttoegelatenennietuitgezetkanwordenisdateenkeuzevandievreemdeling.Depraktijkblijktechterweerbarstiger.UitdegesprekkendiedeACVZheeftgevoerdendebeschikbarecijferskanwordengeconcludeerddatinabsoluteaantallenweinigbuitenschuldvergunningenwordenver-leend.105Demeestegesprekspartnersonderschrijvenvanuithunpraktijkervaringhetuitgangspuntvandeministerdatvreemdelingendieterugwillenookterugkunnen.Zijzienechterookvreemdelingendieondankshunwensomterugtekerengeendocu-mentenkrijgenvanuithetlandvanherkomst.OokwanneerhetvoordevreemdelingzelfvangrootbelangisdocumentenuithetlandvanherkomsttekrijgenmethetoogophunprocedureinNederland,luktditnietaltijd.DeACVZisverdermetdegeraadpleegdegesprekspartnersvanmeningdatvreemdelingenbeteraanhunterugkeerkunnenwerkenwanneerzijeendakbovenhunhoofdhebbenenhuntijdniethoeventebestedenaanhetoverlevenopstraat.Methetoogopdeuitzettingishetookvoordeoverheidzinvolomzichtopdevreemdelingtehebben.Devreemdelingendieopgrondvanhetbeleidweluitzetbaarzijnmaarindepraktijkniet,verblijvenineenpositiewaarinzijherhaaldelijkinvreemdelingenbewaringwordengesteldenvervolgensworden‘geklinkerd’(deopvang
103 ZieookEuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA),Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union,Luxemburg:PublicationsOfficeoftheEuropeanUnion,2011,p.68.Nederlandbiedt,integenstellingtotdemeesteandere27EU-landengeenopvangaannognietuitgezetteuitgeprocedeerdevreemdelin-gen,andersdangezinnenmetminderjarigekinderen.
104 ZiebijvoorbeeldKamerstukken II,2010/11,19637,nr.1436.105 Kamerstukken I2011/12,32420,D,p.25.In2009zijnerintotaalcirca70vergunningenverleendopgrondvan
buitenschuld.In201050enin2011totenmetseptember20.
47ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
uitgezet)omdathetnietlukthenuittezetten.106
DeACVZsteltvastdaterinNederlandeengroepvreemdelingenisdiemeewerktaanvertrekmaardie(nog)nietuitgezetkanworden.Dezevreemdelingenvoldoennietaandevoorwaardenvooreenbuitenschuldvergunningomdatzij(nog)nietkunnenaantonendatdebetrokkenautoriteitenvanhetlandvanherkomstgeentoestemmingzullenverle-nenaanhunterugkeer.107
Depraktijkvanhetniet-toelatenentegelijkertijdniet-uitzettenvanvreemdelingenenhetonthoudenvanbasisvoorzieningenaandezegroepkaninindividuelegevalleninstrijdzijnmetEuropeseeninternationaleverplichtingen.108Metnamevoorvreemdelin-gendienietverwijtbaarnietvertrekkenendienietmogenwerkenmoetzorgvuldigwor-dengeoordeeldofhunsituatieinovereenstemmingismetdemenselijkewaardigheidalsomschrevenindejurisprudentievanhetEHRM.
Meewerkcriterium Zoalsreedsisopgemerktinhoofdstuk2eindigtopgrondvandehuidigeVreemdelingen-wethetrechtopopvangvanrechtswegealsgevolgvandemeervoudigebeschikking.Hetisbijdiebeëindigingvandeopvangdusnietrelevantofdevreemdelingmeewerktaanzijnvertrekofniet.VóórdeintroductievandenieuweVreemdelingenwetwashetvoorhetrechtopopvangwelrelevantofdevreemdelingmeewerkteaanzijnvertrek.Zolangdevreemdelingmeewerkte,werdenzijnopvangvoorzieningennietbeëindigd.Sindshetafschaffenvanhetmeewerkcriteriumisdevreemdelingafhankelijkgewordenvandevraagofdeautoriteitenvanzijnlandvanherkomstbereidzijnhemterugtenemen.Eenvreemdelingdieafkomstigisuiteenlanddatmeewerktaanterugkeer,kanwordenuitge-zet.Eenvreemdelingdieafkomstigisuiteenlanddatnietofzeldeniemandterugneemt,kannietterugkerenenisgenoodzaaktzonderverblijfsrechtenzonder(opvang)voorzie-ningeninNederlandofeldersteverblijven.Vooreendeelvandezevreemdelingenisdebuitenschuldvergunninggeenhaalbaaralternatiefomdatzijnietkunnenbewijzendatdeautoriteitenvanhunlandvanherkomstgeentoestemmingverlenenaanhunterugkeer.NaardemeningvandeACVZiseronvoldoenderechtvaardigingomeenvreemdelingopwiederechtsplichtrustNederlandteverlaten,maardie(nog)nietkanvertrekkenver-antwoordelijktestellenvoorfeitendieinhetindividuelegevalbuitenzijninvloedssfeerkunnenliggen,tewetenhetverkrijgenvanreisdocumentendienoodzakelijkzijnvoorvertrekuitNederland.Doorhetherintroducerenvanhetmeewerkcriteriumheeftdevreemdelinghetbehoudenvanopvangineigenhandenwordthijzelfverantwoordelijkvoorzijneigenhandelen,namelijkmeewerkenofniet.Alsdevreemdelingnietmeewerkt,kunnenzijn(opvang)voorzieningenwordenbeëindigd.DeACVZrealiseertzichdathetnietmakkelijkistebepalenofeenvreemdelingmeewerktaanzijnvertrek.GekekenkanwordennaardegepleegdeinspanningenomaandocumentenengegevensuithetlandvanherkomsttekomenennaarhetnakomenvanafsprakenmetdeDT&V.Hetwordtdaneeninspanningsverplichtingennietzoalsnueenresultaatsverplich-tingwaarinfactorenmeespelendiebuitendeinvloedssfeervandevreemdelingliggen.
106 Dezewerkwijzeisinverschillendepublicatiesbeschreven,bijvoorbeeldAmnestyInternational,Vreemdelingendetentie in Nederland: het moet en kan anders, Alternatieven voor vreemdelingendetentie,Amsterdam:AmnestyInternational,oktober2011enHumanistischVerbond,Onuitzetbaar,morelevragenoverhetvreemdelingenbeleid,november2010.AmnestyInternationalbeveeltinhaarrapportaanomdebuitenschuldproceduretevereenvoudigenentegemoettekomenaandebewijsnoodwaarinveelirregulierevreemdelingenverkeren.
107 Erbestaatgeenzichtopdeexacteomvangvandezegroep.UitdegesprekkenendeliteratuurleidtdeACVZafdathetomeengroepmeteenbeperkteomvanggaat,veruitdemeestevreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeerkun-nenookdaadwerkelijkterugkeren.
108 ZieookEuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA),Fundamental rights of migrants in an irregular situa-tion in the European Union,Luxemburg:PublicationsOfficeoftheEuropeanUnion,2011,p.26.
48ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Eind1997heefteenonafhankelijkeadviescommissie(deCommissieVanDijk)zichgebogenoverdecriteriadieindepraktijkwordengehanteerdomvasttestellenofeenafgewezenasielzoekeraldannietmeewerktaanzijnterugkeer.109Dezecommissiesig-naleerdealsknelpuntdathetvoordeambtenarendieoverdebeëindigingvandeopvangmoestenbesluitenlastigwasomtebeoordelenofeenmededelingvaneendiplomatiekevertegenwoordigingdatgeenreisdocumentwordtverstrektofdatbetrokkeneniettra-ceerbaaris,ineenconcreetgevalnuwelofnietbetekentdatbetrokkeneonjuisteofonvol-ledigeinformatieheeftverstrekt.110Moeilijkisvasttestelleninwelkematedediplo-matiekevertegenwoordigingmeewerkt.Dezemedewerkingkanperlandenindetijdvariëren,terwijlderedenwaaromdeverstrekkingvaneenreisdocumentwordtgewei-gerd,nietaltijdduidelijkis.Ditknelpuntkanwordenopgelost,aldusdecommissie,doorhetmeewerkenalseeninspanningsverplichtingtezien.Vanmeewerkenissprakeindiendevreemdelingallesheeftgedaanwatredelijkerwijsvanhemkanwordenverlangd.Hijmoetnietalleeninallestadiavandeprocedurenaarbehorenantwoordgevenopvragendiehemwordengesteld,maarhijmoetookzelfinspanningenverrichtenomdocumen-tenofinformatieteachterhalen.Vanniet-meewerkenisvolgensdeCommissieVanDijksprakealsdevreemdeling,nazorgvuldigoverdeconsequentiesvanniet-meewerkentezijngeïnformeerd,aantoonbaarnietaandieinspanningsverplichtingheeftvoldaan.DeCommissieVanDijkkomtopbasisvanhaaronderzoektotdevolgendecriteriadiegebruiktkunnenwordenomvasttestellenofsprakeisvanniet-meewerken:- deweigeringvandevreemdelingteverschijnenopdevorderingvandeVreemde- lingendienst(nu:DT&V)tereffectueringvandeverwijdering;- vertrekmetonbekendebestemming;- niet-meewerkennahetverschijnenbijdevreemdelingendienst(nu:DT&V);- niet-meewerkenaandepresentatiebijdebuitenlandsediplomatiekevertegenwoor- diging;- niet-meewerkennadatdebuitenlandsediplomatiekevertegenwoordigingheeft meegedeelddatgeenreisdocumentwordtverstrekt.
TotaandeinvoeringvandeVw2000goldditmeewerkcriteriumalscriteriumvoordevraagofdeopvangvoorzieningenwerdenbeëindigdofniet.DeACVZisvanmeningdathetmeewerkcriteriumzoalsditdoordecommissieVanDijkisvoorgesteldeenbetercri-teriumisvoorhetbeëindigenvandeopvangdandehuidigebeëindigingvanrechtswege.Doorherintroductievanhetmeewerkcriteriumwordtdevreemdelinggestimuleerdzelfverantwoordelijkheidtenemenvoorhetdoorbrekenvanzijnprecaireverblijfsrechte-lijkesituatie.Tegelijkertijdkaneffectieveraanzijnterugkeerwordengewerkt,omdatdevreemdelingbinnenhetzichtvandeoverheidblijft.Totslotbiedtditmogelijkhedenomtoteenmeerafgewogenbelangenafwegingtekomenbijhetonthoudenvanopvanginzakenwaarinmogelijksprakeisvaneenovermachtsituatie.111
Het Nederlandse voorzieningenbeleid in het licht van internationale verplichtingen NabestuderingvandetoepasselijkeEuropeseeninternationaleverplichtingen,denatio-nalewet-enregelgeving,dejurisprudentieendegesignaleerdeknelpunten,concludeertdeACVZdathetNederlandseopvang-envoorzieningenbeleidopzichzelfniet,maardetoepassingdaarvanindepraktijkwelregelmatigopgespannenvoetstaatmetEuropeseeninternationaalrechtelijkeverplichtingen.Voorwatbetrefthetbiedenvanopvangaannietrechtmatigverblijvendeennietrecht-
109 KamerstukkenII1997/98,19637,nr.322.110 Adviesinzakehet‘niet-meewerkcriterium’bijdebeëindigingvandeopvangvanrechtmatigverwijderbareasielzoe-
kers,CommissievanDijk,15januari1998.DitstukisterinzagegelegdbijdeafdelingParlementaireDocumentatie,zieKamerstukken II1997/98,19637,nr.322.
111 Zievoetnoot99enparagraaf3.1,onderhetkopje‘Vreemdelingendieniet(kunnen)vertrekken’.
49ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
hebbendeminderjarigenheeftdatalgeleidtotaanpassingeninderegelgevingendeuitvoeringspraktijk,maarineenaantalsituatieszoudendeverplichtingenopeenmeerconsistentewijzekunnenwordengewaarborgd.112
DeACVZwijstopdevolgendesituaties:1. Desituatiewaarineenvreemdelingnietindegelegenheidwordtgesteldzijnofhaar
verzoekomvoorzieningintedienenbijdedesbetreffendeautoriteitenvanwegehetontbrekenvandejuisteverblijfstitel.Eenindividuelebelangenafwegingisnoodzake-lijkomtekunnenvaststellenofsprakeisvaneenkwetsbarevreemdeling.Kwetsbarevreemdelingenkunnenexartikel8EVRM(privéleven)immersookzonderhetdaar-vooropgrondvanhetnationalerechtbenodigdeverblijfsrechtaanspraakmakenop(opvang)voorzieningen.
2. Desituatiewaarinminderjarigevreemdelingenverstokenzijnvan(opvang)voorzie-ningen.113Opgrondvanartikel3lid1IVRKmoetendebest interests of the childbijallemaatregelenbetreffendekindereneeneersteoverwegingzijn.
3. Desituatiewaaringezinsledenvantotdeopvangtoegelatenminderjarigengeenopvangwordtgebodenenzijdaardoorgeengezinslevenkunnenuitoefenen.Hetrechtoprespectvoorgezinslevenexartikel8EVRMstaatindewegaanscheidingvandergelijkegezinnen.Dezescheidingmaaktimmersdenormaleontwikkelingvangezinslevenonmogelijk.114
4. Desituatiewaarindeopvangvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenregulierevreem-delingendiemeewerkenaanhunvertrekwordtbeëindigdnaafloopvandevertrek-termijn.Wanneerhethiernietgaatomkwetsbarevreemdelingen,isditnietinstrijdmetinternationaleverplichtingen.Welishetzodatinconsiderans12vandeTerug-keerrichtlijnisopgenomendateenregelingmoetwordengetroffenvooronderdanenvanderdelandendieillegaalverblijven,maardienognietkunnenwordenuitgezet.Voorzieninginhunelementairelevensbehoeftendientvolgensdenationalewet-gevingtewordengeregeld.115Wanneerdesituatievoordezevreemdelingenlangaanhoudteneenaanvraagvooreenbuitenschuldvergunningisafgewezenkantenaanzienvandezevreemdelingeneensituatieontstaandieinstrijdismetartikel3EVRM.AlleomstandighedendiehetHofindezaakM.S.S.vanbelangvondomtoteenschendingvandatartikeltekomenkunnenookgeldenvoordezevreemdelingen:deerbarmelijkeomstandighedenwaarindevreemdelingmoetzienteoverlevenopstraat(zondervoedingensanitairevoorzieningen),delangeduur,geenmogelijkheidomanderehulpmiddeleninteroepen(sociaalvangnet,werk)enhetontbrekenvan
112 HierkanwordengewezenopdebeleidswijzigingdieisgevolgdopdemotieSpekmanoveruitgeprocedeerdeasielzoe-kersdieeenmedischeaanvraagindienen,deintroductievandeVBLenopdepraktijkdatopvangvangezinnenmetminderjarigekinderennietwordtbeëindigdnaafloopvandevertrektermijn.
113 Hoewelsindsbegin2011deopvangvangezinnenmetkinderennietmeerwordtbeëindigd,genietennietallemin-derjarigenrechtopopvang.Minderjarigendienooitrechtopopvanghebbengehadengezinnenmetminderjarigekinderendieeentweedeofvolgendeaanvraagindienenhebbengeenrechtopopvang.Alleenwanneerdeherhaaldeaanvraagnietinhetaanmeldcentrumwordtafgewezenkrijgtdeaanvragertijdensdebehandelingvandieaanvraagindeverlengdeasielprocedureopnieuwopvang.Aanhangsel Handelingen II2011/12,nr.1021.
114 DesituatiewaaringezinsledengeenfinanciëlevoorzieningenkrijgenterwijldeminderjarigeweleenberoepkandoenopverstrekkingenbrengtvolgensdeACVZ,innavolgingvandeCRvB,geenverplichtingvoordeoverheidmetzichmeeomookaandevolwassengezinsledendiebasisvoorzieningentebieden.
Ditonderscheidiseenconsequentievanhetfeitdatartikel8EVRMdegezinsbandbeschermtendatwanneerdegezinsledengedwongenwordenaparttewonen(doordatbijvoorbeelddeoudersvaneenminderjarigegeenopvangkrijgenendeminderjarigewel)diegezinsbandonvoldoendebeschermdwordt.Wanneerdeoudersgeenbasisuitke-ringontvangenendeminderjarigewelmaarhetgezinwelsamenkanwonen,wordtgeeninbreukgemaaktopartikel8EVRM.
115 Considerans12vandeTerugkeerrichtlijnzoutotdeaanbevelingkunnenleidendateenvormvanrechtmatigverblijfgeïntroduceerdzoumoetenwordenvooruitgeprocedeerdevreemdelingendie(nog)nietkunnenterugkeren.DeACVZheeftervoorgekozendatnietaantebevelenomtweeredenen:
1)methetbiedenvanopvangenvoorzieningenaanvreemdelingendiemeewerkenaanhunterugkeerwordthieraantegemoetgekomenopeenmanierdieniethetterugkeerbeleiddoorkruist;
2)verminderingvanregeldruk(geenintroductievaneennieuwevormvanrechtmatigverblijf).
50ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
zichtopverbetering.Daarnaastishetvanuitutilitaireoverwegingenverstandigomvreemdelingenindetijddienoodzakelijkisvoorhetvoorbereidenvanhetvertrekbinnenhetzichtvandeoverheidtehouden.
5. Desituatiewaarinongewenstverklaardevreemdelingenzichbevindendiemeewer-kenaanhunvertrek,maardiedesondanks(nog)nietkunnenterugkeren.Zijbevin-denzichineenuitzichtlozesituatieomdatzijvanwegedeongewenstverklaringgeenrechtmatigverblijfinNederlandkunnenkrijgenentegelijkertijdnietkunnenterug-kerennaarhetlandvanherkomst.Tenaanzienvandezevreemdelingenkaneensitu-atieontstaandieinstrijdismetartikel3EVRM.AlleomstandighedendiehetHofindezaakM.S.S.vanbelangvondomtoteenschendingvanartikel3tekomen,kunnenookvantoepassingzijnopdezevreemdelingen.
6. Desituatiewaarinuitgeprocedeerdekwetsbarevreemdelingenzichbevindenwaar-vandeopvangwordtbeëindigdnahetverstrijkenvandevertrektermijn.Bijdetoetsofsprakeisvanschendingvanhetrechtoprespectvoorprivélevenexartikel8EVRMgaathetHofuitvanrespectvoormenselijkewaardigheidenmenselijkevrij-heidalsthe very essencevanhetEVRM.
3.2 Aanbevelingen
Inparagraaf2.6zijndevoornaamsteknelpunteninhetNederlandsebeleidendeuitvoe-ringspraktijkgeschetst.Dezekunnenalsvolgtwordensamengevat.Doordestriktetoepassingvanhetkoppelingsbeginsel,incombinatiemeteennietslui-tendterugkeerbeleid,verblijvenerinNederlanduitgeprocedeerdevreemdelingendiegeenrechthebbenopopvangenanderevoorzieningen.Onderdievreemdelingenbevin-denzichkwetsbarepersonen,zoalsvreemdelingendieomadministratief-technischeofhumanitaireredenennietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Bijverzoekenvandezevreemdelingenomopvangenbijstandvindtnietaltijdeenzorgvuldigebelan-genafwegingplaats.Ditkanleidentoteenschendingvanhetrechtoprespectvoorprivé-ofgezinslevenalsbedoeldinartikel8EVRM,alsmedetotstrijdmetdeverplichtinginhetIVRKombijbeslissingenoverkinderenhunbelangeeneersteoverwegingtelatenzijn.Eengevolgvandezepraktijkisdatgemeentenzichgenoodzaaktziennoodopvangvoordezevreemdelingenteblijvenfaciliterenendatrechtersviadetoepassingvaninternati-onaleenEuropeserechtsnormensocialevoorzieningenalsnogtoegankelijkmakenvoordezekwetsbarevreemdelingen.
DeACVZisvanmeningdatdehierondergeformuleerdeaanbevelingenkunnenleidentotverminderingvandefrictietussendetoepassingvanhetnationalevreemdelingen-envoorzieningenbeleidinindividuelegevallenendebeschrevenEuropeseeninternationaleverplichtingen.Daarnaastkunnenzebijdragenaanhetreducerenvandespanningendiebestaantussendecentraleoverheidendegemeenten.Opvangenanderevoorzieningenwordenimmersvooreenbrederegroepvreemdelingenbeschikbaargesteldwaardoorminderuitgeprocedeerdenzichbijdegemeentenzullenmelden.Alleenniet-kwetsbaremeerderjarigevreemdelingendienietmeewerkenaanhunterugkeerzullen,wanneerdeaanbevelingenwordenovergenomen,zonderbasisvoorzieningenopstraatkomentestaan.Ditzouhetdraagvlakvoorhetcentraleopvang-envoorzieningenbeleidbijgemeentenkunnenvergroten.
OpgrondvanalhetvoorgaandekomtdeACVZtotdevolgendeaanbevelingen.
51ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
1) Continueer de opvang van uitgeprocedeerde vreemdelingen die meewerken aan hun vertrek, ook als zij er niet in slagen dat vertrek binnen de wettelijke vertrektermijn te realise-ren.116
Degecontinueerdeopvangvoorasielzoekersenanderevreemdelingendieopvanggenie-ten(Rvb),die(nog)nietkunnenterugkerenendiemeewerkenaanhunuitzettingwordtpasbeëindigdalsdevreemdelingmetonbekendebestemmingvertrekt,wordtuitgezetofeenverblijfsvergunningkrijgtenkanwordenuitgeplaatstnaarregulieregemeentelijkehuisvesting.Aaneendeelvandezevreemdelingenzaluiteindelijkeenbuitenschuldver-gunningkunnenwordenverstrekt.NetalsineenVBLeneengezinslocatiezoudenminderjarigenhetzelfdevoorzieningenni-veaumoetenhebbenalsineenAZCenontvangenvolwasseneneenlagervoorzieningen-niveau.Zijontvangen(eenfinanciëlebijdragevoor)eteneneenfinanciëlebijdragetenbehoevevandekinderen.Hetregimevoorhenisprimairgerichtopvertrek.117OmdatdeOpvangrichtlijnnietophenvantoepassingis(zezijnimmersuitgeprocedeerd)behoorteenlagervoorzieningenniveautotdemogelijkheden.DezeaanpakisvergelijkbaarmetDenemarkenwaarvooruitgeprocedeerdendienognietzijnteruggekeerddeopvangwordtvoortgezet,maaropeen(iets)lagervoorzieningenniveau.Uitdepraktijkblijktdaardatdeopvangniet‘overstroomt’maardateendeelvandeuitgeprocedeerdenervoorkiestommetonbekendebestemmingtevertrekken.
2) Doe bij verzoeken om voorzieningen consequent recht aan Europese en internationale verplichtingen en bied opvang en andere voorzieningen aan kwetsbare personen.
Opgrondvaninternationaleverplichtingen(artikelen3en8EVRMenhetIVRK)moetopvangenanderevoorzieningenwordengebodenaankwetsbarepersonen.Ditkunnenvreemdelingenzijndienietinaanmerkingkomenvoorvoortgezetteopvangalsbedoeldinaanbeveling1,omdatzenietmeewerkenaanhunvertrek.Hetkanookgaanomuit-geprocedeerdevreemdelingendienieteerderrechtopopvangenvoorzieningenhebbengehad,alsmedeomvreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijven,maardie(nog)nietzijntoegelaten.Inallegevallenisdedoorslaggevendevraagofhetonthoudenvandegevraagdeopvangeneventueleanderevoorzieningenstrijdoplevertmethetrechtopeenmenswaardigbestaan.HetrechtdoenaanEuropeseeninternationaleverplichtingenkanzichtbaarwordengemaaktdoorinbeschikkingeneenoverwegingoverdeindividuelebelangenafwegingoptenemen.118Daarnaastzoudensituatieswaarindevreemdelingnietdemogelijkheidkrijgteenverzoekvooreenvoorzieningintedienenomdathijnietoverdevereistever-blijfstitelbeschiktmoetenwordendoorbrokenomdatookindiesituatieeenindividuelebelangenafwegingnoodzakelijkis.119
116 DezeaanbevelinggaatspecifiekovervreemdelingendiemeewerkenaanhunvertrekuitNederlandendie(nog)nietterugkunnennaarhetlandvanherkomst.Bijdeandereaanbevelingenishetmeewerkengeencriterium.DeACVZsteltzichophetstandpuntdatinternationaleverplichtingenertoeleidendatminderjarigenaltijdeenberoepmoetenkunnendoenopopvangenvoorzieningen.Voordetoetsaandezeinternationaleverplichtingenisdevraagofeenvreemdelingmeewerktirrelevant.Voorhetrechtopopvangvangezinsledenvandezeminderjarigengeldthetzelfde.
117 Kamerstukken II2010/11,29344,nr.85.118 VergelijkdeaanbevelingvandeACVZinhaaradviesuit2003Kinderenendeasielpraktijk.De positie van het kind voor,
tijdens en na de asielprocedure – tegen de achtergrond van het internationaal recht:‘Demotiveringvaneenbeslissingomtrenthetverblijfsrechtvaneenkindvreemdelingmoetweerspiegelendatonderzochtenvastgesteldis,wathetbelangvaneendaarbijbetrokkenkindisenhoedatgewogenisinhetgeheelvandebeslissing.Bijbeslissingendievoorkinderennegatievegevolgenkunnenhebben,moetblijkendatmenhetbelangvanhetkindexplicietoverwogenheeftenwaaromdattochmoestwijken’.
119 DezeaanbevelingbetreftdeministervanSocialeZakenenWerkgelegenheid.
52ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
3) Neem in de regelgeving op dat minderjarige vreemdelingen onder alle omstandigheden recht hebben op opvang.120
Ditgeldtvoorminderjarigenmetenzonderasielachtergrond,vooralleenstaandeminder-jarigenenminderjarigendiedeeluitmakenvaneengezin.Decommissiesteltzichophetstandpuntdataandeeventuelegezinsledeninverbandmetartikel8EVRMookopvangmoetwordengeboden.Dezeaanbevelinggeldtvoorrechtmatigenniet-rechtmatigver-blijvendevreemdelingen.4) Neem in de Vw 2000 op dat de Koppelingswet niet van toepassing is op minderjarige vreemdelingen.
Ditgeldtvooralleenstaandeminderjarigenenminderjarigendiedeeluitmakenvaneengezin.Ditbrengtgeenverplichtingvoordeoverheidmeeomdevolwassengezinsledenookdegevraagdevoorzieningtebieden.121Nietrechtmatigverblijvendekinderenkun-nendan,netalsinFrankrijk,indezelfdematealsminderjarigeonderdanenofrechtmatigverblijvendevreemdelingenaanspraakmakenopvoorzieningen.
120 DezeaanpassingzouindeRvaofdeRvbkunnenwordenopgenomen.121 Zienoot114.
53ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 1
Syntheseverslag rapport Eurasylum
Opvang van en bijstandverlening aan niet rechtmatig verblijvende enrechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingenin België, Denemarken, Frankrijk en Nederland
Syntheseverslagenconclusies
54ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Inhoudsopgave
1 Doel en afbakening van het onderzoek1.1 Doelvanhetonderzoek 561.2 Afbakeningvanhetonderzoek 58
2 Methodologie 59
3 Het kader voor de steunverlening 613.1 België 613.1.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 623.1.2 Opvang en noodopvang 623.1.3 Bijstand 643.2 Denemarken 653.2.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 653.2.2 Onderhoudsverplichting voor de Immigratiedienst 653.2.3 Sociale wetgeving 673.3 Frankrijk 673.3.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 673.3.2 Opvang 693.3.3 Noodopvang 693.3.4 Bijstand 693.4 Nederland 703.4.1 Regelgeving en koppelingsbeginsel 703.4.2 Opvang en bijstand 713.4.3 Noodopvang 743.5 Vergelijkingpertypevanverstrekkingen 753.5.1 Toegang tot de asielopvang 753.5.2 Toegang tot de maatschappelijke opvang 773.5.3 Toegang tot de noodopvang 783.5.4 Toegang tot de bijstand 803.5.5 Toegang tot de bijzondere bijstand 813.5.6 Toegang tot de uitkeringen voor asielzoekers 823.5.7 Toegang tot de medisch noodzakelijke zorg 84
4 De spanning tussen de interpretatie van wet- en regelgeving tussen centraal en lokaal bestuur 854.1 België 854.2 Denemarken 864.3 Frankrijk 874.4 Nederland 87
5 De geschiktheid van de wet- en regelgeving en praktijk in het licht van de mensenrechten 915.1 België 915.2 Denemarken 925.3 Frankrijk 925.4 Nederland 93
55ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
6 Toepassings- en financiële mogelijkheden en knelpunten 956.1 België 956.2 Denemarken 966.3 Frankrijk 976.4 Nederland 98
7 Conclusies 1007.1 Eenproevevanmodelmatigebenadering 1007.2 Derolvandelokaleactoren 1027.3 Derolvandemensenrechtenenderechter 103
56ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
1 Doel en afbakening van het onderzoek
1.1 Doel van het onderzoek DitonderzoekdatinopdrachtvandeNederlandseAdviescommissievoorVreemdelin-genzaken(ACVZ)werduitgevoerd,behelstdevraaginwelkemateopvangenbijstandwordenverleendaannietrechtmatigverblijvendeenrechtmatigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingeninBelgië,Denemarken,FrankrijkenNederland.
