M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 259
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020
Yıllarına ĠliĢkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
Müge Hayriye GÜVENÇ
Özet
Avrupa Birliği’nin 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi 14.11.2013 tarihinde
kabul edilmiştir. 2014 yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek yeni Mali
Çerçeve, büyük ölçüde Avrupa Komisyonu tarafından 29.06.2011 tarihinde
kamuoyuna sunulan bir dizi rapor ve mevzuat önerisi kapsamında şekillenmiş,
sonraki dönemde Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasındaki yoğun
tartışmalar çerçevesinde nihai halini almıştır. Bu çalışmada, öncelikle Komisyon
tarafından kamuoyuna sunulan mali reformun içeriğine ilişkin açıklama ve
değerlendirmelere yer verilecektir. Daha sonra o tarihten bu yana Avrupa
Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi ekseninde yürütülen müzakerelerde ortaya çıkan
anlaşmazlık noktalarına değinilecektir. Son olarak 14 Kasım’da Komisyon
tarafından açıklanan 2014-2020 Mali Çerçevesi’nin ana hatları sunulacaktır.
Anahtar Kelimeler: AB Bütçesi, Öz Kaynaklar Sistemi, Çok Yıllı Mali Çerçeve,
Mali Reform
The Budget of the European Union:
The Multiannual Financial Framework for the years 2014-2020
Abstract
The Multiannual Financial Framework of the European Union for the years
2014-2020 was approved on 14.11.2013. The new Financial Framework which will
be in force as of January 2014 is substantially based on a number of reports and
related legislation proposals submitted by the European Commission on
29.06.2011; finalized within the framework of intensive discussions between the
European Parliament and the Council. In this context, this study will initially
examine the explanations and evaluations on the content of the financial reform
presented by the commission. Afterwards, it will explore the points of controversy
AB Uzmanı, Maliye Bakanlığı, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı,
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
260 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
that constitute the core of negotiations between the Parliament and the Council. And
finally, the study will present a general outline of the Financial Framework for the
years 2014-2020 announced by the Commission on 14 November 2013.
Key Words: EU Budget, Own Resources System, Multiannual Financial
Framework, Financial Reform
JEL Classification Codes: H10, H61
GiriĢ
Avrupa Birliği‟nin mali yapısının en temel unsuru Avrupa Birliği bütçesidir.
Pazar bütünleşmesi için gerekli olan tüm harcamalar, Birliğin ortak politikalarının
finansmanı ve Birlik kurumlarının yönetim giderleri, temelleri 1957 yılından itibaren
atılmaya başlanan Birlik bütçesi tarafından finanse edilmektedir. İlk on yıllarda
yalnızca üye devletlerin yapmış oldukları katkılarla finanse edilen Birlik bütçesi,
1971 yılında oluşturulan öz kaynaklar ile kendi mali kaynaklarına kavuşmuş ve
Birlik mali özerklik kazanmıştır. Ortak gümrük politikası çerçevesinde toplanan
gümrük vergileri ile Birliğe yapılan tarım ürünü ithalatından elde edilen tarım
vergileri Birliğin geleneksel öz kaynaklarını oluşturmuş ve geleneksel öz kaynaklar
Birliğin bütünleşme ve derinleşme faaliyetlerini 1970‟li yıllarda finanse eden temel
gelir kaynağı olmuştur. Ancak genişleme çabalarına paralel olarak artan kaynak
ihtiyacını karşılamak amacıyla 1970‟li yılların sonuna doğru Katma Değer Vergisi
(KDV) payına dayalı kaynak ve Gayri Safi Milli Gelir (GSMG) payına dayalı
kaynak 1 adı altında yeni öz kaynaklar oluşturulmuş ve ilerleyen yıllarda artan
harcamalar ağırlıklı olarak bu gelir kalemleri ile finanse edilmeye başlanmıştır.
