Download - Better skills, better jobs, better lives : a strategic approach to skills policies

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보다 나은 일자리와 삶을 위한 숙련 향상

숙련정책에 대한 전략적 접근

Ministry of EducationRepublic of Korea

보다 나은 일자리와 삶을 위한 숙련 향상숙련정책에 대한 전략적 접근

숙련은 21세기의 전 세계적 통화가 되었습니다. 숙련에 대한 적절한 투자가 없다면 사람들은 사회의 변방에서 약자로 머물 수 밖에 없고, 기술의

진보도 경제 성장으로 이어지지 않으며, 점점 더 지식에 의존하는 글로벌 사회에서 국가는 경쟁력을 잃게 됩니다. 그러나 이 “통화”는 노동시장

의 요구사항이 변화하고 사용되지 않는 숙련이 퇴보하면서 그 가치를 잃어가고 있습니다.

글로벌 경제 위기로 실업률이 높아지고 특히 청년 실업률이 가속화되면서 숙련 향상을 위해 노력해야 할 필요성이 더욱 시급해졌습니다. 동시

에, 고숙련 작업자와 저숙련 작업자 사이의 임금 불평등으로 인해 점차 심화되고 있는 소득 불평등 문제도 해결되어야 합니다. 이러한 문제에 대

한 가장 바람직한 해결책은 유년기부터 의무교육 기간 그리고 직장생활로 이어지는 생애 전반에 걸쳐 숙련에 효과적으로 투자하는 것입니다.

OECD 숙련 전략은 국가가 사람들의 삶을 변화시키고 경제 성장을 주도하는 방향으로 숙련에 투자하는 방법을 더 잘 파악할 수 있는 전략적 틀

을 제시하고자 합니다. 이는 국가가 기존에 자신이 보유하고 있던 숙련공 풀과 숙련 제도의 강점과 약점을 파악하고, 외국의 우수한 사례들을 벤

치마킹함으로써 향후 발전을 위한 정책을 개발하는 데 도움이 될 것입니다.

특히, 이 전략은 정부가 국가, 지역/지방 정부, 고용주, 직원, 학습자 등의 모든 관련 당사자들과 효과적으로 협력할 수 있는 기반을 제공합니다.

목차

서론

정책 수단 1: 적절한 숙련의 개발

정책 수단 2: 숙련공급 활성화

정책 수단 3: 숙련의 효율적 활용

성공으로 가는 길

이 서적의 원제는 Better Skills, Better Jobs, Better Lives A Strategic Approach to Skills Policies (ISBN 9789264177291), ⓒ 2012, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris.이 서적의 한국어 번역판은 OECD와의 계약 하에 출판된 것이며, OECD의 공식 번역본은 아님을 밝힙니다.

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본 보고서는 OECD 사무총장의 책임 하에 발행되었으며, 이에 기재된 의견 및 주장은 OECD 또는 그 회원국 정부의 공식

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OECD 간행물의 정정사항은 www.oecd.org/publishing/corrigenda에서 온라인으로 확인할 수 있습니다.

이 서적의 원본은 OECD에 의해 아래의 제목으로 영어판과 프랑스어판으로 출판되었습니다.

Better Skills, Better Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills PoliciesDes compétences meilleures pour des emplois meilleurs et une vie meilleure Une approche stratégique des politiques sur les compétences

©2012 OECDAll rights reserved.

©2013 Korea Research Institute for Vocational Education and Training (KRIVET) for this Korean edition

머리말

보다 나은 일자리와 삶을 위한 숙련 향상: 숙련정책에 대한 전략적 접근 3

숙련은 21세기의 전 세계적 통화가 되었습니다.숙련에 대한 올바른 투자가 없다면 사람들은 사회의 변방에서 약자로 머물 수 밖에 없고,

기술의 진보도 경제 성장으로 이어지지 않으며, 점점 더 지식에 의존하는 글로벌 사회에서 경쟁력을 잃게 됩니다.그러나 이 "통화"는

노동시장의 요구사항이 변화하고 사용되지 않는 숙련이 퇴보하면서 그 가치를 잃어가고 있습니다. 더 이상 숙련이 일자리나 성장으로

저절로 연결되지 않는 것입니다.

글로벌 경제 위기로 실업률이 높아지고 특히 청년 실업률의 증가가 가속화되면서 숙련향상을 위해 노력해야 할 필요성이 더욱

증대되었습니다. 동시에, 고숙련 근로자와 저숙련 근로자 사이의 임금 불평등으로 인해 점차 심화되고 있는 소득 불평등 문제도

해결되어야 합니다. 이러한 문제에 대한 가장 바람직한 해결책은 유년기부터 의무교육기간 그리고 직장생활로 이어지는 생애전반에

걸쳐 숙련에 효과적으로 투자하는 것입니다.

OECD 숙련전략은 국가가 사람들의 삶을 변화시키고 경제 성장을 주도하는 방향으로 숙련에 투자할 수 있도록 범국가적이고 통합된

전략적 틀을 제시하고자 합니다. 이는 국가가 기존에 자신이 보유하고 있던 숙련공 풀과 숙련제도의 강점과 약점을 파악하고, 외국의

우수한 사례들을 벤치마킹함으로써 향후 발전을 위한 정책을 개발하는 데 도움이 될 것입니다.

특히, 이 전략은 다음과 같은 목적을 위해 정부가 국가, 지역/지방 정부, 고용주, 직원, 학습자 등의 모든 관련 당사자들과 모든 관련 정책

분야에 걸쳐 효과적으로 협력할 수 있는 기반을 제공합니다.

•노동시장의 요구에 대처하기 위한 올바른 숙련개발. 숙련전략을 통해 정부는 변화하는 숙련수요에 대한 보다 나은 정보를 취합하여

활용하고, 기업 부문과의 긴밀한 협력을 통해 교육과정과 교육 프로그램을 개발하여 제공하는 데 도움을 받을 수 있습니다.

•당면한 상황에서 기술이 충분히 활용될 수 있도록 보장. 장애가 있거나 만성적인 건강상의 문제가 있는 사람이나 여성, 노인은

노동시장에서 실업 상태에 있을 가능성이 더 높습니다. 숙련전략은 정부가 실업자를 파악하고 이들의 실업 이유를 이해하는 데 도움이

됩니다. 이를 통해 정부는 일자리를 통해 적절한 보상을 얻을 수 있도록 합리적인 재정 인센티브 제도를 도입하거나, 노동력의 참여를

가로막는 장벽을 없애는 방안을 마련할 수 있습니다.

•실업 문제를 해결하고 청년들이 보유한 직업능력을 최대로 활용하여 노동시장에 발판을 마련할 수 있도록 지원. 숙련정책은 이러한

목표를 달성할 수 있는 성공적인 정책과 방법을 모두 제시합니다. 고용주에게 인적 자원이 보유한 업무 방식과 직원들의 직업능력을

개발할 수 있도록 업무전략을 수립하도록 장려하며, 전문적인 경력지도가 효과적인 숙련정책에 얼마나 중요한지에 대해서도 강조하고

있습니다.

•오늘날의 글로벌 경제에서 보다 효과적으로 경쟁할 수 있도록 보다 숙련되고 부가가치가 높은 직업 창출 촉진. 노동시장은 끊임없이

변화하므로 수요에 맞춰 정책을 수립하는 차원을 넘어 정책을 통해 수요를 "창출"하기도 해야 합니다. 숙련전략은 정부가 혁신, 경쟁,

기업가 정신을 육성하기 위한 숙련정책을 개발하는 데 도움이 됩니다.

•정책 분야 전반에 걸친 연계 활용. 숙련전략은 정부가 교육, 과학/기술, 가족, 고용, 산업/경제 개발, 이민/통합, 사회복지, 국가재정

등의 관련 정책 분야를 연계하여 정책을 수립하는 데 도움이 되기 때문에 정책 간 대체 가능한 부분과 시너지 효과를 파악하는 한편

불필요하게 중복되는 정책이 수립되지 않도록 함으로써 효율성을 보장합니다.

적절한 숙련에 투자하려면 전략적 접근이 필요합니다. 5개 OECD 위원회 소속 자문단의 지도에 따라 전체 OECD 조직의 전문 지식을

모두 취합하여 작성된 이 OECD 숙련전략 보고서는 정부가 "숙련향상 정책"이 정책에서 머무르지 않고 직업과 성장 그리고 "보다 나은

삶"으로까지 이어지도록 하는 노력을 시작할 수 있도록 발판을 제공하기 위해 마련되었습니다.

본 보고서는 교육정책위원회(Education Policy Committee), 고용, 노동, 사회문제위원회(Employment, Labour and Social Affairs

Committee), 교육 연구 혁신 센터(Centre for Educational Research and Innovation), 지역경제고용확대 협력 프로그램(LEED) 및 재정위원회

(Committee for Fiscal Affairs)의 대표로 구성된 OECD 숙련전략자문단(Skills Strategy Advisory Group)에 의해 작성되었습니다. 이 숙련

전략자문단은 Anders Kristofferson, Aviana Bulgarelli, Enrique Roca Cobo, Gábor Halász, Jørn Skovsgaard, Jürgen Horschinegg, Lesley Giles, Michael Justesen, Mike Campbell 그리고 OECD 기업 산업 자문 위원회(Business and Industry Advisory Committee), OECD

노동조합 자문 위원회(Trade Union Advisory Committee)의 대표로 구성되어 있으며, 자문단 의장은 Andreas Schleicher가 맡고 있습니다.

본 보고서의 초안은 OECD 교육국(Directorate for Education)과 고용, 노동, 사회국(Directorate for Employment, Labour and Social Affairs), 조세 정책 센터(Centre for Tax Policies)와 기업, SME 및 지역 개발 센터(Centre for Entrepreneurship, SMEs and Local Development)와의

머리말

4 보다 나은 일자리와 삶을 위한 숙련 향상: 숙련정책에 대한 전략적 접근

협력 하에 작성되었으며, Aspasia Bisopoulou, Bert Brys, Queralt Capsada, Richard Desjardins, Francesca Froy, Sylvain Guigère, Kathrin Höckel, Thomas Liebig, Mark Keese, Georges Lemaitre, John Martin, Cristina Martinez, Michela Meghnagi, Glenda Quintini, Stefano Scarpetta, Andreas Schleicher, Lisa Schulze, Carolina Torres도 초안 작성에 도움을 주셨습니다.여기에 Andy Green, Francis Green, Friederike Behringer, Normann Müller 및 Hessel Oosterbeek도 자문과 지원을 아끼지 않았습니다. 초안 작성과 관련된 제반 작업은

Kathrin Höckel과 Andreas Schleicher가 공동으로 담당하였습니다.

편집, 디자인 및 기술 지원은 Marilyn Achiron, Sabrina Leonarduzzi, Frank Karlshoven, Jenny Kossen, Fung-kwan Tam, Elizabeth del Bourgo, Elisabeth Villoutreix가 제공해 주었습니다.

Angel GurríaOECD 사무총장

목차


서론 ............................................................................................................................................................................................................................................................................................. 9

삶을 변화시키고 경제를 이끄는 숙련 ............................................................................................................................................................................................................ 10

OECD 숙련전략, 숙련정책에 대한 체계적이고 포괄적인 접근법 제시 .............................................................................................................................. 13

정책 수단 1: 적절한 숙련의 개발 .......................................................................................................................................................................................................................17

적절한 숙련개발을 위한 주요 정책과제 ....................................................................................................................................................................................................... 18

국가는 어떻게 적절한 숙련의 질적·양적 성장을 이뤄낼 수 있는가? ..............................................................................................................................20

평생학습 참여를 유도하는 국가정책 .............................................................................................................................................................................................................20

•숙련수요에 대한 정보의 수집과 활용 ..............................................................................................................................................................................................20

•효과적이고 효율적인 교육훈련 제도의 설계 .............................................................................................................................................................................. 24

•재교육에 대한 투자를 가로막는 장애 제거 ................................................................................................................................................................................. 33

•교육의 질 개선 ................................................................................................................................................................................................................................................... 38

•교육 기회의 형평성 증진 ........................................................................................................................................................................................................................... 43

숙련인력의 자국 유입을 위한 국가정책 ...................................................................................................................................................................................................... 48

•숙련 이민자들의 입국 제한 완화 촉진 ............................................................................................................................................................................................ 48

•학업을 마친 유학생의 체류 장려 ......................................................................................................................................................................................................... 5 1

•역이민의 촉진 ..................................................................................................................................................................................................................................................... 5 1

국경을 초월하는 효율적인 국가숙련정책의 수립 ......................................................................................................................................................................... 52

•지식 이전 및 국경을 초월하는 교육의 촉진 ............................................................................................................................................................................... 52

•해외의 인력개발에 대한 투자 ................................................................................................................................................................................................................. 53

정책 수단 2: 숙련공급 활성화 ............................................................................................................................................................................................................................ 63

숙련 활성화를 위한 주요 정책 과제............................................................................................................................................................................................................... 64

국가는 어떻게 국민이 본인의 직업능력을 노동시장에 제공하도록 장려할 수 있는가? ...................................................................................... 64

비경제활동자들의 노동시장 참여를 장려하는 국가정책 .............................................................................................................................................................. 65

•비경제활동자의 현황 및 비경제활동 사유의 파악 ................................................................................................................................................................. 65

•일자리를 통해 적절한 보상을 얻을 수 있도록 금전적 유인 제공 .............................................................................................................................. 66

•노동시장 참여를 가로막는 비재정적 장애요인 극복 ............................................................................................................................................................68

•활성화 정책과 재훈련 또는 직업능력개발을 위한 기회 제공 ....................................................................................................................................... 69

숙련인력 확보를 위한 국가정책 ........................................................................................................................................................................................................................ 7 1

•조기퇴직 억제 ..................................................................................................................................................................................................................................................... 7 1

•두뇌 유출 저지 ....................................................................................................................................................................................................................................................73

정책 수단 3: 숙련의 효율적 활용 .....................................................................................................................................................................................................................79

숙련의 효율적 활용을 위한 주요 정책 과제 ............................................................................................................................................................................................80

국가가 인재 풀을 최대한 활용하기 위해서는 어떻게 해야 하는가? ....................................................................................................................................8 1

개인의 직업능력을 최대한 활용하도록 지원하는 국가정책 ........................................................................................................................................................8 1

•직원들의 직업능력을 최대한 활용하도록 하기 위한 고용주의 지원 .......................................................................................................................8 1

•관리 개선과 혁신을 통한 숙련 활용의 촉진 ............................................................................................................................................................................... 84

•실업을 해소하고 청년층이 노동시장에 발판을 마련할 수 있도록 지원 ................................................................................................................ 84

•투명성과 정보력의 향상..............................................................................................................................................................................................................................89

•지역 노동시장 간의 유동성 촉진 ......................................................................................................................................................................................................... 93

목차


(고급) 숙련수요를 늘리기 위한 국가정책 .................................................................................................................................................................................................. 94

•고숙련, 고부가가치 일자리 창출의 지원 ....................................................................................................................................................................................... 95

•고부가가치 산업이 가치사슬에서 우위를 차지할 수 있도록 (지역) 경제 지원 ............................................................................................... 96

•기업가 정신 육성 ..............................................................................................................................................................................................................................................98

성공으로 가는 길.........................................................................................................................................................................................................................................................105

효율적인 숙련정책 설계를 지원하는 근거 기반의 강화 ...............................................................................................................................................................106

국가숙련전략개발 및 이행 지원 ...................................................................................................................................................................................................................... 107

박스

박스 I.1 효과적인 숙련정책 수립 기반을 위한 숙련의 직접 측정 지향 ................................................................................................................................................... 12

박스 1.1 1960-2010년의 인구통계학적 변화 ..................................................................................................................................................................................................... 19

박스 1.2 숙련수요의 예측 방법 ................................................................................................................................................................................................................................ 2 1

박스 1.3 호주 퀸즈랜드의 숙련수급 문제 해결을 위한 체계적 접근 ........................................................................................................................................................ 24

박스 1.4 저탄소 경제에서 나타나고 있는 숙련수요에 대한 대응 .............................................................................................................................................................. 25

박스 1.5 지역 숙련전략에 대한 OECD 연구에서 도출된 시사점 ............................................................................................................................................................... 25

박스 1.6 21세기의 교육과정 개편 ............................................................................................................................................................................................................................27

박스 1.7 다양한 형태의 현장학습 ........................................................................................................................................................................................................................... 28

박스 1.8 런던 시장(市長)의 도제제도 장려 캠페인 ......................................................................................................................................................................................... 29

박스 1.9 숙련개발 투자를 촉진하는 조세제도 설계 ........................................................................................................................................................................................ 30

박스 1.10 재정지원 수단의 종류와 국가별 사례 ................................................................................................................................................................................................. 32

박스 1.11 제도 전반의 관점에서 바라본 재정지원 구조 ................................................................................................................................................................................ 33

박스 1.12 공개교육자원(OER) .................................................................................................................................................................................................................................... 35

박스 1.13 호주의 공인 훈련 프로그램 ......................................................................................................................................................................................................................37

박스 1.14 중소기업의 훈련 장려 .................................................................................................................................................................................................................................37

박스 1.15 교육과 경제성장의 관계 ........................................................................................................................................................................................................................... 39

박스 1.16 브라질의 등록률 상승과 교육의 질 향상 ........................................................................................................................................................................................... 40

박스 1.17 혁신적인 학습환경 ....................................................................................................................................................................................................................................... 41

박스 1.18 성인학습의 질 개선: 오스트리아의 품질 마크 ................................................................................................................................................................................. 42

박스 1.19 모로코의 인적자원개발 프로그램 ......................................................................................................................................................................................................... 43

박스 1.20 위기에 직면한 학생 파악 및 추적을 위한 정보 수집 .................................................................................................................................................................. 44

박스 1.21 열악한 환경의 학교 지원 ......................................................................................................................................................................................................................... 45

박스 1.22 덴마크의 “We Need All Youngsters” 및 “Retention Caravan” .............................................................................................................................................47

박스 1.23 저숙련 성인을 위한 재교육 ....................................................................................................................................................................................................................47

박스 1.24 교육의 양성평등에 중점을 둔 원조 ...................................................................................................................................................................................................... 49

박스 1.25 Bolsa Escola – 브라질의 소외계층 가정을 위한 성공적인 지원 프로그램 ........................................................................................................................ 49

박스 1.26 이민가정 자녀들의 잠재력 개발 ............................................................................................................................................................................................................ 50

박스 1.27 학업을 완료한 해외 유학생의 지속적인 유치를 위한 국가정책 ............................................................................................................................................... 52

박스 1.28 외국인 근로자 훈련 .................................................................................................................................................................................................................................... 53

박스 1.29 스위스-인도 직업교육훈련 프로그램 ................................................................................................................................................................................................. 53

박스 2.1 근로연계복지정책.........................................................................................................................................................................................................................................67

박스 2.2 노동시장 참여를 촉진하는 채용 조건 ................................................................................................................................................................................................. 69

박스 2.3 OECD의 청년 고용(Jobs for Youth) 연구의 정책 조언 ............................................................................................................................................................ 70

박스 2.4 중동·아프리카 지역 여성의 경제활동참여율 .............................................................................................................................................................................. 70

박스 2.5 일할 의욕을 저해하는 연금제도의 특징 ..............................................................................................................................................................................................72

박스 2.6 두뇌 유출 저지, 보유 정책과 제한 정책 .............................................................................................................................................................................................74

목차


박스 3.1 일자리의 숙련 불일치에 대한 대안 조치 ........................................................................................................................................................................................... 8 1

박스 3.2 혁신적인 직장 ............................................................................................................................................................................................................................................... 85

박스 3.3 실업 해소를 위한 정책 조언 ................................................................................................................................................................................................................... 85

박스 3.4 학교에서 노동시장으로의 보다 원활한 이행 지원: 성공적인 모범 사례 ...............................................................................................................................87

박스 3.5 아프리카의 전망 .......................................................................................................................................................................................................................................... 89

박스 3.6 이민자들의 숙련 저사용 문제의 해소 .................................................................................................................................................................................................90

박스 3.7 숙련수요에 대한 정보 보급 ..................................................................................................................................................................................................................... 9 1

박스 3.8 미국 메릴랜드 및 펜실베이니아의 부문별 전략적 접근 .............................................................................................................................................................. 92

박스 3.9 Barcelona Activa의 Porta22의 웹 포털: 지역 고용주의 요구에 보다 근접한 숙련인력의 공급 지원 ..................................................................... 92

박스 3.10 국제적으로 비교가능한 저소득 국가의 숙련 지표 ......................................................................................................................................................................... 93

박스 3.11 유럽의 공동 숙련제도 ................................................................................................................................................................................................................................ 94

박스 3.12 영국의 수요 형성 ......................................................................................................................................................................................................................................... 95

박스 3.13 실리콘 밸리: 고숙련 생태계의 조성 .................................................................................................................................................................................................... 96

박스 3.14 “가격보다 품질” ............................................................................................................................................................................................................................................97

박스 3.15 캐나다 나이아가라 지역 식품가공 부문의 새로운 제품 마케팅 전략을 위한 움직임 .......................................................................................................97

박스 3.16 이탈리아 리비에라 델 브렌타의 고부가가치 생산을 위한 공동 전략 .................................................................................................................................... 98

박스 3.17 기업가 정신 함양을 위한 기술과 역량 ............................................................................................................................................................................................... 99

박스 3.18 선별된 기업가 정신 프로그램 .............................................................................................................................................................................................................. 100

박스 4.1 OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills) 분석의 활용 가능성 ....................................................................................................................................... 106

박스 4.2 국가숙련정책 조정을 위한 전문기관 ................................................................................................................................................................................................. 108

박스 4.3 EU의 평생학습정책과 OECD 숙련전략의 연계: 루마니아의 사례 ........................................................................................................................................ 108

그림

그림 I.1 기초능력과 경제적 불이익 ........................................................................................................................................................................................................................10

그림 I.2 기초능력과 사회적 불이익 .........................................................................................................................................................................................................................1 1

그림 I.3 OECD의 숙련전략체계 .............................................................................................................................................................................................................................. 14

그림 1.1 고용 구조의 변화 ......................................................................................................................................................................................................................................... 20

그림 1.2 채용에 어려움을 보고한 고용주의 비율과 실업률 ......................................................................................................................................................................... 23

그림 1.3 평균적으로 높은 수준의 기초능력을 보유한 학업과 직장을 병행하는 20대 중반 청년 (국가 평균) ........................................................................ 28

그림 1.4 대학 수준 교육이나 이에 상응하는 직업훈련을 받고 있는 사람에 대한 공공투자와 민간투자의 비교 (2007년 또는 최근 자료).......................................................................................................................................................................................................................... 3 1

그림 1.5 직장생활동안 공식·비공식 직업교육훈련 예상 연수................................................................................................................................................................. 34

그림 1.6 공식·비공식 교육 훈련 참여율 ........................................................................................................................................................................................................... 36

그림 1.7 PISA로 측정한 2000년에서 2009년 사이 15세 학생들의 읽기 능력 변화 ......................................................................................................................... 38

그림 1.8 20-24세 아프리카 청년층의 예상 교육 참여율 ............................................................................................................................................................................. 42

그림 1.9 우수한 교육제도의 질과 형평성의 결합(2009년 PISA 기준) .................................................................................................................................................... 44

그림 1.10 성별로 나타낸 비이민 가정의 자녀와 이민가정 자녀의 “위기에 처한 인구” 비율(20-29세 대상, 2007년) ......................................................... 46

그림 2.1 퇴보할 가능성이 높은 사용되지 않는 능력 ...................................................................................................................................................................................... 65

그림 2.2 1990년 및 2010년의 성인의 노동시장 참여율 ................................................................................................................................................................................ 66

그림 2.3 시간제로 일하거나 경제활동을 하지 않는 이유 ............................................................................................................................................................................. 68

그림 2.4 1990년 및 2010년의 고령 근로자의 노동시장 참여율 ..................................................................................................................................................................72

그림 3.1 숙련 불일치의 비율 .................................................................................................................................................................................................................................... 82

그림 3.2 숙련 불일치와 소득 간 관계 ................................................................................................................................................................................................................... 83

그림 3.3 2010년 OECD 회원국의 청년 실업률 ..................................................................................................................................................................................................87

그림 3.4 선별된 아프리카 및 유럽 국가의 교육 수준별 실업률 ................................................................................................................................................................. 88

목차


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표

표 1.1 성인교육훈련 참여 장애요인 .................................................................................................................................................................................................................. 34

표 1.2 적절한 숙련 개발: 주요 질문, 지표 및 자원 ..................................................................................................................................................................................... 54

표 2.1 15세 이상 인구의 출신 지역별, 기술 수준별 이민율, (2000년 및 2005-06년) ................................................................................................................74

표 2.2 숙련공급 활성화: 주요 질문, 지표 및 자원 ........................................................................................................................................................................................75

표 3.1 숙련의 효율적 활용: 주요 질문, 지표 및 자원 ............................................................................................................................................................................... 101

서론


삶을 변화시키고 경제를 이끄는 숙련 ..............................................................................................................................................10

OECD 숙련전략, 숙련정책에 대한 체계적이고 포괄적인 접근법 제시 ...............................................................................13

서론


삶을 변화시키고 경제를 이끄는 숙련

숙련에 대한 적절한 투자가 없다면 사람들은 사회의 변방에서 약자로 머물 수 밖에 없고, 기술의 진보도 경제 성장으로

이어지지 않으며, 점점 더 지식에 의존하는 글로벌 사회에서 국가는 경쟁력을 잃게 된다. 그림 I.1에서 볼 수 있듯이 숙련이

부족한 사람들은 경제적 불이익을 당할 위험이 훨씬 크고 일자리를 구하지 못하거나 사회적 복지혜택에 의존하게 될

가능성도 높다. 반대로 또 다른 통계에 따르면, OECD 지역에서 학생들의 학력이 반 년만 늘어나도 같은 해에 태어난 세대가

전체 직장생활에 걸쳐 경제에 기여하는 가치가 115조 달러 늘어날 것이라고 한다.1

간단히 말하면, 숙련은 21세기 경제의 글로벌 통화가 되었다. 그러나 이 “통화”는 노동시장의 요구가 변화하고 사용하지 않는

숙련이 퇴보하면서 그 가치를 잃어버릴 수 있다. 숙련이 그 가치를 유지하려면 생애 전반에 걸쳐 지속적으로 개발되어야

한다. 숙련에 대한 투자로 최대의 효과를 얻으려면 전체 인구 중 가용 숙련의 질과 양을 평가하고(박스 I.1), 노동시장에 필요한

숙련을 파악하고 예측하며, 그러한 숙련을 개발해 더 나은 삶을 가능케하는 보다 좋은 직장에서 활용해야 한다. 이러한 능력을

갖추는 것은 우리 모두가 노력해야 할 부분이다. 즉, 정부, 고용주, 고용인, 부모, 학생은 누가 어떤 숙련에 언제 어떻게 투자할

것인지에 대해 효과적이고 합리적인 계획을 수립해야 하는 것이다.

그래프 해석 방법

이 그래프는 가장 낮은 수준의 기초능력 보유자가 가장 높은 수준의 기초능력 보유자에 비해 실업 상태에 있을 가능성이 1.8배 더 높다는 사실을

한 예로 보여 준다. 오차비율은 준거 집단과 비교하여 특정 집단에 어떤 사건이 발생할 상대적인 가능성을 나타낸다. 오차비율이 1이라는 것은 어떤

사건이 특정 집단과 준거 집단에 발생할 가능성이 동일함을, 1보다 작으면 특정 집단에 해당 사건이 발생할 가능성이 더 낮음을, 1보다 크면 발생

가능성이 더 높음을 나타낸다.

숙련은 노동시장의 소득과 경제성장으로 측정될 수 있는 수준뿐 아니라 훨씬 다양한 방식으로 사람들의 삶과 국가의 안녕에

영향을 미친다. 숙련은 한 개인의 건강에도 상당한 영향을 미칠 수 있다. 또한 숙련은 민주주의적 참여와 업무 관계에 영향을

미치기 때문에 시민으로서의 사회적 행동과도 관련이 있다. 예컨대, 제도에 대한 신뢰는 민주주의 실현의 필수 요소이며,

법의 지배 및 기타 제도의 지배에 대한 신뢰가 없다면 업무 관계가 효율적으로 이루어질 수 없다. 그림 I.2는 이러한 관계의

증가된 가능성(오즈비)

가장 높은 수준 가장 낮은 수준

2.0

1.5

1.0

개인 소득 하위 10%

실업 상태

전년도에 실업수당, 장애급여 또는 질병급여 수령

기초능력 수준

주: 이 그래프는 PIAAC 현장 테스트 결과를 토대로 하며, 대표 표본을 기반으로 하지 않으므로 설명에 도움이 되는 예 정도로 이해해야 한다.

1. 기초능력은 다양한 기술 환경에서의 문제 해결 능력(기술을 활용해 문제를 해결하고 복잡한 임무를 완수하는 능력), 문해력(다양한 맥락에서 작성된 텍스트의

정보를 이해하고 활용함으로써 목표를 달성하고 지식을 심화 발전시키는 능력), 수리력(수학적 정보와 아이디어를 활용, 적용, 해석 및 전달할 수 있는 능력) 및

읽기 요소(단어 인식, 해독 기술, 어휘 지식 및 유창성)로 정의된다.

2. 연령, 성별, 학력, 부모의 학력 및 이민 여부에 대해 조정되었다.

출처: PIAAC 현장 테스트 데이터(2010).

그림 I.1

기초능력과 경제적 불이익기초능력1 수준별로 16~65세 개인이 경제적 불이익을 당할 가능성의 2 증가도, 국가 평균

서론


일반적인 특성을 데이터가 확정적으로 입증하지는 못하지만, 기초능력 수준이 낮은 성인의 경우 건강에 문제가 생길 확률이

높고, 지역사회 단체와 조직에 대한 참여율이 낮다는 점을 시사하고 있다. 높은 수준의 기초능력을 갖춘 성인은 자신이 사회,

정치 분야에 변화를 가져올 수 있는 발언권을 가지고 있다고 느낄 가능성이 높다. 이러한 결과가 여러 국가에서 일관되게

나타났다는 것은 다양한 상황과 제도 전반에 걸쳐 숙련이 경제적, 사회적 성과와 깊은 관계가 있다는 사실을 보여 준다.


예를 들면, 이 그래프는 가장 낮은 수준의 기초능력 보유자가 가장 높은 수준의 기초능력 보유자에 비해 건강상의 문제가 발생할 확률은 1.4배, 신뢰성이 낮을 확률은 1.5배인 것으로 보고된다. 오차비율에 대한 설명은 그림 I.1 참조.

숙련은 불평등 해소와 사회이동 촉진에 있어서도 매우 중요하다. OECD 회원국의 75% 및 여러 비회원국은 지난 20여년 간

소득 불평등이 심화되었다. 인적자원에 대한 투자는 성장을 촉진할 뿐 아니라 그 혜택을 공정하게 배분하는 데 있어서도

가장 효과적이고, 유일한 방법이다. 또한 숙련에 대한 투자는 장기적으로 볼 때 숙련 부족과 긴밀한 관계가 있는 건강 악화,

소득감소, 실업 및 사회적 배제로 발생하는 비용보다 훨씬 경제적이다.

국가가 가용 숙련인력을 지금보다 더 잘 개발하고 활용할 수 있다는 증거는 무수히 많다. 2009년 경제 위기가 극에 다다랐을

때 조차도 호주, 일본 및 멕시코의 고용주 중 40% 이상이 적절한 직업능력을 보유한 사람을 찾는 데에 어려움을 겪었다고

보고되었다.2 동시에, 당시 많은 국가에서 실업률이 사상 최고를 기록했기 때문에, 많은 사람들이 자신의 능력을 생산적으로

활용하지 못하고 있었음을 알 수 있다. 청년 인구가 많은 몇몇 국가들은 교육훈련을 갓 마친 젊은이들이 공식적인 자격증이나

졸업장을 보유하고 있음에도 첫 직장을 얻는 데 큰 어려움을 겪고 있으며, 최근 경제 위기로 인해 이러한 문제는 더욱

악화되었다.3

2.6

2.4

2.2

2.0

1.8

1.6

1.4

1.2

1.0

그림 I.2

기초능력과 사회적 불이익기초능력 수준별로 16~65세 기초능력 수준별로 16-65세 개인이 사회적 불이익을 당할 가능성1의 증가도, 국가 평균

건강 상태 보통 또는 불량

자선 또는 비영리 단체에 자원하지 않음

국가가 당면한 정치적 문제에 대해 잘 모름

신뢰성 수준이 낮음

사람들이 서로 이용하려 한다고 믿는 성향이 강함

교류하려는 성향이 낮음

정치 효능감 낮음

증가된 가능성(오즈비)

기초능력 수준가장 높은 수준 가장 낮은 수준

주: 이 그래프는 PIAAC 현장 테스트 결과를 토대로 하며, 대표 표본을 기반으로 하지 않으므로 설명에 도움이 되는 예 정도로 이해해야 한다.

1. 연령, 성별, 학력, 부모의 학력 및 이민 여부에 대해 조정되었다.

출처: PIAAC 현장 테스트 데이터(2010).

서론


박스 I.1 효과적인 숙련정책 수립 기반을 위한 숙련의 직접 측정 지향

OECD 숙련전략에서는 직업능력을 수 년에 걸쳐 이루어지는 공식적인 교육 연수, 훈련 또는 취득한 자격증이나

졸업장으로 평가하던 전통적 프록시에서 사람들이 습득하여 사용하고 유지하다가 생애 전반에 걸쳐 잃어버리기도 하는

숙련까지 포괄하는 보다 넓은 관점으로 초점이 변화되고 있다. 개인에게는 노동시장에서의 성공에 도움이 되는 하드

스킬과 소프트 스킬, 그리고 보다 나은 사회적 결과물을 창출하는 데 기여하고 더욱 결속력 있고 관용적인 사회 건설에

필요한 일련의 숙련이 모두 필요하다. 숙련전략에서는 “직업능력”과 “역량”이라는 개념을 서로 대체하여 사용할 수 있다.

직업능력(또는 역량)이란 개인이 학습으로 습득할 수 있고 학습을 통해 확장해 나갈 수 있는, 성공적이고 일관된 업무나

임무 수행을 위해 기반이 되는 지식, 특성 그리고 능력의 집합으로 정의된다. 어느 특정 시점에 경제활동에서 사용할 수

있는 모든 숙련의 합계가 그 국가의 인적자본을 형성하는 것이다.

과거 직업능력에 대한 연구에서 사용되던 프록시는 정규 교육·훈련 이후에 습득한 직업능력이나 손실된 직업능력은

반영하지 않으므로 한계가 있다. 국제성인능력측정프로젝트(PIAAC: Programme for the International Assessment of

Adult Competencies)의 일환으로 실시된 OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills)에서는 성인의 숙련도를 직접

측정함으로써 이러한 한계의 많은 부분을 개선했다. 이 조사에서는 핵심 능력(문해력, 수리력, 다양한 기술 환경에서의

문제 해결 능력)과 직장에서의 숙련 활용을 평가하고 전력과 성과, 숙련의 개발 및 사용 환경에 대한 정보를 수집하였다.

이 보고서는 본 조사의 현장 테스트에서 얻은 예비 결과를 참조하여 작성되었으며, 전체 데이터 집합은 2013년 10월부터

제공될 예정이다.

아래 그래프는 기존의 인적자원에 대한 프록시와 직접 측정한 숙련 사이의 관계를 나타낸다. 이 결과는 성인숙련조사에서

얻은 예비 데이터를 토대로 하며, 대표 표본을 기반으로 하지 않으므로 설명을 위한 사례 정도로 이해해야 한다. 이

그래프는 비슷한 자격의 개인이 보유한 직업능력이 매우 다양한 수준임을 보여 준다. 즉, 공식적인 자격증과 졸업장을

동일하게 보유하고 있다고 해서 기초능력(여기서는 문해력)이 동일하지는 않다는 점을 명시하고 있다. 이는 이런 유형의

능력이 다양한 수단을 통해 길러질 수 있다는 점과 공식적인 교육을 완료하는 시점에서 학생들의 기량으로 평가되는

교육제도의 질이 천차만별이라는 점을 모두 시사한다. 또한 이 그래프는 취득한 자격과 같은 간접적 프록시보다는

숙련을 직접 측정하면 정책개발시 훨씬 더 신뢰할 수 있는 기반이 된다는 점도 시사해 준다.

주: 이 그래프는 PIAAC 현장 테스트 결과를 근거로 하며, 대표 표본을 근거로 하지 않으므로 설명을 위한 사례 정도로 이해해야 한다. 기초능력에 대한

정의는 그림 I.1의 각주 참조.

출처: PIAAC 현장 테스트 데이터(2010)


막대는 해당 수준의 자격증 또는 졸업장을 보유한 사람들의 숙련 분포에서 중간 부분(25~75%)을 나타낸다. 숙련 분포와 공식적인 교육 수준별

중복 정도는 국가마다 매우 다르다. 실제로 A국가의 경우, 대학 학력을 보유한 사람과 그렇지 않은 사람 사이의 숙련 분포가 매우 극명한 차이를

보인다. 그러나 B국가의 고등학교 졸업자들은 대부분 C국가의 대학 졸업자들과 거의 비슷한 수준으로 숙련되어 있다고 할 수 있다. 이로부터

공식적인 자격뿐 아니라 기초능력을 직접 측정하는 것의 중요성을 알 수 있다.

기술점수

높음

낮음

학교를 마치지 못함

상급 중등교육

대학교

Country A Country B Country C

16-65세 개인의 자격 수준별 기초능력에 기반한 기술 점수

국가 간 교육 수준별 기술 비교


상급 중등교육

대학교


상급 중등교육

대학교

서론


게다가 현재 종사하고 있는 직업이 자신과 맞지 않는 근로자도 적지 않다. 평균적으로, 유럽 국가의 근로자 중 30%가 현재

업무보다 더 복잡한 일을 처리할 수 있는 직업능력을 보유하고 있다고 응답한 반면 현재 직업상 요구를 충족시키기 위해

교육이 더 필요하다고 응답한 근로자는 13% 정도에 불과했다.4 또한 이주자들의 직업능력은, 특히 해당 직업능력을 해외에서

습득한 경우, 충분히 활용되지 않는 경향을 보였다. 게다가, 숙련은 사회에서 불평등하게 배분된다. OECD에서 실시한

국제학업성취도평가(PISA: Programme for International Student Assessment)를 보면 일부 국가에서 15세 청소년 중 상당

수가 가장 낮은 수준의 기초능력조차 습득하지 못했으며, 오늘날 사회와 경제에서 성공하기 위해 필수라 여겨지는 최소한의

기초능력조차 없는 상태이다. 그리고 데이터로부터 이와 같은 문제가 변화하기 불가능하거나 고질적인 것은 아니라는 것도

확인할 수 있다. 국가마다 그리고 시간의 경과에 따라 차이는 있지만 이러한 문제는 충분한 정보에 기초한 균형 잡힌 정책을

적용하면 성공적으로 해결된다는 사실을 알 수 있다.5

OECD 숙련전략, 숙련정책에 대한 체계적이고 포괄적인 접근법 제시

선진 경제에는 어떤 종류의 숙련이 필요한가? 오늘날의 학생과 근로자들은 예측 불가능한 노동시장에 어떻게 스스로를

대비시킬 수 있는가? 국가는 어떻게 하면 가용 숙련인력을 생산적으로 활용할 수 있는가? 이러한 질문에 대한 답으로 국가는

숙련정책의 다양한 측면을 동시에 고려해야 한다. OECD 숙련전략에서는 국가가 다음 사항을 염두에 두고 숙련정책에 대해

체계적이고 포괄적으로 접근할 것을 제안하고 있다.

•부족한 자원 투자에 대한 우선순위 결정 지원: 전체 인구의 숙련을 개발하는 것은 많은 비용을 필요로 하므로, 이러한

투자로 최대한의 사회적, 경제적 혜택을 얻을 수 있도록 숙련정책을 설계해야 한다. 정부는 부족한 자원을 배분할 때,

어려운 선택을 할 수 밖에 없으며, 글로벌 위기로 인해 이러한 어려움은 더욱 가중되었다. 숙련에 대한 수요, 개발 그리고

효과적인 활용 간의 상호작용을 고려하는 숙련정책에 대한 접근법을 채택한다면 숙련 투자에 대한 지출이 보다 효과적으로

이루어질 것이다. 숙련전략은 개인이 생애에 걸쳐 숙련 투자의 우선순위를 어떻게 결정하는지에 대한 지침을 제시해 준다.

•평생학습 기회 강화: 숙련을 한 개인이 평생에 걸쳐 연마해야 할 도구로 보는 숙련전략을 통해 국가는 숙련개발을 위한

다양한 제도적, 비공식적 환경의 상대적인 영향을 평가함으로써 초기의 유년기 교육부터 정규 학교 교육 그리고 평생에

걸친 정규 및 비정규 학습에 이르기까지 자원을 균형 있게 분배하여 효과를 극대화할 수 있다.

•범 정부적 접근법 강화: 숙련이 평생에 걸쳐 개발해야 할 대상이라면 교육, 과학·기술, 가족, 고용, 산업·경제 개발,

이민·통합, 사회복지, 국가재정 등 광범위한 정책 분야와 관련이 있다. 다양한 정책 분야의 연계는 불필요하게 중복되는

정책이 수립되지 않도록 하고 효율성을 보장하기 위해 반드시 필요하다.

숙련정책에 대한 균형 잡힌 접근을 통해 정책입안자들은 이민과 노동시장의 통합이나 초기 교육에 대한 투자 또는 이후의

복지 프로그램에 대한 투자와 같은 정책 간의 대체 가능한 부분을 파악할 수 있다.

•장단기 문제의 총체적 고려: 숙련정책은 경기 침체 시의 실업 인구의 빠른 증가나 호황 시의 극심한 숙련공 부족 현상과

같이 급작스럽게 발생하거나 주기적으로 발생하는 문제에 대한 적절한 대처, 그리고 경제 및 사회의 발전 방향과 이에 따른

구조적 변화에 대한 장기적인 관점에서의 전략적 계획을 모두 고려해야 한다. 숙련전략에서 제시하는 전략적인 관점을

통해 국가는 장기적인 안목을 유지하고, 동시에 당면한 과제를 해결하는 데 도움을 얻을 수 있다.

•다양한 정부부처 간의 조율: 한 국가 내에서도 지역별로 숙련에 대한 수요와 공급이 크게 다르다는 점을 고려했을 때 숙련

전략은 숙련정책의 국가, 지역·지방 차원의 모든 측면과 연계되어 있다.

•모든 관련 이해당사자 포함: 효과적인 숙련정책을 수립하려면 고용주, 전문가 및 산업 협회와 상공회의소, 산업별

인적자원개발협의체(sector council), 노동조합, 교육훈련기관을 비롯한 광범위한 비정부 조직은 물론 개인까지 고려해야

하므로 다양한 행정 부문을 조정하고 여러 정부부처 간 의견을 조율하는 것 이상의 업무가 요구된다.

•글로벌 안목 제공: 숙련인력의 인재 풀을 개발, 배치하는 방법을 결정할 때는 국가 간의 경제 의존도가 점점 높아지고

있음을 고려하여 전세계적인 관점에서 접근해야 한다.

OECD는 숙련정책의 복잡성과 동료 간 학습 가능성을 모두 검토하여 국가가 자국의 숙련제도의 강점과 약점을 파악하고,

외국의 좋은 사례를 벤치마킹함으로써 향상된 숙련이 보다 나은 일자리와 경제성장 그리고 사회통합으로 이어지도록 하는

정책을 수립하는 데 도움이 되는 숙련 전략을 개발하였다. 이를 위해 숙련전략에서는 다음과 같은 세 가지 상호 연관된 정책

단계를 집중적으로 다루고 있다(그림 I.3).

•적절한 숙련개발: 당면한 요구와 새롭게 등장하는 요구를 양적으로나 질적으로 모두 충족시킬 수 있을 만큼 충분하게

숙련을 공급하는 것이 숙련정책의 핵심 목표이다. 교육과 훈련을 통해 적절하게 숙련을 개발하고 인재를 유치, 보유함으로써

숙련공의 유동을 조절하여 숙련 공급이 원활히 이루어지도록 할 수 있다. 공급은 수요에 따라 좌우될 뿐 아니라, 수요에

중대한 영향을 미치기도 한다.

서론


•숙련공급 활성화: 직업능력을 보유하고 있는 사람이 여러 가지 이유로 노동시장에서 이를 활용하지 않을 수 있다. 모든

OECD 회원국에서는 상당 수의 사람들이 개인적 사정이나 가정사로 인해, 또는 재정적 보상이 충분치 못하다는 이유로,

자진하여 노동력에 투입되지 않고 있는 상황이다. 노동시장에 충분히 참가하고 있지 않은 집단을 노동력으로 끌어들이면

경제활동의 숙련공 기반을 넓힐 수 있다. 그러나 이를 위해서는 미투입 상태의 인력을 파악하여 필요한 경우 재훈련을

시키고 이들이 노동시장에 투입되거나 노동시장으로 돌아올 만큼 충분한 재정적 인센티브를 제공하는 복지제도를 마련하는

것은 물론 채용과 관련한 수요측면의 장애물 또한 없애야 한다.

•숙련의 효율적 활용: 숙련에 대한 투자는 첫 걸음일 뿐이며, 숙련정책의 성공을 위해서는 더 나아가 투자가 허비되지

않도록 가용 숙련인력을 효과적으로 활용하도록 해야 한다. 또한 어떤 직업에 요구되는 직업능력을 그 직업에 종사하는

사람이 보유하고 있을 경우 숙련개발은 더욱 활발하게 이루어진다. 사용되지 않는 능력은 퇴보하는 반면 새로운 능력은

종종 경력을 통해 비공식적으로 상당 부분 개발되기 때문이다.

그림 I.3

OECD의 숙련 전략 체계

국가는 어떻게 숙련을

최대로 활용할 수 있는가?

관련 숙련개발을 통해 숙련 공급 활성화를 통해 숙련의 효율적 활용을 통해

숙련 개발 노동시장 숙련 공급 숙련의 효율적 활용

학습 장려 숙련 인력 유치

숙련 인력 활성화 및 보유

숙련과 직업의 일치도 개선 수요 증대

출처: De Argumentenfabriek.nl.

서론


주

1. OECD (2010a).

2. Quintini (2011).

3. OECD (2010b).

4. Quintini (2011).

5. OECD (2010c).

참고문헌 및 추가 참고자료

OECD (2010a), The High Cost of Low Educational Performance: The Long-run Economic Impact of Improving PISA Outcomes, PISA, OECD Publishing.

(2010b), OECD Employment Outlook 2010: Moving beyond the Jobs Crisis, OECD Publishing.

(2010c), PISA 2009 Results: What Students Know and Can Do: Student Performance in Reading, Mathematics and Science (Volume I), PISA, OECD Publishing.

Quintini, G. (2011), “Over-qualified or Under-skilled: A Review of Existing Literature”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 121, OECD Publishing.

정책 수단 1: 적절한 숙련 개발


관련 숙련 개발을 위한 주요 정책과제 ......................................................................................................................................................... 18

국가는 어떻게 적절한 숙련의 질적·양적 성장을 이뤄낼 수 있는가? ..................................................................................... 20

평생 학습 참여를 유도하는 국가정책 .......................................................................................................................................................... 20

숙련인력의 자국 유입을 위한 국가정책 ..................................................................................................................................................... 48

국경을 초월하는 효율적인 국가숙련정책의 수립 ...................................................................................................................................52



적절한 숙련개발을 위한 주요 정책과제

평생학습의 장려와 지원:

•숙련개발 지도를 위해 변화하는 숙련수요에 대한 정보의 수집 및 활용. 최근 수십 년간 고용의 본질과 구조가 크게

달라지면서 숙련에 대한 수요도 많이 변화했으며, 그 어느 때보다 고급 숙련 인력이 많이 필요하게 되었다. 따라서

이러한 숙련 수요의 변화를 파악해 최신 교육과정 및 관련 프로그램에 종합적으로 반영하도록 해야 한다. 또한

숙련정책에 대한 전략적 접근에서는 지역적 차이도 고려해야 하며, 특히 이러한 차이가 클 수 있는 신흥국가의 경우

더욱 유의해야 한다. 부문별로 요구되는 숙련의 차이도 중요하므로 숙련 전략 수립 시에는 이 또한 고려되어야 한다.

•교육과정과 교육 및 훈련 프로그램의 설계와 제공에 사회적 파트너의 참여 유도. 숙련 개발은 학습과 직장이 서로

연계될 때 더욱 효과가 있다. 학교에서만 제공되는 정부에서 전적으로 설계한 교육과정과 비교해 볼 때, 직장 내

학습은 청년들이 실제 경험을 통해 최신 장비에 대한 "하드" 스킬과 팀워크, 커뮤니케이션 및 협상과 같은 "소프트"

스킬까지 개발할 수 있도록 해 준다. 직장 내 실습 훈련도 해이해진 청년들이 교육제도에 계속 참가하거나 다시

참여하도록 동기를 부여해 교육에서 노동시장으로 수월하게 넘어가도록 하는 데 도움이 된다. 또한, 노동조합은

고용주와의 협력을 통해 전수 가능한 다양한 직업능력까지 포괄하는 교육과정을 개발하고 양질의 훈련을 누구나 받을

수 있도록 할 수 있다.

•교육 및 훈련 프로그램의 우수한 품질 보장. 정부는 초기 교육부터 학교교육 그리고 그 이후까지 포괄하는 교육 및

훈련 프로그램의 질을 개선하는 데 도움을 줄 수 있다. 교육 훈련 기관은 책임과 개선이라는 두 가지 목적을 모두

충족하며 과도한 행정적 부담 없이 내·외부 평가를 모두 활용하는 분명한 품질보증제도가 적용되어야 하며, 직장 내

훈련도 계약에 기반을 둔 협약, 검사 및 자체 평가 등을 통해 품질 관리가 이루어져야 한다.

•누구에게나 우수한 교육에 대한 접근 기회와 교육의 성공적 이수를 보장함으로써 형평성 증진. 우수한 유년기 교육과

초기 교육을 위해 투자하는 것은, 특히 사회 경제적 소외계층 자녀들의 경우, 아이들이 교육 경로에 있어 유리한

위치에서 출발하면서 현재의 숙련을 발판으로 후에 더 많은 능력을 개발할 수 있게 한다는 점에서 효율적인 방법이다.

이후에는 소외계층 학생과 열악한 환경의 학교를 대상으로 하는 재정지원을 통해 직업능력이 보다 잘 개발되도록 할

수 있다. 숙련이 부족한 사람들은 교육훈련에 자발적으로 참여하지 않고 고용주가 후원하는 훈련에 참여하는 비율도

낮기 때문에 2차 기회는 이들이 저숙련/저소득의 덫에서 빠져나올 수 있는 방안이 될 수 있다.

•비용 분담 보장과 학습에 대한 투자를 저해하지 않는 조세 제도 마련. 고용주는 학습을 지원하는 분위기를 조성하면서

학습에 투자할 수 있으며, 개인은 직장생활을 하는 내내 직업능력을 개발할 동기를 부여받아야 한다. 정부는 개인과

고용주가 의무교육 이후의 교육훈련에 투자하도록 장려하는 재정 인센티브 제도와 우호적인 조세정책을 설계할

수 있다. 일반인에게는 재정적 부담을 지더라도 고등교육을 받도록 권장할 수 있지만, 소외계층의 경우 보조금과

대출금을 통해 교육의 기회를 제공해야 한다.

•경제 위기 상황에서도 숙련개발에 대한 장기적인 비전 유지. 공적 지출을 줄여야 할 경우에는 선택 가능한 공공투자의

장기적인 비용 대비 혜택의 비율을 검토하여 결정을 내려야 한다. 이런 자료를 토대로 판단할 경우 대부분 숙련에 대한

공공투자를 유지해야 하는 근거가 확실해진다.

숙련 격차를 메울 수 있도록 숙련 인력의 국제적인 유동성 증진:

•숙련 이민자의 입국 장려. 숙련 격차를 해소하려면 저숙련 이민자를 포함한 공식 채용절차를 마련해야 한다. 이를

위해 충분한 비자 발급과 신속한 처리, 영주권 및 이민자 지위 확인 절차의 효율화, 합리적인 국경 통제 및 취업 절차

효율화 등이 도움이 될 수 있다.

•학업을 마친 해외 유학생의 체류를 장려하는 정책 설계. 해외 유학생의 경우 현지 국가의 고용주는 그들이 보유한

자격이나 졸업장을 쉽게 평가할 수 있다는 이점을 가진다. 또한 해외 유학생은 현지 국가의 사회 및 노동시장과

이미 관계를 형성하고 있으므로 보다 수월하게 일자리를 찾을 수 있다. 이런 중요한 숙련 공급원을 더욱 적극적으로

활용하기 위해 일부 OECD 회원국에서는 해외 유학생이 학업 중에도 일을 할 수 있도록 허용하고 학업 후에도

계속해서 남아 일을 하도록 장려하는 방향으로 이민 정책을 완화했다.