DeaanleidingdaartoeisdewijziginginhetNederlandseopvangbeleid.AlsgevolgvanhetBestuursakkoord inzake het vreemdelingenbeleid122datvoormaligstaatssecretarisAlbay-rakin2007metdeVerenigingvanNederlandseGemeenten(VNG)sloot,moestendeNederlandsegemeentenvanaf1januari2010denoodopvangvoornietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingenbeëindigen.HetBestuursakkoordregistreerdeafsprakentussenhetrijkendegemeentendiedenalatenschapvandeoudeVreemdelin-genwetmoestenafwikkelen,indevormvanhet‘GeneraalPardon’.DatPardon–officieelbekendalsdeRegeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelin-genwet123-bepaaltdateenverblijfsvergunningwordtverstrektaandevreemdelinga)wienseersteasielaanvraagvóór1april2001isingediend,danweldiezichreedsvóór1april2001bijdeImmigratie-enNaturalisatiedienst(IND)ofVreemdelingenpolitieheeftgemeldvoorhetindienenvaneenasielaanvraag;b)diesinds1april2001ononderbrokeninNederlandheeftverbleven;enc)die,voorzovertoepasselijk,voorafschriftelijkheeftaangegevendathijzijnlopendeproceduresonvoorwaardelijkintrektbijverblijfsaanvaar-dingopgrondvanderegeling.Voortsbepaaltderegelingdatverblijfwordttoegestaanaandegezinsledenvandebegunstigdenvanderegeling,indiendezegezinsledenuiterlijkop13december2006NederlandzijningereisdenvoorzoverdegezinsbandalbestondvoordekomstvandehoofdpersoonnaarNederland.DitgeldttevensvoorinNederlandgeborenkinderenvanwiedeouder(s)opgrondvanderegelingverblijfwordttoegestaan.Contra-indicatiesstaandeverleningvanhetverblijfindeweg,metnamewanneera)devreemdelingeengevaarvormtvoordeopenbareorde(inclusiefartikel1FvanhetVluch-telingenverdrag)ofdenationaleveiligheid;b)devreemdelingreedshouderisvaneenverblijfsvergunning,andersdaneenbijdezeregelinggenoemdeverblijfsvergunningvoorbepaaldetijd;c)devreemdelingonderdaanisvaneenlidstaatvandeEU/EER;ofd)devreemdelinginverschillendeproceduresverschillendeidentiteitenofnationaliteitenheeftopgegevenwaarvaninrechteisvastgestelddathieraangeengeloofkanwordengehecht.
Tegelijkertijdmoestendezeafsprakennieuweachterstandenvoorkomen.Ditzouwordenbereiktdoorhetverbeterenvandeasielprocedureenhetbevorderenvanhetdaadwerke-lijkvertrekvannietrechtmatiginNederlandverblijvendevreemdelingen.Als‘tegenpres-tatie’zoudendegemeentendenoodopvangvandezevreemdelingenbeëindigen.
UitonderzoekvanRegioplanBeleidsonderzoekin2009isgeblekendat22%vande
122 Bestuursakkoord25mei2007tussendeStaatssecretarisvanJustitieendeVerenigingvanNederlandseGemeenteninzakehetvreemdelingenbeleid,alsbijlagetoegevoegdaandebriefvandeStaatssecretarisvoorJustitieaandeVoorzit-tervandeTweedeKamerderStaten-Generaalvan25mei2007,Kamerstukken II2006-07,31.018,nr.2.
123 DeregelingisopgenomenindebijlagebijdebriefvandeStaatssecretarisvoorJustitieaandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-Generaalvan25mei2007,Kamerstukken II2006-07,31.018,nr.2.
57ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
gemeentenmedio2009nogsteedsnoodopvangondersteunde.124IneenbriefaandeTweedeKamervan29maart2010gafdetoenmaligeministervanJustitieaandatdenoodopvangwasbeëindigd.125Uitberichtenindemediaeninformatievandirectbetrok-kenorganisatiesbleekechterdateenaantalgemeentennogsteedsnoodopvangfaciliteer-de.126Ditblijktookvandaagnoghetgevaltezijn.Ookkomthetvoordatgemeentendoorderechterwordengedwongenanderevoorzieningenzoalsbijstandteverstrekkenaanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-enregelgevingvanuitgeslotenzijn.Ineenaantalgevallenheeftderechtergeoordeelddatdetoepassingvanhetkoppe-lingsbeginselstrijdigismetinternationaleenEuropesemensenrechtenverdragen.127Hetvoorgaandemaaktduidelijkdatsprakeisvaneencomplexkrachtenveld,waarinzicheen‘dubbelespanning’voordoet.Indeeersteplaatslijkternogsteedsspanningtebestaantussenhetcentralevreemdelingenbeleidendelokalevoorzieningenpraktijk.Tegelijkertijdlijkterspraketezijnvaneenspanningtussenhetnationalevreemdelingen-endaaraangekoppeldevoorzieningenbeleideninternationaleenEuropese(mensenrech-ten)verdragen.
Hetonderzoekheefttotdoeleenantwoordtegevenopdevraagonderwelkeomstan-dighedentoegangtotopvangenbijstandvoornietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingeninNederlandenenkeleandereEuropeselandenafhankelijkwordtgesteldvanhetverblijfsrecht.Zesdeelvragenspelendaarineenbelangrijkerol:1) Watzijndeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormenvoorhetbiedenvan
opvangenbijstandvanoverheidswegeaannietrechtmatigverblijvendeenrechtma-tigverblijvende,maarnogniettoegelatenvreemdelingen?
2) WatishetnationaalrechtelijkjuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,Dene-markenenFrankrijk?
3) Hoewordtdenationalewet-enregelgevingindezelandentoegepastenwatisdeuitwerkingdaarvanindepraktijk?Bijzondereaandachtgaathierbijuitnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzieningenpraktijkenderolvandelokaleoverheiddaarbij.
4) Hoeverhoudendetoepasselijkewet-enregelgevingendeuitvoeringspraktijkinNederlandzichtotdeinternationaal-enEuropeesrechtelijkenormen?
5) Zijnerknelpuntenaantewijzenindenationalewet-enregelgevingenuitvoerings-praktijkingenoemdelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanover-heidswegevoorgenoemdecategorieënvreemdelingen?
6) Zijnergoedevoorbeelden(‘bestpractices’)aantewijzeninhettoepasselijkebeleidendepraktischeinvullingenuitwerkingdaarvaninBelgië,FrankrijkenDenemar-ken?
DitonderzoekbrengthetjuridischkadervoorhetbiedenvanopvangenbijstandvanoverheidswegeaandezecategorieënvreemdelingeninNederland,België,Denemarken
124 I.vanderWelle,A.Odé,Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeprocedeerde asielzoekers,Amsterdam:RegioplanBeleidsonderzoek,2009.
125 Kamerstukken II 2009/10,31994,nr.32.126 Ziebijvoorbeeld‘Gemeentenvangenillegalentochop,illegaal’,NRC Next,14mei2010,‘Gemeentenverlenentoch
noodopvangaanasielzoekers’,De Volkskrant,6april2010,‘Gemeentenwillenweernoodopvang’,Trouw,6april2010.
127 ZiebijvoorbeeldCRB24januari2006,LJN:AV0197,05/3621+05/3622WWBinzakebijstandverleningtenbehoevevantweeminderjarige,rechtmatigverblijvende,maarnogniettoegelatenkinderenvanoudersdiegeenrechthaddenopbijstand;GerechtshofDenHaag11januari2011,LJNB09924overhetopstraatzettenvaneengezinmetminderjarigekinderenuitdevrijheidsbeperkendelocatie,zonderalternatieveopvang.
58ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
enFrankrijkinkaart.Hetgaatnahoedezeindepraktijkwordtuitgewerktentoegepast,metaandachtnaarderelatietussenhetcentraleoverheidsbeleidendelokalevoorzienin-genpraktijkenderolvandelokaleoverheid.Hetonderzoekwijstdeknelpuntenaanindenationalewet-enregelgevingenuitvoeringspraktijkingenoemdelandentenaanzienvanopvangenbijstandverleningvanoverheidswegevoorgenoemdecategorieënvreemde-lingen.Tenslottewijsthet‘bestpractices’aaninhettoepasselijkebeleidendepraktischeinvullingenuitwerkinginBelgië,FrankrijkenDenemarken.
1.2 Afbakening van het onderzoek
Hetonderzoekheeftbetrekkingoppersonendie,ingevolgehunverblijfsstatus,nietinaanmerkingkomenvoorsocialevoorzieningen.Hetbetreftmeerinhetbijzonderdenietrechtmatigverblijvendevreemdelingenenderechtmatigverblijvende,maarnogniettoe-gelatenvreemdelingen.
DezebegrippenzijnkenmerkendvoorhetNederlandsemigratierechtenwordenindeanderelandennietgehanteerd.
Niet rechtmatig verblijvende vreemdelingenzijnvreemdelingenzondergeldigeverblijfsti-tel.Rechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingenhebbeneenrechtma-tigverblijfinafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasiel,maarzijnnogniettothetverblijftoegelaten.AsielzoekersinafwachtingvaneenbeslissingopeeneersteasielaanvraagzijnuithetonderzoekuitgeslotenomdatzijopbasisvandeOpvangrichtlijnendeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)rechthebbenopopvangenverstrekkingen.
Inzakesocialevoorzieningenfocusthetonderzoekopopvang,noodopvangenbijstand.Opvangishetonderbrengenenbiedenvanondersteuning,hetzijdooreencentraalbestuursorgaan,hetzijdooreendecentraalbestuursorgaan.Noodopvangisopvangvanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-enregelgevinggeenrechtopheb-ben.Bijstandiseenuitkeringtervoorzieningindealgemeennoodzakelijkekostenvanhetbestaan(algemenebijstand)endeuitbijzondereomstandighedenvoortvloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan(bijzonderebijstand).Noodopvangvanvreemdelingendoorparticulierenendetentievallenbuitendereik-wijdtevanhetonderzoek.
59ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
2 Methodologie
Hetonderzoekwerdindeperiodefebruaritotjuni2011uitgevoerddoordevolgendelokaleonderzoekersperland:StevenBouckaertenJillTroch(België);UllaIbenJensenenJensVedsted-Hansen(Denemarken);JanineSilga,NazaninNozarianenChloéTaillardYevenes(Frankrijk);enJoannevanSelmenDirkVanheule(Nederland).
Hetonderzoekbestondindeeersteplaatsuitdeskonderzoeknaardebestaandewet-enregelgeving,rechtspraakenliteratuuromhetregelgevendkaderendetoepasselijkedis-cussiesinrechtspraakenrechtsleerinkaarttebrengen.Omeengoedbegriptekrijgenvandesteunverleningindepraktijkendeknelpuntendiedaarbijrijzen,werdeninterviewsgeorganiseerdmetgesprekspartnersvandebetrokkenactoreninhetmigratie-en/ofopvangbeleid.Degesprekspartnerszijnallenwerkzaaminhetdomeinvanmigratieen/ofopvangbeleid.Bijdekeuzevandegesprekspartnerswerdgestreefdnaareenevenwichtigerepresentatievanviercategorieën:a) vertegenwoordigersvannationaleenlokaleoverhedendiehetmigratie-enopvangbe-
leidvormgeven;b) vertegenwoordigersvannationaleenlokaleopvangorganisaties;c) vertegenwoordigersvanniet-gouvernementele organisatieswerkzaamindemigratie-
sector;d)vertegenwoordigersvandeadvocatuurenvanrechtshulporganisatiesvoormigranten.Degesprekspartnerszijnbinnenhunorganisatieofberoepsgroepactiefbetrokkenbijdetoepassingvanhetopvangbeleid.Perlandwerddemeerderheidvandeinterviewstijdenseenbijeenkomstafgenomen.Anderevraaggesprekkenverliepentelefonischeninééngevalwerd,opverzoekvandegesprekspartner,gewerktmeteenschriftelijkerespons.DebevragingverliepaandehandvaneenstandaardvragenlijstmetopenvragendienavoorafgaandoverlegmetdeAdviescommissievoorVreemdelingenzakenisopgesteld.
InBelgië,FrankrijkenNederlandwerdtelkenstevenseenbijeenkomstmetdeskundigengeorganiseerdomdebevindingenuitdeinterviewsaftetoetsen.Dedeskundigenpanelsbestondenuitvertegenwoordigersvancentraleenlokaleoverheidsinstellingen,alsookvertegenwoordigersvanniet-gouvernementeleorganisaties.DeorganisatievaneengelijkaardigpanelinDenemarkenbleeknietmogelijkdoorgebrekaanbeschikbaarheidvanbepaaldegesprekspartners,waardoorgeenvoldoenderepresentatiefpanelkonwor-densamengesteld.Depanelgesprekkenbevestigdendebevindingenuitdeindividueleinterviews.Zijmaakteneendialoogmogelijktussenactorendieelkeenspecifiekeinvals-hoekhebbenopdeproblematiek,wattoelietomdeverschillendaarinmetelkaartecon-fronterenenscherperaftelijnen.
Dedeelnemersaandeinterviewsendedeskundigenbijeenkomstenzijninelklanden-rapportvermeld.Deresponswasvoldoendehoogomderepresentativiteituitdever-schillendesectorentewaarborgen.Sommigeuitgenodigdegesprekspartnershebbennietdeelgenomenaaninterviewsofexpertenbijeenkomsten.Deredenhiervoorwasindemeestegevalleneenonbeschikbaarheidwegensagendageletophetrelatiefkortetijds-bestekwaarbinnenhetonderzoekwerdgevoerd.Sommigeaangezochteactorennamennietdeelomdatdevragengeenbetrekkinghaddenophuneigendepartement(voorname-lijkaanoverheidszijde)oferonvoldoendeexpertiseaanwezigwas.Eenenkelekeerwerdgewezenophetpolitiekgevoeligekaraktervandematerieendewensomdaaringeenstandpuntintenemen.
60ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Deresultatenvanhetonderzoekzijnondergebrachtinlandenrapportendievolgenseengemeenschappelijkestructuurzijnopgesteld.
BijdevergelijkingvandeonderscheidenlandenisgeblekendathetNederlandseonder-scheidtussenopvang,begrepenalshetvoornamelijkmaterieelonderbrengenenonder-steunen,enbijstand,begrepenalseenuitkering,nieteenvoudigwegtransponeerbaarisnaaranderelanden.BijvoorbeeldinBelgiëkandesteunverleningdiewordtverstrektonderhetstelselvandezogehetenmaatschappelijkedienstverleningzowelmateriëlesteun(opvang)alsfinanciëlesteun(bijstand)inhouden.Daarenbovenverschillendeklemtoneninjuridischedisputeninelkvandelanden,geletopdespecificiteitvanderes-pectievesocialezekerheidsstelsels.Ditverklaartwaaromindelandenrapportenbepaaldeonderwerpeninhetenelandmeeruitgewerktzullenzijn,daninhetandere.
Ditsyntheseverslagbevatdebevindingenuitdelandenrapportenenuithunvergelijking.Vieraspectenkomendaarbijaanbod:1) detoepasselijkewet-enregelgeving;2) deeventuelespanningtussendeinterpretatievandiewet-enregelgevingtussen
centraal/federaalenlokaalbestuur;3) degepercipieerdegeschiktheidvandewet-enregelgevingenpraktijkinderelatietot
demensenrechten,juridischenmaatschappelijk(deafstandvandenationaleprak-tijktotdemensenrechtennormen);
4) detoepassings-enfinanciëlemogelijkhedenenknelpunten.
Hierbijwordtookaandachtbesteedaandeverschilleninmaatschappelijkeopvattingenoverdehandhavingvanregelsinalgemenezinenzal,navergelijkingmetNederland,wordengetrachtomtoteentypologievanhulpverleningssystementekomen.
61ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
3 Het kader voor de steunverlening
3.1 België
3.1.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDefederalestaatsstructuurinBelgiëheeftertoegeleiddatdebevoegdhedenverspreidzijntussenhetfederaleniveau(verblijfswetgevingensocialewetgeving)enhetniveauvandeVlaamse,FranstaligeenDuitstaligegemeenschap(welzijnsbeleid).
Deklassiekesocialeverzekeringengarandereninkomenszekerheiddoormiddelvaninkomensvervangendeuitkeringenvoorwieparticipeertofgeparticipeerdheeftopdearbeidsmarkt.Aangezienonrechtmatigverblijvendevreemdelingenzijnuitgeslotenvandeelnameaandearbeidsmarkt,spelenzijinhunopvangenbijstandzogoedalsgeenrolvanbetekenis.Aanvullendbestaanersocialeminimumvoorzieningenviahetrechtopmaatschappelijkeintegratie,detegemoetkomingenaanpersonenmeteenhandicap,deinkomensgarantievoorouderenendegewaarborgdegezinsbijslag.Dezesocialeminimumvoorzieningenbestaanuitsluitendinforfaitairefinanciëleuitkeringendielagerliggendandeprestatiesinhetkadervandeklassiekesocialeverzekeringen.Bijkomendbestaaterdemaatschappelijkedienstverleningdiewordtverstrektdoordeopgemeentelijkniveaugeorganiseerdeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijn(OCMW).Bijdeinvullingvandezesteun,zowelnaardeaardvandeverstrekkingen,alsnaarhunomvang,beschikkendecentraovereenruimebeslissingsmarge.Hetijkpuntishetverzekerenvandemogelijkheidomeenmenswaardigbestaanteleiden.Dezedienst-verleningkanvanmateriële,sociale,geneeskundige,sociaal-geneeskundigeofpsycholo-gischeaardzijn.Degemeenschappenverzekerencategorialeondersteuningvanpersonenmetspecifiekeproblemenophetvlakvanhunzelfredzaamheid:dienst-enhulpverleningdoor(residen-tiëleenambulante)welzijnsvoorzieningenalsbejaardeninstellingen,instellingenvanbij-zonderejeugdzorg,opvangvoorzieningenvoorpersonenmeteenhandicap.Hetbetrefthierinprincipemateriëlehulp-endienstverlening.
HetBelgischerechtssysteembevatformeelgeenabsoluutkoppelingsbeginselwaarbijdetoegangtotsocialeverstrekkingeningevalvanonrechtmatigverblijfwordtbelemmerd.Ondermeeromwillevandefederalecontext,wordthetbeginselmeerverspreidoverdewetgevingtoegepast.
Defederalewetgever,indematerieswaarvoorhijbevoegdis,heeftdekoppelingslo-gicaoverhetalgemeenopeenconsistentewijzewillenverankeren.Aangezienillegaleverblijfhouderssinds1999nietmeeropeenlegalewijzekunnenparticiperenopdearbeidsmarkt,kunnenzijookgeenaanspraakmakenoprechtenindeklassiekesocialeverzekeringen.Depersonelewerkingssfeervandesocialeminimumvoorzieningenwordtafgebakenddoorstriktevoorwaardeninverbandmetdeleeftijd,denationaliteitendeverblijfsrechtelijkepositievandeaanvrager.
Demeestduidelijketoepassingvanhetkoppelingsbeginselisterugtevindenbijdemaat-schappelijkedienstverleningdoorhetOCMW.Bepaaldecategorieënvanvreemdelingen,inhetbijzonderasielzoekers,komeninbeginselenkelnoginaanmerkingvoormateri-elemaatschappelijkedienstverlening(ofsteunin natura),metuitsluitingvanfinanci-elesteun.DezesteunwordtnietmeeralleendoordeOCMW’s,maartevensindoorde
62ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
federaleoverheidingerichteofgesubsidieerdeopvangcentraverstrekt.Bovendienwerddeomvangvanhetrechtopmaatschappelijkedienstverleningvooronrechtmatigver-blijvendevreemdelingeningeperkttot(inprincipe)eenrechtopdringendemedischehulp,metuitsluitingvanelkeanderevormvangeldelijkeofmateriëlehulpverleningdiedebetrokkenetoelaatomtevoorzienineenaantalbasisbehoeftenalsvoedsel,kledingenhuisvesting.OphetVlaamseniveauwordteenminderhedenbeleidgevoerdmeteenopvangbeleidvoorillegaleverblijfhoudersophetvlakvanwelzijn,onderwijsenpreventievegezond-heidszorg.Hetkoppelingsbeginselspeeltdaarminder.
3.1.2 Opvang en noodopvangDeuitsluitingvanpersonenzonderwettigverblijfinBelgiëvandeklassiekearbeidsgere-lateerdesocialeverzekeringenendesocialeminimumvoorzieningen,heeftertoegeleiddatvoornamelijkdemaatschappelijkedienstverleningdoordeopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijnhetbelangrijksteinstrumentisgewordenvooropvang.
3.1.2.1 MaatschappelijkedienstverleningVreemdelingen die illegaal in België verblijven
Vreemdelingen die illegaal in België verblijvenhebbenenkelrechtopbeperktemaatschap-pelijkedienstverlening,metnamededringendemedischehulp.Anderesociaal-econo-mischebasisrechten,alshetrechtopvoeding,huisvestingofkleding,zijnvoorhenniettoegankelijk.Hetfeitelijkegegevenvanillegaalverblijfvolstaatomtewordenuitgeslotenvandevolledigemaatschappelijkedienstverlening.Tegendevreemdelinghoeftdusnoggeenweigerings-ofverwijderingsmaatregelintoepassingvandeverblijfswetgevingtezijngenomen.Dringendemedischehulpkangeenfinanciëlesteunverlening,huisvestingofanderemaatschappelijkedienstverleninginnaturazijn.
Uitgeprocedeerde asielzoekers
Tenoverstaanvandegroepuitgeprocedeerde asielzoekersgeldtdatzijillegaalophetgrondgebiedverblijvenenhunmaatschappelijkedienstverleningzalwordenafgebouwdtotdringendemedischehulp,wanneerhunasielaanvraagisafgewezenenheneenbestuursrechtelijkuitvoerbaarbevelomhetgrondgebiedteverlatenisbetekend.Echter,indienzijvoorafgaandaandebetekeningvandergelijkbevelwerkelijksteuntrekkendewaren,zijnzijgerechtigdopeenverderzettingvandezevolledigedienstverleningtotopdedagdatzedaadwerkelijkhetgrondgebiedverlatenentenlaatsteopdedagvanhetverstrijkenvandetermijnvanhetbevel.Deministerofzijngemachtigdekandietermijntrouwensverlengen.Paswanneerde(desgevallendverlengde)termijnomhetgrondge-biedteverlatenvolledigverstrekenisendebetrokkenetochnogsteedsinBelgiëverblijft,wordtdesteunherleidtotdringendemedischehulp.Hieropbestaatéénafwijking:deafgewezenasielzoekergenietverdervanvolwaardigedienstverleningvoordetermijndiestriktnoodzakelijkisomhetgrondgebiedteverlatenendiemaximuméénmaandmagbedragen,indienhijofzij(eenmalig)eenverklaringheeftondertekenddiezijnofhaaruitdrukkelijkeintentieomhetgrondgebiedteverlatenweergeeft.Nahetverstrijkenvandezetermijn,wordtdesteunverleningbeperkttotdrin-gendemedischehulp.
63ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
3.1.2.2 MateriëleopvangkrachtensdeOpvangwetDehierbovengeschetsteuitsluitingvanmaatschappelijkedienstverleningheeftaanlei-dinggegeventoteenaantaljuridischeproceduresvoorderechtbanken,waarinmetsuc-ceswerdaangevoerddatdezepraktijkinstrijdwasmetsocialegrondrechten.Ditwasmetnamehetgevalvoordeuitsluitingvanminderjarigeninillegaalverblijfenhunouders,enerzijds,enbepaaldecategorieënvanvreemdelingenzonderwettigverblijfineensitu-atievanovermachtdiehetvertrekuitBelgiëbelemmert.Dewetgeverheeftuiteindelijkderechterlijkeuitbreidingvandeopvangtotdezecategorieën,verankerdinwetgeving,meerbepaaldindeOpvangwetvan12januari2007betreffendedeopvangvanasielzoe-kersenvanbepaaldeanderecategorieënvanvreemdelingen.
DeOpvangwetvoorzietineenregimevanmateriëlesteuntijdenshetvolledigeverloopvandeasielprocedure,metdienuancedateenasielzoekerineencollectieveopvangstruc-tuurnaviermaandenkanverzoekenomtoegewezentewordenaaneenindividueleopvangplaats.Depersonelewerkingssfeeromvatnietenkeldevreemdelingdiezelfeenasielaanvraagindient.Ookdenaastefamilieleden(echtgenoot,partner,kinderen)diealinhetlandvanherkomsttotdefamiliebehoordenendieomwillevandeasielaanvraagophetBelgischegrondgebiedaanwezigzijn,wordenopgevangen.
NaastvreemdelingenindeasielproceduregeldtdeOpvangwettevensvoorbepaaldecate-gorieënvanuitgeprocedeerdeasielzoekersenvoorgezinneninillegaalverblijfwierstaatvanbehoeftigheidisvastgesteld:
- uitgeprocedeerdeasielzoekersdiezichineensituatievanmedischeovermachtbevindenendieomdieredengeengevolgkunnengevenaaneenbevelomhetgrondgebiedteverlaten,opvoorwaardedatzeeenverblijfsaanvraagomwillevanmedischeredenenhebbeningediend;128
- uitgeprocedeerdeasielzoekersdie,omredenenvanovermacht,anderedanmedischeredenen,bevestigddoordeautoriteitenbevoegdvoorasielenmigratie,geengevolgkunnengevenaaneenbevelhetgrondgebiedteverlaten;
- uitgeprocedeerdeasielzoekersmeteenfamilielidofeenpersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijoverhenuitoefentdiewelnogbinnenhettoepassingsgebiedvandeOpvangwetvalt;
- uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenverbintenistotvrijwilligeterugkeerhebbenondertekend,endittothunvertrek,tenzijditvertrekuitgesteldwordtdoorhuneigengedrag;
- gezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekindereninzoverrehunstaatvanbehoeftigheiddooreenOCMWisvastgesteld,alsookdatdeoudersnietinstaatzijnomhunonderhoudsplichtnatekomen.
Deoverbezettingvanhetopvangnetwerkheeftdefederalewetgeverereind2009nood-gedwongentoeaangezetomdeOpvangwetaantepassen,ondermeervoorwatbetreftdepersonelewerkingssfeerervan.
Dewijzigingbetreftvooraldeomschrijvingvandegroepenvanuitgeprocedeerdeasiel-zoekersdie,ondanksheteindevanhunasielaanvraag,tochnogverderindemateriëleopvangstructurenmogenverblijven.Dewetsomtzevengevallenopwaarinhetrechtopmateriëleopvangnaeennegatievebeslissingvandeasielinstantieskanverlengdwordenopaanvraagvandebetrokkenvreemdeling.Slechtsinheteerstegevalgebeurtdever-
128 Artikel9terVreemdelingenwet.
64ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
lengingautomatisch;indeanderezesgevallenmoetFedasileengemotiveerdebeslissingoverdeverlengingnemen.Nietonbelangrijkisdatdebetrokkenvreemdelingzichnietachtereenvolgensopverschillendesituatieskanberoepen.Bijhetindienenvandeeersteaanvraagtotverlenging,moetenallesituatieswaaropdebetrokkenezichkanberoepen,ingeroepenworden.Deverlengingwordtdantoegestaanopgrondvanalleaangehaalderedendiegegrondzijnendebetrokkenebehoudtzijnrechtopmateriëleopvangzolangéénvandeaangehaaldeengegronderedenenbestaat.
Dezevengevallenzijndevolgende:1° familialeeenheid:uitgeprocedeerdeasielzoekersdienogeenfamilielidofeenper-
soonhebbendieoverhenhetouderlijkegezagofdevoogdijuitoefentendierechtopmateriëleopvangheeft,kunneneenverlengingvanhunmateriëleopvangbekomenzolanghetfamilielidofdepersoondiehetouderlijkgezagofdevoogdijuitoefent,rechtopmateriëleopvangheeft;
2° beëindigenschooljaar:onderbepaaldevoorwaardenkunnengezinneninillegaalver-blijfofuitgeprocedeerdeasielzoekerseenverlengingbekomen(metdriemaanden)vandetermijnomeenuitwijzingsbeveluittevoerenteneindehunkinderenhunschooljaartelatenbeëindigen.WanneerdeDienstVreemdelingenzakendittoestaat,isverderemateriëleopvangmogelijk;
3° zwangerschap:zwangereuitgeprocedeerdeasielzoeksterskunneneenverlengingvanhunrechtopmateriëleopvangaanvragenenbekomenvanafde7demaandvanhunzwangerschaptotuiterlijktweemaandennadebevalling;
4° onmogelijketerugkeer:uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenverlengingvanhethenbetekendeuitwijzingsbevelaandeDienstVreemdelingenzakengevraagdhebbenomredendatzijonmogelijkkunnenterugkeren,kunneneenverlengingvanhunmate-riëleopvangaanvragen;
5° oudersvaneenBelgischkind:uitgeprocedeerdeasielzoekersdietevensdeouderszijnvaneenBelgischkindendieeenaanvraagtotregularisatievanhetverblijfheb-beningediend,komeneveneensinaanmerkingvooreenverlengdverblijfindemateriëleopvang;
6° vreemdelingendieintekenenvooreenvrijwilligvertrek;7° uitgeprocedeerdeasielzoekersdieeenprocedureverblijfsaanvraagommedische
redenenopstarten;vanzodradezeaanvraagontvankelijkisverklaard,moetdebetrokkenedeopvangstructuurverlatenenzichwendentothetOCMWvoorhetbekomenvanmaatschappelijkedienstverlening.
3.1.2.3 Toegangtotdepreventievegezondheidszorg,welzijnszorgensocialehuisvestingDeontwikkelingvaneenopvangbeleidtenbehoevevanvreemdelingeninillegaalverblijfiseenaangelegenheiddietotdebevoegdheidvandegemeenschappenbehoort.Hetgaathierechteromeenbeperktebevoegdheid.VoorVlaanderenbepaalthetMinderheden-decreetvan28april1998dathetopvangbeleidprioritairwordtgevoerdopdebeleids-domeinenwelzijn,gezondheidszorgenonderwijsenishetgerichtopdeopvangendeoriënteringvandocumentlozevreemdelingendiezichinhetNederlandsetaalgebied(VlaanderenzonderBrussel)ofinhettweetaligegebiedBrussel-Hoofdstadbevindenendiewegenshunnoodsituatieopvangofbijstandvragen.Deontwikkelingvanditbeleidheeft,althanswatVlaanderenbetreft,weinignieuwerechtengecreëerdvoorvreemdelin-genineenonrechtmatigeverblijfssituatie.
3.1.3 Bijstand
3.1.3.1 BijstandviadeklassiekesocialeverzekeringenZoalshierbovenalwerdopgemerkt,vormtdedeelnameaandearbeidsmarktinBelgiëeennoodzakelijkevoorwaardevoorhetopbouwenvan(zelfstandige)rechtenindeklassieke
65ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
socialeverzekeringenalspensioenen,arbeidsongevallenenziekteverzekering.Vreem-delingeninillegaalverblijfzijninbeginseluitgeslotenvanofficiëleparticipatieaandearbeidsmarktenkunnenhierdoorookgeenaanspraakmakenopdezerechten.
