Droit institutionnel de l’Union européenne

(5ème série)

Système institutionnel: les principes

Nicolas de Sadeleer

Professeur aux FUSL

SYSTEME INSTITUTIONNEL

• Art. 3 TUE: cadre institutionnel unique en vue de préserver la cohérence entre l’action de l’UE et celle des CE

• Structure institutionnelle n’a pas été conçu sur le modèle de la séparation des pouvoirs

Séparation des pouvoirs

• Pouvoir législatif: Conseil avec la participation Commission-PE, lequel intervient des degrés divers (consultation, coopération, codécision)

• Pouvoir exécutif: appartient en principe au Conseil, mais est délégué à la Commission

• Art. 202CE: le CM « confère à la Commission, dans les actes qu’il adopte, les compétences d’exécution des règles qu’il établit ».

• Art. 211CE: la Commission « exerce les compétences que le CM lui confère pour l’exécution des règles qu’il établit »

• Pouvoir judiciaire: en exclusivité à la CJCE

Séparation des pouvoirs

• Répartition verticale du pouvoir avec les EM

• Le juge national est le juge de droit commun du droit CE

Séparation des pouvoirs?

• Peut-on parler de séparation lorsque le législateur est le véritable titulaire du pouvoir exécutif?

• En ce qui concerne la PESC -CPJP, le Conseil est le seul législateur et le seul exécutif (rôle réduit de la Commission; avis rendu par le PE en ce qui concerne le CPJP)

MODE D’ORGANISATION PRAGMATIQUE

• Transformation profonde du système au fil des réformes

• Montée en puissance du PE

• Ecueils: sensibilité de certains Etats par rapport à des matières qui touchent de près à la souveraineté nationale

PRINCIPES STRUCTURELS

• - équilibre institutionnel

• - autonomie des institutions

• - coopération loyale entre les institutions

Equilibre institutionnel

• Ne pas remettre en cause les arbitrages effectués au moment de la rédaction des traitésa) chaque institution exerce les pouvoirs qui lui reviennentb) nul ne peut confier ses pouvoirs à une autre institutionc) nul ne peut porter atteinte aux pouvoirs conférés aux autres institutions (tout empiètement est de ce fait interdit)

Autonomie des institutions

• Capacité d’auto-organisation : les institutions ont le pouvoir d’organiser librement leurs modalités de fonctionnement (règlement intérieur)

Autonomie des institutions

• A propos d’un régime de remboursement forfaitaire: « Il appartient au PE de décider quelles sont les activités et les déplacements nécessaires ou utiles d’un parlementaire dans l’exercice de ses fonctions » (CJCE 15 septembre 1981, Lord Bruce of Donnington, aff. 208/80)

Autonomie fonctionnelle du PE

• La CJCE a reconnu comme licites:- la tenue à Bruxelles des réunions des commissions et des groupes politiques- la tenue à Bruxelles de certaines séances plénières- l’affectation à Bruxelles d’une partie du personnel, la location, l’achat de bureaux

Autonomie fonctionnelle du PE

• La CJCE a reconnu comme illicite:

- la possibilité d’organiser moins de 12 sessions plénières à Strasbourg (France c PE, aff. C-345/95)

Le PE ne peut pas utiliser ses compétences pour transférer son siège

Conseil européen d’Edimbourg (1998)

• Bruxelles: Commission, Conseil européen, Conseil des ministres, ECSOC, Comité des régions, commissions et groupes parlementaires

• Luxembourg: juridictions, cour des comptes, office des publication, secrétariat général du PE, Banque européenne d’investissement, 3 sessions du Conseil des Ministres

• Strasbourg: séances plénières du PE

Limites à l’autonomie des institutions (aff. C-11/00, Commission c BCE)

• L'Office européen de lutte antifraude (l'«OLAF») a été institué par la décision 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 28 avril 1999.

• «L'[OLAF] exerce les compétences de la Commission en matière d'enquêtes administratives externes en vue de renforcer la lutte contre la fraude, contre la corruption et contre toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés, ainsi qu'aux fins de la lutte antifraude concernant tout autre fait ou activité d'opérateurs en violation de dispositions communautaires.