•숙련 이민자가 출신국으로 쉽게 돌아올 수 있도록 지원. 역이민은 출신국의 보유 인적자원에 긍정적인 영향을 미칠 수

있는데, 이는 본국으로 돌아가는 이민자가 자국에서 유용하게 활용할 수 있는 사업 인맥뿐 아니라 지식과 경험을 모두

가지고 돌아가기 때문이다. 이러한 혜택을 누리기 위해 국가는 역이민을 촉진하고 장려할 수 있다. 이를 위한 방법으로

역이민자를 불러들여 거처를 제공하도록 지방당국에 재정을 지원하거나 본국으로 돌아오는 고숙련 국민에게 소득세



감면 혜택을 지원할 수 있다.

국경을 초월하는 숙련정책의 장려:

•해외 숙련공에 대한 투자와 국경을 초월하는 고등교육 장려. 해외에서 사업을 운영하는 고용주가 늘어나면서 이들은

국내외 인재 풀에서 모두 숙련공을 확보해야 하게 되었다. 이에 따라 일부 국가는 국경을 초월한 숙련정책으로 눈을

돌려 다른 나라의 숙련 인력에 투자를 시작했다. 이런 투자는 해외에 있는 지사에 고숙련 근로자를 공급하고, 특히

고숙련자의 이민 유인을 감소시키는 이중의 효과를 가진다. 전 세계적으로 숙련 개발을 장려하기 위한 또 하나의

방법은 국경을 초월하는 고등교육을 장려하는 정책을 설계하는 것으로, 이는 어떤 국가가 자국의 자원에만 의존해야

할 때보다 보유 숙련공 풀을 보다 빠르게 확장하는 데 도움이 될 수 있다.

박스 1.1 1960-2010년의 인구통계학적 변화

대부분의 OECD 회원국이 1970년과 2008년 사이 출생률 하락을 보였으며, 이러한 하락세는 멕시코(-4.76%)와 한국

(-3.34%)에서 두드러지게 나타났다. 비슷한 기간(1960-2009년), OECD 회원국의 고령 인구의 비율은 증가했고, 일본

(17.4%), 이탈리아(11.2%), 그리스(10.8%) 및 핀란드(10%)의 고령 인구 증가가 가장 두드러졌다.

1960년부터 2009년 사이의 고령* 인구율의 변화

1960년과 2010년 사이 전체 OECD 회원국의 청년 인구도 감소했는데, 한국(-26.1%)이 가장 큰 변화를 기록했으며

폴란드(-19.1%), 캐나다(-17.24%) 및 일본(-17.2%)이 그 뒤를 이었다. G20 국가 중에서 중국은 같은 기간 동안 20.2%

하락하였다. 대부분의 OECD 회원국과 일부 신흥국가의 청년층 감소는 세계 다른 지역의 청년 인구 증가와 극명한

대조를 이룬다. 예를 들어, 아프리카의 경우, 인구의 60% 이상이 25세 미만이며, 2015년에는 이 비율이 75%로 증가할

것으로 예상된다.

* 고령: 65세 이상.

출처: OECD/아프리카 개발은행/UN 아프리카경제위원회(2010); Martinez-Fernandez, et al. (근간).

1960년부터 2009년 사이의 노령 인구율의 변화

1960-2010년의 노령 인구율의 변화

많이 상승(+10%)

약간 하락(-0.1 및 -4.9%)

약간 상승(0.1-4.9%)

적정 상승(5-10%)

해당 없음(데이터 없음)



국가는 어떻게 적절한 숙련의 질적·양적 성장을 이뤄낼 수 있는가?

한 국가의 잠재적 숙련을 개발하는 것이 숙련정책의 핵심이다. 그러려면 노동시장과 사회 전체의 요구에 부합하는

합리적이면서도 우수한 교육과정과 교육/훈련 제도를 마련해야 하며, 국민이 학습에 참여하도록 장려하는 분위기 역시

중요하다. 또한 외국의 숙련된 인력을 국내로 초청하여 유치하거나 국경을 초월한 지식 이전과 숙련개발에 투자함으로써

외부의 숙련 소스도 활용할 수 있다.

어느 특정 시점에 해당 경제에서 보유하고 있는 가용 숙련인력 풀은 취업연령대 인구의 규모와 이들이 보유한 직업능력

수준 간의 상관관계를 나타낸다. 따라서 미래 지향적인 숙련정책을 설계하려면 고령화사회나 급증하는 청년층과 같은

인구통계학적 변수를 고려해야 한다(박스 1.1).

평생학습 참여를 유도하는 국가정책

노동시장의 수요에 맞춰 교육을 통한 숙련 개발이 이루어져야 하며, 이러한 개발은 효과적이고 효율적이며 합리적이어야

한다. 숙련에 대한 투자는 근로자, 고용주 및 사회 모두의 책임이며, 이 모두가 수혜자가 되어야 한다.

숙련수요에 대한 정보의 수집과 활용

http://dx.doi.org/10.1787/888932607081

http://dx.doi.org/10.1787/888932607062



지난 50년 동안 고급 숙련 인력에 대한 수요 증대

최근 수십 년간 고용의 본질과 구조가 크게 달라지면서 OECD 회원국을 비롯한 여러 국가의 숙련에 대한 수요도 많이

변화했다. 1960년대부터 2009년까지 OECD 회원국의 직업 현장은 농장에서 생산 공장을 거쳐 전문적 사무실로 바뀌었고,

이 기간 동안 관리직 일자리 수는 증가했으나 사무직 및 서비스 직업의 반숙련 또는 저숙련 화이트 칼라 일자리는 큰 변화

없이 유지되었다(그림 1.1).

이러한 고용시장의 근본적인 변화는 비일상적 인지적 대인관계 능력에 대한 수요가 증가하고 정형적인 인지적 수공 기능,

육체 노동 및 반복되는 육체적 업무에 대한 수요는 줄어들었음을 나타낸다.1 지난 수십 년간 고숙련 근로자가 증가하기는

했으나 역량이 부족한 근로자의 임금은 줄어든 반면 고숙련 근로자의 임금은 전반적으로 줄어들지 않았고, 대부분의 국가에서

근로인력 중에서 대졸자의 수가 늘어났음에도 불구하고 이들이 받는 임금은 더 높아졌다.2 이와 동시에 숙련의 양극화가 더욱

심화되고 있는 경향을 보이는데, 고숙련 근로자는 기술 관련 직업에 종사하고, 저숙련 근로자는 돌봄이 일과 같은 자동화,

디지털화, 아웃소싱 등이 불가능한 서비스 직종에 종사하며, 반숙련공은 스마트 로봇으로 대체되고 있다.3

이와 같이 전반적인 경향은 분명하지만, 직업별로 숙련에 대한 요구사항을 직접 측정한 결과만으로는 결정적인 단서가 되지

못하기 때문에 직업 내 인지 능력에 대한 요구가 뚜렷이 어떤 경향을 보인다고 단정짓기는 어렵다.4 이러한 자세한 정보를

통해 알 수 있는 것은 1990년과 2005년 사이에 컴퓨터 사용 직무가 늘어났다는 것 정도이다. 유럽의 업무 환경에 대한 조사를

토대로 한 또 다른 연구에 의하면 대부분의 근로자가 고숙련 직업능력에서 필요로 하는 "학습" 환경에 채용되어도 여전히

일상적인 업무만 수행한다고 한다. 이와 유사한 맥락에서, 업무의 육체적 강도 역시 크게 줄어들지 않은 것으로 나타났다.5

대부분의 연구가 장기적인 관점에서 교육과 인지 능력이 더 많이 필요한 직업 쪽으로 변화하는 경향을 보였다는 점에서

일치하지만, 변화의 속도와 시기, 요구되는 직업능력의 수준과 종류, 변화를 가져오는 원인 등은 여전히 논의의 대상이 되고

있다. 이 모든 사실들을 고려해 볼 때, 최근 숙련 수요에 나타나고 있는 변화에 대해 보다 구체적인 정보가 더 필요하다는

점은 분명하다. OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills)는 전 세계 여러 국가를 비교하면서 숙련 수요에 대한 변화를

모니터링 및 분석할 수 있는 최초의 수단이다.

숙련수요 예측은 중요한 통찰력을 제공하지만 신중하게 해석되어야 한다.

OECD 회원국에서 인지 능력에 대한 수요가 빠르게 변화하고 있다는 사실이 밝혀짐으로써 향후 어떤 산업 부문과 직업이

가장 확대될 것인지 예측하려는 시도가 활발히 이루어졌다. 현재로서는 위에서 설명한 직업별 고용 비율에 나타나는 경향이

당분간 이어질 것으로 예측되고 있기 때문에6 보다 뛰어난 인지적 능력과 대인관계 능력에 대한 고용주들의 수요가 계속

증가할 것으로 보인다(박스 1.2 참조). 그러나 직업/산업 분야에서의 자세한 예측은 더욱 어렵기 때문에 이러한 예측을 세부

인력 계획을 위한 근거로 활용하기 보다는 교육 및 훈련 제도에 대한 부가적인 정보를 제공하는 정도로 받아들여야 할 것이다.

이 점을 명심한다면 숙련 전략을 수립할 때 예측 정보를 유용하게 활용할 수 있다.

분석을 통한 숙련 부족에 대한 원인 파악

수요의 변화 등으로 인한 숙련 부족은 노동 생산성에 부정적 영향을 미침으로써 성장을 저해할 수 있다. 이런 숙련 부족

현상은 고숙련 근로자의 고용 비용을 증가시키기 때문에 기업은 생산성 저하를 감수하고 저숙련 근로자를 대신 고용하게

된다. 또한, 이런 상황에서는 근로자가 노동 강도를 줄여달라고 강력하게 요구할 수도 있다. 한 연구에 따르면, 1980년대 중반

영국에서 다른 노동 및 제품 시장의 영향력을 통제한 결과 고숙련 노동력 부족 현상이 심화되면서 생산성 증가율이 연간 0.7%

정도 하락했으나 저숙련 근로자의 부족은 큰 영향을 미치지 않은 것으로 나타났다.7 또 다른 연구에서는 숙련 부족이 캐나다

중소 기업의 노동 생산성(고용인당 현재 부가가치)에 부정적 영향을 미쳤음을 보여준다.8 마찬가지로 북부 아일랜드에서는

충원이 어려운 노동력에 결원이 생기면서 첨단 기업의 근로자 생산성이 줄어든 것으로 나타났다.9 숙련 부족이 신기술의

박스 1.2 숙련수요의 예측 방법

호주, 캐나다, 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드, 영국, 미국과 보다 최근에는 핀란드, 뉴질랜드 및 이스라엘까지 포함해 많은 OECD 회원국에서는 직업 및 교육에 대한 수요 예측이 오랫동안 추진되어 왔다. 학술 단체와 정부 조직은 물론, 민간부문과 점차 다국적(예: 유럽) 차원에서까지 이러한 예측에 합류하고 있다.

대부분의 예측은 동적인 거시경제학적 모델을 기반으로 노동 수요 예측에 "하향식" 접근법을 활용한다. 동적인 거시경제학적 모델은 국제 숙련 예측에서 "모범 사례"로 지칭되어 왔으나, 그 효율성에는 한계가 있다. 이러한 거시경제학적 모델에는 세계 경제 발전과 관련된 유가 및 환율과 같은 다양한 외부 매개변수에 대한 명확한 규정이 필요하기 때문이다. 검토된 대부분의 예측에서 나타난 공통된 문제는 미래의 이민과 숙련 구성을 예측하기 어렵다는 점이다.

영국은 2010년, 영국고용기술위원회(UKCES: UK Comission for Employment and Skills)에서 광범위한 "시나리오 기반" 접근법을 통해 미래의 숙련 수요를 평가할 수 있도록 숙련공의 양과 질을 모두 파악하는 국가전략기술감사 (National Strategic Skills Audit)를 실시하였다. 이 프로젝트의 전체적인 목표는 주요 문제에 대한 정보를 보고하고 정기적으로 결과를 업데이트함으로써 정부, 고용주, 개인 및 제공업체에게 영국의 전략적 숙련 수요에 대한 통찰력을 제공하는 것이다.

...



이 프로젝트는 다음 세 가지 주요 수단을 통해 시행된다.

•고용의 미래(Working futures): 영국 및 각 국가와 영국 지역의 산업과 직업에 대한 고용 전망, 자격증/졸업장 수준,

성별 고용 상태에 대한 양적인 예측으로 구성되며, 2020년 노동시장에 대한 포괄적인 전망을 제공하는 것이 목표이다.

•수평 주사 및 시나리오 개발: 장기적으로 고용과 숙련에 영향을 미칠 수 있는 영국 및 전 세계의 주요 문제와 일어나고

있는 변화를 파악하고, 시나리오 개발 등의 다양한 수평 주사 기법과 2020년에 대비한 시나리오 논의를 위해 주요

전문가와의 인터뷰도 활용한다.

•대상별 숙련 평가 보고서: 저탄소 산업, 디지털 경제 및 고급 제조업 등 빠르게 발전 중인 중요 경제 분야에 대한

이해를 돕기 위해 주요 발전 부문에서 심층 숙련 평가를 시행하였다.

다양한 예측 방법을 사용했음에도 결과가 비슷하게 나오는 경우가 많았으며, 일반적으로 저숙련 근로자의 고용은

감소하고 고숙련 근로자의 고용은 증가할 것으로 나타났다. 향후 일부 분야에서는 고숙련 근로자의 공급 과잉이 나타날

것이라는 예측도 있으나, 고용 추세는 1차 산업에서 3차 산업 기반 경제로의 이동이 계속 이어질 전망이다.

다음과 같이 고용주가 숙련 수요 예측에 참여하는 경우도 있다.

핀란드의 Oivallus 프로젝트. 2008년, (문자 그대로 "통찰력"이라는 뜻의) Oivallus 프로젝트가 핀란드경제인연합회

(Confederation of Finnish Industries, EK)에 의해 시작되어 2011년 12월까지 시행되었다. EK, 유럽사회기금

(European Social Fund) 및 핀란드국가교육위원회(FNBE: Finnish National Board of Education)에서 자금을 지원한

이 프로젝트는 기업의 미래 직업능력에 대한 요구를 중심으로 기업, 학계, 교사 및 기타 전문가 대표가 2020년의

직장생활은 보다 네크워크화될 것이라는 기본 전제를 검토하였다. Oivallus 프로젝트의 결과에 따르면 정형적인

업무는 점차 줄어들고 "교과서 대로" 수행할 수 있는 직업이 적어지기 때문에 업무 방식의 변화에 따라 직업능력에 대한

수요도 변화한다고 한다. 미래의 직장생활은 영화제작과 유사해진다고 할 수 있다. 업무는 점차 다양한 참여자와의

협력을 통해 프로젝트 단위로 진행되고, 보다 가변적인 경향도 나타나게 될 것이다. 미래 업무에서는 지식을 검색하여

활용 및 보급하는 데 네트워크 기술을 적용해야 하기 때문에 네트워킹 능력이 모든 업무의 기반이 될 것이다. 학습

네트워크를 통해 새로운 기회를 파악하고 여러 가지 문제에 대한 해결책을 찾을 수 있는데, 이런 상황에서는 다양한

역량을 보유한 사람들의 협업 능력이 성공의 열쇠가 된다. 네트워크로 업무를 수행하고, 서로에게서 배우며 기존

아이디어를 토대로 정보를 구축하는 기술은 연습이 필요하며, 초기부터 계속 교육을 통해 개발되어야 한다. 자세한

내용은 http://ek.multiedition.fi/oivallus/en/index.php 참조

이스라엘의 전기광학 기업인 Elbit Systems Electro-optics(Elop)는 13개 국가에 12,000명이 넘는 직원을 두고 있다.

예상되는 고숙련 엔지니어 및 기술자에 대한 수요를 충당할 수 있도록 이스라엘 의사결정자들의 전기광학 부문 훈련에

대한 투자를 장려하기 위해 이 기업은 2009년 두 개의 교육기관과 협력하여 새로운 정규 전기광학 코스를 두 가지

개발하였다. ORT 브로드 대학에 기반을 둔 첫 번째 교육과정은 Elop과 이 대학이 공동 설계한 광학공학 엔지니어용

프로그램으로, 현지 수요를 충당하기 위한 인턴 프로그램도 도입하였다. ORT 레호보트 학교에 기반을 둔 두 번째

교육과정은 기존의 실무 공학 프로그램에 통합된 새로운 전기공학 프로그램이다. Elop은 교육과정 설계에 도움을

주었을 뿐 아니라 연구실을 제공하고 사내 과학자와 엔지니어를 특정 분야의 교사 및 강사로 활용하도록 지원했으며

교사 교육 및 학생들의 회사 시설 견학을 주관하고 대학이 교육부로부터 이 프로그램에 대한 인정을 받도록 관리하는

등 다양한 지원을 아끼지 않았다. 이 코스가 시작된 지 3년 만에 현지 업계에는 ORT 레호보트 프로그램을 이수한

기술자가 이미 100명을 넘어서고 있다.

출처: Lüdemann(근간); OECD 기업산업자문위원회(BIAC: Business and Industry Advisory Committee)

도입을 방해하기 때문에 생산성에 영향을 미칠 수 있다는 분석도 있다. 일례로 영국에서는 기능근로자의 부족으로 기술

도입에 장애가 되었고,10 또 다른 연구에 의하면 일자리가 공석으로 남아있는 동안의 생산성 손실로 측정된 결원 비용과

근로자의 포기소득, 실업수당 및 고용 활성화 비용의 합계로 측정한 실업 비용을 계산하면 숙련 부족으로 인해 평균 GDP의

7%에 해당하는 비용이 소비된다고 한다.11

숙련 부족은 주기적으로 발생하는 구조적인 문제일 수 있다. 실업률이 낮고 가용 근로자 풀이 최소로 줄어든 경우 급속한

경제 성장기에 발생하는 인력 부족 현상은 경기 침체기에 발생하는 부족 현상에 비해 별로 문제가 되지 않는다. 신기술

도입과 같은 구조적 변화가 있을 경우 노동시장에서 찾을 수 없는 특정 숙련 인력에 대한 수요가 늘어날 수 있다.

이런식으로 실업률이 높다하더라도 인력 부족현상이 생기는 것이다.



그림 1.2에는 글로벌 경제 위기로 인한 2011년의 실업률과 2010년 적정 직업능력을 보유한 인력이 부족해 채용에 어려움을

겪었다고 응답한 고용주의 비율이 모두 나와 있다.12 이는 숙련 부족이 광범위한 문제이며 많은 국가에서 실업과 공존한다는

점을 시사한다. 몇몇 연구에 따르면, 적절하게 훈련된 근로자의 부재로 우려하는 회사의 비율이 OECD 회원국에서는 25%

정도인데 비해 사하라 사막 이남 아프리카 지역에서는 대략 평균 40%, 동아시아 및 태평양 지역에서는 50%라고 한다.13

노동력 부족은 필요한 직업능력을 갖춘 근로자의 부족으로 발생할 수도 있지만, 근로자가 만족하지 못하는 근무 환경과

불충분한 급여, 실업률이 매우 낮은 국가의 경우 근로자 자체의 부족(노동력 부족), 노동시장에 고급 숙련 인력의 수는

충분하나 이들이 일자리에 접근하기기 어려운 상황과 같은 공급의 지리적 불일치, 적합한 숙련 인력의 감소 등 다른 여러

가지 이유로도 발생할 수 있다. 이러한 이유 중 일부는 교육훈련과 관련이 있다.

특정산업 부문의 주기적 요인으로 인한 인력부족과 이러한 유형의 부족은 시장 메커니즘을 통해 시간이 지남에 따라

조절되는 경향이 있다. 그러나 위의 그래프에서 알 수 있듯이 실업 상태의 인력 풀이 크다고 해서 고용주가 결원을 채울

적합한 숙련 인력을 찾을 수 있다는 보장은 없다. 이런 경우에는 정책입안자들이 교육 및 훈련 제도를 신속하게 조정하고

지리적 불일치의 원인을 해결하도록 촉진함으로써 고용주의 숙련에 대한 요구사항을 충족시킬 수 있도록 해야 한다. 박스 1.3

에는 숙련 부족에 대처하는 바람직한 정책이 소개되어 있다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607100



효과적이고 효율적인 교육•훈련 제도의 설계

국가적 목표와 지역적 요구를 모두 고려

교육·훈련제도는 숙련 수요와 숙련 수요에 변화를 가져오는 동인에 대한 정보를 적절하게 반영해야 한다. 일부 국가적 또는

범 국가적 학력 목표가 시사하는 바와는 대조적으로,14 일반적으로 특정 직업에 요구되는 특정 학력에 대한 "적정" 비율이란

존재하지 않는다. "적정" 수준은 상황에 따른 요소, 경제 구조와 해당 경제의 숙련에 대한 수요 및 그 국가의 전체적인 목표에

따라 달라지고, 시간에 따라서도 변한다. 소득 격차의 변화와 다양한 교육 프로그램과 연계된 민간/공공 부문의 수익률을

통해 교육에 대한 추가적인 투자 수준을 예측할 수 있다. 동시에, 사람들은 직장에서 활용하는 수준 이상으로 직업능력을

개발하려고 한다는 점에서 교육이 소비 기능의 역할도 한다는 것도 널리 알려진 사실이다. 이러한 직업능력은 직접적인 소득

증가로 이어지지는 않더라도 중요한 사회적 복지혜택에 해당되는 것이다.

모든 숙련에 대한 수요를 구체적으로 파악하여 최신 교육과정 및 관련 프로그램에 반영해야 하며, 사람들이 직업 교육과 인문

교육 간이나 기타 비정규 학습 경로 등을 비롯한 다양한 경로 사이에서 유연하게 선택할 수 있도록 제도적으로 허용되어야

한다. 특히 숙련에 대한 수요가 특히 빠르게 변화하는 신흥국 정부는 목표 지향적 교육 프로그램을 통해 국가적 목표를 달성할

수 있다. 저탄소 경제를 향한 움직임에서 나오는 새로운 숙련에 대한 수요가 바로 이러한 예 중 하나이다(박스 1.4).

숙련정책에 대한 전략적 접근에서는 지역적 차이도 고려해야 하며, 특히 이러한 차이가 클 수 있는 신흥국가의 경우 더욱

유의해야 한다. 예를 들어, 중국의 경우, 대도시 지역의 숙련 수요로 인해 내부적으로 농촌 지역으로부터의 대규모 인구

유입이 발생하면서 사회 경제적으로 많은 영향을 미쳤다. 일부 OECD 회원국에서는 지역 투자자들이 국가의 숙련정책이

자신들의 수요를 충족할 만큼 유연하지 않고 변화하는 숙련에 대한 요구사항에 빠르게 대처하지 못한다는 데 우려를

표하기도 했다.15

국가의 정책 목표는 지역별 차별화를 보다 유연하게 허용할 때 더욱 효과적으로 달성될 수 있다. 경제의 수요를 전체적으로

충족함과 동시에 다양한 지역 노동시장의 요구에 구체적으로 부합하는 훈련과정을 제공하려면 교육기관, 고용주 및 경제

개발 담당자 간의 협력이 뒷받침되어야 한다(박스 1.5). 산업부문별로 요구되는 숙련의 차이도 중요하므로 숙련 전략 수립

시에는 이 또한 고려되어야 한다. 또한 OECD에서 실시한 지역/도시개발을 위한 고등교육 검토보고서(Reviews of Higher

Education and Regional and City Development)를 보면 대부분의 경우 고등교육이 지역적 요구나 현실보다는 국가

차원의 숙련 수요나 고등교육기관의 전체적인 목표에 더 부합한다고 한다.16 이는 지역 훈련 프로그램의 신속한 승인 등을

통해 다양한 노동시장의 수요에 충분히 적용할 수 있을 만큼 유연한 교육·훈련 제도의 개발이 중요함을 보여 준다.17 일부

국가에서는 대학 교육이 특정분야에만 편중되어 있어 그 경제가 필요로 하는 기술 분야는 다루지조차 않는 실정이다. 일례로,

대학 교육을 마친 사람들의 실업률이 높음에도 불구하고 이집트 기업들은 발전의 발목을 잡는 상위 5가지 문제점 중에

박스 1.3 호주 퀸즈랜드의

숙련수급 문제 해결을 위한 체계적인 접근

호주의 퀸즈랜드에서는 숙련 부족을 교육·훈련 기관으로부터의 숙련 인력 공급 문제일 뿐 아니라 업무 체계와 방향

전환과도 관련이 있는 것으로 판단했다. 따라서 퀸즈랜드는 새로운 훈련과정을 마련하여 노동 부족에 기계적으로

대응하는 대신 우선 이러한 부족의 원인을 평가하고자 했다. 훈련 부족으로 인해 숙련 부족이 나타나는가, 아니면 지역

일자리가 매력적이지 못해 직원들이 떠나는가? 이 접근법에는 다음과 같은 주요 특징이 있다.

•채용 및 보유 문제를 "숙련 부족"으로 정의하지 않고 제안되는 일자리의 구조와 관련된 문제로 보기 때문에 적절한

일자리의 부족으로 정의하는 경우가 많다.

•문제 해결을 위해 공동 책임을 받아들이는 고용주 집단도 대응에 참여한다.

•성공적인 혁신에 있어 핵심적인 요소는 단순한 노동력의 개발이 아니라 비즈니스 성장에 따른 다양한 문제까지 처리할

수 있는 유능한 중개인이나 협력자가 있어야 한다는 점이다.

이러한 원칙을 기반으로 퀸즈랜드의 주 정부는 공공부문을 포함해 다양한 20개 산업 부문에 60개가 넘는 숙련형성

전략을 개발하였다. 예를 들어, 보건 및 지역사회 서비스 부문의 경우 업무 체계와 역할에 대한 정의를 변경함으로써

숙련 부족과 긴 대기자 명단을 줄일 수 있었으며, 이러한 성과는 지역 조합과의 협력 하에 이루어졌다. 숙련형성

전략에는 대체로 2년 간 매년 AUD120,000의 자금이 소요되었다.

출처: Froy and Giguère (2010a); Eddington (2012).



박스 1.4 저탄소 경제에서 나타나고 있는 숙련수요에 대한 대응

오늘날 경제 성장을 추진하는 과정에서 지구 기후 변화를 초래하는 지속 불가능한 환경적 관행을 철폐해야 한다는 점에

공감대가 이루어지고 있다. 저탄소 경제로의 이행이 성공적으로 이루어질 경우, 노동시장과 숙련에 대한 요구사항이

완전히 바뀔 수 있다. 일례로, 재생 에너지 부문의 고용은 늘어나는 반면, 화석 연료의 추출과 연소를 전문적으로 하는

기업의 고용은 줄어들 것이다. 숙련정책도 이러한 수요에 맞게 적응해야 하고 중등 및 고등교육 프로그램도 새롭게

개발되어야 한다.

ICT 기술이 전체 경제의 주류가 되면서 노동인구의 상당 부분이 "지식 근로자"로 바뀐 것처럼, 친환경 기술과 업무 관행

또한 경제 전반에 퍼져 나가면서 점차 모든 직업에서 보다 친환경적 분위기가 조성될 것이다. 예를 들면, 에너지 효율적

건물에 필요한 건축 자재와 건설 기법을 사용하고 기존 건축물을 보다 에너지 효율적으로 변모시킬 수 있도록 훈련을

받는 건축 근로자가 늘고 있다. 지금까지의 경험에 비추어 보면 기존 직업을 친환경적으로 바꾸는 것은 근로자가 이미

받은 훈련에 새로운 것을 추가하는 과정이라 할 수 있다. 목수를 예로 들면 적절한 "추가(top-up)" 훈련을 받을 기회만

있으면 필요한 새로운 친환경 기술을 쉽게 배울 수 있다. 그러나 친환경 노동시장으로의 이행이 이제 막 시작된 상황이기

때문에 앞으로 변화가 진행되면서 숙련에 대한 요구사항이 어떻게 바뀔지 예측하기란 쉽지 않다.

실제로 OECD에서 중소기업(SME)을 대상으로 실시한 조사에 따르면 기업이 미래의 친환경 기술에 대한 수요를 충분히

인식하지 못하고 있는 경우가 많았고, 친환경 훈련이나 친환경 지식 집약형 활동에 대한 투자도 많이 이루어지지

않고 있었으며, 해당 산업에 규제가 미치는 영향에 대해서도 거의 알지 못하는 상황이었다. 친환경 직업 교육 및 훈련

프로그램(공식 훈련)은 지금 막 시작되고 있는 반면, 지식 집약형 친환경 활동(비공식 학습)은 근로자의 필요한 지식

습득과 기술 업그레이드를 지원하기 위해 기업에서 보다 자주 활용되고 있다. 성장 잠재력이 큰 SME는 생산성 및 혁신

향상을 위한 기술의 일부로 친환경 기술 개발에 투자할 가능성이 크다.

녹색 성장 지원에 필요한 환경 정책과 제도가 개발됨에 따라 정부가 학생과 근로자가 직장에서 필요한 친환경 직업

기술을 습득하는 방안도 마련될 것이다. OECD 데이터에 따르면 조사 대상 국가의 약 60%가 녹색 성장을 지향하는

노동시장 정책을 하나 이상(훈련이 가장 일반적) 시행한 것으로 나타났다. 이는 급부상 중인 친환경 숙련 수요 해결에

있어 고무적인 출발이긴 하지만 이러한 프로그램 중 대부분은 규모가 작고 보다 철처한 평가가 필요하다. 사례 연구를

보면 변화하는 노동시장 수요에 맞게 훈련을 제공하려면 이러한 훈련 프로그램을 고용주 및 노동조합과 긴밀하게

조율하는 것이 특히 중요함을 알 수 있다.

출처: OECD (2011b); ILO (2011a); ILO (2011b); OECD(근간), OECD 고용 전망(Employment Outlook); OECD(근간), SME의 직업능력 및 훈련 활용

(Leveraging Skills and Training in SMEs); OECD (2012a).

박스 1.5 지역 숙련전략에 대한 OECD 연구에서 도출된 시사점

OECD의 지역경제고용확대(LEED) 프로그램에서는 다양한 현지 숙련 전략을 연구했는데, 그 중 호주 퀸즈랜드의

마카이 지역에서 실시된 한 성공적인 전략을 활용했다. 이 지역은 2000년대 중반부터 유례 없는 성장을 보였으며, 기업

발전에도 상당한 압박이 가해지는 상황이었다. 이런 상황에 대처하기 위해 마카이의 제조 기업들은 숙련 부족을 빠르고

효과적으로 해결하고자 마카이지역산업네트워크(MAIN)라는 산업 클러스터를 형성하였다. 네트워크식 접근법에서

나온 숙련제휴 포럼을 통해 공공단체, 산업 클러스터, 지역사회 단체 및 교육 제공업체 등 숙련정책에 관여하는 모든

이해당사자가 숙련 수요와 계획에 대해 논의하고 자신의 지식을 전략적 계획에 반영할 수 있었다.

중국에서는 Shanghai Highland of Talent Initiative가 도시 전체를 대상으로 하는 균형 잡힌 상향식 숙련 전략의 훌륭한

예라 할 수 있으며, 이 프로젝트에서는 관련 조직에 맞는 구체적인 목표를 수립했다. 1995년 상하이 지방 정부는 이

지역을 중국 본토의 "인재 하이랜드"로 변모시키고자 처음으로 숙련 개발 프로젝트를 시작했으나, 2004년 시당국에서

구체적인 실행 체제를 선보일 때까지는 합의된 전략을 시행하려는 노력이 이루어지지 않았다. 이 체제에서는 고숙련

중국 역이민자를 유치하기 위해 2004년과 2010년 사이에 해결해야 할 10가지 우선과제를 정의하였고, 고숙련

과학자와 관리자 훈련을 위한 전문 훈련 프로그램 제공을 비롯하여 직업 훈련 제도 개혁과 상하이 노동인력의 직업능력

...



부적절한 직업능력과 교육을 꼽았다.18 기술 분야를 연구하도록 하려면 교육 개혁과 유인책이 필요하긴 하지만, 정부 기관에

채용되기 위해서는 인문학이나 법학 학위가 중요한 자격 요건이 되기 때문에 이런 정책은 한계가 있을 수 밖에 없다.19

숙련의 공급과 수요는 놀라울 만큼 서로 연관되어 있다. 과학 기술을 육성하고 교육 혁신을 장려하면 경제에 특정 직업능력이

공급되고, 이로 인해 혁신, 일자리 창출 및 부문별 구성과 생산의 변화로 이어져 결과적으로 숙련에 대한 수요도 변화할 수

있다. 이러한 상호 관계를 파악한 터키는 R&D(연구개발) 인력을 늘리고 부문별/직업별 분포를 개선하기 위해 터키의 2011-16

년 과학기술인적자원 전략행동계획(Science and Technology Human Resources Strategy and Action Plan for 2011-16)

과 연계하여 국가과학기술혁신전략(National Science, Technology and Innovation Strategy)을 개발하였고, 이를 위한

추진책으로 청년들이 R&D 관련 분야에 종사하도록 장려하고 연구 환경과 연구원들의 직업능력과 경험을 개선하는 방안이

마련되었다.

일반적 직업능력과 직업별 세부 직업능력의 균형 있는 제공

21세기의 초기 교육 및 훈련 제도에서는 많은 것이 기대된다. 훈련으로 습득되는 최신 능력은 여전히 중요하고 혁신적이며

창의적인 사람들은 대부분 지식이나 업무 실행 부문에 있어서도 전문적인 능력을 보유하고 있다. “학습 방법의 학습(Learning

to learn)” 능력이 중요한 것과 마찬가지로 사람들은 항상 무언가를 배움으로써 배운다. 그러나 교육자의 딜레마는 교과목

내용을 재현해야 하는 정형적 인지 능력(즉, 가르치고 시험보기 가장 쉬운 능력)이 디지털화, 자동화 및 아웃소싱이 가장

쉬운 능력이기도 하다는 사실이다. 교육에 대한 기대는 점점 높아지고 있으며, 창의력, 비판적 사고, 문제 해결 능력 및

의사결정력을 비롯한 새로운 사고방식, 커뮤니케이션과 협업을 비롯한 새로운 업무방식, 신기술의 잠재력을 인식 및 활용할

수 있는 능력을 비롯한 새로운 업무 도구, 그리고 이렇게 복잡한 세상에서 적극적이고 책임감 있는 일원으로 살아가기 위한

역량이 모두 교육을 통해 개발되도록 기대하고 있다(박스 1.6).

교육·훈련 프로그램을 결정할 때는 목표로 하는 사회 경제적 성과에 기여하는 지식, 기술, 행동, 태도 및 가치관 등이

균형있게 제공되도록 고려해야 한다. 숙련에 대한 요구사항은 변화하며 사람들은 전직과 이직이 가능하도록 취업기간 중에

새로운 기술에 적응하고 습득해야 하기 때문에 의무교육을 통해 기초능력을 완벽하게 습득하고 평생 동안 학습 해야 할

계획과 역량을 개발해야 한다. PISA에서 알 수 있듯이, 많은 학생들이 이러한 기초능력을 제대로 갖추지 못한 채 의무교육을

마치고 있다는 사실은 아직도 많은 국가에서 이러한 목표가 달성하기 힘든 과제라는 것을 입증해 준다.20

업그레이드를 위한 다양한 프로그램 마련 등이 이러한 우선과제에 포함되었다. 2006년, 이러한 우선과제는 이민

근로자와 도시로 유입되는 잉여 농촌 근로자 교육에 가장 시급한 5가지 핵심 과제로 통합되었다. 현재는 매년 검토되는

숙련 수요를 나열한 훈련개발일람표(Training Development Catalogue)에 따라 훈련을 제공하고 있다. 이와 같이 목표가

뚜렷하고 균형 잡힌 접근법의 결과는 고무적이었다.

숙련 개발 및 활용에 참여하는 여러 당사자들 간의 긴밀한 협력은 여러 지역에서 숙련 전략의 근간을 이루고 있다. 미국의

뉴저지 주는 2011년 일련의 인재 네트워크(뉴저지 노동인력개발부: New Jersey Department of Labor and Workforce

Development)를 구축하였다. 고급 제조, 금융 서비스, 보건, 생명과학, 기술 기업가정신, 운송, 물류 및 유통과 같이

뉴저지 주 일자리의 반 이상을 제공하는 주요 산업의 구체적인 수요를 중심으로 6개의 네트워크가 구축되었고, 이

네트워크는 고용주, 구직자, 통합(one-stop) 직업센터, 정부, 지역사회 단체 및 교육기관을 연결해 준다. 향후 개발

프로젝트의 방향 설정을 위해 고용주로부터 노동력 수요에 대한 피드백을 얻을 수 있도록 인재개발자문그룹(Talent

Development Advisory Group)도 만들어졌다.

출처: Froy, Giguère and Hofer (2009); Martinez-Fernandez (2009); Zhang (2009); Stoller (2011).



박스 1.6 21세기의 교육과정 개편

여러 유럽 국가와 북미의 산업 혁명으로 인한 인적 자원 수요의 급격한 증가에 대응해 1800년대 후반 교육과정이

대대적으로 개편되었으며 관련 교육 제도에 대한 예측도 달라졌다. 21세기의 사회는 1800년대 후반의 사회와 전혀

다르므로 교육과정의 전면적인 개편이 필요함은 의심할 여지가 없다. 물론 전 세계적으로 교육과정이 종종 개편되어

왔으며 때로는 대폭 수정되기도 했지만, 지식, 기술, 특성 차원에서 학습방법의 학습, 통합교과 구성 및 맞춤형 교습까지

포괄하는 메타 레이어/4차원까지 고려하여 심층적으로 개편된 적은 없었다. 21세기의 수요에 적응하기 위해서는 각

요인을 다시 살펴보고 이러한 요인들이 어떻게 상호작용하는지 이해해야 한다.

지식 – 필수적 타당성: 학생의 동기 부족과 이로 인해 흔히 발생하는 이탈은 교육 제도가 실제 삶의 경험을 반영하는

콘텐츠를 제공하지 못함을 의미한다. 이는 학생들의 바람뿐 아니라 사회 경제적 필요에 있어서도 매우 중요하다. 학습

콘텐츠의 유의성과 응용 가능성을 재고하고 이론과 실제를 더욱 조화롭게 구성해야 할 필요성이 크게 대두되었다.

그리고, 공학이 정규 교육과정의 일부가 되어야 하는가? 삼각법을 통계로 대체해야 하는가? 손으로 하는 장제법이

필요한가? 역사상 중요하고 관련 있는 것은 무엇인가? 개인재무관리를 모두에게 가르쳐야 하는가, 그렇다면 몇

학년부터 시작해야 할까? 기업가정신을 반드시 가르쳐야 하는가? 윤리학을 재평가해야 하는가? 미술의 역할은

무엇이며, 모든 과목에서 창의성을 기르는 데 미술이 활용되는가?와 같은 질문에 대한 해답을 찾아야 할 것이다.

숙련 – 필수적인 교육 결과물: 창의성(Creativity), 비판적 사고(Critical thinking), 커뮤니케이션(Communication),

협업(Collaboration)을 나타내는 “4C" 기술과 같은 고차원적 기술(“21세기의 기술”)과 이외 다양한 기술은 지식 습득뿐

아니라 업무 성과에 있어서도 필수적이다. 그러나 현 교육과정에서는 콘텐츠가 이미 너무나도 넘쳐나기 때문에 심층

프로젝트를 통해 학생이 기술을 습득하거나 교사가 가르치기가 더욱 어렵게 된다. 기술이란 무엇이고, 프로젝트를

통한 교수 방법이 기술 습득에 어떤 영향을 미치는지에 대해서는 전 세계적으로 합리적인 합의가 이루어졌지만,

다루어야 할 콘텐츠가 지나치게 많은 상황에서는 학기 중에 이를 위해 할애할 시간이 없으며, 지도 자료와 평가를

활용하며 지식과 기술을 일관성 있고 조화롭게 연결할 수 있는 교사의 전문성도 거의 갖춰지지 않은 상황이다.

“인성”(행동, 태도, 가치) – 점차 복잡해지는 사회에 대한 대응: 복잡성이 심화되면서 인류는 성과와 관련된 특성(

적응력, 끈기, 회복탄력성)과 도덕과 관련된 특성(성실성, 정의, 이해심, 윤리)과 같은 인성 발달의 중요성을 재발견하고

있다. 학교는 인성이 형성되는 장소 중 하나일 뿐이다. 공립 학교 제도에 부여된 과제는 숙련 관련 과제와 비슷하지만,

인성 발달 역시 본질적인 임무의 일부가 되고 있다는 점을 받아들인다는 점에서 좀 더 복잡하며, 사립 학교의 경우에도

이런 상황은 마찬가지다.

메타 레이어 – 전이의 활성화, 전문성 구축, 유사성을 통한 창의성 육성, 평생학습 습관 형성 등에 필수적이다.

이는 학생들이 학습방법을 어떻게 배울 수 있는가? 통합교과구성의 역할은 무엇인가? 과목 내 그리고 과목 간의

적절한 순서는 무엇인가? 호기심을 어떻게 개발할 수 있는가? 정규 교과과정 이외에 어떻게 학생들이 자신의 열정을

추구하도록 만들 수 있는가? 현지 요구에 맞게 교육과정을 어떻게 개편할 수 있는가?와 같은 질문에 대한 해답을

제공해 준다.

출처: Fadel C., Center for Curriculum Redesign의 기본 백서 자료에서 발췌 http://curriculumredesign.org/wp-content/uploads/CCR-Foundational-

Whitepaper-Charles-Fadel2.pdf; Trilling and Fadel (2009), “21st-Century Skills”, www.21stcenturyskillsbook.com/

청년들이 노동시장에 진입하기 위해 적절한 준비를 갖출 수 있는 효과적인 방법은 의무교육 외에도 직장을 직업 교육과

훈련뿐 아니라 보다 학문적인 대학 프로그램에도 참여할 수 있는 학습의 장으로 활용하는 것이다(박스 1.7). OECD의

국제성인능력측정프로젝트(PIAAC: Programme for the International Assessment of Adult Competencies)의 현장

테스트에서 나온 예비 데이터를 토대로 작성된 그림 1.3은 연령, 교육, 취업 현황별 평균 기초능력을 보여 준다. 일반적으로,

학업이나 직장 중 한 가지에만 종사하고 있거나 학업과 직장을 병행하고 있는 청년 집단에서 기초능력이 더 발달되어 있었다.

이는 직장과 교육이 모두 직업능력 습득에 긍정적인 영향을 미치는 반면, 진학이나 취직을 하지 않으면서도, 직업훈련도 받지

않는 경우(NEET) 부정적인 영향이 있을 수 있음을 시사한다.



박스 1.7 다양한 형태의 현장학습

현장학습은 학습자가 직장을 짧은 기간 동안 참관하는 단기과정부터 자격증이나 졸업장을 받을 수 있는 체계적인 장기

실습에 이르기까지 다음과 같은 다양한 형태로 제공된다.

직업 체험(Job Shadowing): 매우 짧은 기간(대부분 며칠), 학생이 직원을 "그림자처럼 따라다니며" 직업에 대해

알아보는 것을 말한다. 종종 어린 학생들이 많이 참여하며 업무를 살펴보기 위한 목적으로 진행된다. 예를 들어,

캐나다에서는 9학년 학생들이 자신과 가까운 어른 중 한 명을 선택하여 실제 업무 환경에서 그림자처럼 따라다닌다

(“자녀와 함께 출근하기(Take Our Kids to Work)” 프로그램, www.thelearningpartnership.ca/page.aspx?pid=250 ). 이탈리아 직업교육훈련(VET) 중등학교에서 현지 기업과 함께 학교 내에 “시뮬레이션 학습 기업”을 설립하여 학생들이

해당 기업에서 필요로 하는 직업능력을 습득할 수 있도록 장려한다.

봉사 학습(Service Learning): 대개 비영리 조직에서 이루어지는 학생들의 자원봉사로, 학생들이 봉사 활동을 하면서

학습 기회도 얻을 수 있도록 개발되었다. 벨기에의 네덜란드어권 공동체(Flemish Community)에서는 파트타임 VET

프로그램에 참가하는 일부 학생들이 이런 학습에 참가하기도 한다.

인턴제도(Internship): 단기간(몇 주 또는 몇 달) 학생들이 무임금으로 또는 명목 임금만 받으며 직장에서 실제로

근무하는 것을 말한다. 특별 계약이 적용되는 경우도 있다. 오스트리아, 벨기에의 네덜란드어권 공동체, 칠레, 헝가리,

이탈리아 및 멕시코를 비롯한 여러 OECD 회원국에서는 모든 VET 학생들이 참여하지는 않더라도 고등학교 VET

프로그램에 참가하는 학생들이 인턴제도에 참가할 수 있다.

도제(Apprenticeship): 보다 체계적인 이중 접근법으로, 파트타임 직장 내 훈련과 직업학교의 교실 수업을 결합한

형태를 말하며, 대개 수년간에 걸쳐 진행되고 자격증이 수여된다. 도제제도는 오스트리아, 독일, 룩셈부르크, 스위스와

같은 독일어권 국가에서 잘 발달되어 있으며, 호주, 벨기에의 네덜란드어권 공동체, 덴마크, 네덜란드 등의 국가에서도

시행되고 있다.

출처: OECD(2010b).


학업에만 종사하고 있는 20대 중반 청년들과 학업과 직장을 병행하는 20대 중반 청년들은 비슷한 상황의 보다 어린 청년 집단에 비해 평균적으로

높은 수준의 기초능력을 보이고 있다. 취업 청년층도 이와 유사한 패턴을 보인다. 이와는 대조적으로, 진학이나 취직을 하지 않으면서도, 직업훈련도

받지 않는(NEET) 청소년 집단은 나이가 많을수록 비슷한 상황의 청년 집단에 비해 평균적으로 기초능력 수준이 낮은 것으로 나타난다.

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박스 1.8 런던 시장의 도제제도 장려 캠페인

런던은 영국에서 실업률이 가장 높은 도시 중 하나로, 최근까지 도제제도와 같은 훈련에 참여하는 비율이 특히 낮았다.

런던의 경제는 극단적인 서비스 산업 중심이기 때문에 제조업 분야와 같이 전통적으로 도제가 많이 이루어지던 부문의

고용률은 상대적으로 낮은 편이다. 이전 노동당 정부가 수립한 정책의 여세를 몰아 새로운 연립정부는 직업능력에

대해 보다 시장 중심적인 접근법을 채택했다. 이 정책에서는 고용주를 숙련개발제도의 중심으로 본다. 재정을 지원하여

도제제도를 활성화 하였는데 이 도제제도는 고용주가 주도하며 근로자의 숙련을 개발하는 방안으로 간주된다. 런던

정부는 이러한 훈련에 대한 참여를 권장하기 위해 시장 주도 하의 도제제도 캠페인을 마련하였다. 이 캠페인의 내용은

다음과 같다.

•이전의 중학교 수준에서의 성장에서 나아가 고등학교 수준의 도제교육 촉진에 주력

•런던 경제를 지배하는 금융과 같은 "비전통적" 부문의 도제교육 확대 실시

•런던 지방당국과 4개의 지방자치단체로 구성된 런던 광역시(Greater London Authority) 그룹이 도제교육의 수를

늘리고 선도적 역할을 함으로써 도제교육 활용을 촉진하는 목표 수립

•계약업체들이 특정 수의 실습 도제교육 장소(예: 1백만 GBP 가치가 있는 업무당 도제교육)를 마련하도록 하기 위해

공공조달을 더 많이 활용하도록 지원

•비 공공부문 고용주들의 참여 유도

이 캠페인의 시행에는 고용주, 런던 개발청(London Development Agency, 현재는 해체됨), 런던 광역시(Greater London

Authority), 런던 시의회, 다양한 산업별 숙련 협의회, 청년교육청(Young Person’s Learning Agency), 기술기금원(Skills

Funding Agency) 및 국립도제서비스국(National Apprenticeship Services)을 포함한 다양한 이해당사자들 간의 협력이

있었다.

이 캠페인의 결과로 런던의 견습생 수는 2009-2010년 2만 명에서 2010-2011년 4만 명으로 한 해 동안 두 배나

증가했다. 지난 몇 년간 잉글랜드 전체보다 런던에서의 성장세가 더욱 두드러지면서 런던은 9개 영국 지역 중 최하위인

9위에서 6위로 올라서는 성과를 낳았다.

국가 전체적으로는 훈련의 양은 증가했지만 훈련의 수준과 기간 면에서 모두 질적으로 다소 하락했다는 우려의 목소리도

있었다. 이는 앞으로도 계속 주시해야 할 과제이긴 하지만, 런던의 도제교육의 질이 계속 유지되고 있음을 보여 주는

자료도 있다. 도제교육 이수율은 1/3에서 2/3으로 증가하면서, 잉글랜드 전체에서 가장 빠른 증가율을 보였다. 중학교

수준보다 고등학교 수준에서 가장 크게 증가하였다.

출처: Evans (2012).

고용주가 중등 이후 수준의 교육과정을 개발해 교육 프로그램을 제공할 경우 학생들이 학업에서 노동시장으로 이행하는

데 좀 더 수월해지는 것처럼 보인다.21 학교 기반 제도에서 사용되는 정부에서 전적으로 설계한 교육과정과 비교해 볼 때,

직장 내 학습은 여러 가지 이점을 제공한다. 예를 들면, 실습생이 실제 경험을 통해 최신 장비에 대한 "하드" 스킬과 팀워크,

커뮤니케이션, 협상 등의 "소프트" 스킬을 개발할 수 있다. 직장 내 실습 훈련도 해이해진 청년들이 교육 제도에 계속

참가하거나 다시 참여하도록 동기를 부여하는 데 도움이 될 수 있다. 직장 내 훈련은 고용주와 잠재 고용인이 서로 알 수 있는

기회가 되기 때문에 고용을 촉진하는 한편 실습생은 실습을 제공하는 회사의 성과에 기여하게 된다. 직장 내 학습 기회는 또한

고용주가 숙련이 부족한 영역에 훈련 기회를 제공하는 것이기 때문에 고용주의 요구가 직접 표현된 것이라 할 수 있다.

박스 1.8에는 한 도시에서 실습 수를 늘리기 위해 어떤 식으로 캠페인을 마련했는지가 자세히 설명되어 있다.

노동조합은 숙련정책과 관련하여 고용주와 협력할 수 있으며, 특히 교육과정 개발 및 직장 내 훈련 제공에서 이러한 협력이

중요하다. 이러한 협력을 통해 근시안적이고 제한적인 회사별 직업능력과 인력 전망을 염두에 둔 보다 광범위하고 전수 가능한

직업능력을 균형 있게 배분할 수 있다. 노동조합은 일반적으로 기존 근로자의 이익을 보호하는 유인책을 마련하고, 근로자가

자신의 직업능력을 적절히 활용하고 양질의 훈련을 받을 수 있도록 보장하며, 훈련에 대한 투자가 보다 나은 일자리와 높은

임금으로 이어질 수 있도록 한다. 예를 들면, 영국의 노동조합회의(TUC: Trade Union Congress)는 숙련 개발 및 현장학습에

대한 노동조합의 업무에 대해 최고의 전략적 틀과 지원을 제공하는 "학습 대표들"의 네트워크인 UnionLearn을 구축하였다.

UnionLearn 대표들은 정보와 조언을 제공하고, 고용주가 직원에게 특정 수준의 자격이나 졸업장을 습득할 수 있는 수준까지

훈련을 제공할 것을 약속하는 "직업능력 서약"에 서명하도록 권장하고 있다.



숙련 개발 운영에 도움이 되는 재정지원 수단의 활용

숙련정책의 핵심 목표는 예상되는 혜택에 따라 개인, 고용주 및 정부 간에 교육훈련 비용이 효과적이고 공평하게 분담되도록

하는 것이다. 개인이 부담하는 비용(등록금, 생활비 및 기회비용)과 고용주가 부담하는 비용(현장 훈련을 제공하거나 지원하는

비용) 그리고 공공 예산으로 부담되는 비용 간의 적절한 균형을 위해서는 상호 간의 이해득실을 따져야 하는 어려움이 있다

(그림 1.4). 그러나 효율성과 공평성이라는 목표를 달성할 수 있는 효과적인 재정지원 수단이 없는 것은 아니다.