3.1.3.2 HetrechtopsocialeminimumvoorzieningenDebelangrijkstetweesocialeminimumvoorzieningendieonafhankelijkvandearbeids-marktparticipatiewordentoegekend,zijnhetrechtopmaatschappelijkeintegratieenhetrechtoptegemoetkomingenvoorpersonenmeteenhandicap.Depersonelewerkings-sfeervandezeverschillendevoorzieningenwordtvanoudsherafgebakenddoorstriktevoorwaardeninverbandmetdeleeftijd,denationaliteitendeverblijfsrechtelijkepositievandeaanvrager.Vreemdelingenzonderrechtmatigverblijfkunnengeenenkeleaan-spraaklatengeldenopdezevoorzieningen.
3.2 Denemarken
3.2.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDenemarkenkentgeenalgemeenkoppelingsbeginseldatdetoegangtotsocialevoorzie-ningenuitsluitingevalvanonrechtmatigverblijf.Illegaleverblijfshoudershebbengeentoegangtotdearbeidsmarkt.Zijkunnenechterweltoegangkrijgentotsocialevoorzie-ningen,zowelonderdeVerblijfswetalsonderdesocialewetgevingalsdeActiveActendeHealthAct.OpdeImmigratiedienstrusteenonderhoudsplichtvooronrechtmatigverblijvendevreemdelingen,zijhetdatdemodaliteitenvandezebijstandkunnenver-schillen.Voordetoegangtotdealgemenesocialewelzijnsvoordeleniswettigverblijf,doorgaansgekoppeldaanhetdoorlopenvaneenverblijfsperiode,vereist.
3.2.2 Onderhoudsverplichting voor de ImmigratiedienstOpdeImmigratiedienstrusteenruimeonderhoudsplichtvoordeverblijfskostenendenodigemedischekostenvan1) asielzoekerstotzijhetzijeenverblijfsvergunningontvangen,hetzijvertrekkenof
wordenverwijderd;en2) vreemdelingendiegeenasielzoekerszijnendieniet(meer)toegelatenzijntothet
verblijfinDenemarken,inzoverreditnodigisvoorhetonderhoudvandevreemde-linginkwestie.DieverplichtingvolgtuitdeVerblijfswet.
Debijstandbehelstdevolgendeelementen:
-Eenfinanciëlebasisuitkeringvoorvoedingenhygiënischeproductenof,indiendebetrokkeneverblijftineenopvangcentrumdatmaaltijdenaanbiedt,gratismaaltijden.Bijkomendeuitkeringenzijnmogelijkindienhetcontractmethetopvangcentrumwordtnageleefdenvoorvreemdelingenmetkinderen.Bovendienkanookmateriëlesteunindevormvankledij,wordenterbeschikkinggesteld.Hetbedragvandeuitkeringverschilt,afhankelijkvandeverblijfsstatusvandevreemde-ling.Hetbedragligtlagervoorafgewezenasielzoekers,asielzoekersindeDublin-pro-cedureenillegaalverblijvendevreemdelingen.Bovendienkandeuitkeringwordenver-laagdindiendebetrokkenenietmeewerktaanzijnverwijdering;enkeleenbasisuitkeringvoorvoedingzaldannogwordenuitgekeerd.Inbuitengewoneomstandigheden,zoalsbijnietbegeleideminderjarigenofvreemdelingenmetlevensbedreigendeziektes,zijnuit-zonderingenmogelijk.Gezinnenmetminderjarigekinderenontvangentweewekelijkseenkinderpakket(fruit,frisdrank,snoep).Bijvoortdurendeweigeringvanmedewerkingaanhetvertrekkandebetrokkenenavierwekendoordepolitiewordenovergebrachtnaareenvertrekcentrummethetoogopdeverwijdering.
66ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
-HuisvestingineenopvangcentrumAfgewezenasielzoekers,vreemdelingendiewordengeduldenuitgewezenvreemdelin-genwordenondergebrachtinopvangcentra.Uitzonderingenzijnmogelijk,bijvoorbeeldvoorvreemdelingendiegezondheidsproblemenhebbenofwierverwijderingzouingaantegendeinternationaleverplichtingenvanDenemarken.
-NoodzakelijkegezondheidszorgensocialeverstrekkingenAsielzoekersenonwettigeverblijfshouderswordennietgedektdoordeWetGezond-heidsverstrekkingen.Deregio’szijnechterverplichtomacuteennoodhulpteverstrek-ken.DekostenvoorbijkomendegezondheidszorgenentandverzorgingwordengedragendoordeImmigratiedienst.DeImmigratiedienstdekteveneensdenodige,dringendeen/ofpijnverlichtendegezondheidszorgen.MinderjarigevreemdelingenhebbenaanspraakopdezelfdegezondheidszorgenalsDeensekinderen.
-OnderwijsvoorkinderenMinderjarigekinderenkrijgenhetzelfdeonderwijsalstweetaligekindereninhetDeenseopenbareonderwijs.Hetonderwijswordtverstrekthetzijinhetopvangcentrum,hetzijineenlokaleopenbareschool.
-OpleidingvoorvolwassenenAfgewezenasielzoekersenonwettigeverblijfshoudersmoeteneenopleidingvolgendiehenvoorbereidtophetlevennadeterugkeer.Afgewezenasielzoekersdiemeewerkenaandeterugkeer,krijgendeopleidingdieidentiekisaandievangeregistreerdeasielzoekers.ZijkunnenookDeenselessenvolgenindiendathetwerkinhetlandvanherkomstkanfaciliteren.Afgewezenasielzoekersdienietmeewerken,kunnendielaatstelessennietvolgen.
Onwettigeverblijfhouderskunnenenkeldeopleidingvolgendiehenvoorbereidtophetleveninhetlandvanherkomst.
Inafwachtingvanderegistratievaneeningediendeasielaanvraagzaldepolitiedekostenvooropvangdragen.Hetbetrefthierdoorgaansgevallenvanillegaalverblijvendeimmi-grantendiewordenbetraptnabijdeDuitsegrensenkunnenwordenteruggestuurdnaarDuitslandopbasisvaneenbilateraalakkoord.Dezeopvanggebeurtinhotels.
DeomvangvandeopvangenbijstanddoordeImmigratiedienstverschiltalnaargelangdefasevandeprocedure.Indeeerstefasevandeasielprocedure(deDublinfase)wordendebetrokkeneninopvangcentrametmaaltijdfaciliteitenondergebracht,zodatdebetrok-kenengeengeldontvangen.Ditkantotzevenmaandduren.Bijgebrekaanmedewerkingaandeprocedurekunnendevoordelenwordenbeperkt.Tijdensdetweedefase,debehandelingvanhetasielverzoek,krijgendebetrokkenemeeruitkeringenendiensten.Indederdefase,dedeportatiefase,isdesteunhetmeestbeperkt.Definanciëleuitkeringwordtstopgezetendesteunkanwordenbeperkttoteen‘lunchboxprogramma’wanneerdebetrokkenenietmeewerktaanzijnofhaarvertrek.
Bijditallesgeldtdatindiendebetrokkeneisgehuwd,departnergehoudenistothetonderhoudwanneerdiezelfovervoldoendebestaansmiddelenbeschikt.Deonderhouds-plichtvandeimmigratiediensteindigteveneenswanneerdebetrokkenevoordelenont-vangtuitanderewetgevingofindiendewoonplaatsvandevreemdelingonbekendis.
AfgewezenasielzoekerskunneneencontractsluitenmetdeImmigratiedienstmethet
67ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
oogophunterugkeer.Zijontvangendaneenopleiding,financiëlesteunbijdeterugkeerenbijstandomwoningenwerktevindeninhetlandvanherkomst.
WieonderdeonderhoudsplichtvandeImmigratiedienstvalt,kangeenbijstandgenietenonderdealgemenebijstandswetgevingdieeensubsidiairkarakterheeft.Indiendeonder-houdsplichtvandeImmigratiedienstwegvalt,bijvoorbeeldomdatdebetrokkenegehuwdismeteenpersoondieonderhoudsplichtigis,kandebetrokkenetoegangzoekentotbijvoorbeelddeActiveAct.OokinuitzonderlijkenoodgevallenkaneenberoepwordengedaanopnoodbijstandonderdeActiveActenkaneenberoepwordengedaanopacutemedische(nood)bijstanddoorderegio’s
3.2.3 Sociale wetgevingDriewettenzijneveneensrelevantvoordeinvullingvandesocialebijstand:deAktiv-loven(ActiveAct),deServiceloven(ServiceAct)endeSundhedsloven(HealthAct).DetoegangtotdezedienstenisslechtsmogelijkinzoverredeillegaleverblijfshoudernietdesteungenietvandeImmigratiedienst(bijvoorbeeldomdathijofzijonderworpenisaandeonderhoudsverplichtingdoordeechtgenootennietindeopvangverblijft).
DeActive ActenService Actzijndewettigebasisvoordesteundielokalebesturenaanrechtmatigeverblijfshouderskunnenverstrekken.
OnderdeActive Actkunnendegemeentenacuteennoodzorgverstrekkenaanillegaleverblijfshoudersinbuitengewone,dringendeomstandigheden.NoodbijstandonderdeActive Actdektwelbepaaldeuitgavenalsmedischeverzorgingenopvangvankinderen.Dealgemenevoorwaardendaartoezijn:- onverwachtewijzigingenindepersoonlijkesituatiedoorsocialegebeurtenissen,
ziekte,geboorte,werkloosheid;- hetzelfmoetendragenvandekostenzouhetzelfonderhoudvanhetgezininhet
gedrangbrengen;- dekostishetgevolgvanniet-voorzienbarenoden;- hetiseeneenmalige,redelijkekost;- desteunwordtvoorafgaandelijkaandeuitgaveaangevraagd.
DeopvangonderdeService Actdoordegemeentenomvateenwijdgammaaanpersoon-lijkeenpraktischebijstand,ondersteuningvanvolwassenenenkinderen,opvangentechnologischeondersteuning.
DeHealth Actwaarborgtmedischeverzorgingdoorderegio’saanpersoneningeschreveninhetnationalepersonenregisterenbiedtookdemogelijkheidomacuteennoodhulpteverlenenaanpersonenzonderverblijfinDenemarken.DeHealth Actbepaaltookdatper-sonenzonderverblijfinDenemarkenaanspraakmakenopmedischeverzorgingwanneerhetnietredelijkisomdebetrokkeneteverwijzennaardezorgverstrekkinginzijnofhaarlandvanherkomstofwanneerdepersonennietkunnenwordenovergebrachtnaareenziekenhuishetlandvanherkomst.
3.3 Frankrijk
3.3.1 Regelgeving en koppelingsbeginselFrankrijkkentgeenalgemenebepalingdiedetoegangtotsocialerechtenafhankelijkmaaktvaneenrechtmatigverblijf.
Voorbepaaldesocialevoordelen,speeltderechtmatigheidvanhetverblijfzelfsgeenrol:kinderbijslag,noodopvang,bijzonderemedischezorgensocialebijstandvanbejaarden
68ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
dietenminste15jaarinFrankrijkhebbengewoondvoordeleeftijdvan70.
Tochwordtderechtmatigheidvanhetverblijfindewetgevingvaakalseenvandevoor-waardenopgesomd,metinstemmingoverigensvandeConseilconstitutionneldiehieringeengrondwettigebezwarenzag.ZoishetgenotvanallevoordelenintoepassingvandeCode de la sécurité sociale(WetboekSocialeZekerheid)onderworpenaaneenrechtmatigverblijf.Eenmeerrelevantonderscheidinzaketoegangtotsocialevoordelengeschiedtaandehandvandefinancieringvandestelsels,alnaargelangzijwordenopgebouwddoorbij-dragenofdooralgemeneoverheidsmiddelen.Desocialeverzekeringendiewordenopge-bouwdaandehandvanbijdragen,diemeestaldeeluitmakenvanhetnationalesocia-lezekerheidsstelsel,zijnenkeltoegankelijkvoorpersonendieeenrechtmatigenstabielverblijfsrechthebben.Deniet-bijdrage-gefinancierdestelselskunnenwelopenstaanvooronrechtmatigverblij-vendevreemdelingen,opdebasisvanhunaanwezigheidophetFransegrondgebied.
Ofhetverblijfsrechtalsrechtmatigenstabielkanwordenaangemerkt,kanwordenafge-leiduithettypevanverblijfsdocumentdatnaeenmachtigingtotverblijfwordtafgege-ven.Demeestvoorkomendeverblijfsvergunningenzijndetijdelijkeverblijfskaart(carte de séjour temporaire,geldigvooreenjaar)endevestigingskaart(Carte de résident,geldigvoortienjaar).Hetbezitvaneenvandezekaartenleverttoegangtotdevoordelenvanhetnationalesocialezekerheidsstelsel.
Daartegenoveriserookeenvormvanvoorlopigverblijf,datwordtgedektdooreenvandevolgendetijdelijke(inhetFrans“precaire”)verblijfsvergunningen:eenvisumvooreenverblijfminderdandriemaand;eenontvangstbewijsvandeaanvraagvaneen(her-nieuwingvaneen)verblijfsvergunning(récépissé de demande de titre de séjour, récépissé de demande de renouvellement de titre de séjour)ofeenvoorlopigeverblijfsvergunning(auto-risation provisoire de séjour).Hoewelhetverblijfhierookrechtmatigis,inafwachtingvaneenbeslissingoverdemeerpermanenteverblijfsaanvraag,leidtditnietautomatischtotdekkingonderhetsocialezekerheidsstelsel.Daartoeisimmerseenminimumverblijfvanminstensdriemaandennodig,eenvoorwaardediezowelvooreigenonderdanenalsderdelandersgeldt.Opdezedriemaandenregelbestaanerechteruitzonderingen:hoog-dringendheid,asielverzoek,dehoedanigheidvanstudentendesituatievanhendieeenfamilie-,ouderdoms-ofgehandicaptenuitkeringontvangen.
Personendieniethetbewijskunnenleverenvaneenrechtmatigverblijfvanmeerdandriemaandbeschikkenoverdrieopties:eenberoepophetsocialestelselvanhunlandvanherkomst;eenberoepbijonrechtmatigverblijfopdestaatsgezondheidssteunAME(aidemédicaled’état);of,ingevalvaneennoodgeval,eenberoepopdespoedgezond-heidsdienst.
3.3.2 OpvangDeverblijfswetCESEDAvoorzietinopvangvoorpersonendievoorheteerstoprecht-matigewijzenaarFrankrijkkomen.HetOFII(FransBureauvoorImmigratieenIntegra-tie)biedtopleiding,medischeraadplegingenbijstandindeprocedures.
HuisvestingiseenconstitutioneelerkendrechtinFrankrijk.DeDALO-Wet(Droit Au Logement Opposable)voerteenprocedureinomditrechtookaftedwingen.Hetrechtopstabielewoongelegenheidstaatechterenkelopenvoorpersonendierechtmatigverblij-ven;hetrechtoptijdelijkonderdakisookerkendtenaanzienvanonrechtmatigverblij-vendevreemdelingen.
69ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
HetOFIIzorgtvoordehuisvestingvanasielzoekers.Ditgebeurtindeeersteplaatsineenonthaalcentrumvoorasielzoekers(CADACentre d’Accueil pour Demandeurs d’Asile)ensomsinhotels.OFIIstaatookinvoordetijdelijkehuisvestingvanvreemdelingendievrijwilligterugke-rennaarhunlandvanherkomst,mitsakkoordvandelokaleprefect.
Rechtmatigverblijf,zelfsmeteentijdelijkekaart,iseenvoorwaardeomgebruiktekun-nenmakenvandeopvangenhuisvestingdoorOFII.Voorsocialehuisvestingiseenper-manentverblijfoftochminstenseenverblijfsstatuutdatuitzichtbiedtopeenpermanentverblijfnoodzakelijk.
Striktgezienhebbenpersoneninonwettigverblijfgeentoegangtotdesocialehuisves-ting.Echter,erisookrechtspraakwaaruitblijktdatzijtocheenaanvraagmogenenkun-nenindienenindienersprakeisvaneennoodtoestanddiehenverplichtomhuisvestingtevindenenzijhandelentegoedertrouw.
3.3.3 Noodopvang Hetrechtopnoodopvangiseenfundamenteelrechtdatlosstaatvanrechtmatigverblijfenaandaklozendiemedische,psychischeensocialeproblemenondervinden,aanspraakverleentomzichtewendentoteennoodhuisvestingscentrum.Naasthuisvestingzijnookvoeding,hygiënischeverzorgingeneenalgemeenmedisch-psychosociaalonderzoekvoorzien.
VoorafgewezenasielzoekersgeldtdatzijwordenopgevangeninhetCADAwaarzijver-bleven,gedurendeeenmaandnadeontvangstvandedefinitieveweigering.Nadienkun-nenzijwordenverwijderduithetcentrumenwordenzijnagenoegsystematischdoorge-stuurdnaarnoodopvangcentra.
Noodopvangwordtverzekerddoordeprefecturenviade‘Centres d’Hébergement d’Urgence’(CHU),dienachtopvangverzekeren,ende‘Centres d’Hébergement et de Réin-sertion Sociale’(CHRS),waarlangerverblijfmogelijkis.Bovendienwordenindekoudewintersingymnasiumsbijkomendeopvangfaciliteiteningericht.
Rechtmatigverblijfsrechtisgeenvoorwaardevoortoegangtotdenoodopvang.
3.3.4 BijstandFrankrijkkenteengrotediversiteitaanrisico’sdiedooreenbijstandsregelingwordengedekt.Administratiegebeurtdoordriegrotetypesvannationalezekerheidskassen.Onrechtmatigverblijvendevreemdelingenkunnenhieropgeenberoepdoen,hoeweldieuitsluitingnietabsoluutis.Werknemerskunnenzelfsnaillegaletewerkstellingsommigeaansprakenlatengeldenenookafgewezenasielzoekerskunnennogeentijdrechtenlatengelden.Bovendiengeldtdeverblijfsvoorwaardenietvoorminderjarigenbenedendeleef-tijdvan18jaar.
Ophetgebiedvangezondheidszorgenstaatderegulieregezondheidsverzekeringenkelopenvoorrechtmatigverblijvendevreemdelingen,metuitzonderingvanminderjarigenenpersonendiewordenvastgehouden.
Voordeonrechtmatigverblijvendemigrantenbestaatereenafzonderlijkgezondheids-stelsel:l’Aide médicale d’Etat(AME).Enkeleenverblijfvandriemaandenisnodigen,sindsdecember2010,debetalingvaneenrechtvan30EURperjaarenpermeerderjarigebegunstigde.Debegunstigdengenietennagenoegdezelfdezorgenalspersonenonderhetnationalestelsel.
70ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Erbestaanverschillendevormenvanfamiliale bijstand.Debijstandaanhuisvoorkinde-renomvatfinanciëleensocialebijstandi.v.m.deopvoedingvankinderenensteltgeenvoorwaardevanrechtmatigverblijf.Deanderefamilialeuitkeringentergelegenheidvangeboorte,adoptie,jongeleeftijd,loopbaanonderbrekingenverhuisomnoodbehoeftigentehelpenzijnwelverbondenaanrechtmatigverblijf.
HetminimuminkomenwordtgewaarborgdviadeRevenue de Solidarité active(RSA).Ookvoordezeuitkeringiseenrechtmatigverblijfvereist.
Detijdelijkewachtuitkering(Allocation temporaire d’attente,ATA)iseenfinanciëledag-vergoedingdiewordtuitgekeerdaanvreemdelingendienieteenbepaaldminimuminko-menhalen:volwassenasielzoekersindeloopvandeerkenningsprocedure;begunstigdenvantijdelijkeensubsidiairebescherming;houdersvaneentijdelijkeverblijfsvergunningalsgetuigeineenzaakvanmensenhandel,enstaatlozepersonen.
Uitditoverzichtblijktdatonrechtmatigverblijvendevreemdelingenvanfinanciëlebij-standverstokenzullenblijven.EnkeldegezondheidszorgbinnendeAMEstaatvoorhenopen.
3.4 Nederland
3.4.1 Regelgeving en koppelingsbeginselDeNederlandseVreemdelingenwetregeltexplicietderelatietussendeverblijfsstatusvanvreemdelingenenhunaansprakenopverstrekkingen,voorzieningenensocialeuitkerin-gen.Daartoebepaaltartikel10,eerstelidVw.:“Devreemdelingdiegeenrechtmatigver-blijfheeft,kangeenaanspraakmakenoptoekenningvanverstrekkingen,voorzieningenenuitkeringenbijwegevaneenbeschikkingvaneenbestuursorgaan.”Ditgeldtmutatis mutandisvoordebijdewetofalgemenemaatregelvanbestuuraangewezenontheffingenofvergunningen.
Hiervankan,volgenshettweedelid,“wordenafgewekenindiendeaanspraakbetrekkingheeftophetonderwijs,deverleningvanmedischnoodzakelijkezorg,devoorkomingvaninbreukenopdevolksgezondheid,ofderechtsbijstandaandevreemdeling.”Detoeken-ningvanaansprakengeeftgeenrechtoprechtmatigverblijf(artikel10,derdelidVw.).
Tenaanzienvandevreemdelingmetrechtmatigverblijfbepaaltartikel11,1Vw.datdiensaansprakeninovereenstemmingzijnmetdeaardvanhetverblijf.Behoudensandersluidendewettelijkebepalingen,geldtdaarbijhettweedelid,dataansprakenerkentopvoorzieningen,verstrekkingenenuitkeringen,inzoverredevreemdeling:a. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,ondera,totenmeteenlVw.;b. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,onderf,g,hVw.eneenaanspraak
wordttoegekendbijofkrachtensdeWetCentraalOrgaanopvangasielzoekers,danwelbijofkrachtenseenanderwettelijkvoorschrift,waarinaansprakenvandezevreemdelingenzijnneergelegd;
c. rechtmatigverblijfheeft,alsbedoeldinartikel8,onderitotenmetkVw.,voordeaansprakendieuitdrukkelijkaandezevreemdelingenzijntoegekend.
Volgenshetderdelidgeldthetvoorstaandemutatis mutandisvoordebijwetofalgemenemaatregelvanbestuuraangewezenontheffingenofvergunningen.
DithoudtindatvreemdelingendienietrechtmatiginNederlandverblijvenindezinvanartikel8Vreemdelingenwet2000,geenaanspraakkunnenmakenopopvang,soci-alezekerheidenverstrekkingen.DitvloeitvoortuitdeKoppelingswetuit1998.De
71ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
bedoelingvandezewetwasomdetoegangtotsocialeverstrekkingenteontzeggenaanvreemdelingenzonderrechtmatigverblijf.HetgenotvansocialeverstrekkingenleiddeerimmerstoedatafgewezenvreemdelingendiegeachtwerdenomNederlandteverla-ten,hunverblijfinNederlandtochkondenverlengen.DezeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingenisverderuitgewerktinmeerspecifiekewetgevingalsdeWetWerkenBijstand,deAlgemeneKinderbijslagWeten,zoalshiervoorwerdaangehaald,deVreemdelingenwet2000.DeCentraleRaadvanBeroep,hetrechtscollegedatkennisneemtvanberoepeninmate-riesvansocialezekerheidensocialebijstand,heeftdedoelstellingvandeKoppelingswetalslegitiemaangemerkt.
SindsdeinwerkingtredingvandeVreemdelingenwet2000heeftdebeslissingovereenaanvraagvooreenverblijfsvergunningdusmeerderegevolgen,zowelophetstriktver-blijfsrechtelijkevlak,alsophetvlakvandesocialeverstrekkingen.Degevolgenvandeweigeringzijnbepaaldindeartikelen27en45Vreemdelingenwet2000.VoorzoweldeafgewezenasielzoekeralsdeafgewezenreguliereimmigrantwordthetrechtmatigverblijfbeëindigdenontstaaterenverplichtingomtevertrekkenuitNederland,doorgaansbinneneentermijnvan28dagen.Indienhijofzijbinnendieperi-odenietvrijwilligvertrekt,kandevreemdelingwordenverwijderd.Hetbeëindigenvaneenasielaanvraagsteltookeeneindeaanhetrechtopopvangenvoorzieningenenwordtdoorgaansgevolgddoorhetvertrekuitdehuisvesting.Dezegevolgenvloeienrechtstreeksvoortuitdewet.
3.4.2 Opvang en bijstandOpvangenbijstandaanvreemdelingenwordeninNederlandbeheerstdoordiverseinstrumenten,diehieronderwordenbesproken.
Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) en Rege-ling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb)
VreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijveninafwachtingvaneenbeslissingophuneersteasielverzoekenvreemdelingendiealsdusdanigookbehandeldworden,hebbenrechtopopvangenopmateriëleverstrekkingen.
DedesbetreffendebasiswetgevingisdeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)dieisvastgesteldopgrondvandeWetCentraalOrgaanopvangasielzoekers.DeRvaregeltdevoorwaardenvooropvang,devoordelenendever-plichtingentijdensdeopvangvanasielzoekersengelijkgestelden,alsookdebeëindigingervan.
Sommigeanderecategorieënvreemdelingenwordenmethetoogopdeopvangmetasiel-zoekersgelijkgesteld:- devreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeprocedureophetAanmeldcentrumis
afgewezenentenaanzienvanwieeendaartoestrekkendentijdigingediendverzoektothettreffenvaneenvoorlopigevoorzieningomdebehandelingvanhetberoeps-enhogerberoepsschriftinNederlandtemogenafwachten,istoegewezen;
- eenalleenstaandeminderjarigevreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeproce-dureophetACisafgewezen;
- devreemdelingaanwieeenverblijfsvergunningisverleendendiereedsindecen-traleopvangverblijftinafwachtingvanhetbetrekkenvanwoonruimteineengemeente;
devreemdelingdieeenaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningheeft
72ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
ingediendopgrondvangezinsherenigingmeteenasielzoekeraanwieopvangwordtgeboden;
- devreemdelingdienietineenopvangvoorzieningverblijftendieinhetbezitwordtgesteldvaneenverblijfsvergunningasielbepaaldetijd,danwelinhetbezitwordtgesteldvaneenasielgerelateerdeverblijfsvergunning,vanafhetmomentvanvergun-ningverleningtothetmomentwaaroppassendehuisvestingbuitendeopvangvoor-zieningkanwordengerealiseerd;
- devreemdelingwiensuitzettingachterwegeblijftomwillevanzijngezondheidstoe-standofdievaneenvanzijngezinsleden;
- devreemdelingdierechtmatiginNederlandverblijftinafwachtingvaneenbeslis-singopeenaanvraagtothetverlenenofverlengenvaneenverblijfsvergunningofinafwachtingvaneenbeslissingopeenbezwaarschriftofberoepschrift,terwijlbijofkrachtensdewetofopgrondvaneenrechterlijkebeslissinguitzettingvandeaan-vragerachterwegedientteblijventotdatereenbeslissingisendiezichfeitelijkindezelfdesituatiebevindtalsdesituatievaneenvreemdelingdieomwillevanzijngezondheidstoestandofdievaneenvanzijngezinsleden,nietkanwordenuitgezet;
- devreemdelingdiebehoorttoteengroepvanpersonenvoorwiedeMinisterheeftbepaalddatdeopvangnietwordtbeëindigdevreemdelingwiensuitzettingwordtuitgesteldopbasisvandeEURichtlijnTijdelijkeBescherming;
- devreemdelingaanwieeenasiel-verblijfsvergunningwordtverstrektbinnendealgemeneasielprocedure;
- deuitgenodigdevluchteling;- devreemdelingwiensasielaanvraagisafgewezenendierechtmatigverblijfheeftop
grondvaneendoordevoorzittervanhetEuropeesHofvoordeRechtenvandeMensgetroffenvoorlopigemaatregel(‘interimmeasure’)waarinisbepaalddatdevreem-delingvooralsnognietmagwordenuitgezet;
- deuitgeprocedeerdeasielzoekeraanwieeenverblijfsvergunningwordtverleendonderdebeperking‘verblijfvoorhetondergaanvanmedischebehandeling’of‘ver-blijfvanwegemedischenoodsituatie’opbasisvanvoorafgaandaandeaanvraagovergelegdecompleteenactuelemedischegegevens;
- deuitgeprocedeerdeasielzoekermetrechtmatigverblijfinafwachtingvandebeslis-singopeenbezwaarschriftofeenberoepschrift,terwijlbijofkrachtensdewetofopgrondvaneenrechterlijkebeslissinguitzettingvandeaanvragerachterwegedientteblijventotdatophetbezwaarschriftofhetberoepschriftisbeslistendievoorafgaandaandeaanvraagomverblijfopmedischegrondenzijncompleteenactuelemedischegegevensheeftovergelegd;
- devreemdelingdierechtmatigverblijfheefteninafwachtingvandeindieningvaneenaanvraagtothetverlenenvaneenasielverblijfsvergunning,voorzoverdievreemdelingtekennenheeftgegevendieaanvraagintewillendienenendaartoeeentermijnisgesteld.
DeopvanggebeurtdoorhetCOAineenopvangvoorzieningenomvatdevolgendever-strekkingen:onderdak;eenwekelijksefinanciëletoelagetenbehoevevanvoedsel,kle-dingenanderepersoonlijkeuitgaven;openbaarvervoerskaartenvoorreizenvanennaarderechtsbijstandverlenerinverbandmetdeasielprocedure;recreatieveeneducatieveactiviteiten;dedekkingvandekostenvanmedischeverstrekkingeninovereenstem-mingmeteendaartoetetreffenziektekostenregeling;eenverzekeringtegendefinanciëlegevolgenvanwettelijkeaansprakelijkheid;enbetalingvanbuitengewonekosten.
