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7/23/2019 Dumping y Subsidios en Las Importaciones Chinas

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Dumping y subsidios en las

exportaciones chinas:

El caso textil peruano

Dumping and subsidies of textilesand apparel from China in Peru

Rubn Berros*1

RESUMEN

Se apunta a dilucidar de que manera las prcticas comerciales en las relacionesbilaterales Per-China afectan la competencia justa. Se examina el tema dedumping y otras prcticas desleales en las relaciones comerciales entre los dospases y la manera en que podra afectar negativamente, en particular el sectortextil y confecciones de la economa peruana. El ingreso de productos chinos aprecios subvalorados ha perjudicado a varias empresas de tela y confecciones deprendas, obligando a estas a retirarse debido a las fuertes perdidas. China, desdela creacin de Indecopi, ha sido objeto del mayor nmero de quejas en casos anti-dumping.

Palabras clave: Competencia desleal, dumping, subsidios, piratera, salvaguardas,

Indecopi.

* Profesor de economa en Lock Haven University, Pennsylvania. Es autor de Contracting for development(2000) y de tres docenas de artculos en revistas especializadas y captulos en libros. Trabaja temas de co-mercio internacional y desarrollo econmico. Direccin: Department of Business, Lock Haven University,Lock Haven, PA 17745, USA. E-mail: [email protected].

Pensamiento Crtico Vol. 19 N 2, pp. 39-64


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ABSTRACT

This article examines dumping and subsidies and other unfair trade practices inPeru's commercial relations with China. It discusses how this negatively affects,particularly the textile and apparel sector in Perus economy. The influx of Chineseproducts at substantially reduced prices has affected many firms in this sectorobligating many of them to exit the market after posting significant losses. Since thecreation of the regulatory agency Indecopi, China has been the country most citedfor cases of dumping and other trade violations.

Keywords:Dumping, subsidies, unfair trade practices, China price, Indecopi.

El crecimiento del intercambio comercial entre Asia-Pacfico y el Per se ha visto

estimulado no solo por el impresionante crecimiento y participacin de China en elcomercio mundial sino, ms an, por el Tratado de Libre Comercio (TLC) firmadopor ambos pases en noviembre de 2009. No obstante, aunque los beneficios de unmayor intercambio comercial con China son muy conocidos por su enorme potencialeconmico, las importaciones provenientes del gigante asitico no siempre han sidovistas de manera favorable por algunos sectores del empresariado peruano (Bustamante2004; Infante 2002, 2004; Mincetur 2007).

Es en la dcada de los noventa, cuando Per, Chile y Mxico logran una ventaja denegocios al abrirse hacia la regin del Asia-Pacfico a travs de su participacin en el Forode Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC). En el caso del Per, Alberto Fujimori(1990-2000) fue quien, respaldado por su origen japons, haba hecho preponderanteslos vnculos diplomticos y comerciales con dicha regin (Berros 2010; Mann 2006).

El auge de la cooperacin econmica Per-China tambin empez a inicios de esadcada; lapso caracterizado por una relacin comercial ms abierta, donde el valor yvolumen de las exportaciones hacia China se incrementaron significativamente, pero quees, a su vez, cuando se ha dejado sentir el peso del ingreso masivo de productos chinos alPer. Desde un inicio esto gener preocupacin en algunos sectores del mercado peruano,

especialmente en el textil. En ese sentido, algunos expertos han sealado tempranamenteque esta apertura comercial ha sido perjudicial para las empresas peruanas (Bustamante2004; Mendoza 2010; Mincetur 2009; Torres 2010), ya que no pueden competir conempresas chinas que operan con costos ms bajos y aplican mecanismos de comerciovedados por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC).


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Siendo pocos los investigadores peruanos que se han ocupado del asunto, nosproponemos investigar si estas prcticas comerciales de exportacin de productos

chinos al Per son efectivamente desleales, y si atentan contra la libre competencia. Aexcepcin del trabajo de Webb, Camminati y Len (2005), en la revisin bibliogrficasolo hemos encontrado algunas alusiones al respecto.

En el anlisis haremos nfasis en el sector textil que, adems de ser el msperjudicado, es el que cuenta con relativa informacin estadstica y el que mayoresprocesos ha iniciado contra las prcticas comerciales chinas.

1. Consideraciones tericas

En la teora del comercio internacional se consideran prcticas desleales a lasacciones, polticas y prcticas que usan los pases al exportar y que son consideradasinjustas, no razonables o discriminatorias para el pas receptor. Competencia desleales el trmino genrico que se utiliza para todas estas prcticas que perjudican el librecomercio y se refiere a las distorsiones en el sistema mundial de comercio; las que podrantomar diversas formas. Estas prcticas que se pueden manifestar en forma de dumping,subsidios, infraccin de los derechos de propiedad intelectual o piratera, incorrectaclasificacin arancelaria de mercancas, tergiversacin en valor de facturas, manipulacinde la moneda y otros tipos de hechos que van en contra del comercio justo; las que,

sin duda, dan a la empresa extranjera una ventaja en el mercado nacional. Algunospases receptores contrarrestan formalmente estas prcticas mediante la imposicinde aranceles, cuotas u otras barreras, con la cual generan nuevas distorsiones al librecomercio. En realidad, no existe pas que sea totalmente liberal en su comercio, enespecial cuando se trata de defender el mercado interno.