조세 제도의 전반적인 설계와 체계는 물론 다른 유형의 투자에 비례하여 인적 자본 투자에 대한 구체적인 조치를 모두

고려하는 조세 정책을 통해 개인과 고용주가 의무교육 이후의 교육과 훈련에 투자하도록 하는 적절한 유인을 마련할 수 있다

(박스 1.9). 교육·훈련비 조세조치 및 세금 환급금 등은 직업능력에 대한 투자를 유도하는 강력한 유인이 될 수 있다. 또한

세금과 복지 제도 사이의 관계를 따져 불리한 점이 발견되는 경우 직업능력에 대한 투자 결정이 달라질 수 있다. 그러나

궁극적으로 교육 및 훈련에서 얻을 수 있는 개인적 이익을 좌우하는 것은 바로 지출 보조금과 세금(또는 세금 보조금) 및

복지혜택이 주는 순수한 영향이다. 조세 제도와 지출 정책은 서로 연관되어 있기 때문에 다양한 정부 부처와 부서 간 협력이

가장 중요하다. 일례로, 등록금이 인상될 경우 개인에게 등록금 지출에 대한 세금을 공제해 주지 않으면 조세 제도로 인해

교육에 대한 투자 유인에 미치는 영향은 막대해진다.

박스 1.9 숙련개발 투자를 촉진하는 조세제도 설계

일반적인 조세 제도의 설계와 교육 훈련과 관련된 맞춤형 조세 조치의 설계 모두 교육에 대한 사적 순이익을 증대시킨다.

개인에 부과되는 세금의 경우 거의 모든 OECD 회원국의 정부가 전체 세수를 많이 확보하기 위해 소득에 누진세를

적용하고 있다. 누진세는 직업능력에 대한 투자로 인해 임금이 숙련이 향상되기 전의 소득보다 높은 비율로 세금이

부과되는 것이다. 따라서 직업능력에 대한 투자 의욕이 꺾이는 경우가 불가피하게 발생한다. 그러나 누진세 제도가 없다

하더라도 비례세 제도는 투자 비용에 대한 개인 소득세가 공제되지 않으면 인적 자본에 대한 한계 투자 의욕을 사라지게

만들 수 있다. 숙련 개발과 관련된 세제상의 불이익이 고등교육에 대한 공적 지출 보조금으로 일부 또는 전부가 상쇄

가능하다 하더라도 인적 자본에 대한 투자로 얻을 수 있는 수익에 세금이 미치는 영향은 중요하다. 일반적인 조세 제도

설계에서 발생하는 개인의 교육 훈련에 대한 투자를 저해하는 역유인은 맞춤형 세제 혜택을 통해 완화될 수 있다. 이러한

세제 혜택에는 다음과 같은 것이 있다.

•납세자의 개인 소득세에서 교육 훈련 비용 공제

•교육 훈련 서비스에 0%의 부가가치세(VAT) 과세

이와 반대로, 일반적으로 기업에 부과되는 세금은 고용주가 후원하는 훈련에 대한 투자에 있어 우호적이지는 않더라도

중립적인 경향이 있다. 대부분의 OECD 회원국에서는 고용주는 비용이 발생한 해에 소득세에서 고용주가 후원한 훈련

비용을 전면 공제받을 수 있다. 이는 상대적으로 우호적인 조세 조치라 볼 수 있는데, 왜냐하면 이런 훈련에 대한 투자는

대부분 해를 거듭할수록 기업에 가치를 더하고 투자가치의 감소는 완만하기 때문이다. 이러한 “비용”은 광고나 R&D와

같은 무형자산에 대한 기업의 지출과 유사하긴 하지만, 시간의 경과에 따라 자산의 추정 감가상각률에 따라 세금 공제가

분산되는 건물 및 기계류에 대한 투자보다는 가치가 있는 편이다. 또한 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 칠레, 이탈리아,

일본, 네덜란드, 스페인 등 일부 국가에서는 훈련 비용과 훈련생 및 견습생에게 지급되는 임금에 대해 표준 공제율

이상으로 훈련에 대한 명시적인 감세조치를 제공하고 있다.

교육 훈련에 대한 감세조치가 미치는 경제적 영향과 좀 더 넓게는, 인적 자본에 대한 투자 결정에 조세 제도가 미치는

전반적인 영향에 대한 실증적인 증거는 부족한 실정이다. 최근 평가에서 도출된 시사점에 따르면 감세조치의 유효성은

그 설계에 달려 있다. 예를 들어, 감세조치를 매우 복잡하게 설계하면 이용률이 감소하고, 따라서 차선책으로 다른

감세조치를 요구하거나 해당 조치를 준수하지 않는 비율이 높아지게 된다. 게다가 특정 목적으로 제공되는 감세조치로

인해 전체 투자 수준을 늘리는 대신, 교육 훈련에 대한 투자를 시간을 두고 또는 여러 직원에게 분산시키는 등의 편법이

성행할 수 있다.

출처: Torres(근간).



정부 또한 일부 의무교육 이후의 교육 및 훈련에 직접 보조금을 지급할 수 있지만(박스 1.10), 숙련 개발에 책정된 부족한

재원이 효율적으로 배분되고 지출되도록 해야 하며, 정부가 민간 재원에서 부담해야 했을 고등교육 및 직업훈련에 보조금을

지급함으로써 발생하는 자중손실(自重損失, deadweight loss)은 없어야 한다. 그러므로 정부는 민간 단체가 중등 이후 교육

훈련이나 직업 훈련에 제대로 투자를 못하고 있고, 이러한 저투자가 보완될 방법이 없다는 확실한 증거가 있을 때에만 재정적

지원을 제공해야 한다. 하지만 놀랍게도, 국가에서 사용하는 재정지원 조치의 유효성과 영향이 체계적으로 평가된 적은 거의

없다. 따라서 정책입안자들도 어떤 조치가 효과가 있는지 거의 알지 못한 채 대략적으로 정책을 수립하고 있는 실정이다.

자중손실, 참가자의 투자 수익, 잠재된 파급효과 등의 문제에 대한 충분한 정보 기반을 마련한다면 정부가 숙련 형성에 대한

유인을 제공하는지 여부와 그 제공 방법을 결정하는 데 있어 많은 도움이 될 것이다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607138



박스 1.10 재정지원 수단: 종류와 국가별 사례

정부가 개인에게 제공하는 재정지원 수단은 크게 대출금과 보조금 두 가지이다. 이러한 수단이 사용되는 정도는 대개

숙련 개발에 관련된 주요 당사자들 간에 비용 부담이 어떻게 배분되는지에 따라 달라진다. 이 두 가지 재정지원 수단은

여러 가지 형태를 띨 수 있으나, 가장 큰 차이점은 대출금으로 제공되는 자금은 빌리는 것이므로 상환해야 하지만,

보조금은 현금이나 서비스로 직접 제공되며 상환할 필요가 없다는 점이다.

대출금: 향후 상당한 이익이 예상되는 상황에서도 숙련 개발에 대한 개인과 기업의 투자에 있어 가장 큰 장애 중 하나는

유동성의 부재라 할 수 있다. 이러한 제약이 완화된다면 개인과 기업은 숙련 개발을 위한 교육 훈련에 보다 많은 투자를

할 인센티브가 될 것이다. 그러나 대출금은 위험이나 빚을 싫어하는 사람들에게는 거부감을 줄 수 있기 때문에 성공적인

시행을 위해서는 대개 다른 정부 조치와 함께 시행하도록 해야 한다.

무이자 대출 또는 저금리 대출: 기존에는 교육 훈련에 투자되는 대출이 개인에게 제공되었으나, 직업능력에 대한 투자를

장려하기 위해 기업에 제공되는 무이자 대출도 일부 마련되었다. 은행 대출의 조건과 보증은 정부와의 조율을 통해

정해진다. 교육 훈련에 충분한 투자가 이루어지지 않고 있는 것이 확실하다면 정부가 개입하는 것이 바람직하다.

소득연계형 학자금 대출(ICL: Income Contingent Loan): ICL은 학생들에게 여러 가지 이유로 인해 정부가 보증하는 일반

은행 대출이나 담보 대출보다 더 인기가 있다. 소득이 낮은 기간에는 상환할 필요가 없고, 수익이 나타날 때 투자 비용을

상환하면 되기 때문이다. 게다가 이 제도에서는 저소득자들은 적게 상환하거나 전혀 상환하지 않아도 되기 때문에

소득이 적은 졸업자들은 평생 대출금을 일부만 상환하면 되는 형평성을 누릴 수 있다. 호주 정부가 해당 주 출신의

학생들에게 제공하는 고등교육 대출 프로그램(HELP: Higher Education Loan Programme)이 좋은 예이다.

스페인, 뉴질랜드, 남아프리카 및 영국에서도 이런 제도가 성공적으로 시행 중이다.

보조금: 보조금의 주된 목적은 교육 훈련을 통해 직업능력을 개발할 수 있도록 기업과 개인에게 직접 자금을 제공하는

것이다. 이러한 직접적인 재정지원은 숙련 개발로 인해 사회에 혜택을 제공하므로 정당화될 수 있다. 대부분의 보조금은

교육 훈련이 보다 공평하게 배분될 수 있도록 특정 인구를 대상으로 제공된다.

아일랜드의 감독자 및 경영자 훈련: 아일랜드에서는 1986년부터 산업발전법(Industrial Development Act)에 따라 감독자,

경영자뿐 아니라 강사, 기술 자문 그리고 컨설턴트의 훈련에 대한 투자를 지원하기 위한 수단으로 보조금을 제공해 왔다.

다른 프로젝트보다 기술 집약적 프로젝트를 우선으로 훈련 경비의 100%를 보조금으로 지원한다. 이러한 재정 지원을

받으려면 해당 훈련 프로젝트가 재정 지원이 필요하고, 실행 가능하며 아일랜드에 고용을 창출하거나 유지할 역량이

있다는 점이 입증되어야 한다. 프로그램 평가 결과를 보면 중간 규모의 기업이 상대적으로 가장 높은 공적 기금을 받고

있는 것으로 나타났다. 또한, 보조금으로 인해 아일랜드 자국 기업에서는 훈련에 대한 사적인 지출이 활발해진 반면,

외국인 소유의 다국적 기업은 이러한 훈련을 어떤 방식으로든 자체적으로 조달하고 있는 것으로 나타났다.

노르트라인-베스트팔렌주(NRW, 독일)의 훈련 수표: 독일의 연방 주인 NRW에서는 최대 500유로까지 훈련 비용의

50%를 지원하는 훈련 수표 제도를 도입하였다. 이 바우처는 250인 이하 중소기업(SME)의 고용주나 고용인이 사용할

수 있다. 수표를 받기 전, 신청자(고용주 또는 고용인)는 바우처를 사용할 수 있는 승인 기관에서 제공하는 카운셀링을

의무적으로 받아야 한다. 이 수표는 일반적인 훈련이나 특정 회사에만 해당하는 훈련에 모두 사용할 수 있다.

찬성 반대

대출금

•정부가 경제적 투자 회수 가능•유동성 제약 완화•투자 촉진•교육 및 훈련 기회 확대•가족 지원에 대한 의존 완화•파트타임 근무시간 경감

•위험과 빚을 싫어하는 사람들(대개 사회 경제적 약자)이 대출을 적게 이용•제도 자체만으로는 공평한 수단이 아님, 다른 제도적 정책과 결합되어야 함•대출 제도는 대개 고등교육에만 적용됨•정보 이용 기회가 공평하지 않음

보조금

•특정 대상 집단에 형평성 있는 정책을 적용할 수 있음•유동성 제약 완화•가족 지원에 대한 의존 완화•파트타임 근무시간 경감

•정부가 경제적 투자를 직접 회수할 수 없음•정보 이용 기회가 공평하지 않음

기타 수단: 개인학습계좌제(ILA:Individual Learning Accounts). ILA는 지식, 직업능력 및 기타 능력 개발에 개인이

사용할 수 있는 기본 재원이다. ILA의 목적은 교육을 위한 저축을 장려하고, 훈련을 받고자 하는 사람들에게 바우처를

제공하는 것이다. 네덜란드의 ILA 제도는 학습자, 고용주 및 해당 주가 기금 조성에 참가하기 때문에 재정지원의 훌륭한

비용 분담 사례가 되고 있다.

출처: OECD (2008b); OECD (2012b); Müller and Behringer(근간).



줄어드는 예산에도 불구하고 정부는 여전히 국가 재원의 상당 부분을 교육 훈련에 지출하고 있기 때문에 이러한 투자가

효과적으로 이루어지도록 해야 한다. 재정지원을 통해 졸업률을 높이고, 비이수율과 학업 기간을 줄이기 위한 유인책을

마련하고, 교육 제도에 너무 오래 머무는 학생들에게는 공적 보조금을 줄이고, 중복되는 프로그램을 없애고, 등록률이 저조한

프로그램은 프로그램간 교수진을 통합하여 조정하고, 줄어드는 학생 등록률에 맞춰 교수진을 축소하며, 공유 시설 사용을

늘리고, 교육기관 간 학생 유동성을 확대함으로써 의무교육 이후 교육, 특히 고등교육의 비용 효율성을 개선할 수 있다.22

개인의 학습 참여를 장려하기 위한 재정지원 제도는 학생들의 선택을 제한하지 않는 방향으로 설계해야 하는데, 이는 학문적

프로그램에는 학생 대출금을 제공하고 직업 프로그램에는 제공하지 않는 등 다양한 프로그램에 대한 여러 가지 재정지원

제도를 마련함으로써 가능하다(박스 1.11). 제도 전반에 걸친 거시적 안목도 여러 부문 간에 재원을 어떻게 배분할 것인지를

결정할 때 도움이 된다. 예를 들어, 형평성을 중시하는 초기 투자는 이후의 교육 성과에 영향을 미치므로 특히 효율적일 수

있다. 비슷한 맥락에서, 위기 상황에 있는 학생을 대상으로 학교 중퇴 문제를 해결하는 것도 일반적으로 효과가 있다. 이는

나중에 취업 상태에 있든 실직 상태에 있든 교육을 제대로 받지 못한 성인을 지원하는 것이 비용이 더 들기 때문이다.

박스 1.11 제도 전반의 관점에서 바라본 재정지원 구조

호주. 2008년, 호주 정부는 졸업장 이상의 고급 VET 자격을 원하는 학생들을 위해 직업교육훈련(VET) 부문에 소득연계형

학자금 대출(ICL: Income Contingent Loan) 제도를 도입했다. 이러한 부문은 보조금이 충분히 지원되지 않기 때문에

고등교육 참여율을 높여 정부의 숙련정책을 지원하기 위해 FEE-HELP라는 소득연계형 학자금 대출 제도가 도입되었던

것이다. 학생들은 자신의 소득이 호주 국세청에서 정한 의무 상환 수준을 넘으면 조세 제도를 통해 대출금을 상환한다.

이 제도는 대학생을 대상으로 이미 있었기 때문에(HECS) 시행이 비교적 수월했다.

싱가포르. 다른 동아시아 경제와 차별화하기 위해 싱가포르는 학생들이 평생에 걸쳐 언제든지 배울 수 있고 정규

학업과정만이 노동시장에서 성공하기 위한 유일한 경로가 아님을 분명히 하고 있다. VET (직업교육훈련 분야)에서도

기술교육원(ITE: Institute of Technical Education) 졸업생 중 90%가 원하는 분야에 취업이 되는 우수한 성과를

보이고 있다. 직업교육훈련기관 졸업을 홍보하고 장려하기 위해 싱가포르는 취업할 학생이든 명문 대학교에 진학하는

고등학생이든 상관없이 모든 학생에게 동일한 금액의 공적자금을 투자했다. 고등교육을 받는 학생들과 VET 학생들에게

똑같이 보조금을 제공함으로써 싱가포르는 VET 프로그램의 인지도를 높이고 우수한 실력의 학생들을 이 프로그램에

유치하고 있다.

출처: Hoeckel, et al. (2008); OECD (2010b); Schleicher (2011).

정책입안자들은 재정지원 제도가 어느 정도까지 지속 가능한지와 향후 숙련 개발 비용에 어떤 요인이 영향을 미칠지를

평가해야 한다. 여기에는 교육에 대한 참여가 증가하거나 감소할지, 그리고 고등교육의 단위 비용이 증가할지 여부 등의

인구통계학적 변화도 포함될 수 있다. 장기적인 안목을 유지하면 바로 영향이 나타나지는 않더라도 국가가 개혁을 도입하는

데 도움이 될 수 있다. 예를 들어, 재정 긴축 상황과 경기 침체/회복 상황에서도 정부는 숙련 공급보다는 일자리 창출과 보호를

지원하는 정책을 강조하는 경향이 있지만, 위기, 재정 통합의 시기에 직업능력에 대한 투자를 삭감하는 것은 장기적으로 볼

때 비효율적이다. 오히려 정부는 경기 부양책을 통해 숙련 개발의 혜택과 숙련 수요를 활용하고 다른 목표까지도 달성할 수

있도록 해야 한다. 정부가 반드시 예산을 삭감해야 한다면 향후 숙련 공급과 해당 제도 내의 취약 집단에게 영향을 최소화하는

방향으로 삭감이 이루어지도록 해야 한다. 위기 상황에서는 특정 조치가 특히 유용할 수 있고, 응급 조치와 장기적인 투자를

결합한 전략적 접근이 위기를 기회로 바꿀 수 있다.

재교육에 대한 투자를 가로막는 장애 제거

청년들에게 최신 교육 훈련을 제공해 노동시장에 진입할 수 있도록 대비시키는 것은 숙련 개발의 한 단면일 뿐이다.

취업연령대의 다른 성인도 직업능력을 개발하여 경력을 쌓고 노동시장의 변화하는 수요를 충족시킬 수 있도록 해야 한다.

더욱이, 나이가 들수록 기초능력이 급격히 떨어지기 때문에 고령 인구가 많은 국가에서는 지속적인 학습이 특히 중요하다.23



다양한 교육기관들이 다양한 학습 요구를 충족시키는 광범위한 풀타임 또는 파트타임 성인 학습 활동을 제공하고 있으며,

이러한 학습 프로그램은 업무와 관련된 직원 훈련부터 성인을 위한 정규 교육, 최소 자격이나 기본 문해력 및 수리력 습득을

위한 재교육, 이민자를 위한 언어 교육, 구직자를 위한 노동시장 훈련 프로그램, 자기계발이나 여가를 위한 학습 프로그램에

이르기까지 매우 다양하다. 또한 비공식적으로 직장 체험을 통해 학습이 이루어지기도 한다.

일부 국가는 다른 국가보다 성공적으로 후속교육훈련에 참여를 장려하고 있다(그림 1.5). 또한 제공되는 교육훈련의 유형도

국가마다 차이가 분명하다. 핀란드에서는 공식적이든 비공식적이든 주로 직업교육훈련 참여가 이루어진 반면, 덴마크와

스웨덴에서는 직업과 관련 없는 교육 훈련 참여율이 높았다.24

http://dx.doi.org/10.1787/888932607157

성인 학습에 참여하는 개인의 성향을 결정짓는 요소는 무수히 많으며, 성인 대상 교육 훈련을 위한 숙련정책에서는 개인이

교육 훈련에 참여하지 못하도록 가로막는 제도적, 상황적 장벽을 파악하여 없애야 할 것이다. 여러 유럽 국가를 대상으로

실시한 조사에 따르면 교육에 참여하지 않는 이유로 시간 부족이 가장 많았다(표 1.1).

표 1.1

성인 교육 훈련 참여 장애 요인백분율(%)

Austria Denmark Finland France Germany Netherlands Norway Portugal Spain Sweden

United Kingdom

장애 없음 34.6 45.7 32.9 22.7 29.6 35.2 22.8 24.8 35.1 38.2 27.6

시간 부족 28.3 27.7 31.5 36.1 35.8 33.9 36.8 31.9 35.2 27.8 39.4

직장 업무 15.2 16.7 16.9 19.7 18.7 14.4 16.9 17.9 19.8 13 15.7

가족 부양 17.9 17.3 16.5 19 21.6 17.2 17.8 19.9 17.4 15.6 26.2

너무 나이 들었다는 인식 10.8 5.3 16 13.9 14.5 14.9 10.8 13.9 10.6 11.2 11.8

주: 응답자들이 목록의 16개 항목 중에서 복수 선택을 했으므로 백분율의 합계는 100이 되지 않으며, 이 표에 포함된 항목은 집계 범주별로 그룹화되어 있다.출처: Chisholm, L. et al. (2004).

http://dx.doi.org/10.1787/888932607480



어떤 지원이 선행되어야 교육에 보다 많이 참여할 것인지 묻는 질문에 가장 많이 나온 답변은 탄력적인 근무시간(21%),

맞춤형 학습 프로그램(20%) 그리고 유용한 정보 및 조언에 대한 접근성(14%)이었다.25 일반적으로 직장이나 가족생활과

관련한 시간 제약과 같은 상황적 장벽은 육아 정책과 같은 보다 광범위한 복지 또는 노동시장 정책과 간접적으로 관련이

있고, 탄력적이지 못한 근무시간이나 지리적으로 먼 위치, 높은 본인 부담금 또는 등록 요건 등의 제도적 장벽은 성인교육의

제공 방식과 보다 직접적인 관계가 있다. 이런 문제들은 다른 정책을 개입해 함께 해결하도록 해야 한다. OECD에서는 이러한

장벽 중 일부를 해소하는 데 도움이 되도록 다음과 같은 다양한 정책 접근법을 제시하고 있다.26

•투명성 제고: 성인 교육 및 훈련으로 얻을 수 있는 이익을 보다 투명하게 하면 성인 교육 훈련에 투자하려는 사용자의

동기를 높이는 데 도움이 된다. 정부는 성인 학습의 경제적 혜택(세후 임금, 고용 및 생산성 등)과 비경제적 혜택(자긍심과

사회적 교류 향상 등)에 대한 보다 나은 정보를 제공할 수 있다.

•잠재적 학습자를 위한 정보와 안내: 교육 수준이 낮은 사람들은 교육 및 훈련 기회에 대한 정보에 좀 더 어두운 편이거나

정보를 접해도 혼란스러워할 수 있다. 자신에게 어떤 훈련이 필요한지 파악해 적절한 프로그램을 찾는 데 도움이 되는

검색하기 쉬운 최신 온라인 정보, 개인별 가이드 및 상담 서비스는 물론 가능한 재정지원 프로그램에 대한 정보를 모두

제공하도록 해야 한다.

•학습 성과 인정: 학습 성과에 대한 분명한 인증과 비공식 학습에 대한 인정도 훈련에 대한 유인책이 될 수 있다. 신뢰할

수 있는 평가 절차와 함께 국가 공인 자격 체제에 맞춘 투명한 기준을 개발해야 한다. 또한 선행 학습을 인정하면 특정

자격증이나 졸업장을 취득하는 데 필요한 시간이 단축되므로 포기소득 비용도 줄어든다.

•관련 프로그램의 탄력적인 제공: 성인의 요구에 부합하려면 프로그램의 내용과 제공 방식(시간제, 탄력적 시간제) 모두가

사용자의 필요에 맞으면서도 유연한 것이 가장 중요하다. 많은 국가에서는 최근 하나의 기관에서 다양한 서비스를

제공하는 일원화(one-stop-shop) 방식을 도입했다. 이 방식은 인프라와 강사진을 통합함으로써 보다 편리하게 교육과

훈련을 지속적으로 제공할 수 있기 때문에 특히 비용 효율적이다. 원격학습과 공개교육자원(박스 1.12)을 통해 사용자는

일상생활의 상황에 맞게 조절하면서 학습에 보다 많이 참여할 수 있게 되었다.

직장이나 고용주의 특성도 이후 학습에 참여할지 여부를 결정하는 데 영향을 미친다(그림 1.6). 숙련 개발은 대기업에서

가장 많이 제공된다. 특히 SME에서 제공되는 현장 연수는 공식적으로 인정되지 않는 경우가 많기 때문에 중소기업(SME)의

박스 1.12 공개교육자원(OER)

“공개교육자원(OER: Open Educational Resources)”이라는 용어는 10여 년 전 유네스코에 의해 교사, 교육자, 교육기관, 학생 및 독립 학습자들이 무료로 이용할 수 있는(대부분 온라인으로 제공되나 일부는 인쇄물) 디지털 학습 자료를 지칭하는 용어로 고안되었다. 2007년 1월, OECD에서 파악한 바로는 전 세계 300여 개 이상의 대학교에서 3000개가 넘는 공개 교육과정이 제공되고 있었다. 메사추세츠공과대학교(MIT)는 2011년 Open Course Ware(OCW)라는 공개강좌 프로그램을 시작했으며, 점점 더 많은 기관들이 OER을 개발하여 활용하고 있다. Creative Commons와 같은 라이선스 계약이 이러한 자원에 대한 지적재산권을 보호해 준다. 접근성, 품질 및 비용 효율성이 뛰어나다는 점을 고려해 볼 때 OER 접근법은 분명 많은 교육기관의 비즈니스 모델뿐 아니라 교육 제도 자체도 변화시키게 될 것이다. MIT는 MITx라는 새로운 프로그램 계획을 발표했으며, 이는 기본적으로 공개 강좌 컨셉을 자격 증명을 획득할 수 있는 기회에 접목시킨 것이다.

OER 관련 OECD 문서에서는 전 세계적, 국가적, 중간 단계적 그리고 제도적 차원에서 준수해야 할 몇 가지 정책 권고사항을 제시하고 있다.

•교육용 디지털 자료 개발과 활용이 더 보편화되도록 전 세계적으로 저작권법을 조율하고 표준화해야 한다. 저작권법은 OER 보급을 가로막는 가장 큰 장벽 중 하나로 파악되었다.

•OECD는 공개 표준과 공개 소스 소프트웨어 라이선싱을 사용할 것을 권장한다.

•민관협력을 통해 두 부문의 노하우와 자원을 모두 활용하면서 위험을 공유하고 줄일 수 있기 때문에 OER을 효과적으로 활성화할 수 있다.

•OER 사용자 중 상당수가 OER을 비공식 학습에 독자적으로 사용하기 때문에 OER은 평생학습을 장려하고 고등교육에 대한 보다 폭넓은 참여를 권장함으로써 형식적, 비형식적, 무형식적 학습 간의 격차를 줄일 수 있는 방법을 제공한다.

•모든 유형의 디지털 학습 자원과 교육 제도의 모든 면에 총체적으로 접근하도록 장려함으로써 혜택을 극대화해야 한다.

•교육기관, 그 중에서도 특히 고등교육기관이 e-러닝 문제를 비롯한 합리적인 정보기술 전략을 가지고 OER에 참여하도록 권장해야 한다.

출처: OECD (2007).



훈련과정 참여도는 대기업에 비해 50% 낮은 것으로 나타났다.27 노동조합에서는 직장 내 훈련과정 제공을 장려하면서 훈련에

참여하는 데 있어 연령, 직업능력 및 성별 불평등을 시정하도록 종종 제안한다.28

모든 기업, 그 중에서도 특히 SME는 직원 훈련에 대한 투자를 가로막는 여러 가지 장애를 극복해야 한다. 이러한 장애로는

시간 부족, 과도한 업무량, 자원과 비용, 복잡한 서류/불필요한 요식 행위, 기업/관리자의 직업능력, 경험, 데이터 및 지원

부족, 훈련이 포함되지 않은 운영 문화, 제공되는 훈련이 필요한 학습과 맞지 않는 상황, 인식 부족, 마켓 포지션 등이 있다.29

몇몇 OECD 회원국에서는 선별적으로 실시된 최신 분석에 따르면 SME의 숙련 개발 및 훈련 프로그램 참여를 가로막는 가장

큰 장애 중 하나는 맞춤형 훈련과정의 부족인 것으로 나타났다.30 기업들은 제공되는 훈련과정이 일반적인 경우가 많고, 정작

필요한 보다 세분화된 경영/기술 훈련과정은 제공되지 않거나 제공되더라도 수강료가 너무 비싸다고 응답했다.31 SME는

공식적이 아닌 비공식적 숙련 개발 프로그램을 이용하는 경우가 많으며, 공식 프로그램보다 비공식 프로그램에서 보다 나은

성과를 얻고 있다.32 그러므로 적절한 자격이나 졸업장을 통해 비공식 숙련 개발을 인정해 줄 수 있도록 공식 훈련 조직 및

제공업체를 위한 장려책을 마련하는 쪽으로 정책 방향을 잡아야 할 것이다(박스 1.13).

SME는 훈련과정에 할애할 수 있는 자원이 한정되어 있기 때문에 SME 간의 공동 자원 확보와 제휴 협약이 장려되어야 한다.33

또한 정책적으로 공적자금이 지원되는 훈련 자문 및 훈련과정에 참여하는 기업의 공동투자(재정적 투자 및 현물 모두)를

장려할 수도 있다. SME의 훈련 방법이 체계를 갖추도록 하려면 직무 분석과 기타 평가 도구를 설계해 보급하는 등의 정책적

개입이 필요하다(박스 1.14). SME가 훈련에 대한 요구를 파악해 업무에 맞는 최상의 과정을 결정하는 데 도움이 되도록 지방,

지역 그리고 국가적 차원에서 공공정책을 조율해야 할 것이다.

일부 국가에서는 부담금 제도를 수립함으로써 훈련과정에 대한 고용주의 재정 부담금을 늘리고 공공자원과는 별도로 훈련

예산을 충분히 할당하도록 하고 있다.34 이 제도에 의해 의무적으로 비용을 지불해야 하는 국가도 있고, 이런 제도가

민간부문에서 시작된 국가도 있다. 이 제도의 목적은 고용주가 직원들의 직업능력에 투자를 하지 않고 경쟁 고용주로부터

훈련을 받은 근로자를 "가로채오는" 상황에 대처하고자 하는 것이다. 이와 같은 직원 "가로채기"가 성행하면 다른 고용주도

역시 직원들을 훈련시키려 하지 않기 때문에 전체적으로 숙련 개발에 대한 투자가 줄어들 수 있다.35 이러한 제도는

적용범위(전체적, 부문별 또는 지역별), 징수 방법 및 재정 부담 의무가 다양하다.36 일례로 프랑스에서는 1925년부터 기업이

의무적으로 급여와 월급의 0.5%에 상응하는 금액을 실습세로 지불해 오고 있다. 브라질은 모든 기업에 1%의 급여 부담금을

부과하고 있으며, 직원 500인 이상 기업에게는 추가 부담금이 부과된다. 퀘벡은 고용주가 일정 금액을 훈련 기금으로

제공해야 하는 훈련분담금제(“train-or-pay” system)를 시행 중이다.



박스 1.13 호주의 공인 훈련 프로그램

호주 정부는 고객이 구매력을 가지는 재정지원 모델을 마련했다. 여기에는 산업 부문, 기업 또는 업체가 구매력을

가지는 산업 및 기업 주도 모델이 포함된다. 이러한 “고객 주도” 또는 “수요 주도” 모델은 훈련 제공업체가 직접

재원을 조달받는 "투입 주도" 모델과는 다르다. 이들 모델의 핵심 정책 목표는 고객의 훈련수요와 인력개발에 적절한

훈련이라는 점에서 공인 훈련 프로그램을 장려하려는 것이다.

이러한 모델의 한 예로 국가인력개발기금(National Workforce Development Fund)을 들 수 있다. 이 모델에서는

인력개발과 산업체의 수요를 지원하기 위하여 기업과 호주정부가 공동으로 재정을 지원한다. 공동재정기금은 기업의

규모에 따라 33%에서 66%까지 차등적으로 분배된다. 이 재정지원은 필요한 훈련을 제공하는 훈련기관과 제휴 협약을

체결하는 기업이나 기업 협회에 제공된다.

재정기금은 국가 공인 훈련과정에만 지원이 가능하다. 이러한 훈련과정으로는 산업숙련위원회(ISC: Industry Skills

Councils)에서 개발한 다양한 역량 중심 프로그램과 자격증 과정(2천 개 이상 과정 및 2만 개에 달하는 모듈)이 있다.

이 과정은 국가기술표준위원회(National Skills Standards Council)의 공인을 받으며 호주자격제도(AQF: Australian

Qualifications Framework)로 적용된다. 국가인력개발기금(National Workforce Development Fund) 모델 하에서

산업숙련위원회는 기업의 인력수요에 부응하는 국가공인훈련에 대한 조언을 비롯하여 재정지원이 진행되는 동안

도움을 제공해 준다.

정부는 공인 훈련과정만 지원하기 때문에 사실상 피고용자와 현재 고용주뿐 아니라 다음 고용주에게도 유용한 혜택을

"구매" 하는 것으로 볼 수 있다. 이를 통해 중요한 시장 실패, 즉 다른 고용주가 자신이 투자한 것에 대한 혜택을

입을 것이라는 생각에 고용주가 일반적인 직업능력이나 전수 가능한 숙련 개발에 재정지원을 하지 않으려는 문제가

해결된다. 그러나 아직도 기업보다는 개인에게 정부의 재정지원이 더 많이 제공되고 있는 실정이다.

출처: 국가인력개발기금(National Workforce Development Fund); www.deewr.gov.au/Skills/Programs/SkillTraining/nwdf.

박스 1.14 중소기업의 훈련 장려

한국에서는 민간 또는 공공 훈련 제공업체가 중소기업과 숙련 개발에 해당 제공업체의 시설이나 장비를 사용하는

협약을 맺거나 협력할 경우 공적 보조금을 받을 수 있다. 시설, 장비 및 훈련 담당자의 급여가 모두 보조금으로

충당된다. 2003년 이후로 이 프로그램에 대한 정부 지출은 꾸준히 증가하였으며, 2009년에는 이 프로그램을 통해 783

억원(약 미화 6,900만 달러)이 지출되었고, 111,000개의 중소기업에서 231,000명에 달하는 직원들이 훈련을 받았다.

이와는 별도로 SME는 직장 내 학습 조성에 드는 비용 중 일부를 공적 보조금으로 충당할 수 있다. 스터디 그룹 활동,

스터디 공간 마련, 우수한 학습 프로그램, 학습 네트워크 개발, 현장 연수 프로그램 등이 재정지원을 받을 수 있는

활동들이다. 이 프로그램은 2006년부터 시작되었으며, 2009년에는 307개 중소기업에서 조성된 학습 활동에 보조금이

제공되었다. 또한 중소기업 피고용자가 사설 제공업체에서 제공하는 훈련에 참여하고, 고용노동부에서 중소기업의

업무에 있어 이 훈련이 중요하다고 판단할 경우 훈련 비용과 인건비 중 일부를 보조금으로 받는 경우도 있었다.

정부는 중소기업 직원과 비정규직 근로자가 스스로 직업능력을 개발해 보다 나은 일자리를 얻을 수 있도록 개선된

취업 및 훈련 서비스를 제공하고 있다. “JUMP” (직무능력향상 프로그램)으로 중소기업 근로자들과 비정규직 근로자는

주말이나 주중 저녁에 모듈 기반 훈련을 받을 수 있다. 2009년 한 해만 138억원(약 US$12,100,000)이 프로그램에

투입되었고, 52,000명 이상이 혜택을 받았다.

출처: 한국직업능력개발원(KRIVET), http://eng.krivet.re.kr/eu/index.jsp.



부담금 제도는 새로운 제도가 아니며, 성격이 다양하기 때문에 일반적인 부담금의 수준을 정하는 것이 쉬운 일은 아니다.

그러나 한 연구에 따르면37 대상을 정해 부과하고(전체가 아닌 부문별 또는 지역별) 부담금을 부과된 단위별로 관리할 경우

고용주들이 부담금을 좀 더 관대하게 받아들이는 경향이 있다고 한다. 이와 같은 사실에 미루어 볼 때, 이러한 유형의 제도를

계획하는 데 고용주가 보다 활발히 참여해야 한다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607195

교육의 질 개선

정부는 모든 수준에서 교육 훈련의 질을 개선하여 숙련 개발에 대한 투자가 효율적으로 이루어지도록 하고 사람들이 교육을

마칠 때 자격증/졸업장뿐 아니라 해당 교육에 상응하는 직업능력까지 보유할 수 있도록 해야 한다. 초기학교교육의 경우,

지난 십 년간 수집한 PISA 결과를 볼 때, 어떤 국가는 2000년에서 2009년 사이에 학생들의 직업능력이 크게 향상되었으나

정체되어 있거나 심지어 하락하기도 한 국가도 있는 것으로 나타났으며(그림 1.7),38 학생들 중 상당수가 의무교육을 마칠

때쯤에도 가장 기본적인 직업능력도 습득하지 못하는 국가도 있었다. 그러나 연구에 의하면 고급 직업능력과 경제 성장

사이에는 상당한 관계가 있는 것으로 드러났다(박스 1.15).

학생들의 직업능력 향상을 위해 교사의 역할은 과소평가되어서는 안된다.39 교사가 다양한 교수방법을 능숙하게 활용하면서

필요에 따라 최적의 학습을 위해 접근방식을 변화시킬 수 있으려면 자신이 가르치는 과목에 정통해야 함은 기본이다.

교수 전략도 다양하게 세울 수 있어야 하며, 여러 교수방법을 결합해 활용할 수도 있어야 하며, 특정 교수방법과 전략을 언제

어떻게 사용해야 할지에 대한 지식도 보유하고 있어야 한다. 교사는 같은 조직에 있는, 또는 다른 조직, 전문가 커뮤니티

네트워크 및 다른 교사에게 조언을 제공하는 등의 다양한 협약 관계에 있는 다른 교사 및 전문가 또는 준전문가들과 협력할

수 있어야 하며, 효율적인 첨단 기술을 습득하고 그 기술을 교수 도구 및 학생들의 학습을 추적할 수 있는 정보 관리

시스템으로 활용할 수 있어야 한다.40

평균 점수

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20092000

주: 일부 오스트리아 학교의 PISA 거부로 인해 2009년 데이터와 이전 평가 데이터를 비교할 수 없기 때문에 오스트리아의 데이터는 추세 비교에서 제외되었다.

어두운 색 막대는 2000년에서 2009년 사이 통계적으로 유의미한 변화를 나타낸다.

OECD 회원국은 검은색으로, 협력 국가 및 경제는 파란색으로 표시되어 있다.

출처: OECD, PISA 2009 Database, Table V.2.1.PISA 2009 Database,

그림 1.7

PISA로 측정한 2000년에서 2009년 사이 15세 학생들의 읽기 능력 변화



박스 1.15 교육과 경제성장의 관계

보다 나은 직업능력을 갖춘 사람들은 새로운 아이디어를 통해 지속적으로 부가가치를 창출할 것이라는 것을 전제로

수행된 연구에 따르면 직업능력 향상은 경기순환에 따른 충격을 감소시킨다고 한다. 한 추정에 의하면 향후 20년간

학생들의 PISA 성적을 25점 높이거나 정규교육을 반 년 정도 늘릴 경우 장기적인 경제적 가치는 -브라질, 칠레,

인도네시아, 이스라엘, 멕시코, 폴란드, 포르투갈 또는 터키와 같은 국가가 선택된 과목에서 지난 10년간 달성한 성과와

같이 - 한 해에 태어난 사람들의 직장생활을 통틀어 미화 115조에 달한다고 한다. 직업능력의 영향력 추정치가 실제

성장에 미친 것보다 두 배나 크다고 하더라도, 성공적인 교육개혁이 가져다주는 당면가치는 개혁에 투입되는 예상가능한

어떠한 비용을 훨씬 능가한다.

세계 전 지역의 교육 성과와 경제 성장

주: 1960년의 1인당 실제 GDP의 최초 수준 대비 1960-2000년의 1인당 실제 GDP의 평균 연간 성장률(백분율)과 국제학업성취도평가의 평균 테스트 점수

(각 축에 추가된 무조건 변수의 평균)의 회귀를 나타내는 추가변수도. OECD 데이터베이스를 기초로 기술함(2010d).

http://dx.doi.org/10.1787/888932607214

위의 그래프는 1960년 서로 다른 출발점에서 시작한 1인당 실제 GDP의 1960-2000년 지역별 성장률과 평균 테스트

점수를 대비하여 도표로 보여 준다. 사하라 사막 이남 아프리카 지역의 1.4%부터 동아시아의 4.5%에 이르기까지 다양하게

분포된 지역별 연간 성장률은 일직선을 그리고 있다. 이 모델에 학력을 더해 보더라도 성장률 차이와는 관련이 없다. 이

그래프는 최초 소득 수준을 고려하더라도 40여 년간의 지역별 성장이 관찰된 인지능력과 관련이 있음을 암시한다.

출처: OECD (2010d).

대부분의 교육 체제에서, 특히 교사가 부족한 영역에서, 목표로 한 학습 성과를 얻을 수 있도록 하기 위해 필요한 교사를

채용하고 이렇게 채용한 교사를 유지하는 데 심각한 어려움을 겪고 있다. 이런 상황은 청년층 증가로 교육 참여율이 높아지고

있는 많은 저소득국가와, 중진국에서 특히 문제가 되고 있다. 그러나 어려운 상황에도 불구하고 많은 나라에서 교사의 수급이

성공적으로 일치하고 있다. (박스 1.16).

교사 수급 문제는 어떻게 자격 있는 교사 풀을 늘릴 것인지, 어떻게 특정 과목의 교사 부족문제를 해결할 것인지, 어떻게 가장

필요한 분야에 교사를 채용할 것인지, 어떻게 공평하고 효율적인 방법으로 교사를 분배할 것인지, 어떻게 자격있는 교사를

계속 유지할 것인지 등의 여러 가지 문제가 관련되어 있기 때문에 복잡하고 다각적인 방식으로 접근해야 한다. 이러한

문제를 해결하기 위해서는 두 가지 차원에서 정책 수립이 요구된다. 첫 번째는 교사라는 직업 자체의 본질과 교사의 근무

환경과 관련이 있는데, 관련 정책에서는 직업시장에서 교사라는 직업의 일반적인 지위와 경쟁력을 향상시키는 데 주력해야

할 것이다. 두 번째로는 교사들의 노동시장이 하나가 아니라 주제별 전문화와 같은 학교 유형 및 특성에 따라 다양하다는

사실을 인지하고 특정 유형의 교사 부족에 대해 보다 목표에 맞는 정책과 유인책을 마련하도록 해야 한다. 경쟁력있는 보상과

기타 유인책을 마련하고 직업 전망과 다양성을 보장하는 한편, 교사에게 전문가로서의 책임감을 부여하는 일이야 말로 가장



박스 1.16 브라질의 등록률 상승과 교육의 질 향상

브라질의 사례는 경제가 발전하면 교육의 질도 상당히 향상된다는 논리를 잘 보여준다. 브라질 경제는 부가가치 중심의

글로벌 경제로 나아가기 위해서는 더 이상 값싼 노동력에 의존할 수는 없는 상황이었다.

1988년 헌법에는 7세부터 15세 사이의 어린이들에게 무료 공교육 기회가 보장되었으나(의무교육 8년), 제도가 분권화되고

교육에 할애되는 예산이 적어 학교에서는 하루에 3-4시간 정도밖에 수업을 제공하지 못하였다.

1995년까지 전체 어린이 중 90%가 7살에 초등학교에 등록하였으나 8학년을 마친 아이들은 절반에 불과했다. 주로 유급과

중퇴로 인해 학생들이 의무교육을 마치는 데는 평균 12년이 걸렸다. 브라질의 저명한 정치학자 Simon Schwartzman에

따르면 학생들이 학교를 중퇴하는 이유가 일자리를 구하기 위한 것이 아니라 교육의 질이 낮고 교육과정이 체계적이지

않기 때문이라고 한다.

1994년 당선된 Cardoso 대통령이 시작한 교육 개혁 프로그램은 이후 대통령들에 의해 계속 이어졌다. 이 개혁에서는

브라질 전 지역의 등록률 상승에 대처하기 위해 교육의 질과 형평성 개선에 노력을 기울였다. 교사의 질을 높이고 수를

늘리는 데 주력하여 개혁이 이루어지면서 실효성 있는 교육과정이 제공되었으며, 저소득층 가정의 자녀들도 학교에

등록시켜 의무교육을 마치도록 장려하였다.

교육에 투자된 재원은 2000년 GDP의 4%에서 2009년 GDP의 5.2%로 크게 증가했다. 고등학교 이수율도 늘어났으며,

2006년에는 교과과정이 11년으로 의무화되었다(모든 학생들이 의무교육을 이수하는 것은 아님). 브라질은 현재 전체

인구의 95% 이상에게 기초적인 공교육을 제공하고 있다. 브라질에서 행해진 개혁은 다음과 같다.

•국제 벤치마크 지표를 활용한 평가제도 수립

•주 및 지자체에 교육개선을 위한 조치 촉구

•주 내에서 기금이 공평하게 분배되도록 학생수 대비 재정지원 방식 적용

•교육을 통해 저소득층이 가난에서 벗어날 수 있도록 조건부 현금 지원 제공

출처: OECD (2011c).

재능 있는 교사를 가장 필요한 교실에 유치하기 위한 전략의 중요한 부분이 될 것이다. 적극적인 채용 노력을 통해 교사라는

전문직의 성취감을 강조함으로써 교사직을 생각해보지 않았을 사람들까지도 끌어들이도록 해야 한다.

교사라는 직업이 매력적으로 보인다 하더라도 교사 스스로가 유능한 전문가들이 선망하는 직업에 종사한다고 느낄 수 있도록

선별적인 고용을 통해 교사들의 지위를 보다 더 개선할 수 있다. 초기교사교육이 장기적으로 양질의 교사 공급을 보장하는

또 다른 중요 요소이다. 교사의 임용 전 교육이 매우 우수하다 하더라도 그들이 현직에서 직면하는 모든 문제에 대비능력이

있을 것이라고 기대해서는 안 될 것이다. 모든 교사가 다양한 학생 인구의 수요를 충족시키고, 효과적으로 데이터를 활용해

개혁을 선도하며, 부모들을 참여시키고, 직업적으로도 스스로의 힘으로 활발히 성장해 나가도록 하려면 수준 높은 전문성을

끊임없이 개발해야 한다.

PISA에 따르면 교사의 자질 외에도 다른 많은 요소들이 학교에서의 우수한 성적과 관련이 있는 것으로 나타났다.41 데이터를

보면, 우선 모든 학생들의 우수한 성적을 기대하면서 기꺼이 양질의 교육을 제공하려 하고 학생과 교사 간의 관계가 좋으며

교사들의 사기가 높은 학교 및 국가가 더 높은 결과를 보이는 경향이 있음을 알 수 있다. 또한 PISA 데이터에서는자율적으로

교육과정을 개발하고 자원을 배분하는 학교의 학생들이 성적이 더 우수한 것으로 나타났으며, 이러한 학교에는 효과적인

지식 관리체계와 학생들의 성적을 책임지는 제도도 마련되어 있었다. 다음으로, 사실상 모든 우수한 교육제도에서는 학교와

교사가 책임지고 모든 학생들과 그들의 다양한 관심사, 능력 및 사회 경제적 배경을 관리하기 때문에 학생을 유급시키거나

성적이 낮아도 갈 수 있는 다른 교육 프로그램이나 학교로 전학시키지 않는다. 일부 국가에서는 혁신적인 학습환경에 대한

실험을 성공적으로 완료하였다(박스 1.17).



박스 1.17 혁신적인 학습환경

OECD에서 실시한 분석에 따르면 우수한 학습환경을 위해서는 학습이 중심이 되어 참여를 장려하고, 학습이 사회적이면서

협력적이고, 학습자의 동기에 잘 부합하면서, 사전 지식과 같은 개인차에 민감하게 부응하고, 형성 피드백을 강조하는

평가를 활용하고, 학교 안팎에서의 활동과 교과 간 연계를 증진해야 한다.

Europaschule, Linz(오스트리아). 이 시범 중등학교는 대학교와의 제휴를 통해 교사 교육을 제공함과 동시에

교생들에게 실증적 연구를 수행하도록 하고, 이상적 학습환경을 제공하는 기능을 담당한다. 이 학교는 어학과 국제적인

교류를 강조하지만, 학생들은 과학이나 미술 또는 미디어 프로그램을 선택할 수도 있다. 학생들은 융통성있는 이종

그룹에서 학습을 하며, 교수법 중에는 학생들이 주간 일정에 따라 수업에 참가하는 공개수업도 있다. 학생들의 성적과

행동에 대한 교사의 보고서와 학생들의 자체 평가로 이루어진 포트폴리오 형태의 개별 통지표가 제공되며, 이 피드백에

따라 학생들은 보충학습을 준비하고 어떤 자원을 활용할지 계획할 수 있다. 이 방법의 궁극적인 목표는 학생들이 자신의

학습을 스스로 관리하고 본질적인 학습동기를 가지도록 하는 데 있다.

John Monash Science School(호주). 이 중등학교는 성적이 우수한 15-18세의 선별된 학생들에게 수학 과학 교육에

공헌하고 있다. 모나쉬 대학의 클레이턴 캠퍼스에 위치한 이 학교는 대학교 교직원과 함께 첨단 연구중심의 교육과정과

주간 협력 교육과정 프로그램을 개발하여 학생들이 대학교 수준의 고급 과목을 수강할 수 있도록 지원하고 있다.

학생들은 여러 교사로부터 대그룹으로 전담 수준의 수업을 받게 되며, 학생 성적에 대한 자세한 모니터링을 통해

소그룹 과외가 제공되기도 한다. 학습 환경도 융통성 있게 구성할 수 있으며 다양한 ICT(정보통신기술, Information &

Communication Technology) 자원도 즉시 이용할 수 있다. 모든 학생은 주요 학습 도구이자 학생과 강사진 간 전자통신

교육에 사용하는 개별 태블릿 컴퓨터를 보유하고 있다. 전문적인 학습 및 강사진 역량이 강조된다.

Instituto Agrícola Pascual Baburizza(칠레). 이 학교는 주로 농촌 지역 출신 학생들과 사회 경제적 소외계층 출신의

학생들이 참여하는 농업 VET 학교로, 학생들에게 일반적인 교과목 (수학, 언어, 과학), 농업 과목 (원예학, 급수 및 가축

관리) 및 지속가능한 농업방식을 활용하는 실습업무 등 여러 학문분야를 균형있게 제공하는 것을 목표로 하고 있다.

통솔력, 솔선 및 정직성과 같은 "소프트" 스킬의 학습도 강조된다. 교사는 10명으로 구성된 학생그룹을 지도하며 지원하는

멘토 역할을 한다. 전국 평가에 따르면 이 학교의 졸업률이 증가함에 따라 학생들의 언어 및 수학 점수가 꾸준히 향상된

것으로 나타났다.

출처: OECD, 혁신적인 학습 환경 프로젝트(Innovative Learning Environment Project).

최근 OECD의 연구에서도 초기 유년기의 교육 및 보육으로 얻을 수 있는 이점이 상당히 크지만, 이러한 이점은 제공되는

서비스의 질에 따라 좌우된다는 점을 강조하고 있다.42 이 단계에서는 목표와 규정을 수립하고, 교육과정 및 표준을 설계하여

시행하며, 강사진의 자격, 훈련 및 근무 환경을 개선하고, 가족 및 지역사회와 함께 노력함으로써 교육의 질을 보장할 수 있다.

정부도 초기 교육 및 학교 이후의 교육 및 훈련의 질을 개선하는 데 도움을 줄 수 있다. 중등 이후 및 고등 교육기관에는 책임과

개선이라는 두 가지 목적을 모두 충족하며 과도한 행정적 재정적 부담 없이 내외부 평가를 활용하는 분명한 품질보증제도가

적용되어야 한다.43 계약에 기반한 협약, 감사 및 자체 평가가 이루어지는 품질 관리가 없으면, 청년층이 직장에서 훈련

기회를 얻더라도 그 회사의 단순한 값싼 노동력으로 전락할 수 있다.44 마찬가지로, 정부는 성인교육 및 훈련프로그램의 질에

대한 표준을 수립하고, 성과에 대한 진단 및 평가제도를 마련하는 것은 물론 제공업체에 대한 정보를 보급함으로써 이러한

프로그램의 품질 향상에 도움이 될 수 있다(박스 1.18).45

선진국과 대부분의 신흥국가에서는 현재 숙련 정책에 있어 교육의 질 문제가 최우선적으로 검토되고 있으나, 세계적 관점에서

숙련수요를 전망할 때는 대다수 국가가 아직도 2015년까지 초등교육의 전반적인 달성이라는 UN의 새천년 개발목표(MDG:

Millennium Development Goal)를 달성하고자 고군분투하고 있다는 사실을 고려해야 한다. 서아프리카의 경우 초등 교육

등록률이 70%밖에 되지 않으며, 남아프리카와 동아프리카 및 중앙 아프리카의 경우에도 80%를 간신히 웃도는 수준이다.

게다가, 지역별 평균으로 인해 지역 내의 불평등 문제도 드러나지 않고 있다. 일례로 동아프리카와 중앙 아프리카에서는

에리트리아와 지부티의 초등교육 등록률이 각각 34%와 44%이지만, 부룬디와 마다가스카르는 모두 98%에 달한다.

중등교육에 참여하는 어린이는 훨씬 적다. 서아프리카와 동아프리카 및 중앙아프리카의 경우 상당한 진전이 이루어지긴

했지만 어린이 10명 중 4명만 중등교육에 등록하고 있는 실정이다. 현재 추세를 토대로 보면 현재는 42%에 불과하지만 2030

년에는 아프리카의 20-24세 청년 중 59%가 중등교육에 참여하게 될 것이다. 이러한 수치는 2030년에는 20-24세 청년 중

1억 3,700만 명이 중등교육에 참가하고, 1,200만 명이 고등교육에 참가하게 될 것으로 해석해 볼 수 있다(그림 1.8)(OECD/

아프리카 개발 은행/UNDP/UNECA, 2012).