Voorbepaalde(envaakkwetsbare)categorieënvanregulierevreemdelingenbreidtdeRegelingverstrekkingenbepaaldecategorieënvreemdelingen(Rvb)deopvangregelingverderuit.WanneerzijrechtmatiginNederlandverblijvenenzelfnietkunnenvoor-zieninhunbestaan,kunnenzijeveneensverstrekkingengenieten.Dezeverstrekkingen
73ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
omvatteneenfinanciëletoelageendedekkingvandekostenvanmedischeverstrekkin-gen.HetCOAverzekertdezeverstrekkingen.Dezeregelingstaatopenvoordevolgendecategorieën:- vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandelinverbandmethetverlenenvan
medewerkingaanopsporingenvervolging;- getuigenvanmensenhandelwierverblijfinNederlandnodigisvoordestrafvervol-
ging; vreemdelingendiedieinhetkadervangezinsherenigingofgezinsvormingeenaan-
vraaghebbeningediendtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningendietoegela-tenzijnomdebeslissinginNederlandaftewachten;
- ex-asielzoekersdieeenaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunninghebbeningediendnaeenasielverzoekdievoor1april1998isingediendendie,omwillevandeKoppelingswet,nietlangergerechtigdzijnopbijstandopbasisvandeWetWerkenBijstand(Wwb);
- minderjarigendierechtmatiginNederlandverblijvenenwieroudersofvoogdenopgeenenkelewijzekunnenvoorzienindenodigebestaansmiddelen;
- deineeninstellingvoorvrouwenopvangverblijvendevreemdelingendieinverbandmetdeaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningopgrondvaneergere-lateerdgeweld,huiselijkgeweldofinverbandmethetzijnvanslachtoffervanmen-senhandel(anderedandereedsvermelde)rechtmatigverblijfhebben;
- vreemdelingendieinverbandmetmensenhandel,eergerelateerdgeweldofhuiselijkgeweldineeninstellingvoorvrouwenopvangverblijvenopgrondvaneenbijzon-deregeprivilegieerdestatusdanwelalsgemeenschapsonderdaangedurendedeperi-odevandriemaandennainreisrechtmatigverblijfheeft.
RechtmatigverblijfisvereistomtoegangtekrijgentotdeverstrekkingenenopvangonderdeRvaenRvb.Ditheefttotgevolgdatvreemdelingendieeenaanvraagtothetverlenenvaneenreguliere(niet-asielgerelateerde)verblijfsvergunninghebbeningediendendienietbehorentotdecategorieënvanpersonendiedoordeRvawordengelijkge-steldmetasielzoekersof,bijuitbreiding,toteenvandecategorieënbepaaldindeRvb,inbeginselgeenaanspraakkunnenmakenopopvangofverstrekkingen.
Alsbelangrijkvoorbeeldvandeinterpretatiegewijzebeperkingvanhetkoppelingsbegin-selgeldtdeuitspraakvandeRaadvanStatevan28maart2007overdeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingen.129IndiezaakhadhetCOAeenvraagvoordevoortzettingvandevoorzieningenopbasisvandeRva2005geweigerdomdatdeasiel-aanvraagdefinitiefwasverworpen.Dezoonvandebetrokkenvreemdelingenhadern-stigemedischemoeilijkheden.HoeweldebetrokkenennietmeergerechtigdwarenopvoorzieningenonderdeRva,oordeeldedeAfdelingBestuursrechtspraakdatophetCOAdewettelijkeverplichtingrustomteonderzoekenoferzeerbijzondereomstandighe-denzijnomhetverzoektochintewilligen:“Erisgeengrondvoorhetoordeeldat,zoalshetCOAbetoogt,buitendegevallenwaarindevreemdelingonderdereikwijdtevandeRva2005valt,geenaanleidingvoorhetverlenenvanverstrekkingenkanbestaan.Deinartikel3vandeWetCOAneergelegdewettelijketaakvanhetCOAhoudtookindathetondankseenmeeromvattendebeschikkingopvangverleentin zeer bijzondere omstan-digheden die tot feitelijke opvang nopen,voorzoverdezeomstandighedennietvallenonderhetbereikvandedoordeministeraangewezencategorieënvanartikel3vandeRva2005.”130
129 ABRvs28maart2007,200605521/1(LJN:BA4652).130 Eigencursivering.
74ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Navolgenderechtspraakbetreffendedeverzoekenom(verderzettingvan)opvangver-wijststeedsnaardezeuitspraak.131BijgevolgkunnenzeerbijzondereomstandighedenhetRijk(inditgevalhetCOA)verplichtenomverstrekkingenteverlenenaanonrecht-matigverblijvendevreemdelingen.Hetbetrefthiermeestal(dochnietnoodzakelijkuit-sluitend)medischeofpsychologischeproblemendiedoordevreemdelingzelfaanneme-lijkmoetenwordengemaakt.132
Wet werk en bijstand (Wwb)
OnderdeWet werk en bijstand(Wwb)ondersteunendegemeentenpersonendiebijstandontvangen.Dewetbeoogtdeondersteuningbijarbeidsinschakelingenbijstandvoormensendieweinigofgeenanderemiddelenhebbenomindenoodzakelijkekostenvanbestaantevoorzien.Dealgemenebijstandiseenuitkeringvooralgemenenoodzakelijkekosten,terwijlbijzonderekostenonderdebijzonderebijstandwordengedekt.
OokdezewetisvoorbehoudenvoorNederlandersenvoormetNederlandergelijkge-steldevreemdelingen.Totdielaatstecategoriebehoren:- devreemdelingendierechtmatiginNederlandverblijfhoudenindezinvanartikel8,
onderdelenatotenmeteenl,vandeVreemdelingenwet2000;- vreemdelingendiebijalgemenemaatregelvanbestuurgelijkwordengestelda)ter
uitvoeringvaneenverdragofeenbesluitvaneenvolkenrechtelijkeorganisatie,ofb)indienzij,narechtmatigverblijftehebbengehoudenindezinvanartikel8,onder-delenatotenmeteenl,vandeVreemdelingenwet2000,rechtmatiginNederlandverblijfhebbenalsbedoeldinartikel8,onderdeelgofh,vandiewetenzijaandeindiealgemenemaatregelvanbestuurgesteldevoorwaardenvoldoen.
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
DeWet maatschappelijke ondersteuning(Wmo)regeltdatmensenmeteenbeperkingdevoorzieningen,hulpenondersteuningkrijgendiezenodighebben.Hetkangaanomouderen,gehandicaptenofmensenmetpsychischeproblemen.HetdoelvandeWmoiservoortezorgendatiedereenkanmeedoenaandemaatschappijenzelfstandigkanblij-venwonen.
3.4.3 NoodopvangDenoodopvangisdeopvangdiewordtverstrektaanbehoeftigepersonendienietopdegewonesteuneenberoepkunnendoen.InNederlandissindshetGeneraalPardonbeslistomdeopvangtecentraliserenoprijksniveauinzoverrehetuitgeprocedeerdeennogniettoegelatenvreemdelingenbetreft;denoodopvangdoordegemeentenmoestwordenafgebouwd.
Noodopvang,meestalindevormvaneentijdelijk(nachtelijk)onderdak,ofeen‘bad,bedenbrood’-regelingmeteventueeleenkleinefinanciëletoelage,wordtdesalnietteminnogaltijdverstrektoplokaalvlak,aanbeperktegroepen.Gemeentenzullenditsomsfinancie-ren,maarvaakgaathetookomzuivereparticuliereinitiatieven.
131 ZiebijvoorbeeldABRvS25februari2009,nr.200807488/1(LJN:BH5070).132 ABRvS19oktober2006,nr.200605639/1(JV2006,446).
75ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
3.5 Vergelijking per type van verstrekkingen
Dehierbovenvermeldebesprekingmaakthetthansmogelijkomeenvergelijkingtemakenvandegebodenopvang,bijstandennoodopvangindevierbestudeerdelanden.AlsreferentiekaderwordendevormenvanopvangenbijstandgenomendieinNederlandbekendzijn.DedaarmeeovereenstemmendeofaanverwantevormenvansteunverleninginBelgië,DenemarkenenFrankrijkwordenhiermeevergeleken.
Doordegroteverschillentussenjuridischestatutenindebetrokkenlandenzijndetevergelijkenpersoonscategorieënbenaderend.Zowordentotdecategorie‘Illegaalverblij-vendevreemdelingen’ookvreemdelingengerekenddieaanheteindevanhunverblijfs-ofasielprocedurezijngekomenendusuitzetbaarworden,hoewelzevolgensdelettervandewetmisschiennognietillegaalinhetlandverblijven.Ookdetermasielopvangwordtgebruikt,maarzoalszalblijkenstaandieopvangfaciliteiteninBelgiëenDenemarkenookopenvooranderecategorieënvreemdelingen,zijhetdatdeasielzoekerseenbelangrijkedoelgroephieruitmaken.
Verderkomthetvoordatrechterlijkeinterventiesinindividuelegevallenwaarersprakeisvaneenmogelijkeaantastingvanfundamentelerechtenenvrijheden,correctiesopdegeldendewettelijkeofbestuurlijkeregelingenhebbendoorgevoerd.Indematewaarinditaanleidingheeftgegevendoteenalgemeneaanpassingvanhetbeleid,wordtditeveneensvermeld.
3.5.1 Toegang tot de asielopvangTabel1(opdevolgendepagina)geefteenoverzichtvandetoegangtotdeasielopvangindevierbestudeerdelanden.
Dezetabelmaaktduidelijkdatintweelandendeopvang,dievoornamelijkbedoeldisvoorasielzoekers,eenruimertoepassingsgebiedkent:DenemarkenenBelgië.HetDeensestelseliseenalgemeenopvangstelsel,vanuitdegedachtedatdeoverheid(deImmigratiedienst),eenzorgverplichtingheefttenaanzienvanelkevreemdelingdieDenemarkenverblijften,bijgebrekaanvolwaardigrechtmatigverblijf,noggeentoegangheefttotdegewonesocialevoorzieningen.DiezorgverplichtingduurttotdetoelatingtothetrechtmatigverblijfoftotaanhetdaadwerkelijkvertrekuitDenemarken.Deomvangvandesteundiemetdeopvanggepaardgaat,zalwelwordengemoduleerd.Zozalwiemeewerktaanhetvertrekeengrotereuitkeringkrijgendanwieditweigert.
OokhetBelgischeasielopvangstelselisgeleidelijkaanopengesteldvooranderecatego-rieënvanvreemdelingendiehulpbehoevendzijnendienietkunnenterugkerennaarhunlandvanherkomst(medischeofverblijfstechnischeovermacht)ofvanwiemennietkanverwachtendatzeBelgiëalverlaten(wegensvrijwilligemedewerkingaanhunvertrek,anderegezinsledennogindeprocedure,eindevanhetschooljaar,zwangerschap,ouder-schapvaneenBelgischkind).Deduurvandezevolwaardigeopvangisnaeenniet-erken-ningvanasielstatusechterbeperkt,ditintegenstellingtotDenemarken.Inbeginselzaldeuitgeprocedeerdeasielzoekernaeenmaandhetlandendeopvangmoetenverlaten.Maardezetermijnkanindehiervoorgeschetsteomstandighedenwordenverlengd.Hetopenstellenvandezeopvangfaciliteitenheeftdanooktotgevolgdatmeer(bepaaldecategorieënvan)vreemdelingenzonderwettigverblijf,dienietinaanmerkingkomenvoordegewoneopvangonderhetsocialezekerheidsstelsel,verderopvangkunnengenie-teninBelgiëenDenemarken.
76ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tabel1.Detoegangtotdeasielopvang
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Reguliere medische aanvraag
Nee Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek
Nee
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Ja Ja Ja Ja, met uitzondering van versnelde procedure (veilig land van herkomst; fraude of misbruik van procedure; gevaar voor openbare orde) en Dublingevallen
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Ja, mits medewerking aan de terugkeer in vrijheidsbeperkende locatie
Ja, mits ouders de onderhoudsplicht niet kunnen nakomen en medewerking aan de terugkeer (zoniet vrijheidsbeperking in terugkeerwoning)
Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
Nee
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee Nee, maar uitzonderingen:- Uitgeprocedeerde asielzoekers met familielid/ouder/voogd nog in asiel en opvang- Uitgeprocedeerde asielzoekers die meewerken aan vrijwillige terugkeer (in elk geval één maand)- Zwangere uitgeprocedeerde asielzoekers (7de maand tot 2 maand na bevalling) - Uitgeprocedeerde asielzoekers die ouder zijn van een Belgisch kind en verblijfsregularisatie vragen- Beëindigen van het schooljaar
Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
Nee, maar - uitgeprocedeerde asielzoekers kunnen nog een maand blijven;- kwetsbare uitgeprocedeerde personen kunnen eveneens langer blijven na akkoord van de prefect.
Niet uitzetbare vreemdelingen
Ja, indien medisch niet uitzetbaar
Uitgeprocedeerde asielzoekers - in een situatie van medische overmacht en mits indienen medische aanvraag- om andere erkende redenen van overmacht
Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
Nee, maar kwetsbare uitgeprocedeerde personen kunnen langer blijven na akkoord van de prefect.
77ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
HetNederlandseenhetFranseasielopvangstelselzijnveelbeperkterengerichtopdeopvangvanasielzoekerstijdensdeasielperiodeengedurendeeenkorteperiodeerna.InNederlandisdieopvangbeperktindetijdtotdoorstroming(natoekenningvandeasielstatus)oftoteenperiodevan28dagen,eventueelverlengbaarmet12wekenindevrijheidsbeperkendelocatie.Eristevenseenbeperkteuitbreidingvandeopvangnaardrieandereverblijfscategorieën:demedischniet-verwijderbarepersonen,depersonenmeteenreguliereaanvraagopmedischegrondenenillegaalverblijvendegezinnenmetmin-derjarigekinderen.OokhetFranseasielopvangstelselisvoorbehoudenvoorasielzoekers;nietalleasielzoe-kerskrijgenoverigenstoegang.InhetgevalvantoepassingvandeDublinverordeningofbijdeversneldeprocedurewegensveiliglandvanherkomst,fraudeofgevaarvoordeopenbareorde,isergeenasielopvangmogelijk.Deopvangwordtgebodenindeasielop-vangcentra;bovendienzijnerooktweenoodcentrawanneerderegulierecentravolzit-ten.DebeperktereopvangdiewordtgebodenheefttotgevolgdatpersonendieinBelgiëmaarzekerinDenemarkeninaanmerkingkomenvoorasielopvang,inNederlandenFrankrijkeenberoepzullenmoetendoenopandereverstrekkingen.
3.5.2 Toegang tot de maatschappelijke opvangTabel2(opdevolgendepagina)geefteenoverzichtvandetoegangtotdereguliere,maat-schappelijkeopvangindevierbestudeerdelanden.Hiermoetwordenopgemerktdathetscherpeonderscheidtussenopvang,enerzijds,enbijstand,anderzijds,datinNederlandkanwordengemaakt,nietvoorallelandengeldt,maardatmateriëleopvang(onderdak)en(financiële)bijstandinanderelandensomsincombinatiemetelkaarwordenaangeboden.
Deregulieremaatschappelijkeopvangwordtindebestudeerdelandenenkelaanhoudersvaneenreguliereverblijfs-ofeenasielvergunningopalgemenewijzegewaarborgd.Voordeanderecategorieënishetbeeldnietzoeenvormig.
Zoalsaluitdebesprekingvandeasielopvangkonwordenverwacht,heeftdereguliereopvangeenbeperktererolvanbetekenisinBelgiëenDenemarken,waardeasielopvangruimerisendenoodaanreguliereopvangdusminderis.Zijiservoornamelijkbeperkttotopvanginhetkadervanhetverstrekkenvandringendemedischehulp.Voordeove-rigegevallenzullendevreemdelingenzichtotdefederaleasielopvang(België,meteencorrectiemechanismedathetfederaleniveauaanvragersbijhetvollopenvandeopvangkandoorverwijzennaardelokaleOCMWsdiedantochbevoegdworden)ofimmigratie-opvang(Denemarken)moetenwenden.
TijdensdebehandelingvaneenreguliereverblijfsaanvraaginBelgiëenFrankrijkbestaatinenkelegevallendemogelijkheiddatreguliereopvang(inFrankrijk:socialehuisvesting)wordtverleendaanpersonendieuitzichthebbenopeenstabielverblijfsstatuut.
InNederlandisdereguliereopvangonderinvloedvanhetkoppelingsbeginselnagenoegvoorbehoudenaanreguliereverblijf-enasielhouders.Slechtsuitzonderlijk,inschrij-nendeomstandighedenenvoorkwetsbaregroepen,zalonderinvloedvanderechtspraak
78ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tabel2.Detoegangtotmaatschappelijkeopvang
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Nee, tenzij voor kwetsbare groepen, ingevolge rechterlijke uitspraak
OCMW-dienstverlening indien legaal verblijf met woonplaats tijdens de procedure
Ja voor rechtmatig verblijvenden.
Sociale huisvesting, maar slechts voor bepaalde categorieën (student, echtgenoot van Franse onderdaan, arbeidsmigrant)
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Nee Nee,maar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan
Nee Nee
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Nee, tenzij voor kwetsbare groepen, ingevolge rechterlijke uitspraak
Nee Nee,behoudens dringende medische hulp
Ja, voor de kinderen
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee, tenzij voor kwetsbare groepen, ingevolge rechterlijke uitspraak
Nee,behoudens - dringende medische hulp- vrijwillige beslissing van OCMW
Nee,behoudens- dringende medische hulp- vrouwelijke slachtoffers van geweld of mensenhandel
Nee
Niet uitzetbare vreemdelingen
Nee, tenzij voor kwetsbare groepen, ingevolge rechterlijke uitspraak
Nee Nee, behoudens dringende medische hulp
Nee
deWmotochtoepassingvindenoppersonendievolgenshetpersoneletoepassingsge-biedvandeweternietvoorinaanmerkingkomen.Incombinatiemetdebeperktereasiel-opvangregeling,leidtditertoedatinvergelijkingmetBelgië,Denemarkenen,inminderemate,Frankrijk,hetaanbodvandeglobaleopvanginNederlandbeperkteris.
3.5.3 Toegang tot de noodopvangIntabel3wordtaangegeveninwelkemateernoodopvangwordtverstrektindebetrok-kenlanden,tewetendevanoverheidswegegeorganiseerdeofgesubsidieerdeopvangaanpersonendienietvoorasielopvangen/ofregulieremaatschappelijkeopvanginaanmer-kingkomen.
Hetbeeldvandeorganisatievandenoodopvangiszeeruiteenlopend.DeorganisatieervaniszogoedalsafweziginBelgië.Indewintermaandenwordtwelis-waarad hocnachtopvangvoorzien,deelsdoorgemeentenenOCMW’s,deelsdoorniet-gouvernementeleorganisaties.Daarnaastzijnerookdagopvangvoorzieningen.Maarhetnoodopvangbeleidmaaktniethetvoorwerpuitvaneencentraalaangestuurdbeleid.
79ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tabel3.Toegangtotdenoodopvang
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Niet uitgesloten. Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer
Ja
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Nee, toegang tot reguliere opvang
Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer
Ja
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Nee, volgens het Bestuursakkoord.
Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer
Ja
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee, volgens het Bestuursakkoord. maar rechterlijke correcties
Neebehoudens tijdelijke opvang van personen door politie bij eerste identificatie als illegaal verblijvend
Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer
Ja
Niet uitzetbare vreemdelingen
Nee, volgens het Bestuursakkoord.
Nee Ja,noodfonds voor opvang bij winterweer
Ja
OokinhetDeensemodelisdenoodopvangslechtsmarginaalgeregeld.Vanuitdever-plichtingvoordeoverheidomimmigratieopvangteverlenentotaanhetvertrek,wordenvreemdelingengeachtomdaareenberoepoptedoen.Denoodopvanginitiatievenvoorvreemdelingendiedaartochgeengebruikvanmaken,zijnbeperkttotdeinstellingvaneennoodfondsindewinterperiode.InFrankrijk,echter,ligtdenoodopvanginhetverlengdevanhetconstitutioneelerkenderechtopwonenendevertalingervanindesocialewetgeving.DelokaleprefecturenstaaninvoorhetbiedenvannoodopvanginCentres d’Hébergement d’Urgence(CHU,noodcen-travoorkortverblijf)enCentres d’Hébergement et de Réinsertion Sociale(CHRS,centravoorsocialereïntegratieoplangeretermijn).Tijdensdewintermaandenwordtextratij-delijkenoodopvangvoorzieninhetkadervanhetnationalewinterplan.Viahetnoodplat-form“Samusocial”wordtdezenoodopvanggecoördineerd.
HetNederlandsemodelwordtgekenmerktdoordeafbouwvandenoodopvangopgemeentelijkniveau.DitbetekentandermaaldatNederlandeenbeperkteropvangregimekentdandeanderelanden.
Anderzijdsmoetookwordenstilgestaanbijdereëleinvullingvandenoodopvang.HetvoortbestaanvangemeentelijkenoodopvanginitiatieveninNederland(envanparticu-liereinitiatieven),maaktdatertochweldegelijkeen(beperkt)aanbodis.Daartegenover
80ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
blijktinFrankrijkdegebodennoodopvangindepraktijkniettevolstaan.Deovergangvanafgewezenasielzoekers,diedeasielopvangmoetenverlaten,naardenoodopvangblijktproblematischtezijndoorhetbeperkteaanbod.Ookbinnendeasielopvangstruc-tuurbestaaternoodopvangincentravoorkwetsbarepersonendiehetzijindeverkorteprocedurezittenengeenaanspraakkunnenmakenopdegewoneasielopvang,hetzijdeasielprocedurezondersucceshebbendoorlopen.Dezecentrawordendoordeoverheidbetoelaagd.
3.5.4 Toegang tot de bijstandDetoegangtotdealgemenebijstandsuitkeringenwordtinTabel4inkaartgebracht.VoorDenemarkengeldtdatinhetkadervandeasielopvangdemogelijkheidbestaatomgedeel-telijkebijstanduittekeren.InBelgiëkandeOCMW-dienstverleningzoweldevormvanmateriëleopvangalsfinanciëlebijstandaannemen.
Tabel4.Toegangtotbijstand
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Ja, indien de aanvraag verlenging, bezwaar of beroep mag worden afgewacht
OCMW-dienstverlening indien legaal verblijf met woonplaats tijdens de procedure
Ja - voor rechtmatig verblijvenden (Active Act)- Immigratie-opvang
Nee
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Nee Neemaar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan
Nee- Active Act enkel indien de asielzoeker niet onder de Immigratieopvang valt, omdat hij/zij ten laste is van partner- tenzij via Immigratieopvang
Jawacht-uitkering ATA
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Als gevolg van rechterlijke uitspraak
Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang
Ja
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee Nee,behoudens vrijwillige beslissing van OCMW
Nee- tenzij via Immigratieopvang
Nee
Niet uitzetbare vreemdelingen
Nee Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang
Nee
Dealgemenebijstandisinallelandenvoornamelijkbestemdvoorpersonenmeteenrechtmatigeverblijfspositie.
81ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
DeaanvullingendaarbijinNederlandzijndebijstandvooraanvragersregulierverblijfdiedeuitkomstvandieaanvraagkunnenafwachtenendemaatregelendiewordenbevolendoorrechterstenaanzienvanillegaalverblijvendegezinnenmetminderjarigekinderen.
DebijstandsregelinginBelgiëisietsruimer.Deaanvragervaneenregulierverblijf,diealrechtmatiginBelgiëverblijftmetwoonplaats,endeasielzoekerdiegeentoegangkrijgttotdefederaleasielopvang,kunnenzichtothetOCMWwendendatkanbesluitenommateriëleoffinanciëlehulpteverlenen.Datlaatsteneemtdandevormaanvaneenbij-standsuitkering.Voordeniet-verwijderbarepersonenengezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijf,geldtdatzijzichtotdefederaleopvangmoetenrichtenendoorgaansgeenanderebijdragenzullenontvangen.Illegaalverblijvendevreemdelin-genhebbengeenrechtopbijstand,maardeOCMWskunnenbeslissendittochtegeven.Behoudenswanneerzedaartoedooreenrechterlijkeaanspraakzoudenzijnbevolen,kunnenzedeuitbetaaldesommenechternietterugvorderenvanhetfederaleniveau.
InDenemarkenzitdebijstandsregelingvooreenstukvervatindeopvangdoordeImmi-gratiedienst.Indematedatdaaraanookeenuitkeringisgekoppeld,diegemoduleerdisalnaargelangdestandvanhetverblijfsdossier,kanmenzeggendatersprakeisvaneenbij-standsuitkering,incombinatiemetmateriëleopvang,totophetogenblikvanhetvertrek.DaarnaastbestaatooknogeensocialebijstandsuitkeringonderdeActiveActdieopen-staatvoorrechtmatigverblijvenden,alsookvoorasielzoekersdienietonderdeimmigra-tieopvangvallenomdatzetenlastezijnvanhunechtgenoot.
DeFransebijstandsregelingstaatopenvoorhoudersvaneenasiel-ofverblijfsvergun-ning.Erbestaattevenseenwachtbijstandsuitkeringvoorspecifiekecategorieënvanper-sonen:asielzoekersvoordeduurvanhetonderzoek(niethetheronderzoeknabezwaar,behoudenshumanitairegevallen),personenmetsubsidiaireentijdelijkestatus,staatlo-zenenpotentiëlegetuigen/slachtoffersvanmensenhandel.
3.5.5 Toegang tot de bijzondere bijstandBijzonderebijstandisdebijstandvooruitbijzondereomstandighedenvoortvloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan.Vaakwordtdezebijstandtoegekendintoepassingvanzeerspecifiekesocialewetgeving,dieenkelvantoepassingisoppersonendietoege-latenzijntothetverblijfenrechtmatigverblijven.
HetoverzichtinTabel5(opdevolgendepagina)geeftaaninwelkegevallenertochookvoorpersoneninvoorlopigofzelfsillegaalverblijf,eenrechtopbijzonderebijstandsuit-keringenbestaat.
OphetgebiedvanbijzonderebijstandvaltdeFranseopenstellingvandesocialehulpaankinderen,diedevormvaneenfinanciëleuitkeringkanaannemen,endekinderbijslaguit-keringop.Doordathunonrechtmatigeofillegaleverblijfsstatusniettegenkinderenmagwordengebruikt,hebbenzijrechtopdezeuitkeringen.Ookvoordeouderentoeslaggeldtergeenrechtmatigeverblijfsvoorwaarde,maarweleenvoorwaardevanfeitelijkverblijfvan15jaarinFrankrijkvoorde70steverjaardag.InDenemarkenkunnendegemeentenspecifiekefinanciëlebijstandonderdeActiveActverlenenaanillegaalverblijvendevreemdelingen,zelfswanneerdieonderdeimmigratie-opvangvallen,indiendiebijstandnoodzakelijken/ofurgentis.
82ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tabel5.Toegangtotdebijzonderebijstand
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Ja, indien de aanvraag verlenging, bezwaar of beroep mag worden afgewacht
OCMW-dienstverlening indien legaal verblijf met woonplaats tijdens de procedure
Ja,onder de Active Act
Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Nee Neemaar toch OCMW-dienstverlening indien - geen toewijzing aan opvanglocatie - toepassing van gemeentelijk spreidingsplan
Nee- Active Act enkel indien de asielzoeker niet onder de Immigratieopvang valt, omdat hij/zij ten laste is van partner- tenzij via Immigratieopvang
Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag(tenzij in asielopvang)
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Als gevolg van rechterlijke uitspraak
Nee Ja,- eenmalige uitgaven in uitzonderlijke omstandigheden op basis van noodzaak en urgentie, onder de Active Act
Ja,- sociale hulp aan kinderen - kinderbijslaguitkering - ouderentoeslag
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee Nee,behoudens vrijwillige beslissing van OCMW
Ja,- eenmalige uitgaven in uitzonderlijke omstandigheden op basis van noodzaak en urgentie, onder de Active Act
Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag (15 jaar in Frankrijk voor 70ste verjaardag)
Niet uitzetbare vreemdelingen
Nee Nee Nee- tenzij via Immigratieopvang
Ja,- kindertoeslag- ouderentoeslag
3.5.6 Toegang tot de uitkeringen voor asielzoekersZoalshierbovenalwerdopgemerkt,bestaatdemogelijkheiddatasielzoekerseenuitke-ringontvangen,ingelden/ofinnatura.VoordeduidelijkheidwordendesituatieswaarindergelijkeuitkeringenwordentoegekendinTabel6inkaartgebracht.
83ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tabel6.Toegangtotdeuitkeringenvoorasielzoekers
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Bij reguliere medische aanvraag
Nee Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek
Nee
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Ja Ja Ja, algemene opvangverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan beslissing of vertrek; lagere bijdrage voor Dublindossiers, afgewezen asielzoekers, illegale reguliere verblijfshouders en afgewezen asielzoekers die niet meewerken aan vertrekt
Ja,maar - niet in beroepsfase tenzij indien schrijnende situatie- niet in geval van fraude, gevaar voor openbare orde, misbruik van procedure en Dublin.
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Ja Ja, mits ouders de onderhoudsplicht niet kunnen nakomen en medewerking aan de terugkeer (zoniet vrijheidsbeperking in terugkeerwoning)
Ja, algemene bijstandsverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
Nee
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Nee,tenzij rechterlijke uitspraak
Nee, maar uitzonderingen:- Uitgeprocedeerde asielzoekers met familielid/ouder/voogd nog in asiel en opvang- Uitgeprocedeerde asielzoekers die meewerken aan vrijwillige terugkeer (in elk geval één maand)- Zwangere uitgeprocedeerde asielzoekers (7de maand tot 2 maand na bevalling) - Uitgeprocedeerde asielzoekers die ouder zijn van een Belgisch kind en verblijfsregularisatie vragen- Beëindigen van het schooljaar
Ja, algemene bijstandsverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
Uitgeprocedeerde personen die aangeven vrijwillig te willen vertrekken
Niet uitzetbare vreemdelingen
Ja, indien medisch niet uitzetbaar
Uitgeprocedeerde asielzoekers - in een situatie van medische overmacht en mits indienen medische aanvraag- om andere erkende redenen van overmacht
Ja, algemene bijstandsverplichting voor de Immigratiedienst (en de politie in grensgevallen) tot aan vertrek
84ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Ditbeeldisvrijgelijklopendmetdatvandeopvangvoorasielzoekers,omdatdesteunmeestaleencombinatievanopvangenbijstandis.