Limites à l’autonomie des institutions (aff. C-11/00, Commission c BCE)

• Règlement (CE) n° 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude

Commission: les enquêtes administratives au sein de la BCE dans le domaine de la lutte contre la fraude re relèvent pas de la compétence exclusive de la BCE.

Ceci constituerait la négation même des pouvoirs d'enquête dévolus à l'OLAF par le règlement n° 1073/1999

Limites à l’autonomie des institutions (Aff. C-11/00, Commission c BCE)

La BCE a excédé la marge d'autonomie organisationnelle propre qu'elle conserve dans le domaine de la lutte contre la fraude.

Coopération loyale entre les institutions

• CJCE a étendu le champ d’application de l’article 10 TCE aux relations interinstitutionnelles

Transparence

• Article 255 TCE: principe de droit d’accès des citoyens aux documents du PE, du Conseil, de la Commission

• « 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sous réserve des principes et des conditions qui seront fixés conformément aux paragraphes 2 et 3.

• « 2. Les principes généraux et les limites qui, pour des raisons d’intérêt public ou privé, régissent l’exercice de ce droit d’accès aux documents sont fixés par le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam. »

Transparence : Règlement 1049/2001

Règlement 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la CommissionL’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1049/2001 dispose :

« 1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.

3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne. »

Règlement 1049/2001

Les institutions refusent l'accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection:

a) de l'intérêt public, en ce qui concerne- la sécurité publique, - la défense et les affaires militaires,- les relations internationales, - la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre;

b) de la vie privée et de l'intégrité de l'individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à

caractère personnel.

Règlement 1049/2001

Article 4 du règlement n° 1049/2001

Par. 2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :

– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,

– des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,

- des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,

à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document.

Par. 6.      Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.

CJCE, 1er juillet 2008, C-39/05P et C-52/05 P, Suède et Turco c. Conseil de l’UE

• Recours de la Suède et M. Turco devant la CJCE visant l’annulation de l’arrêt du TPICE du 23 novembre 2004, Turco/Conseil (T‑84/03) dans la mesure où le Tribunal a rejeté le recours de M. Turco tendant à l’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne du 19 décembre 2002 lui refusant l’accès à un avis du service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive du Conseil fixant des standards minimaux pour la réception des demandeurs

d’asile dans les États membres

CJCE, 1er juillet 2008, C-39/05P et C-52/05 P, Suède et Turco c. Conseil de l’UE

 Le règlement n° 1049/2001 vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible

Lorsque la divulgation d’un document est demandée au Conseil, celui-ci est tenu d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si ce document relève des exceptions au droit d’accès du public aux documents des institutions énumérées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.

Compte tenu des objectifs poursuivis par ce règlement, ces exceptions doivent être

interprétées et appliquées strictement (points 34-36)

«Protection» des avis juridiques.

• L’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001 comme visant à protéger l’intérêt d’une institution à demander des avis juridiques et à recevoir des avis francs, objectifs et complets.

• Le risque d’atteinte à cet intérêt doit, pour pouvoir être invoqué, être raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique (points 43-44).

Balance des intérêts

• Dans ce contexte, il incombe au Conseil de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non‑divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible

1er argument du Conseil

• Crainte exprimée par le Conseil que la divulgation d’un avis de son service juridique relatif à une proposition législative soit susceptible d’induire un doute sur la légalité de l’acte législatif concerné

• ‘C’est précisément la transparence à cet égard qui, en permettant que les divergences entre plusieurs points de vue soient ouvertement débattues, contribue à conférer aux institutions une plus grande légitimité aux yeux des citoyens européens et à augmenter la confiance de ceux-ci’ (point 49).

2ème argument du Conseil

• Crainte d’une mise en cause de l’indépendance de son service juridique

• ‘Il n’apparaît aucun véritable risque, raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique, d’atteinte audit intérêt.(point 63).