이 중 일부 국가에서는 자격증/졸업장 제도, 교사 연수 프로그램, 훈련장비, 직업지도 및 노동시장 정보의 부족과 같은 열악한

인프라와 행정역량 부족으로 인해 교육 훈련 프로그램이 개선되지 못하고 있다. 또한, 독립적으로 운영되는 여러 기관이

훈련에 대한 책임을 분담하는 경우가 흔하기 때문에 프로그램이 불완전하고 일관성이 없는 경우가 많다. 공공부문 훈련을

중앙 집중화하는 것은 비현실적일 뿐 아니라 훈련서비스를 수요와 더욱 동떨어지게 만들 수도 있으나, 훈련을 제공하는 여러

기관들이 공통된 정책을 채택할 때 효율성이 높아지는 경우가 많다. 모로코의 인적자원개발 프로그램(박스 1.19)은 어떻게

지속가능한 개선을 달성할 수 있는지를 보여주는 사례이다.

박스 1.18 성인학습의 질 개선: 오스트리아의 품질 마크

1990년, 이 지역의 모든 비영리 제공업체의 상부기구인 성인교육포럼(Adult Education Forum)에서 시작한 제도로 북부

오스트리아 지역에 품질마크를 부여하는 제도(Qualitätssiegel)가 도입되었다. 이 포럼은 교육의 본질, 경영진과 강사의

자격, 교육과정, 교육시설, 학생들의 피드백과 관련된 기준을 제시하는 목록을 마련하였다. 이러한 기준에 따라 공인

감사관이 품질마크를 받고자 하는 조직의 여러 측면을 다각적으로 검토하게 된다. 성인교육 포럼의 기존 회원인 15개

업체와 이 15개 업체와 제휴를 맺은 260개의 지역/현지 기관이 모두 이 감사를 통과했다. 합격률이 거의 100%에 달하기

때문에 이 품질마크 제도는 승인 부적격 기준보다는 조직이 충족해야 할 기준을 제시하는 방향으로 운영되고 있다. 북부

오스트리아의 75개 비회원 기관이 이 마크를 획득한 것처럼 2000년부터 성인교육 포럼의 회원이 아닌 영리 목적의 사설

성인교육기관들도 이 감사를 거쳐 품질마크를 획득할 수 있다. 이 마크의 수여기준은 계속 업데이트되고 있다.

북부 정부는 새로 마련된 개인용 학습 바우처인 Bildungskonto가 품질이 우수한 교육·훈련기관에서 사용될 수 있도록

품질마크가 있는 조직에서 제공하는 훈련과정에만 바우처를 사용하도록 의무화하고 있다.

출처: OECD (2005a), www.ibe.co.at/ebqs.html.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607233



박스 1.19 모로코의 인적자원개발 프로그램

모로코 당국은 인적자원개발의 중요성을 특히 강조하면서 교육역량 강화, 직업훈련 개선 및 고용촉진을 통해 국가의 사회

경제적 요구에 보다 효과적으로 대처하고 훈련과정과 직업 기회가 보다 잘 연계될 수 있도록 일련의 우수한 프로그램,

제도 및 감세조치를 마련하였다. 이 프로그램의 핵심 내용은 기초교육과 직업훈련을 모두 포함해 전체 교육부문에

적용되는 2000년에 제정된 국민교육훈련헌장(National Education and Training Charter)을 토대로 한다.

청년 졸업자가 일자리를 찾도록 돕고, 장기 실직에 따른 구직자의 프로필을 상황에 맞게 업데이트하고, 기업에 일자리

창출 프로젝트를 위한 재정지원을 제공하려는 목표 하에서 구체적인 프로그램들이 시행되고 있으며, 농업, 제조업 및

정보통신기술 분야의 수요를 충족시키기 위한 여러가지 부문별 훈련프로그램도 마련되어 왔다. 이들 프로그램에서는

훈련과정을 지원하기 위해 회사에 직접 보조금을 제공하기도 한다.

이러한 다양한 노동시장 및 훈련 방안을 시행하고 그 영향을 평가하는 책임이 있는 주요기관은 국가고용기술촉진공단

(ANAPEC: National Employment and Skills Promotion Agency)과 국가고용관측소(National Employment Observatory)

이다. 훈련 프로그램은 교육부에서 주관하며, 지역 차원에서 해당 부문별 프로그램의 학술이사와 담당자의 지원을 받고

있다. 이러한 협약들은 조세 혜택을 제공하는 제도를 통해 보완된다. 사설 교육 및 직업훈련과정 설립기관은 처음 5년

간 소득세(20%)와 법인세(15%) 감세 혜택을 받을 수 있고, 장비 구입 시 처음 24개월 동안은 부가세를 납부하지 않아도

되며, 강의 및 학생 거주 용도로 사용되는 부지에 대해서는 지역 사업세와 지방 서비스세를 내지 않는다.

이들 프로그램은 정부와 직업훈련 제공업체 간 협력을 통해 시행된다. 1996년부터 정부와 기업 협력은 직업 간 컨설팅

그룹(Inter-Professional Consulting Groupings)을 설립해 기업이 필요한 훈련을 파악하고 적절한 전략을 채택하는 데

도움을 주고 있다. 2004년 체계적인 고용과 필요한 숙련개발을 위해 섬유산업 및 호텔 부문에 최초의 사내 실습훈련센터가

만들어졌고, 현재 이러한 센터는 48개에 달하며 2012년까지 150개로 늘어날 전망이다. 2008년부터 기업은 자동차, 항공,

전자공학 및 해외 서비스 등 신흥산업에서 정부 훈련보조금을 받을 수 있게 되었기 때문에 모로코 국내 또는 해외의

공공 또는 사설 훈련제공업체를 선택할 수 있었다. 다양한 직업훈련 프로그램 및 협약에 대한 첫 번째 평가에 의하면

직원들에게 훈련을 제공하는 기업은 매출이 증가했으며 생산성도 현저하게 향상된 것으로 나타났다.

출처: OECD(근간), MENA 지역의 경쟁력 및 민간부문 개발(Competitiveness and Private Sector Development in the MENA Region).

교육 기회의 형평성 증진

삶의 많은 부문에서 불평등은 심화되기 마련이지만,46 교육훈련은 이러한 격차를 좁히는 데 도움이 된다. 숙련개발에 있어

형평성을 높이면 사회적으로도 공정할 뿐 아니라 경제적으로도 효율적이다. 또한 연구를 통해 형평성과 교육의 질은 서로

무관하지 않다는 점이 오랫동안 확인되어 왔다.47 오히려 이와는 반대로, OECD 회원국의 우수한 교육제도를 보면 교육의 질

개선과 평등성을 같이 적용하고 있다(그림 1.9).48

양질의 교육을 접할 기회가 없었거나, 교육을 제대로 마치지 못했거나, 이후에 직업능력을 향상시킬 재교육의 기회를 가지지

못해 낮은 수준의 기초능력을 보유한 사람은 노동시장과 사회에서 성과가 형편 없을 가능성이 높다.49 서론의 그림 I.1 및

I.2에서 볼 수 있듯이, 기초능력이 부족한 사람들은 경제적 불이익을 당할 위험이 훨씬 크고 일자리를 구하지 못해 사회적

복지혜택에 의존하게 될 가능성도 높다. 또한 숙련은 민주주의적 참여와 업무관계에 큰 영향을 미치기 때문에 시민으로서의

사회적 행동에도 다양하게 영향을 준다. 이러한 결과는 여러 국가에서 일관되게 나타나고 있으며 학력과 다른 배경적 변수를

고려한 경우에도 변함이 없었다. 이를 통해 기초능력이 다양한 문화적 상황에서 사회 경제적 성과와 깊은 관련이 있으며, 공식

자격이나 졸업장의 수준은 이러한 성과와는 관련이 없음을 확인할 수 있다. 이는 직접 측정이 생애 전반에 걸쳐 습득하고

잃어버리는 숙련의 결과와 다양한 상황에서 이루어지는 학습을 모두 반영하여 개인의 숙련에 대한 보다 최신의 정보를

제공해주기 때문에 알 수 있는 사실이다.

아이들에게 우수한 초기 유년기 교육과 학교교육을 제공하는 것은, 특히 사회 경제적 소외계층 출신의 자녀들의 경우,

아이들이 교육 경로에 있어 유리한 위치에서 출발하도록 하는 효율적인 방법이며,50 이를 통해 현재의 숙련을 발판으로 후에

더 많은 능력을 개발할 수 있다.51 그러나 대부분의 국가에서는 소외계층 학생들의 교육 참여율을 높게 지속하는 데 어려움을

겪고 있다.



평균적으로 OECD 회원국의 청소년 중 약 20%가 고등학교 교육을 마치지 못한 채 학교를 떠나고 있으며, 이 비율은

한국의 3%에서부터 매우 두드러지게는 터키의 62%에 이르기까지 다양하다.52 일부 국가에서는 특히 의무교육을 마치고 직업

전선으로 뛰어들지 고등교육으로 진학할지를 선택해야 하는 중요한 시점에 진학을 포기할 위기에 처한 학생들을 파악해

추적하는 제도를 마련하기도 했다(박스 1.20).

박스 1.20 위기에 처한 학생 파악 및 추적을 위한 정보 수집

네덜란드에서는 전국의 3.5세 이상의 모든 아동에게 발급되는 개인식별번호(PGN)를 연구 및 모니터링을 위한 중요

정보원으로 활용하고 있다. 통상 교육번호라 불리는 이 번호는 세금 및 사회보장 번호와 같은 것이다. 학교는 아이가

교육단계를 거치는 동안 학생들에 대한 PGN 및 기타 데이터를 서로 공유하며, 이렇게 공유된 데이터는 학생 성적, 학교

출석률 및 중퇴 가능성을 모니터링하는 데 점점 더 많이 활용되고 있다. 모든 중등학교는 무단 결석, 이탈 및 중퇴 횟수를

등록해야 하며, 지방당국과 학교에 제공되는 월간 보고서를 통해 누가 학업을 그만 둘 위험이 가장 높은지 파악할 수

있다. 이 정보는 지역, 도시 및 지역별 이민 여부, 소수민족 여부, 실직 및 복지혜택 수급 자격 등의 사회 경제적 데이터와

연관되므로 정책시행 및 조정에 활용할 수 있는 풍부한 데이터를 제공해 준다.

스위스의 "VET 사례 관리 프로그램"은 사회적 교육적 소외계층 학생들이 계속해서 교육을 받을 수 있도록 지원하고

이들에게 고등학교 직업교육 학력을 취득할 수 있는 기회를 제공하는 것을 목표로 한다. 이 프로그램에서는 학업

중도탈락의 우려가 있는 학생들을 파악하여 기록 및 모니터링한다. 사회적 교육적 소외계층 학생 가운데 중도탈락의

우려가 있는 것으로 여겨지는 학생은 대개 14~15세인 것으로 나타난다. 실습 프로그램에 참여하지 않거나 실습

프로그램을 이수하지 못하거나 이수할 자격요건을 갖추지 못하면서 사회적, 학업적으로 여러 불이익을 당하는 학생들의

경우 학업을 그만둘 위기에 처한 것으로 간주하여 프로그램 운영기관에서 연락을 취한다. 이 기관에서는 해당 학생과

함께 고등학교 학력을 취득하는 데 필요한 조치를 결정한 후 해당 조치를 조율하며, 진로방향과 기타 다른 방안도 함께

제공한다.

출처: Akkerman, et al. (2011); 스위스 연방 직업훈련기술청(OPET: Office for Professional Education and Technology), 연방 경제부(Federal Department

of Economic Affairs).

http://dx.doi.org/10.1787/888932607252



또한, 정부는 유급과 조기교육과 같이 형평성을 저해하는 제도적 관행을 철폐하고, 학교에서 불평등을 심화시키는 차별정책을

시행하지 않도록 관리하면서, 학생들이 교육을 마칠 수 있도록 고등학교 대체과정을 마련함으로써 학업 실패와 중퇴를

예방할 수 있다. 정부는 또한 지원을 아끼지 않고 학습 환경을 조성하는 학교 지도부에 투자하고, 우수한 교사를 유치 및

보유하며, 부모 및 지역사회와 학교를 연계함으로써 소외계층 학생 비율이 높은 학교에 도움을 줄 수 있다.53 뛰어난 성과를

보이는 학교와 열악한 환경의 학교를 연계하여 지원하는 효과적인 전략을 개발한 국가들도 있었다(박스 1.21).

박스 1.21 열악한 환경의 학교 지원

상하이 학교 협력단. 상하이는 학교 제도의 전반적인 개선을 위한 방안으로 "열악한 학교"를 "우수한 학교"로 변모시키는

전략을 채택하였다. 이 전략에서는 우수한 학교를 중심으로 우수 학교와 열악한 학교, 오래된 학교와 신설 학교, 공립

학교와 사립 학교를 그룹으로 구성한다. 이러한 전략이 시행된 한 예는 치바오 교육 그룹(Qibao Education Group)이다.

상하이 교외에 있는 치바오 중등학교(Qibao Secondary School)는 명문 대학교 진학 비율이 높은 것으로 유명하다.

2005년, 치바오 중등학교를 중심으로 치바오 교육 그룹이 설립되었고, 다른 공립학교 세 곳과 사립학교 두 곳이 치바오

중등학교로 합병되었다. 이 그룹에 속하게 된 후 그룹 내의 모든 학교는 발전되었다.

온타리오의 학교 지도력 강화와 확충. 2003년 온타리오 교육부는 "학생 성공/18세까지의 학습 전략(Student Success/

Learning to 18 Strategy)"이라는 중등교육 개혁을 단행했다. 학생 성공전략은 모든 학생을 대상으로 질높은 학습 기회를

제공하고 졸업을 하지 못할 위기에 당면한 학생들을 지원하는 데에 중점을 두고 있다. 이 개혁의 주요 목표 중 하나는

학교 문화를 바꾸고 장기적으로 체계적인 개선을 이루기 위해 학교와 지역 교육청의 지도력을 강화하는 것이었다. 모든

학생들에게 질 높은 학습기회를 제공하고 중등교육을 마치지 못할 우려가 있는 학생들을 지원하기 위한 노력의 일환으로

지역 및 학교 차원의 새로운 역할이 부여되었다. 지역 교육청 차원의 새로운 역할로는 리더십 역량을 구축하기 위한

"학생의 성공을 위한 리더십(Student Success Leader)"이 마련되었다. 학교 차원에서는 학교를 떠날 위기에 처한

학생들에게 지원을 제공하기 위해 "학생의 성공을 위한 교사(Student Success Teacher)"라는 역할이 만들어졌으며, "

학생의 성공을 위한 팀(Student Success Team)" (학교 리더, 학생의 성공을 위한 교사 및 직원으로 구성)은 비참가

학생들의 요구를 추적하여 해결하고 모든 학생들을 위한 우수한 교육환경을 조성하기 위해 노력하고 있다.

프랑스의 학교 분위기. 2010년 9월, 문제 행동과 폭력이 난무하는 학교 분위기를 개선하기 위한 목적으로

"희망과 성공을 위한 학교" ECLAIR 프로그램이 시작되었다. 이 프로그램의 두 가지 주요 목표는 모든 학생들을 위한

보다 나은 학습 환경을 조성하고, 교사와 교직원을 유지하면서 동기를 부여하는 것이다. 이러한 목표를 달성하기 위해

이 프로그램에서는 교육적 요구에 맞는 학습자원을 확보하기 위해 노력함으로써 우수한 인적자원을 보다 많이 제공하고

학교 지도부의 채용에 더 많은 재량권을 부여하며 학교의 안전을 향상시키기 위한 구체적인 방안을 마련하고자 한다.

ECLAIR는 심각한 문제의 학교 105곳에서 1년 동안 시행 되었고, 2011년 9월에는 중학교 324곳과 초등학교 1,911곳으로

확대 실시되었다.

출처: OECD (2011c); OECD (2012b).

재정지원 제도는 특히 의무교육 이후 불평등 완화에 중요한 기능을 한다. 교육에 대한 접근 기회가 평등하면 궁극적으로 소득

불평등이 줄어들고, 금전적 부담이 숙련개발을 가로막는 장벽이 되지 않도록 공적자금지원과 세금 공제를 활용할 수 있다.

국가는 전체적인 재정지원 정책의 방향을 정할 때 소외계층 학생들이 보다 쉽게 계속교육훈련에 참여할 수 있도록 포괄적인

학생 지원 제도를 포함시키도록 해야 한다. 공공부문과 민간부문의 구분 없이 모든 학생들에게 제공되는 대출금과 보조금을

결합한 제도는 특히 유용할 수 있다. 이러한 제도가 있으면 소외 계층의 학생들이 등록금과 생활비 마련에 도움을 받음으로써

아르바이트에 과도한 시간을 소비하거나 가족의 지원에 지나치게 의존하지 않아도 된다. 자산조사(means tested) 결과에

따라 지급되는 보조금은 의무교육 이후 교육이 제공하는 순수한 혜택을 크게 느끼지 못하는 저소득 계층에 도움이 된다.54

일부 소외계층에는 우수한 교육 훈련에 대한 접근기회를 제공하여 학교에서 일터로의 이행이 원활히 이루어지도록 특별한

지원이 필요하다. 대부분의 국가에서는 사회 경제적 상태를 감안하더라도 이민가정의 청소년이 비이민 가정의 또래에 비해

학교성적이 부진하다. 이민가정에서 진학이나 취직을 하지 않으면서도, 직업훈련도 받지 않는 저학력자들이 많다. (그림 1.10).

그러나 PISA 결과에서 볼 수 있듯이, 국가 간 이들의 성적 차이는 이민가정 자녀들을 교육제도로 끌어들여 이들이 학교에서

일터로의 이행이 원활히 이루어지도록 하는 데 비교적 성공을 거두고 있는 국가들도 있다는 점을 확인시켜 준다.



이민 가정을 현지 국가에 완벽하게 통합시키고자 하는 정책에서는 특히 매우 어린아이들에게 다양한 수준의 어학강좌를

제공하는 데 주력해야 한다.55 그러나 언어 습득에 중요한 시기인 3-4세의 어린이는 대부분 언어강좌에 참여하지 않는

경우가 많기 때문에,56 지속적인 통합을 위해서는 이후 학교에서 이들을 포용하고 부모의 참여를 제고하는 환경을 조성해야

한다. 일부 국가에서는 이민 가정의 학생들을 교사연수에 참여시켜,57 다양한 학생집단을 대상으로 지도할 수 있도록 교사를

훈련시켰다.58 그러나 목표지향적 언어정책에서 성공을 거둔 여러 국가의 사례에서 볼 수 있듯이, 이민 학생이 학교에 충분히

http://dx.doi.org/10.1787/888932607271

참여하여 좋은 성적을 거두려면 모국어뿐 아니라 강의 언어의 숙달도 중요하다.59 또한, 이민가정의 자녀와 그 부모에게

주어지는 교육선택 내용에 대하여 알 수 있도록 추가적인 상담이 필요한 경우도 있다(박스 1.22).



박스 1.22 덴마크의 “We Need All Youngsters”와 “Retention Caravan”

“모든 청소년은 소중하다 (We Need All Youngsters)” 캠페인은 2003년 교육 제도와 노동시장에서 평등한 기회를

제공할 목적으로 덴마크 난민이민통합부에 의해 시작되었으며, 2011년 12월 유아교육부로 이전되었다. 이 캠페인에는

별도로 시행되는 "이동주택 보유 Retention Caravan”이라는 독립 프로젝트가 포함되어 있다. 이 두 대규모 캠페인의 주요

목표는 특히 직업교육에서의 학업성취도를 높임으로써 이민 2세대를 비롯한 이민가정 자녀를 노동시장으로 끌어들이는

것이다. 지속가능한 통합을 보장하기 위한 두 번째 목표는 이러한 젊은 학생들이 인력부족 전망 분야와 이민가정 청년의

참여도가 낮은 분야에서 훈련을 받도록 장려하는 것이다.

We Need All Youngsters 캠페인을 통해 교육 및 노동시장에서 성공을 거둔 이민가정의 청소년 롤 모델 집단이

생겨나게 되었다. 이 롤 모델 집단은 전국을 돌며 다른 이민가정의 청소년들에게 자신의 경험을 이야기하고 어떻게 교육

프로그램을 선택해 성공적으로 수료했는지에 대한 조언을 제공하고 있다. 부모들 간에 경험을 공유할 수 있도록 ‘학부모

역할 모델’ 그룹도 생겨났다.

16-20세 이민자 자녀를 대상으로 직업훈련 학교의 다양한 과정과 향후 인적자원 부족이 예상되는 사회보건 분야에

제공되는 과정에 대한 모집 캠페인도 시작되었으며, 경찰, 군대, 응급 및 보안 서비스에 청년을 모집하기 위한 유사한

캠페인도 시행되었다. 직업훈련 학교의 교사에게는 덴마크어가 모국어가 아닌 학생들을 가르치기 위한 교수법 향상을

위해 관련 과정이 제공되었다. 다른 목표 중에서도 Retention Caravan에서는 직업훈련 학교와의 협력을 통해 소수집단

청소년에 맞는 새로운 학습도구와 교수법을 개발하고 있다.

Retention Caravan은 부족한 훈련기관과 실습제도를 보완하기 위해 실습프로그램을 찾고 있는 학생들을 위한 사용이

편리한 온라인 가이드도 개발하였다. 이 가이드에서는 실습 희망자의 지원서와 이력서(CV: Curriculum Vitae) 작성법을

지도하고 인터뷰에 대한 팁도 제공한다. 또한 Retention Caravan은 직업훈련과정의 취약계층 청년들에게 도움을 주기

위해 퇴직한 숙련 기계공 및 대장공으로 구성된 멘토그룹도 모집하고 있다. 이 멘토그룹은 학생들이 직업교육 프로그램에

참여하는 동안 조언과 지원을 제공하게 된다.

출처: www.brugforalleunge.dk.

직업능력이 매우 낮은 상태로 교육을 중단하는 사람들의 경우, 재교육 기회가 저숙련/저소득의 덫에서 빠져나올 수 있는

계기가 될 수 있다. 조사에 따르면 성인 중 상당수가 최소한의 기초능력만 보유하고 있으며, 국가마다 다르긴 하지만

성인 인구의 1/3 내지 2/3가 계속학습에 참여하거나 현대 경제에서 제 역할을 하기 위해 필요한 최소한의 핵심역량도

보유하지 못하고 있는 것으로 나타났다.60 이러한 문제는 대부분의 저소득 국가 및 중진국에서 더욱 심각하다.61 이런 사람들은

학교교육에 대한 부정적 경험이 있기 때문에 교육 훈련에 자발적으로 참여하지 않고 고용주가 후원하는 훈련도 받지 않을

가능성이 높으므로62 노동시장에서 더 큰 어려움에 직면하게 된다. 정부는 이러한 사람들에게는 기초능력 재교육 프로그램을

제공하고 저숙련 직원을 이러한 과정에 참여시키는 고용주에게는 유인책을 제공할 수 있을 것이다(박스 1.24). 종종 학교

이외의 교육기관에서 다양한 학습방식과 목적에 따라 저숙련 성인에게 교육을 제공하는 성공적인 전략을 개발한 국가들도

있기 때문에 노동시장의 변방에 있었거나 노동시장에서 제외되어 있던 사람들도 숙련을 개발하여 노동시장에 다시 진입할

수 있다.

박스 1.23 저숙련 성인을 위한 재교육

저숙련 성인들에게도 교육을 제공하기 위한 분명한 전략이 수립되어 있는 많은 국가에서 성공적인 것으로 입증된 방법을

보면 학교 모델에서 벗어나 목적에 따른 다양한 학습방법을 가능한 한 많이 활용하고 있다. 독일을 예로 들면 저숙련

성인들을 위한 재교육 기회가 다양하게 제공된다. 어떤 학습프로그램은 일상생활과 병행할 수 있도록 주당 수업시간이

몇시간 안되는 비정규 학습이 진행된다. 이런 학습프로그램의 목표는 학습 활동에 참여하길 꺼리는 성인들을 끌어들이는

것이다. 네덜란드의 경우 직장에서 어학연수를 실시하는 프로그램도 있으며, 어떤 경우에는 현장연수가 제공되기도

한다. 이 외에, 세대 간 접근법도 성공을 거두었다.

...



한국에서는 저숙련 성인들을 포용해 성공적으로 훈련하기 위한 대안을 도입하였다. 사회복지센터, 여성단체 및 많은

비정부 단체들에서 지역별로 문해 프로그램이 제공되었다. 일례로 안양 성인교육센터(Anyang Citizens Adult Education

Centre) 직원들은 성인들의 등록을 권장하기 위해 슈퍼마켓, 미용실, 버스 정류장 등으로 직접 여성들을 찾아 나서고

있다. 강사진은 자원봉사자들로 구성되며, 일부는 이 과정을 수료한 사람들이다. 이 센터는 문해프로그램을 제공하는 다른

25개 NGO들과 네트워크를 구축하고 있다. 각종학교에서는 저숙련 성인들을 대상으로 종일반이 아닌 성인기초교육을

제공한다. “공민학교”에서는 3년 과정으로 축약 편성된 기초교육을 제공하고, "공민고등학교"에서는 정규교과과정에

상응하는 중등교육을 제공하고 있다.

일부 국가에서는 성인을 위한 이원화제도를 통해 학교 기반의 학습과 현장연수를 결합한 재교육기회 프로그램을 제공하고

있다. 일례로, 오스트리아에서는 상당수의 성인이 재교육 기회를 통한 직업 준비에 관심을 가지는 경향이 있기 때문에

3년이 아닌 1년에 끝나는 성인 대상 “집중 도제교육”을 제공하고 있다. 이 프로그램은 단기 집중과정으로, 이 과정을

이수하면 기존의 도제실습제도를 이수한 것과 동일한 자격을 얻을 수 있다. 2002년에는 5,300명이 집중 도제실습

시험을 치른 후 직업에 종사하기 시작했는데, 이는 10% 이상이 정규 도제실습제도를 이수하고 직업에 종사한다는

의미이다. 폴란드에서는 청년대상 실습프로그램의 성공이 저숙련 성인들을 위한 유사한 프로그램 개발로 이어지는

도화선이 되었다.

스웨덴의 Komvux는 의무교육과 고등학교 수준의 성인교육을 제공하는 지방자치기관이다. 20세 이상 성인이 직업능력

향상, 전직 능력개발을 위한 훈련 실시, 그리고 고등교육기관의 입학요건 충족 기회를 제공하고 있다. 사회과학, 스웨덴어,

영어 및 수학과 같은 전통적인 강좌가 주를 이룬다. 대부분의 동일한 일반교육과정 학습자들은 상당한 정도로 공통적인

학습내용을 학습하였기 때문에 대부분은 실무자격이 필요한 전문직에서 일반 졸업장 (예: 경영학 또는 컴퓨터 공학 학사

학위)을 요구하는 직업으로 이직할 때 이수해야 할 성인교육이 줄어든다.

출처: OECD (2005a).

대부분의 선진국에서는 교육의 양성평등이 대체로 달성되었으나 일부 개발도상국에서는 아직도 이 목표가 달성하기 어려운

과제로 남아 있다. 바로 이러한 이유 때문에 OECD 개발원조위원회의 원조의 상당 부분이 양성평등에 주력하고 있다(박스

1.24).

사실상 모든 국가에서 사회 경제적 배경이 교육 결과에 영향을 미치기는 하지만, 이 문제는 최빈곤층 가정에서 자녀를

소득원으로 여기고 아동노동이 문제가 되고 있는 국가에서는 더욱 복잡한 양상을 보인다.63 한편, 유인제도를 수시로

변화시켜 이러한 문제를 성공적으로 해결한 국가도 있다. 일례로 브라질에서는 유니세프와의 협력을 통해 가장 성공적인

학비 프로그램이 마련되었다(박스 1.25).

숙련인력의 자국 유입을 위한 국가정책

특정 상황에서는 자국민의 숙련개발만으로는 충분하지 않을 수 있다. 숙련 부족으로 인한 생산의 병목 현상을 막기 위해

정책적으로 숙련된 인력을 자국으로 유입할 수 있다. 해외 학생들이 졸업 후에도 머물도록 장려하는 것도 고급 숙련공 확보를

위한 방법이 될 수 있다. 그러나 한 국가의 이익이 자연적으로 다른 국가에는 손실이 되기 때문에 이민으로 고숙련자들을 잃게

되면 산출국에는 심각한 숙련 부족이 발생할 수 있다. 역이민자는 해외에서 습득한 지식과 기술을 가지고 귀국하므로 역이민

장려는 개발도상국 및 신흥국가에서 숙련공을 확보할 수 있는 방법이 되기도 한다. “숙련 활성화” 장에 설명되어 있듯이 일부

국가에서는 두뇌 유출을 막기 위해 보유 정책을 도입하였다. 경험에 의하면 가장 좋은 정책은 강압적으로 이민을 가지 못하게

막는 방안보다는 국내에 머물도록 인센티브를 제공하는 것이다. 동시에 보다 높은 소득을 위해 해외 이민을 고려하는 상황도

산출국의 사람들이 교육과 훈련에 더 많이 투자하게 만드는 동기가 될 수 있으며, 교육과 훈련을 받은 사람들이 모두 떠나는

것은 아니므로 결과적으로 산출국에서 보유하는 인적자원이 늘어날 수 있다.

숙련 이민자들의 입국 제한 완화 조치

급성장 중인 어떤 분야의 숙련 인력이 충분하지 않거나, 사회가 고령화되고 은퇴 근로자를 대체할 청년층이 너무 적거나,

경제의 주요부문을 보다 숙련된 인력이 필요한 고부가가치 생산부문으로 전환하려 할 때 숙련 부족이 발생할 수 있다.



박스 1.24 교육의 양성평등에 중점을 둔 원조

OECD DAC 공여국은 원조의 상당 부분을 교육부문의 양성평등에 집중시키고 있다. 공여국은 "여학생에게 우호적인"

학교환경 지원을 비롯해 여학생들이 보다 오래 학교 교육을 받을 수 있도록 돕고자 한다. OECD 개발원조위원회(DAC:

Development Assistance Committee) 공여국의 2010년 원조 총액은 2009년보다 6.3% 증가한 US$1,290억으로 사상

최고치를 기록했다. 이는 전체 DAC 회원국의 합산 총국민소득의 약 0.32%에 해당한다.

교육부문에서 양성평등과 여성권익 신장을 위해 할당된 2009-2010년의 원조액은 2004-2005년 대비 2배 이상 증가해

총 US$47억(연간 평균 할당액)에 달했는데, 이는 2009-2010년 DAC 회원국이 양성평등을 목표로 할당한 전체 원조액의

20%에 가까운 수치이다.

아래 그래프는 2009-2010년 미국을 제외한 전체 DAC 회원국의 교육부문 원조 중 평균 60%가 주로 또는 상당 부분

양성평등에 초점을 두고 있음을 보여 준다. 이는 다른 모든 부문에 할당된 양성평등을 위한 원조에 비해 매우 높은

비율이라 할 수 있다. 대부분의 DAC 회원국의 경우, 교육부문에 할당된 원조 중 50% 이상이 주된 목표로 양성평등

문제를 다루었고, 뉴질랜드, 그리스, 스웨덴과 같은 국가에서는 교육에 할당된 거의 모든 원조가 양성평등에 초점을

두었다.

교육 및 모든 부문에서 양성평등에 초점을 둔 원조 비율

2009-2010년 할당액

주: “모든 부문”은 교육, 보건, 수자원, 정부, 기타 사회 부문, 모든 생산 부문 및 다부문 등 원조를 할당할 수 있는 모든 부문을 의미한다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607290

2009-2010년, 양성평등에 초점을 둔 교육부문 원조를 받은 주요 지역으로는 사하라 이남 아프리카가 총 원조의 31%

로 가장 많은 원조를 받았고, 중앙아시아와 남아시아 16%, 동아시아 12%, 그리고 북아프리카 10%의 순서이다. 나머지

지역은 양성평등에 초점을 둔 교육부문 총 원조의 5% 미만을 받았다.

출처: OECD(근간), 양성평등 프로젝트 관련 보고서(Report on the Gender Initiative).

박스 1.25 Bolsa Escola – 브라질의 소외계층 가정을 위한 성공적인 지원 프로그램

초기에 Bolsa Escola는 몇몇 지역에서만 제한적으로 시행되었으나, 이 프로그램이 성공을 거두면서 브라질의 다른

지역에도 확산되었다. Bolsa Escola는 6-15세 사이의 자녀들을 학교에 보내는 어머니들에게 직접 현금 수당을 지급했다.

매달 자녀 1명당 미화 5달러 정도로 지급액이 많지는 않았지만, 어떤 가정에서는 이 수당으로 전기세를 내는 등 많은

빈곤 가정의 삶의 질을 개선하는 데 도움이 되었고 자녀들의 교육을 권장하는 효과도 있었다. 이 프로그램은 초기에

수혜자 선정과 수당 지급 업무를 모두 지방당국에 일임하여 지방당국 차원에서 시범적으로 분산 시행되었다. 결국 Bolsa

Escola의 혜택을 받는 어린이들은 1000만 명에 이르게 되었다. 2003년 이 프로그램은 더욱 광범위한 혜택을 주는 Bolsa

Família 프로그램으로 바뀌었다.

출처: OECD (2010i).



노동이민정책은 다른 방안과 함께 이러한 부족 문제를 해결할 수 있다. 노동이민 관리를 위한 OECD의 로드맵에서는64 다음과

같은 효과적인 이민 프로그램을 권장하고 있다.

•비이민 인구의 인구통계학적 변화와 학력의 변화를 고려해 노동시장의 수요 파악

•저숙련 이민자들을 위한 경로를 비롯한 공식 모집 경로 마련

•충분한 비자 발급 및 신속한 처리

•영주권 및 이민 적격 심사 절차의 효율화

•효율적인 국경 통제 및 직장 단속 절차 시행

여러 국가에서 노동이민 촉진을 위해 다양한 정책을 수립해 왔다.65 대부분의 국가에서 근로 이주자를 받아들이고 있으나

선별과정과 고용주가 잠재 고용인을 얼마나 선택하는지에 대한 공권력 개입 정도는 국가마다 다르다. 유럽 국가의 경우

일반적으로 일자리 제의를 받은 사람들만 노동이민이 가능하다. 반면, 호주와 캐나다를 비롯한 일부 국가에서는 이민을

신청하도록 잠재 근로 이주자를 초청하고, 구체적인 일자리 제의 없이도 일정 수의 이민자에게 입국을 허용하는 소위 “공급

중심” 노동이민을 허용하고 있다. 일반적으로 이러한 이민자가 보유한 기술역량과 기타 사회 인구학적 특성을 기준으로

선발된다. 그러나 최근 이 두 나라는 일자리 제의 없이 입국하는 이민자들이 해외에서 얻은 자격과 취업 경력이 노동시장에서

매우 저평가되는 경우가 많다는 이유로 공급 중심 이민을 제한하고 있다. 노동시장 테스트(즉, 고용주가 국내에서 일정 기간

채용공고를 올렸으나 적임자를 찾지 못해 해외 지원자를 찾게 되었다는 점을 입증해야 함), 임금 기준 또는 숙련 부족 직업

목록을 기반으로 일자리 제의를 통해 근로 이주자를 선발할 수 있으며, 다른 기준, 특히 사회 인구학적 기준을 기반으로 할

수도 있다.66

조세 정책 또한 이민에 영향을 미칠 수 있다. 2010년, 16개 OECD 회원국에서는 고숙련 근로자를 대상으로 맞춤형 감세조치를

마련하였다.67 이 중 일부 국가는 경쟁력이 없다고 판단되는 조세부담의 영향을 최소화하기 위해 감세조치를 도입했으며,

또 다른 국가에서는 숙련 부족이 우려되는 등의 경우 고숙련 근로자의 유치 또는 보유를 위해 세제혜택을 제공하고

있다.

지난 10년 간 이민으로 기반을 다진 OECD 회원국과 기타 도착국 모두에서 국제적 이동이 크게 증가하여68 외국 출신 근로자의

수가 꾸준히 늘어나고 있다. 이민자의 교육 수준도 OECD 회원국 전반에 걸쳐 매우 다양한데,69 대부분의 도착국에서 비이민

근로자보다 이민 근로자가 고등학력을 더 많이 보유하고 있다. 호주, 캐나다, 뉴질랜드와 같이 이민으로 기반을 다지고

오랫동안 상당수의 근로 이주자를 받아들이는 프로그램을 시행해 온 국가는 이민 인구 비율이 높고, 이민자의 학력도

비이민자에 비해 더욱 높다. 이러한 사실은 모두 고숙련 이민자에게 우호적인 선별적 근로 이민 정책과 관련이 있다. 한편,

도착국의 목표지향적 교육정책은 이민가정 자녀가 성공적으로 정착하는 데 도움이 될 수 있다(박스 1.26).

박스 1.26 이민가정 자녀들의 잠재력 개발

이민자들이 사회에 얼마나 잘 통합되는지를 측정하는 가장 좋은 방법은 이민자들의 성적을 동료 집단과 비교하는 것이

아닌 이민가정 자녀들의 성적을 비교하는 것이 될 것이다. 이민 학생들은 국제학업성취도평가(PISA)에서 부진한 성적을

보이지만, 비이민 학생들의 성적 차이는 사회 경제적인 차이를 고려하더라도 국가마다 상당히 다양하게 나타난다. 15

세 이민 학생들의 독해 성적이 비이민 학생들과 비슷한 OECD 회원국은 수년간 선별적 이민정책을 시행해왔고 도착

이민자들의 학력도 높은 경향이 있는 호주, 캐나다, 뉴질랜드 등 몇몇에 불과하다. 최근 수십 년간 전 세계 고학력

유대인들의 이민이 증가하고 있는 이스라엘도 이런 사례에 해당한다. 이민가정 자녀들의 성적이 우수한 다른 국가의

경우에도, 이들 국가가 큰 국가의 일부였다가 분리되는 과정에서 다른 국적을 가지게 되면서 이민이 성립된 경우가

많았다. 이 외 대부분의 다른 국가에서는 부모의 교육을 고려한 후에도 이민 학생들의 독해 수준이 비이민 학생들의

수준보다 많이 뒤처졌다.

이민가정 자녀들의 요구를 해결하기 위한 교육 정책의 수립은 간단한 일이 아니며 비용도 많이 들기 때문에 이들의

요구가 무엇인지 그리고 이를 해결하기 위한 가장 좋은 방법은 무엇인지 파악하기 위해 함께 노력해야 할 것이다. 도착

시의 나이와 관련된 불이익을 해결하기 위한 가장 효과적인 방법은 가능한 이민가정 자녀의 이민이 보다 어린 나이에

이루어질 수 있도록 특혜를 주는 것이다. 이는 정책을 통해 전적인 영향력을 행사할 수 있는 문제가 아니거나, 이민자와

...



그 가족이 박해나 생명의 위협을 받는 상황을 피하기 위해 이민을 선택하는 경우처럼 이민자가 선택할 수 있는 문제가

아니다. 그러나 아이들의 성적이 도착 시의 나이에 따라 크게 달라진다는 사실은 정착을 고려 중인 이민자들이 가능한

빨리 가족을 데리고 오도록 권장해야 함을 시사한다. 대부분의 국가에서는 특정 이민자에게 가족을 데려오기 전에 적정

수준의 소득과 거처를 마련하도록 정책적으로 요구하고 있다. 이민자 가족의 최저 생활수준을 보장하기 위한 이러한

정책으로 인해 자녀의 도착이 늦어져 교육에 필요한 언어 습득이 지연되거나 학교 성적이 뒤처지는 등 의도하지 않은

결과가 나타날 수도 있다.

도착 당시 거주 국가의 언어를 이해하지 못하는 것은 커다란 불이익으로 작용하며, 학교 밖에서 이 언어에 노출될 기회를

거의 갖지 못하는 것 역시 불이익으로 작용한다. PISA 결과에 의하면 학교에서 사용하는 언어와 집에서 사용하는 언어가

다른 대부분의 학생들은 테스트 언어를 사용하는 학생들보다 독해 점수가 현저히 낮은 것으로 나타났다. 이러한 결과는

OECD 회원국을 비롯한 다른 국가에서도 두드러지는데, 테스트 언어를 집에서도 대부분 사용하는 학생들과 그렇지 못한

학생들 사이에 평균적으로 30점 정도의 읽기 점수 또는 거의 정규교육 1년에 해당하는 차이가 나타난다. 사회 경제적

배경이 비슷한 학생들을 비교해도 이러한 실력 차이는 여전히 두드러진다.

매우 어린 이민가정 자녀와 현지 국가의 언어를 거의 습득하지 못하고 나중에 이민을 오는 학생들 모두를 대상으로

모국어를 비롯한 언어 학습 정책을 강화해서 실시해야 할 것이다. 부모의 언어 능력, 그 중에서도 특히 어머니의 언어

능력이 자녀의 학교생활을 도울 수 있을 만큼 충분하지 않을 수 있다. 그 어느 때보다 이민자 가정에서 모국어로

방송되는 매체를 더 많이 접하게 되는 인터넷 시대에는 이러한 경향이 더욱 두드러지기 때문에 학교 안팎에서 현지

국가의 언어에 보다 많이 노출될 수 있도록 해야 한다. 또한, 부모들도 이 점을 인지하고 가정에서도 성적 향상에 도움이

되도록 분위기를 조성해야 할 것이다.

여러 국가에 걸쳐 이민 학생 인구가 다양하다는 사실은 이 학생들이 다양한 과제에 직면하고 있음을 뜻한다. 그러나 사회

경제적 배경을 고려하더라도 여러 국가에서 이민 학생과 비이민 학생 사이의 성적 차이에 편차가 있다는 사실은 정책이

이러한 격차 해소에 중요한 역할을 해야 함을 시사하고 있다.

출처: OECD(근간), 중동·북아프리카 지역의 경쟁력 및 민간부문 개발(Competitiveness and Private Sector Development in the MENA Region); OECD

(2012d), 내적 능력: 이민 학생들의 잠재력 구현(Untapped Skills: Realising the Potential of Immigrant Students).

학업을 마친 유학생의 체류 장려

해외 유학생 증가로 고숙련 이민자의 수가 점차 증가하고 있다. 모든 OECD 회원국의 해외 유학생 수에 대한 정보를 파악할

수는 없으나 이용 가능한 정보만으로도 지난 10여 년 간 유학생의 수가 크게 증가했음을 알 수 있다. 유학생의 경우 현지

국가의 고용주는 그들이 보유한 자격증이나 졸업장을 쉽게 평가할 수 있다는 이점을 가진다. 또한 유학생은 현지 국가의

사회 및 노동시장과 이미 관계를 구축하고 있으므로 보다 수월하게 일자리를 찾을 수 있다. 이런 중요한 숙련 공급원을

더욱 적극적으로 활용하기 위해 일부 OECD 회원국에서는 유학생이 학업 중에도 일을 할 수 있도록 허용하고 학업 후에도

계속해서 남아 일을 하도록 장려하는 방향으로 이민 정책을 완화했다(박스 1.27). 학업 후에 현지 국가에 계속 머무르는 해외

유학생의 전체 비율은 국가별로 다양하지만,70 2008-2009년 학생 비자를 갱신하지 않은 학생 중 그 비율은 평균 25%에

달했으며, 호주, 캐나다, 체코 공화국, 프랑스, 독일 및 네덜란드에서는 25%를 넘는다.

박사학위 소지자는 학력이 우수한 사람들일 뿐 아니라 연구를 수행할 수 있는 전문 훈련을 받은 사람들이다. 그러나 이러한

고숙련 집단의 경력 경로와 이동성에 대해 공개된 정보가 거의 없기 때문에 OECD, 유네스코 및 유럽연합통계청(Eurostat)

은 '박사학위 소지자의 경력'이라는 협력 프로젝트를 통해 이 그룹에 대한 통계치를 제공하고 있다.71 참여 국가 전체적으로

박사학위 소지자의 평균 13.7%가 지난 10년 간 외국에서 일정 기간 생활하거나 체류했으며, 이 비율은 라트비아 5.6%에서

헝가리 23.5%, 몰타 29.8%에 이르기까지 다양하다.72

역이민의 촉진

본국으로 돌아오는 이민자가 자국에 도움이 되는 지식과 경험을 들여올 수 있음에도 일부 이민자는 역이민이 금지되어 있어

본국으로 돌아오지 못할 수 있다. 도착국의 장기 거주권을 통해 이러한 장벽을 없앨 수 있으며, 사회보장세나 사회보장권을

이민자와 함께 "이주"하도록 허용하는 방안도 도움이 될 수 있다. 많은 국가가 역이민 장벽을 제거하면서, 사실상 역이민을

촉진하고 장려해 왔다.73 폴란드는 역이민자를 불러들여 거처를 제공하는 지방당국에 재정을 지원하고, 에스토니아는 해외에

거주하는 에스토니아인과 에스토니아에 있는 고용주를 연결해 주는 전문 웹 사이트를 개발했으며, 아시아의 몇몇 국가에서는

창업을 원하는 역이민자에게 훈련 및 비즈니스 상담 서비스를 제공하고 있다. 이탈리아, 뉴질랜드, 포르투갈 및 스페인에서는

본국으로 돌아오는 고숙련 국민에게 소득세 감면 혜택을 제공한다.74



박스 1.27 학업을 완료한 유학생의 지속적인 유치를 위한 국가정책

최근 수 년간 점점 더 많은 OECD 회원국이 교육기관의 자금원으로, 또는 졸업 후에는 유학생의 신분을 근로 이주자로

변경함으로써 경제 성장에 기여하는 새로운 지식 창출자로서 유학생을 유치하고자 노력하고 있다. 이를 위해 해외

학생이 유학을 오도록 장려하는 정책수단이나 이들이 졸업 후에도 머물며 노동시장에 진입할 수 있도록 편의를 봐주는

정책수단도 마련되었다. 이러한 예로 특히 오스트리아와 독일은 졸업 후 해외 유학생에게 노동시장을 널리 개방하고

있다. 마찬가지로 체코공화국도 중등교육이나 고등교육을 마친 유학생이 보다 쉽게 국내 노동시장에 진입할 수 있게

했으며, 이런 졸업생은 취업비자가 필요 없다.

노르웨이 대학 졸업생은 노르웨이의 새로운 이민법에 따라 6개월 짜리 비자를 신청해 자신의 능력에 맞는 일자리를

찾을 수 있다. 또한 수강 중인 학생의 다른 가족도 전일제로 일할 수 있는 반면 해당 학생은 시간제 일만 가능하다. 2011

년부터 스위스의 해외 학생에게는 졸업 후 일자리를 구하는 동안 스위스에서 6개월 간 머물 수 있는 자격이 주어지며,

일본도 유학생이 자국에 보다 수월하게 머물 수 있도록 졸업 후 유학생이 일자리를 구하면서 머물 수 있는 기간을 6

개월에서 1년으로 늘렸다. 미국 대학을 졸업하는 대부분의 외국 학생들은 졸업 후 1년 동안 자신의 전공분야와 직접

관련된 업무에서 실질적인 훈련을 받을 수 있는 일자리를 구할 수 있으며, 2008년부터는 미국 대학에서 과학, 기술,

공학 또는 수학을 전공하고 졸업한 학생의 경우 졸업 후 추가로 17개월 간 일자리에 지원할 수도 있다. 2011년, 미국은

해외 학생의 미국 유학을 장려하는 새로운 온라인 프로젝트인 "미국에서 공부하기(Study in the States)"라는 웹 사이트

운영을 발표했다.

일부 OECD 회원국은 해외학생을 위한 정책을 계속 완화하고 있는 반면, 주로 학생 이민이 많은 도착국인 호주,

캐나다 및 영국과 같은 국가는 제도의 남용과 학업을 불법 입국 수단으로 활용하려는 시도를 최소화하기 위해 등록 및

프로그램에 대한 통제를 강화하기 시작했다.

출처: OECD (2011g).

국경을 초월하는 효율적인 국가숙련정책의 수립

정부는 주로 국내 관점에서 생각하고 행동하지만, 경제 활동은 점점 글로벌화되어 가고 있다. 따라서 숙련정책은 국내 경제의

요구를 충족해야 함은 물론, 글로벌 관점에서도 접근해야 한다. 일부 국가, 특히 숙련 수요가 빠르게 변화하는 신흥국가는

국경을 초월하는 교육 협력을 체결하고 기타 다른 형태의 지식 이전에 참여하고 있으며, 어떤 국가는 해외의 숙련 인력을

위해 투자하기도 한다.

지식 이전 및 국경을 초월하는 교육의 촉진

산출국과 도착국이 숙련정책과 관련하여 서로 협력할 경우 두 나라 모두 더 많은 혜택을 누릴 수 있다. 예를 들어, 어떤 국가가

현지 국가의 임시 근로 이주자에게 훈련을 제공하면 그 근로자는 귀국 시 이러한 지식을 본국으로 다시 가져올 수 있다(박스

1.28). 산출국과 도착국이 숙련정책과 관련하여 서로 협력할 경우 두 나라 모두 더 많은 혜택을 누릴 수 있다. 예를 들어 어떤

국가가 현지 국가의 임시 근로 이주자에게 훈련을 제공하면 그 근로자는 귀국 시 이러한 지식을 본국으로 다시 가져올 수

있다(박스 1.28).

국경을 초월하는 고등교육을 장려하는 정책을 통해 국가가 자국의 자원에만 의존해야 할 때보다 더욱 빠르게 교육제도를

확장할 수 있으며, 이러한 정책은 국내 고등교육의 질과 다양성 및 타당성 (우수한 교수진이 일정 수만큼 갖춰줘야 가능한 세

가지 핵심 요소)을 개선하는 데도 도움이 된다. 점점 더 많은 아시아의 신흥국가에서 외국 대학이 자국 내에 국경을 초월하여

고등교육을 도입할 수 있도록 허용하고 있다. 예를 들어, 말레이시아는 2006년 해외 교육기관이 국내 사교육 부문의 899

개의 학사학위와 졸업 후 프로그램 중 34%를 제공했으며, 말레이시아 정부는 해외 교육기관이 국내 연구 기금에 입찰할 수

있도록 허용함으로써 이를 장려했다.75 브라질 정부는 최근 "국경 없는 과학(Science Without Borders)" 프로그램을 시작하여

"과학, 기술, 공학 및 수학(STEM)" 부문을 우선으로 브라질 학부생들이 학업 기간 중 1년을 해외의 우수한 대학 및 대학교에서

보낼 수 있도록 장학금을 제공하고 있다.76



해외 거주자의 네트워크를 구축하는 것도 기술이전 및 투자 모두에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다. 해외 거주 과학자 단체는

현지 국가의 기업이 해외 거주자 집단의 출신국에 투자를 하도록 장려하는 데 중요한 역할을 해 왔으며, 해외 거주자

네트워크를 통해 출신국의 과학자들과 공동연구프로젝트를 시작함으로써 기술 및 정보의 흐름을 개선시킨 사례도 있다.77

해외의 인력개발에 대한 투자

이런 투자는 해외에 있는 지사에 고숙련 근로자를 공급하고, 현지 국가에 숙련공 풀을 구축하며, 현지에 취업기회가 있으므로

특히 고숙련 근로자의 이민 유출을 감소시키는 이중의 효과를 가진다(박스 1.29).

박스 1.29 스위스-인도 간 직업교육훈련 프로그램

2008년, 스위스는 해외 스위스 기업의 인적 자원에 투자하기 위한 방안으로 인도에서 시범 프로젝트를 시작하였다.

직업교육 및 훈련을 제공하는 "스위스-인도 직업교육협력Berufsbildungskooperation Schweiz–Indien"이라는 이

프로젝트는 스위스 연방 직업교육훈련연구원(SFIVET) 및 Swissmem(스위스기계전기산업협회)의 협조 하에 스위스와

인도의 상공회의소가 주관하고 있으며, 스위스 연방 직업훈련기술청(OPET)에서 자금을 제공하고 정부기관에 대한

접근을 허용함으로써 이 프로젝트의 시범 단계를 지원하였다.

이 프로젝트의 주요 목표는 세 가지로, 인도에서 사업을 운영 중인 인도 및 스위스 기업의 고숙련 근로자에 대한 수요를

일부 충당하고, 학교 수료증이 있는 인도의 청소년에게 직업교육훈련 프로그램 (스위스의 이중 경로 VET 프로그램의

성공적인 요소를 기반으로 인문교육으로 제한된 교육에 대한 유용하고 실현성 있는 대안) 에 등록할 기회를 제공하며,

스위스와 인도 사이의 무역 관계를 강화하여 스위스 및 인도 기업의 경쟁력과 생산성을 향상시키는 것이다.