El dumping es una prctica comercial por la cual las empresas de un pas exportansus productos a un precio que est por debajo del que normalmente se vende en su propiomercado, o cuando el precio es menor al costo promedio de su produccin. Esta forma decomercio implica dominacin de precios, ya que la venta est por debajo de su valor justo

y la OMC la considerada perjudicial por el dao que causa a ese sector de produccin delpas importador, al que puede llevar a la quiebra de sus empresas. En este sentido, estaprctica desleal del comercio internacional crea distorsiones y perjudica al pas importador(Viner 1966). Por lo tanto, el pas importador tiene derecho a aplicar un arancel o medidaantidumping cuando la empresa extranjera est haciendo uso de aquellas prcticas.


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La economa del dumping se puede explicar numricamente1 o con un grfico.Supongamos que el grfico representa el mercado de textiles y confecciones en elPer y el pas exportador es China. Bajo las condiciones de comercio libre el preciode textiles a nivel mundial es PM y se importa la cantidad MN. Si China baja el preciode los textiles a P

1, los chinos estaran haciendo dumping en el mercado peruano.

Con base en este ejemplo, si el precio de dumping es P1, Cul sera su efecto? En

este caso, los consumidores son los que se benefician pero la industria nacional serala perjudicada. El argumento simple es que el nivel de bienestar se incrementara,pero resulta inaceptable para la industria textil y de confecciones del Per, porqueafectara una importante fuente de generacin de empleo.

A nivel terico, el dumping se puede clasificar como persistente, predatorio oespordico. Persistente es cuando este es usado continuamente para maximizar

utilidades. Sin embargo, este comportamiento de vender en el exterior por debajode su costo, no puede persistir a largo plazo porque el productor sufrira prdidas;a menos que el gobierno otorgue un subsidio.

Predatorio es la venta temporal del producto por debajo de su costo de produccincon la intencin de desplazar al productor extranjero y forzar a que ste cierre.Una vez que esto se consiga se incrementa gradualmente el precio aprovechandoel poder de mercado adquirido por la empresa extranjera. El caso de dumpingpredatorio se puede visualizar en el grfico si el precio es reducido a P

2. En este

caso, si hay un argumento vlido para proteger a la industria nacional.

Dumping espordico ocurre cuando el productor (o gobierno) extranjero tieneun exceso del producto de exportacin. La idea es descargar temporalmente el

exceso del producto sin tener que reducir el precio del pas de origen. Este tipo dedumping puede tener efectos adversos al afectar a los productores nacionales yaque genera malestar e incertidumbre en la industria.

1 Por qu hay empresas extranjeras que hacen uso del dumping? A primera vista, vender fuera a precios pordebajo del costo promedio de produccin no es rentable. Es esto cierto? No necesariamente. Puede ser ren-


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Aunque generalmente el dumping tiene una connotacin negativa, los defensoresdel libre mercado sostienen que vender productos importados a precios bajos (precios

de dumping) beneficia a los consumidores y que las medidas proteccionistas generanconsecuencias contraproducentes (Viner 1966). Los adversarios de esta tesis argumentanque esa mayor cantidad de importaciones de determinados productos podra ser lacausa principal del dao o una amenaza para la industria nacional, aunque reconocenque asumir una forma de proteccionismo tiene como resultado reducir los beneficios alconsumidor (Appleyard y Field 2001; Carbaugh 2013). Tambin se critica al complicadoproceso de investigacin para calcular los mrgenes del dumping y, finalmente, que lasmedidas antidumping no mejoran los trminos de intercambio y que a veces son usadasms de lo necesario (Li, 2007).

table vender a precios bajos en el exterior an si es por debajo del costo promedio. Para esto podramos haceruso de un ejemplo numrico. Supongamos que la empresa extranjera tiene los siguientes costos:

Precio unitario local = $25Costo unitario variable (costo marginal) = $10Costos fijos = $100Cantidad de venta local = 10Precio unitario de exportacin = $15Cantidad de exportacin = 10Las utilidades recibidas por vender en el mercado local son:Ingresos costo variable costo fijo = utilidades($25 x 10) ($10 x 10) $100 = $50

250 100 100 = $50Costo total* = costo variable + costo fijo (el costo se grafica con signo )(100) + (100) = 200 y el costo promedio local: 200/10 unidades = $20Supongamos que la empresa vende al exterior adicionalmente 10 unidades a $15 por unidad (por de-bajo del costo promedio de produccin):Ingresos (venta) costo variable costo Fijo = utilidad o beneficio[($25 x 10) + ($15 x 10)] [($10 x 10) + ($10 x 10)] [$100 + 0] = $100(250 + 150) (100 + 100) (100 + 0) = $100400 200 100 = $100

Explicacin: Como el costo fijo ya se aplic a las 10 primeras unidades locales, el nuevo costo promedio(marginal) de las siguientes unidades solo ser el costo variable ($10 x 10 = $100) por lo que el precioal exterior que era aparentemente menor al costo promedio de $20, ser solo de $10. ($100 + 0 costofijo) / 10 unidades = $10 por no existir ya los costos fijos (0), as que el nuevo costo total ser (costo

variable total: $10 x las nuevas: 10 unidades + $10 x por las unidades anteriores) por lo que, el costovariable total ser: $200 que divididos entre las 20 unidades totales (10 unidades locales + 10 unidadesde exportacin) nos da el nuevo costo promedio de $10, como indica la ecuacin, con lo cual, el preciode 15 producir nuevas utilidades, ya que 15 que es el precio, menos 10 que es el nuevo costo variable(marginal), nos da una nueva utilidad unitaria de $5, por lo que el resultado se incrementa en $5 de uti-lidad unitaria x 10 unidades nuevas vendidas = $50 de nueva utilidad; con lo cual, las utilidades totalessern $100 (los 50 obtenidos por exportaciones, ms los 50 obtenidos localmente).