3.5.7 Toegang tot de medisch noodzakelijke zorgTabel7geeftaanwietoegangheefttotmedischnoodzakelijkezorg.
Tabel7.Detoegangtotmedischnoodzakelijkezorg
Nederland België Denemarken Frankrijk
Personen die een reguliere verblijfsaanvraag hebben ingediend (inclusief bezwaar, beroep en verlenging)
Ja Ja Ja Ja
Personen die een asielaanvraag hebben ingediend (incl. beroep en verlenging)
Ja Ja Ja Ja
Gezinnen in illegaal verblijf met minderjarige kinderen
Ja Ja Ja Ja
Illegaal verblijvende vreemdelingen
Ja Ja Ja Ja
Niet uitzetbare vreemdelingen
Ja Ja Ja Ja
Inallevierdelandenwordthetverstrekkenvandringendeofnoodzakelijkemedischehulpgewaarborgd,ongeachtdeverblijfsstatusvandebetrokkenpersoon.DitgeldtookvoorlandenalsNederlandwaardetoegangtotsocialevoorzieningenafhankelijkisgesteldvanwettigverblijf.
Dehulpverstrekkinggebeurtdoorgaansdoorprivatezorgverstrekkers,meteenterugbe-talingvandekostendoordeoverheid.
85ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
4 De spanning tussen de interpretatie van wet- en regelgeving tussen centraal en lokaal bestuur
4.1 België
HetbeleidskaderinBelgiëmetbetrekkingtotdeorganisatievandesocialebeschermingaanvreemdelingen(inillegaalverblijf)omvathetfederale(Belgische)niveau,hetgefede-raliseerdeniveau(degemeenschappen)enhetlokaleniveau(degemeentenenopenbarecentravoormaatschappelijkwelzijn).Daarnaastzijnerookverschillendengo’soperati-oneelophetterreinvandesocialebeschermingvoorvreemdelingeninlegaalenillegaalverblijfinBelgië.
Hetfederaleniveauisopdeeersteplaatsbevoegdvoordemateriëleopvangenmaat-schappelijkedienstverleningaanvreemdelingenzonderwettigverblijf.Demateriëleopvangvandeopvanggerechtigde categorieën van vreemdelingen zonder wettig verblijf berustbijFedasil(hetFederaalAgentschapvoordeOpvangvanAsielzoekers).DaartoewijstFedasildebetrokkenvreemdelingenaandeverschillendeopvangstructurentoe.Ongeveerdehelftvandebeschikbareopvangplaatsen–voornamelijkdegrootschalige,collectieveopvangcentra–wordtgeorganiseerdenbeheerddoorFedasilzelf.Voorhetanderedeel–inhoofdzaakdemeerkleinschaligeopvang–wordtingestaandoorhetRodeKruis,eenaantalngo’s(ondermeerVluchtelingenwerk)endelokaleOCMWsdieLOI’s(lokaleopvanginitiatieven)kunneninrichten.HetRodeKruis,dengo’sendeOCMW’swordenvoordedoorheningerichtemateriëleopvangplaatsenbetoelaagddoorFedasil.
DeOpvangwetmaakthetmogelijkdatnaviermaandenverblijfineencollectieveopvangstructuur(doorgaansgeorganiseerddoorFedasil)eenopvanggerechtigdedoor-schuiftnaardemeerkleinschaligeopvang.Alsgevolgvandeactueleopvangcrisisisdezeovergangnaviermaandenindepraktijknietaltijdverzekerd.Bovendienheeftmenindepraktijkgezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekinderenuitgeslotenvandezemogelijkheid:zijkomen,voorbetrefthunrechtopmateriëleopvang,enkelterechtindecollectieveopvangstructuren.
Doordetoenamevanhetaantalasielzoekersenhetlangereverblijfvanpersonendiealindeopvangzijn,volstaatdedoorFedasilgeorganiseerdeopvangstructuursinds2008nietmeeromopvangteverzekerenaanallepersonendiewettelijkgeziennochtansaan-spraakgerechtigdzijn.Doormiddelvanhettijdelijkonderbrengenvandezepersoneninhotels,hetdoorsturennaarOCMW’s,deopeningvannieuweopvangcentrainvoorma-ligelegerkazernesofdeuitbetalingvandoorderechtbankbevolenfinanciëledwangsom-menaandebetrokkenen,isgetrachtomhiervooreenoplossingtevinden.Decontinuestijgingvanhetaantalasielzoekersin2011blijftdeopvangcapaciteitmaximaalonderdrukzetten.
Voorvreemdelingen zonder wettig verblijf die niet gerechtigd zijn op materiële opvang,ishetrechtopmaatschappelijkedienstverleningenbijstandbeperkttoteenrechtopdrin-gendemedischehulp.DetoekenningvandiehulpgeschiedtdoordelokaleOCMW’s;dekostprijswordt,nacontroleopdenalevingvandewettelijkevoorwaarden,terugbetaalddoordefederaleoverheid.
86ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
HoeweldeOCMW-wetenkeleenrechtopdringendemedischehulpwaarborgtaanvreemdelingeninillegaalverblijfishetjuridischperfectmogelijkdateenlokaalOCMW,binnenzijnbeleidsruimte,beslistomeenruimeredienstverleningtoetekennenaandezegroepofaanbepaaldesubgroepen.InvoorkomendgevalontvangthetOCMWvoordezeruimeredienstverleningechtergeenbetoelagingvanwegedefederaleoverheid,tenzijdezeruimeresteunverleningwordtopgelegddooreenrechterlijkebeslissing.DitvormtindepraktijkeenremopdebereidheidvandeOCMWs.
Deknelpuntentussenhetcentraleenhetlokaleniveauzijnbeperkt.Hetopvangbeleidvanvreemdelingeninillegaalverblijfis,daarwaarditdoorwetgevingofdoorrechterlijkebeslissingenisopgelegd,voornamelijkeenfederaleaangelegenheid,metopvangincol-lectievecentra.Derolvandelokalebesturen(voornamelijkdeOCMWs)isgrotendeelsbeperkttothetverlenenvandringendemedischehulp,dienietwordtbeschouwdalseenmaatregeldieindruisttegenhetfederalemigratiebeleid.Deknelpuntendieerzijn,hou-denverbandmetdeimplementatievandewetgevingindepraktijk.
Hetvoornaamsteknelpuntbehelstdelastenverdelingvandeopvangtussenhetfederaleniveauenhetlokaleniveau.Doordeoverbelastingvandefederale,collectieveopvang-faciliteitendoorzowelasielzoekersalsonwettigverblijvendevreemdelingenmeteenvoortgezetrechtopopvang,isdevraagnaardeoverhevelingvandezegroepennaarhetlokaleniveauaandeordevandedag.Dezediscussiegaatinwezenoverwiedelastenvanopvangvangerechtigden(zelfsinillegaalverblijf,maardoordewetgeverofdoorrechter-lijkebeslissingenaangemerktalsopvanggerechtigd)zaldragen.
Betreffendededringendemedischehulpvoorvreemdelingeninillegaalverblijfzon-derrechtopmateriëleopvangisvoornamelijkdetermijngedurendewelkeeenOCMWmoetwachtenopdefederaleterugbetalingvandevoordevreemdelinggemaaktekostenproblematisch.BovendienvormtdeadministratieveopvolgingvandeterugbetalingeenintensievebelastingvoordelokaleOCMW’s.
Nogeenanderaangehaaldprobleembetreftdeeerstetijdelijkenoodopvangvanvreemde-lingeninillegaalverblijfdienietgerechtigdzijnopmateriëleopvangonderdeOpvang-wetendiedoorpolitiedienstenonderscheptworden.Delokalepolitiediensten(ophetniveauvandegemeenten)moeteninstaanvoordeeerstenoodopvangvandezeperso-nen.Dezedienstenbeschikkendaartoedoorgaansnietoverdevereisteinfrastructuur.Erwordtaangedrongenopdeoprichtingvaneenspecifieknoodopvangcentrumperpro-vincie,maarvoorlopigishiernoggeensprakevan.ErwerddoorFedasilweleennoodop-vangcentrumopgericht,maarditcentrumstaatinbeginselenkelopenvoorvreemdelin-gendieeenasielaanvraagindienen.
4.2 Denemarken
AangeziendebijstandenopvangdiedegemeenteninhetDeensesysteemkunnenver-lenenaanillegaleverblijfhouderseensubsidiairkarakterheefttenaanzienvandesteundiedeImmigratiedienstmoetverlenenendaarenbovenisbeperkttotuitzonderlijkeennoodgevallen,isdespanningtussenhetcentraleenhetlokalebestuursniveauerbeperkt.Deverantwoordelijkheidvoordeopvangvanenbijstandaanpersonenzonderwettigverblijfberustimmers,totophetogenblikvandeverwijdering,opdeImmigratiedienst.
Delokaleoverhedenhoudenzichaanhetnationalewetgevendekader.Tussenhetcen-tralebestuurendriegemeentenbestaateroverigenseenovereenkomstomlokaleopvangcentrauittebatenenzichzointeschakeleninhetnationalebeleid.Dezeuitba-
87ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
tingisvaakookgeïnspireerdvanuitlokaletewerkstellingsmotievenendewerkgelegen-heiddieeencentrummetzichmeebrengt.Metdeinschakelingvandegemeenten,heeftdeDeenseoverheidhetmonopolievanhetDeenseRodeKruisopdeuitbatingvandeopvangcentradoorbroken.Volgenssommigenzouditeenbewustekeuzezijnomdatgemeentengezagsgetrouweroptreden.
DoorhetpolitiekeklimaatinDenemarkenervarendeniet-gouvernementeleorganisatiesweerstandvandecentraleoverheidwanneerzijbijstandverstrekken(bijvoorbeeldindenoodopvang)ofwanneerzijvoorstellentotverbeteringdoenophetvlakvangezond-heidszorg.
OokdeDeenseregio’shandeleninovereenstemmingmetdenationalewetgevingenzullendegeoormerktefondsenbinnenhunbegrotingaanwendeninovereenstemmingmetdewetgeving.Bijdebestedingvannietgeoormerktefondsenzullenderegio’s,zekerwanneerhetgezondheidsverstrekkingenbetreft,veeleerhandelenvanuiteenbezorgd-heidovereenprofessionelegezondheidszorg,eerderdanvanuitimmigratiemotieven.
Opditogenblikzijntweetendensenmerkbaar.Hetpubliekeaanbodophetgebiedvanopvangenbijstandwordtzowelopnationaalalsoplokaalvlakbeperkt.Daartegenoverstaateentoenameaanprivatevrijwilligersdiezichinzettenvoordezezaak.Ditkanooktotspanningenleiden.WanneerNGO’ssubsidiesontvangenvoornoodopvang,zijnzijonderworpenaandeServiceActenmoetenzijdecliëntenregistreren.DitdruistintegendefilosofievandemenswaardigebehandelingdiedeNGO’snastreven.Hetisoverigensnietongebruikelijkdatniet-overheidsorganisatieswordenbetrokkenbijhetbeleid,zoalshetRodeKruisvoorwatbetreftdeopvangendeDanishRefugeeCoun-cilvoordejuridischeondersteuningvanvreemdelingen.Hunkostenwordendanver-goeddoordeImmigratiedienst.
4.3 Frankrijk
Denationaleregeringisverantwoordelijkvoorhetmigratiebeleid.Lokaleoverhedenbie-dengeenopvang.Deopvangvanminderjarigenvormtdeenigeuitzondering.Dezemoe-tenwordenopgevangendoordeConseil généralvandedepartementen,terwijllaatst-genoemdenietovervoldoendefinanciëlemiddelendaartoebeschikt.DeradenvragendatdenationaleoverheiddehelftvandekostentenlastezounemenenheeftdaartoedeFransestaatalaangemaand.
Insommigespecialegevallenhebbenlokalegemeentennoodopvangingericht,ondermeerinNord-Pas-de-Calais.Denationaleoverheidheeftdebevoegdheidvandegemeen-tenhiertoeerkend,maarheeftgewezenophetcontraproductievekarakter,ondermeerdoordatvreemdelingenzullenwordenaangetrokkenominderegioteblijven.Hetisvervolgenstotspanningengekomentussengemeentenendeprefecturen,waarbijlaatst-genoemdensomszijnovergegaantoteensluitingvandenoodopvang.Dezespanningblijftbestaan,maarlijkteigentezijnaandeproblematiekinderegioNord-Pas-de-Calais.InanderestrekenvanFrankrijklijkthetbeleidvandenationaleoverheid(viadeprefectu-ren)endelokaleoverheidopeenzelfdelijntezitten.
4.4 Nederland
Hoeweldekerntakenvandegemeententenaanzienvanrechtmatigverblijvendevreem-delingenerinbestaanomtezorgenvoorhuisvestingvanvreemdelingennastatusver-
88ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
werving,inburgeringenparticipatie,wordengemeentenookmetdeconsequentiesvanhetnietsluitendeverwijderings-envertrekbeleidgeconfronteerdengenooptomoplos-singentebiedenaanbijstandsbehoeftigepersonendienietlangeropvang-enbijstandsge-rechtigdzijn.
OphetbeleidsniveauvanhetRijkwordtaangedrongenopeenbeperkingvande(nood)opvangaanvreemdelingendievolgensdebijstandswetgevinggeenaansprakenhebben,enditconformhetBestuursakkoord.TochonderneemthetRijkgeenjuridischestap-pentegengemeentendieopvangverlenen.Eventueleproblemenwordenviaoverlegaangepakt.NiettegenstaandedesterketaaldiehetRijkhanteertbetreffendeterugkeerenbeperkenvanlokaleopvangvoordaartoeniet-gerechtigdevreemdelingen,wordtdeverhoudingtussendegemeentenenhetRijksindshetBestuursakkoordoverhetalge-meenalsgunstigbestempeld.ErblijktgeennoemenswaardigecontrolevanhetRijkopdegemeententebestaanoverdebestedingvanWwb-enWmo-budgettenaanniet-gerech-tigdevreemdelingeninonwettigverblijf.Ditheeftooktotgevolgdathetcijfermateriaaloverdergelijkebestedingennietwordtgecentraliseerdenhetglobaleoverzichtopdiebestedingenontbreekt.
Degemeentenzijnautonoomindebestedingvanhethuntoegewezenbudgetinhetkadervandebijstandswetgeving.ZoheeftdegemeenteUtrechtbijvoorbeeldexplicietinhetcollegeprogrammavermelddaterookaanonrechtmatigverblijvendevreemdelingensteunzalwordenverleend.Anderegemeentenverleneninuitzonderlijkeomstandighe-denmaatschappelijkeopvangaanvreemdelingendiedaartoe,volgensdelettervandebijstandswetgeving,niet-gerechtigdzijn.Bijdegemeentenbestaatoverhetalgemeentochhetbesefbestaatdatze,conformhetBestuursakkoord,terughoudendmoetenzijnmetdergelijkeopvang.
Degrenzenvandieterughoudendheidwordenmeebepaalddoormeeralgemenebeleids-doelstellingenbetreffendewelzijnindegemeente,watsamenhangtmetdepolitiekesignatuurvandebestuursmeerderheid.Eengemeentediebijvoorbeeldgeendakloosheidmeerwilophaargrondgebied,zalmaatregelennemenvooropvangvanalledaklozen,ongeachthunverblijfsstatusendaaraangekoppeldesocialerechten.Debereidheidomdaartoeovertegaanlijktteverschillenafhankelijkvandeliggingvandegemeente;demeernoordelijkegemeentenblijkenmeerterughoudendtezijndandegemeentenindeRandstad.
DebijstandsuitkeringenbinnendeWmoophetniveauvandegemeentenzijnvolgensdewetvoorbehoudenaandepersonenvermeldinartikel8Wmo.Deconsequentiehiervanisdatwanneeraananderevreemdelingentochbijstandmoetwordenverleend,ditopeencentraalniveaumoetgebeuren,wathetgevalismetdecentraleopvangvangezinnenmetkinderendoorhetCOA.TochkomthetindepraktijkvoordatvoornamelijkindegrotegemeentenookWmo-bijstandwordtverleendaanniet-gerechtigdevreemdelingen,metnameinschrijnendegevallenvanpersonenmeteenernstigemedischeproblematiek.Hetzijntrouwensveeleerdegrotegemeentendiemetdezevraagstukkenwordengeconfron-teerd,temeeromdatdeopvangvaakindergelijkecentrumgemeentengebeurtenperso-nendieuitdeopvangwordengezetdaarverderblijven.HetRijkheeftoverigensjuridi-scheondersteuningaangebodenaangemeenten(zoalsUtrecht),dievoorderechtbankwordengedaagddoorvreemdelingenzonderrechtmatigverblijfteneindeWmo-bijstandtebekomen.
Dediscussieheeftookeenbelangrijkebudgettairecomponent:moetdegemeentedekostenvanopvangdragen,ofmoetendiekostentenlastekomenvandecentraleover-heid?Opgemeentelijkniveauvalttehorendatdeopvangvanvreemdelingensindshet
89ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Bestuursakkoordeenrijksaangelegenheidisendatdefinanciëlelastenookopdatniveaumoetenwordengedragen.Wanneerdegemeentezichverplichtzietomopvangteverle-nen,zalzijderekeningervanmoetenkunnenvoorleggenaandecentraleoverheid.
HetnaastelkaarbestaanvanhetBestuursakkoord,deinvullingvandeopvangoprijks-niveau,degemeentelijkebevoegdhedeninzakewelzijnenbijstandenderealiteitvandeaanwezigheidvanvreemdelingendiedoorhetkoppelingsbeginselgeenaanspraakopopvangenbijstandhebben,leidtindepraktijktoteenspanningsveld.Dievolgtuitditdetegenstellingtussen,enerzijds,hetmodelmatigeuitgangspuntoprijksniveauvanafbouwvanopvangdieisgekoppeldaaneenvertrek-enterugkeercomponent,en,anderzijds,derealiteitopgemeentelijkniveauvandeblijvendeaanwezigheidvanweldegelijkbij-standsbehoeftigevreemdelingendiemoetenwordengeholpenmaargeenrechtenheb-ben.Gemeentenblijvenvreemdelingenuitdiegroephelpen,terwijldelogicavanzoweldewetalshetBestuursakkoorddieverantwoordelijkheidbijhetRijklegt.
Indezediscussiewerdookopgemerktdateenterugkeerbeleidnietsluitendkanzijn,omdatteveelexternefactorendaarineenrolspelen.Eenverlengdeopvangperiodeommeervrijwilligeterugkeermogelijktemakenisechteroprijksniveaunietaandeorde,wataanleidingkangeventotkeuzevoordeillegaliteitinNederlanddoordebetrokkenvreemdelingen.Vanrijkszijdewordthiertegeningebrachtdatdebetrokkenvreemdelingzelfookverantwoordelijkheiddraagt.Wiegeengebruikmaaktvandevertrekfaciliteiten,gedurendedevertrektermijnvan28dagenofhetverblijfindevrijheidsbeperkendeloca-tiegedurende12weken,draagtdaareeneigenverantwoordelijkheidvoor.
Slechtsvoorbepaaldecategorieënvanpersonendienietterugkeren,iseropvangverdervoorzien:zijdieommedischeredeneninhunterugkeerbelemmerdzijn,depersonendieonderdemotieSpekmanvallen,deschrijnendesituatiesen,naeenrechterlijkeveroorde-lingdoorhethofinDenHaag,degezinnenmetminderjarigekinderen.Eenbezorgdheidbijhetrijkbijeeneventueleverdereuitbreidingvandiecentraleopvanghoudtverbandmetdeefficiëntievanhettehanterencriteriumompersonenaldanniettoetelatenenzodoendedegroepenvoldoendepertinentaftebakenen,zonderdathetterugkeerbe-leidwordtondergraven.Zonderdegelijkefiltermogelijkheiddreigenverblijfsaanvragenautomatischteleidentotopvangen,wanneerdeverblijfsaanvraagnietwordtgehono-reerd,complicatiesbijdeverwijderingenterugkeer.Indezecontextkanwordenver-wezennaardemotieAnkervan15december2009indeTweedeKamer.Deregeringwerdverzochtomtenaanzienvanuitgeprocedeerdeasielzoekersdemogelijkhedentotendeconsequentiesvanhetbiedenvanopvangaandegroepen‘buitenschuld’,‘verblijfbijkind’en‘schrijnendheid’inkaarttebrengen.Inzijnantwoorduittedeministerzijnbezorgdheidoverhetontbrekenvaneenfiltermogelijkheidomkansrijkevannietkans-rijkebuitenschuld-aanvragenteonderscheiden,waardoorhetrisicobestaatdataanvragenenkelwordeningediendmethetoogmerkomtijdelijkeopvangteverkrijgen.Voordegroep‘verblijfbijkind’geldthetalgemeneprincipedatdebetreffendevreemdelingvooropvangisaangewezenophetfamilielid.Totopvangzouwelkunnenwordenovergegaanindienhetfamilielid(hetkind)deopvangnietkanverlenen.VanbelangisweldathetkinddeNederlandsenationaliteitheeftofeenverblijfsvergunning.Deaanvraagzoudanwelbinneneenbeperkteperiodenadegeboortevanhetkind,danwelnadeverkrijgingvandeverblijfvergunningofdeNederlandsenationaliteit,dienentegebeuren.Ookhierbetwijfeltdeministerofhetmogelijkisomdergelijkespecifiekesituatiesindepraktijkvoldoendeteondervangenineensluitendcriterium.Aangaandede‘schrijnendheid’-vergunning,eenvergunningdiedeministeropgrondvanzijndiscretionairebevoegdheidkannemen,isertwijfelofervoldoendecriteriazijnomeenfiltertecreërentussenkans-rijkeenkansarmeaanvragen.Ditzoutotgevolghebbendathetindienenvandeaanvraagzoumoetenleidentotopvang,ongeachtdegrondenvoordeaanvraag.
90ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Tenslottemoeteropwordengewezendatwatvaakalsgemeentelijkeopvangwordtgepercipieerdofbestempeld,inderealiteitparticuliereinitiatievenzijn,zonderdatdegemeenteditfaciliteert.
91ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
5 De geschiktheid van de wet- en regelgeving en praktijk in het licht van de mensenrechten
5.1 België
Demensenrechtenhebbenonmiskenbaarhunstempelgedruktopdeontwikkelingvanhetbeleidinzakeopvangenbijstandaanvreemdelingeninonwettigverblijf.DitishetgevolgzowelvanuitsprakenvanhetBelgischGrondwettelijkHofoverdegrondwettig-heidvandeopvang-enbijstandswetgeving,alsvanderechtspraakvangewonerechtban-keneninhetbijzonderdearbeidsrechtbankendiekennisnemenvandeberoepeninge-steldtegenbestuurlijkeweigeringenvanopvangofbijstand.
In1994erkendehetGrondwettelijkHofdathetstakenvanmaatschappelijkedienstver-leningeengelegitimeerdmiddelkanzijninhetimmigratiebeleid,nadatdeoverheidheeftvastgestelddatdeandereverblijfsrechtelijkemiddelen(hetgevenvaneenbevelomBel-giëteverlaten)nietofnauwelijksdoeltreffendzijn.Voorwaardeisweldateenminimaalverzekerdebijstand(dringendemedischehulp)beschikbaarblijft.
OnderdrukvandatzelfdeGrondwettelijkHofenvandearbeidsrechtbankenen-hovenzijnerindeperiode1996-2008belangrijkeuitzonderingenontstaanopdebasisregeldatvreemdelingeninillegaalverblijfenkelgerechtigdzijnopdringendemedischehulp.
Ditheefterindeeersteplaatstoegeleiddatminderjarige kinderen en hun oudersvoorvoortgezetteopvanginaanmerkingkomenzelfsinhetgevalvanillegaalverblijf.Hetont-zeggenvandiesteunwerddoorsommigerechtersalsstrijdigmethetKinderrechtenver-dragbestempeldwegensdenefasteimpactopdefysischeenpsychologischeontwikke-lingvandezejongeren.HetGrondwettelijkHofvonddeuitsluitingvanmaatschappelijkedienstverleningaankinderendiscriminerendwanneerzoublijkendatdieweigeringhetkindertoeverplichtteleveninomstandighedendieschadelijkzijnvoorzijngezondheidenzijnontwikkeling.Dezerechtspraakleiddein2003toteenwetswijzigingwaardoordefederaleopvangcen-trainstaanvoordesteunverleningin naturaaanminderjarigeninillegaalverblijf.In2005oordeeldehetGrondwettelijkHofdatbijeenopvangineenfederaalopvangcentrum,hetrechtophetprivé-engezinslevenverondersteltdatdeoudersereveneenskunnenwor-denopgevangenopdatzijnietvanhunkinderenwordenafgezonderd.Dieaanwezigheidisnadienookindewetingeschreven.
Derechtspraakheeftookgeleidtoteenwetswijzigingtenaanzienvanvreemdelingen die zich in een situatie van (medische) overmacht bevindendiezichabsoluuttegendeterug-keerverzet.Aangeziendezepersoonnietverwijderbaarisengeengevolgkangevenaandeverwijderingsmaatregel,beoordeeldehetGrondwettelijkHofdebeëindigingvandesteunverleningalsdiscriminerend.Dearbeidsrechtbankenhebbennadiendenotievanovermachtooktoegepastinanderedanmedischesituatiesomtochsteuntoetekennen:administratieveovermachtomdathetlandvanherkomstgeenreisdocumentenaflevert;onstabiele(politieke)situatieinhetlandvanherkomstof,nog,redenenvanfamilialeaard(familialeovermachtvoordemantelzorgerdienietkanvertrekken;aanwezigheidvaneenminderjarigkindmetBelgischenationaliteitinhetgezindatnietalleenkanwordenach-tergelaten)ofgerechtelijkeaard(gerechtelijkeovermacht).
92ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Indemeerderheidvandecasussenwordtdiedienstverleninggeraamdopfinanciëlesteuntenbelopevanhetleefloon/bestaansminimum,somsaangevuldmethetverstrekkenvandenoodzakelijkemedische(enfarmaceutische)hulp,aldannietinafwachtingdatdebetrokkenekanwordenaangeslotenbijeenziekenfonds.
5.2 Denemarken
DemeestezakendieinDenemarkenwordengerapporteerdophetvlakvandeverenig-baarheidvanhetmigratiebeleidmetdeinternationalemensenrechten,hebbenbetrekkingopdetoepassingvandeverblijfswetgeving,veeleerdandetoepassingvandebijstands-wetgeving.HetgaatdanomzakenwaarbijdeverwijderinguitDenemarkenstrijdigwordtbevondenmetdemensenrechtenwegensgebrekaanmedischevoorzieningeninhetlandvanherkomst;zakenwaarindevrijheidsberovingnietstrooktmetartikel5EVRM;ofzakenwaarindeweigeringvaneenhumanitaireverblijfsvergunningwegensstrijdigheidmetartikel3EVRMwordtbetwist.
Degerapporteerdezakenoverdeverenigbaarheidvandebijstandmetdemensenrech-tenzijnbeperkt.ZowerddeverplichtingvooreenIraniëromgedurendedriejaarineenopvangcentrumteverblijven,zichdriemaalperweekbijdepolitieaantebiedenengedu-rendedietijdslechtseenuitkeringvanomenbijééneuroteontvangenevenalsmaaltij-den,nietinstrijdbevondenmetdemensenrechten.DezezaakisnuhangendvoorhetDeenseHooggerechtshof.Ineenanderezaak,waarhetHooggerechtshofbeslootdatdeverwijderingofterugkeervaneenasielzoekernaarKosovonietinstrijdwasmetartikel3EVRM,werddeafnamevandefinanciëleuitkeringbevestigd;erwarengeenuitzonderlijkeomstandighedenalsgezondheidofminderjarigekinderen,omanderstebeslissen.
Deafwezigheidvanprominenterechtspraakzoukunnenwordenverklaarddoordeverzekeringvanbijstandenopvang,eventueelinbeperktevorm,voordeduurvandeaanwezigheidvaneenillegaleverblijfhouderinDenemarken.Demoeilijketoegangvanafgewezenasielzoekersenillegaleverblijfshouderstotjuridischebijstand,diewordtver-zekerddooreenNGO,kaneenbijkomendeverklaringvormen.Uithetonderzoekblijktimmersdatonderdeadvocatuurweinigadvocatenspecifiekeexpertisehebbenindezematerie.DejuridischebijstanddoordeRefugeeCouncilkandanweernietoptimaalwor-denverzekerd,geletopdebeperktewerkingsmiddelenendewijdegeografischeversprei-dingvandeopvangcentrainDenemarken,waardoorfrequentebezoekenvoorhetverle-nenvanbijstandnietmogelijkblijkentezijn.
5.3 Frankrijk
InFrankrijkkrijgtindepraktijkhetmigratiebeleiddeoverhandoverdemensenrechten:hethuidigemigratiebeleidisernietopgerichtomdesocialepositievanonrechtmatigeverblijfshoudersteversterken.Debestaandewetgevingwordtstriktgeïnterpreteerdentoegepast;mensennietlatenstervenlijktdeenigerichtlijntezijn.
Deoverheidrichtzichopdeverwijderingenhetvertrekvanonrechtmatigeverblijfshou-ders,aanwiedebijstandmoetwordenbeperkt.Zokunnenbijvoorbeeldvreemdelingendieinstemmenmeteenbegeleidevrijwilligeterugkeertijdelijkwordenondergebrachtineenhotel.AangezienditinderegioNordPas-de-Calaiseruiteindelijktoeleiddedatmeermigrantennaardaarkwamen,isdezepraktijkopnieuwafgebouwd,wateenextrabelas-tinginhoudtvoordenoodopvang.
93ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Erbestaatwelovereenstemmingdatspoedeisendegezondheidszorgzonderbeperkingenmoetwordengeleverdindeziekenhuizen.
IntegenstellingtotBelgiëenNederlandbestaatergeenwezenlijkegedingvoeringvoorderechtbankenoverdeverenigbaarheidvandeuitsluitingvansocialerechtenmetdefunda-mentelerechtenenvrijheden.