방갈로르와 푸네에서는 2009년 후반부터 산업부문에 2년제 직업교육 및 훈련 시범 프로그램을 운영 중이며, 2011

년 처음으로 학생들이 스위스 표준에 따른 생산기술자 훈련을 이수하였다. 이 프로젝트는 시작단계에 투입된 비용

중 40% 이상을 사기업에서 제공하면서 민관협력으로 시작되었으나 시범단계를 성공적으로 완료한 후에는 업계

제휴업체들로부터 재정지원을 받는 사기업으로 형태가 바뀌었다. 2012-2022년 동안 Skill Sonics Private Ltd.라는

새로운 기업과 체결한 협력계약은 이 기간 동안에 100만 명의 숙련 근로자를 훈련시키는 것을 목표로 한다.

출처: www.bbt.admin.ch/themen/01051/01071/01082/index.html?lang=en.

박스 1.28 외국인 근로자 훈련

한국은 최장 5년의 임시 고용허가제를 통해 중소기업에서 근무하는 저숙련 근로자에게 "직업기술 및 창업훈련 프로그램"

을 제공하고 있다. 이 프로그램은 외국 근로자가 본국으로 귀국한 후 성공적으로 재정착할 수 있도록 하기 위한 것으로,

3년 이상 근무했거나 재고용이 이루어진 E-9 비자를 소지한 외국 근로자를 대상으로 하며, 최근에는 H-2 비자(임시

취업 허가증)를 소지한 해외 한국인도 이 프로그램의 대상에 포함되었다.

제공되는 훈련과정으로는 미용, 컴퓨터 수리, 자동차 정비, 전기 용접, 굴착기 운전, 한국어 번역, 한국 요리, 대중국 무역

(대부분의 H-2 비자 소지자는 중국인임) 등이 있으며, 2012년의 이 프로그램의 정원은 720명으로 EPS 제도 하에서

근무하는 수십만 명에 달하는 근로자의 극히 일부만 수용할 수 있었다. 현재는 근무 중인 약 5,000명의 외국 근로자가

이 훈련프로그램에 참여할 수 있다.

또 다른 일부 국가에서는 훈련을 위해 대개 출신국과의 긴밀한 협력 하에 운영되는 임시 근로 이민 프로그램을 마련했다.

일례로, 독일은 동부 및 남동 유럽의 숙련 및 반숙련 이민자가 12-18개월 간 독일에서 특별 보충 훈련을 받을 수 있게 하는

“게스트 직원(guest employee)” 프로그램을 시행 중이다. 이 프로그램의 목적은 이들 이민자에게 독일의 노동시장과

경제 및 언어에 대한 교육을 제공함으로써 해당 근로자의 출신국이 독일과 무역 협정을 체결한 경우 모국에서 일자리를

구할 수 있도록 하는 것이다. 특정 경우에는 이 프로그램을 마친 이민자가 독일에 머무는 것도 가능하다.

출처: 고용허가제(Employment Permit System), www.eps.go.kr/en/supp/supp_02.jsp; OECD (2004).



표 1.2 [1/2]

적절한 숙련 개발: 주요 질문, 지표 및 자원

주요 질문 자체 평가용 선별 지표 선별된 추가 참고자료 및 정책 사례

학습 장려

우리나라의 인구 중 숙련공의

수준과 분포는 어떠한가?

•시간 경과에 따른 PISA 성적

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•성인 인구의 기초능력 분포

(OECD 성인숙련조사(Adult Skills Survey), 2013년

제공)

•성인 인구의 학력 http://dx.doi.org/10.1787/888932462168

•고등교육 이수 인구 비율 http://dx.doi.org/10.1787/888932459831

•고등학교 학력 이상의 인구 비율

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•“The Output of Educational Institutions and the Impact of

Learning” (Chapter A), in Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing.

www.oecd.org/edu/eag2011

•PISA 2009 Results: Learning Trends: Changes in Student Performance Since 2000 (Volume 5), OECD Publishing.

www.oecd.org/document/60/0,3746,en_32252351_46584327_46609852_1_1_1_1,00.html

우리나라 인구의 학력이 향후

어떻게 변화할 것인가?

•학력 동향

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•전국 인구통계학적 통계 및 예측




경제의 부문별 구성과 숙련

수요 변화에 대해 무엇을 알고

있는가?

•고용 구조의 변화

(OECD 고용 데이터베이스)

www.oecd.org/employment/database

•과학 기술 인력(HRST) http://dx.doi.org/10.1787/888932485842

•산업별 HRST 직원

http://dx.doi.org/10.1787/888932485861

•산업별 HRST 성장

http://dx.doi.org/10.1787/888932485880

•Skills for Innovation and Research 2011, OECD Publishing


•Handel, M. (근간), OECD Publishing.

우리나라에 숙련 격차/부족이

있는 특정 부문에 있는가?

•숙련 근로자 채용에 어려움을 보고한 고용주 비율

(구인난 조사(Talent Shortage Survey); www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/right-for-the-job_5kg59fcz3tkd-en)

•전국 고용주 조사

•Employment Outlook 2012(근간),

OECD Publishing.

우리나라의 교육 제도가 지역별

노동시장의 요구에 따라 적응할

만큼 충분히 유연한가?

•VET 제도의 유연성에 대한 LEED 프로그램 분석(2013-

14년 제공)•Breaking Out of Policy Silos. Doing more with less, 2010,

OECD Publishing.

http://www.oecd.org/document/63/0,3746,en_2649_34451_39945471_1_1_1_1,00.html

•Flexible Policy for More and Better Jobs, 2011, OECD Publishing.


누가 평생학습에 참여하는가? •취업중 직업관련 공식/비공식 교육 및 훈련의 예상 연수

(EU 성인교육조사(Adult Education Survey))

•기업 규모별 공식/비공식 교육 및 훈련 참여율


제공)

•“Access to Education, Participation and Progression”

(Chapter C), in Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing.


우리나라는 숙련 개발에 얼마나

투자하는가? 비용은 어떻게

분담하는가?

우리나라에는 숙련 개발에 대한

투자를 위한 적절한 유인책이

마련되어 있는가?

•초등교육부터 고등교육까지 교육기관별 학생 1인당

연간 지출

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•GDP 비율로 표시한 전체 교육 수준별 교육기관에 대한

지출

http://dx.doi.org/10.1787/888932461028

•교육 수준별 교육기관에 대한 공적 지출 및 개인 지출의

분포

http://dx.doi.org/10.1787/888932461085

•GDP 비율로 표시한 고등교육기관의 핵심 교육 서비스,

R&D 및 부가 서비스에 대한 지출

http://dx.doi.org/10.1787/888932461275

•“Financial and Human Resources Invested In Education”

(Chapter B), in Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing.


•Tertiary Education for the Knowledge Society: Volume 1: Special Features: Governance, Funding, Quality, OECD Publishing.


•Müller, N. and Behringer, F. (2012, 근간),

OECD Publishing.

...



표 1.2 [2/2]

적절한 숙련 개발: 주요 질문, 지표 및 자원

주요 질문 자체 평가용 선별 지표 선별된 추가 참고자료 및 정책 사례우리나라는 양질의 교육훈련을

제공하고 있는가?

•자격 수준별 성인 인구의 기초능력 분포


제공)

•시간 경과에 따른 PISA 성적

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•총 실업률 대비 청년 실업률

(OECD 노동력 통계(Labour Force Statistics) 데이터베이스)

•Starting Strong III – A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care 2011, OECD Publishing.


•PISA 2009 Results: Learning Trends: Changes in Student Performance Since 2000 (Volume V) 2010, OECD

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•Strong Performers, Successful Reformers in Education: Lessons from the United States, 2010, OECD Publishing.


•OECD Reviews of Vocational Education and Training , Learning for Jobs – Country Studies, OECD Publishing.


•Tertiary Education for the Knowledge Society: Volume 1: Special Features: Governance, Funding, Quality; Volume 2: Special Features: Equity, Innovation, Labour Market, Internationalisation 2008, OECD Publishing.


우리나라의 숙련 불평등 및

불균형 비율은 어느 정도인가?

•상급 중등교육 졸업률

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•형평성 동향

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•비이민 가정의 자녀와 이민자 자녀의 "위험에 처한 인구"

비율





•Equity and Quality in Education – Supporting Disadvantaged Students and Schools, 2012,

OECD Publishing.


•No more Failures: Ten Steps to Equity in Education, 2007,

OECD Publishing.


숙련 인력의 국내 진입 허용

우리나라의 순수 이민 인구와

외국 출신 인구의 비율은 어느

정도인가?

•국내 거주 외국인 및 외국 출신 인구

http://dx.doi.org/10.1787/888932440375

•총 거주 인구에 대한 비율로 표시한 순 이민

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•“Trends in Migration Flows and in the Immigrant

Population” (Chapter A), in International Migration Outlook 2011, OECD Publishing.

www.oecd.org/migration/imo

우리나라는 계속 체류하고자

하는 외국 학생들에게 매력적인

국가인가?

•고등교육의 학생 유동성

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•체류 신분을 변경하여 계속 머무는 해외 학생의 비율

http://dx.doi.org/10.1787/888932359948

•“Access to Education, Participation and Progression”

(Chapter C), in Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing.


•“Trends in Migration Flows and in the Immigrant



얼마나 많은 숙련 이민자가

출신국으로 돌아가는가?

얼마나 많은 숙련 이민자가

돌아오는가?

•출신국으로 돌아가는 박사학위 소지자

www.oecd.org/dataoecd/44/36/49867563.xlsx•OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2011 (Chapters 1-4), OECD Publishing.

www.oecd.org/document/10/0,3746,en_2649_34409_39493962_1_1_1_1,00.html#toc

•Careers of Doctorate Holders Indicators (CDH), OECD/

UNESCO Institute for Statistics/Eurostat data collection

on careers of doctorate-holders, 2010.

www.oecd.org/sti/cdh

국경을 초월하는 숙련정책의 장려

우리나라는 국경을 초월하는

고등교육을 촉진하는가?

우리나라는 국경을 초월하여

숙련 인력 확보를 위해

투자하는가?

(지표는 아직 공개되지 않음)



주

1. Handel(근간). 1959년 이후 미국 내 직업의 직무 구성이 전문적 사고와 복잡한 커뮤니케이션 같은 고차원적 인지 능력을 요구하는

방향으로 급격히 변화했으며, 특히 컴퓨터로 손쉽게 처리할 수 있는 정형적 인지 업무와 같은 정형적 직무는 현재 급격히 줄어들고 있다는

사실을 발견한 Levy(2010) 참조.

2. OECD (2011a).

3. Michaels, Natraj and Van Reenen (2010).

4. Handel(근간).

5. OECD(근간), OECD 고용 전망(Employment Outlook).

6. CEDEFOP (2008a), 유럽 지역에 대한 예측.

7. Haskel and Martin (1993).

8. Tang and Wang (2005).

9. Bennet and McGuinness (2009).

10. Foley and Watts (1994).

11. Lucifora and Origo (2002).

12. 숙련 부족에 대한 측정치 구성에 다양한 출처의 정보가 사용될 수 있다(Quintini, 2011). 숙련 부족에 대한 고용주의 자체 평가는 숙련 부족

현상의 규모를 평가하는 데 가장 직접적인 방법 중 하나이며, 고용주의 견해는 대부분 고용주 협회, 채용 대행업체 또는 기타 기관에서

실시한 조사를 통해 수집된다. 이 조사는 고용주에게 숙련 부족이 있는지와 어떤 직무의 충원이 더 어려운지에 대해 직접 질문하는

방식으로 진행된다. 그러나 국가마다 다양한 형태로 진행되는 경우가 많으며, 드물긴 하지만 중복되는 경우도 있으므로 전 세계적인

비교는 매우 어렵다. Quintini(2011)에 제시된 인적 자원 지표는 해당 회사가 사업을 수행 중인 여러 국가에서 동일한 형식으로 정기적으로

정보를 수집했다는 장점이 있다.

13. 세계은행 (2010).

14. 일례로, 유럽 2020 전략에서 EU는 모든 EU 국가의 고등교육 이수 목표를 40%로 설정했다.

15. Giguère (2008); Froy and Giguère (2010b); Froy, Giguère and Meghnagi (2011).

16. OECD / IMHE: www.oecd.org/edu/imhe/regionaldevelopment.

17. 유연성 확보를 위한 한 가지 방법은 지역 차원에서 1회성 훈련 프로그램에 대한 신속한 승인 절차를 마련하고, 이후 필요에 따라 점차 확대

실시하는 것이다. 예를 들어, 미국의 텍사스 주에서는 '지역의 요구에 부합하는 과정'으로 분류될 경우, 현지 교육자가 새로운 교육과정에

대한 승인을 대개 한 달 이내에 신속하게 받을 수 있으며, 3년 후 해당 과정에 대한 평가를 거쳐 주 전체에 필요한지와 확대 실시해야

할지 여부를 결정하게 된다 (Froy, et al., 2009; Froy and Giguère, 2010).

18. AfDB (2010).

19. “단기 일자리 창출: 도출된 시사점" - 도빌 파트너십의 IFI(국제금융기구) 조정 정책 (워싱턴 DC. - 2012년 4월).

20. OECD (2010a).

21. OECD (2010b); OECD (2008a).

22. OECD (2008b).

23. Desjardins and Warnke (2012).

24. OECD (2011a).

25. CEDEFOP (2003).

26. OECD (2005a).

27. Martinez-Fernandez (2008); Dalziel (2010); Kubisz (2011).

28. Clough (2012).

29. Martinez-Fernandez (2008); CEDEFOP (2011).

30. Martinez-Fernandez and Sharpe (2010).

31. Kubisz (2011).

32. OECD(근간), 중소기업의 숙련 및 훈련 활용(Leveraging Skills and Training in SMEs).

33. OECD (2005a).



34. Müller and Behringer(근간); Johanson (2009); CEDEFOP (2008b).

35. Johanson (2009).

36. Müller and Behringer(근간).

37. Smith and Billett (2005).

38. OECD에서 실시한 국제학업성취도평가 (PISA: Programme for International Student Assessment)에서는 15세 학생을 대상으로 핵심

과목(읽기, 수학 및 과학)의 숙련도를 측정한다. 이 조사를 통해 의무교육 제도를 통해 인지적 기초능력이 얼마나 성공적으로 개발되는지

국가 간 비교해 볼 수 있다. OECD (2010c).

39. OECD (2005b).

40. Schleicher (ed.) (2012).

41. OECD (2010e).

42. OECD (2012c).

43. OECD (2008b).

44. OECD (2010b).

45. OECD (2005a).

46. OECD (2011d). 1980년대 중반 OEDC 국가의 지니계수(불평등을 나타내는 표준 지표로, 0은 모두의 소득이 동일함을, 1은 가장 부유한

한 사람이 전체 소득을 보유함을 나타냄)의 근로연령 인구 평균은 0.29였으나, 2000년대 말에는 거의 10%나 상승하여 0.316을 기록했다.

현재, 선진국의 상위 10%의 평균 소득은 최하위 10% 소득의 9배에 달한다.

47. 교육의 평등은 포용(inclusion) (모든 학생이 최소 수준의 능력을 보유할 수 있도록 보장)과 공정성(fairness)(성별, 인종 또는 가정 배경과

같은 개인적 또는 사회적 환경이 교육적 성취에 장애가 되지 않도록 보장)이라는 두 가지 차원을 지닌다. Field, Kuczera and Pont

(2007).

48. OECD (2011e).

49. Psacharopoulos and Patrinos, (2004); Machin and Vignoles (2005); OECD (2005a).

50. OECD (2006a); Woessmann (2008).

51. Carneiro and Heckman (2003).

52. OECD (2012b).

53. OECD (2012b); Lyche (2010).

54. OECD (2008b).

55. OECD (2010f).

56. Liebig and Widmaier (2010) 참조.

57. Carrington and Skelton (2003); OECD (2010g).

58. OECD (2010h).

59. 아쉽게도 상당수의 교육자가 아직도 이민 가정 자녀들의 2개 국어 사용으로 인해 언어습득이 지연되고, 학교 성적이 낮으며, 정체성

문제가 발생한다고 여긴다. 그러나 일반적으로 학업적, 언어적 어려움의 원인은 학생이 출신 언어를 사용하는 데 있는 것이 아니라 일관된

지원의 부족과 이들의 전통 문화와 언어를 인정하지 않는 분위기에 있다. 제2 언어의 읽기쓰기 능력을 향상시킬 뿐 아니라 학생들의

자긍심을 높이고 모국어와 자국 문화 보존의 가치를 인정하는 언어 간 전이 전략을 통해 모국어 지식을 활용하도록 학생들을 교육해야

할 것이다. Della Chiesa, et al. (2012).

60. OECD/Statistics Canada (2005).

61. 세계은행 (2010).

62. Desjardins and Rubenson (2011).

63. OECD and ILO (2011).

64. OECD (2009).

65. 노동 이민은 전체 이민 흐름의 일부일 뿐이다. 근로 이주자가 많은 호주와 캐나다와 같은 국가에서도 주 신청자(우선 선정 이민자)는

전체 유입 인구의 1/3 미만에 불과하다. 나머지는 가족 이민(근로 이주자의 동반 가족 포함)과 인도주의적 이민으로, 이러한 이민자는

일반적으로 노동 요구를 충족하기 위해 (우선적으로) 선택되는 대상이 아니다. 유럽경제지역(European Economic Area)과 스위스의



최근 이민 중 대부분이 자유 이민으로, 이들 국적자는 국가 간에 자유롭게 이동할 수 있다. 이러한 형태의 이민도 고용의 일부를 구성하긴

하지만 국가에 의해 통제되지 않기 때문에 노동 이민을 대상으로 하는 이러한 논의에는 대개 포함되지 않는다.

66. OECD (2009).

67. OECD (2011f).

68. 최근 경제 위기로 인해, 2009년 OECD 회원국으로의 유입, 그 중에서도 특히 자유 이동 이민과 노동 이민이 눈에 띄게 줄어들었다(OECD

2011g 참조). 그러나 이러한 추세는 노동 이민의 바탕을 이루는 원동력이 아직 남아 있으므로 향후 달라질 가능성이 높다.

69. Dumont, Spielvogel and Widmaier (2010).

70. 체류율은 같은 해 학생 비자를 갱신하지 않은 학생 수 대비 학생 이외의 신분으로 변경한 해외 학생의 비율로 정의되며, 장기 체류

학생의 비율은 포함되지 않는다. 중기 해외 근무 기간은 해당 학생이 출신국으로 돌아갈 때 부가가치를 창출할 수 있다. 일부 국가에서는

박사학위 취득 후의 단기 해외 근무가 대학에서 자리를 얻는 데 중요할 수 있다(OECD, 2011g).

71. http://www.oecd.org/document/63/0,3746,en_2649_34451_39945471_1_1_1_1,00.html

72. OECD, 2010년 OECD/유네스코 통계연구소 (UNESCO Institute for Statistics)/유럽연합통계청 (Eurostat)에서 수집한 박사학위 소지자의

경력 데이터에 근거함.

73. OECD (2009).

74. OECD (2011f).

75. OECD (2008c).

76. 브라질 국경 없는 과학 프로그램 (Brazil Science Without Borders Undergraduate Program)에 대한 자세한 내용은 www.iie.org/en/Programs/Brazil-Science-Without-Borders 참조.

77. Dowell and Findlay (2001).


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정책 수단 2: 숙련 공급 활성화


숙련 활성화를 위한 주요 정책 과제 ..............................................................................................................................................................64

국가는 어떻게 사람들이 직업능력을 노동시장에 제공하도록 장려할 수 있는가? ...............................................................64

비경제활동인구의 노동시장 참여를 장려하는 국가 정책 ...................................................................................................................65

숙련 인력의 유지를 위한 국가 정책 ...............................................................................................................................................................71



숙련 활성화를 위한 주요 정책

사람들의 직업능력 노동시장 제공 장려:

•비경제활동인구 및 비경제활동 사유 파악. 일부 사회 인구학적 집단, 특히 여성이나 장애가 있거나 만성적인 건강상의

문제가 있는 사람들은 다른 집단보다 직업이 없을 확률이 높으며, 이들이 저숙련 상태이기까지 할 경우 문제는 더욱

심각해진다. 충분히 참가하고 있지 못한 집단을 노동력으로 끌어들이면 경제의 숙련 기반을 넓힐 수 있다..

•일자리를 통해 적절한 보상을 얻을 수 있도록 재정적 유인제도 마련. 너무 비싼 보육료나 근로소득에 대해 과도한

세금을 부과하는 조세제도, 또는 예상 급여보다 더 많은 보상을 제공하는 복지제도는 취업을 비경제적인 행위로

느껴지게 만들 수 있다. 국가는 부분적 장애급여를 없애거나 전액 장애급여를 더 이상 일할 수 없는 사람들에게만

제공할 수 있으며, 고용주는 탄력적인 출근시간과 근무시간을 보장하면서 근무시간을 관리하고, 특히 출산시기의

여성에게는 업무를 융통성 있게 배정할 수 있다. 몇몇 국가에서는 아직 일할 수 있는 사람들이 점점 더 많이 실업자가

되어가고 있으며, 이들은 "상호의무"를 통해 구직 및 훈련 요건을 따르지 않을 경우 실업수당의 일부 또는 전부에 대한

수혜자격을 박탈당한다. 실업수당 수혜 신청을 검토할 때 국가는 수혜자의 건강 상태만 평가할 것이 아니라 근로

역량까지 평가하도록 초점을 달리해야 한다.

•노동시장 참여를 가로막는 비재정적 장애 제거. 근무조건에 융통성이 없을 경우 육아를 담당해야 하거나 장애가 있는

사람들의 노동시장 참여가 어려울 수 있다. 이러한 집단의 노동시장 참여를 활성화하기 위한 방안으로 시간제 근무가

점차 늘고 있다. 특히 건강상의 문제가 있는 근로자를 위해 근무시간을 단축하고 근무조건을 개선할 경우 기존에는

일을 하지 못하던 이러한 집단이 좀 더 일자리를 많이 찾게 만들 수도 있기 때문에 고용주, 노동조합 및 정부가

합심하여 이러한 정책을 설계하기 위해 노력할 수 있다. 그러나 이러한 프로그램이 효과를 거두려면 고용주가 미취업

인력의 고용을 꺼리는 분위기를 없애기 위한 노력도 함께 이루어져야 한다. 또한 직업능력은 오랫동안 활용하지

않으면 퇴보하거나 쓸모없게 될 수 있으므로 미취업 인력은 취업능력 향상을 위해 재훈련을 받거나 직무능력을

업그레이드해야 할 것이다.

노동시장의 숙련 인력 유지:

•조기퇴직 억제. 많은 국가에서는 고령 근로자가 노동시장에 남아있을 수 있도록 조기퇴직 제도를 없애고, 공식

연금수급대상 연령을 높이는 한편 조기퇴직을 장려하는 잘못된 재정적 유인제도를 시정하였다. 일부 국가는 고령

근로자 채용과 관련한 수요측 장벽을 없애기 위해 고용주의 사회 보장 분담금을 줄여주거나 고령 근로자를 위한

급여 보조금을 제공함으로써 인건비와 생산성 간의 균형을 맞추기 위해 노력해 왔다. 평생 학습과 특히 경력 중반에

제공되는 맞춤형 훈련은 생애 후반기의 취업능력을 높여 노동시장에서의 조기퇴직을 줄일 수 있다. 연금수급대상

연령이 높아지면 고용주가 훈련비용을 회수할 수 있는 기간이 늘어나기 때문에 더 많은 고용주와 고령 근로자가

훈련에 투자하도록 만드는 동기가 될 수 있을 것이다.

•두뇌유출 저지. 두뇌유출이 심각한 국가는 숙련에 대한 초기 투자의 혜택을 충분히 얻으려면 숙련근로자 확보에

주력해야 한다. 아프리카의 여러 국가에서는 “본딩(bonding)”이라는 의무 공공근로 제도가 널리 시행되고 있다. 경험에

의하면 두뇌 유출을 막기 위한 가장 좋은 방법은 이민을 막는 강압적인 조치를 시행하기보다는 현지 노동시장의 상황

개선을 비롯해 본국에 머물만한 유인을 제공하는 것이다. 또한 두뇌유출은 국가 내에서, 특히 농촌 지역과 도시 중심지

간에 발생하기도 한다. 현지 경력 자문서비스는 숙련근로자가 가까운 노동시장 내에서 제공되는 취업 기회를 충분히

파악해 이용할 수 있도록 하는 데 도움이 될 수 있다.

국가는 어떻게 국민이 본인의 숙련을 노동시장에 제공하도록 장려할 수 있는가?

숙련을 보유하고 있는 사람들이 여러 가지 이유로 노동시장에 이를 제공하지 않을 수 있다. 예를 들어, 장애가 있거나

만성적인 건강상의 문제가 있는 사람이나 여성은 일을 하지 않고 있을 가능성이 더 높으며, 취업을 하지 않고 교육훈련도

받지않는 청년들은 노동시장에서 완전히 유리되어 사회의 변방에서 약자로 머물 수 있다. 숙련인력을 영입하거나 새로운

숙련개발에 투자하는 것은 물론, 이러한 미사용 숙련을 활용하도록 하는것도 가치 있는 일이다. 또한, 조기퇴직을 통해 또는

해외의 일자리를 찾아 국가를 떠나면서 숙련인력이 노동시장에서 빠져나가지 않도록 해야 한다.



비경제활동인구의 노동시장 참여를 장려하는 국가정책

모든 OECD 회원국에서는 상당수의 사람들이 개인적 상황이나 가정사로 인해, 또는 재정적 보상이 충분치 못하다는 이유로

자진하여 노동력을 제공하지 않고 있다. 사용되지 않는 인적자원은 이들이 보유한 기술과 그러한 기술에 대한 초기투자가

낭비되고 있음을 의미한다. 숙련수요가 변화함에 따라 사용되지 않는 기술은 쓸모 없어질 수 있으며, 비경제활동기간

동안 사용되지 않는 기술은 시간이 지남에 따라 퇴보하기 마련이다. 반대로, 점점 더 많은 근로자가 직장 안팎에서 기술을

활용하면서 복잡하고 까다로운 임무를 수행하게 된다면 노령화로 인한 기술의 쇠퇴를 막을 수 있는 가능성은 높아진다.

더욱이 성인들은 주로 직장에서 새로운 기술을 습득하게 되기 때문에, 노동시장에 속해있지 않은 사람들은 이러한 이득을

볼수 없다.

그림 2.1은 나이가 들면서 기초능력이 저하됨을 시사하지만, 이 결과를 통해 숙련의 저하가 직장에서의 업무와 일상생활을

통해 상쇄될 수 있다는 사실도 알 수 있다. 예를 들어, 직장과 가정에서 독서를 많이 할수록 노령화에 따른 숙련도의 쇠퇴를

늦추는 데 도움이 된다.1

비경제활동자의 현황 및 비경제활동 사유의 파악

노동시장 참여율(생산연령인구에 대한 비율로 나타낸 고용 상태와 실업 상태 근로자의 합계)은 90%에 육박하는 아이슬란드부터

60%를 밑도는 터키에 이르기까지 OECD 회원국 간에도 상당한 편차를 보인다(그림 2.2). 여성을 비롯하여 장애가 있거나

만성적인 질병이 있는 사람들과 같은 일부 사회인구학적 집단은 특히 기술수준이 낮은 경우에 다른 집단보다 노동시장

참여율이 낮을 가능성이 높으며, 통합을 가로막는 다양한 장벽으로 인해 이민자도 노동시장에 완전히 참여하지 못할 수 있다.2

이러한 사회인구학적 집단의 노동력 구성과 참여율의 차이는 높은 참여율이 숙련공급으로 이어질 수 있다는 점에서 국가

전체에서 큰 차이를 발생시키는 것으로 해석될 수 있다. OECD에서는 다양한 정책시나리오를 기반으로 2050년까지 노동력이

어떻게 전개되어갈지 예측하였다.3 그 결과를 보면 덴마크, 핀란드, 헝가리, 노르웨이와 같은 일부 국가의 경우 장애가 있는

근로자의 높은 참여율이 향후 노동력 공급 증가에 중요한 역할을 하게 될 것이라는 사실을 알 수 있다. 그리스, 이탈리아

및 스페인의 경우 성별 격차를 줄이면 2050년까지 노동시장 참여율이 증가할 가능성이 가장 높았다. 또한 이들 시나리오



중 하나인 늦은 퇴직이 시행되면 아직까지 조기퇴직이 두드러지게 만연해 있는 국가를 제외하고 "장애인 평등(disability

equality)" 시나리오에서와 비슷하게 노동력이 증가될 것이다.

이러한 여러 사회 경제적 집단뿐 아니라 청소년도 노동시장에서 유리될 위험에 처해 있다. OECD에서 실시한 청년 고용(Jobs

for Youth) 연구4에 따르면 졸업장이 없거나 이민/소수민족 출신이거나 열악한/농촌/외딴 지역에 거주하거나 십대 어머니,

전과자 또는 양부모에 의해 양육되는 등 여러 가지 불이익을 당하는 청소년이 "뒤처진 청년층"으로 파악되었다. 국가별로

이러한 집단의 규모와 구성은 다양하기 때문에 OECD에서는 취업을 하지 않고 교육훈련도 받지 않는 (NEET) 15-29세

청소년을 프록시표본 집단으로 선택하였고, 2010년, 데이터가 공개된 26개 OECD 회원국에서는 “뒤처진 청년층” 집단이

15-24세 인구의 12.5%를 차지하였다. 졸업장을 보유한 청소년을 배제하고 이 그래프를 좀 더 세분화한 유럽의 경우, OECD

의 추정에 따르면 2005년(이 통계가 공개된 가장 최근 연도) 이러한 "뒤처진 청년층" 집단이 학교를 그만둔 15-29세 청소년의

11%를 차지하였다.

일을 하지 않는 이유는 다양하다. 취업연령대의 사람들 중 일부는 의도적으로 노동시장에서 이탈하기도 하고 업무에 지장을

주는 심각한 건강상 문제로 인해 이탈하는 경우도 있으며, 또 어떤 사람들은 일을 할 의사가 있고 능력도 있으나 다양한 공급

및 수요측 장벽으로 인해 일자리를 얻지 못하는 경우도 있다. 일을 하지 않는 데에는 여러 가지 이유가 있기 때문에 노동시장

참여를 높이려면 다양한 프로그램과 고용주의 참여를 연계하는 종합적인 정책이 필요하다. 대체로 이러한 정책에서는

일자리를 통해 충분히 보상받을 수 있도록 하면서 소득을 대체하는 제도의 이용기회를 제한하고, 채용에 대한 비재정적

장애를 줄이는 두 가지 방법을 통해 취업을 촉진할 수 있다.

일자리를 통해 적절한 보상을 얻을 수 있도록 금전적 유인 제공

일부 사람들의 경우 단순히 급여가 충분하지 않아 일하는 것을 포기하기도 한다. 너무 비싼 보육료나 근로 소득에 대해 과도한

세금을 부과하는 구조의 조세제도, 또는 예상 급여보다 더 많은 보상을 제공하는 복지제도는 취업을 비경제적인 행위로

느껴지게 만들 수 있다. 재정적 유인과 잘 설계된 조세 및 복지 제도는 천편일률적은 아니더라도 모든 집단의 노동력 공급에

영향을 미칠 수 있다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607328



여성 또는 보다 일반적인 의미에서 2차 소득자의 경우, 조세 및 복지 제도와 낮은 임금이 대개 재취업을 꺼리게 만든다.5

취업을 원하거나 근무 시간을 늘리고 싶어하는 2차 소득자에게 부과되는 조세부담은 과세단위의 특성을 비롯한 다양한

요인의 영향을 받는다. 공동 또는 가족 기반의 누진소득세 제도는 특히, 고용된 배우자의 소득이 높고 일을 하지 않는

배우자의 잠재 소득이 낮은 경우에 외벌이 부부로 편중되는 결과를 가져오며, 가족 기반의 세금공제나 세금감면 혜택, 가족

구성이나 소득에 연계되는 소득에 따른 혜택도 비슷한 결과를 가져올 수 있다.6 예를 들어, 일부 국가의 소득지원금 신청

자격을 보면 한부모의 취업률이 낮은 이유를 알 수 있다. 여성(보다 일반적인 의미에서 2차 소득자의 취업이나 재취업을

장려하기 위해 많은 국가에서 독자적인 조세제도를 마련하였다. 그러나 거의 모든 OECD 회원국에서는 아직도 비근로

배우자에 대한 세금공제와 총 가계소득을 기준으로 하는 여러가지 형태의 가계 지원금이 제공되고 있으므로 여성의 노동시장

참여에 영향을 주지 않도록 이러한 제도를 개혁할 필요가 있다.

박스 2.1 근로연계급여 정책

여성. 한부모(single parent)는 주로 여성이며, 대부분의 OECD 회원국에서는 이 집단을 대상으로 사회보호정책을

시행하고 있다. 그렇지만, 한부모 가정에 제공되는 재정적 혜택이 이들의 노동시장 진입이나 재진입을 저해하는 요인이

되기도 한다. 따라서 당면 과제는 이러한 여성들이 직장으로 돌아갈 수 있도록 장려하는 것이다.

•캐나다의 자급자족 프로젝트(SSP: Self-Sufficiency Project). SSP는 사회적 지원을 받는 한부모의 노동시장행동과

관련하여 10년간 실험적으로 시행해 온 연구 프로젝트로, 1992년에 시작된 이 프로젝트를 통해 다양한 실험적인

연구가 시행되었다. 모든 연구에서 넉넉한 소득보전 지원금을 받는 실험집단의 한부모와 그렇지 못한 통제집단의

한부모를 비교하였다. 그 결과 재정적 유인이 한부모가 직장에 복귀할 수 있도록 도우며 복지혜택 대상에서

벗어나도록 장려하는 것으로 나타났다. 그러나 소득보전 지원금은 최근에 직장 생활을 한 한부모들에게서 보다

강력한 효과를 보였다. 장기적으로 사회적 지원을 받았던 한부모는 단기적으로는 취업률이 높았으나 일정 기간이

지나면 취업률이 하락했다.10

고령 근로자. 고용주들이 보조금 제도가 없을 때보다 임금을 더 낮게 책정한다는 주장이 있기는 하지만, 일부 국가에서는

직장을 구하거나 계속해서 일을 하는 고령 근로자에게 직접적인 추가임금(wage top-up) 또는 근로연계급여(in-work

benefit)를 제공하고 있다.

•이러한 제도를 시행하고 있는 국가로 독일과 미국이 있으며, 구직활동을 하고 있는 실업상태의 근로자에게 특정

한도까지 이전 직장과 새로운 직장의 소득차액의 50%를 지원금으로 제공한다. 실업수당이 높은 독일과 같은

국가에서는 이러한 정책이 고령 근로자의 직장 복귀를 장려하고 있다.

•일본의 제도에서는 60세에 받던 소득과 비교해 줄어든 소득액이 25% 이상인 경우에만 추가금을 제공하며, 이

경우에는 실업수당을 청구할 수 없다.

•스페인에서는 개인소득세 제도에서 "노동시장참여 공제 확대(extending labour market participation allowance)"

라는 근로연계 세금공제 혜택을 제공하며, 이 제도 하에서는 직장인 납세자가 퇴직연령(65세) 이후에도 노동시장에

남아 있도록 연장할 경우 "업무관련 비용공제" 비율(직장에서 임금을 받는 모든 납세자에게 적용)을 100%까지 늘릴

수 있다.

장애가 있는 경우. 장애수당 수혜자가 취업을 할 경우 일반적으로 이 수당의 일부나 전부를 받을 수 있는 자격을 잃게

된다. 높은 조세 부담은 사람들이 취업을 꺼리게 만드는 주요 요인 중 하나이긴 하지만, 일부 국가에서는 감세를 통해

장애수당을 받는 사람들이 취업을 하도록 장려하는 방안을 성공적으로 도입하였다.

•재취업수당(Back To Work Allowance). 아일랜드에서는 장애수당 수혜자가 주당 20시간 이상 일할 경우 평균

실효세율이 100% 정도 수준에서 이전 평균 소득자에게 적용되는 45% 정도 수준으로 떨어진다(저소득 근로자의

경우에는 20%). 이 수당은 4년에 걸쳐 점차 단계적으로 줄어든다.

•근로소득세환급(WITB: Working Income Tax Benefit) 캐나다의 경우 장애가 있는 저소득 근로자는 모든 적격저소득

근로자에게 제공되는 WITB뿐 아니라 WITB 장애 지원금도 받을 수 있다. 이 추가 지원금은 받게 되는 수당이 개인의

최대 WITB 한도의 반에 이를 때까지 개인소득과 연계하여 25%씩 늘어나므로 취업을 통해 얻을 수 있는 재정적

보상이 더욱 커지게 된다. 소득이 정해진 한도를 넘으면 지원금이 삭감된다.

출처: OECD(2006; 2010a; 2011d).



장애수당 제도를 급진적으로 개혁하고 강력한 취업 장려책을 통해 이 제도의 이용을 까다롭게 만든 국가의 경우 복지혜택

수혜자 비율이 줄어들었다는 보고가 있으며,7 많은 국가에서 부분 장애수당을 없애거나 완전 장애수당 제도를 더 이상 일하지

못하는 사람들만을 대상으로 시행하고 있다. 많은 국가에서는 아직 일할 수 있는 사람들이 점점 더 많이 실업상태에 놓이고

있으며, 이들은 "상호의무"를 통해 구직 및 훈련 요건을 따르지 않을 경우 실업수당의 일부 또는 전부에 대한 수혜자격을

박탈당한다.8 실업수당 수혜 신청을 검토할 때 국가는 수혜자의 건강 상태만 평가할 것이 아니라 근로 역량까지 평가하도록

초점을 달리해야 한다.

특정 근로자 집단에 맞는 장려책을 개발해야 하지만, 일부 장려책은 여러 집단에 해당되기도 한다. 예를 들어, 장애수당

수혜 대상자의 경우 직장에서도 수입을 얻고 근로소득공제(earnings-disregard) 및 근로연계급여(in-work benefit)를 통해

장애급여도 계속 받을 수 있다면 상대적으로 취업 쪽으로 더 끌리게 될 것이다. 일부 국가에서는 일을 그만두는 근로자에게만

장애수당을 제공하는 것이 아니라 공제를 통해 장애상태를 보상해 주는 다양한 방안을 마련했으며,9 특정상황에서는 한부모를

위한 취업 장려책으로 근로연계급여를 제공함으로써 강화될 수 있다(박스 2.1).

노동시장 참여를 가로막는 비재정적 장애요인 극복

정책을 통해 노동시장 참여를 가로막는 비재정적 장애를 없앨 수도 있다. 여성의 경우에는 주로 가사와 돌봄의 책무(자녀와

부모 모두)로 인한 시간 제약이 비재정적 장애가 되는 경우가 많으며, 이 경우, 시간제 일자리가 충분하지 않은 상황이 취업에

장애가 될 수 있다. 사람들이 시간제 일자리를 선택하거나 일을 아예 그만두는 사유는 상호 관련성이 깊다. 예를 들어, 25-39

세 여성의 경우 시간제 근무를 선택하는 가장 큰 이유는 육아 때문인데 이 집단이 일을 하지 않는 이유도 이와 동일하다(그림

2.3). 따라서 시간제 일자리에 적절한 보육 시설이 마련된다면 육아로 인해 전일제 근로가 어려운 경우에도 노동시장 참여가

촉진될 수 있음을 보여 준다.11

http://dx.doi.org/10.1787/888932607347

이 때문에 직업 안정성이 떨어지고, 임금이 낮으며 향후 경력이 제한적이긴 하지만 기존에 노동시장 참여가 낮았던 집단의

취업 활성화를 위한 방안으로 시간제 일자리가 점점 더 늘어나고 있다.12 고용주가 탄력적인 출근시간과 근무시간을

보장하면서 근무시간을 관리하고, 특히 여성의 출산과 관련해 업무를 융통성 있게 배정한다면 노동시장 참여에 큰 변화가

나타날 수 있다(박스 2.2).13



박스 2.2 노동시장 참여를 촉진하는 고용 조건

부모를 위한 일자리. 어떤 부모들은 대안 보육제도와는 상관없이 집에서 자녀를 돌보길 선호하지만 집에서 육아를

담당하면서 전일제나 시간제로 일하길 원하는 부모들도 있다. 오스트리아, 덴마크, 핀란드, 네덜란드, 스웨덴의 육아

휴가 프로그램에서는 근무시간과 시간제 일자리를 조정해 준다. 포르투갈과 스웨덴의 경우 육아휴가기간을 다양하게

사용할 수 있는데, 일례로 자녀가 입학할 때까지(포르투갈은 6살, 스웨덴은 8살) 휴가기간을 연장하는 것이 가능하다.

고용주의 의무. 건강상의 문제가 있는 근로자의 고용을 유지하기 위해 일부 국가에서는 고용주가 건강상의 문제가

있거나 장애가 있는 근로자에 대한 비재정적 장애를 줄이는 것을 의무화하는 법을 제정하였다.

•독일. 고용주는 건강상의 문제가 있거나 장애가 있는 근로자를 대상으로 사내 훈련을 제공하거나 이들이 외부

훈련에 등록하도록 지원해야 한다. 또한, 장애가 있거나 건강상의 문제가 있는 근로자는 필요에 따라 업무지원, 장애인

편의시설이 갖춰진 근무환경 및 시간제 고용을 선택할 수 있는 권한을 가진다.

•룩셈부르크. 직원이 25인이 넘는 회사는 다른 직무를 제공하거나 동일한 직무지만 근무시간을 줄이는 식으로 장애가

있는 근로자에게 적합한 직무를 제공해야 할 의무가 있다.

•스페인. 고용주는 건강상의 문제가 있는 근로자에게 최장 2년까지 복직할 수 있는 기회를 열어두어야 한다. 더욱이,

장애수당을 받던 전 직원이 휴직 후 복직한 경우 적합한 공석이나 비슷한 직무에 우선적으로 충원되어야 한다.

출처: OECD(2007a; 2010a).

장애가 있는 근로자들의 노동시장 참여에 영향을 미치는 것은 일반적으로 고용의 질이다. 따라서 고용주나 정부는 건강상의

문제가 있는 근로자의 고용을 가로막는 비재정적 장애를 없애려는 전략을 세울 때 전반적인 근무조건 개선도 고려해야 한다.14

고용주와 노동조합은 안전환경을 조성하고 구체적인 업무상 요구사항을 보다 잘 파악함으로써 근로자가 계속해서 일을

하도록 장려할 수 있다.15 업무를 제대로 수행하지 못할 때 병가를 낸다는 점을 고려하면 근로자가 "치료"를 받기 전에 예방 및

조기개입 조치를 강화하는 것이 중요하다. 고용주에게는 생산성의 손실을 보상하는 효과적인 급여 보조금이나 기타 재정적

유인을 제공함으로써 질병이 있거나 장애가 있는 근로자를 내보내지 않는 것이 재정적으로 유리 할 수 있다.

활성화 정책과 재훈련 또는 숙련개발을 위한 기회 제공

오랫동안 일을 하지 않는 사람의 숙련은 퇴보하거나 쓸모 없어질 수 있기 때문에 이러한 사람들이 보유한 숙련에 대한

수요가 없어 실업 상태가 되지 않으려면 재훈련을 받거나 숙련을 업그레이드해야 할 것이다. 맞춤형 (직업) 훈련 및 재취업

프로그램은 육아의무나 질병으로 인해 노동시장에 참여하지 못하던 사람들에게 도움이 될 수 있다.16 또한 주로 실업자의

구직 활동을 지원하던17 적극적인 노동시장 정책이 한부모나 건강상의 문제가 있는 사람들과 같이 일을 하지 않고 있지만

일할 능력은 있는 사람들에게 확대 시행되고 있다. 이러한 프로그램은 개방된 노동시장이나 보호정책이 시행되는 부문에서

고용보조뿐 아니라 업무훈련 및 구직훈련까지 제공할 수 있다.

취업이 어려운 실업자의 구직활동을 돕는 개별사례관리와 같은 활성화 방안이 취업을 가로막는 여러 가지 장애가 있는 대상

집단에 도움이 되는 경우가 많긴 하지만, 이러한 방안은 개인보다 이질적 집단에 상호의무를 부과하는 것이 훨씬 더 어렵기

때문에 쉬운 일이 아니다.18 또한, 요구사항을 따르지 않을 경우 혜택이 줄거나 사라지는 등 효과가 없으므로 활성화 프로그램

참여를 강요하는 것은 더욱 어렵다. 결국 취업 관련 서비스는 개인 맞춤형으로 제공될 때 가장 효과가 있으며, 이는 왜 이러한

서비스가 특정 집단을 대상으로 사설전문업체에 의해 제공되는지를 설명해 준다.19

고용을 효과적으로 늘리고 숙련이 보다 잘 활용될 수 있도록 하려면 이러한 방안과 함께 고용주가 미취업 상태의 근로자,20

특히 건강상의 문제가 있거나 장애가 있는 근로자의 고용을 꺼리는 경향을 줄여나가는 노력도 함께 이루어져야 한다.21 또한,

일자리가 부족하면 이러한 노력은 성공을 거두기 어려울 것이다. 이는 노동시장에서 유리되어 있는 청년들에게도 해당되므로

OECD에서는 노동시장에서 완전히 유리되어 장기적인 실업 상태에 놓임으로써 평생 동안 사회의 변방에서 약자로 머물

위험성이 있는 취업이 힘든 청년층을 지원하기 위해 국가가 활용할 수 있는 수요/공급 측면의 접근법에 대한 다양한 권고안을

내놓고 있다(박스 2.3).



박스 2.3 OECD에서 실시한 청년 고용(Jobs for Youth) 연구에서 도출된 정책 조언

•학교에서 일터로의 원활한 이행과 조기 경력개발 촉진:

– 선별적으로 조기에 개입함으로써 장기적인 실업이나 무직 상태가 되거나, 비정규직에 종사하거나 숙련을 충분히

활용하지 못하는 직장에 고용될 위험에 처한 대규모 청년층이 생겨나지 않도록 지원

– 청소년이 자격증이나 졸업장을 취득하여 교육을 마치도록 보장

– 학생들이 졸업 전 노동시장을 체험해볼 수 있는 기회를 제공하는 인턴제도 및 기타 다양한 형태의 현장학습 장려

– “학습/훈련 우선” 접근법을 채택함으로써 취업이 어려운 저숙련 청년의 취업능력 개선

•청년고용 촉진을 위한 수요측 장벽 제거:

– 젊은 신규 구직자를 대상으로 한 직업능력개발촉진 기금에 투자

– 저숙련 청년의 고용비용 절감

– 전반적인 노동시장의 이중구조, 특히 임시직과 정규직 계약의 이중성을 줄이기 위한 노력 촉구

•학습에 참여하지 않는 실업 및 무직 상태의 청년층에 지원 제공:

– 실업 상태의 청년 및 젊은 근로자를 위한 안전망 강화와 보다 수월한 채용 및 훈련 경로 마련 촉진

– 적절한 방안을 통해 실업 상태 청년의 구직 활동 지원

– 멘토링, 직업 훈련 및 면밀한 '상호 의무' 접근법에 주력해 직장과 교육에서 유리된 청년을 위한 프로그램 설계

출처: OECD(2010b).

실업과 무직 상태를 나타내는 수치를 통해 모든 상황을 다 파악할 수는 없으며, 특히 개발도상국과 같이 비공식 부문이

차지하는 비중이 큰 국가에서는 공식적인 통계로 전체적인 고용 현황을 파악하기가 어렵다. 그러나 제공된 데이터를 볼

때 특정 사회경제적 집단이 미취업 상태에 있는 경우가 많다는 것은 이들이 보유한 숙련을 노동시장에 공급하고 있지

못함을 의미한다. 예를 들어, 중동 및 북아프리카(MENA) 국가의 경우 여성과 남성의 노동시장 참여율이 큰 차이를 보인다.

이 비율은 사우디아라비아와 시리아가 3.7:1, 카타르는 1.86:1을 기록하였고, 남성의 참여율은 71%를 기록한 튀니지부터 93%

를 기록한 카타르에 이르기까지 다양하며, 여성 참여율도 15%를 기록한 이라크부터 53%를 기록한 카타르에 이르기까지

다양하다. 이집트, 요르단, 리비아, 모로코 및 튀니지에서는 특히 여성이 괜찮은 직업을 구하기가 어려운 상황이며, 이 다섯

국가 모두에서 2010년 성인 남성의 취업률은 70-80%인데 비해, 성인 여성 중 25%만이 직장을 가지고 있었다(취업의욕을

상실한 근로자도 포함한 그래프)(박스 2.4 참조).

박스 2.4 MENA 국가 여성의 노동시장 참여

중동 및 북아프리카(MENA) 지역의 많은 국가에서는 교육 및 보건의 중요 분야에서 성별 격차를 줄이려는 노력이 많은

진전을 보였으나, 여성의 실제 채용률은 충분하지 않다. 지난 20여 년 간 여성의 노동시장 참여는 1990년 22%에서

2010년 30%로 약간 증가했으나, 같은 지역 남성의 노동시장 참여율 보다 거의 40%나 밑도는 수준이다.

고용 및 성별 직종분리의 패턴. 여성은 공공부문에 고용되는 경우가 많은데, 이집트를 예로 들면, 공공부문에 고용된

남성의 비율은 30%인데 반해 여성은 56%에 달한다. 그러나 공공부문에 고용된 여성들은 전통적으로 "여성적"이라

여겨지던 분야에 종사하는 경향이 있다. 예를 들어, 2009년 모로코의 보건사회부(Ministries of Health and Social

Affairs) 직원 중 약 50%가 여성이었으나 시민보호국(General Directorate for Civil Protection)의 여성 비율은 4%,

국가안보국(General Directorate for National Security)의 여성 비율은 6%에 불과했다.

OECD 회원국과 유사하게 모로코에서는 여성이 고용이 되더라도 공공부문과 민간부문 모두에서 남성보다 낮은 임금을

...



받으며 지도자 훈련을 받을 수 있는 기회를 공평하게 가지지 못하기 때문에 민간부문과 공공부문 모두에서 고위직에

있는 여성의 수는 남성보다 적은 상황이다. 2010년 정부 고위직의 여성 비율은 모로코 14%, 이집트 26% 그리고

튀니지가 45%였다.

고용 장벽. 이 지역 여성의 고용에 있어 가장 큰 장벽 중 하나는 가정생활과 직장생활을 병행하도록 지원하는 정책의

부족이다. 가정생활과 관련한 책임은 여성의 영역이라 여겨지기 때문에 특히 민간부문에 고용된 여성들의 경우 결혼이

여성의 노동시장 참여와 관련하여 중요한 역할을 한다. 모로코의 경우 직장이 있는 기혼 남성 비율이 79%인 것에 비해

기혼 여성 비율은 12%에 불과하며, 이집트와 요르단은 민간부문의 여성 비율이 결혼과 함께 급격히 떨어지고,

이러한 패턴은 여성의 교육수준과는 무관하게 나타난다. 대조적으로, 공공부문 일자리에 고용된 여성들은 결혼의

영향을 덜 받기 때문에 기혼 여성 근로자의 57%가 공공부문에 고용되어 있다.

다른 제도적, 법적, 경제적, 사회적 규범도 이 지역에서의 여성 고용의 더딘 증가를 설명하는 데 도움이 될 수 있다.

여성의 직종과 근무시간 제한과 일을 하기 위해서는 남편이나 아버지의 허락을 받아야 하는 상황 등이 이러한 규범에

포함된다. 또한 이집트, 요르단, 예멘 등 일부 MENA 국가는 특히 외딴 지역에 사는 여성들을 위한 안전한 대중교통

수단과 보다 적절한 근무 환경이 마련된 경우 이들의 고용 전망이 향상될 것이라 보고하였다.

개혁으로 가는 길. 많은 MENA 국가에서 여성의 고용 전망을 개선하기 위한 방안을 도입하였다(MENA 국가의

기업가 정신에 대한 4장 참조). 예를 들어, 모로코에서는 공무원 조직에서의 성별 고용 추세와 여성의 고위직으로의

승진 가능성에 대해 정기적으로 보고서가 작성되고 있으며, 이집트, 요르단, 모로코 및 튀니지에서는 공공부문의 급여

평등을 보장하기 위한 조치가 시행되었다.

출처: OECD(근간), 양성평등 프로젝트 관련 보고서(Report on the Gender Initiative).

숙련인력 확보를 위한 국가정책

어느 국가에서든 숙련개발에 많은 투자가 이루어지고 있다. 이러한 투자에서 수확을 얻으려면 숙련정책을 통해 숙련인력이

조기에 퇴직하거나 다른 국가로 이주하는 등의 이유로 노동시장에서 이탈되지 않도록 해야 한다. 이러한 노동력이탈 문제는

국가마다 상황이 매우 다양하다. 조기퇴직은 특히 인구가 노령화되고 근로자 중 대다수가 조기퇴직할 경우 사회 제도를

지탱할 수 없는 많은 유럽의 OECD 회원국에서 문제가 되고 있다. 두뇌유출은 개발도상국에서 주로 발생하지만, 폴란드와

뉴질랜드와 같은 일부 OECD 회원국도 숙련 인력을 다른 나라에 빼앗기는 문제로 인해 골머리를 앓고 있다.