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De acuerdo a las reglas establecidas por la OMC, el pas importador tiene derechode aplicar medidas antidumping o salvaguardias cuando la empresa extranjera perjudica

a la nacional por el uso del dumping. Esto se hace despus de hacer un anlisis tcnicoprevio para medir sus efectos (Salvatore, 2007). El propsito de la medida es subirel precio del producto como una medida de defensa. En los casos de competenciaperfecta y libre mercado el Estado no debera proteger a ningn sector; pero este puedeintervenir cuando las empresas nacionales no estn en condiciones de igualdad decompetencia como resultado del dumping. En el caso de las empresas afectadas, estasse ven obligadas a presentar denuncias y solicitar proteccin cuando la industria esamenazada por importaciones que se venden a precios injustificadamente bajos. Lamedida de defensa, entonces, es usada para contrarrestar la diferencia del precio de

importacin con el precio de venta local.

Se debe precisar que mientras que el dumping es considerado una poltica de lasempresas, los subsidios lo son del Estado. Los subsidios de exportacin son pagos a laempresa exportadora. En general, los subsidios son un tipo de prctica ilegal promovidapor los Estados para promover exportaciones y venderlas a precios artificialmente bajos.Estos se usan como un incentivo para exportar y su efecto adverso es la reduccin delos precios de los productos locales. Pueden tener las siguientes formas: exoneracin deimpuestos, trato preferencial por exportaciones, bajos impuestos prediales, exoneracin deimpuestos por producir en zonas econmicas especiales, o reembolso por exportaciones.

Otro aspecto de la competencia desleal se manifiesta en la manipulacin de lamoneda que resulta ser un tipo de subsidio que pone al socio comercial en desventaja.Un ejemplo de ello es el hecho que las exportaciones chinas se han estimulado porqueel valor del yuan se ha mantenido muy por debajo de su valor real. El FMI (FondoMonetario Internacional), el Departamento del Tesoro de los EE.UU. y estudios delFED estiman que el yuan chino est subvaluado en relacin con el dlar americano.La manipulacin de la moneda por el gobierno chino ha contribuido al incremento deldficit comercial de sus principales socios comerciales.

2. El comercio chino-peruano y el TLC

En las ltimas dos dcadas el comercio entre Per y China ha experimentado unrpido crecimiento. En el periodo 1990-2000 las exportaciones del Per crecieron de


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US$34.6 millones a US$445 millones (12.9 veces), y en 2010 superaron los US$10.5mil millones (ver grfico 1). Hasta fines de 2012, el Per haba mantenido un supervit

comercial con China, pero al ao siguiente este hecho cambi y podra cambiar an msen la medida que las exportaciones peruanas demuestran mayor volatilidad, mientrasque las importaciones de productos chinos han crecido a un ritmo casi constante.

En 2005, China se convirti en el segundo socio comercial del Per y en el mercadoms grande para las exportaciones peruanas, y es desde 2011 su socio comercial msimportante. Aun as, las exportaciones hacia aquel pas demuestran poca diversidad(en la actualidad esto est cambiando) y bajo valor agregado, porque se concentran enminerales y harina de pescado. Estos dos rubros en 2013 constituan aproximadamente

el 98% de las exportaciones peruanas a China.

GRFICO 1Comercio Per-China

(US$ millones)

Fuente:Aduanas, Mincetur, SUNAT, varios aos


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Por el lado del Per, las importaciones de los productos chinos demuestran unamayor diversificacin: maquinaria y equipos, partes y accesorios, electrodomsticos,

calzado, ropa, etc., con un mayor contenido de tecnologa y una alta tasa de crecimiento,especialmente en la ltima dcada. Es justamente en los productos importadosmencionados, como calzado y textiles donde el Per podra competir con xito en elmercado internacional. Por esta razn es que China es vista por algunos empresarioscomo una potencial amenaza (Infante 2004; Campodnico 2008; Mendoza 2010;Torres 2010).

En 2009, el Per se converta en el segundo pas latinoamericano en firmar unTLC con el gigante asitico. Las negociaciones para firmarlo no fueron fciles, ya que

el Per se expona a la competencia de productos chinos baratos que podran invadirsu mercado. Torres-Zorrilla y Woll (2007) enfatizaron que el objetivo general del TLCcon China debe ser diversificar los productos y servicios peruanos en el mercado chino,y la presencia de empresas nacionales en los mercados chinos. Si bien la aseveracines correcta, a cuatro aos de su implementacin, Wise (2012) seala que el acuerdo esamplio pero poco profundo. El mayor impedimento es que la agenda comercial siguesiendo la misma. El Per exporta commodities y China productos manufacturados(Gonzlez-Vicente, 2012). Otro impedimento es que los empresarios peruanosdesconocen el mercado y la cultura chinas, tienen poca experiencia en tomar riegos enun mercado geogrficamente lejano, y carecen de recursos e informacin para dar ese

salto que antes no ha sido intentado (Quispe, 2009). De otro lado, Gonzlez-Vigil (2009)anota que a primera vista el acuerdo ofrece las protecciones necesarias para un ciertonmero de productos, lo que podra designarse como proteccin negociada.