5.4 Nederland
NiettegenstaandeNederlandeenprincipiëlekoppelingmaakttussenhetrechtmatigverblijfendetoegangtotopvangenverstrekkingen,heeftderechtspraakditenigszinsgetemperddooreenberoeptedoenopinternationalenormendievoorranghebbenophetNederlandsekoppelingsbeginsel.Vierverdragenspelendaarineenrolvanbetekenis:hetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),hetInternationaalVerdraginzakedeRechtenvanhetKind(IVRK),hetEuropeesVerdragtotbeschermingvanderechtenvandemensendefundamentelevrijhedenenRechtenvandeMens(EVRM)enhetEuropeesSociaalHandvest(ESH).
TenaanzienvanhetKinderrechtenverdragisdehoudingindeNederlandserechtspraakverdeeld.ZowelderegeringalsdeRaadvanState,afdelingbestuursrechtspraak,zijnvanoordeeldatdeverdragsbepalingendietotsocialesteunzoudenleiden,geenrechtstreeksewerkinghebben.DeCentraleRaadvanBeroepenhetGerechtshofinDenHaag,daaren-tegen,hebbenwelderechtstreeksewerkingvandiversebepalingen,waaronderdenon-discriminatiebepaling,uithetIVRKaanvaard.Uithetaanvaardendatniet-toegelatenvreemdelingenenhunkindereninNederlandkunnenverblijven,neemtNederlandeenzekere,uithetIVRKvoortvloeiendezorgplichttenopzichtevandezekinderenopzich.GedurendedeperiodewaarindezekinderenrechtmatiginNederlandverblijven,wegendedoelstellingenvandekoppelingswetgevingnietdwingenddoorophetbelangvandekinderen.WaarhetIVRKgeenrechtstreeksewerkingheeft,maarslechtsinstructienor-menbevat,blijftNederlandverplichtomdoormiddelvanregelgeving,bestuurlijkhande-lenenfeitelijkehandeleneenzodanigejuridischeenfeitelijketoestandtecreërendatderechtenenbelangenvankinderenwordenbeschermdengewaarborgd.Deuitzettingvaneengezinmetminderjarigekinderenuitdevrijheidsbeperkendelocatie,nadatzijhaddengeweigerdomvrijwilligtevertrekkenenzonderalternatieveadequateverzorging,strooktnietmetdierechtsplicht.Nederlandheefteeneigenverantwoordelijkheidjegensdezekinderenenzaldanookdoorhetverschaffenvanhuisvestingenfinanciëlemiddelenindeverzorgingenopvoedingvandekinderenmoetenblijvenvoorzien,totdatvastgesteldisdatdaarinopanderewijzeadequaatvoorzienwordt.Daarbijmagdegezinseenheidtus-senouderenkinderennietwordendoorbroken,bijvoorbeeldooknietdoordeminderja-rigekinderenineenpleeggezinofresidentiëlezorginstellingteplaatsen.
Hetrechtopgezinslevenenopprivé-leven,datwordtgewaarborgddoorhetEVRM,ishettweedegrondrechtdatvaakwordttoegepast.ZoweldeCentraleRaadalsderecht-bankenhebbenditrechtgeïnterpreteerdalseenpositieveverplichtingtothandelendoordeoverheidwanneerkinderenenanderekwetsbarepersonenwordenuitgeslotenvanbijstand.Vaneen“fairbalance”tussendepubliekebelangenendeparticulierebelangenvandebetrokkeneniserbijdeuitsluitingvandezekwetsbarepersonengeensprakemeer.Toepassingenbetreffenondermeermeerderjarigepersonenmetvastgesteldemedischeproblemen,hoogzwangerevrouwen,alleenstaandemoedersmetbaby’senpeuters,jongekinderendiedakloosdreigentewordenenjongekinderenmetmedischeproblemendieverzorgingbehoeven.
94ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
HetEuropeesSociaalHandvest(ESH)ishetderdevaakaangehaaldeinternationaleinstrumentindegrondrechtenbeschermingbijdeopvangenbijstand.OpeenklachtvanDefenceforChildrenInternational(DCI)Nederland,beslistehetEuropeesComitévoorSocialeRechten(ECSR)in2009dathetrechtopopvangenonderdaknauwgerelateerdisaanhetrechtoplevenencruciaalisvoordeeerbiedigingvandemenselijkewaardig-heid.Kinderen,dieopzichkwetsbaarzijn,belandenineensituatievanhulpeloosheidindienzeopstraatmoetenopgroeien,zodathetontzeggenvanopvanghennegatiefraakt.HetECSRbeslootdanookdathetESHdeStatendieerpartijbijzijntoeverplichtomafdoendeopvangaantebiedenaankinderendiezichonwettigophetgrondgebiedbevinden.DezeuitspraakwerdinminstenséénNederlandseprocedurealsbetekenisvolvoordeinterpretatievanhetESHbestempeld,waarbijvervolgensdeuitsluitingvaneenuitgeprocedeerdemoederenhaardochtertjevandriejaarmetmedischeklachtenuitdeopvang,strijdigwerdbevondenmethetrechtopprivé-engezinsleveninhetEVRM,hetrechtvankinderenenjeugdigepersonenopeenpassendesociale,wettelijkeenecono-mischebeschermingenhetrechtophuisvestinginhetESH,enmethetIVRKenVrou-wenverdrag.Deopvangiscruciaalvoorhetbehoudendebevorderingvandemenselijkewaardigheid,zonderwelkehetrechtopprivé-engezinslevenwordtbedreigd.
DerolvanhetInternationaalVerdraginzakeEconomische,SocialeenCultureleRechten(IVESCR),tenslotte,iszeerbeperktgeblekenomdatdeingeroepenverdragsbepalingengeenrechtstreeksewerkinghebbenenbijgevolgdetoepassingvanhetNederlandseKop-pelingsbeginselnietbeletten.HetComitéESCRheeftin2010inzijnopmerkingenopdeNederlandserapporteringoverdenalevingvanhetIVESCRzijnbezorgdheiduitgedruktdatsommigebepalingenvanhetverdraginNederlandnietafdwingbaarzijnendoorderechtbankennietzijntoegelatenterondersteuningvanvorderingenmetbetrekkingtoteconomische,socialeenculturelerechten.Hetcomitéwaseveneensbezorgdoverhetfeitdatvreemdelingenzonderverblijfsdocumenten,waaronderfamiliesmetkinderen,niettoegelatenzijntoteenbasisrechtoponderdakendaklooswordennadeuitzettinguitdeonthaalcentra.BijdeNederlandseregeringwerderopaangedrongendathetminimaleessentiëleniveauvanhuisvesting,gezondheidenonderwijszouwordengerespecteerdinhetgevalvanonwettigverblijvendevreemdelingen.
95ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
6 Toepassings- en financiële mogelijkheden en knelpunten
6.1 België
HetbelangrijksteknelpuntinhetBelgischeopvangbeleidishet(structurele)gebrekaanvoldoendeopvangplaatsen.Sinds2008werdenuiteenlopendemaatregelengenomenomhieraanteremediëren.Zowordenopvanggerechtigdevreemdelingenmeteenduurzaamlegaalverblijf(erkendevluchtelingen)ofmeteenlopendeasielprocedurevanviertotvijfjaarvanuitdeopvangstructurennaardelokaleOCMW’sdoorgestuurdwaarzefinanci-elesteunkunnenontvangen.Asielzoekersmeteenasielaanvraagvanvoor2007werdenvervolgensdoorverwezennaardegemeenten,opbasisvaneenzgn.spreidingsplandatrekeninghoudtmetdegrootteeninkomstenniveauvandegemeenten.DegemeentenenlokaleOCMW’sblekenechternietinstaatomopkortetermijnintestaanvoordenodigehuisvesting.In2009werddemogelijkheidingevoerdomasielzoekersdieeenhuur-contractvooreenwoningkunnenvoorleggennietlangeraaneenopvangcentrumtoetewijzen,maarwelaan(hetOCMWvan)degemeentewaardewoningisgelegen.NietalleOCMW’swarenechterbereidomindatgevalooksteunteverlenen.Sindsjuli2009werddeopvangcrisisnogacuterenwerdenstructurenvoor“noodopvang”inandereinstellingenuitgebouwd,o.m.inhotels.Demeestomstredenmaatregel,tenslotte,betrofdepraktijkvandezogenaamde(officiëleenofficieuze)niet-toewijzingen,waarbijFed-asildebetrokkenvreemdelingmeldtdathethemofhaarwegensverzadigingvanhetopvangnetwerkgeenopvangplaatskanaanbiedenendebetrokkenedoorverwijstnaarhetOCMWomdaareensteunaanvraagintedienen.Bijna10.000personenontvingeneendergelijkebeslissingvanniet-toewijzing.Debetrokkenenkunnennietaltijdeenhuurwo-ningbekomenenwordenbovendiengeconfronteerdmetweigeringenvanOCMW’sdiemenendatdeopvangineersteinstantieeenfederalebevoegdheidis.
Indepraktijkblijktdemaatregelvanniet-toewijzingvooraldevreemdelingenzonderwettigverblijfdieopvanggerechtigdzijntetreffen.Fedasilwenstdebeschikbareplaatsenprioritairtoetewijzenaan(nieuwe)asielzoekersenheefteromdieredenvoorgeopteerdominhetbijzondertegenoverdegezinneninillegaalverblijfmetminderjarigekinderen,dienochtansevenzeergerechtigdzijnopmateriëleopvangonderdeOpvangwet,beslis-singenvanniet-toewijzingtenemen.Opeenbepaaldogenblikwerdenongeveer1.500vande(toen)15.000plaatsenindeopvangstructurenvoormateriëleopvangingenomendoorgezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijf.Inapril2011wasditaantalteruggelopentot250.Eenaantalvandedoordezepraktijkvanniet-toewijzinggetroffengezinnenheeftproceduresvoordearbeidsrechtbankopgestart.Omzeggensaldezepro-cedureshebbengeleidtotrechterlijkebeschikkingenwaarinFedasilen/ofhetOCMWgedwongenwordenombinneneenkortetijdspannetevoorzieninmateriëleopvangvoordebetrokkene,zoalsbepaaldbijdewet,enditopstraffevanverbeurtevaneendwang-som,initieelvan500europerdag.
Demodaliteitenvoordeopvangvangezinnenmetminderjarigekindereninillegaalverblijfdieineenopvangstructuurverblijvenwerdeninseptember2007gewijzigd.Vanzodrahetgezinindeopvangstructuuraankomt,wordteenbegeleidingstrajectgestart.Uiterlijknadriemaandenmoetdefamilieeentrajectplanmeedelen,metkeuzeuitdrieopties:(a)hetindienenofverderzettenvaneenproceduremethetoogophetbekomenvaneenwettigverblijf;(b)hetengagementaangaanomvrijwilligterugtekeren;of(c)
96ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
weigerenzichteverbindentoteenbegeleidingstraject.Inheteerstegevalmaghetgezinindeopvangstructuurverblijvenzolangdeaanvraagprioritairwordtonderzocht.Ver-krijgthetgezinalsnogeenverblijfstitel,danwordtereeneindegemaaktaandemateriëleopvangenkomthetgezininaanmerkingvoorOCMW-steun.Verkrijgthetgezingeenverblijfstitel,dandienthetzichbinnende30dagenuittesprekenofhetzichwilverbin-dentoteenvrijwilligeterugkeer.TijdensdezeperiodeverbindtdedienstVreemdelin-genzakenzichertoehetgezinniettezullenverwijderen.Weigerthetgezinzichinteschrijvenofgevolgtegevenaaneenbegeleidingstraject,danwordtovergegaantoteenbeslissingtotvasthoudingvanhetgezinenoverplaatsingnaareenvandeniet-geslotenterugkeerwoningendie,specifiekvoordevrijheidsbeperkingvangezinnenmetminderjarigekinderen,vanaf2008zijnopgericht.
Hoeweldringende medische hulpinallegevallenisgewaarborgd,zijnereenaantalknel-puntenbijdetoepassingdietemakenhaddenofhebbenmetdegebrekkigevertrouwd-heidvandemedischesectormetderegeling,detragewijzevanterugbetalingdoordeOCMWsaandemedischeoffarmaceutischezorgverstrekkers,determijnwaarophetOCMWopzijnbeurtmoetwachtenopdeterugbetalingdoordefederaleoverheidendeinterpretatievandenotie‘dringendemedischehulp’.
Dereëleimpactvanhetopvangbeleiddoordegemeenschappenopde(sociale)rechtspo-sitievanvreemdelingeninillegaalverblijfistotdusverbeperktgebleven.Eenechtonder-mijnendeffectophetfederaal(consequent)verankerdekoppelingsbeginselkanmendanookniettoeschrijvenaanhetopvangbeleid.Ingrijpendewijzigingenzijnopditvlakbovendiennietonmiddellijkteverwachten:omwillevandeverantwoordelijkheidvandefederaleoverheidkanhetregionaleopvangbeleidslechtsaanvullendzijnaanhetfederaleopvangbeleid.ZoheeftVlaanderenvijfmeerconcreteactiesvoorgesteldophetvlakvandehuisvestingvoorvreemdelingeninillegaalverblijf,ondersteuningvandewelzijns-voorzieningen,gezondheidszorg,en,tenslotte,onderwijs.
6.2 Denemarken
DealgemenebevindinginDenemarkenisdatvreemdelingenvolgenshetwetgevendekadernietinsituatieskunnenterechtkomenwaarzijgeenaanspraakkunnenmakenopenigevormvanbijstandofopvang.Deenigemogelijkehypotheseishetgevalwaarindebetrokkenezichzelfnietkenbaarmaaktaandeoverheden.VanNGOzijdewordteropgewezendatdevreesombetrapttewordenopillegaalverblijf,voorvelenderedenkanzijnomdesocialerechtendiezijnvoorzienuitteoefenen.Deeffectievetoegangtotgezondheidszorgwordtomdieredendusnietgegarandeerd.
Vanoverheidszijdeismenvanoordeeldatdemiddelendieterbeschikkingwordengesteldafdoendezijn,terwijlaandekantvanNGO’s,hetRodeKruisendeopvangcentraeerderdemeninggeldtdatdemiddelennietvoldoendezijn.Inhetbijzonderhetpool-systeemvoordenoodopvangistebeperkt:enkeldewintermaandenzijngedekt.Boven-dienheeftderegeringbenadruktdatookalbestaatditsysteem,debetrokkenentochnogaltijdDenemarkenmoetenverlaten.
Inzakedegezondheidszorgwordtvanophetregionaleniveauopgemerktdaterbijniet-acutemedischebehandelingvertragingkanoplopenomdaterdiscussieszijnoverwiedekostenuiteindelijkzaldragen.EenzelfdeprobleemontstaatbijtoepassingvandeServiceAct,waarbijmoetwordenuitgemaaktwelkegemeenteuiteindelijkonderhoudsverplich-tingenheeft.
97ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Ookdeoverlappingvanstatutenkanproblemengeven.Zozijngehuwdepersonentenlastevanhunechtgenoot/genoteenvallenzijnietonderdeonderhoudsplichtvandeImmigratiedienstenverblijvenzijnietinhetopvangcentrum.Hetkomtechtervoordatdepartnerdieonderhoudsplichtnietkannakomen,waardooreenberoepmoetwordengedaanopderegulieremedischezorgverstrekking.Hetverschilininterpretatieoverlegaalverblijfentoegangtotderegulierezorgverstrek-king,isalsproblematischaangemerktvoorwatbetreftpersonendiewordengedoogd(omwillevanhetrefoulementverbodnietverwijderbareafgewezenasielzoekersdiezelfgeenstappennemenomtevertrekken).Decentraleoverheidlijkt,narecenteverstren-gingenvandeverblijfswetgeving,zulkverblijfalsnietwettigtebeschouwen;debetrok-kenewordtopgenomenineenvertrekcentrum,meteenbeperkingvandesocialevoor-zieningentotgevolg.
Omaandetekortkomingenvanregulieremedischezorgverstrekkingaanillegalever-blijfshoudersteverhelpen,wordenplannenontwikkeldomlangsnon-gouvernementelewegmedischefaciliteitenuittebouwen.Dezetekortkomingenhangensamenmetdeonduidelijkheiddiebestaatoverwatonderacutedringendemedischevoorzieningenkanwordenbegrepen;deinterpretatiesoverditbegriplopenuiteen.
Uitgeprocedeerdeasielzoekershebbenduidelijkminderrechtenwanneerzijweigerenmeetewerkenaanhunvertrek.Ditkanwordengesanctioneerddooreenverminderingvandebijstand.Pasbijhethernemenvandemedewerking,wordendezerechtenhersteld.
Erwordtvoldoendeaandachtbesteedaankwetsbaregroepen(kinderen,vrouwenenziekepersonen)endringendeomstandigheden.Indiecontextwordendegespeciali-seerdecentravoorvrouwen,niet-begeleideminderjarigenenziekenvermeld.Doordetraagheidvanproceduresmerkensommigenechteropdatdegelijkebehandelingvanminderjarigekinderenvertragingkanoplopen.Personendiemoeilijkhedenondervindenbijhetvertrek,bijvoorbeeldomdatzijnietdenodigereisdocumentenkunnenbekomen,blijvenondersteunddoordeImmigratiedienst.
6.3 Frankrijk IntheorieverzekertFrankrijkopvangaanasielzoekersennoodopvangaanafgewezenasielzoekersenanderevreemdelingeninillegaalverblijf.Dochindepraktijkwordtdieopvangnietgegarandeerd.
Hethuisvestingsprobleemvanonrechtmatigofillegaalverblijvendemigrantenwordtalsproblematischaangemerkt.Detoegangtotdeprivatemarktis,wegensdehogehuurprij-zenmoeilijk.Hetenigealternatiefiseenberoepdoenopnoodopvangindecentra.
Indepraktijkisditdoordeoverbevolkingvandecentranietevident.Decentrazijnnietvoorzienopinstroomvangrotegroepenvanonrechtmatigverblijvendepersonen.Bovendienkrijgenzijeveneensverblijfsaanvragenvanpersonendieeigenlijknogindegewoneopvangterechtzoudenmoeten.Ookdezecentra(deCADA)zijnoverbevolkt:erzijn20.410opvangplaatsenindeCADAs,terwijlervorigjaar52.762asielaanvragenwaren.Meerdan5.000asielzoekerswachtennogoptoegangtoteenCADAenwijkendusnoodgedwongenuitnaarnoodopvangcentra.Daarkrijgenzijgeenvoorrangwanneerhunasielaanvraagprioritairbehandeldwordt.Alsgevolgdaarvanhebbenveelpersonengeentoegangtot(nood)huisvesting,inhetbijzonderindegroteagglomeratiesalsParijs,MarseilleenCalais.
98ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Eentweedebekommernisisvoedsel.Dezenoodlijktafdoendetewordengelenigddoordedagcentraendoorlokaleliefdadigheid.
6.4 Nederland
Niettegenstaandedekoppelingvandetoegangtotopvangenverstrekkingenaanhetrechtmatigverblijf,heeftderechtspraakhieropenkelebeperkingendoorgevoerd.Aange-zienderechterdewetmoettoepassen,gebeurtditdeelsopbasisvaneeninterpretatievandebestaanderechtsregels,deelsdoorhetbuitentoepassinglatenvannationalewettelijkevoorschriftenomdatzijnietverenigbaarzijnmeteeniederverbindendebepalingenvanverdragenenvanbesluitenvanvolkenrechtelijkeorganisaties(artikel94Grondwet).
Alsbelangrijkvoorbeeldvandeinterpretatiegewijzebeperkingvanhetkoppelingsbegin-selgeldtdeuitspraakvandeRaadvanStatevan28maart2007overdeuitsluitingvanonrechtmatigverblijvendevreemdelingenvandeRva-steun.IndiezaakhadhetCOAeenvraagvoordevoortzettingvandevoorzieningenopbasisvandeRva2005geweigerdomdatdeasielaanvraagdefinitiefwasverworpen.Dezoonvandebetrokkenvreemdelin-genhadernstigemedischemoeilijkheden.HoeweldebetrokkenennietmeergerechtigdwarenopvoorzieningenonderdeRva,oordeeldedeAfdelingBestuursrechtspraakdatophetCOAdewettelijkeverplichtingrustomteonderzoekenoferzeerbijzondereomstan-dighedenzijnomhetverzoektochintewilligen.Navolgenderechtspraakbetreffendedeverzoekenom(verderzettingvan)opvangverwijststeedsnaardezeuitspraak.BijgevolgkunnenzeerbijzondereomstandighedenhetRijk(inditgevalhetCOA)verplichtenomasielverstrekkingenteverlenenaanonrechtmatigverblijvendevreemdelingen.Hetbetrefthiermeestal(dochnietnoodzakelijkuitsluitend)medischeofpsychologischepro-blemendiedoordevreemdelingzelfaannemelijkmoetenwordengemaakt.
Daarnaastheeft,zoalswerdaangegeven,ookhetinternationalerechteenrolgespeeldinderechterlijkeafbakeningvandesocialebijstandaanvreemdelingen.Hetaanvoelen,vooralaandezijdevanNGO’s,isdatdergelijkeberoepengesteundopeeninternationalenormfrequenterzullenvoorkomen.Zijbeïnvloedenhetbewustzijn,oplokaalencentraalbestuursniveau,vanhetbelangvandezemensenrechten.
Hetberoepopderechteromdebestaandeopvang-enbijstandswetgevingwaarmogelijkruimerteinterpreteren,danweldebeperkingenerinwegensstrijdigheidmethetinter-nationaalrechtniettoetepassen,ishetgevolgvanderealiteitdathetgecentraliseerdeopvang-enterugkeerbeleidernietinslaagtomonwettigverblijvendepersonentedoenterugkerennaarhunlandvanherkomst.Indatgecentraliseerdemodelwordtervanuit-gegaandatbinnendeglobalevertrektermijnvan16wekenindeasielcentraenaanvul-lenddevrijheidsbeperkendelocatie,vreemdelingenzonderwettigverblijfNederlandverlaten.Zelfsvoorwiewilvertrekkenvolstaatdietermijnnietaltijd,ondermeerdooradministratievemoeilijkhedenomdeterugkeerdocumenteninordetekrijgen.DaarnaastisereengroepvanpersonendienietwilterugkerenendiekiestvoorillegaalverblijfinNederland.Opditvlakverschillendeopvattingenoverhoeefficiënthetgecentraliseerdeterugkeerbeleidis.Vanrijkszijdewordtaangevoerddathetonderbrengenindevrijheids-beperkendelocatie,metperspectiefvanterugkeer,bijdraagttothetbewustzijnendewilomterugtekeren.AanNGO-zijdeluidthetdathetklimaatindelocatiedaarintegendeelniettoebijdraagt.Hetiseenfeitdatpersonen,nahetdoorlopenvandevertrektermijnofzelfsvroeger,beslissenomtochinNederlandteverblijven,desnoodsindeillegaliteit.Wanneerditresulteertinsituatiesvandakloosheid,wordengemeentenmetdezerealiteitgeconfronteerdenwordenzijbijnaverplichtomtochvooroplossingentezorgen,terwijldestrekkingvanhetBestuursakkoordnetwasomdezeopvangaftebouwen.Hetisbin-
99ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
nendiecontextookdatertegenhetrijkoftegendegemeentengedingenwordeninge-spannenomtochverdercentrale,respectievelijklokalevoorzieningenteblijvenverstrek-ken.Bijdegemeentenbestaathetbesefdatzeterughoudendmoetenzijnomnoodopvangteorganiserenofviabetoelagingtefaciliteren.Gemeentendiedaartoedantochbeslissen,stellenwelvoorwaardenaandetoegang.Deaanvragermoeteenbandhebbenmetdegemeente,eenasielverledenhebbenenkansrijkzijnomeenanderestatusteverwerven.Hierdoorkomtnietiedereeninaanmerkingvoordegemeentelijkenoodopvang,dieinomvangtrouwensbeperktis(400personenvoorde80gemeentendiebinnenhetINLIA-netwerkopereren).Binnendieopvangwordtdanweeraandetoekomstperspectievenvandebetrokkenengewerkt(andereverblijfsstatusofterugkeer),wateenterugvalindeillegaliteitsterkzoureduceren.
100ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
7 Conclusies
7.1 Een proeve van modelmatige benadering
DevergelijkingvandeBelgische,Deense,FranseenNederlandsepraktijkinzakeopvangenbijstandlaattoeomtoteenmodelmatigeanalysetekomen.
Devierlandenhebbengemeendatdetoegangtotde(meeste)regulieresocialevoordelen(bestaansminimum,werknemersuitkeringen,materiëlebijstand,premies,…)ergekop-peldisaanhetlegaleverblijf.Wanneerhetverblijfillegaalisgeworden,moetdebetrok-kenevertrekkenenzalhijofzijgeentoegangkrijgentotdievoordelenenoptermijnookdereedsgenotenopvangofbijstandzalbeëindigdzien.Dewijzeenhetmomentwaaropditgebeurt,verschiltevenwel.
HetDeensemodelkanwordenomschrevenalseenzorgplichtmodel:deDeenseimmi-gratiedienstheeftdeverantwoordelijkheidomopvangteblijvenverstrekkenzolangdepersoon,diegeenverblijfsvergunningheeftofkrijgt,ophetDeensegrondgebiedver-blijft.Deopvangenbijstandwordenerdoordecentraleoverheidverstrekt.Deopvang-voorzieningenwordengemoduleerdinfunctievandestandvanhetverblijfsdossierenvandebereidwilligheidtotvertrek:wieindeprocedureis,krijgtmeerdanwiemoetver-trekken;wiemeewerktaanhetvertrek,krijgtmeerdanwieweigert.Opdiemaniertrachtmendevreemdelingteovertuigenomdaadwerkelijktevertrekken.Buitendecentraleopvangbestaatergeenalternatiefofficieelopvangnetwerkenkunnengeenmiddelenwordenverworvendiehetverblijfsperspectiefkunnenverlengen,zoluidtdeboodschap.HetDeensestelselbiedthetvoordeeldatdiscussiesoverdeduurvandeverstrekkingenendealternatievennaeeneventuelebeëindiging,wordenvermeden.Deopvangenbij-standblijvenimmersgegarandeerdtotaanhetvertrek.
HetFranse,NederlandseenBelgischemodelhebbengemeen(enverschillenvanhetDeensemodel)datopeenbepaaldogenblikdesteunverleningwordtstopgezet.Ditgebeurteveneensvanuiteenbetrachtingomdebetrokkenenertoeaantezettenomeffec-tieftevertrekken:hetontzeggenvansteunzoudandestimulusvoorhetvertrekmoetenzijn.Ditstemtnietovereenmetderealiteitdieleertdaternogsituatieszijnwaarindebetrokkenenietkanofnietwilvertrekkenenhulpbehoevendkomtaankloppenbijdeoverheid.
HetNederlandsemodelgaathetstrengstemetdezesituatiesomenhoudtsterkvastaaneentheoretischvertrektrajectwaarbinnennogsteunwordtverleend.Nadatvertrektra-jectgeldthetkoppelingsbeginselenleidthetillegaleverblijftothetwegvallenvandeuitkeringen.BinnendebestudeerdelandenkanmenzeggendathetNederlandsemodelhetverststaatverwijderdvanhetDeense.DezorgplichtdieNederlandopzichneemtisimmersbeperkt,zowelinpersoneelalsintemporeelperspectief.Deasielverstrekkingenzijnbeperkttotasielzoekers;deaanvragersvanregulierestatus,alsookpersonenmetille-gaalverblijfzullenslechtsuitzonderlijkinaanmerkingkomenvoordezeverstrekkingen:bijmedischeovermachtofmedischeverblijfsaanvraagen,onderinvloedvanderecht-spraak,bijaanwezigheidvanminderjarigekinderen.Ookindetijdzijndeverstrekkingenbeperkttotdeinitiëlevertrektermijnenhetdaaropvolgendeverblijfdesgevallendindevrijheidsbeperkendelocatie.Nadienwordtdesteun,alvastvolgensdelettervanderegel-geving,stopgezet.Dezorgplichtverschuiftdaninderichtingvaneenverantwoordelijk-heidsplichtvoordebetrokkenezelfomNederlandteverlaten.Ofditinwerkelijkheidook
101ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
mogelijkis,isgeenbekommernisvanderegelgeving,waardoorspanningenontstaanmetderealiteitvanpersonendienietmeersteungerechtigdzijnmaartochnogsteunbehoeftiginNederlandverblijven.Hieraanwordtgeremedieerddoorhetoptredenvanlokaleover-heden–maardatissindshetBestuursakkoordonwenselijk–endoorrechterlijkeinter-ventiesdiedevoorzieningentochweerbeschikbaarmakenvoorkwetsbarepersonen,deelsviaeenruimeinterpretatie(gebruikvandenotievanschrijnendheidindewetge-ving),deelsviadetoepassingvaninternationalemensenrechten.
TussenbeidemodelleninbevindenzichhetFranseenhetBelgischemodel.
HetFransemodelheeftmethetNederlandsegemeendathetdevoorzieningenookindetijdennaarpersonenbeperkthoudt:enkelasielzoekers–endannognietzijdieeenDublinclaimhebbenofindeverkorteprocedurezitten–zulleninaanmerkingkomenvoordeopvang,enditvoordeduurvandeasielprocedurezelf,zonderdeberoepspro-cedure(behoudenshumanitairegevallenwaarindividueletoestemmingtotverlengingwordtgegeven).ZobekekenisdeFranseasielopvangvoorex-asielzoekerszelfsbeperk-terdandeNederlandse.TochneigthetFransemodelmeerdanhetNederlandsenaarhetDeensezorgplichtmodel.Vanuiteenconstitutionelebeschermingsgedachtevanhetrechtophuisvesting,biedtFrankrijkdemogelijkheidom,ongeachtdeverblijfsstatusvaneenpersoon,gebruiktemakenvandenoodopvangvoordaklozen(dag-enavondopvang).Dezenoodopvangisgerichtopeenruimeregroepdanenkelhulpbehoevendeimmi-granten.Opdezewijzewordt,alvastintheorie,eenvormvancontinuezorgverstrekkinggegarandeerd.Indepraktijkblijktechterdatdeopvangfaciliteiten,zowelvoorasielzoe-kersalsvoordaklozen,overbezetzijn.Opvangplaatsenwordendoormiddelvanpriori-teitenverdeeld,waardoorinhetbeschermingsmodelvoornamelijkillegaalverblijvendevreemdelingenindekoublijvenstaanbijgebrekaanopvangfaciliteiten.Ditheeftdanindepraktijk,zoalsinNederland,toegeleiddatinenkelegemeentenlokaleopvangisgeor-ganiseerd,voornamelijkinhetnoordwestenvanhetland.IntegenstellingtotNederlandheeftdatgeleidtotkrachtmetingentussengemeentenendevertegenwoordigingvanhetcentralebestuur(deprefect),diedebevoegdheidheeftomgemeentelijkehandelingenongedaantemaken.Delokaleopvang,terremediëringvandefalendecentraleopvang,isinFrankrijkminderwijdverspreiddaninNederland.