조기퇴직 억제

OECD 회원국 중 2/3 정도가 55-64세 인구의 노동시장 참여율이 60% 이하를 기록하고 있다(아이슬란드 85%, 터키는 불과

30%로 다양)(그림 2.4). OECD 회원국 평균을 보면 고령 근로자의 참여율이 핵심생산층의 참여율보다 19% 낮으나, 이 두

연령대의 참여율 차이는 아이슬란드의 5%부터 슬로베니아의 53%에 이르기까지 매우 광범위하다.

조기퇴직 제도의 빈번한 사용과 법정퇴직연령이 낮은 것이 고령 근로자의 노동시장 참여율이 낮은 주요 원인이다. 실제로

지난 20여 년 간 조기퇴직 제도의 사용을 제한하고 최근 연금제도를 개혁함으로써 고령 근로자 집단의 참여율 상승을

가져왔다. 뉴질랜드의 경우 1990년과 2010년 사이 고령 근로자의 참여율이 44%에서 76%로 상승했고, 독일, 네덜란드,

슬로바키아 및 슬로베니아도 높은 상승폭을 기록했다. 그러나 이러한 긍정적인 발전은 비교적 최근에 나타난 변화이며,

대부분의 OECD 회원국에서는 퇴직 연령이 1970년대 수준보다 훨씬 낮다. 대다수 고령 근로자들이 대부분의 국가에서

연금수급대상 표준 연령으로 정해져 있는 65세보다 훨씬 이전에 노동시장을 떠나는 추세가 계속되고 있다. 데이터가 집계된

30개 OECD 회원국 중 9개 국가에서만 대체로 남성이 64세 이후에 퇴직하였고, 아이슬란드, 일본, 한국, 멕시코, 뉴질랜드

등 5개 국가에서만 여성 역시 64세 이후에 퇴직하는 것으로 나타났다. 국가 간 차이도 분명하게 나타났는데, 멕시코의 경우

남성이 노동시장을 떠나는 평균 연령이 72.2세로 가장 높았고 여성의 경우 69.5세로 두 번째로 높았다. 이에 반해 오스트리아,

벨기에, 룩셈부르크 및 슬로바키아에서는 평균적으로 남성과 여성이 60세 이전에 퇴직을 하는 것으로 나타났다.22 고령

근로자의 경우 조기은퇴를 하게 되면 노동시장으로 복귀하지 않는 경향이 있으며, OECD 연구에 따르면 공식 연금수급대상

연령 이전에 퇴직한 50-64세 인구 중 일년 후 직장에 복귀한 근로자는 5%가 안 되는 것으로 나타났다.23



http://dx.doi.org/10.1787/888932607366

박스 2.5 근로의욕을 저해하는 연금 제도의 특징

OECD에서 퇴직소득제도에 대한 전문적인 정책 권고사항을 제시하긴 하였으나 정책에서 얻을 수 있는 주요 결론은

정책의 세부적인 부분이 중요하다는 것이다. 제도의 세부적인 부분에 따라 노동시장에 참여하는 개인에게 연금 제도를

차등 적용할지, 그리고 퇴직 결정을 내릴 때 연금제도가 영향을 미칠지 여부가 결정된다. 다음은 이와 관련한 몇 가지

전문적인 사례를 소개하는 것으로, 일반적인 지침은 제시되어 있지 않다.

1. 프랑스, 그리스, 룩셈부르크의 경우 60세(또는 특별한 경우에는 그 이전)에 퇴직해도 복지혜택이 줄어들지 않기

때문에 고령 근로자들의 근로의욕을 저해한다. 소득연계연금(earnings-related schemes)에서 조기퇴직 시 평균

복지혜택은 매년 약 4.5% 삭감된다(보험수리적 중립수준은 6-8%).

2. 그리스, 스페인, 미국은 소득연계연금에서 연금수당이 누적되는 연수에 제한이 있기 때문에 최대 한도까지 연금이

누적된 후에는 일할 의욕이 사라지게 만든다. 그리스와 미국에서만 65세 이후까지 일하는 경우 추가로 수당이

누적된다.

3. 대부분의 OECD 회원국이 최고 또는 마지막 소득이 있었던 몇몇 해를 기준으로 연금 수당을 계산했기 때문에

가장 높은 소득을 달성한 후에는 노년에 더 이상 일하지 않고 퇴직하게 만드는 결과를 가져왔다.

4. 연금이 획일적으로 누적되는 소득연계연금은 고령 근로자들이 일하도록 만드는 장려책이 되지만, 스페인의

공적연금제도의 경우 젊은 연령대의 누적률이 노년의 누적률보다 높아서 고령 근로자들의 근무 의욕을 사라지게

만들고 있다.

5. 자산조사형 연금(resource-tested schemes)은 가장 필요로 하는 계층에 혜택을 줌으로써 높은 세금과 분담금을

낮출 수 있긴 하지만 저소득자의 일할 의욕을 저해하는 부정적인 결과를 초래할 수 있다. 칠레, 체코, 아이슬란드,

아일랜드, 뉴질랜드, 스위스와 같은 국가에서는 재분배 기능이 있는 연금제도와 직장에 남아 있도록 하는 장려책을

함께 시행하였다.

6. 일반적인 퇴직 연령이 지난 후, 연금 수령을 미루는 사람들의 연금 수당 증가율은 대체로 보험수리적 중립성(actuarial

neutrality)을 밑도는 5%이다. 캐나다, 체코, 일본, 영국, 미국의 경우만 연금 수령을 미루고 직장을 계속 다니는 것이

더 유리하다.

출처: OECD(2011d).



55-64세 인구의 국가 간 고용률의 차이는 대부분 국가의 연금제도에서 비롯된다.24 실제로 어떤 연금제도에서는 직장을 계속

다니는 것이 경제적으로 불리한 경우도 있다(박스 2.5). 한편, 추가기간 동안 직장을 계속 다니는 것에 대한 소위 "내재적 조세

(implicit tax)"에 내재된 연금자산의 절대가치와 한계수익의 변화도 퇴직결정에 영향을 미친다. 실제로 직장을 계속 다니는

데 대한 내재적 조세가 가장 낮은 국가의 고령 근로자의 퇴직률이 가장 낮았다.25 퇴직 결정은 공식 연금수급대상 연령과

조기퇴직 제도의 이용가능 여부에 의해 영향을 받기 때문에 몇몇 정책 개선은 퇴직유인을 감소시키는 데 도움이 될 수 있다.

대부분의 국가에서 조기퇴직 제도를 없애고, 공식 연금수급대상 연령을 높이고, 조기퇴직으로 얻을 수 있는 불합리한 재정적

유인을 시정하긴 했으나, 연금제도는 여전히 가능한 빠른 조기퇴직을 부추기는 강력한 유인이 되고 있다.26 이는 아직도

공식 연금수급대상 연령이 된 후에도 직장에 계속 다니도록 재정유인을 확대시킬 수 있음을 의미한다. 네덜란드에서 채택한

방안이 이와 관련한 좋은 사례가 되고 있다. 이 제도에서는 60세에서 65세까지 복지혜택을 제공하는 조기퇴직 프로그램이

폐지된 후 추가로 1년 더 일할 때마다 연금 자산이 24%씩 늘어난다.

고용의 질도 조기퇴직 결정에 영향을 미칠 수 있다. 자료에 따르면 고용주가 근무시간을 줄일 수 없는 상황이거나 줄이려 하지

않기 때문에 단계적 퇴직 기회가 차단되어 근로자들이 완전 퇴직을 선택할 수 밖에 없는 경향이 있다고 한다.27 또한 노동시장

참여를 가로막는 비재정적 장애를 줄이려는 정책은 고용주로 하여금 참여가 부진한 집단의 근로자를 고용하여 유지하도록

하는 다른 정책과 함께 시행될 경우 효과가 있음을 명심해야 한다. 예를 들어, 연금수급대상 연령이 높아지면 고용주가 훈련

비용을 회수할 수 있는 기간이 늘어나기 때문에 고용주가 고령 직원들에게 훈련을 제공하길 꺼리는 경향이 사라질 수 있다.28

모든 OECD 회원국에서는 50세가 넘는 근로자가 고용되거나 직장에 계속 다니는 사례가 점점 줄어들고 있다.29 고용주들은

나이가 많은 구직자를 꺼리는 이유로 이들의 직업능력이 쓸모 없어졌다고 언급하는 경우가 많지만 연령 차별은 여전히 흔한

관행이다. 또한, 조기퇴직 제도를 통해 교묘하게 피해가는 경우도 많긴 하지만, 근로자의 생산성을 반영하지 않고 나이에

따라 인건비가 상승하는 융통성 없는 보상구조에도 어느 정도 책임이 있다.30 고령자 고용과 관련한 이러한 수요측 장벽을

없애기 위해 일부 국가에서는 대규모의 차별금지 캠페인을 시행해 왔으며, 고령자의 고용을 유지할 경우 고용주의 사회

보장 분담금을 줄여주거나 급여 보조금을 제공함으로써 인건비와 생산성 간의 균형을 맞추기 위해 노력해 온 국가도 있다.31

또한 어떤 국가들은 생애 후반기의 취업능력을 개선하고 조기퇴직을 억제하기 위해 평생 학습과 특히 경력 중반에 제공되는

맞춤형 훈련을 중시하기 시작했다. 또 다른 방안으로, 고령자가 종사하고자 하는 업무유형에 따라 적절한 보수를 제공하는

것이다. 예를 들어, 고령 근로자는 급여는 적더라도 야간 근무가 더 적은 것을 선호할 수 있고 젊은 근로자는 높은 급여를

위해 야간 근무를 더 많이 하고 싶어할 수도 있다. 이와 같이 원하는 업무 유형에 따라 급여를 받는 경우가 많아지게 되면

저절로 수요도 늘어날 것이다.

두뇌 유출 저지

숙련인력이 다른나라로 유출되어 숙련개발비 투자 혜택이 다른 나라로 돌아가고, 비용만 크게 부담하게 되는 경우도 있다.

또한 표 2.1에서 볼 수 있듯이, 같은 지역 내에서도 국가별 이민율(emigration rate)이 다양하게 나타난다. 유럽, 남미 및

오세아니아는 이민율이 가장 높으며(예를 들어, 2008년 불가리아의 이민율은 전체 인구의 1%였고, 루마니아와 폴란드는

각각 0.8%와 0.6%를 차지하였다),32 아프리카, 아시아, 북미의 경우에는 앞서 말한 지역 이민율의 절반에도 못 미친다.

모든 지역에서 고등교육을 받은 근로자의 이민율이 전체 이민율에 비해 매우 높게 나타나고 있으며,33 이러한 차이는 특히

아프리카 국가들에서 더 심하게 나타난다. 중남미지역의 고급 숙련인력 이민율도 8.8%로 비교적 높지만, 아프리카 태생

고등교육자의 이민율은 10.6%로 다른 지역보다 훨씬 높다.

앞서 언급했듯이, 이민으로 고급 숙련인력을 다른 나라에 빼앗기게 되면 두뇌 유출국에는 숙련부족이 발생할 수 있기 때문에

몇몇 국가에서는 두뇌유출을 저지하기 위해 보유정책을 도입하였다. 경험에 의하면 가장 좋은 정책은 강압적으로 이민을

가지 못하게 막는 방안보다는 국내에 머물도록 장려책을 제공하는 것이다(박스 2.6). 해외로 이주할 수 있는 기회가 많은

상황에서 강압적으로 떠나지 못하도록 하는 조치는 대체로 효과가 없으며, 이런 조치가 합리적이지 않으면 오히려 이민을

증가시키기도 한다. 보다 높은 소득을 위해 해외 이민을 고려하는 상황도 유출국의 사람들이 교육과 훈련에 더 많이 투자하게

만드는 동기가 될 수 있으며, 교육과 훈련을 받은 사람들이 모두 떠나는 것은 아니므로 결과적으로 유출국에서 보유하는 인적

자원이 늘어날 수 있다.



박스 2.6 두뇌 유출 저지: 보유 정책과 제한 정책

제한 정책. 개발도상국에서는 의료 전문가의 대규모 이민을 막기 위해 “본딩(bonding)”이라는 의무 복무 제도가 널리

시행되고 있다. 일례로, 가나의 경우, 본딩 제도에 따라 의료 전문가는 5년 이상 본국에서 일을 해야 하고 그렇지 않으면

수련 비용을 모두 상환해야 한다. 본딩 제도는 열악한 농촌 지역에서 일시적으로 근무하는 의사의 수를 늘리는 데

어느 정도 성공을 거두긴 했으나, 궁극적으로 근로자를 떠나지 못하게 하는 데는 실패했다. 높은 인플레이션과 통화의

평가절하로 인해 이러한 제도의 실효성이 떨어질 수 있다. 태국과 멕시코의 본딩 제도에도 비슷한 상황이 발생했으며,

가나에서처럼 이 정책에 대한 감시가 제대로 이루어지지 않아 많은 의사들이 의무를 수행하지 않고 국가를 떠났다. 이런

상황에서 이민자들이 돌아올 가능성은 매우 희박할 수 있다.

보유 정책. 의료 전문가들이 체감하는 요구사항을 해결할 수 있으면 국내에 머무르도록 동기를 부여하는 정책이 훨씬

더 성공적으로 수행될 수 있다. 이러한 요구 중 대부분은 의료서비스의 운영과 관리, 급여 및 근무 조건과 관련이 있기

때문에 일부 개발도상국에서는 급여 인상, 연금 및 보험 제도 개선, 피복비 및 여행수당 지급, 육아수당 및 식대 제공,

주거 및 훈련비용 지원을 비롯해 의료전문가를 위한 다양한 장려 제도를 도입하였다. 태국의 경우에는 1983년 외딴

지역의 병원에서 근무하는 의사들에게 다양한 수당을 제공하는 재정인센티브 제도를 도입하였고, 1995년에는 개업을

하지 않기로 합의한 의사들에게 매달 추가로 미화 400달러씩을 지급하였다. 인도네시아는 졸업 후 매우 외딴 지역에서

근무하는 의사들에게 높은 급여를 제공하고 있으며, 3년 간 의무계약을 마친 후에는 무료 전문의훈련을 제공하고

공무원직 채용도 보장하고 있다.

출처: Mensah, Mackintosh and Henry(2005).

표 2.1

15세 이상 인구의 출신 지역별, 기술 수준별 이민율, 2000년 및 2005-06년

가중 평균

2005-06년 2000

이민 인구(단위: 천)

이민율(%)이민 인구(단위: 천)

이민율(%)

합계 저학력 중간 학력 고학력 합계 저학력 중간 학력 고학력

고소득: OECD 회원국 25 155 2.9 4.5 1.9 3.7 22 999 2.8 4.4 2.0 2.6

고소득: OECD 비회원국 3 404 7.7 7.6 6.6 12.5 3 017 7.5 8.5 6.3 12.3

중상위 소득 26 468 3.8 5.3 2.5 5.2 19 565 3.0 4.2 1.9 3.6

중하위 소득 26 309 4.6 1.3 1.1 5.6 19 605 1.3 1.1 0.9 5.3

저소득 8 319 0.6 0.2 0.5 5.4 6 046 0.5 0.2 0.5 4.2

아프리카 8 947 1.6 1.0 1.8 10.2 6 847 1.4 0.9 1.7 9.2

모로코 2 106 9.0 7.7 10.5 15.3 1 505 7.3 6.1 9.0 13.0

기타 북아프리카 국가 2 403 2.2 1.8 1.9 6.2 2 151 2.3 1.8 2.0 8.1

사하라 사막 이남 아프리카 4 437 0.9 0.4 1.1 13.2 3 191 0.8 0.4 1.0 10.2

아시아 19 510 0.7 0.3 0.5 3.7 15 473 0.6 0.3 0.5 3.3

중국 2 723 0.3 0.2 0.1 1.7 2 063 0.2 0.2 0.1 1.8

인도 2 759 0.4 0.1 0.2 4.2 1 951 0.3 0.1 0.2 3.2

필리핀 2 491 4.4 1.8 3.8 7.9 1 930 3.9 1.8 3.9 6.8

유럽 34 281 4.5 8.8 3.4 8.6 28 425 3.9 6.8 2.9 6.6

EU27 22 129 5.1 6.4 3.3 8.0 19 370 4.6 5.4 3.1 7.0

터키 2 603 4.7 5.3 3.6 5.0 2 085 4.2 4.5 3.5 3.2

북미 2 075 0.8 1.7 0.4 1.2 1 910 0.8 3.5 0.5 0.7

오세아니아 1 221 4.7 5.0 3.9 5.3 1 103 4.5 6.3 3.3 4.8

남미 및 카리브해 지역 24 786 6.0 5.7 5.5 9.2 18 624 5.0 5.0 4.4 7.0

멕시코 10 780 13.1 18.4 9.7 7.1 8 328 11.1 15.4 7.0 6.1

합계 90 818 1.9 1.5 1.5 4.8 72 381 1.6 1.4 1.3 3.7

주: 가중 평균. 소득 집단은 2005년 1인당 GNI에 기준한 세계은행의 경제 분류에 따라 분류되었다(저소득: 미화 955달러 미만, 중하위 소득: 미화 996 – 3945달러, 중상위 소득: 미화

3,946 – 12,195달러, 고소득 미화 12,196달러 이상). /구 소련과 구 유고슬라비아는 “중상위 소득” 국가로 분류되어 있고/, 남한은 “고소득: OECD 회원국”으로 분류되어 있다. 구 소련과

구 체코슬로바키아 및 구 유고슬라비아는 "유럽" 지역으로 분류되어 있다.

출처: DIOC (2000; 2005-06) 및 Barro and Lee (2010).

http://dx.doi.org/10.1787/888932607499



표 2.2

숙련 공급 활성화: 주요 질문, 지표 및 자원

주요 질문 자체 평가용 선별 지표 참고자료 및 정책 사례

노동시장에서의 직업능력 제공 장려

우리 나라에서는 사람들이

노동시장에 직업능력을

공급하고 있는가?

• 노동시장 참여율

http://stats.oecd.org/wbos/default.aspx?DatasetCode=LFS_D

• Online OECD Employment Database

www.oecd.org/employment/database

우리 나라에서 노동시장에

참여할 잠재력이 가장 큰 실업

집단은 어떤 집단인가?

• 연령, 성별 및 장애에 따른 참여율을 기반으로 한 4가지

시나리오에 따른 예상 노동력

www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_2649_33927_46502382_1_1_1_1,00.html

• Sickness, Disability and Work. Breaking the Barriers. A synthesis of findings across OECD countries, 2010, OECD Publishing.

www.oecd.org/LongAbstract/0,3425,en_2649_33927_46502382_1_1_1_1,00.html

우리 나라의 "취약계층" 비율은

얼마나 되는가?

• 비이민 가정의 자녀와 이민자 자녀의 "취약계층" 비율


• “Overview: Children of Immigrants in the Labour Markets

of OECD and EU Countries”, in:

Equal Opportunities? The Labour Market Integration of the Children of Immigrants, OECD Publishing.


우리 나라의 시간제 고용의

비율과 일자리 구성은 어떻게

되는가?

• OECD 회원국의 시간제 고용

http://dx.doi.org/10.1787/888932293087 • 시간제 고용의 양성 불평등 비율

http://dx.doi.org/10.1787/888932293087

• “How Good is Part-Time Work?”, in Employment Outlook 2010, OECD Publishing.


집단 전반에서 시간제로

일하거나 일을 하지 않는 주된

이유는 무엇인가?

• 시간제로 일하거나 일을 하지 않는 이유

http://dx.doi.org/10.1787/888932293087 •“How Good is Part-Time Work?” , in Employment

Outlook 2010, OECD Publishing.


노동시장의 숙련 인력 보유

우리 나라의 노령 근로자는

노동시장에 참여하고 있는가? • 연령 집단별 노동시장 참여율


• Pensions at a Glance 2011: Retirement-Income Systems in OECD and G20 Countries, OECD Publishing.

www.oecd.org/els/social/pensions/PAG

우리 나라는 숙련 인력 중 상당

수를 다른 나라에 빼앗기고

있는가?

• 총 거주 인구에 대한 비율로 표시한 순 이민

http://dx.doi.org/10.1787/888932293087• “Trends in Migration Flows and in the Immigrant



두뇌유출은 여러 개발도상국에서 특히 문제가 되고 있다. 그렇지만 개발도상국들은 고숙련자의 이민으로 인한 손실에만 너무

중점을 둔 나머지 이민으로 인해 얻을 수 있는 큰 혜택은 보지 못하고 있다. 고숙련 근로자를 포함해 일부 근로자는 숙련

수요를 감소시키는 부적절한 투자 분위기(심각하게 왜곡된 가격, 서투른 관리 및 인프라 부족)로 인해 본국에서 일자리를

찾지 못할 수 있다. 장기적으로는 국가가 투자 분위기를 개선함으로써 숙련 근로자에 대한 수요를 늘려야 하지만, 그동안에는

고숙련 근로자의 해외 취업을 수월하게 만드는 것이 이들의 실업을 줄일 수 있는 한 가지 방안이 되기도 한다. 취업알선

서비스를 제공하고, 사설기관에 대한 제재를 없애는 한편, 사기, 착취 및 남용을 방지하기 위한 보다 강력한 규제를 적용하면서

국제 표준에 부합하는 국내 자격 및 졸업장 제도를 마련한다면 잠재 이민자가 해외에서 자신의 직업능력에 맞는 직업을 찾는

데 도움이 될 수 있다. 또한, 해외에 취업한 내국인은 유용한 기술을 유입하고 자금을 조달하는 가교 역할을 하기도 하고

국제 시장과의 연결고리 역할도 할 수 있다. 두뇌유출국의 이민에 대한 제약이 선진국에서도 자국으로 들어오는 이민자에게

제약으로 작용하기 때문에 이러한 제한을 완화한다면 인적자원개발에 많은 도움이 될 수 있을 것이다.



주

1. Desjardins and Warnke (2012).

2. OECD(근간), Settling in – 2012.

3. OECD (2010a).

4. OECD (2010b).

5. Jaumotte (2004); OECD (2011a).

6. OECD (2007a); OECD (2011b).

7. OECD (2010a).

8. OECD (2007b).

9. OECD (2010a).

10. 자세한 내용은 Immervol and Pearson(2009) 참조.

11. OECD (2010c), Gornick and Hegewish (2010). 다변량 분석에 따르면 시간제 직장의 이용가능성으로 인해 여성의 참여율이 높아지는

경향이 나타났으나, 선호도의 차이로 인해 모든 국가에서 같은 비율로 증가하지는 않았다. Jaumotte (2004) 및 Falzone (2000) 참조.

12. Gustman and Steinmeier (2004); OECD (2010c).

13. 육아휴가의 이용가능성으로 인해 노동시장에 대한 정착도를 높일 수 있고 여성이 출산 후 직장에 복귀할 가능성도 높아진다. 그러나

육아휴가의 기간도 역시 중요하다. 여성이 노동시장에서 오랫동안 떠나 있으면 직업능력이 퇴보해 결과적으로 노동시장 참여에 부정적인

영향을 미칠 수 있기 때문이다(OECD, 2011c).

14. OECD (2011d).

15. OECD (2006).

16. OECD (2007b) 및 OECD (2010a).

17. 실업자의 직업 훈련에 중점을 둔 적극적 노동시장 프로그램(ALMP: Active Labour-Market Programme)의 결과도 함께 포함되어 있다.

한 연구(Kodrzycki, 2007)에 따르면 미 직업훈련협력법(Job Training Partnership Act)에 따라 직업 훈련이나 일반 교육에 참여하더라도

기본적인 재취업 서비스를 이용한 경우에 비해 재취업 시 임금 수준이 높아지지는 않은 것으로 나타났다. 세계은행 연구, Betcherman

et al. (2004)에 따르면 적극적 노동시장 프로그램을 대상으로 159가지 과학적(즉, 대조 집단에 기반) 평가를 수행한 결과, 이 중 49개는

실업자를 위한 프로그램이었고 9개는 대규모 정리해고로 실직한 근로자를 위한 재훈련 프로그램이었다. 이 평가에서는 훈련 프로그램이

고용 보조금이나 직업 창출 프로그램에 비해 보다 긍정적인 영향을 미쳤지만 비용이 더 많이 드는 것으로 나타났다. 연구원들이 파악한

바에 의하면 고용 전망을 향상시키는 프로그램은 많았지만 급여를 높이는 프로그램은 훨씬 적었다. 실직 근로자를 위한 지역 대학 훈련의

긍정적인 효과을 비롯한 보다 종합적인 결과는; Jacobson et al (2005).

18. Carcillo and Grubb (2006).

19. OECD (2006, 2011c); Carcillo and Grubb (2006).

20. Carcillo and Grubb (2006).

21. OECD (2006, 2010a).

22. OECD (2011d).

23. OECD (2006).

24. Bassanini and Duval (2006).

25. OECD (2011d).

26. OECD (2011d).

27. OECD (2011d); Gustman and Steinmeier (2004).

28. 소위 수평 효과라고 함, Aubert (2011) 참조.

29. OECD (2006).

30. OECD (2011d).

31. OECD (2006; 2011d; 2011a).

32. OECD (2010d).

33. OECD (2011e).




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정책 수단 3:숙련의 효율적 활용


숙련의 효율적 활용을 위한 주요 정책 과제 ............................................................................................................................................. 80

국가는 인재 풀을 최대한 활용하기 위해서는 어떻게 해야 하는가? ............................................................................................8 1

개인의 직업능력을 최대한 활용하도록 지원하는 국가정책 ..............................................................................................................8 1

(고급) 숙련수요를 늘리기 위한 국가정책 ...................................................................................................................................................94



숙련의 효율적 활용을 위한 주요 정책 과제

숙련과 직무 수요 간의 매칭 개선:

•고용주가 직원들의 직무능력을 보다 잘 활용할 수 있도록 지원. 숙련을 개발해 노동시장에 공급하더라도 그러한

숙련이 효율적으로 활용되지 못하면 경제와 사회에 바람직한 영향을 미치지 못할 수 있다. 숙련정책은 고용주가

구해진 숙련을 보다 잘 활용할 수 있도록 지원해야 하며, 이는 관리자, 그 중에서도 특히 중소기업의 관리자가

효율적인 업무 및 조직 관행을 파악함으로써 달성될 수 있다. 이러한 효과적인 관행의 예로는 직원들의 참여 장려,

직무의 유연성 향상, 혁신을 위한 유인책 제공, 인력의 숙련형성에 맞춘 비즈니스 전략 수립 등을 들 수 있다. 그러나

궁극적으로는 고용주가 이러한 투자에서 이익이 발생하겠지만 직원들에게 투자하도록 하는 유인책이 충분치 않다.

정부가 지원하는 제도, 특히 저숙련자들을 위한 제도는 노동력의 저숙련 문제를 해결하고 근로자가 자신이 보유한

직업능력에 가장 적합한 직업을 찾을 수 있도록 지원하는 데 필요한 경우가 많다.

•실업을 해결하고 청년층이 노동시장 진입의 발판을 마련할 수 있도록 지원. 많은 국가에서 청년들이 노동시장에

진입해 생활임금을 제공하면서 직업 전망도 밝은 안정적인 일자리를 찾기 위해 고군분투하고 있다. 직업전선에

뛰어들 때 노동시장에 성공적으로 진입하는 것은 이후의 직장생활에 막대한 영향을 미친다. 처음에 일자리를 제대로

잡지 못하면 “낙인 효과(scarring effect)”로 인해 점점 더 따라잡기가 힘들고, 안정적이지 못한 직장에서 시작한

사람들은 일자리가 맞지 않아 나중에 실업 상태에 있게 될 가능성이 높다.

•숙련수요와 활용가능 정도에 대한 보다 정확한 정보 제공. 숙련 제도에 대한 정보와 투명성의 부족으로 인해

저숙련이나 숙련의 활용 미흡 및 실업이 발생할 수 있기 때문에 내실있는 진로지도는 모든 숙련 전략에 있어 가장

중요한 부분이다. 최신 노동시장 정보를 가진 역량 있는 진로교육 담당자는 개개인의 향후 진로에 가장 적합한 학습

프로그램을 안내해줄 수 있으며, 일관성 있고 이해하기 쉬운 자격체제는 고용주가 잠재 고용인이 어떤 숙련기술을

보유했는지 판단하는데 도움을 주기 때문에 고용을 촉진하고 근로자가 자신에게 적합한 구직을 촉진할 수 있다.

역량중심 자격증 또는 졸업장은 고용주가 잠재 고용인이 어떤 직무를 수행할 수 있는지 파악할 수 있도록 해 주며,

이를 통해 경력이 있는 사람들은 직장에서 습득한 숙련기술을 보증하는 자격증을 얻을 수도 있다.

•지역 노동시장 간의 이동성 촉진. 숙련 부족과 높은 실업률이 공존할 수 있는 이유 중 하나는 관련 기술을 보유한

사람들이 해당 기술을 필요로하는 일자리가 있는 같은 지역에 있지 않다는 것이다. 내부 이동성 관련 비용과 다른

장벽을 낮추면 고용인은 자신에게 맞는 직업을 찾고 고용주는 필요한 근로자를 찾는데 도움이 된다. 내부 이동성을

통해 해결할 수 있는 잠재적인 숙련공급을 우선적으로 검토해 보지도 않고 해외에서 숙련인력을 수입한다면 그

국가의 전반적인 고용과 숙련 활용에 부정적인 영향을 미칠 수 있다.

고숙련 인력에 대한 수요 증대:

•경제가 고부가가치 사슬을 올라 갈 수 있도록 지원. 정부 프로그램은 고용주의 경쟁력 향상을 위한 전략과 그 기업이

어느 시장에서 경쟁할지를 결정짓는 제품 시장 전략 모두에 영향을 미칠 수 있다. 기업들이 고부가가치 제품 및

서비스 시장으로 이동하면서 높은 숙련도가 요구되고 이러한 숙련의 활용도가 높아진다.

•고숙련 고부가가치 일자리 창출의 촉진. 활용가능한 숙련과 직무가 잘 일치하는 것이 항상 긍정적이지만은 않다.

: 직무가 자신에게 맞기는 해도 수준이 매우 낮을 수 있기 때문이다. 이러한 저숙련 균형(low-skills equilibrium)은

지역 경제나 지역, 심지어 국가 전체의 경제발전을 저해할 수 있다. 이러한 상황을 해결하기 위해 정책을 통해 단순히

수요에 대응만하기 보다는 수요를 “창출”할 수 있다. 재화 및 용역 시장의 경쟁력을 강화함으로써 정책입안자들은

보다 강력한 경제 성장과 더욱 생산적이고 보람 있는 일자리 창출에 기여하는 생산적인 경제활동을 촉진할 수 있다.

이러한 정책이 주로 경제개발 담당자들의 업무 영역에 속하긴 하지만 새로운 기술과 혁신에 중점을 둔 교육기관도

미래 경제를 형성하는 숙련개발에 참여할 수 있을 것이다.

•기업가 정신 육성. 기업가들은 새로운 일자리를 창출하고 숙련수요를 늘릴 수 있으나 기업가는 태어나는 것이 아니라

만들어지는 것이다. 교육훈련기관은 학생들이 기회를 파악하여 그 기회를 통해 성공적인 벤처 사업을 이끌도록

지원하는 한편, 그 과정에서 발생할 수 있는 어려움과 장애물을 인식해 대처해 나가도록 훈련시킬 수 있기 때문에

기업가 정신 개발에 일익을 담당할 수 있다. 이민자도 기업가가 될 수 있으므로 정책을 통해 재무, 생산 및 마케팅

분야에서 제공되던 기존의 훈련 과정과 더불어 지역 노동법, 소득세 및 법인세, 사회보장법에 대한 세미나와 설명회를

제공함으로써 새로 이주해 온 이민자들이 사업을 시작하도록 지원할 수 있다.



국가는 어떻게 인재 풀을 최대한 활용할 수 있는가?

사람들이 노동시장에 공급하려는 모든 기술이 생산적으로 사용되는 것은 아니다. 또한 직원의 숙련과 해당 직업에 필요한

능력이 일치하지 않는 사례가 너무 많다는 증거도 있다. 이러한 숙련 불일치의 발생은 효율적인 관리와 보다 투명한 정보

제공을 통해 줄일 수 있다. 사람들이 보유한 직업능력이 직업과 맞기는 하지만 매우 낮은 수준의 능력에서 일치하는 저숙련

균형과 고숙련 인력에 대한 수요 부족으로 인한 불완전 고용은 이러한 숙련에 대한 수요를 높이면 해결할 수 있다.

개인의 숙련을 최대한 활용하도록 지원하는 국가정책

직원들의 직업능력을 최대한 활용하도록 하기 위한 고용주의 지원

어떤 근로자는 현재 직업과 잘 맞지 않을 수 있다. 현재 직업에 비해 과숙련 상태인 근로자들도 있고 현재 직업에 비해 저숙련

상태인 근로자들도 있다.1 숙련 불일치는 측정이 쉽지 않지만(박스 3.1), 제공되는 지표를 보면 이러한 두 가지 현상이 널리

퍼져있음을 알 수 있다. 물론 이들 지표는 상황에 따라 적절히 해석되어야 한다. 예를 들어, 고부가가치 산업을 발전시키는

것이 정책 목표인 저숙련 균형 상황에서 고숙련 일치는 공급이 주도하는 발전을 막을 수 있기 때문에 바람직한 결과가 아니다.

그리고 아래에 설명되어 있듯이 현재 직업에서 사용되지 않고 있는 개인의 숙련을 다른 곳에서 사용할 경우 사회 전체에

혜택을 가져올 수 있다.

박스 3.1 일자리의 숙련 불일치에 대한 대안 조치

숙련 불일치를 측정하는 방법에는 여러 가지가 있으며, 각각의 방법은 해당 문제의 구조 파악과 조사 및 해석 방법에

영향을 미친다. 최근까지 불일치에 대한 학술적, 정책적 분석은 이용할 수 있는 데이터가 제한되어 있었기 때문에 숙련

불일치보다는 자격에 중점을 두고 이루어졌다. 일부 분석에서는 숙련 불일치에 대한 간접적이거나 자체 보고된 측정을

사용하였으며, 숙련의 직접 측정에 (기반한) 기초한 분석은 소수에 그쳤다. PIAAC는 숙련을 직접 측정하는 것은 물론

직장에서 그러한 능력을 사용하기 위한 요건을 측정한 결과를 제공함으로써 이러한 판도를 바꾸게 될 것이다. 여기에서

사용된 세 가지 측정 집합은 분명한 차이를 보이지만 상호 보완적이며, 각기 장단점이 있다.

자격 불일치는(국제표준교육분류(ISCED: International Standard Classification of Education)에 기반):

•근로자가 일생 중 특정 기간에 보유하고 있는 실제 기술을 정확하게 반영하지 못함;

•간접적이긴 하지만 보다 폭넓은 숙련의 집합을 나타냄(다양한 인지 및 비인지 기초능력 측정);

•자격을 습득한 시점부터 기술이 변하지 않는다고 가정함;

•자격을 취득한 시점 이후에 습득하거나 잃게 되는 기술은 무시함;

•집단 내 그리고 시간에 따른 자격의 질적인 차이와 국가 간 차이를 무시함;

•역동적인 문제에 정적인 측정치를 적용하게 될 수 있음.

자체 보고된 불일치 측정은:

•자격이나 졸업장에 비해 직업능력을 보다 구체적으로 나타내고 있음;

•직장에서 사용되는 직업능력에 대한 주관적인 측정치를 제공함;

•자신이 저숙련자인 경우에는 측정 대상이 되려 하지 않음.

숙련 불일치 측정은:

•근로자가 일생 중 특정 기간에 보유하고 있는 실제 숙련기술을 보다 정확하게 반영함;

•보다 좁은 범위의 숙련 집합을 좀 더 직접적으로 나타냄;

•자격을 취득한 시점 이후에 습득하거나 잃게 되는 기술을 고려함;

•자격증이나 졸업장의 질적인 차이를 고려함.

사용된 자료에서는 일부 직업능력만 측정하고 있으나 이러한 직업능력은 핵심 기초능력이기 때문에 사용할 수 있는 최소

수준까지 완벽하게 습득할 경우 다음과 같은 이점이 있다:

•다른 고차원적인 직업별 능력을 개발하여 유지할 수 있는 잠재력을 강화시킨다; 그리고,

•사람들이 다양한 직업과 관련 있고 다양한 상황에서 중요성이 증대되고 있는 텍스트 기반 처리 업무를 해결하는 데

도움이 된다.

출처: Desjardins and Rubenson (2011); Quintini (2011a).

•




숙련 불일치 비율은 근로자 집단 간에 다르다. 사전 PIAAC 현장 테스트 데이터에 따르면 지식경제 근로자 중에는 숙련일치도가 높은 것으로

나타났는데, 그들은 문해력 수준이 높고 업무에 높은 문해력을 활용하고 있다. 이 집단은 "저숙련 일치" 정도가 낮았으며, 업무에 활용하는 저문해력을

보유한 근로자 수가 더 적다. 대조적으로 비지식 경제 근로자 중에는 상대적으로 높은 비율이 "저숙련 일치"를 보이는 것으로 나타났으며, 문해력

수준이 낮으며 이를 업무에 활용한다. 이 근로자들 중 상당수가 높은 문해력을 보유하고는 있었으나 업무에 자주 사용하지는 않았다(“숙련 과잉”).

지식 경제 근로자에 비해 비지식 경제 근로자 중에는 극소수만이 "고숙련 일치"를 보이는 것으로 나타났다.

http://dx.doi.org/10.1787/888932607385



그림 3.1의 그래프 A는 유럽에서 자체 보고된 숙련 불일치 비율을 나타낸다. 평균적으로 유럽 국가의 근로자 중 30%가 현재

직장에서 요구되는 것보다 더 복잡한 업무를 처리할 수 있는 능력을 보유하고 있다고 응답했으며, 업무 처리를 위해 훈련이

더 필요하다고 응답한 근로자는 13% 정도였다. 그림 3.1의 그래프 B에는 실제 측정된 숙련과 직장에서 이러한 능력이 어떻게

사용되는지를 비교함으로써 불일치를 다른 방식으로 측정한 결과가 나와 있다. 이를 통해 기존 직업능력이 저사용되고

있거나 저숙련 상태인 경우, 모두가 과숙련 상태인 경우보다 적긴 하지만, 여전히 많이 발생하고 있음을 알 수 있다.

직업에서 발생하는 숙련 불일치는 일시적 현상일 수 있다. 예를 들면, 때로는 활용가능한 고숙련 근로자풀이 많이 확보된

상황에서 숙련 수요가 조정되는데 시간이 걸리기 때문이다. 따라서 모든 유형의 숙련 불일치가 경제에 나쁜 것은 아니다. 특정

직업에서 직업능력이 제대로 활용되지 못해 발생하는 숙련 과잉은 다른 보다 고급직업과 장기적으로는 지식경제 구축을 위해

활용될 수 있는 예비 숙련 역할을 할 수 있다. 또한, 숙련은 교육을 받는 과정에서 사회, 정치, 문화 생활에도 큰 영향을 미치게

되므로 즉각적인 경제 수요를 충족시키는 것 이상으로 유용할 수 있다. 사람들이 습득하는 숙련이 반드시 노동시장에서

사용되는 것만은 아니다. 고숙련 인력은 소위 지식 제품(즉, 컴퓨터 소프트웨어, 새로운 미디어, 전자 데이터베이스 및

라이브러리, 인터넷으로 제공되는 재화와 용역)의 소비에도 영향을 미치기 때문에 시장교환에 영향을 주고 이러한 제품에

대한 수요가 증가함에 따라 경제 성장까지 가져올 수 있다.2

이와 동시에 근로자의 숙련과 현재 업무 사이의 불일치는 사회경제적 성과에 부정적 영향을 줄 수도 있다. 중단기적으로 특정

직업에서의 과숙련(또는 숙련의 저사용) 상황은 숙련 손실로 이어지고 그러한 숙련 습득에 사용된 자원이 낭비되는 것이기

때문에 문제가 될 수 있는 것이다. 현재 직장에서 직업능력을 제대로 활용하지 못하고 있는 근로자는 자신의 직업능력에

맞는 직업에 종사하는 근로자보다 급여가 낮으며 직업 만족도도 떨어지는 경향이 있다.3 이런 상황에서는 직원이 이직하는

경우가 많기 때문에 회사의 생산성에 영향을 미치게 된다. 또한 저숙련도 생산성에 영향을 미치며, 숙련 부족과 마찬가지로

효율적인 기술과 업무 방식이 채택되는 속도를 더디게 한다. 이러한 불일치로 인한 부정적인 영향은 아래 그림 3.2에서와

같이 근로자의 소득에 반영된다. 숙련 불균형이 존재한다는 증거가 있기는 해도 그 이면의 이유들이 복잡하기 때문에 이를

정책 수립을 위한 목적으로 해석하는 것은 쉬운 일이 아니다. 그러나 지금까지의 연구 결과는 공공정책이 개입할 여지가

있음을 시사한다.

불일치는 또한 성별과 관련이 있다.4 여성은 남성보다 인문학 같은 몇몇 특정 전공으로 졸업하는 경우가 많기 때문에 자격

과잉이 발생하는 경우가 많으며, 과학, 기술, 공학 및 수학(STEM)을 전공한 젊은 여성은 남성에 비해 해당 전공 분야에

취업하게 되는 경우가 더 적은 것으로 나타났다. 그러나 자격 과잉에 있어 성별 차이가 존재한다는 증거는 없으며, 아직도

여성은 남성에 비해 자격 미달인 경우가 많고 시간제 직장에 근무하거나 자녀가 있는 경우 이러한 가능성은 더 증가한다.5



여성의 자격 미달 비율이 높은 이유 중 일부는 여성이 자신의 능력을 그렇게 인식하고 있기 때문일 수도 있다. 예를 들어,

여성은 남성에 비해 현재 자신의 직업에서 자격이 미달된다고 스스로 보고한 경우가 많았다.

관리 향상과 혁신을 통한 숙련 활용의 증대

근로자가 이전에 수행하던 업무에 대한 새로운 기술이 도입되면 활용가능한 숙련은 활용이 저조해질 수 있다. 근로자가

정보 부족으로 인해 또는 직장에서 자신의 숙련 중 일부만 사용하기 때문에 현재 업무에 잘 맞지 않는 경우도 있다. 원하는

부문이나 지역에 고숙련 일자리가 부족할 수도 있다. 아프리카 국가의 경우, 고숙련 청년들이 고숙련 일자리 부족 상황에

직면하게 되는 경우가 많다.6 고등교육은 평생을 두고 볼 때 좋은 일자리에 고용될 확률을 높여주지만, 이러한 상황은

단기적으로 실업 가능성을 높이기도 한다. 고등교육을 받은 인구의 급격한 증가와 이러한 근로자에 대한 수요 부족으로 인해

숙련 과잉이 일시적으로 발생할 수 있지만 결국 이러한 투입 가능한 고숙련 인력은 해당 숙련에 대한 수요를 발생시키고 보다

광범위한 경제 부문이 고부가가치 산업으로 발전하게 만들 수 있다.

또한 고등교육의 확산은 최소 직무 요건을 높여 점점 더 많은 사람들이 고등교육에 등록하도록 만드는 소위 "자격 인플레이션"

으로 이어질 수 있다. 결과적으로 잠재 고용주에게 높은 생산성을 가져다 줄 것이라 여겨지던 고등교육의 가치가 단지 많은

사람들이 고등학력을 보유하고 있다는 이유 때문에 평가절하될 수 있고, 많은 학생들을 수용해야 하는 경우 교육의 질도

낮아질 수 있다. 소득 격차를 보면 일부 국가에서 이러한 상황이 발생하고 있긴 하지만, 대다수의 OECD 회원국에서는

고학력자들이 높은 소득 혜택을 누리고 있으므로 이러한 현상이 만연한 것은 아니다.

숙련 과잉의 이유가 무엇이든 숙련정책은 고용주가 가용한 숙련을 보다 잘 활용할 수 있도록 지원해야 하며, 관리자, 그

중에서도 특히 중소기업의 관리자가 효율적인 업무 및 조직 방식을 파악할 수 있는 기재가 강화되어야 한다. 이러한 기재에는

혁신을 촉진하고 중개 서비스 등을 통해 기존의 숙련 기반을 보완하는 기술과 방식을 채택하는 것 등이 포함된다. 유럽, 미국

및 아시아의 4천 개 기업을 대상으로 한 연구에 따르면7 효율적인 관리 방식을 적용한 기업들이 그렇지 않은 기업보다 훨씬

뛰어난 성과를 보였다. 관리 방식에 대해 1에서 5까지 점수로 매긴 최근 연구8에서는 관리 방식이 1점 높아질 경우 노동력을

25% 증가시키거나 자본을 65% 늘린 경우에 맞먹는 산출량이 증가하는 것으로 나타났다. 고용의 유연성, 권한 위임 및 혁신을

위한 장려책을 권장하면서 직원의 참여를 유도하고 업무와 학습에서 모두 높은 성과를 보이는 조직이 이러한 성공적인

사례라 할 수 있다(박스 3.2).9

일부 관찰자들은 경제 전반에서 혁신이 차지하는 비중이 높아지면서 직원들이 기술적 역량은 물론 문제 해결 능력, 창의성,

팀워크, 커뮤니케이션 능력과 같은 일반적이거나 전수 가능한 또는 범직업적인 능력을 모두 보유해야 하는 상황이 되었다고

지적한다.10 이러한 능력은 가르칠 수도 있지만, 고용주는 근로자에게 각자 업무 방식을 개발하도록 어느 정도 자율성을

부여함으로써 이들이 이미 보유한 숙련을 보다 잘 활용하도록 장려할 수도 있다. 근로자들이 보다 책임감을 가지고 문제를

파악해 해결함으로써 "체험을 통한 학습(learn by doing)" 가능성이 높아지고, 이러한 과정에서 혁신이 발생하기도 한다.

OECD의 혁신 전략(Innovation Strategy)11에서는 이러한 "점진적인" 변화가 제품 및 서비스의 큰 혁신으로 이어질 수 있고, 그

결과 OECD 경제 전체의 성장과 생산성 증가로 이어진다는 사실을 발견하였다.

때때로 고용주는 적정 수준으로 숙련된 근로자가 없거나, 해당 지역에 필요한 근무 조건으로 고용할 만한 근로자가 없어

숙련이 부족한 근로자를 채용해야만 할 수 있다. 아니면 근로자가 필요한 숙련을 한 때 보유하고 있었으나 사용하지 않거나

직장 내 혁신으로 인해 필요한 숙련 요건이 변했기 때문에 그 능력이 퇴보했을 수도 있다.

관련 성인교육과 고용주가 주관하는 훈련을 제공하면 이런 문제를 해결할 수 있다. 고용주는 인적자원이 보유한 업무 방식과

직원들의 직업능력을 개발할 수 있도록 업무 전략을 수립해야 한다. 많은 연구에서 훈련은 변화하는 숙련수요에 상호

보완적인 작용을 하는 것으로 나타났으며,12 사실상 이것이 일부 기업들이 우선적으로 성인교육 및 훈련을 지원하고 있는

가장 큰 이유이기도 하다.13 그러나 궁극적으로는 고용주가 이러한 투자에서 혜택을 누릴 수 있다 하더라도 고용주로 하여금

이런 투자를 하도록 만드는 유인이 충분하지 않을 수 있다. 정부가 지원하는 제도, 특히 기초능력 수준이 낮은 사람들을 위한

제도는 노동력의 저숙련 문제를 해결하고 근로자가 자신이 보유한 직업능력과 가장 적합한 직업을 찾을 수 있도록 지원하는

데 필요할 수 있다(위의 숙련 개발에 관한 장 참조).

실업을 해결하고 청년층이 노동시장에 발판을 마련할 수 있도록 지원

실업으로 인해 노동시장에서 일시적으로 배제된다는 것은 활용가능한 숙련이 전혀 사용되고 있지 않음을 뜻한다. OECD

고용전략에서는 국가가 실업을 해결할 수 있는 방법에 대한 다양한 권고안을 제시한다(박스 3.3).

많은 국가에서 청년들이 노동시장에 진입해 생활임금을 제공하면서 직업 전망도 밝은 안정적인 일자리를 찾기 위해

고군분투하고 있다. 2010년 OECD 회원국의 평균 청년 실업률은 17%로 핵심생산층 실업률의 2.3배에 달했으며, 스페인에서는

그 해 청년 인구 중 40% 이상이 실업 상태였다(그림 3.3). 이 그래프에 최근의 글로벌 경제 위기로 인한 영향이 반영되어 있긴

하지만 학교에서 노동시장으로의 원활한 이행을 가로막는 여러 가지 구조적인 장벽으로 인해 경기침체 이전에도 높은 청년

실업률은 만연했었다.



박스 3.2 혁신적인 직장

일부 북유럽 국가에서는 직장의 변화와 혁신을 촉구하기 위한 야심찬 계획을 마련하였다. 이 계획의 가장 큰 목표는

직장을 학습의 장으로 만드는 것이다. 노르웨이는 사회적 동반자 관계와 직장 민주주의 원칙에 기반해 전통적으로 이러한

정책을 오랫동안 시행해 온 나라이다. 1982년, 직장에서의 협력과 조직의 변화를 위한 지역적 움직임을 지원하기 위해

노동조합연맹(LO: Confederation of Trade Union)과 기업산업연맹(NHO: Confederation of Business and Industry)

사이에 중요 협약이 체결되었으며, 이 계약은 기업개발프로그램(Enterprise Development Programme)(1994-2001)

과 뒤이은 가치창출 프로그램(VC: Value Creation Programme)(2001-2010)의 기반이 되었다. VC는 지역 기업과

대학교, 대학, 연구 기관 등의 지역 단체 간에 네트워크를 구축하거나 제휴관계를 체결하는 방식으로 지역 차원에서

시행된다.

스웨덴도 일자리 설계와 공장 구조 개편에 있어 오랜 역사를 보유한 나라이다. 스웨덴의 국가 차원의 주요 프로그램은

직장의 변화를 촉구하기 위해 민주주의적 대화를 강조한 LOM 프로그램(1985-1990)으로 시작되었으며, 이후 25,000

개가 넘는 프로젝트로 구성된 직장생활 기금 프로그램(Work Life Fund Programme)(1990-1995)으로 이어졌다. 2001

년에는 스웨덴근로사회연구협의회(FAS: Swedish Council for Working Life and Social research)와 스웨덴기술혁신청

(VINNOVA: Swedish Agency for Innovation System)이라는 두 개의 기관도 신설되었다. FAS의 목표는 직장생활과

관련된 응용 연구를 지원하는 것이며, VINNOVA는 연구 활동과 기업 또는 네트워크 개발 프로젝트에 주력한다.

핀란드 최초의 국가 개발 프로그램인 TEKE는 1996년 시작되어 3년 간 시행되었으며, 여러 다른 프로그램이 그

뒤를 이었다. TEKE 프로그램은 13만5천명의 사람들과 1천6백여 개 기업이 참여한 670개가 넘는 프로젝트에 기금을

제공하였다. 초기에는 대부분의 프로젝트가 업무 프로세스, 직원 관리, 팀 기반 업무 및 외부 네트워크 개선을 목표로

단일 기업에서만 시행되었다. 이후, 연구 및 개발 프로젝트도 통합되었으며, 중소기업에 특히 중점을 둔 기업 및 조직

네트워크를 기반으로 프로젝트가 시행되었다. 이들 초기 프로그램에서는 진보적인 기업에서 시행되고 있는 우수사례를

파악하는 데 중점을 두었다. 그러나 보다 야심찬 최근의 정책 접근법에서는 다소 보수적인 기업까지 포함해 비교적 많은

기업을 대상으로 조직을 변화시켜 직장을 개선하도록 촉구한다. OECD는 이러한 정책을 시행하는 국가들이 새로운

형태의 업무 조직 채택에 있어 선도적인 역할을 하고 있기 때문에 보다 야심찬 이와 같은 정책 접근법을 지지하는

입장이다.

출처: Alasoini (2009); OECD (2010a).