Al respecto, al empezar las negociaciones, China le exiga al Per que renunciara alos mecanismos de proteccin que otorga la OMC. No obstante, durante el curso de lasnegociaciones algunos productos peruanos fueron excluidos de estos mecanismos, esdecir, fueron protegidos (Gonzlez-Vigil 2009; Mincetur 2007; Sanborn y Torres 2009).

3. Indecopi y la defensa comercial

A principios de los aos noventa, debido a la coyuntura de nuestro comerciointernacional y a los reclamos sostenidos de los sectores perjudicados, el Gobierno


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peruano tom la iniciativa de comenzar investigaciones, normar y resolver casos sobredumping y subsidios. As, en 1993, cre el Indecopi (Instituto Nacional de Defensa de

la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual) con el fin de mantenerla igualdad de condiciones en el comercio de libre mercado en el Per y aplicar lasnormas de defensa comercial. Una pieza clave en este organismo fue la Comisin deFiscalizacin de Dumping y Subsidios (CFDS). Las medidas antidumping que estaimpuso fueron a solicitud del sector textil/vestimenta (Webb, Camminati y Len 2005).La piratera que tambin es competencia de Indecopi por ser mucho ms trabajosade comprobar es, hasta hoy, mucho ms difcil de combatir.

Si la denuncia es considerada vlida, el Indecopi le impone una medida

antidumping, equivalente al margen de diferencia entre el precio actual y el preciono lesivo del producto importado. Es decir, la medida antidumping puede ser comomximo equivalente al margen de dumping determinado durante la investigacin y solopodra ser implementada si existiese prueba de que el precio del producto importadoha afectado negativamente a la industria nacional. Sin embargo, demostrar que se tratade un precio no competitivo es difcil porque requiere de tiempo y recursos, al tratarsede precios relativos. As, un proceso que debera resolverse en nueve meses podra, enalgunos casos, durar hasta dieciocho meses para que se resuelva.

Entre los casos ms conocidos y mencionados de denuncias por dumping, se

encuentran el sector textil y vestimenta, compuesto por empresas establecidas y las deGamarra, zona comercial ubicada en el distrito de La Victoria, en Lima. Esta ltima esun emporio de fbricas de confeccin que producen formal e informalmente, con milesde operarios en la industria textil de confecciones y del vestido. Infante (2002) sealaque esta es la concentracin empresarial ms grande que tiene el Per. En los ltimosaos, los empresarios formales de Gamarra han presentado muchas quejas al Indecopipor intermedio del Comit Textil de la SIN (Sociedad Nacional de Industrias), pues sehan visto afectados por la entrada de productos a precios de dumping, subvaluados y,en muchos casos, por contrabando.

El ingreso constante de prendas y textiles chinos ha tenido un crecimientoimportante, establecindose como el principal abastecedor de ropa en el mercadoperuano. La presencia de ropa abaratada de China ha generado gran malestar ya que,en 2013, la venta de ropa producida en Gamarra se haba reducido en una tercera parte.


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De acuerdo a datos oficiales, entre 2009 y 2011, la industria de la confeccin en elPer se contrajo en un 18.7% y el inventario acumulado subi a ms del 30%. Por otro

lado, se observa que durante este mismo periodo, la importacin de productos chinosse increment de 119 millones de piezas de vestir a 187 millones, cifra que abasteca al80% de la demanda local, con precios que estaban entre el 37 y 38% por debajo delprecio manufacturado en el mercado domstico (Indecopi 2013b).

Los derechos antidumping sobre los tejidos de algodn y mixtos fueron impuestosen 1995 y complementados en 2002 y 2011. En 1995, ante los reclamos y solicitudesdel sector por la importacin de tejidos chinos que entraban a precios bajos, el Indecopiaplic derechos antidumping a importaciones de tejidos de algodn y tejidos mixtos

originarios de China (Resolucin 005-95-CDS). Posteriormente a inicios de 2000, lasimportaciones de tejidos de China se incrementaron de manera significativa, igualmentea precios ms bajos que los nacionales, con el consecuente incremento de las solicitudespara empezar las investigaciones por el perjuicio a la produccin nacional de tela yconfeccin de vestidos. Por ello, en 2002, Indecopi impone, nuevamente, medidasantidumping sobre las importaciones de vestidos de algodn y tejidos mixtos de China.Estas medidas fueron ampliadas en 2004 para tejidos planos de ligamento tafetn,popelina polister/algodn, estampados, blanqueados y teidos con hilados. En 2008,a solicitud de la empresa importadora Colortex Per, la CFDS dio inicio a un examenpreliminar con el fin de determinar la necesidad de mantener, modificar o suprimir

los derechos antidumping impuestos en 1995 sobre las importaciones de tejidos dealgodn y tejidos mixtos de China. Mediante Resolucin 135-2009/CFD, la Comisindecidi mantener la vigencia de tales derechos por un periodo de tres aos (Comisinde Fiscalizacin de Dumping y Subsidios 2012).

Reao Vega, miembro del Comit Textil de la SNI, seala que el precio promediode importacin fue de 5.31 US$/kg CIF, en tanto que el precio de exportacin para elmismo periodo fue de 15.69 US$/kg FOB. Esto indica que la mercanca textil y prendasde vestir estn subvaluadas y entran a precios de dumping (2012). Sin embargo, el

crecimiento de las importaciones chinas en el rubro de textiles continu, y por presionespolticas se logr que la salvaguardia solo est vigente por once meses.