HetBelgischemodel,tenslotte,heeftmetNederlandenFrankrijkgemeendatookdaardeverstrekkingenaanafgewezenasielzoekersenillegaalverblijvendepersoneneeneindekennen.Deverstrekkingenwordenereveneensgecentraliseerdgeorganiseerdineenopvangstructuur,waarbijderolvandelokalebesturenmarginaalis.Ookhierisindepraktijkgeblekendatdezeintijdenomvangbeperktesteunverleningnietbeantwoorddeaandereëlenodeneneisenvanafgewezenasielzoekersofillegaalverblijvendepersonen.DeactueletendensinNederlandomindatgevaleenberoeptedoenopderechteromtochverstrekkingenaftedwingen,heeftzichinBelgiëalvroegeringezet.Zoweluitspra-kenvandeinsocialeaangelegenhedengespecialiseerdearbeidsrechtbanken,diesteun-beperkingenstrijdigvondenmetinternationalerechtsnormen,alsdeuitsprakenvanhetGrondwettelijkHof,hebbengeleidtoteenuitbreidingvandesteunverleningdienadienookindewetgevingisgeformaliseerd.Deopvangvoorasielzoekersindeprocedurewerddoordiversewetswijzigingenuitgebreidtotanderecategorieënvreemdelingen:uitge-procedeerdeasielzoekersdienietverwijderbaarzijnommedischeoftechnischeredenen;uitgeprocedeerdeasielzoekersmetfamilieledenindeopvangofmeteenBelgischkind;gezinnenmetminderjarigekinderendiehulpbehoevendzijn;zwangereuitgeprocedeerdeasielzoeksters;gezinnendiehetschooljaarafwachten;uitgeprocedeerdeasielzoekersmeteenaanvraagmedischverblijf.HetBelgischemodelkanwordenbestempeldalseenpragmatischgegroeidverzorgings-modelvoorasielzoekersen,onderinvloedvandemensenrechten,bepaaldecategorieën
102ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
vreemdelingendienietkunnenwordenverwijderdenverdersteunmoetenkrijgen.Hier-doorschuifthetBelgischemodelmeeropinderichtingvanhetDeensezorgplichtmodel.Ditgebeurtdoorrechterlijketussenkomstendienadiendoordewetgeverzijnbekrach-tigd;doordiebekrachtiginglijktBelgiëeenstapverdertestaandanNederlandal.NetzoalsdatvoorFrankrijkgeldt,moethiertochwordenopgemerktdatindepraktijkdewettelijkgewaarborgdebeschermingnietsteedswordtgerealiseerd.Deoverbezettingvandefederaleopvangstructuurheeftertoegeleiddatnietiedereendeopvangkonkrij-gen.Ditwerdenwordtgeremedieerddooropvanginhotelsenvoormaligelegerkazer-nesendoordedoorverwijzingnaarhetlokaleniveauvoordetoepassingvandereguliereopvang.HetBelgischemodelisdanweerbeperkterdanhetFransedoordatergeenalgemeengewaarborgdrechtopnoodopvangbestaatvoorpersonendieillegaalinhetlandver-blijven.Wieniettotdeeerderaangehaaldecategorieënmetrechtopruimerebijstandbehoort,beschiktinBelgiënietmeerovereensystematischgeorganiseerdeopvang,maarzalzichmoetenbehelpenmetlokaleofad hocinitiatieven,vaakopprivé-initiatief.Lokalebesturenzijnenkelgehoudentothetverlenenvandringendemedischehulp.Zijkunnenvrijwilligookruimerehulpofopvangbieden,maardoordatdienietwordtterugbetaalddoordefederaleoverheid(terwijldatwelhetgevalisvoordringendemedischehulp),komtditmaarsporadischvoor.
AlsbesluitkanwordengestelddathetNederlandseopvang-enbijstandbeleidvandevierbestudeerdelandenhetmeestbeperkteis.Hetgaatuitvaneenindetijdbeperktezorg-plicht,gevolgddooreenverondersteldeverantwoordereactievandeafgewezenasielzoe-kerofonrechtmatigverblijvendevreemdelingomtevertrekken.Deblindetoepassingvanditmodelbotst,zoalsdeervaringeninFrankrijkenBelgiëookaantonen,opdereali-teiten,inbepaaldeomstandighedenwaarzwakkereofkwetsbarepersonen(ziekte,leef-tijd)zijnbetrokken,opinternationaalbeschermdemensenrechten.Ditkomttotuitinginrechtszakenwaaropbasisvaneenbelangenafwegingtoteentochruimerebeschermingvandievreemdelingenwordtbesloten.DevertaalomslagdaarvannaarderegelgevinglijktinNederlandmindervertestaandaninBelgië.
7.2 De rol van de lokale actoren
Devierlandenhebbengemeenschappelijkdatderolvandelokalebesturenindeopvangvanonrechtmatigeverblijfhouders,inbeginselbeperktis.VoorDenemarken,BelgiëenFrankrijkgeldtdatenkelinuitzonderlijkeomstandighedenvanhoogdringendheid,diemeestalmetmedischezorgverstrekkingtemakenhebben,eentussenkomstophetlokalebestuursniveaukannodigzijn.InNederlandwordtdeopvangophetlokaleniveaugeachtonbestaandetezijn.
Ookhierisereenspanningsveldmetderealiteit.ZoalshetNederlandsevoorbeeldaan-geeftblijvensommigepersonenophetgrondgebied,niettegenstaandedeafwezigheidvaneenverblijfsrecht.InDenemarkenwordtdituiteraardopgevangendoordeverderezorgplichtvandeImmigratiedienst.InBelgiëzalvoornamelijkdeuitgebreidecentraleopvangdoorFedasilvooreenaantalcategorieënvanvreemdelingeneenoplossingbie-den,indevormvanopvang.Doordeaanhoudendeinstroomvannieuweasielzoekers,zijndefederaleopvangstructurenverzadigd.OptermijnkanditaanleidinggeventoteenconfrontatievangemeentenmethulpbehoevendevreemdelingenenvorderingentegenOCMWsomdezepersonentochooksteunteverlenen,vergelijkbaarmetdeNederlandsesituatie.InFrankrijk,daarentegen,lijkendelokalebesturenslechtsinbepaalderegio’sdrukteondervinden,waarbijhetaanhoudenvanhetcentralemigratiebeleid,onderdrukvandeprefecten,tochdeoverhandlijkttehalen.
103ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Ditspanningsveldroepttweevragenop.Eeneerstevraagbetreftdehoudbaarheidvaneensysteemwaarbijlokalebesturenwordengeconfronteerdmeteenrealiteitdieerbin-nendecentralebeleidslogicanietmeerzoumogenzijn:personenzonderrechtmatigver-blijfdienietvertrekken.VoorNederlanddoetditdevraagrijzenofhetcentralebeleidsni-veaunietnaarDeensenBelgischmodelmoeterkennendatsommigevreemdelingennietkunnenofwillenvertrekken.DediscussieshieroverbestaanenzijnreedsgevoerdnaaraanleidingvandemotieSpekmanrondmedischebeletselsvoorvertrekdooruitgepro-cedeerden.Devreesdatevenwelruimerecriterianietvoldoende“filterbaar”zijn,blijktechtervrijgroottezijn.UithetBelgischevoorbeeldkanechterwordengeleerddathettochmogelijkisomgroepennadertedefiniëren.EventueelkanhetgroeiendecorpusaanNederlandserechtspraakdaarbijeeninspiratiebronzijn.
Eentweedevraag,indeveronderstellingdaterdaneenopeningkankomennaareenbeschermingvoorbepaaldecategorieënvanonrechtmatigeverblijfshouders,zalvanbudgettaireaardzijn.Moetdezeopvangtenlastekomenvanhetlokalebestuursniveau,ofbehoortdittothetcentralemigratiebeleid,naarhetvoorbeeldvanDenemarkenwaardecentraleoverheiddelastendraagt.DeDeenseenBelgischepraktijkwijzenuitdateenstelselvanterugvorderingenvanhetcentraleniveaueenbestuurlijkebelastingbetekentenaanleidingkangeventotwrevelvangemeentenenmogelijkseenbeperkterebereid-heidtothetverlenenvansteun.Maaranderzijdslijktdeallocatievandekostenbijhetbeleidsniveaudatuiteindelijkverantwoordelijkheiddraagtvoorhetmigratiebeleid,weleennoodzaaktezijnomlokalebesturenteovertuigenmeetewerkenineenmeeruit-gebreideopvangverleningoplokaalniveau.Zonietzalditbeleidspaaklopen,zoalseenvoorbeelduithetFransemodelaantoont:deregio’sstaanerinvoordeopvangvanmin-derjarigeninillegaalverblijf,maarbeschikkennietovervoldoendemiddelendaartoe.
Daarbijlijktoverlegtussendebestuursniveausbelangrijktezijn.DitoverlegmodelisinNederland,inhetkadervanhetvertrekbeleid,nietonbekend.OokFrankrijkkentzijnSystèmes Intégrés d’Information et d’Orientationvoordenoodopvang.
7.3 De rol van de mensenrechten en de rechter
Tussendevierlandenbestaatereenonderscheidwanneerhetgaatomderolvanderech-terendemensenrechten.
InDenemarkenisernauwelijksrechtspraakoverdeverenigbaarheidvanhetDeenseopvangbeleidmetmensenrechtennormen.Ditwordttevensgeïllustreerddoordeafwe-zigheidvaneengespecialiseerdeadvocatuurindezematerie.Hetfeitdatereenzorgplichtistotaanhetvertrek,kanhiervooreenverklaringzijn.
HetFransebeeldisgelijkaardig:erisrelatiefweinigdiscussieendemeestelokalebestu-renlijkengezagsgetrouwhetcentralebeleidnatelevenentoetepassen.Hetvertrouwendatdeaanwezigenoodopvangvoordaklozeneenoplossingbiedenzal,lijktdediscussievaaktebeëindigen.Problemendoenzichdanookmindervoorophetconceptueleniveauoverdevraagwiemaaktaanspraakopwelkesteunverlening,omdatdezesteunisvoor-zienindewetgeving.Problematischisveeleerhetgebrekaanrealisatieindepraktijkdoorgebrekaanmiddelen.
HetlevendigemensenrechtendebatinBelgiëenNederlandstaatdaarmeeinsterkcon-trast.InBelgiëspeeltzekerhetGrondwettelijkHof,datwettenmagtoetsenenvernie-tigenofongrondwettigverklarenbijstrijdigheidmetdegrondrechtenindeConstitutie
104ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
maarook,viahetgelijkheidsbeginselkantoetsenaaninternationalegrondrechtennor-men,eendeterminerenderolindeuitbreidingvandeopvangbescherming,eerstnaarminderjarigekinderen,vervolgensnaarhungezinsleden.EenzelfdeevolutielijktinNederlandaandegangtezijn,doormiddelvandetoetsingaaninternationalenormenensanctioneringvanwetgevingoftoepassingenvanwetgevingdiestrijdigzijnmetdenormenvanmenswaardigheidindieinternationalenormen.DerechterisindeLageLandeneenbijkomendeactorinhetdebatrondopvangenbij-standaanonrechtmatigverblijvendepersonen.
Drieinstrumentenspelendaarineenbelangrijkerol:hetEVRM(verbodopmensont-erendebehandelingenrechtopgezins-enprivé-leven),hetIVRK(hetbelangvanhetkindenrechtopmenswaardigbestaanenhuisvesting)enhetESHenIVESCR.Zekervoorkwetsbaregroepenalsziekehulpbehoevendepersonen(voorwiedringendemedi-schehulpoverigensinallelandensteedswordtgewaarborgd,hetenigepuntvanvol-ledigeovereenkomsttussendevierlanden),alleenstaandevrouwenmetkinderenenminderjarigekinderen,draaitdebelangenafwegingtussendestaatenhetindividu,steedsvakerinhetvoordeelvandielaatsteuit.Zoalseerderalaangehaald,heeftditinBelgiëeenvertalinginderegelgevingverkregen,terwijlditinNederland(nog)niethetgevalis.
105ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 2
Begrippenlijst
Debegrippendieinditadvieswordengehanteerd,zijnalsvolgtgedefinieerd:• Nietrechtmatigverblijvendevreemdelingen:vreemdelingenzondergeldigeverblijfs-
titel.• Nietrechthebbenden:rechtmatigverblijvendevreemdelingdieisuitgeslotenvan
voorzieningen.Dezevreemdelingenhebbenrechtmatigverblijfinafwachtingvaneenbeslissingophunaanvraagvooreenverblijfsvergunningregulierofasiel(metuitzonderingvanasielzoekersdieinafwachtingzijnvaneenbeslissingopeeneersteasielaanvraag)133ofhebbenuitstelvanvertrek.
• Uitgeprocedeerdevreemdeling:vreemdelingmeteenasiel-ofreguliereachtergronddieeenverblijfsprocedureheeftdoorlopenmeteenvoorhemnegatieveuitkomst.Hijheeftgeenproceduremeerlopenenheeftinderegeleenverplichtingterugtekerennaarhetlandvanherkomst.
• Koppelingsbeginsel:beginseldattengrondslagligtaandeKoppelingswet;hetrechtopvoorzieningenisafhankelijkvandeverblijfsrechtelijkepositievandevreemde-ling.Bijniet-rechtmatigverblijfbestaatgeenrechtopvoorzieningen(vaakwelrechtopmedischnoodzakelijkhulp).
• Opvang:hetonderbrengenenbiedenvanondersteuning.• Asielopvang:opvangspecifiekgerichtopasielzoekers.• Centraleopvang:dooreencentraaloverheidsorgaanaangebodenopvang.• Decentraleopvang:opvangdiewordtaangebodendooreendecentraaloverheidsor-
gaan.• Noodopvang:opvangvanvreemdelingendiedaaropgrondvandenationalewet-
enregelgevinggeenrechtophebben.Eenonderscheidkanwordengemaakttussennoodopvanggeboden(of(deels)gefinancierd)doorlokaleoverhedenennoodopvanggebodendoorparticulieren,NGO’sofkerkelijkeinstanties.
• Maatschappelijkeopvang:doorde(centraleoflokale)overheidgebodenopvangaanzorgbehoevenden.
• Medischeopvang:opvangdiewordtgebodenaanpersonendieintramuralezorgont-vangen.
• Voorziening:eenmaatregel,middelomineenbehoeftetevoorzien.• Verstrekking:verschaffingvaneenfinanciëletoelageofdienst.• Bijstand:voorziening(financieelofinnatura)omindealgemeennoodzakelijkekos-
tenvanhetbestaan(algemenebijstand)endeuitbijzondereomstandighedenvoort-vloeiendenoodzakelijkekostenvanhetbestaan(bijzonderebijstand)tevoorzien.
• Asielzoekers-uitkering:uitkeringdieasielzoekersontvangendieineenopvangvoor-zieningvandecentraleoverheidverblijven.
• Anderevangnet-uitkering:basisvoorziening,andersdanbijstandenasielzoekers-uitkering.
• WetMaatschappelijkeOndersteuning(Wmo):Nederlandsewetdiegemeenteneenzorgtaakgeeftvoorhetaanbiedenvanvormenvanmaatschappelijkeopvang,bij-voorbeelddaklozenopvang.
• Basisvoorzieningen:voorzieningendiedienenalsvangnetzodatdeinwonersvan
133 DezecategorieheeftnamelijkopgrondvandeOpvangrichtlijnendeRegelingverstrekkingenasielzoekersenanderecategorieënvreemdelingen(Rva)rechtopopvangenverstrekkingen.
106ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
eenbepaaldlandnietondereensociaalminimumgeraken.Hetkangaanomdiversemanierenvanondersteuning,metnameomopvangenfinanciëleuitkeringen.
• OCMW:OpenbaarCentrumvoorMaatschappelijkWelzijn.InBelgiëgevestigdegemeentelijkeorganisatiesdiehulp-endienstverlengingbiedenaanpersonenmetspecifiekeproblemenophetvlakvanzelfredzaamheid.
107ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 3
Relevante artikelen uit Vw 2000, Rva en Rvb
Artikel8Vw2000bepaaltdateenvreemdelinguitsluitendrechtmatiginNederlandver-blijft:opgrondvaneenverblijfsvergunningregulierofasielvoor(on)bepaaldetijd(a-d);• alsgemeenschapsonderdaan(e);• inafwachtingvandebeslissingopeenaanvraagvooreenverblijfsvergunning(regu-
lierofasiel),terwijluitzettingopgrondvandewetofeenrechterlijkebeslissingach-terwegemoetblijven(f,g);
• inafwachtingvandebeslissingopeenbezwaar-ofberoepschrift,terwijluitzettingopgrondvandewetofeenrechterlijkebeslissingachterwegemoetblijven(h);
• gedurendedevrijetermijn(i);• tegendeuitzettingbeletselsbestaanalsbedoeldinartikel64Vw2000(gezondheids-
toestand),(j);• gedurendedeperiodewaarindevreemdelingindegelegenheidwordtgesteldaan-
giftetedoenvanmensenhandel(k);• indienhijrechtenontleendaanhetAssociatiebesluit1/80vandeAssociatieraad
EEG/Turkije(l);• inafwachtingvandeindieningvaneenasielaanvraag,voorzoverhijtekennenheeft
gegeveneendergelijkeaanvraagintewillendienenendaartoeeentermijnisgesteld(m).
Deaanasielzoekersmeteeneersteaanvraaggelijkgesteldevreemdelingenwordeninarti-kel3.3vandeRegeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva)omschrevenenbestaanuit:• devreemdelingwiensasielaanvraagbinnendeprocedureophetACisafgewezenen
tenaanzienvanwieeenverzoektothettreffenvaneenvoorlopigevoorzieningomdebehandelingvanhet(hoger)beroepschriftinNederlandtemogenafwachten,istoegewezen(a);
• eenalleenstaandeminderjarigevreemdeling(amv)wiensasielaanvraagbinnendeAC-procedureisafgewezen(b);
• devreemdelingaanwieeenvergunningisverleendendiealindecentraleopvangverblijftinafwachtingvanhetbetrekkenvanwoonruimteineengemeente(c);
• devreemdelingdieeenaanvraagomgezinsherenigingheeftingediendmeteenasiel-zoekerdieopvangwordtgeboden(d);
• devreemdelingdienietineenopvangvoorzieningverblijftendieinhetbezitwordtgesteldvaneenasielvergunningvoorbepaaldetijdofeenasielgerelateerdeverblijfs-vergunning,vanafhetmomentdaaroppassendehuisvestingbuitendeopvangvoor-zieningwordtgevonden(e);
• devreemdelingdieopgrondvanartikel64Vw2000(gezondheidstoestand)nietuitzetbaaris(f);
• devreemdelingdierechtmatiginNederlandverblijftopgrondvanartikel8subfofhendiezichfeitelijkindezelfdesituatiebevindtalsbedoeldinartikel64vw2000(g);
• devreemdelingdietoteencategoriebehoorttenaanzienwaarvandeministerheeftbeslotendatverstrekkingennietwordenbeëindigd(h);
• devreemdelingtenaanzienvanwieuitzettingachterwegeblijftopgrondvanderichtlijntijdelijkebescherming(i);
108ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
• devreemdelingaanwiebinnendeAC-procedureeenasielvergunningwordtverleend(j);
• deuitgenodigdevluchteling(k);• devreemdelingwiensasielaanvraagisafgewezenendierechtmatigverblijfheeft
opgrondvanartikel8subhVw2000opgrondvaneen‘interimmeasure’waarinisbepaalddathijvooralsnognietmagwordenuitgezet(l).
• deuitgeprocedeerdeasielzoekeraanwieeenreguliereverblijfsvergunning‘voorhetondergaanvanmedischebehandeling’of‘vanwegemedischenoodsituatie’isver-leendopbasisvanvoorafgaandaandeaanvraagovergelegdecompleteenactuelemedischegegevens(m);
• deuitgeprocedeerdeasielzoekermetrechtmatigverblijfalsbedoeldinartikel8,aan-hefenonderh,vandeVreemdelingenwet2000,dievoorafgaandaandeaanvraagomverblijfopmedischegrondenzijncompleteenactuelemedischegegevensheeftovergelegd(n);
• devreemdelingdierechtmatigverblijfheeftopgrondvanartikel8,onderm,vandeVreemdelingenwet2000(o).
DeregulierevreemdelingendieeenberoepkunnendoenopdeRvbwordeninartikel2vandeRegeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen(Rvb)omschrevenenbestaanuit:• vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandeldiezichberadenophetdoenvanaan-
gifte;• getuigen/aangeversdieaangiftevanmensenhandelhebbengedaanenvanwiede
aanwezigheidinNederlandinverbandmethetopsporings-envervolgingsonderzoeknoodzakelijkwordtgeacht;
• personendieinhetkadervangezinshereniging/gezinsvormingeenverblijfsvergun-ninghebbenaangevraagdendiedebeslissingopdieaanvraaginNederlandmogenafwachten;
• ex-asielzoekersofweldepersonendieinaansluitingopofnaasteenasielaanvraag,vanvoor1juli1998,eenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdendieopgrondvandeKoppelingswetgeenaanspraakmeerkunnenmakenopeenuitkeringinge-volgedeAlgemenebijstandswet(nuWetwerkenbijstand);
• minderjarigekinderen(indeleeftijdvan0tot18jaar)dierechtmatiginNederlandverblijvenenvanwiedeoudersofwettelijkevertegenwoordigeropgeenenkelemanieraanbestaansmiddelenkunnenkomen;
• personendieeenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdopgrondvaneergerela-teerdgeweldendieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang.vermoedelijkeslachtoffersvanmensenhandeldiegeenaangiftedoen(buitendeB9-procedure)endieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351);
• personendieeenverblijfsvergunninghebbenaangevraagdopgrondvanhuiselijkgeweldendieverblijvenineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351);
• personendieinverbandmetmensenhandel,eergerelateerdgeweldofhuiselijkgeweldineenNederlandseinstellingvoorvrouwenopvang,zoalsbedoeldindeWetmaatschappelijkeondersteuning(staatsblad2006,no.351)verblijvenendiehiertelandeverblijfhoudenopgrondvaneenbijzonderegeprivilegieerdestatus,danwelalsgemeenschapsonderdaangedurendedeperiodevandriemaandennainreisrechtma-tigverblijfhebbenopgrondvanartikel6,eerstelid,vandeRichtlijn2004/38EGenartikel8,ondere,vandeVreemdelingwet2000.
109ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 4
Literatuuroverzicht
ACVZ(2003),Kinderen en de asielpraktijk. De positie van het kind voor, tijdens en na de asielprocedure – tegen de achtergrond van het internationaal recht,DenHaag:Adviescom-missievoorVreemdelingenzaken(ACVZ)www.acvz.org/publicaties/Advies-ACVZ-NR5-2003.pdf
ACVZ(2011),Om het maatschappelijk belang. Advies over het betrekken van het lokale bestuur en de lokale gemeenschap bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid,DenHaag:AdviescommissievoorVreemdelingenzaken(ACVZ)www.acvz.org/publicaties/Advies-ACVZ-NR33-2011.pdf
Boeles,P.(2008),‘Basisrechtenvanillegalen’,Migrantenrecht,p.338.
Buyse,A.(2010),‘Kinderenindekou.Gebrekaanonderdaksgarantieminderjarigeillega-lenschendtESH’,NJCM-Bulletin,p.205-219.
Cardol,Goos(2007),‘DebetekenisvanhetInternationaleVerdraginzakedeRechtenvanhetKindvoorgezinshereniging’,Migrantenrecht,p.37-43.
CommissievandeEuropeseGemeenschappen(2007),Verslag over de toepassing van Richtlijn 2003/9/EG van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten,Brussel:EuropeseCommissie,COM(2007)745definitiefeur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0745:FIN:NL:PDF
Dijk,D.J.van(voorz.)(1998),Advies inzake het ‘niet-meewerkcriterium’ bij de beëindiging van de opvang van rechtmatig verwijderbare asielzoekers,Adviescommissiemetbetrek-kingtothet“meewerkcriterium”bijdebeëindigingvanverstrekkingenconformdeRege-lingOpvangAsielzoekersvanuitgeprocedeerdeasielzoekers(CieVanDijk).
DT&V(2011),Leidraad Terugkeer & Vertrek,DenHaag:DienstTerugkeer&Vertrek(DT&V).
Eurasylum(2011),Opvang van en bijstandverlening aan niet rechtmatig verblijvende en rechtmatig verblijvende, maar nog niet toegelaten vreemdelingen in België, Denemarken, Frankrijk en Nederland.Syntheseverslagenconclusies,Eurasylum.
Fischer,P.(2010),‘ReactieopartikelSlingenberginA&MRnr.2’,A&MR,p.167.
Forder,C.(2009),‘Tweederangsfamilie-engezinslevenvreemdelingkannietdoordeEVRM-beugel’,NJB,p.1823-1826.
FRA(2011),Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union,EuropeanUnionAgencyforFundamentalRights(FRA)fra.europa.eu/fraWebsite/research/publications/publications_per_year/2011/pub-migrants-in-an-irregular-situation_en.htm
110ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Franssen,K.(2007),‘DeOpvangrichtlijn’,NAV,p.404-415.
Kapuy,K.(2009),‘Beschermingvoorillegalemigranten?Internationalemensenrechten-verdragenensocialezekerheid’,Migrantenrecht,p.246-251.
Minderhoud,P.(2009),‘Socialezekerheidsrechtenvanderdelanders.OntwikkelingeninEU-wetgevingendejurisprudentievanhetEuropeseHofvoordeRechtenvandeMens’,Migrantenrecht,p.239-245.
NJCM(2009),Joint parallel report to the combined Fourth and Fifth Periodic report of the Netherlands on the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,28oktober2009,NederlandsJuristenComitévoordeMensenrechten(NJCM)www.njcm.nl/site/uploads/download/351
Pluymen,M.(2008),Niet toelaten betekent uitsluiten. Een rechtssociologisch onderzoek naar de rechtvaardiging en praktijk van uitsluiting van vreemdelingen van voorzieningen,Nijmegen:BoomJuridischeUitgevers,p.231-284.
Pulles,G.J.(2011),‘OnduidelijkheidoverderechtstreeksewerkingvankernbepalingenvanhetVN-kinderrechtenverdrag’,NJB,173.
Reneman,M.(2010),‘HetHandvestvandeGrondrechtenvandeEuropeseUnie:moge-lijkebetekenisvoorhetvreemdelingenrecht’,A&MR,p.233-244.
Reneman,M.(2011),‘HetKinderrechtenverdragkrijgttanden.OverhoehetVN-Ver-draginzakedeRechtenvanhetKindviahetEU-rechtenhetEVRMbinnendringtinhetNederlandsevreemdelingenrecht’,A&MR,p.349-362.
Slingenberg,C.H.(2010),‘IllegalekinderenenhetEuropeesSociaalHandvest’,A&MR,p.81-85.
Slingenberg,C.H.(2009),‘Koppelpogingmislukt?Overonrechtmatigverblijfalsbasisvooruitsluitingvanvoorzieningen’,Migrantenrecht,p.232-238.
Spekman,H.(2011),Altijd onderdak voor kinderen. Initiatiefnota van het lid Spekman.Kamerstukken II2010/11,32566,nr.2,www.overheid.nl.
VanderWelle,I&A.Odé(2009),Omvang gemeentelijke noodopvang aan uitgeproce-deerde asielzoekers,Amsterdam:RegioplanBeleidsonderzoekwww.overheid.nl,BijlagebijKamerstukkenII2009/10,31018,nr.53.
Walther,J.(2008),‘Losgekoppeldenuitgesloten.(Illegale)vreemdelingenenoverheids-voorzieningengedurende10jaarKoppelingswet’,Migrantenrecht,p.326-330.
111ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 5
Lijst van geraadpleegde organisaties
AmsterdamsSolidariteitsKomiteeVluchtelingen/SteunpuntVluchtelingenAmsterdamFischerAdvocatenGemeenteUtrecht,afdelingZorgenWelzijnInternationaalNetwerkvanLokaleInitiatievenvoorAsielzoekersMinisterievanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties,directieMigratiebeleidMinisterievanSocialeZakenenWerkgelegenheid,directieArbeidsmarktenSociaal-Eco-nomischeAangelegenhedenRaadvanKerken,WerkgroepOpvangUitgeprocedeerdenRadboudUniversiteitNijmegen,vaksectieRechtssociologieenMigratierechtRijksuniversiteitGroningen,faculteitRechtsgeleerdheid,afdelingBestuursrechtenBestuurskundeStichtingLandelijkOngedocumenteerdenSteunpuntStichtingNieuwkomersenVluchtelingenwerkBrabantCentraalUniversiteitvanUtrecht,faculteitRecht,Economie,BestuurenOrganisatieVluchtelingenwerkMiddenNederland,Ex-AMA-TeamVluchtelingenwerkNederland,LandelijkBureau
112ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
b i j l ag e 6
Overzicht van uitgebrachte adviezen
Beleidsadviezen
2002• Vreemdelingeninbewaring(Advies2002/01)• VN-Vrouwenverdraginrelatietotdepositievanvreemdelingenvrouweninhet
Nederlandsevreemdelingenrechtenvreemdelingenbeleid(Advies2002/02)• BuitenlandsedocumentenendetoepassingvanDNA-identificatieinhetNederlandse
vreemdelingenbeleid(Advies2002/03)• BriefadviesAfschaffingdriejarenbeleid
2003• Vreemdelingenbeleidenterrorismebestrijding(Advies2003/04)• BriefadviesNederlandsvoorzitterschapEU2004• Kinderenendeasielpraktijk(Advies2003/05)
2004• Reguleringenfaciliteringvanarbeidsmigratie(Advies2004/06)• BriefadviesEenmaligebijzonderemaatregelc.a.• Voorbijdehorizonvan‘Amsterdam’(Advies2004/07)• Naaréénsnelleenzorgvuldigeasielprocedure(Advies2004/08)• InburgeringseisenalsvoorwaardevoorverblijfinNederland(Advies2004/09)• Terugkeer:deinternationaleaspecten(Advies2004/10)• VanContourennotanaarInburgeringswet(Advies2004/11)• BriefadviesMotieDittrichc.s.,alfabetiseringseisent.a.v.migrerendepartners
2005• Terugkeer:denationaleaspecten(Advies2005/12)• Tegendewilachtergebleven(Advies2005/13)• BriefadviesAanvullendevragenadviesACVZ‘Tegendewilachtergebleven’• Openbareordeenverblijfsbeëindiging(Advies2005/14)• Tothethuwelijkgedwongen(Advies2005/15)• Toelatingenverblijfvoorreligieuzedoeleinden(Advies2005/16)• BriefadviesVragenadviesACVZ‘Toelatingenverblijfvoorreligieuzedoeleinden’
2006• BriefadviesMotieDittrichc.s.,tweedeonderdeel• Terugnaarschool(Advies2006/17)• EersteHulpbijHuwelijksdwang(Advies2006/18)• Categoriaalbeschermingsbeleid,een‘noodzaak’(Advies2006/19)• Transparantentoetsbaar(advies2006/20)• BriefadviesMotieStaaij/DeVriesvrijstellingmvv-vereiste
2007• SecuurenSnel.Voorstelvooreennieuweasielprocedure(Advies2007/21)• ProfijtvanStudiemigratiebeleid.Eenadviesoverdearbeidsmarktpositievanbuiten-
landseafgestudeerden(Advies2007/22)
113ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
• BriefadviesEenstatusvoorhoogopgeleideasielzoekers?• MVV,wegermee?Voorstelvooréénprocedurevoorinreis-enverblijfsvergunning
(Advies2007/23)• Immigratieopmaat.Adviesovereennieuweopzetvoorhetregulieremigratiebeleid
(Advies2007/24)
2008• BriefadviesMedischeaspectenasiel/regulier• Legesvoor(arbeids)migratienaarNederland(Advies2008/25)• Artikel1FVluchtelingenverdraginhetNederlandsvreemdelingenbeleid
(Advies2008/26)• Nederlandmigratieland,ookin2025(g)eenprobleem(uitgaveSduUitgevers)
Nederlanderschapineenonbegrensdewereld.AdviesoverhetNederlandsebeleidinzakemeervoudigenationaliteit(Advies2008/27)
2009• BriefadviesTijdelijkeArbeidsmigratieendesamenhangmetontwikkelingssamen-
werking• Demensbeschermdendehandelbestreden.Eenadviesovereenevenwichtig
beschermingsregimevoorslachtoffersvanmensenhandel(Advies2009/28)• BriefadviesVervolgstudiecategoriaalbeschermingsbeleid• Tijdelijkearbeidsmigratie2015–2035(Advies2009/29)
2010• BriefadviesHuwelijks-engezinsmigratie• Hettopjevandeijsberg?Adviesoverhettegengaanvanidentiteits-endocument-
fraudeindevreemdelingenketen(Advies2010/30)• Regelrustvoorvreemdelingen.Eenadviesoververminderingvanregeldrukinhet
regulierevreemdelingenbeleid(Advies2010/31)• ExternalProcessing.Eenadviesoverdevoorwaardenvoorhetinbehandelingnemen
vanasielaanvragenbuitendeEuropeseUnie(Advies2010/32)
2011• BriefadviestweedenotavanwijzigingimplementatieTerugkeerrichtijn• Briefadviesoverbeleidtenaanzienvanverzoekenomvoorlopigevoorziening• Omhetmaatschappelijkbelang.Adviesoverhetbetrekkenvanhetlokalebestuuren
delokalegemeenschapbijdeuitoefeningvandediscretionairebevoegdheid(Advies2011/33)
Wetsadviezen
2002• AdviestechnischeverbeteringenenWetCOA(20maart2002)• Adviesminimumnormenverlenentijdelijkebeschermingingevalvanmassaletoe-
stroomvanontheemden,RL2001/55/EG(6november2002)
2003• Adviesaanvullingartikel26vandeOvereenkomstteruitvoeringvanhetAkkoord
vanSchengenvan14juni1985,RL2001/51/EG(15januari2003)• Adviesverlengingtijdelijkheidvanverblijfsvergunningasielvoorbepaaldetijd
(11februari2003)• Adviesvervallenvanhetdriejarenbeleid(14maart2003)
114ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
• AdviesoverhevelingtoelatingstakenregionalepolitiekorpsennaarImmigratie-enNaturalisatiedienstengemeenten(17november2003)
• Adviesinburgeringinhetbuitenland(27november2003)
2004• Adviesgezinsherenigingenenkeleandereonderwerpenbetreffendegezinshereni-
ging,gezinsvormingenopenbareorde,RL2003/86/EG(24februari2004)• Adviesvereistentoegang,OvereenkomstEG-ZwitserseBondsstaate.a.
(16maart2004)• Adviesminimumnormenverlenentijdelijkebeschermingmassaletoestroomont-
heemden,RL2001/55/EG(27april2004)• Adviesdefinitievanproces-uren(9juni2004)• Advieskennismigratie(6juli2004)• AdviesBesluitinburgeringinhetbuitenland(29december2004)
2005• AdviesWetinburgering(10maart2005)• AdviesOntwerpBesluitvideoconferentie(13juli2005)• Adviesstatuslangdurigingezetenonderdanenderdelanden,RL2003/109/EG
(13juli2005)• Advieswijzigingart.3.104,4.21eerstelid,4.25en4.29eerstelidVb2000
(8november2005)• Adviesontwerp-Visumwet(14november2005)• AdviesBesluitinburgering(24november2005)
2006• Adviesminimumnormenerkenningonderdanenderdelandenenstaatlozenals
vluchteling,RL2004/83/EG(kwalificatierichtlijn)(30maart2006)• AdviesoverreactieMinisteropontwerp-Visumwet(21juni2006)
2007• AdvieswerknemersNoordzeeinstallaties(1maart2007)• AdviesWetboekvanStrafrechtenWetboekvanStrafvorderinginverbandmetde
beëindigingvandemaatregelvanterbeschikkingstellingmetdwangverplegingdoordeMinistervanJustitie(19april2007)
• AdviesVreemdelingenbesluit2000i.v.m.minimumnormenerkenningonderdanenderdelandenenstaatlozenalsvluchteling,implementatieRL2004/83/EG(3mei2007)
2008• AdviesVreemdelingenbesluit2000inverbandmethetvereistevanmvv
(4december2008)
2009• AdviesVreemdelingenwet2000enVreemdelingenbesluit2000inverbandmetaan-
passenasielprocedure(5maart2009)• Adviesontwerpregelgevingteruitvoeringvanhetmodernmigratiebeleid(5maart2009)• AdviesVreemdelingenwet2000inverbandmetbiometrie(18mei2009)(nognietopenbaar)• Adviesinverbandmetverruimingbevoegdhedenvreemdelingentoezicht(29oktober2009)
115ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
• Adviesinzakehetmiddelenvereisteinhetmodernmigratiebeleid(17november2009)
2010• Adviesinverbandmetwijzigingbasisexameninburgering(19februari2010)• AdviesVoorschriftVreemdelingenteruitvoeringModernmigratiebeleid
(27april2010)(nognietopenbaar)• BecommentariëringVreemdelingencirculaire(WBV)bijwetsvoorstelmodern
migratiebeleid(24juni2010)(nognietopenbaar)• AdviesBesluitjustitiëlegegevens-verstrekkenjustitiëlegegevensaanautoriteiten
landenvanherkomstbijuitzetting(26juli2010)(nognietopenbaar)• AdviesVreemdelingenbesluit2000inverbandmetnationalevisa(8september2010)
(nognietopenbaar)
2011• Adviesovertoezichtterbestrijdingvanillegaalverblijfnagrensoverschrijding
(21maart2011)• AdviesRijkswetophetNederlanderschap(RWN)(10mei2011)(nognietopenbaar)• Adviesversterkingeigenverantwoordelijkheidinburgeringsplichtige(16mei2011)• Adviesvereistemvv(13juli2011)• Adviesaanscherpingeisengezinsmigratie(20juli2011)• Adviesaanscherpingglijdendeschaal(23augustus2011)• Adviesherschikkengrondenvoorasielverlening(7september2011)
(nognietopenbaar)• Adviesstrafbaarstellingillegaalverblijfvanvreemdelingen(7september2011)
(nognietopenbaar)
2012• Adviestegengaanhuwelijksdwang(1februari2012)(nognietopenbaar)
Voorhetraadplegenendownloadenvanadviezen,zie:www.acvz.org.
116ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Summary
Right to protection of human dignityAdvisory report on reception and assistance for aliens residing illegally in the Netherlands and for aliens who have residence rights but no entitlement to ben-efits and facilities
Strict application of the ‘linkage’ principle is leading to friction between central govern-ment and the municipalities and to problems with regard to compliance with international human rights instruments
In1998theBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,whichlinkedaliens’entitlementtobenefitsandfacilitiestotheirresidencestatus,wasintroduced.Theobjectivesofthenewlegislationweretwofold:first,todiscourageillegalresidence,andsecondtopreventbothillegalaliensandthosewhowerehereonalegalbasisbutwhohadnotorhadnotyetbeenadmitted(‘alienswithoutentitlement’)frombecomingsettledintheNetherlandsthroughthegrantingofbenefitsandfacilities,makingexpulsionatalaterstageimpossi-ble.Fromnowon,exclusion(frombenefitsandfacilities)andexpulsionweretogohandinhand.
AftertheintroductionoftheAct,municipalitieswereconfrontedwithanincreasingnumberofrequestsforassistancefromalienswithoutanyentitlementtobenefits.Onthebasisofawidelyfeltdutyofcare,manyoftheselocalauthoritiesofferedwhatwereknownas‘bed,bathandbread’schemes.Thisledtofrictionbetweenmunicipalitiesandcentralgovernment.InMay2007,thethenStateSecretaryofJusticeandtheAssociationofDutchMunicipalities(VNG)concludedanadministrativeagreementintendedtoendthisfriction.Theasylumprocedurewastobeimprovedandthedepartureofillegalalienstobeexpedited.Fortheirpart,themunicipalitiesweretoendemergencyreception.
Now,fiveyearson,somemunicipalitiesareneverthelessstillfacilitatingemergencyreception.Theycitethelackofaneffectivereturnpolicyasthemostimportantreasonforthis.Fromtimetotime,municipalitiesalsoofferotherbenefitstoaliensfromwhichtheyareexcludedbythelegislation.Thisissometimesbasedonajudgmentinwhichthecourthasruledthatinthecaseinquestion,withholdingfacilitiesisincompatiblewithEuro-peanandinternationalhumanrightsobligations.
Thisadvisoryreportchartstheinconsistenciesbetweennationalpolicyandlocalimple-mentationpractice,andbetweenthatpolicyandinternationalhumanrightsobligationswherethelatterrelatetotheprovisionofreceptionandassistancetoillegalaliensandalienswithoutentitlement.Tofindsolutionswhichcouldcontributetoreducingsuchinconsistencies,theACVZalsoaskedEurasylum(aEuropeanresearchandconsultingcompany)toinvestigatepolicyandpracticeinthisfieldinFrance,BelgiumandDenmark.
European and international human rights standards
Themostrelevantsupranationalsourcesoflawfortheprovisionofreceptionandassist-ancetothegroupsofaliensreferredtoherearetheEuropeanConventionfortheProtec-tionofHumanRightsandFundamentalFreedoms(ECHR),theCharterofFundamen-talRightsoftheEuropeanUnion(CFREU),theEuropeanSocialCharter(ESC)andthe
117ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
UnitedNationsConventionontheRightsoftheChild(UNCRC).WithregardtotheECHR,articles3and8areofthegreatestrelevance.Article3statesinter aliathatno-onemaybesubjectedtoinhumanordegradingtreatment.Inthiscon-text,theEuropeanCourtofHumanRights(ECtHR)attachesimportancetoanindividu-al’slivingconditions.Article8guaranteesrespectforprivateandfamilylife.Respectforprivatelifealsoincludesthephysicalandpsychologicalintegrityoftheindividualandisprimarilydirectedatsafeguardinghis/herpersonaldevelopment.AccordingtonationalandEuropeancaselaw,withholdingreceptionandbenefitsfromalienscanincertainsituationsbeincompatiblewitharticle3orarticle8oftheECHR.Thismayparticularlybethecasewherevulnerablealiensareconcernedwhosedignityandfreedomareunder-minedbyexclusionfrombenefitsandfacilities,sincetheCourtconsidersrespectforhumandignityandfreedomtobethecorevaluesoftheConvention.Thisrightisalsoprotectedbyarticle1oftheCFREU:‘Humandignityisinviolable.Itmustberespectedandprotected.’Ifapersonisobligedtoliveinpovertyonthestreetsforalongtimewith-outanyprospectofimprovement,thismayleadtodamagetohis/herphysicalandpsy-chologicalintegrityandthustoadegradingsituation.Forthesereasons,adecisiontowithholdreceptionorassistancemustalwaysbebasedonacarefulweighingoftheinter-estsofthealienasagainstthepublicinterest.Inthisassessment,childrenandothervul-nerablepeopleinparticularhavearighttoprotection.
Article3,paragraph1oftheUNCRCstatesthatinallactionsconcerningchildren,thebestinterestsofthechildmustbeaprimaryconsideration.Article27,paragraph1ofthatsameConventionguaranteestherightofeverychildtoastandardoflivingadequateforitsdevel-opment.TheECtHRguaranteestherightsofthechildbyinterpretingtheECHRinthelightoftheUNCRC.Theprincipleofthebestinterestsofthechildrequiresanassessmentofthecircumstancesoftheindividualchild.Inthecaseofchildren,livingconditionsareofparticularrelevancetosuchanassessment.AccordingtotheEuropeanCommitteeofSocialRights(ECSR),anindependentbodywhichmonitorscompliancewiththeESC,therighttoaccommodationiscrucialtorespectforhumandignity.TheCommitteebelievesthatterminatingreceptionfacilitiesforchildrenwhohaveexhaustedalltheproceduresplacesthem,asaparticularlyvulnerablegroup,inapositionofextremehelplessness.
The Dutch situation in comparison with that in France, Belgium and Denmark
France: a constitutional model of protection FrancehasnolegislationcomparabletotheBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,althoughentitlementtomostbenefitsandfacilitiesislinkedtolegalresidence.However,certainsocialprovision,suchasemergencyshelter,childbenefitandsocialassistancefortheelderly,isavailabletoall.TherighttohousingisrecognisedintheConstitutionandenforceableinlaw.Forthisreasonthereislittlecaselawontherighttohousingandsocialprovisionforillegalaliensandalienswithoutentitlement,andthuslittlefrictionbetweencentralgovernmentandmunicipalitiesonthisissue.Therearesomemunicipalitiesthatmakethestandardshelterforthehomelessavailabletothesegroupsofaliens,butthisisnotlongterm,isnotavailabletolargegroups,andisinaccordancewiththelegislation.
Failedasylumseekerswhocannotreturntothecountryoforiginarenolongerentitledtoasylumreceptionfacilitiesbutcan,atleaststatutorily,makeuseofemergencyreceptionfacilities.Thereishoweverashortageofplacesinthesefacilities.Therighttoreceptionforillegalaliensandalienswithoutentitlementisthusthreateningtobecomeillusory.InFrancetheconceptofillegalresidencedoesnotapplytominors.Theirresidenceisalwaysconsideredtobelegal.Thismeansthattheyenjoythesamerightstosocialprovi-sionasminorFrenchcitizensandlegalimmigrants.
118ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Belgium: a pragmatic model of careInBelgiumthereisnoabsoluteanddirectlinkageprinciple.Therighttosocialprovisionislinkedtoaccesstothelabourmarket,suchaccessbeingdependentonthelegalityofres-idence.Theonlyexceptiontothisruleistheprovisionofemergencymedicalassistance.
Inthecaselaw,withholdingreceptionandassistancetominoraliensandtheirparents,aswellascertaincategoriesofalieninasituationbeyondtheircontrolhasbeendeemedincompatiblewithfundamentalrights.Thelegislaturesubsequentlydeterminedthatalienswhoacquireabroaderentitlementtoprovisionthanmerelyemergencymedicalassistanceonthebasisofacourtdecision,alsoacquirearighttoreception.Thisapplies,interalia,toalienswhothroughnofaultoftheirownareunabletoleaveBelgium.Alienswhocooperateintheirdeparturebutwhocannotobtaintraveldocumentsfromtheauthoritiesintheircountryoforiginareentitledtoreceptionuptothepointatwhichtheyareabletoleavethecountry.Problemsbetweenthefederalgovernmentandlocalauthoritiesareconnectedwiththeresponsibilityforcoveringthecostsofreception.Themunicipalsocialassistancecentres(OCMWs)areentitledtoofferreceptionandfacilitiestoillegalaliensbuthavetocoverthecoststhemselves.Thisreducesthewillingnessofmunicipalitiestoofferreception.ThegreatestprobleminBelgiumistheshortageofplacesinthereceptionfacilitiespro-videdbycentralgovernment.
Denmark: a model based on the duty of careLikeFranceandBelgium,Denmarkhasnolegislationlinkingbenefitentitlementtoresi-dencestatus.TheDanishimmigrationservicehasadutyofcareforallalienslivinginDenmark,whetherlegallyornot.Thescopeofthatdutyvariesaccordingtothespecificresidencerightsoftheindividualandisalsorelatedtothequestionofwhetheranalienwhohasexhaustedalltheprocedurescooperatesinhis/herdeparture.Thosewhorefusetocooperatehavetheleastaccesstosocialprovision.Thisgroupisneverthelessentitledtoshelter,foodandclothing.
Inviewofthisgeneraldutyofcare,thereislittlefrictionbetweencentralgovernmentandmunicipalitieswhenitcomestoprovidingreceptionandassistancetoillegalaliensandalienswithoutentitlement.Forthesamereason,thereislittlecaselawandfewproblemsinDanishlegislationandpracticeinthisfield.
The Netherlands: a limited duty of care ThroughtheintroductionoftheBenefitEntitlement(ResidenceStatus)Act,illegalaliensandalienswithoutentitlementwereexcludedasagroupfromsocialprovision.Sincetheintroductionofthe‘multipledecision’andasaresultoftheAdministrativeAgreement,astricterpolicywasfollowedwithregardtoterminatingreceptionforalienswhohaveexhaustedalltheprocedures.Exclusionincludesbothasylumreceptionandmunici-palshelterfacilitiesaswellassocialassistanceandotherprovisionsuchaschildbenefit.Whetherornotthepersonconcernedcooperatesinhis/herdepartureisirrelevanttotherighttoreception.Oncethetimelimitfordeparturehasexpired,receptionandfacili-tiesendautomatically.Inprinciple,thequestionofwhethertheindividualinquestionisactuallyabletoleaveplaysnorole.Inpractice,however,thereareinfactalienswhoareobligedtoleavebutcannotreturntotheircountryoforigin,forexampleforadministra-tivereasons.Illegalaliensandalienswithnoentitlementarenotalwaysgiventheopportunitytosubmitanapplicationforprovisionofsomekind.Oneresultofthisisthatnoindividualassess-mentofintereststakesplaceintheircase.Iftheirapplicationisacceptedforprocessing,itisnotalwaysassessedinthelightofrelevantEuropeanandinternationalobligations.
119ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Thestrictapplicationofthelinkageprinciple,incombinationwithareturnpolicywhichisnotwater-tight,meansthatmunicipalitiesareinpracticeconfrontedwithalienswhoareexcludedfromprovision,butareneverthelessinneedofassistance.Thissituationhasledtocaselawonthewithholdingofreceptionandotherfacilitiesfromillegalaliensandalienswithoutentitlement.Itcannotbeconcludedfromthiscaselawthattheexclu-sionofthesecategoriesofalieninDutchlegislationisinitselfincompatiblewiththeEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove.However,itdoesshowthatthestrictapplicationofthelinkageprincipleinspecificcasescanleadtocon-flictwiththosestandards.Insuchcases,thecourtsdecidedthatwithholdingreceptionconstitutesabreachoftherighttoaprivatelifeenshrinedinarticle8oftheECHRandtherightderivingfromthistoprotectionofhumandignity.Inaddition,thecourtscon-cludedthatarticle8oftheECHRalsoobligesStatestoprovidereceptionforanyfamilymembersofavulnerablealienforwhomreceptionisobligatory.TheyfurtherruledthatabsoluteexclusionofminoralienswithoutentitlementfromtheprovisionsoftheWorkandIncomeActisincompatiblewiththedutyofcarevis-à-vischildrenthatderivesfromtheUNCRC.Earlyin2011,TheHagueCourtofAppealruledthatputtingillegalminoraliensonthestreetsisinitselfinhumanandincompatiblewiththeprovisionsoftheECHRandUNCRC,andthatsuchchildrenmaynotbeseparatedfromtheirparents.Asaresultofthisjudgment,familieswithchildrenwhohaveexhaustedalltheproceduresarenolongerturnedoutofreceptionfacilities,butareplacedinwhatisknownasrestrictiveaccommodationorinfamilycentres.Nevertheless,someminorsstillremainintheNeth-erlandswithoutreceptionfacilities,forexamplethechildrenoffamilieswhoseresidencepermithasbeenwithdrawnorwasnotrenewedontime,oroffamilieswhohavesubmit-tedrepeatedasylumapplicationsbuthavenorighttoreception.
Good practice in France, Belgium and DenmarkAnumberofexamplesofgoodpracticeinthepolicyandpracticeofthecountriesinves-tigatedcanbedistinguished.IftheNetherlandsweretoadopttheseexamples,itcouldleadtomoreconsistentcompliancewiththeEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove,areductioninfrictionbetweencentralgovernmentandthemunicipalitiesandadeclineinthenumberofcourtproceedingsinstitutedtoobtainaccesstoreceptionandassistance.Theexamplesareasfollows.InFrance:thegeneralrighttoreceptionenshrinedintheConstitution,whichhasgreatsymbolicvalue,andthefactthattheconceptofillegalresidencedoesnotapplytominors,thusacknowledgingthattheycannotasarulebeheldresponsibleforthesituationinwhichtheyfindthemselves;InBelgium:thepracticeofmoresystematicallyfollowingupcaselawonaccesstorecep-tionfacilitiesinindividualcasesbyformulatingexceptionstothegeneralrulethatillegalaliensandalienswithoutentitlementareexcludedasagroupfromsuchprovision;InDenmark:thedutyofcarewhichthegovernmenthasassumedforallalienslivinginthecountry,whatevertheirresidencerights.
Conclusion
Ofthefourcountriesinvestigated,theNetherlandshasthemostrestrictivepolicyonprovisionforaliens.Oncethestandarddepartureprocedurehasbeencompleted,recep-tionandassistanceareterminated,inaccordancewiththeletterofthelaw,andthealienisexpectedtodepart.
Thequestionofwhetheraliensareactuallyabletoleaveplaysnoroleinthisprocess.TheDutchauthoritiesassumethatalienswhohaveexhaustedalltheproceduresandwishtoreturntotheircountryoforigincanactuallydoso.Practicesometimesprovestobelesssimple.Somealiensarerequiredundercurrentpolicytoleavebutcannotdoso.The‘not-
120ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
at-fault-policy’doesnotalwaysofferthesealiensasolution,becausetheycannotalwaysdemonstratethattheauthoritiesintheircountryoforiginwillnotissuetraveldocu-ments.
ThemainproblemwithDutchlegislationandimplementationpracticeisthatvulner-ablepeoplefallwithinthecategoriesofexcludedalien.Theseincludealienswhohaveexhaustedtheproceduresbuthavemedical(physicalorpsychological)problems,andminorsorfamilieswithminorchildren.Theycanalsoincludethosewhohaveexhaustedtheproceduresbutcannotreturntotheircountriesoforiginforadministrativereasonsandthereforefindthemselvesinahopelesssituation.Thefactthatapplicationsmadebysuchpersonsforaccess(neworinretrospect)toreceptionandotherfacilitiesarenotalwayssubjectedtoacarefulassessmentoftheinterestsinvolvedmayleadtoaviolationoftherighttoprivateandfamilylifeasenshrinedinarticle8andoftheprohibitiononinhumananddegradingtreatmentcontainedinarticle3oftheECHR,andtoaconflictwiththeobligationlaiddownintheUNCRCtomaketheinterestsofthechildaprimaryconsiderationinanydecisionrelatingtochildren.Throughsuchastrictapplicationofthelinkageprinciple,incombinationwithareturnpolicywhichisnotwater-tight,munici-palitiesfindthemselvesobligedtocontinuetofacilitateemergencyreceptionandotherprovision,whilebyapplyingEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsthecourtsmakeaccesstosuchprovisionavailabletovulnerablealiens.
TheACVZconcludesfromareadingofthecaselawthattheStatehasanobligationtomakeacarefulassessmentinallcasesoftheinterestofthealieninobtainingaccesstoreceptionandassistanceasagainsttheinterestoftheStateinwithholdingsuchaccess.Inthatassessment,substantialweightshouldbeattachedtotheState’sdutyofcarevis-à-visvulnerablealiensanditsobligationtorespecthumandignity.
Recommendations
Thefollowingrecommendationscouldleadtoareductioninthefrictionbetweencen-tralimmigrationpolicyandlocalimplementationpractice,andbetweennationalimmi-grationandfacilitiespolicyandtheEuropeanandinternationalhumanrightsstandardsreferredtoabove:
1) Continue to offer reception to aliens who have exhausted all the procedures and who cooperate in their departure, even if they do not succeed in leaving within the statutory period.
Alienswhohaveexhaustedalltheproceduresarebetterabletoworkontheirdepartureandremainvisibletotheauthoritiesiftheyarenotobligedtodevotealltheirenergiestosurvivingonthestreets.ReceptionshouldbeprovideduptothepointthatthealienhasdemonstrablylefttheNetherlands,hasbeengrantedaresidencepermit,orhasdeliber-atelymadehim/herselfinvisibletotheauthorities.Becausethesepersonshaveexhaustedalltheprocedures,theReceptionConditionsDirectivedoesnotapplytothemandarestrictedlevelofprovisionwillbesufficient.
2) Comply consistently with European and international obligations in assessing applica-tions for benefits and offer reception and assistance to vulnerable persons.Onthebasisofinternationalobligations(articles3and8oftheECHRandtheUNCRC)receptionandassistancemustbeofferedtovulnerablepersons.ThesemayincludealienswhoarenoteligibleforcontinuedreceptionasreferredtoinRecommendation1becausetheyarenotcooperatingintheirdeparture.Theymayalsoincludealienswhohave
121ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
exhaustedtheproceduresandhavenotearlierqualifiedforreceptionandfacilities,aswellasalienswhosestayintheNetherlandsisonalegalbasisbutwhohavenotyetbeenadmitted.Inallcases,thedecisivequestioniswhetherthewithholdingofreceptionandbenefitsiscompatiblewiththerighttoprotectionofhumandignity.CompliancewithEuropeanandinternationalobligationscanbeachievedbymakingacarefulassessmentoftheinterestsinvolvedinallcaseswhereapplicationsaremadeforsocialprovision,payingspecialattentiontothequestionofwhetherwithholdingthepro-visioninquestioniscompatiblewiththerighttotheprotectionofhumandignity.Thismeansthatifanalienwhodoesnothavetherequisiteresidencerightsappliesforprovi-siontowhichhe/sheisnotentitledunderthenationallegislation,theapplicationwillneverthelessbeprocessed,thusensuringthatanindividualassessmentofinterestscantakeplace.3) Include in the legislation a provision stating that minor aliens have a right to reception in all circumstances.
OnthebasisoftheEuropeanandinternationalobligationsreferredtoabove,theACVZconsidersitimportantthat,inadditiontotemporaryreceptionforfamilieswithchil-drenwhohaveexhaustedtheprocedures,thelegislationincludeageneralprovisiontotheeffectthatinviewoftheirparticularvulnerability,childrenalwayshavetherighttoreception.Receptionshouldalsobeofferedtoanyfamilymembersinviewoftherighttorespectforfamilylifelaiddowninarticle8oftheECHR.
4) Include a provision in the Aliens Act 2000 to the effect that the Benefit Entitlement (Resi-dence Status) Act does not apply to minor aliens.
Childrenarebydefinitionvulnerableandcannotbeheldresponsibleforthesituationinwhichtheyfindthemselves.
122ac v z - m a a r t 2 01 2 r ec h t op m e ns wa a r dig be s ta a n
Samenstelling van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
Voorzitter:• mw.mr.A.C.J.vanDooijeweert,coördinerendvice-presidentrechtbank’s-Graven-
hage,sectorstrafrecht
Plaatsvervangend voorzitter:• dr.H.H.M.Sondaal,voormaligNederlandsambassadeur,laatstelijkinAustralië
Leden:• prof.mr.H.Battjes,hoogleraarstaats-enbestuursrechtVrijeUniversiteitAmsterdam• mw.prof.mr.dr.C.C.J.H.Bijleveld,senioronderzoekerNederlandsInstituut
CriminaliteitenRechtshandhaving(NSCR),tevenshoogleraarmethodenentechnie-kencriminologischonderzoekaandeVrijeUniversiteitAmsterdam
• prof.mr.P.Boeles,emeritushoogleraarimmigratierecht• mr.T.C.M.Claessens,ex-rechteren-staatsraadinbuitengewonedienst• drs.R.J.Glaser,adviseurophetterreinvanstrategischebeleidsadviseringenover-
heidsstrategie,voorzowelnationalealsEuropesewet-enregelgeving• mw.dr.M.S.Menéndez,lidvanhetCollegevanBestuurvandeHaagseHogeschool• prof.dr.W.Shadid,emeritusbijzonderhoogleraarinterculturelecommunicatie,
diversiteitsconsultant
Secretaris:• mr.W.N.Mannens
Top Related