많은 젊은이들이 “부실하게 통합된 신규 구직자 (poorly-integrated new entrant)”로 직장생활을 시작하고 있다.14 이

젊은이들은 자격이나 졸업장을 보유한 경우가 많긴 하지만 활발한 경제 성장기에도 자신들이 보유한 직업능력보다 낮은

수준의 직업능력이 필요한 불안정한 일자리를 전전하거나 실업 또는 무직 상태에 있는 경우가 많다. 불안정한 일자리에 대한

정의가 국가마다 다르기 때문에 이 집단의 규모를 측정하기는 쉽지 않다. 유럽 국가들의 경우 OECD는 임시 직장에 3년 이상

종사한 청년층을 이 집단의 표본으로 선택하였다. 유럽에서는 2005년 학교를 안 다니고 임시직에 고용되어 있던 15-29세

청소년 중 평균 8%가 2007년에도 여전히 임시직에 종사하고 있었다. 저소득 국가에서는 청년 고용이 고용의 질과 좀 더

관련이 있는 반면 중소득 국가에서는 고용의 규모와 더 관련이 있다. 저소득 국가의 실업 상태의 청소년은 대부분 상대적으로

부유한 가정 출신이 많으며 비공식 분야 및 농업에 고용되어 있는 청소년들만큼 열악한 상황에 있는 것은 아니다. 가장 열악한

상황에 있는 집단은 취업의욕을 상실한 청년근로자 들이다.15

박스 3.3 실업 해결을 위한 정책 조언

1994년, 높은 실업률과 장기 실업 문제를 해결하기 위해 OECD 회원국에 일련의 정책 지침을 제공하기 위한 목적으로

OECD의 고용전략(Jobs Strategy)이 공개되었으며, 2006년에는 고용전략의 개정판이 발행되었다. 이 전략은 네 개의

주요 단원으로 구성되어 있으며, 각 단원에는 실업 해결을 위한 직간접적인 정책 수단이 수록되어 있다.

단원 A: 적절한 거시경제적 정책의 수립

•부정적 충격(adverse shock)으로 인해 일시적으로 증가한 실업은 거시경제적 정책이 경제 안정화에 기여하지 못할

경우 지속될 수 있으며, 이때는 통화 및 재정정책의 시행이 요구된다.

•통화정책에서는 인플레이션 또는 디스인플레이션으로 인한 충격에 대처함으로써 중단기의 물가 안정을 추구해야

하며 궁극적인 목표는 경제활동을 안정화하는 것이다.

•재정정책에서는 재정을 회복하여 건실하게 유지함으로써 자동안정화장치(automatic stabilizer)가 작동할 수 있도록

해야 한다.

단원 B: 노동시장 참여와 구직 활동을 가로막는 장애물 제거

...



•실업수당의 소득대체율(replacement rate)과 수급기간은 구직 의욕을 꺾지 않는 수준에서 설정되어야 하며, 특히

상대적으로 관대하게 시행되고 있는 경우에는 더욱 유의해야 한다.

•취업 지원 서비스에서는 실업 상태의 근로자에게 심층 면접에 관한 조언과 구직 활동 관련 지원을 제공해야 하며,

적극적 노동시장 프로그램에 대한 참여도 의무화해야 한다.

•취업 지원 서비스의 성과는 취업수당 수급자 수에 미치는 장기적인 영향을 기준으로 평가해야 하고, 비효율적인

프로그램은 종료되어야 한다.

•취업 시 받게 될 급여가 실업수당에 비해 높아야 하며, 일자리에서 적절한 보상을 얻을 수 있도록 해 주는 세금혜택제도

개혁과 근로소득이 정책적으로 다루어져야 한다.

단원 C: 노동 수요에 대한 노동/제품 시장 장애물 제거

•최저임금은 생산성이 낮은 근로자를 위한 일자리 창출에 큰 해를 끼치지 않는 수준에서 정해야 한다.

•경쟁이 가능한 모든 영역에서 새로운 기업의 진입을 가로막는 법적 장애물을 없애야 하며, 창업과 관련한 비용과

행정적 부담을 줄이고 간소화함으로써 기업가적인 환경을 조성해야 한다.

•고용보호법제(EPL: Employment Protection Legislation)가 지나치게 엄격한 국가의 경우 부당해고에 제재를 가하고

경제적 이유로 인한 해고에 부과되는 제약을 줄이는 방향으로 이를 개혁해야 하며, 정리해고된 근로자가 새로운

일자리를 찾을 수 있도록 합리적인 해고 통지 기간을 제공해야 한다.

단원 D: 노동인구의 직업능력 및 역량개발 촉진

•새로운 이민자의 자격 증명 인정을 비롯해 훈련이나 취업경력을 통해 성인이 획득한 새로운 역량을 인정하는 제도를

수립한다.

•일부 채용 프로그램은 실업자와 같이 불이익을 당하는 집단의 구체적인 요구사항을 충족시키는 것을 목표로

설계되어야 한다.

•조기 교육 이탈을 줄이고 청소년이 노동시장에 요구되는 직업능력을 습득할 수 있도록 보장한다.

•견습제도나 다양한 비정규 채널을 출발점으로 교육과 고용의 연계를 지원한다.

출처: OECD (2006).

직업전선에 뛰어들 때 노동시장에 성공적으로 진입하는 것은 이후의 직장생활에 막대한 영향을 미친다. 처음에 일자리를

제대로 잡지 못하면 “낙인 효과”로 인해 점점 더 따라잡기가 힘들고, 불안정한 일자리를 시작한 사람들은 적응이 힘들어

나중에 실업 상태에 있게 될 가능성이 높다.16 따라서 청년층의 실업 원인을 파악해 해결하는 것이 숙련되고 생산성 있는 성인

노동력 확보에 열쇠라고 할 수 있다. 청소년을 다른 집단과 비교해 상대적으로 불리하게 대우하지 않는 고용 및 해고 규정과

고용주가 직장내 훈련을 필요로 하는 청소년을 고용할 수 있도록 만드는 재정 인센티브 제도는 고용주가 경험이 부족한

청소년 고용을 꺼리는 분위기를 극복하는 데 있어 매우 중요하다. 몇몇 국가에서는 청소년의 노동시장 진입을 지원하는

성공적인 사례를 구축하였다(박스 3.4).

많은 개발도상국의 경우 높은 실업률과 노동시장에 진입하고 있는 대규모 인구에 내재된 잠재적인 근로자의 공급은 경기

부양을 위한 훌륭한 기회를 의미한다. 이러한 신규 근로자들을 적절하게 훈련시키고 기업이 이들을 고용하도록 장려하는

기업 분위기를 조성한다면 경제와 사회발전에 큰 도움이 될 수 있다. 그러나 빠른 인구 증가는 기회가 되기도 하지만 해결해야

할 과제도 던져 준다. 국제이주기구(International Organization for Migration)의 추정에 의하면 이집트의 경우 신규 구직자와

장기 실업자를 수용하기 위해 매년 833,000개 정도의 일자리를 창출해야 하는데, 이는 최근 고용 증가율보다 거의 40%가

높은 수치이다.17 또한, 민간부문 기업들의 고용을 제한하는 규정을 없애고, 교육의 질과 적절성을 향상시키며, 생산 효율을

높이도록 통제를 강화한다면 이들 국가가 대규모 청년 인구가 제공하는 잠재적인 혜택을 누릴 수 있을 것이다.

게다가 이집트와 요르단의 경우 여성 실업률이 세계 평균인 6.5%에 비해 22%가 넘고, 남성 실업률과 비교하면 약간 높은

모로코의 경우를 제외하고, 이집트는 4배, 요르단은 2배, 튀니지는 70% 정도가 더 높다. 또한 청년층과 교육 수준이 높은

집단도 고실업률에 직면하고 있다. 이집트, 요르단 및 튀니지의 경우 청년 실업률은 25%부터 29%까지 다양하며, 모로코의

경우 이보다는 낮지만 여전히 세계 평균인 12.6%보다는 상당히 높다.18 대졸 근로자도 실업 인구의 상당 부분을 차지하는데,

이들은 자격 요건을 더 많이 갖추었기 때문에 저학력 근로자들보다 공식부분의 일자리를 더 기다리려 하기 때문이다. 일자리의



http://dx.doi.org/10.1787/888932607442

박스 3.4 학교에서 노동시장으로의 보다 원활한 이행 지원: 성공적인 모범 사례

의무교육 연령 상향 조정: 영국, 포르투갈 및 네덜란드

영국, 포르투갈 및 네덜란드는 보다 많은 청소년들이 최소한 상급 중등 자격을 취득하고 교육을 마칠 수 있도록 최근 의무교육 연령을 높였다. 이들 국가에서는 청소년이 고등학교 졸업장을 취득하거나 18세가 넘을 때까지 교육을 받아야 한다. 영국의 제도 하에서는 교육 의무를 다할 수 있도록 청소년들이 전일제 훈련에 참여하거나 학업과 훈련의 병행을 허용하는 직장에 근무할 수도 있다. 이러한 융통성 덕택에 학교 교육에서 소외감을 느끼는 청소년들도 대안적인 학습 경로를 선택할 수 있다.

견습제도의 부활: 호주

호주의 견습제도는 호주의 직업능력개발에 가장 중요하며, 취업연령대이면 누구나 이 제도를 이용할 수 있다. 이 제도에서는 근무 시간에 훈련을 제공하며 전일제나 시간제 또는 학교 기반의 훈련도 가능하다. 글로벌 금융 위기 동안에는 견습제도 이수율이 위기 이전의 수준으로 빠르게 회복되었다. 호주 정부는 호주의 견습제도를 검토한 후 시간 중심이 아니라 역량에 기반한 진행을 추구하는 방향으로 제도를 전환하도록 지원하고, 숙련 직종에 일자리를 찾는 중퇴자에게 조언을 제공하며, 견습생 유지에 도움이 되도록 맞춤형 멘토링 서비스를 제공함으로써 노동이동성과 효율성 촉진을 위해 다양한 주(州) 실습제도 법을 조율하는 데 투자하였다.

청년 실업 줄이기: 폴란드 및 슬로바키아

학교 중퇴율이 낮다고 해서 청년 실업률이 낮은 것은 아니다. 폴란드와 슬로바키아는 모두 20-24세 청소년의 학교 중퇴율이 OECD 회원국 중 최저치를 기록하고 있지만, 청년 4명 중 한 명은 실업 상태에 있다. 중등직업학교에서는 더 이상 쓸모없는 자격 취득으로 이어지는 기술을 가르치고 이는 노동시장에서 요구되는 기술과 일치하지 않는 미스매칭이 이들 국가의 높은 실업률에 대해 어느 정도 설명이 가능하다. 폴란드에서는 2009년 고용촉진 및 노동시장제도에 관한 법(2009 Act on Employment Promotion and Labour Market Institutions)에 의해 노동시장에서 필요로 하는 기술을 습득하기 위한 훈련에 실업 상태의 청년들을 참여시키는 재정 인센티브 제도가 강화되었다. 슬로바키아에서는 지역 학교들이 새로운 교육과정개발 방안을 도입하였는데, 이는 학생들의 지식과 기술을 향상시키고 지역 노동시장 수요에 보다 충실히 부합하는 직업교육훈련을 제공하기 위한 것이다.

출처: OECD (2010c).



상당 부분을 구성하는 공공부문에 고용될 경우 상대적으로 높은 급여와 혜택이 제공되기 때문에 기다리려는 동기가 더 크다.

그림 3.4는 학력을 거의 갖추지 못한 사람들보다 고등교육을 받은 사람들의 실업률이 더 높음을 보여 주며, 이는 선진국과는

반대되는 상황이다. 아프리카의 경우 직업을 구하는 청년층을 모두 수용할 수 있을 만큼 충분한 일자리가 창출되지 못했다.

국제노동기구(International Labour Organization)의 추정에 의하면 2000년부터 2008년 사이 아프리카에는 7천3백만 개의

일자리가 창출되었으나, 15-24세 청년층을 대상으로 한 일자리는 1천6백만 개에 불과했다. 그 결과 많은 아프리카 청년들이

실업 상태에 있거나 생산성과 급여가 낮은 비정규직에 하향취업을 하는 사례가 빈번하게 발생하였다. 아프리카의 실업 인구

중 60%가 청년층이며, 대부분의 아프리카 국가에서 청년 실업률은 성인 실업률의 두 배에 달한다(박스 3.5).

http://dx.doi.org/10.1787/888932607461

%

• Figure 3.4 •Unemployment rate by level of education in selected African and European countries

Percentage of labour-force participants in each group, persons aged 15 and over1, latest year available

Notes: Data from 2010 for the Russian Federation, South Africa, Algeria and Tunisia; data from 2009 for the United Kingdom, Sweden, Germany, France, Spain and Morocco; data from 2006 for Uganda, Tanzania and Ghana; data from 2005-06 for Botswana; data from 2005 for Ethiopia and Congo; data from 2004 for Malawi; data from 2003-04 from Nigeria.OECD countries are indicated in black and partner countries are marked in blue.1. 15-72 for the Russian Federation, 16 and over for Spain and 16-64 for South Africa and the United Kingdom.Source: ILO Department of Statistics, Statistical Update on Arab States and Territories and North African countries for Algeria, Jordan, Morocco, Tunisia, the West Bank and Gaza Strip, Lebanon, Qatar, Saudi Arabia, and Syria; ILO, Short-Term Indicator of the Labour Market for the Russian Federation; OECD Education Database for France, Germany, Spain, Sweden and the United Kingdom; national Labour Force Survey for South Africa; and African Development Bank (AfDB) estimations for Botswana, Congo, Ethiopia, Ghana, Malawi, Nigeria, Tanzania, and Uganda.

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Primary education Tertiary education

Youth aged 15 and over Youth aged 15/16-2460

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40

30

20

10

0



박스 3.5 아프리카의 전망

아프리카는 다양한 자원과 당면 과제를 갖고 있는 각양각색의 국가들로 이루어져 있는 광대한 대륙이다. 중소득 국가는 저소득 국가에 비해 학업에 종사하는 청년 비율이 높고 노동시장에 투입된 청년 비율은 낮다. 저소득 국가의 노동시장에 투입된 청년들은 고용 전망이 밝지 않으며 중소득 국가의 청년들은 고용 기회가 부족한 상황이다.

아프리카의 근로 청소년은 누구인가? 아프리카의 많은 청소년들이 열악한 환경에서 일을 하고 있으며 일자리가 있어도 빈곤하다. 취업 청소년은 대개 실업 상태의 청소년보다 더 열악한 상황에 있기 때문에 실업 상태의 청소년만큼 관심과 지원을 받아야 한다. 대부분의 청소년들은 농업에 종사하거나 노점이나 행상을 운영하며 생계를 이어가고 있는 반면, 고등교육을 받은 청소년들은 구직 활동을 하며 실업 상태에 있을 수 있다.

학업이나 취직을 하지 않으면서도, 직업훈련도 받지 않는(NEET) 청소년 집단은 누구인가? 실업 청소년과 취업의욕을 상실한 청소년을 구분하는 것이 특히 중요하다. 그러나 OECD 회원국들의 경향과는 대조적으로 아프리카의 취업의욕을 상실한 청소년들은 사실상 실업 청소년들보다 더 열악한 상황에 있지만 안타깝게도 이들은 데이터의 부족으로 인해 대부분 노동력 분석에 포함되지 않고 있다.

아프리카 청소년의 고용 전망은 어떠한가? 지난 10여 년 간 많은 일자리가 창출되긴 했지만 아프리카의 인구 또한 빠르게 증가했다. 민간부문의 규모가 커지긴 했어도 애초에 출발한 기반이 작고, 공공부문은 인구 증가만큼 빠르게 성장하지 못하기 때문에 전반적으로 상당수의 청소년들이 실업 상태에 있다. 2008-09년에 있었던 경제 위기의 여파로 농업과 비공식 부문의 일자리가 눈에 띄게 증가하였다. 이러한 전망을 고려하면 비공식 분야 및 농업에 점점 더 많은 청소년이 고용될 것이다.

정부는 청년고용을 촉진하기 위해 어떤 정책을 시행하고 있는가? 정부의 청년실업 문제에 대한 인식이 높아지긴 했지만 효율적인 대처는 거의 이루어지지 않고 있다.

전문가들에 따르면 21개 국가의 청년고용을 촉진하기 위한 프로그램이 유명무실한 상황이고 모로코에서만 이러한 프로그램이 잘 개발되어 있다고 한다.

출처: OECD, et al.

적정 고용이 이루어지지 않는데 따르는 대가는 상당하며, 그 중에서도 빈곤이 가장 두드러지는 문제이다. 평균적으로

아프리카 청년 중 72% 정도가 하루에 미화 2달러 미만으로 생활하며, 가장 높은 빈곤율은 농촌 지역에 사는 젊은 여성과

청소년 가운데 나타나고 있다. 노동시장에 진입한 후 초반 몇 년 동안 쌓은 경험과 습득한 숙련이 청소년의 미래를 좌우하며,

가까스로 공식부문에 일자리를 얻은 일부 청소년의 경우, 실업 상태에 있던 초반의 기간이 평생 소득에 상당한 부정적인

영향을 미칠 수 있다. 취약 국가(fragile states)에서는 적정 고용이 이루어지지 않는 것이 안정성에 가장 큰 위협이 되고 있다.

투명성과 정보력의 개선

숙련 제도에 대한 정보와 투명성의 부족으로 인해 저숙련이나 숙련의 저활용 및 일시적인 실업이 발생할 수 있다. 숙련의

저활용은 주로 전공분야의 불일치와 관련이 있으며,19 이런 상황에서는 사람들이 자신의 전공분야와 관련 없는 분야에서

일을 하기 때문에 자격이나 졸업장의 가치를 충분히 인정받지 못한다. 전공분야 불일치의 가능성은 직업마다 매우 다양하게

나타나기 때문에 분야 간 노동시장 성과에 대한 양질의 최신 정보의 중요성이 강조되고 있다.

저숙련 문제도 보다 투명한 국가 차원의 자격/숙련 제도를 통해 해결할 수 있다. 한편, 숙련 부족으로 고용주들이 일자리에

가장 적합한 근로자를 고용하는데 장애가 되고 있다. 근로자가 보유한 역량을 같은 직업의 다른 근로자가 보유한 평균

역량과 비교해 저숙련으로 평가하는 경우도 종종 있다. 이러한 평가 방식으로 인해 어떤 근로자는 취업경력을 통해 습득한

직업능력이 공식적인 자격증이나 졸업장에 반영되지 않았다는 이유로 자격이 미달되는 것처럼 보일 수 있다.이 모든 경우에

노동시장의 관련자 모두를 위한 보다 정확한 정보를 개발하여 보급한다면 숙련 불일치를 줄일 수 있을 것이다. 예를 들어,

정부는 자격 제도의 투명성을 개선하고 비공식적인 비정규 환경에서 습득한 직업능력이 보다 잘 인증되고 인정받도록 지원할

수 있을 것이다. 국가 공인/범국가적 자격 제도는 숙련 시장의 투명성을 개선하는데 도움이 될 수 있는 반면, 지역에서

주관하는 자격 제도는 비교를 어렵게 하고 유동성을 저해할 수 있다.20



일관성 있고 파악이 쉬운 자격은 고용주가 잠재 고용인이 어떤 숙련기술을 보유했는지 파악하는데 도움을 주기 때문에

고용을 촉진하고 근로자가 자신의 직업능력에 맞는 직업을 찾도록 하는데 기여할 수 있다. 역량중심 자격 또는 졸업장은

고용주가 잠재 고용인이 어떤 직무를 수행할 수 있는지 파악할 수 있도록 해주며, 이를 통해 취업경력이 있는 사람들은

직장에서 습득한 직업능력을 보증하는 자격 증명을 얻을 수도 있다. 직장생활 전반에 걸친 비공식적인 비정규 학습까지

반영하는 지속적인 인증은 현재 사용되고 있는 자격 제도가 대부분 초기의 정규 교육만을 기반으로 하기 때문에 이를

개선하는 데 있어 매우 중요하다.21 언어적 장벽과 더불어 신규 이민자와 구직 중인 이민 거주자들이 맞닥뜨리고 있는 가장

큰 장애 중 하나는 해외에서 습득한 자격(자격증/졸업장)과 해외 취업경력이 이민 간 나라의 노동시장에서 제대로 평가되지

못하는 경우가 많다는 것이다. 그 결과 이들의 숙련이 적절히 사용되지 못하고 이들 중 상당수가 자격 과잉인 일자리를

지속하고 있다. 실제로, 비이민 근로자가 자격 과잉인 일자리에 고용되는 비율보다 이들이 자격 과잉인 일자리에 고용되는

비율이 훨씬 높다.22 몇몇 국가에서는 노동시장에서 거주 이민자를 보다 잘 활용하기 위한 정책을 시행해 오고 있다(박스 3.6).

박스 3.6 이민자들의 숙련 저사용 문제의 해소

호주의 몇몇 주(州)는 최근 이민자들 사이의 자격 과잉 문제를 해결하기 위한 프로그램을 마련하였다. 일례로 빅토리아주의 해외 공인 전문가 프로그램(Overseas Qualified Professionals Programme)은 해외에서 기술을 취득하고 최근 이민 온 전문가들에게 취업경력을 쌓을 수 있는 기회를 제공함으로써 이들이 자신의 전공분야에 고용될 수 있도록 돕고 있다. 프로그램에 참여하려면 실업 상태이거나 저숙련 일자리에 고용되어 있어야 한다. 이 프로그램은 구직능력 개발을 위한 첫 6주의 훈련 기간과 참여자의 전공분야나 관련 직종에서 실무 경험을 쌓는 4-6주 기간으로 구성되며, 실무 경험을 쌓는 기간에는 일반적으로 보수가 지급되지 않는다. 이 프로그램에서는 직업의 방향을 잡는 데 도움을 얻고 인맥을 쌓을 수 있도록 고용주 및 전문가 협회와의 맨토링 및 업계별 네트워킹의 기회도 제공된다. 이 프로그램을 이수한지 6개월이 지난 참가자의 60% 이상이 자신의 자격과 경력에 맞는 분야에 유급으로 고용되었다.

다른 접근법을 채택한 덴마크는 2004년 이민자의 기술과 자격을 평가하기 위한 지역 지식센터를 설립하였으며, 이 프로젝트는 고용부(Ministry of Employment) 및 사회적 파트너들과 함께 공동으로 시행되었다. 평가는 일반적으로 직장에서 이루어지며 참가자는 이민자로서 노동시장에서 요구되는 직업능력과 관련된 "역량카드"를 취득하게 된다. 또한 이 센터는 이민자들이 자신의 직업능력에 맞는 일자리를 찾는 데도 도움을 제공하고 있다.

다른 국가의 프로그램들은 특정 직업의 자격 과잉에만 초점을 맞추었다. 포르투갈에서는 대학을 비롯해 보건부, 내무부, 외교부와 공동으로 두 개의 비정부 기관(Gulbenkian Foundation 및 Jesuit Refugee Service)에서 저숙련 직업에 종사하고 있는 것으로 밝혀진 외국에서 수련을 받은 의사들을 위한 프로그램을 개발하였다. 이 프로그램에서는 문서 번역 서비스, 의과 대학의 연계 과정, 수련 병원에서의 인턴십과 직업별 언어 훈련에 필요한 자료를 포함한 다양한 준비 자료를 제공하며, 참가자는 최종 시험에 합격해야 한다. 시범 프로젝트가 끝날 때 쯤 참가자 중 약 90%가 의사로 고용되었으며, 이러한 고용 통합이 지속되는지 알 수 있도록 프로그램 종료 후 1년 동안 참가자들을 계속 모니터링하였다. 그리고 이후 이 프로그램은 주요 프로그램으로 자리잡았다. 스웨덴 정부는 최근 여러 대학교 및 대학에 법학, 교육학, 보건학 또는 행정학 분야에서 해외 학위를 보유한 이민자를 대상으로 보충 과정을 마련하도록 지시하였다. 이 프로그램의 목적은 스웨덴 노동시장의 요구사항에 맞게 외국의 자격 증명을 조정함으로써, 고숙련 이민자들이 전공분야에서 일자리를 찾을 수 있도록 지원하는 것이다.

난민들은 우수한 자격을 보유한 경우가 많으나 이들이 이민을 온 주요 이유는 일자리를 찾기 위한 것이 아니다. 이러한 특별한 근로자 집단을 돕기 위해 네덜란드는 우수한 자격을 보유한 난민들을 위한 몇 가지 훈련 프로그램을 마련하였다. 숙련 부족이 증가하고 이민자 사이에서 자격 과잉이 많이 발생하게 되면서 오스트리아는 부족 직업군(shortage occupation)을 대상으로 실업 상태에 있거나 자격 과잉인 근로자를 훈련시키기 위한 여러 가지 중요 프로그램을 시작하였고, 이민자가 바로 이러한 근로자 집단 중 상당 부분을 차지하였다. 시행된 조치로는 고용주와의 협력을 통해 마련된 부족 직업군을 대상으로 하는 맞춤형 언어 및 직업훈련 등이 있었다.

출처: Krause and Liebig (2011); OECD (2007; 2008).

정부는 또한 학생, 부모, 근로자, 고용주, 교육 제공업체 및 정책입안자들에게 노동시장 기회와 관련된 정확한 정보를 개발해

보급할 수 있다. 양질의 최신 정보는 성장의 발목을 잡을 수 있는 불균형을 피하는 데 반드시 필요하다. 인력수급의 불일치가

발생하는 비율을 줄이려면 숙련수요에 최근 나타나고 있는 변화에 대한 보다 자세하고 정확한 정보가 필요하며, 이러한

정보의 보급은 학교/노동시장 지도 기관이라는 경로를 통해 이루어지는 경우가 많다(박스 3.7).



박스 3.7 숙련수요에 대한 정보 보급

뉴질랜드

교육 제도와는 독립적인 기관인 진로서비스(Career Services)는 뉴질랜드의 주요 진로정보 제공업체이다. CS에서는

충분한 정보를 근거로 일과 훈련에 대한 결정을 내리는 데 도움을 주기 위해 사람들에게 직접 서비스를 제공한다.

제공되는 서비스로는 노동시장 정보(예: 직업 프로필 및 업계 전망) 제공 서비스와 고등교육 및 직업훈련에 대한 정보

제공 서비스 등이 있다. CS는 이러한 정보와 조언을 제공할 뿐 아니라 학교를 위한 진로지도 모듈도 개발하고 있다.

예를 들어, Creating Pathways and Building Lives(CPaBL) 프로그램에서는 학교에서 진로에 대한 효과적인 자문을

제공할 수 있도록 돕고 있다.

진로지도는 경력 경로와 훈련 기회에 대한 광범위한 정보로 구성된다. 뉴질랜드기술자격청(New Zealand Qualification

Authority)에서는 자격증 및 졸업장에 대한 정보와 학습 기관의 질에 대한 정보를 제공하고, 뉴질랜드자격등록처

(New Zealand Register of Quality-Assured Qualifications)에서는 뉴질랜드에서 품질이 인증된 모든 자격 목록을

제공한다. 또한, 대부분의 고등교육기관에서는 프로그램 구성을 위해 졸업생들을 대상으로 설문을 실시하고 있다.

노동부(Department of Labour)에서는 노동시장에서 요구되는 숙련에 대한 정보와 고등교육 제도가 노동시장의 수요에

따라 어떻게 운영될 수 있는지에 대한 정보를 수집하여 분석한다. 뉴질랜드의 교육 제도 감독기관인 고등교육위원회

(Tertiary Education Commission)에서는 이 정보와 다른 출처에서 얻은 정보를 모두 취합하여 발생 가능한 공급

부족과 과잉에 대한 지표를 포함하는 뉴질랜드의 고등교육 및 훈련에 대한 연간 "보고서(portraits)"를 작성한다.

호주

호주는 호주통계청(Australian Bureau of Statistics)에서 수집한 데이터와 교육고용노동관계부(Department of

Education, Employment and Workplace Relations)에서 실시한 설문조사 결과를 비롯해 숙련 요구사항에 대한

풍부한 데이터를 보유하고 있다. 2001년 시작된 호주 가구, 소득, 노동역동성 조사(Household Income and Labour

Dynamics in Australia Survey)에서는 노동시장 인력, 가계의 소비 및 사회적 행동과 연관이 있는 취업연령대 사람들의

취업 경험을 수집하였다. 1995년에 시작된 호주청소년종단연구(LSAY: Longitudinal Survey of Australian Youth)

에서는 의무교육 이후 과정을 마친 15세 청소년을 대상으로 이들이 25세까지 고등교육과 훈련을 거쳐 노동시장으로

이동해가는 과정을 추적함으로써 이 청소년들이 숙련을 어디서 어떻게 (습득하는지에 대한 통찰력을 제공한다.)

습득하는지 이해할 수 있도록 한다. 또한 정부는 정책입안자, 업계 고용주 및 지역사회 근로자, 학생 등이 정책 및 인력

계획을 비롯하여 현재와 미래의 훈련과 일자리 전망에 대해 충분한 정보에 기반해 결정을 내릴 수 있도록 해 주는 숙련

정보 포털(Skills Info Portal)(www.skillsinfo.gov.au/)과 노동시장 정보 포털(Labour-Market Information Portal)(www.

deewr.gov.au/lmip/)을 마련하였다.

미국

미 노동부(Department of Labor)에서는 학생과 근로자들이 자신이 보유한 숙련과 새롭게 습득해야 하거나 업그레이드해야

할 숙련을 파악하여 노동시장에서 성공을 거둘 수 있도록 지원하기 위해 "My Skills, My Future” 및 “My Next Move”라는

두 개의 온라인 포털을 개발하였다. My Skills, My Future에서는 근로자들이 현재 채용 중인 적절한 일자리를 찾기 위해

이전의 직업 정보를 등록할 수 있으며, 일자리 데이터베이스에서 직업훈련 세미나와 지역의 일자리 기회를 검색할 수도

있다. My Next Move에서는 직종별, 업종별로 사용자가 응답한 60여 가지 질문에 대한 답변을 토대로 개인의 관심사에

맞는 직업을 연결해 주는 “O*NET Interest Profiler”를 통해 일자리를 검색할 수 있다.

노동부의 직업 정보 네트워크 O*NET에서는 이전에는 인쇄하거나 개인 컴퓨터로 다운로드할 수 있는 180개 질문으로

이루어진 프로파일러 버전을 사용하였으나, 현재는 간소화된 새로운 버전이 My Next Move 포털을 통해 처음으로

온라인에서 제공되고 있다. 또한, 사용자는 성장 중인 업계의 "전망이 밝은" 직업, "친환경" 경제에 속하는 직업, 공인

실습 프로그램이 있는 직업과 같이 세 가지 범주에서 직업을 검색할 수 있다. 사용자가 선택한 각 직업마다 필요한

지식, 숙련 및 역량에 대한 정보, 직업 전망, 요구되는 학력 수준, 직업에서 사용되는 기술, 유사한 직업 목록을 포함하는

읽기 쉬운 한 페이지 짜리 프로필이 제공되며, 각 직업 페이지에는 현지의 급여 정보, 훈련 기회 및 관련 일자리 채용

정보로 직접 연결되는 링크도 포함되어 있다.

이 외에도, 정부는 지도 체계를 개선할 수 있다. OECD 회원국의 진로지도 정책을 검토해 본 결과 이러한 서비스가 대부분

생애 특정 시점에 한정된 범위의 집단에게만 제공되고 있으며, 숙련에 대한 투자 결정과 관련해 평생을 바라보는 접근법이

아니라 당면 결정에만 중점을 두는 경향이 있음을 알 수 있었다.23 최신 노동시장 정보를 보유한 역량 있는 담당자는 구직자의

교육 수준에 맞춰 유망한 직업에 대한 맞춤형 지도를 제공할 수 있다(박스 3.8).



박스 3.8 미국 메릴랜드 및 펜실베이니아의 부문별 전략적 접근

미국의 지방·지역 정부 단체들은 경제개발에 있어 산업부문별 전략(적) 접근법을 점점 더 많이 채택하고 있으며, 유사한 접근 방식이 인력개발 분야에서도 나타나고 있다. 지역과 지역사회 차원에서 인력개발 기관과 경제개발 기관 사이의 협력이 더욱 많이 이루어지고 있으며, 주요 산업에서 숙련 기반을 매핑하고 구축하는 교육 및 인력개발 기관의 역할이 경제 개발 실무 담당자들에게 더욱 중요해지고 있다. 공교육 및 노동인력 제도에서는 진로 및 클러스터 모델을 통해 업무를 조직하고 있으며, 고등학교와 지역사회 대학의 경우 진로 모델을 구축함으로써 경제활동과 연결하고 지역의 일자리에 적합한 직업능력을 갖춘 근로자를 배출하는데 도움을 얻고 있다.

메릴랜드는 학교에서 노동시장으로의 이행 지원법(School-to-Work Opportunities Act)에 따라 1995년부터 부문별 전략적 접근법을 채택하기 시작했다. 10개 부문의 약 350명에 달하는 기업 중역들이 함께 모여 교육 정책입안자들에게 자신들의 수익 구조와 성공적인 운영을 위해 필요한 요건에 대해 중요 사항을 전달하였다. 최초의 프로젝트는 연방 학교에서 노동시장으로의 이행(School-to-Work) 기금에서 미화 2천5백만 달러를 지원 받았으며, 우선 필요한 지식과 숙련을 파악해 일련의 숙련과 관련한 프로그램을 개발하는 방식으로 상향식으로 접근하였다. 각 자치주 내의 클러스터자문위원회(CAB: Cluster Advisory Board)는 다양한 산업 클러스터에 중점을 두었는데, 예를 들면, 미국에서 세 번째로 큰 생명공학 클러스터가 있는 메릴랜드 몽고메리 카운티의 경우 CAB는 생명과학, 보건학 및 의료 클러스터에 중점을 둔다. 관리자, 카운셀러 및 교수진은 경력 클러스터 제도를 통해 고등학교부터 2년/4년제 대학/대학교, 대학원, 실습 프로그램 및 직장까지 모두 포괄하는 프로그램을 개발하고 있다. 이 클러스터 제도는 원래 고등학교와 청소년을 위해 개발되기는 하였으나 현재는 성인에게 서비스를 제공하는 인력투자위원회와 다른 프로그램에도 채택되고 있다.

유사한 부문별 접근법이 펜실베이니아에서도 채택되고 있는데, 그 중 하나가 버크스 및 랭카스터 카운티의 산업 유지관리 및 메카트로닉스산업 파트너십(Industrial Maintenance and Mechatronics Industry Partnership)이라 할 수 있다. 이 지역은 식품 및 목재 제품을 생산하는 업체를 비롯한 대규모 제조기업들의 본고장으로, 지역 제조업체들은 메카트로닉스(기계/전기 공학과 컴퓨터 공학을 결합한 분야) 분야에서 숙련된 근로자를 찾는데 오랫동안 어려움을 겪어 왔다. 지역 교육훈련 기관들은 업계와의 협력을 통해 고등학교부터 시작해 2년/4년제 대학까지 이어지는 훈련 프로그램을 마련하고 졸업자들이 이 업계 내에서 분명하게 경력을 쌓아갈 수 있도록 지원하는 진로를 구축하였다. 처음 이 제도는 지역에서 자금을 조달받았으나 나중에는 연방 및 주립 투자금까지 유치하면서 다른 부문까지 확대 실시되었다. 50개 기업이 이 제도에 참여했으며 250명이 넘는 근로자들이 훈련을 받았다.

출처: Hamilton (2012); Pages (2011), 제출됨.

공공고용서비스(PES: Public-Employment Services)와 구직자와 일자리를 연계해 주는 다른 기관들은 관련 정보를 수집하여

보관하고, 최신 정보에 기반해 숙련에 대한 공급과 수요를 연결하고, 모든 관련 이해관계자들에게 지침을 제공하는 중개인

역할을 할 수 있다(박스 3.9).

대부분의 국가들, 그 중에서도 특히 개발도상국에서는 숙련에 대한 정보가 필요할 경우 데이터 개발을 위한 기본 인프라에

막대한 투자를 해야 한다. 이를 위해 G20 개발그룹(G20 Development Working Group)에서는 전 세계적으로 비교 가능한

숙련 지표의 기본 체계를 개발하였다(박스 3.10).

박스 3.9 Barcelona Activa의 Porta22 웹 포털: 지역 고용주의 수요에

보다 근접한 숙련인력의 공급 지원

바르셀로나의 지역 개발기관인 Barcelona Activa는 "기업가 정신 육성, 기업 성장, 혁신, 인적자본, 직업 기회 제공, 양질의 고용 실현을 통해 바르셀로나의 변신"을 꾀하고 있다. 이 기관은 이런 움직임의 일환으로 노동시장이 필요로 하는 기술과 지역 구직자들이 보유한 직업능력이 보다 일치할 수 있도록 만들기 위해 노력하고 있다. Barcelona Activa는 구직자를 지원하는 물리적 인프라에 상당한 투자를 하는 것은 물론 최근 직업지도와 관련한 유일한 온라인 서비스인 Porta22도 구축하였다.

2010년에 서비스를 시작한 Porta22는 경력의 방향을 설정해 일자리를 얻고자 하는 모든 유형의 사용자 및 직업상담사를 위한 도구가 제공되는 지역 웹 포털이다. 이 포털은 구인구직(Person), 도구(Tools), 시장정보(Market)라는 세 가지 주요 섹션으로 나누어지며, 사용자들이 지역 노동시장을 살펴보고 바르셀로나의 일자리에 대한 자세한 정보를 얻을 수 있게 해 주는 기능을 제공한다.

...



가장 고급 도구 중 하나는 특정 직업에 대한 정보를 모든 관점에서 제공해 주는 932개의 직업 프로필 설명이 들어 있는 데이터 뱅크이다. 여기에는 다양한 직업과 관련된 업무의 범위와 해당 직업에 어떤 훈련이나 교육, 취업경력 및 소프트 스킬이 필요한지가 나와 있다. 프로필 설명은 7천개가 넘는 채용공고가 게시되어 있는 검색 엔진과 연결된다. 직업 관심도 테스트는 상호적인 부가 기능으로 사용자가 자신의 직업에 대한 관심도를 알아보고 자신의 프로필에 맞는 직업 프로필을 찾아볼 수 있다. 핵심 직업능력 사전을 사용하면 현재 노동시장에서 중시되는 핵심 역량의 중요성을 보다 잘 이해할 수 있다.

지역 채용부문과 이러한 부문에 채용되기 위해 필요한 직업능력에 대해 명료한 최신 정보가 제공되므로 구직자는 지식을 늘릴 뿐 아니라 자신에게 어떤 경력 경로가 열려 있는지와 그러한 경력 경로에 진입하기 위해 어떤 요건이 필요한지 알아볼 수 있다. 또한 이 도구는 경력 경로에 대한 보다 명확한 비전을 제공해 준다. Porta22 온라인 서비스는 Barcelona Activa의 직업능력 관련 업무 중 가장 중요한 부분으로 여겨지고 있다.

출처: http://w27.bcn.cat/porta22/cat/.

박스 3.10 국제적으로 비교가능한 저소득 국가의 숙련 지표

인적자원개발 부문에 마련되어야 할 가장 중요한 실행계획 중 하나는 저소득 국가에 대한 전 세계적으로 비교 가능한 숙련 지표를 만드는 것이다. 이 숙련 지표를 만들기 위해서는 가장 먼저 다음과 같은 다섯 가지 영역을 기본 체계로 접근해야 한다.

1. 맥락적 요소: 숙련습득과 숙련 요구사항의 주요 동인을 파악하는데 필요한 맥락적 지표는 한 국가의 경제적, 인구통계학적 상황뿐 아니라 노동시장과 기술 발전에 대한 전체적인 상황을 파악하기 위한 것이다. 예를 들면, 이 영역에 포함되는 지표로는 1인당 GNI, 산업별 고용 비율, 초등학생-학생 비율 또는 인터넷 접근성 등이 있다.

2. 숙련습득: 한 국가의 보유 인적자본과 숙련형성을 위해 현재 진행 중인 투자에 초점을 맞춘 이러한 지표로는 학력, 문해력, 학교 등록률 또는 견습제 참여율 등이 있다.

3. 숙련 요구사항: 숙련에 대한 수요와 활용도 평가는 각 국가의 생산성과 성장 잠재력을 결정하는 데 있어 가장 어려운 과제 중 하나이다. 교육 수준 및 직업별 고용 비율이나 직장에서 사용되는 직업능력에 대한 업무별 측정이 이 분야에 포함되는 지표이다.

4. 일치: 습득한 숙련과 노동시장에서 사용되는 숙련을 일치시키는 것은 교육훈련에 투자된 막대한 비용의 혜택을 극대화하는 데 매우 중요하다. 자격 과잉 또는 자격 미달 근로자 비율, 비공식 부문에서 일하는 우수한 자격을 갖춘 근로자의 비율이나 채용이 어려운 공석 등이 이러한 숙련 (불)일치를 직간접적으로 측정하는 지표라 할 수 있다.

5. 결과: 궁극적인 목표는 숙련과 경제 성과, 고용 및 건강 결과 사이의 연계 가치를 높이는 것이다. GDP 성장, 노동 생산성, 교육 수준별 실업률이나 직업 및 교육 수준별 소득 등이 정책입안자들의 정책 평가를 도와주는 몇 가지 지표가 될 수 있다.

지표는 관련 정보를 제공하고, 그 지표를 만든 모든 국가에서 경제적 기술적으로 실현 가능하고, 비교 가능하며, 국가의 현재 및 미래 상황을 정확하게 나타내는 데 사용될 수 있도록 구성되어야 한다. 노동력 조사와 보건 조사는 활용 가능한 두 가지 중요 데이터 출처라 할 수 있다. 또한 아직 실현 가능성과 비교 가능성 문제가 해결되어야 하긴 하나 고용주를 대상으로 한 조사도 필요하다.

출처: OECD와 세계은행.

지역 노동시장 간의 이동성 촉진

숙련 부족이 높은 실업률과 공존하거나 사람들이 자신과 맞지 않는 일자리에 취업하게 되는 한 가지 이유는 관련 직업능력을

보유한 사람들이 그 직업능력을 필요로 하는 일자리가 있는 지역에 살지 않기 때문이다. 내부 이동성을 통해 해결할 수 있는

잠재적인 숙련공급을 우선적으로 검토해 보지도 않고 해외에서 숙련공을 수입한다면 그 국가의 고용과 숙련활용에 부정적인

영향을 미칠 수 있다. 내부 이동에서 발생하는 비용과 장벽을 낮추면 고용인은 자신에게 맞는 직업을 찾고 고용주는 필요한

근로자를 찾는데 도움이 된다. 이러한 조치를 시행하려면 근로자 거주지 외부의 노동시장의 고용 기회를 알 수 있도록 하면서

고용주가 국가적 또는 국제적 차원 보다 큰 인력 풀에서 고용할 수 있도록 적절한 정보체계가 뒷받침되어야 한다. 초국가적인

자격제도는 국가 간에 자격을 비교할 수 있기 때문에 국제적인 이동성을 촉진하는데 도움이 될 수 있다. 유럽자격체계(EQF:

European Qualifications Framework)는 유럽의 다른 여러 제도와 함께 국가자격을 유럽 전체의 고용주들에게 인정받는

자격 증명으로 "변환"할 수 있게 함으로써 근로자와 학습자가 다른 나라에서도 보다 쉽게 자신의 능력을 제공할 수 있도록

지원한다(박스 3.11).



박스 3.11 유럽의 공동 숙련 제도

유럽자격체계(EQF: European Qualifications Framework ): EQF는 자격에 대한 공통의 기준 체계가 되기 때문에 평생학습과 이동성을 지원한다. 이 제도의 8가지 레벨을 통해 국가자격(일반 및 고등교육, 직업교육훈련)을 서로 비교하거나 다른 국가의 자격과 비교할 수 있다. EQF가 구축되면서 많은 유럽 국가에서 국가자격제도가 국가자격을 EQF에 연결하는 가장 좋은 방법으로 여겨지면서 이러한 제도의 개발이 촉진되었다.

유럽직업교육훈련학점제도(ECVET: European Credit System for Vocational Education and Training): ECVET는 지역적인 직업 이동성을 촉진한다. 이 제도는 다른 국가나 다른 환경에서 체류하는 동안 습득한 업무 관련 기술과 지식이 직업에 필요한 자격의 일부로 인정될 수 있도록 이에 대한 유효성을 판단하여 인정하고 축적시키는데 도움을 준다.

유로패스(Europass): 유로패스는 사람들이 교육, 훈련, 취업경력을 통해서 또는 비공식 환경에서 습득한 지식, 기술 및 역량을 내세울 수 있게 함으로써 이동성을 뒷받침하는 문서 포트폴리오이다. 유로패스에는 이력서(Curriculum Vitae), 언어 패스포트(Language Passport) 및 다른 유럽 국가에서 머무르며 학습한 내용에 대한 추가적인 정보를 기록하며 고등교육 직업교육훈련 자격증 및 졸업장으로 연계되는 부가 졸업장(Diploma Supplement)이 포함된다.

(고급) 숙련수요를 늘리기 위한 국가정책

앞에서 살펴본 것처럼, 활용가능한 숙련과 직장의 업무가 제대로 일치하는 것이 항상 긍정적인 신호는 아니다. 사람들이

직업에 맞을 수는 있으나 직업 수준이 매우 낮을 수 있기 때문이다. 이러한 사람들은 최소한의 보수를 받으며 최소한의

생산성만 보이는 경향이 있기 때문에24 이러한 직업능력을 낮은 수준의 숙련만 필요로 하는 직업에 일치시키려할 것이 아니라

낮은 숙련을 업그레이드하는 것을 목표로 해야 한다.

이러한 저숙련 균형은 지역 경제나 지역, 또는 사실상 국가 전체의 경제발전을 저해할 수 있다. 예를 들어, 품질이 낮고

표준화된 생산에 의존하는 가격 기반 경쟁 전략을 추구하는 고용주들은 노동인구 중에서 낮은 숙련을 보유한 근로자들만

필요로 한다.25 이러한 가격 기반 전략으로 인해 지역 노동인구이 국제 시장의 혁신과 경쟁으로 인한 이동에 취약해지더라도

근로자들은 지역 고용주들이 높은 수준의 숙련을 찾지도, 이에 대해 정당한 보상을 하려고도 하지 않기 때문에 교육을 더

받아야 할 이유를 거의 찾지 못하게 된다. 또한 고용주 입장에서는 생산 과정이나 근로자의 직업능력을 업그레이드할 경우

가격 기반 경쟁 전략에 불리할 수 있기 때문에 이렇게 할 이유가 없다. 이후에 고용주가 전략을 업그레이드하거나 혁신을

도모하길 원하더라도 개인, 고용주, 국가 및 지역 당국의 숙련에 대한 투자 부족으로 인해 지역의 숙련 기반이 그러한 과제에

적합하지 않을 수 있기 때문에 관리자들이 시행을 주저할 수도 있다.26

장기적으로 보면 고용주가 보다 쉽게 숙련 근로자를 고용할 수 있으면 결국 이 근로자가 자신이 하는 업무의 질을 높일

것이기 때문에 숙련공급에 투자하면 이들 경제가 제공하고 있는 고용의 유형을 바꾸는 데 도움이 될 수 있다. 그러나 일부

관리상의 관행으로 인해 이러한 변환이 어려울 수도 있으며, 그 과정에서 숙련된 근로자가 과잉자격으로 업무를 수행하거나

일자리를 찾지 못하거나, 또는 보다 적절한 일자리를 찾기 위해 다른 지역이나 해외로 이주하게 되는 "숙련 과잉"이 나타날

수 있다. 이런 상황에서는 현지인들이 채용 중인 저숙련, 저소득 일자리를 잡는 것을 꺼리기 때문에 경제 자체에서는 노동력

부족이 발생하는 경우가 많고 저숙련 이민자에게 의존할 수 밖에 없어진다.27 그러나 이러한 근로자는 단기적으로는 고용주의

수요를 충족시킬 수는 있으나 해당 지역의 중장기적 경제발전은 거의 뒷받침하지 못한다.

따라서 정책입안자들은 장기적인 경제발전을 뒷받침하기 위해 숙련수요를 늘리도록 지원하는 데 관심을 둔다. 단순히 수요에

대응만 하는 것이 아니라 수요를 "창출"해야 할 필요성은 국가의 숙련전략에서 이미 우선순위에 속하기 때문에 여러 국가의

정부에서는 지역경제 또는 부문이 고부가가치 산업을 발전시키고 보다 나은 경제 성과를 달성할 수 있도록 지원하고 있다.28

예를 들어, 영국고용기술위원회(UKCES: UK Commission for Employment and Skills)29에서는 고용주가 숙련 개발 분야에

보다 "책임감"을 가지는 한편 장기적인 인적자원개발 인증제도(Investors in People)를 통해 업무 조직 향상을 지원하고,

새로운 성장과 혁신 기금(Growth and Innovation Fund)을 통해 성장과 생산성 증대를 꾀할 수 있도록 장려하고 있다(박스

3.12).



박스 3.12 영국의 수요 형성

영국의 "저숙련의 롱테일"에 대한 우려는 숙련정책이 주로 공적자금 투자와 사회적 통합 및 유동성을 통해 숙련의 공급을

늘리는 데에만 중점을 두었음을 의미했다. 보다 최근에 다양한 부문의 대기업 및 소기업 고용주들을 포함한 위원단과

노동조합 및 정부 대표들로 구성된 팀이 이끄는 영국고용기술위원회(UKCES: UK Commission for Employment and

Skills)에서는 "미래의 고용 및 숙련제도는 고용주들이 숙련공급의 증가를 원하는 만큼 수요 촉진도 원하도록 많은 노력을

기울여야 한다."고 주장했다. 위원회에서 지적하듯 숙련이 잘 활용되지 않으면 조직이 숙련된 노동력을 보유하더라도

거의 의미가 없다. 영국에서는 숙련의 적절한 활용을 위해 다음과 같은 다양한 프로그램을 시행하고 있다.

인적자원개발 인증제도(Investors in People): 1991년에 최초로 도입된 인적자원개발 인증제도는 업무 계획 및 목표에

맞춰 인력을 관리함으로써 업무 성과를 올리는데 특화되어 있다. 2010년 4월, 인적자원개발 인증제도의 책무는 UK

위원회로 이전되었다. 인적자원개발 인증제도는 조직이 성장하고, 성과와 영향력을 향상시키도록 지원하며, 직원들의

숙련이 충분히 활용되도록 추진한다. 인적자원개발 인증제도를 채택한다는 것은 해당 기업의 인적자원개발에 대한

노력을 입증해 주며, 영국의 전체 작업장 중 약 16%가 인적자원개발 인증제도로 인정을 받았다.

직업능력개발 고용주 책임제(Employer Ownership of Skills): 고용주 책임제(Employer Ownership) 시범 프로젝트에서는

잉글랜드의 모든 고용주들이 견습제도, 훈련 과정 및 사전 채용 기회를 비롯한 자체적인 훈련 프로그램을 설계하여 제공할

수 있도록 2년 동안 영국 통화로 최대 2억 5천만 파운드에 달하는 공적자금을 즉시 이용할 수 있도록 지원하고 있다. 이

시범 프로젝트는 UKCES, 기업혁신기술부(Department for Business, Innovation and Skills) 및 교육부(Department for

Education)에 의해 공동으로 감독되고 있으며, 새로운 고용주 (주도의) 주도적 제공 모델도 테스트할 예정이다. 프로젝트

요강에서는 고용주들에게 직원, 노동조합, 대학, 훈련 제공업체 및 기타 제휴업체들과 협력하여 산업 부문, 공급망 또는

지역 내에서 기업을 주도하고 일자리 창출 및 성장을 도모하기 위해 숙련에 어떤 식으로 투자할 것인지를 보여주는

제안서를 개발하도록 요구하고 있다.

성장과 혁신 기금(GIF: Growth and Innovation Fund): 성장과 혁신 기금은 산업별숙련협의회(Sector Skills Councils)

를 비롯한 모든 고용주 대표 조직에게 열려 있는 잉글랜드의 독자적인 기금이다. GIF는 고용주들이 노동 인력의 숙련을

총체적으로 업그레이드할 수 있도록 역량을 길러 산업 부문, 지역 또는 공급망 내에서 성장을 이루어낼 수 있는

혁신적이고 지속 가능한 자체적인 숙련 프로그램을 개발하도록 지원하고 있다. 성공적인 사업안으로는 새로운 고용주

훈련 네트워크와 집단 훈련 협의회를 구축하고, 새로운 업계 표준과 인재개발 프로그램을 개발하는 제안서 등을 들 수

있다. GIF는 2012-13년에 영국 통화로 최대 3천 4백만 파운드를 공동 투자할 예정이며, 2014-15년에도 비슷한 수준의

투자가 계획되어 있다.

고용주 투자 기금(The Employer Investment Fund): 고용주 투자 기금은 산업별숙련협의회(Sector Skills Councils)

만을 대상으로 하는 국가 단위 기금으로, 고용주의 리더십을 강화하고 숙련 수준을 높이며 이러한 숙련이 보다 잘

활용될 수 있도록 지원하는 혁신적인 자급 자족 숙련 프로그램을 장려하기 위한 것이다. 주요 분야의 숙련개발을 늘리고,

산업 표준을 개선하고, 진로경로와 경력 개발 경로 및 채용 기회를 강화함으로써 인재를 효율적으로 개발하여 관리 및

유지하고, 산업 부문별로 보다 강력한 고용주 네트워크를 구축하기 위한 프로젝트를 비롯한 다양한 활동에 공동 기금을

더 많이 활용하기 위해 지금까지 영국 통화로 6천 6백만 파운드 정도가 배정되었다. 이러한 프로젝트를 위한 기금은

2012년 4월부터 2014년 3월까지 운영될 예정이다.