Si revisamos las resoluciones emitidas por el Indecopi sobre dumping y subsidiosdesde 1994 hasta fines de 2012, podemos observar (ver grfico 2) que China es el pas


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que ms quejas ha recibido sobre casos de dumping. Tambin es evidente que varios deestos son casos que corresponden al sector textil y confeccin.

GRFICO 2Resoluciones: Fiscalizacin de Dumping y Subsidios

Fuente: Indecopi. Elaborado por el autor a base de datos del Indecopi, varios aos.

Hasta marzo de 2013, Indecopi tena cuatro procedimientos de investigacinrelacionados con textiles y prendas de vestir provenientes de este pas (ver grfico 2); ysegn la OMC China es el pas al que ms medidas antidumping e investigaciones sele han aplicado en el mundo (OMC 2008). Sus mismos funcionarios admiten que en2007 existan 561 medidas antidumping en ms de 30 pases contra China (Wang2007:244). Igualmente, en varios pases donde hay presencia del comercio chino lasdenuncias se han incrementado (Camacho 2011; Navarro 2008).

La considerable presencia de las empresas chinas en ciertos mercados para vender

sus productos ha generado fricciones en el comercio internacional por las mismasrazones que han experimentado las empresas peruanas y se han encontrado con igualesproblemas para documentar los precios (Cepal 2012; Dussel Peters 2013; Santiso yAvendao 2011). En textiles, China cuenta con la tercera parte de la produccin global.(Ver grfico 3).


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GRFICO 3Grandes productores de textiles y vestido

Fuente: OMC, 2014.

Lo problemtico del asunto es que las estadsticas chinas sobre costos estdistorsionada por los prstamos subsidiados, los mercados vinculados y la sobrevaluacinforzada de yuan por el Banco de China (Haley y Haley 2013).

Ilustraremos el anlisis con los casos del sector textil. Empezamos por sealar quela fabricacin de textiles en el Per se remonta a la poca precolombina. En la etapade desarrollo industrial temprana en este pas, el sector textil tuvo un alto porcentaje deempleo y una mano de obra relativamente ms intensiva que otros sectores; situacinque se mantiene hasta la fecha. Segn el Mincetur, se estima que laboran en l cerca de400 mil personas. (Muoz Marticorena 2006). En la actualidad es un sector de mucharelevancia en la economa peruana por ser uno de los sectores ms dinmicos para laexportacin (Centrum 2010). El sector textil y de confecciones en el Per ha mostradoun rpido crecimiento y dinamismo y mantiene un alto nivel de integracin a lo largo del

proceso productivo. Los datos de 2013 indican que el sector textil representa aproxima-damente el 9% de las exportaciones totales y casi la tercera parte de las exportacionesno-tradicionales.


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Precisamente, para proteger este sector, Indecopi ha emitido las siguientesresoluciones:

La resolucin de 2012 que resalta el caso de los tejidos tipo dril procedentes deChina, sobre los cuales la CFDS dispuso de la aplicacin de derechos antidumping.En el periodo analizado por la Comisin, de 2005 a 2009, se verific que el precio delos tejidos se ubicaba en un nivel muy por debajo del nacional y ejerca presin a labaja en los precios de produccin peruana. La decisin de la CFDS emitida medianteresolucin de mayo de 2011, dispuso que se mantuvieran las medidas antidumpingde 2009 por un periodo adicional de tres aos. En el caso de tejidos tipo denim conun contenido de algodn de 85%, se decidi que los derechos antidumping estaran

vigentes solo hasta mediados de 2011 (Indecopi 2012).

La Resolucin N. 083-20-2012/CFD-INDECOPI, emitida el 20 de junio de 2012,dio inicio al procedimiento de investigacin por prcticas de dumping en importacionesde prendas de vestir y complementos (un importante sector de la economa nacionalpor su dinamismo exportador), confeccionados de tejidos de punto y tejidos planosprocedentes de China. La Comisin identific la existencia de prcticas de dumpingque amenazaban a esta rama de la produccin nacional. En la resolucin se afirma queen 2011 las importaciones de origen chino al Per registraron un margen de dumpingpromedio de 98% en el caso de prendas de vestir, y hace notar que las importaciones

originarias de China experimentaron un crecimiento de 47% entre 2009 y 2011. Porotro lado, tambin se verific la existencia de una subvaluacin en el precio nacional.El precio de las confecciones chinas se ubica en un 85% por debajo del precio de lostejidos de punto producidos en el Per. En ese mismo lapso, la subvaluacin promediode las prendas confeccionadas con tejidos planos fue de un 75% (Indecopi 2013).

Todo esto corrobora que los productos nacionales en este sector se han vistoseriamente afectados. Su participacin en el mercado nacional cay de 44% a 37%entre 2009 y 2011. Adicionalmente, las ventas internas sufrieron una cada de 16.4%.

El margen de utilidad tambin registr una disminucin en relacin con aos anteriores2007 y 2008. Segn el documento del Indecopi (2013), hay indicios de que enel periodo revisado (2009-2011) las importaciones de China se realizaron a preciosdumping. Es por ello que la CFDS dispuso el inicio de un proceso de investigacin sobrela importacin de prendas de vestir y complementos de China.