스코틀랜드 정부도 숙련활용을 개선하기 위한 강력한 의지를 보여주었다. 숙련수요를 늘리고 숙련활용을 개선하기

위한 조치로서 숙련활용리더십그룹(Skills Utilisation Leadership Group)이 조직되었고, 대학이 직장에서의 숙련활용을

높이는 데 도움을 줄 수 있는지 알아보기 위한 일련의 실행 연구(action-research) 프로젝트도 시작되었다.

출처: 영국고용기술위원회(United Kingdom Commission for Employment and Skills); Green(2012).

고숙련, 고부가가치 일자리 창출의 지원

정책입안자들이 숙련수요를 늘릴 수 있는 방법에는 여러 가지가 있다. 예를 들어, 경제 다변화 전략을 개발하고 내부 투자를

지원하면 특정 지역의 지식 집약적인 일자리 수를 늘릴 수 있다. 이러한 정책은 주로 경제 개발 담당자들이 시행하긴 하지만

교육기관도 이러한 활동을 촉진하는데 중요한 역할을 할 수 있다. 다양한 요인들이 맞물려 제 기능을 할 경우, 급진적이면서도

점진적인 경제혁신과 관련 고숙련 수요의 증가가 모두 이루어질 수 있다(박스 3.13).



박스 3.13 실리콘 밸리: 고숙련 생태계의 조성

경제학자 David Finegold는 고숙련 생태계(HSE: High-Skills Eco-system)를 조성하여 유지하기 위해서는 촉매, 영양분, 호의적 정주환경, 높은 상호의존성이라는 네 가지 요소가 필요하다고 제안하고 있다.

David의 주장에 따르면 실리콘 밸리의 경우 군사 연구 및 하드웨어 부문에 대한 정부 지출이 급증하면서 항공우주 산업 발전의 촉매를 제공했다고 한다. 항공우주 및 생물의학 클러스터 모두에 있어 또 다른 중요한 요인은 연구자와 업계 간의 상호작용이었다고 할 수 있는데, 여기서는 지역 대학들이 촉매와 영양분 공급원 역할을 하면서 경영 대학을 비롯한 대학교들과 지역의 첨단 기업들 사이에 길을 잘 닦아놓았다. HSE는 구축된 이후로 해외 출신 근로자들을 끌어들이기 시작하였고, 그 과정에서 가족과 개인 인맥들까지 함께 유입되면서 전 세계적인 영향력과 생존 능력이 더욱 강화되었다.

"지식 근로자들"에게 매력적으로 여겨진 호의적인 정주환경의 특징은 다음과 같다.

•대중교통, 이동통신, 서비스 시설을 갖춘 비즈니스 파크 등의 인프라

•사업 시작과 상장이 쉬우면서도 사업 실패로 파산하는 경우 큰 불이익이 없는 규제 환경

•융통성 있는 업무 배정

HSE 내의 상호 보완적 역할을 하는 기업들을 단순히 같은 지역에 있는 기업이 아닌 "지식 공유 네트워크"로 만들어 준 가장 중요한 요인은 이들 기업 사이에서 빈번한 동반자 관계이다. 또한, 높은 급여를 보장하면서 단기 계약이 가능한 고용 제도도 기업 간에 근로자의 순환을 장려하였고, "사람들이 만나서 배운 내용을 서로 교환할 수 있는 포럼의 장을 마련한 다양한 중계 기관"도 중요한 역할을 하였다.

기업들은 중개인을 통해 함께 모여 모두에게 이익이 되는 기술교육의 개선을 추구하는 등의 움직임을 보였으나 전문가와 기술자들은 숙련을 비공식적으로 개발한 경우가 많았으며 HSE의 조직이 이러한 형태의 지식 형성과 보급을 촉진하였다.

출처: Finegold(1999).

정부는 숙련에 대한 수요와 활용으로 알 수 있는 고용주의 목표를 보상해줄 제도를 개발할 수 있으며 공공부문과 민간부문

모두에 적용할 수 있는 특정 직업에서 요구되는 최소한의 직업능력을 규정하는 직무능력표준도 마련할 수 있다. 산업별

협의회는 캐나다와 영국을 비롯한 여러 국가에서 이러한 표준을 정의하는데 적극적인 지원을 제공해 오고 있다. 예를 들어,

영국의 보건산업숙련협의회에서는 특정 업무나 직무를 국가공인자격 수준까지 수행하는데 필요한 직업능력, 지식 및 이해

수준을 정의하는 직무능력표준을 개발하였다.

정부는 공익사업을 설계할 때 보다 넓은 안목을 가지고 이러한 사업을 통해 숙련된 노동력을 참여시키는 좋은 일자리를

창출할 수 있는지도 살펴볼 수 있다. 보육부문과 같이 저숙련 고용이 증가하고 있는 일부 분야도 공공부문의 관할이다. 예를

들면, 유년기의 교육 및 보육 서비스는 두 가지로 나눌 수 있다: 부모가 일하는 동안 자녀를 안전하게 맡아주는 보육원과

아동교육을 담당하는 취학전 교육 및 유치원이라는 형태이다.30 정부가 보육 서비스를 제공하기로 선택했다면 유년기 교육을

우선시할 때 요구되는 직업능력과는 다른 역량이 요구된다. 또한 정부는 공적자금이 지원되는 계약을 통해 숙련 요구사항과

일자리의 질을 명확히 규정할 수 있도록 고려할 수 있다.

노동조합 역시 더욱 많은 고숙련 일자리를 창출하도록 지원함으로써 숙련 수요 형성에 도움이 될 수 있다. 최근 연구에 의하면

노동조합이 점점 더 학습과 업무 조직 간의 관계를 촉진하고 있다고 한다(박스 3.14).

경제가 고부가가치 산업을 발전시킬 수 있도록 지원

정부와 고용주는 함께 직원들의 숙련활용을 극대화하는 생산 형태로 나아갈 수 있다. 숙련수요를 늘리기 위해 정부 프로그램은

경쟁 전략과 제품 시장 전략 모두에 영향을 미칠 수 있다.31 기업의 경쟁전략은 숙련이 어떻게 활용되는지에 따라 영향을

받을 수도 있고 그렇지 않을 수도 있지만, 기업들이 점점 부가가치가 높은 제품 및 서비스 시장으로 이동하면서 필요한 숙련

수준과 이러한 숙련이 활용되는 범위도 확대되는 추세이다.



박스 3.14 “가격보다 품질”

독일 노르트라인 베스트팔렌주의 금속공들은 금속노조가 당면하고 있던 업계의 충돌 상황을 해결할 수 있을지 확신하지 못하는 상황이었다. 이에, 금속노조 IG Metall은 근로자들의 숙련과 뛰어난 품질의 혁신 제품을 사용하는 새로운 형태의 생산을 장려하는 캠페인으로 대처하였다. “가격보다 품질 (better not cheaper)”를 추구하는 이 캠페인에서는 "저가 제품과의 투쟁"과 "보다 나은 품질을 위한 투쟁"이라는 두 가지 접근법을 장려한다. 근로자들이 해결해야 할 과제는 고용주들의 전략에 대한 대안이 될 수 있는 기업 차원의 새로운 업무 조직 형태와 투자를 제안하는 것이었다.

이 캠페인의 사례 연구에 따르면 보다 나은 일자리의 촉진을 위해 노사 협의회(works council)의해 다음과 같은 세 가지 주요 전략이 개발되었다고 한다.

•특정 문제 해결을 위해 노사 협의회의 활용가능한 숙련 활용

•특정 문제에 관한 세미나에 참석함으로써 노사 협의회의 가용 지식 기반 확대

•경영진에서 제시한 데이터와 수치 해석 및 대안 전략개발에 노조 지지 성향의 컨설턴트 참여

이 캠페인으로 인해 의사 결정에 대한 직원 참여도가 높아졌고 노사 협의회와 컨설턴트의 정당성이 강화되었다.

출처: Haipeter(2011).

영국고용기술위원회(UKCES: UK Commission for Employment and Skills)에서 실시한 최근 연구에서는 민간부문의 제품

시장 전략과 숙련활용 사이의 강력한 연관성을 강조하고 있다. 2001부터 2009년 사이의 영국고용주조사(National Employers

Survey) 데이터를 분석한 결과 영국 기업들이 "고급" 또는 고부가가치 생산에 참여하는 정도는 매우 다양했으며, 이러한

차이는 2001년부터 2009년까지 계속 지속적으로 나타났다.32 이 연구는 제품 시장 전략과 노동인력이 이미 습득한 숙련

수준이 긍정적 의미에서 강한 상호 연관성이 있음을 보여 준다. 즉, 제품 시장 전략 점수가 높은 기업들은 노동인력의 숙련

수준도 높은 반면, 제품 시장 전략 점수가 낮은 기업들은 노동인력의 숙련 수준도 낮음을 의미한다.

그러나 많은 기업들, 특히 신흥국가의 기업들은 계속해서 저가 제품 생산을 통해 경쟁하고 있다. 사실, 최근 몇 년간 구매력이

높지 않은 신흥국가의 고객을 대상으로 단순하고 효율적인 제품과 서비스를 대량 생산하는 추세가 증가하였다. 이는 "저비용

박스 3.15 캐나다 나이아가라 지역 식품가공 부문의 새로운 제품 시장 전략을 위한 움직임

캐나다 온타리오주, 나이아가라 지역의 식품가공 부문에 종사하는 소규모 기업을 대상으로 한 연구에 따르면 이 기업들은 숙련 활용에 영향을 준 품질을 개선하고 보다 나은 혁신을 위해 다양한 전략을 추구하고 있는 것으로 나타났다. 이들이 제품의 가치를 높이는데 사용한 네 가지 주요 방법은 다음과 같았다.

•지역 내 자급자족: 현지 제품 및 인력을 사용하고 현지에서 판매함으로써 기업들은 '타 지역' 제공업체에서 제공하는 유사한 제품에 비해 가격이 높음에도 불구하고 고객 충성도를 높일 수 있었다.

•일관성 있는 우수한 품질 유지: 품질을 강조함으로써 고객 충성도와 장기적인 수익성을 이끌어 냈다.

•고유상품 생산: 대다수의 기업들은 직접 경쟁하지 않으므로 특정 시장 부문을 사로잡을 수 있는 고유한 품목을 생산한다.전문적인 생산 공정이 필요하긴 하지만 이러한 각 제품 라인은 다른 지역에서는 볼 수 없는 제품을 선보임으로써 수익을 창출하고 있다.

•반응성/유연성: 고객의 수요에 빠르게 대처함으로써 기업들은 부가가치 제품을 제공할 수 있다. 이러한 소규모 기업에는 항상 한 명의 교대 근무자가 있고, 직통 커뮤니케이션 라인과 새로운 공정을 직접 훈련시키고 감독할 수 있는 현장 책임자가 있어서 생산 라인을 조정하거나 제품의 어떤 부분을 바꾸려는 경우 비교적 빨리 대응할 수 있다.

어떻게 이러한 상황이 숙련 수요로 이어지는가?

기업들은 나이아가라 컬리지(Niagara College)와 브록 대학교(Brock University)와 같은 지역의 전문훈련대학에 마련되어 있는 식품과학을 전공하거나 해당 교육을 받은 모든 구직자들을 대상으로 조사를 실시하였다. 어떤 기업은 특정 제품 라인에 요구되는 필수 과정을 제공하는 교육기관이 없기 때문에 숙련 노동력 개발을 위해 실습을 활용하고 있으며, 일단 훈련을 받은 직원이 떠나지 않도록 높은 급여를 제공하는 회사들도 있다. 고객의 요구에 언제나 신속하게 대응하고자 하는 기업에게는 적응력이 뛰어난 인력이 반드시 필요하다. 이는 직원들에게 새로운 제품 및 공정에 대해 배울 수 있는 기회가 항상 열려 있음을 뜻한다.

출처: Verma(2012).



혁신(frugal innovation)”이라 불리며 인도의 Tata Motors에서 생산하고 있는 저가형 나노 자동차가 그 예라 할 수 있다.

기업들이 표준화된 제품을 시장에 제공하고 주로 비용을 기반으로 고객에게 호소할 경우 반복되는 업무에 기반한 기술적인

생산 수단을 사용할 가능성이 높다.33 그러므로 이들에게는 숙련된 직원을 고용하거나 새로운 직원을 훈련시키려는 동기가

부족하게 된다. 그러나 기업들이 고급 제품 시장으로 이동하게 되면서 혁신을 통해 고객의 수요에 맞는 고유하고 차별화된

제품을 개발하기 위해 전체 인력에 기술력과 일반적 역량을 요구하게 되었다. (박스 3.15). 신기술의 도입은 새로운 제품 시장

전략 개발을 위해 매우 중요하다. 예를 들어, 캐나다 온타리오 지방에서는 전국제조수출업자연맹(Canadian Manufacturers

and Exporters)이 기술을 전수하고 사람들이 전수받은 기술을 사용할 수 있도록 훈련함으로써 제조업체가 생산성을 향상시킬

수 있도록 SMART 프로그램을 개발하였다.34

프로그램을 시행해 본 결과 개별 기업과 더불어 기업 및 공급망 클러스터와 협력할 경우 더욱 효과적일 수 있을 것으로

나타났다. 이는 기업들이 지역 수준에서 지식과 혁신 및 숙련 근로자를 공유하는 경우가 많다는 사실을 반영한다.35 예를 들면,

이탈리아의 리비에라 델 브렌타 지역의 경우 현지의 기업, 노동조합 및 공공부문 간의 협력으로 숙련의 수요와 공급 증가에

모두 도움이 되었다(박스 3.16).

박스 3.16 이탈리아 리비에라 델 브렌타의 고부가가치 생산을 위한 공동 전략

이탈리아 북부의 리비에라 델 브렌타 산업지구에 있는 신발산업 기업들은 고품질 국제 시장에서 경쟁하기 위해 제품

시장 전략을 총체적으로 업그레이드하는 한편 훈련을 위한 공동 기금을 마련하였다. 베니스에서 멀지 않은 이 지역은

전통적으로 저숙련 블루 칼라 근로자를 주로 고용하던 가내 공업 기반 산업을 영위하던 곳이었다. 그러나 지역 고용주

협회인 ACRIB를 통해 국제적인 브랜드를 개발하면서 지금은 명품 여성화(조르지오 아르마니, 루이비통, 샤넬, 프라다

및 크라스챤 디올에 납품) 생산의 전 세계적인 중심지가 되었다.

지난 20년 간 이 지역에서는 디자인, R&D, 관리 및 마케팅 부문의 고숙련 근로자 인구가 꾸준히 증가하였다. 1993-1994

년의 리포지셔닝 이전에는 신발 제조 부문의 거의 모든 근로자가 블루 칼라 근로자였으나, 지금은 40% 정도만 블루

칼라이고, 50%는 디자이너, 10%는 영업직원이다. 지역 노동조합과의 긴밀한 협력을 통해 생산성 향상과 함께 임금 인상,

특히 보건 및 안전 부문의 근무 환경 개선도 함께 이루어졌다.

사립 기술전문학교 Politecnico Calzaturiero에서는 기업 관리자를 고용하여 현지 근로자와 구직자들을 훈련시키고

강의 후에는 경영자 훈련 과정을 제공하며 연구, 혁신 및 기술 이전에도 투자하고 있다. 이를 통해 이 기술전문학교는

새로운 제품을 개발하고 인적자원 관리를 개선함으로써 숙련활용을 최적화하면서 숙련공급에도 투자하고 있다.

기업이 ACRIB의 회원이라는 것은 것은 훈련, 기술 및 새로운 혁신의 공유 보다는 지역 인적자본에 대한 투자가 각

기업의 전망뿐 아니라 (전체적으로는 글로벌) 세계적 브랜드의 전체적인 전망을 향상시킨다는 점을 잘 인지하고 있음을

뜻한다.

출처: Froy, Giguère and Meghnagi(2011); Destefanis(2012).

지역 고용주 간 협업의 대부분이 공적 지원과는 독립적인 형태로 이루어지고 있지만 정부는 다음과 같은 조치를 통해 이러한

협약을 장려하고 유지하는 데 도움을 줄 수 있다.

•기업들이 협업을 통해 고부가가치와 해외 시장에 접근할 수 있도록 지역 브랜드 개발 지원

•고용주들이 모여 훈련 자원을 공유하고 신제품 개발의 혁신을 이루기 위해 협력할 수 있도록 고용주 협회 및 산업별

네트워크 개발 지원

•기업들, 특히 중소기업에 경영자 훈련 과정과 기술적 지원 제공

•기술 이전을 지원하면서 R&D 및 신제품 테스트 지원

기업가 정신 육성

국가는 기업가 정신을 육성함으로써 새로운 일자리 창출을 촉진하고 숙련 수요를 늘릴 수 있다. 기업가는 태어나는 것이

아니라 만들어지는 것이다. 교육훈련 기관도 학생들이 기업가가 되는 데 필요한 직업능력을 개발하도록 지원함으로써 고숙련

일자리 창출에 직접 관여할 수 있다. 성공적인 기업가가 되기 위해 학생들은 기회를 포착하여 성공적인 벤처창업을 추진하고,

그 과정에서 발생할 수 있는 어려움과 장애물을 인지하고 대처해 나가는 방법을 알아야 한다. 학교, 대학교 및 직업훈련기관은

학생들에게 기업가 정신을 가르칠 때 이러한 직업능력과 역량을 불어넣도록 한다. (박스 3.17).36 예를 들어, 터키에서는

중등학교 및 학부 학생들에게 기업가 정신의 문화를 불어넣기 위해 기업가 정신 경연대회를 마련하고 대학교에서 기업가 정신

인증 프로그램 및 교육과정을 제공함으로써 기업가 정신 함양을 위한 활동을 촉진하고 있다. 또한, 터키의 중소기업육성기관



(SME Development Organisation)에서는 기업 지원 프로그램을 개발하여 훈련을 제공하고 비즈니스개선센터(Business

Improvement Centre)를 조직하여 사업 시작 후 중요한 처음 몇 년 간 신생기업들을 지원하고 있다. 이 센터에서는 사업을

개선하기 위한 방법, 저렴한 워크숍 장소 및 공유 사무실 장비 등에 대한 자문 서비스를 제공한다.

박스 3.17 기업가 정신 함양을 위한 기술과 역량

기업가 정신을 가르치고 "현장실습 지원"을 제공한다는 것은 여전히 많은 대학들에게 익숙치 않은 과정이다. 이러한

프로그램을 성공적으로 시행하려면 대학의 "연구"와 "교육"에 대한 사명 간에 보다 긴밀한 연계가 필요할 뿐 아니라

기업가 정신을 지원하는 제공업체와 자금원과도 협력이 있어야 한다. 공공정책을 통해 이러한 과정을 촉진할 수 있으며

주요 정책 우선순위는 다음과 같다.

•대학 경영진의 기업가 정신 지원 최우선화. 기업가 정신을 함양하려면 대학 스스로 기업가적으로 사고하고 혁신적이어야

한다. 미국 및 말레이시아의 상당수의 공립대학과 사립대학에서 현재 강사진을 채용하고 경력을 개발하는 과정에서

기업가에게 자문을 제공한 경력뿐 아니라 기업가적인 태도와 예전 경험까지 고려하고 있다.

•네트워크 구축 및 교류 촉진. 기업가 정신에 대한 정보는 학생들이 쉽게 접근할 수 있어야 한다. 독일에서는 전체 대학

중 반 이상이 기업가 정신 지원을 받고 있으며, 상당수가 정보, 훈련 및 네트워크에 대한 접근을 제공하는 전담 센터를

설치하였다. 새로운 연방정부 프로그램인 EXIST IV에서는 성과가 특히 두드러지는 대학에 우수함을 인정하는 지위를

부여하고 지원금을 제공하고 있다. 대학들의 네트워크 구축과 교류도 촉진되고 있다. 대학 간 협력을 통해 기업가

정신 교육에 다양한 혁신적인 교수법과 교수 자료를 더욱 활발하게 보급하고 사용할 수 있다. 프랑스의 Observatoire des pratiques pédagogiques en entrepreneuriat(Observatory of Pedagogical Practices in Entrepreneurship기업가

정신 교육실습 참여관찰 프로그램)는 기업가 정신과 관련한 혁신적인 교수 자료가 있는 온라인 자원 센터로, 기업가

정신 지원 조직의 강사와 직원들을 위한 네트워크 구축 이벤트도 정기적으로 마련하고 있다.

•공적자금과 민간자금 간의 균형 도모. 여러 OECD 회원국에 대학의 기업가 정신 지원을 위한 공적 착수 기금이

제공되고 있다. 그러나 이러한 공적자금이 장기적으로 인력 및 운영 비용을 충당하기 위해 중요한 것은 사실이지만

대학은 기업가 정신 지원 센터 및 육성 시설 등을 위해 민간부문의 자금도 수용할 수 있는 열린 자세를 가져야 한다.

미래의 기업가들이 민간부문의 경영과 조직의 특성에 일찍 노출되면 기업가 정신 함양을 위한 기술과 역량에 긍정적인

영향을 미친다. 대학들은 또한 분할된 기업들의 주식을 매각하거나 사업 자문을 제공하여 수익을 얻을 수 있다. 독일과

이탈리아에서는 민간부문의 공동 자금 지원은 자주 이루어지지 않지만 민간부문의 참여가 높아지고 있음을 발견할

수 있다.

•캠퍼스 전반에서 기업가 정신 함양을 위한 활동 참여 확대. 학생들은 교과과정 안팎에서 기업가 정신을 함양할 수

있는 기회를 제공받아야 하지만, 이러한 기회는 전통적으로 전체 학생을 대상으로 하기 보다는 비즈니스 및 공학을

전공하는 학생들에게만 주로 제공되었다. 그러나 최근에는 다른 전공을 하는 학생들도 이러한 지원을 받고 있다. 호주,

체코, 이탈리아 및 폴란드와 같은 국가들에서는 기업가 정신 지원이 여전히 신생기업 창출을 주된 목적으로 하고

있지만, 성장 중심의 기술 집약적 벤처기업을 육성(미국에서는 이러한 지원의 주 목적)하는 쪽으로 방향이 전환되고

있다는 징후가 나타나고 있다. 덴마크와 영국에서는 "기업가적인 마음가짐"을 불러 일으키고, 학생들이 자신의 사업을

운영하거나 기업체 직원으로서의 기술과 역량을 갖추도록 하는데 중점을 두고 있다.

출처: Hofer, A. et al. (2010).



이민자들도 기업가가 될 수 있다. 1998년부터 2008년까지 OECD 회원국에서 이민 기업가에 의해 창출된 일자리 수는 꾸준히

증가했다(박스 3.18).37

박스 3.18 선별된 기업가 정신 프로그램

이민 인구를 대상으로 한 기업가 정신 함양 방안들은 일반적으로 경제적인 환경보다는 기업가들의 직업능력에 초점을

맞추고 있다. 대개 이러한 “지식 기반” 방안들은 비즈니스 규정과 주요 비즈니스 지원 서비스에 대한 정보를 제공하며,

교육 서비스 및 언어 훈련, 경영 및 마케팅 기술, 자문 및 카운셀링 등을 포함한다. 사회적 자본을 구축하기 위한

방안으로는 이민 기업가의 네트워크 구축 역량을 높이고 주요 비즈니스 네트워크 및 시장에 대한 접근을 수월하게 할 수

있도록 맞춤화된 멘토링과 서비스 등이 있다.

함부르크시 및 유럽사회기금(European Social Fund)에서 자금을 지원하는 준공공 조직인 Zentrum fur Existenzgründungen und Betriebe von Migrantinnen und Migranten은 독일에서 2000년부터 Unternehmer ohne Grenzen(국경 없는 기업가) 프로그램을 시행하고 있다. 이 프로그램에서는 이민 기업가들이 지역 노동법, 소득세 및

법인세, 그리고 사회보장법에 대해 보다 많은 지식을 갖출 수 있도록 법률 및 회계 문제에 대한 세미나와 설명회 및

상담 서비스를 제공하며, 재무, 생산, 투자 및 마케팅 분야에 대한 훈련 과정과 사업 계획 및 회계에 대한 지원 등 보다

일반적인 수준의 지식 기반 서비스도 제공하고 있다. 또한 이 프로그램은 이민 기업가들이 주류 비즈니스 조직에 쉽게

접근할 수 있도록 지원함으로써 현지 비즈니스 구조에 통합될 수 있도록 촉진하고 있다.

이민 기업가들을 대상으로 하는 영국의 소수민족기업서비스(EMBS: Ethnic Minority Business Service)는 신생기업의

재정 지원부터 보다 성숙 단계에 있는 기업에 대한 지속적인 지원에 이르기까지 비즈니스 성장과 관련된 모든 측면에서

서비스를 제공하고 있다. EMBS는 볼턴시의 흑인 및 소수민족 지역사회에 비즈니스 자문과 지원을 제공하기 위한 통합

(one-stop) 센터로서 1987년 시작되었다. EMBS는 볼턴시의 흑인 및 소수민족 지역사회에 비즈니스 자문과 지원을

제공하기 위한 통합(one-stop) 센터로서 1987년 시작되었다. EMBS에서 이루어지는 업무 지원 활동은 실제 기업 지원

서비스가 제공되기 전에 실시되는 지역 봉사활동(community outreach) 및 개별 요구사항에 대한 평가에 따라 세 단계로

진행된다. 서비스는 다양한 언어로 제공되며 신생기업과 중견기업 모두를 대상으로 하는 훈련, 상담 및 재무 과정으로

구성된다. 신생기업에 대한 지원으로는 자본 조달, 사업 역량 훈련, 사업 계획, 부지 선정, 부기 등이 있으며, 세금 및

고용법, 특허 및 상표, 홍보, 마케팅, 국제 시장 진출, IT 서비스 등에 대한 세미나도 제공된다. 2001년과 2006년 사이

이 프로그램의 지원을 받은 이민자의 기업들은 2년 간 업체 생존률이 전국 벤치마크인 62%에 비해 90%를 나타냈다.

출처: OECD(2011e).



표 3.1

숙련의 효율적 활용: 주요 질문, 지표 및 자원

주요 질문 자체 평가용 선별 지표 선별된 추가 참고자료 및 정책 사례

사람들의 효율적인 숙련 활용 보장

우리 나라 근로자들이

자신의 직업과

잘 맞는가?

• 자격 불일치

http://dx.doi.org/10.1787/888932480066

• 자체 보고된 숙련 불일치

http://dx.doi.org/10.1787/888932480085

• 직접 측정한 기초능력과 직장에서의 기초능력 활용에

필요한 요구사항에 기반한 일치/불일치 비율

(2013년 OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills))

• “Right for the Job: Over-qualified or under-skilled?”, in Employment Outlook 2011, OECD Publishing.

www.oecd.org/employment/outlook

• Desjardins, R. and K. Rubenson (2011), “An Analysis

of Skill Mismatch Using Direct Measures of Skills”,

OECD Education Working Papers, No. 63,

OECD Publishing.

http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=EDU/WKP(2011)8&docLanguage=En

우리 나라에서 특히 위험에

처한 개인의 실업률은 어떻게

되는가?

• 학력별 실업률

http://dx.doi.org/10.1787/888932462947

• 연령대별 및 성별 실업률


• 학력별

남성 실업률 동향

http://dx.doi.org/10.1787/888932462947

• 학력별

여성 실업률 동향

http://dx.doi.org/10.1787/888932462947

• Off to a Good Start? Jobs for Youth 2010,

OECD Publishing.

www.oecd.org/employment/outlook

고숙련 인력에 대한 수요 증대

우리 나라의 인구 중

고부가가치

일자리에 고용된 인구는 얼마나

되는가?

우리 나라의 지역경제 간 숙련

수요는 어떻게 다른가?

• 직업별

과학 기술 인력(HRST),

http://dx.doi.org/10.1787/888932485842

• 산업별 HRST 직원,

http://dx.doi.org/10.1787/888932485861

• 산업별 HRST 성장,

http://dx.doi.org/10.1787/888932485880

• OECD 지역 레벨 3 국가들의 숙련 공급과 수요를 비교하기

위한 OECD LEED 프로그램 진단 도구

(skills.OECD에서 제공: 중등 이후 교육을 받은 인구

비율,

근로자/소득당 GVA 및 중간 이상

숙련 직업 비율에 기반)

• Skills for Innovation and Research 2011,

OECD Publishing.


• Froy, F., S.Giguère and M. Meghnagi (2011),

“Skills for Competitiveness: A Synthesis Report”,

OECD Publishing.

우리 나라에 기업가들이 충분히

있는가?

• 성별 총 고용인구에 대한 비율로 나타낸

기업가 수

www.oecd.org/dataoecd/32/38/49835798.xls

• “Entrepreneurship Skills in SMEs”, Entrepreneurship and Innovation 2010, OECD Publishing.


• “Migrant Entrepreneurship in OECD Countries”,

in International Migration Outlook 2011,

OECD Publishing.




주

1. 숙련 부족과 직장에서 나타나는 특정 불일치 유형은 어떤 경우에는 서로 연관이 있을 수 있다. 예를 들어, 숙련 부족은 일부 고용주가

결원을 저숙련 근로자로 채우기 때문에 나타나는 만성적인 부족의 결과일 수 있다.

2. Quah (1999).

3. Quintini (2011a).

4. OECD 양성평등 프로젝트(Gender Initiative)에서는 교육, 고용 및 기업가 정신 부문의 양성평등 문제에 대해 자세하게 설명한다(OECD,

근간).

5. Quintini (2011b).

6. OECD, et al. (2012).

7. Bloom et al. (2007).

8. McKinsey (2009).

9. OECD (2011a).

10. Toner (2011).

11. OECD (2010b).

12. Baldwin and Johnson (1995) 참조.

13. 예를 들어, 호주에서는 기업 내 훈련 중 약 54%가 교육, 훈련 및 정보 기술에 관한 ABS 조사(Survey of Education, Training and

Information Technology)(2001)를 기반으로 제공된다.

14. OECD (2010c).

15. OECD, et al. (2012).

16. OECD (2009).

17. AfDB (2011).

18. ILO (2011).


20. Backes-Gellner and Veen (2008); Woessmann et al. (2007).

21. Werquin (2010).


23. OECD (2004).

24. Desjardins and Rubenson (2011).

25. Lloyd and Payne (2006); Finegold and Soskice (1988); Froy, Giguère and Meghnagi (2011).

26. 저숙련 일치 상황의 근로자들은 자신에게 투자할 가능성도 가장 낮고 숙련 개발 또는 유지를 위해 고용주의 지원을 받을 가능성도 가장

낮다(Desjardins and Rubenson, 2011 참조).

27. Froy, Giguère and Hofer (2009).

28. OECD (2010a); Scottish Government (2007); Froy, Giguère and Meghnagi (2011) 참조.

29. UKCES (2010).

30. Buchanan et al. (2010).

31. Ashton and Sung (2011).

32. Mason (2011).

33. Ashton and Sung (2011).

34. Verma (2012).

35. Finegold (1999)는 이를 “지역 숙련 생태계”라 한다.

36. Potter (2008).

37. OECD (2010e).




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효율적인 숙련정책 설계를 지원하는 근거 기반의 강화 ................................................................................................................. 106

국가숙련전략의 개발 및 이행 지원 ..............................................................................................................................................................107



효율적인 숙련정책 설계를 지원하는 근거 기반의 강화

국가숙련전략개발의 첫 번째 단계로 국가는 OECD 숙련전략에서 제시하는 다양한 측면에 비추어 자국의 강점과 약점을

바라볼 수 있도록 "숙련정보"를 구축하고 정책 대안을 설계하여 평가해야 한다.

이러한 과정이 원활히 이루어질 수 있도록 OECD 숙련전략의 초점은 정규교육 연수로 측정하는 양적개념으로부터 실제

숙련의 습득-재교육-쇠퇴의 전생애에 걸친 과정으로 전환하였다. 이에 대한 실증적 기반인 OECD 성인숙련조사(Survey

of Adult Skills)에서는 사람들이 보유한 숙련과 이러한 숙련이 직장에서 어떻게 활용되는지, 그리고 여기에서 비롯되는

경제적, 사회적 성과는 무엇인지에 대한 최초의 평가를 제공해 준다(박스 4.1). OECD 성인숙련조사의 첫 번째 결과는 새로

출간되는 OECD 숙련전망(OECD Skills Outlook)의 일부로 2013년 10월 발행된다. 이후 발행되는 이 보고서의 개정판에는

숙련 요구사항을 충족하고, 실직 근로자의 숙련 퇴보를 방지하고 이들이 직장으로 돌아갈 수 있도록 지원하며, 현지 요구에

대처할 수 있도록 교육훈련제의 유연성을 개선하고, 혁신에 과학 역량을 활용하는 등의 OECD에서 현재 연구 중인 숙련과

관련한 다양한 내용이 포함될 예정이다. 숙련전략체계를 기반으로 하는 이번 보고서를 통해 OECD는 숙련개발과 성인학습의

다양한 측면에 대한 재정 지원 방법과 같은 영역에서 나타나는 정보 격차를 파악하여 보완할 수 있다.

또한 OECD는 숙련을 위한 양방향 온라인 포털인 skills.oecd도 개발 중에 있다. 이 포털을 통해 정부, 연구자 및 기타

사용자들은 OECD에서 제공하는 방대한 양의 숙련 관련 데이터 및 분석 자료에 액세스하여 최신 정보를 살펴볼 수 있다.

사용자들은 주제별 데이터에 액세스하여 국제 사회에서 자국의 위치를 확인해 보고 정책 시행 및 모범 사례의 경험을 나눌

수 있다.

박스 4.1 OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills) 분석의 활용 가능성

국제성인능력측정프로젝트(PIAAC: Programme for the International Assessment of Adult Competencies)의 일환으로 실시된 OECD 성인숙련조사(Survey of Adult Skills)는 지금까지 실시된 성인숙련에 대한 조사 중 전 세계를 대상으로 하는 가장 광범위한 조사이다. 이 조사에서는 각 참여 국가의 16-65세 인구 약 5천 명으로부터 정보를 수집하였다.

성인의 숙련을 직접 평가하는 것은 교육성취도에 대한 기존의 인적 자본 측정에 비해 많은 이점이 있다. 졸업장은 수여 당일에조차도 졸업생의 명확한 능력을 확인시켜주지 못하며, 평가 시점보다 수년 전에 수여된 졸업장은 그 사람의 현재 능력에 대해 거의 아무런 정보를 제공해 주지 못한다. 성인숙련조사에서는 숙련 수준을 측정할 뿐 아니라 숙련이 개인과 국가의 성공과 어떠한 관련이 있는지까지 평가하고자 한다. 또한, 교육훈련제도가 이러한 역량을 개발하는 데에 얼마나 효과적인지, 그리고 공공정책을 통해 그 효율성을 어떻게 향상시킬 수 있는지까지 검토한다. 성인숙련조사를 통해 수집된 데이터에는 참가자의 인구통계학적 특성(연령, 성별, 이민 여부 등), 교육훈련, 직업 이력, 삶의 사회적 측면에 대한 정보까지 포함되어 있으며, 이 데이터는 다음과 같은 숙련의 다양한 측면에 대한 통찰력을 제공할 수 있을 만큼 광범위하고 심층적이다.

•숙련이 사회적, 경제적 성과에 미치는 영향: 이 조사를 통해 숙련과 노동시장 성과 사이의 관계 뿐 아니라 숙련과 신뢰도, 정치적 참여도, 자원봉사, 건강 사이의 관계에 대한 심층 분석이 가능하다. 조사에서 얻은 정보를 고급 계량경제 모델에 대입하면 숙련의 공급과 이러한 숙련의 질이 경제 성장에 미치는 영향을 이해할 수 있다.

•직장에서의 숙련 활용: 이 조사에서 얻은 데이터는 직업이나 자격, 졸업장 등의 숙련에 대한 다른 측정 데이터와 비교해볼 수 있으며, 국가, 산업 및 기업을 대상으로 직장에서의 숙련 활용에 나타나는 유사점과 차이점을 비교 검토할 수 있다. 또한 이 데이터는 관찰된 개인의 숙련 수준과 직무에 필요한 숙련을 비교함으로써 불일치 정도를 직접 측정할 수 있는 특별한 기회를 제공해 준다. 숙련의 활용 부족만이 아니라 그 원인과 결과까지 살펴보기 때문에 이 데이터를 활용하면 숙련 결핍이 나타나는 원인도 밝힐 수 있다.

•평생에 걸친 숙련개발: 이 조사를 통해 숙련의 습득 및 유지를 위한 몇 가지 중요한 요인과 시간이 지나면서 숙련의 습득이 어떻게 변하는지에 대해 연구해 볼 수 있다. 숙련개발의 이러한 측면들은 특정 집단 및 국가 차원 모두에서 연구가 가능하다. 성인학습에 대한 비교 데이터를 통해 참여 기회가 모두에게 제공되는지 여부, 일부에게만 참여기회가 제공되는 지역, 사람들에게 참여 동기를 부여하는 요인 등, 성인학습에 참여하는 사람들과 그렇지 않은 사람들의 국제적인 유형을 파악해 볼 수도 있다. 또한, 이 데이터는 숙련이 부족한 성인을 파악하는 데 도움이 될 뿐 아니라 이들의 문해력 향상을 위한 전략 개발에도 활용될 수 있다.

•이민자들의 숙련 및 자격: 이 조사에서 얻은 데이터를 통해 이민 온 국가에서 숙련을 습득한 이민자들과 다른 국가에서 숙련을 습득한 이민자들 간의 숙련 수준 차이와 이민 1세대와 2세대 사이의 숙련 수준 차이를 조사해 볼 수 있다. 이 정보는 숙련 수준이 자격증, 졸업장 및 취업 경력을 습득한 지역에 좌우되는지 여부, 성과와 측정된 숙련 사이의 관계, 이민자의 노동시장에서의 성과 및 직업 선택에 있어 언어 실력의 역할 등을 밝힐 수 있는 실마리를 제공한다.

...



•디지털 활용능력, 다양한 기술 환경에서의 문제 해결 능력, 정보 및 커뮤니케이션 기술 활용력: 이 조사를 통해 성인들이 직장 안팎의 점차 첨단화되고 있는 환경에서 얼마나 잘 대처해 나가는지에 대해 보다 정확히 파악할 수 있다. 이 조사에서 얻은 데이터를 활용하여 특히 청소년들의 인지적 기초능력의 불평등과 부모의 배경, 학력, 경력, 교육 및 ICT 활용의 질을 비롯해 이러한 차이의 원인이 되는 요인을 살펴볼 수 있다.

성인숙련조사의 온라인 버전도 EU 집행위원회와 협력하여 개발 중이다. 이 도구를 사용하면 개인, 기업, 지역 및 기타 준국가 단체들이 자신의 기초능력(문해력, 수리력 및 다양한 기술 환경에서의 문제 해결 능력)을 평가하고 참여 국가에 제공되는 국내외의 결과들을 벤치마킹할 수 있다.

그러나 국가는 다양한 사회 경제적 상황에서 운영되고 있기 때문에 현재 처해 있는 발전 궤도의 단계도 서로 다르며 숙련

데이터를 수집하여 분석할 수 있는 역량도 모두 다르다. 향후 많은 개발도상국과 신흥국들이 해결해야 할 과제는 OECD

성인숙련조사(Survey of Adult Skills)같은 대단위 평가를 실시하는 것 외에 정책에 필요한 광범위한 데이터를 정기적으로

수집할 수 있는 통계 인프라를 구축하는 것이다. 다년도 개발 행동계획(Multi-Year Action Plan on Development)에서 G20

지도자들은 OECD, ILO, 유네스코 및 세계은행이 개발도상국을 위한 전세계적으로 비교 가능한 숙련 지표 모음을 공식적으로

마련하는 데 서로 협력할 것을 촉구하였으며, 이에 대한 권고사항이 담긴 보고서가 곧 발행될 예정이다. 또한, OECD는 2011

년 부산세계개발원조총회(Busan High-Level Forum on Aid Effectiveness)의 후속 조치로 OECD 개발 전략(Strategy on

Development)과 맥락을 같이하는 개발을 위한 교육(Education for Development)에 대한 기반을 마련하였다. 이 기반은

학교 이수율 뿐 아니라 학생들이 학교를 마칠 때 습득하게 되는(또는 습득하지 못하는) 실제 능력과 관련하여 교육제도에서

제공하는 부분을 검토해 보는 다양한 지표를 제공함으로써 새천년개발목표(Millennium Development Goal)를 보완하는 것을

목표로 한다.

숙련정책에서는 지역의 불균형을 효과적으로 해결해야 하기 때문에 정부는 지역별 차이가 상대적으로 클 수 있는 신흥국가를

비롯해 지역의 노동시장 차원에서 분석할 수 있는 숙련의 수요와 공급에 대한 데이터가 필요하다. 그러나 대부분의 국가는

준국가 차원에서 숙련 문제를 평가할 수 있는 적절한 도구가 없거나 분석 역량을 갖추지 못하고 있다. 국가가 필요로 하는

숙련에 관한 분석 데이터를 개발하는것을 지원하기 위해 OECD는 수요와 공급에 대한 상세한 데이터를 수집해 분석함으로써

국가가 지역 경제에서 저숙련 또는 고숙련 균형이나 숙련 과잉, 숙련 부족 등의 문제를 겪고 있지 않은지 파악할 수 있도록

하고 있다. 이 데이터는 http://skills.oecd.org에서 제공될 예정이다.

국가숙련전략의 개발 및 이행 지원

몇몇 국가는 이미 국가숙련전략을 발표했거나 개발 중에 있다.1 그러나 가장 중요한 과제는 이러한 전략을 실행하고 국가

및 지역 차원의 모든 관련 당사자들을 포함하는 전체적인 접근법을 채택하는 것이다. 다양한 지역 상황에서 발생하는

요구사항에 효과적으로 대응하기 위해서는 유연성과 민첩성이 필요하다. 숙련정책에 관심을 가지고 현재 상황을 분석해

전략을 설계하고 시행을 지원할 수 있는 기관의 설립을 이미 추진하고 있는 국가들도 있지만(박스 4.2), 이러한 기관의 설립이

가장 큰 과제로 남아 있는 국가들도 있다.

OECD는 숙련전략개발의 후속 조치로 국가숙련전략개발에 대한 지침을 제공하는 방법론을 마련할 예정이다. 이 방법론은,

훌륭한 전략의 특징적인 요소는 무엇인가? 어떤 제도적 인프라가 전략 시행에 도움이 되며, 특정 국가의 상황에서 해당

인프라는 어떻게 작용할 것인가? 어떤 국가가 정부 간 숙련정책을 설계 및 시행하는 데 있어 가장 앞서 있으며 동료 학습을

위한 모델이 될 수 있는가? 어떻게 하면 책임을 유지하고 국가적 정책 목표를 달성하면서도 지역적 요구까지 충족시킬 수

있도록 직업교육훈련제도를 보다 융통성 있게 만들 수 있는가?'와 같은 질문들을 기반으로 한다.

OECD는 숙련전략의 시행을 지원하기 위해 국가 차원과 글로벌 차원에서 현재 이루어지고 있는 모든 노력을 고려하여 일부

국가에서 이미 시작된 연구를 확대할 것이다(박스 4.3). 궁극적으로, 모두의 목표는 동일하기 때문이다.



박스 4.2 국가의 숙련정책 조정을 위한 전문기관

Skills Australia는 호주의 현재와 미래의 노동력 숙련 요구에 대해 교육취업노사부(Minister for Education, Employment

and Workplace Relations)에 자문을 제공하는 독립적인 법정기관이다. 이 기관에서는 산업 부문 전반에 걸친 현재

숙련 요구와 새롭게 나타나고 있는 숙련 요구를 분석하고, 배정된 연구와 업계 이해관계자들로부터 얻은 증거를

평가한다. 또한, 정부가 숙련형성과 관련해 합리적인 결정을 내릴 수 있도록 지원하고 교육훈련 부문에서 지속적인

개혁을 추진해 나가는 데 도움이 되는 권고사항을 제공한다. 2012년부터 Skills Australia는 조정 업무를 감독하는 국립

인력생산성본부(Workforce and Productivity Agency)로 대체되며, 보고 의무가 있는 모든 기관의 대표로 구성된

실행운영위원회가 정부에 전반적인 보고를 한다.

영국고용기술위원회(UKCES: UK Commission for Employment and Skills)는 영국의 숙련수요를 평가하고 2020

년 영국의 숙련 목표를 수립한 라이치 보고서(Leitch Review)의 권고에 따라 2008년 설립되었다. UKCES는 영국의

숙련 목표 관련 진행 상황을 평가하여 장관들에게 전략, 목표 및 정책에 대한 자문을 제공하고, 직업교육훈련제도를

감시하며, 산업별숙련협의회(Sector Skills Councils)를 감독한다. 주로 기업 지도자로 구성되어 있으나, 노동조합, 제3

섹터 및 제공업체 대표들도 포함된다. 2011년 UKCES의 임무는 고용주의 숙련에 대한 투자를 늘릴 수 있도록 고용주의

투자를 유도하고 목표를 추진하며 공적자금을 보다 적극적으로 활용하는 데 더욱 주력하는 것으로 수정되었다.

아일랜드의 미래숙련수요전망전문가그룹(EGFSN: Expert Group on Future Skills Needs)은 아일랜드 정부에

아일랜드 경제의 현재 및 미래의 숙련수요와 아일랜드의 기업 및 고용 성장에 영향을 미치는 기타 노동시장 문제에

대한 자문을 제공한다. 기업체, 교육훈련, 노동조합 전문가들로 구성된 이 그룹은 숙련 근로자에 대한 노동시장의

수요를 예측하여 충족시키는 데 중심적인 역할을 하고 있다. 1997년에 설립된 EGFSN은 고용기업혁신부(Minister for

Jobs, Enterprise and Innovation)와 교육기술부(Minister for Education and Skills)의 직속기관이며, 아일랜드의 기업,

무역, 과학, 기술 및 혁신 관련 정책자문위원회인 Forfás가 국립훈련기관인 FÁS와 함께 EGFSN의 연구 및 분석 업무를

지원한다. FÁS 숙련 및 노동시장 연구센터(Skills and Labour Market Research Unit)는 EGFSN에 데이터와 분석 및

연구 자료를 제공하고 전국 숙련 데이터베이스(National Skills Database)를 관리한다. EGFSN은 정부에 숙련전망과

벤치마킹을 통해 기업에 영향을 미치는 숙련 문제 관련 사항에 대한 자문을 제공하는 것은 물론 교육훈련을 통한

숙련인력 구축과 숙련인력의 수요와 공급에 대한 데이터 수집 및 분석에 관한 전략적 자문도 제공한다.

박스 4.3 EU의 평생학습정책과 OECD 숙련전략의 연계: 루마니아의 사례

2011년에 설립된 루마니아기술자격검정국(National Qualifications Authority of Romania)은 국가의 숙련정책 및 전략을

개발한다. 또한, 교육연구청소년체육부(Ministry of Education, Research, Youth and Sport) 및 노동가족사회보장부

(Ministry of Labour, Family and Social Protection)와의 긴밀한 협력을 통해 EU 평생학습정책(예: 유럽자격체계(EQF:

European Qualifications Framework)) 및 OECD 숙련전략과 같은 기타 국제적인 제도와 비교 및 호환이 가능하도록

국가자격체계(National Qualifications Framework)를 개발 중이다.

이 기관은 여러 부처, VET 국립센터, 국가고용국(National Agency for Employment), 대학예비과정, 고등교육, 학생,

노동조합, 고용주 조직, 전문가 협회 및 산업별 위원회를 비롯한 기타 관련 이해당사자들로 이루어진 자문위원회의

지원을 받고 있다. 루마니아 당국은 OECD 체계를 기반으로 국가의 숙련전략을 개발할 계획임을 밝혔다.

출처: 기술자격검정국(National Qualifications Authority), 루마니아.



주

1.총 27개국이 2011년 11월 OECD 회원국과 협력국에 발송된 OECD의 숙련 운영 및 재정지원에 관한 설문조사(Skills Steering and Financing

Questionnaire)에 응답하였다. 그 중 22개국(80% 이상)이 숙련전략을 보유하고 있으며 이탈리아가 숙련전략개발 중에 있다. 이 외의

명확하지 않은 결과로, 설문의 명확하지 않은 경우로는 두 건이 있었으며, 한건은 국가 차원이 아닌 주 정부 차원의 전략이 있는 경우이며,

나머지 한건은 유일하게 숙련전략 자체가 없는 경우이다.


Hoeckel, K. (2012), “Measurement of skills for people in rural transformation”, in UNESCO/INRULED (ed.), Education and Training for Rural Transformation: Skills, Jobs, Food and Green Future to Combat Poverty, International Research and Training Centre for Rural

Education, forthcoming.

Wurzburg, G. (2010), “Making Reform Happen in Education,” in Making Reform Happen: Lessons from OECD Countries, OECD

Publishing.

경제개발협력기구

OECD는 글로벌화에 따른 경제, 사회 및 환경 과제 해결을 목표로 하는 특별한 정부 간 협력 기구입니다. OECD는 기업 지배구

조, 정보 경제, 인구 고령화 등 새로운 이슈와 변화를 이해하고 각국 정부가 이에 보다 효과적으로 대응할 수 있도록 하기 위해 선

구적인 노력을 펼치고 있습니다. OECD는 정부 간 정책 경험 공유, 공통의 문제에 대한 해결방안 모색, 성공적인 정책 사례 발굴

및 국내외 정책의 조율 등을 추진할 수 있는 장을 제공합니다.

OECD 회원국은 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 칠레, 체코공화국, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 헝가

리, 아이슬란드, 아일랜드, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 한국, 룩셈부르크, 멕시코, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 폴란드, 포르투

갈, 슬로바키아, 슬로베니아, 스페인, 스웨덴, 스위스, 터키, 영국, 미국 등입니다. EU 집행위원회도 OECD의 활동에 참여하고 있

습니다.

OECD Publishing은 경제, 사회, 환경 이슈 그리고 회원국이 합의한 협약, 지침 및 표준 등에 관해 OECD가 집계한 통계와 연구

결과를 발간하여 널리 배포하는 역할을 수행합니다.

OECD PUBLISHING, 2, rue André-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16(91 2012 16 1P) ISBN 978-92-64-17729-1 – No. 60095 2012

보다

나은

일자

리와

삶을

위한

숙련

향상

- 숙

련정

책에

대한

전략

적 접

근






보다 나은 일자리와 삶을 위한 숙련 향상숙련정책에 대한 전략적 접근

숙련은 21세기의 전 세계적 통화가 되었습니다. 숙련에 대한 적절한 투자가 없다면 사람들은 사회의 변방에서 약자로 머물 수 밖에 없고, 기술의

진보도 경제 성장으로 이어지지 않으며, 점점 더 지식에 의존하는 글로벌 사회에서 국가는 경쟁력을 잃게 됩니다. 그러나 이 “통화”는 노동시장

의 요구사항이 변화하고 사용되지 않는 숙련이 퇴보하면서 그 가치를 잃어가고 있습니다.

글로벌 경제 위기로 실업률이 높아지고 특히 청년 실업률이 가속화되면서 숙련 향상을 위해 노력해야 할 필요성이 더욱 시급해졌습니다. 동시

에, 고숙련 작업자와 저숙련 작업자 사이의 임금 불평등으로 인해 점차 심화되고 있는 소득 불평등 문제도 해결되어야 합니다. 이러한 문제에 대

한 가장 바람직한 해결책은 유년기부터 의무교육 기간 그리고 직장생활로 이어지는 생애 전반에 걸쳐 숙련에 효과적으로 투자하는 것입니다.

OECD 숙련 전략은 국가가 사람들의 삶을 변화시키고 경제 성장을 주도하는 방향으로 숙련에 투자하는 방법을 더 잘 파악할 수 있는 전략적 틀

을 제시하고자 합니다. 이는 국가가 기존에 자신이 보유하고 있던 숙련공 풀과 숙련 제도의 강점과 약점을 파악하고, 외국의 우수한 사례들을 벤

치마킹함으로써 향후 발전을 위한 정책을 개발하는 데 도움이 될 것입니다.

특히, 이 전략은 정부가 국가, 지역/지방 정부, 고용주, 직원, 학습자 등의 모든 관련 당사자들과 효과적으로 협력할 수 있는 기반을 제공합니다.

목차

서론

정책 수단 1: 적절한 숙련의 개발

정책 수단 2: 숙련공급 활성화



이 서적의 원제는 Better Skills, Better Jobs, Better Lives A Strategic Approach to Skills Policies (ISBN 9789264177291), ⓒ 2012, Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Paris.이 서적의 한국어 번역판은 OECD와의 계약 하에 출판된 것이며, OECD의 공식 번역본은 아님을 밝힙니다.

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into better jobs and better lives