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La importancia de esta investigacin radica en que se enfoca en un sector queest conformado por 16 mil fabricantes, de los cuales el 97% son micro y pequeos

empresarios, emplea gran nmero de trabajadores y es uno de los sectores msdinmicos para la exportacin. Segn el Mincetur (2009), el sector textil representa el13% del PBI (Producto Bruto Interno) manufacturero y genera 1.5 millones de puestosde trabajo. De acuerdo con el Indecopi, 57% de los derechos antidumping aplicadospor esta institucin a las importaciones, hasta comienzos de 2013, correspondan aproductos chinos.

Mediante resolucin 066-2013-CDS, la Comisin decidi mantener los derechosantidumping a la importacin de tejidos estampados, pero suprimi las medidas para

los tejidos con hilados de distintos colores y de filamentos sintticos o artificiales deChina. Asimismo, decidi mantener por un periodo adicional de dos aos la vigenciade los derechos antidumping. Estos derechos antidumping fueron impuestos en 1995y revisados en 2002 y 2009. En esta ltima ocasin tales medidas fueron prorrogadashasta 2012. Tras la investigacin, denominada examen por derechos compensatorios,se determin que de tres productos investigados, a dos de ellos ya no correspondaextender el derecho.

Entretanto, la SNI ha decidido analizar la resolucin aunque para iniciar una nuevainvestigacin se debe esperar un ao. La gerencia del Comit Textil de la SNI seala que

existen razones para estudiar el caso porque en el sector textil estas confecciones chinasentran a un precio artificialmente bajo. Si bien por un lado se suprimirn los derechosantidumping a tejidos de las dos partidas arancelarias; por el otro, estos se mantendrn alas importaciones de tejidos mixtos estampados, tejidos de algodn y mezclas polister/algodn, tejidos de algodn (denim) y tejidos de ligamento tafetn, todos originarios deChina (Indecopi 2012, 2013a).

En diciembre de 2013, la CFDS de Indecopi dio por terminada una exhaustivainvestigacin que inici en junio del ao anterior, donde se estimaba que haba

mrgenes de dumping. Para iniciar la investigacin de oficio la comisin nombrada porIndecopi tuvo en cuenta lo siguiente: (i) Se estableci, de manera inicial, la existenciade mrgenes de dumping en las importaciones de prendas y complementos de vestirprocedentes de China, (ii) se determin la existencia de indicios de dao importantesobre la rama de produccin nacional en el periodo comprendido entre los aos 2009


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y 2011, segn los trminos establecidos en el artculo 3.1 del Acuerdo Antidumping.Las consideraciones que se tuvieron en cuenta fueron las importaciones de prendas

y complementos de vestir chinos experimentaron un incremento importante, tantoen trminos absolutos como en relacin con la produccin nacional. Hay que tenerpresente que el principal proveedor textil del mercado interno en 2011 era China, conel 50% del mercado expresado en unidades de peso y el 57% de dicho mercado ennmero de prendas (Informe 031-2013/CFD-INDECOPI).

Al concluir el informe se determin que haba indicios de dumping pero solo aplicarasalvaguardias a cinco tipos de ropa bajo 34 subpartidas que impactan el desarrollode la industria textil peruana (Indecopi 2013b). En este caso, las partes interesadas

tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista y evidencias sobre el efecto de lasimportaciones de China en el mercado nacional que, directa o indirectamente, generaaproximadamente 400 000 empleos.

El levantamiento de las restricciones puede mantener el efecto negativo en laproduccin de textiles y confecciones del Per. La presencia de un competidor tangrande como China puede afectar an ms el mercado nacional. Se debe resaltar queesta preocupacin la comparte el presidente de la Repblica, quien ha declarado quelas empresas confeccionistas estn en peligro de salir del mercado por la competenciadesleal de las importaciones chinas (Barja 2013a). Asimismo, se ha enfatizado que el

Gobierno adoptar las medidas necesarias para apoyar la competitividad de la industriatextil. Mientras tanto, los gremios del emporio de Gamarra sealan que la importacinde ropa china les ha quitado el 30% del mercado y que hay 3 000 confeccionistas queestn al borde de la quiebra (Barja 2013b).

4. Los costos de produccin y el precio chino

Por el lado de las importaciones, hay que tener en cuenta las siguientesconsideraciones. El ingreso de productos de China, sin duda, beneficia a los importadores

(mayormente extranjeros) y al consumidor nacional por el bajo precio, aunque a la largano sea as por la calidad de la produccin; sin embargo, no es beneficioso para losfabricantes nacionales, ya que muchas de estas importaciones han provocado el cierrede empresas del sector textil (Prez 2012). Por ello, una de las principales preocupaciones


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en las relaciones comerciales Per-China es conocer cmo se consideran los costos deproduccin de los productos chinos.

Esta es la principal razn por la que China es vista como oportunidad, y a la vez,como una amenaza (Torres 2010). Al haber conquistado diversos mercados alrededordel mundo, muchos estudios sostienen que el sector de manufacturas en Amrica Latinaest siendo reemplazado por la produccin china (Cepal 2012; Gallagher y Porzecanski2010; Gonzlez 2009). Harney (2008) y Navarro (2008) sealan que la ventaja del pasasitico es lo que se llama el precio chino. Esta denominacin hace referencia a cmolos productos manufacturados en China se venden a precios muy por debajo del preciode sus competidores. En la actualidad dicho pas produce el 70% de los DVD y juguetes

del mundo, y ms de la mitad de las cmaras, bicicletas, telfonos y calzado que seexporta al resto del mundo.

Desde que China abri sus puertas al mundo en 1978, ha sido la economaque ms rpido ha crecido y se ha convertido en el principal exportador del mundo.Asimismo, se ha hecho conocer como la fbrica del mundo, gracias a la mano de obrabarata, especialmente en textiles y ropa de vestir (Cardenal y Araujo 2011; Devlin 2009;Dussel Peters 2013; Gallagher y Porzecanski 2010). De acuerdo con Wang (2006), laprincipal ventaja de China es el costo laboral barato, aunque en algunos sectores estosse han incrementado gradualmente. La fabricacin de productos de consumo masivo

y la exportacin de estos productos chinos (textiles, juguetes, relojes, calzado) creci demanera acelerada porque a los consumidores les atraa el precio chino. Harney (2008)advierte que este tiene una estructura de costos ad hoc, pues la produccin se da enfbricas en las que los trabajadores laboran en condiciones infrahumanas y recibenbajsimos salarios por largas jornadas. Sin embargo, cul es el verdadero costo dela ventaja competitiva de China? El costo implica explotacin laboral, contaminaciny desplazamiento poblacional en ciertas regiones, ya que la mayor parte de estostrabajadores son migrantes temporales, todo esto apunta a un costo social an mayor,con estimaciones impredecibles. En el grfico siguiente podemos ver cmo, a pesar de

que el precio internacional del algodn y la fibra sinttica estn por encima del preciochino FOB, el precio de venta es menor que el costo de la materia prima textil.


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GRFICO 4Precios FOB de las importaciones originarias de China vs Precio internacional del algodn y

polister (en ndices)

Fuente:SUNAT, COTTON ORG UN-COMTRADE. Elaboracin:ST-CFD/INDECOPI.

Adems, el Estado chino ha hecho y contina haciendo uso de los subsidiospara apoyar algunas industrias y determinadas empresas para abrirse paso en ciertosmercados. Como se sabe, los subsidios pueden ser directos o indirectos, y asumendiversas formas: energa barata, normas de depreciacin, mantenimiento de plantas, laforma de pagos al contado a los exportadores, crditos por impuestos, exoneracin deimpuestos o prstamos a bajo inters. Aunque los subsidios en s no son una prcticailegal, s lo son si estos son usados para exportaciones (Haley y Haley 2013).

5. Las importaciones chinas y sus efectos en el sector textil

Es en el sector textil y de confecciones donde China mantiene su ventajacompetitiva por ser el mayor productor del mundo. El Per tambin tiene este sectorbien desarrollado, pero se ha visto amenazado por el creciente ingreso de textiles y


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confecciones de China y, ms recientemente, tambin de la India. La feroz competenciade China en textiles y confecciones es resultado de su ventaja de costos de produccin

(Cepal 2012; Harney 2008; Cardenal y Arajo 2011). El abaratamiento de la ropa sedebe, en gran medida, a la excesiva produccin china que ha inundado el mercadoperuano y que tambin ha afectado las exportaciones peruanas de prendas de vestir. Elresultado para el mercado local es: menor produccin, cierres de talleres de confeccin,despido de trabajadores y la venta de estos artculos a precios ms bajos. En la zonade Gamarra existen aproximadamente 17 mil fabricantes y distribuidores de productostextiles y confeccin. El temor que se percibe en estos centros de produccin es quelos productos chinos son muchas veces versiones de imitacin barata de las marcasreconocidas, que son demandadas por los clientes de bajos ingresos y que inundan el

mercado del vestido en el Per.

De los aranceles de los sectores textiles y confecciones que el Per negoci conChina, cerca del 55% fueron excluidos de la negociacin en el TLC; esto representaaproximadamente unas dos terceras partes del valor de textiles y confecciones que elPer importa desde aquel pas. Frente a un sector que es subvencionado en China, elPer se encuentra sin duda en una situacin de desventaja.

Las acciones y polticas del Estado chino estn diseadas para influir en susempresas (privadas y estales), hacindolas ms competitivas y exitosas para el mercado

exterior. El Estado chino usa una variedad de instrumentos como la tasa de impuestospreferenciales, prstamos de bancos del Estado, proteccin comercial y otros tipos desubsidios para promover proyectos de exportacin, y la intervencin estatal se dejanotar en las polticas preferenciales de comercio. El motor del crecimiento chino siguesiendo su sector exportador. A pesar de que China pertenece a la OMC, aquella nosiempre aplica el fair play, ya que usa descuentos/reembolsos por exportaciones,polticas preferenciales para reinvertir, exoneracin de impuestos por producir enzonas econmicas especiales libres, excepcin de arancel de exportacin. Todo estoes consistente con el proyecto y estrategia comercial china orientada a promover las

exportaciones (Haley y Haley 2013).

En las prcticas comerciales, China ha hecho uso de subsidios directos e indirectosen su poltica hacia las industrias de exportacin. El tema del monto de los subsidiospresenta un gran desafo debido a que no hay un cuadro preciso de la cantidad y valor.


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Lo que s se ha dejado notar es el apoyo estatal que reciben las empresas exportadoraschinas. Qu tan grande es el problema? Se desconoce con certeza porque no hay datos

precisos (Zahariadis 2008).

Tambin hay artculos chinos que llegan no solo al Per sino a muchos pases porcanales ilegales. Los impuestos que no se pagan significan enormes ganancias para elcontrabando. Otra forma ilegal se manifiesta en el cambio de marca o certificado deorigen de los productos chinos. Los artculos que entran por estos canales inusualesse venden an a precios ms bajos. Esto tiene un impacto negativo para las industriasmanufactureras locales.

6. Consideraciones finales

La importacin de productos chinos ha resultado ser muy popular en el Per porsus bajos precios, incluso por debajo de lo que se cotizan localmente. Sin embargo, estehecho y la gran cantidad de productos que ingresan de contrabando han llevado a laSNI a denunciar la competencia desleal que afecta la produccin nacional. De maneraparalela, esta prctica comercial tambin ha causado efectos secundarios nocivos en elsector minero y textil.

En relacin con lo denunciado, la CFDS consider que en la etapa de evaluacininicial de las importaciones de prendas y complementos de vestir procedentes de China,se haban encontrado indicios suficientes sobre una presunta existencia de dumping, elque estara causando un dao importante a la rama de produccin nacional, segn loestablecido en el artculo 3.1 del Acuerdo Antidumping.

Al emitir el documento final (Resolucin N. 297-2013 del 22 de diciembre de 2013)la CFDS del Indecopi consider metodolgicamente, para efectos de la determinacindel margen de dumping, el valor normal en funcin con el precio de exportacin de lasprendas de vestir y complementos originarios de China a USA. Se verific la existencia

de indicios de una situacin especial de mercado en el sector de fabricacin de prendas ycomplementos de vestir chino, por la presencia de distorsiones en los costos de produccinque generaban que los precios de venta internos en dicho mercado no fuesen idneospara efectuar una comparacin con los precios de exportacin al Per (Indecopi 2013b).


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De igual manera, para analizar la situacin de la rama de la produccin nacional serecurri a la informacin proporcionada por entidades como la Sunat (Superintendencia

Nacional de Administracin Tributaria), el Ministerio de Trabajo y el INEI (InstitutoNacional de Estadstica e Informtica) sobre los indicadores econmicos agregados(como produccin, ventas, participacin de mercado, beneficios, salario y empleo) delas actividades econmicas correspondientes En relacin con la produccin nacional,la participacin de mercado de las importaciones chinas, expresadas en nmero deprendas y unidades de peso, se increment en 6 y 7 puntos porcentuales en el periodoanalizado.

A pesar de que entre 2009 y 2011 los precios de las importaciones chinas se

incrementaron, aun as estaban muy por debajo de las importaciones colombianassimilares, y tenan indicios de una subvaluacin promedio ponderada de 85% paralos tejidos de punto y 75% para los planos. Se ilustr que los efectos negativos sobre elsector textil peruano tenan como causa al incremento de las importaciones chinas aprecios presuntamente objeto de dumping, sin que se haya verificado la existencia deotros factores que pudieran explicar dicho dao.

Finalmente, considerando el punto de vista de la reaccin estatal, el estudiodetallado de la voluminosa Resolucin N. 297 (993 pginas) nos permite concluirque el Estado peruano debi mantener una vigilancia abierta y flexible para poder

resolver denuncias de competencia desleal de manera ms gil. Sin embargo, hay quehacer notar la dificultad que existe debido a los plazos muy largos que se necesitan paraprobar las quejas sobre los precios dumping, principalmente por la naturaleza de loscostos de produccin involucrados en el llamado precio chino. De igual manera, lasmedidas proteccionistas, ya sean subsidios a las exportaciones o crditos de seguros,que no son fciles de verificar, deben ser investigadas, ya que actualmente el Estadoperuano muestra poco inters por identificarlas debido en parte a la insuficiencia depersonal tcnico.

La presencia china en el Per, sin embargo, no debe ser vista como unaamenaza sino como una oportunidad. Una oportunidad si el Per exporta productoscon mayor valor agregado, si diversifica sus exportaciones, sin depender solamentecasi exclusivamente de commodities. Asimismo, si el Per compite con sus productostextiles de mayor calidad (algodn pima, por ejemplo), reconocida por los importadores


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europeos y norteamericanos (no solamente por la calidad de las fibras, sino tambin porla mano de obra calificada que tiene), este sector tendra enormes ventajas competitivas.

En la actualidad, si a algn sector empresarial le preocupa los trminos polticos, estclaro que China est menos interesada en promover una determinada ideologa polticay ms abocada a supervisar sus respectivos negocios. Irnicamente el xito del modelochino se debe ms al haber jugado bajo las reglas del capitalismo y no las del socialismo,y para facilitar su mayor presencia econmica en el Per y en otros pases, ha hecho usode la cooperacin para el desarrollo y las inversiones recientes. En el caso peruano, elpas asitico ha contado adicionalmente con el apoyo de su colonia, la que radica en elpas desde hace ms de 150 aos.

A pesar de que el comercio con China ha generado beneficios mutuos, an existela preocupacin entre los empresarios peruanos de que este pas les ha quitado partedel mercado local y tambin los puede reemplazar en los mercados mundiales a los queexportan.

Tal como lo hemos sealado, si bien hemos sido beneficiados con nuestrasexportaciones, la presencia econmica de China ha generado una asimetra comercialque ha afectado uno de los principales sectores de manufacturas en el Per como sontextiles y confecciones.

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