AB bütçesi yıllık olarak hazırlanır ve yıllık olarak onaylanır. Ancak Birliğin
maksimum harcama ve gelir miktarı, yıllık bütçenin onaylanmasından önce
belirlenerek AB‟nin gelecek yedi yıllık dönemde hem gelir hem de harcamalarına
ilişkin bütçesel yol haritasının bir göstergesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve‟de
gösterilir. Çok Yıllı Mali Çerçeve‟nin hazırlanmasında temel yol gösterici belge ise,
Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında gerçekleştirilen müzakereler
kapsamında ortaya konan ve Birliğin bir sonraki bütçe döneminde izleyeceği temel
bütçe önceliklerini yansıtan Kurumlararası Anlaşma‟dır. Söz konusu üç kurum,
Kurumlararası Anlaşma‟ya uygun olarak, Birliğin harcamaları için mali çerçeve
şeklinde bir kapsam oluşturur. Birliğin harcamalarını yöneten Mali Çerçeveler ve
gelirlerini düzenleyen Öz Kaynaklar Kararı birlikte Çok Yıllı Mali Çerçevenin
temelini teşkil ederler. Mali Çerçeve Birliğin gelecekteki maksimum harcama
miktarını ve içeriğini, Öz Kaynaklar Kararı ise Birliğin maksimum gelir seviyesini
gösterir.
1Birliğin 597/2000 sayılı öz kaynaklar kararında, piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın (GNPmp)
piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli gelire (GNImp) eşit olduğu kabul edilmiş ve bundan sonraki öz kaynak
hesaplamalarında GNI hesaplamasının kullanılmasına karar verilmiştir. Bu düzenleme, Avrupa
Bütünleşik Hesaplar Sistemi (ESA 95) ve Birlik genelindeki Avrupa ulusal ve bölgesel hesaplarına ilişkin
25 Haziran 1996 tarih ve 2223/96/EC sayılı Konsey Tüzüğü‟ne uyum sağlamak amacına yöneliktir.
Nitekim, GNPmp ile GNImp arasında herhangi bir hesaplama farkı bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle,
sadece terimsel bir değişiklik yapılmıştır. Bu çalışmada, öz kaynaklar kararında geçen „GNI resource‟
terimi GSMG kaynağı olarak tercüme edilmiştir.
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 261
Avrupa Birliği‟nin Öz Kaynaklar Kararı, hâlihazırda yürürlükte olan 7 Haziran
2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Avrupa Birliği‟nin Öz Kaynaklar
Sistemi Hakkında Konsey Kararı‟na dayanmaktadır. Bu Karar uyarınca, Avrupa
Birliği‟nin tüm harcamalarının finansmanı, gümrük vergileri ile şeker vergilerini
içeren geleneksel öz kaynaklardan, her üye devlet için Avrupa Komisyonu
tarafından istatistiki bir yöntemle hesaplanmakta olan KDV kaynağından ve her üye
devlete ilişkin olarak yine Komisyon tarafından yapılan ilgili yıla ait GSMG
tahminine dayalı GSMG kaynağından oluşmaktadır. Bununla birlikte bütçe
dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla 1984 yılında gerçekleştirilen Fontainebleau
Avrupa Zirvesi‟nde yürürlüğe konarak günümüze kadar ufak değişikliklerle
uygulanmaya devam edilen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizması da Öz Kaynaklar
Kararı‟nda düzenlenmiştir. Bu indirim mekanizması temel olarak Birleşik Krallık‟ın
AB bütçesine yapması gereken öz kaynak ödemelerini azaltmakta ve bu miktarın
diğer üye devletler tarafından finanse edilmesini düzenlemektedir (Güvenç,
2010: 22-3).
Bununla birlikte, Avrupa Birliği‟nin önümüzdeki yedi yıl içerisinde hangi
politika alanlarına ne kadar fon tahsis edeceği ve gelirlerini nasıl yöneteceğine
ilişkin genel rotasını ortaya koyan 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi, 14 Kasım
2013 tarihinde kabul edilerek kamuoyuna sunulmuştur. 2014 yılının Ocak ayından
itibaren yürürlüğe girecek olan yeni Mali Çerçeve, büyük ölçüde Avrupa
Komisyonu tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan bir dizi rapor
ve buna bağlı mevzuat önerileri kapsamında şekillenmiş ve sonraki dönemde
Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasında gelişen yoğun tartışmalar
çerçevesinde nihai halini almıştır. Bu anlamda yeni Mali Çerçeve‟nin yaklaşık otuz
ay boyunca devam eden bir müzakere sürecinin ürünü olduğunu söylemek
mümkündür.
Bu bağlamda, Komisyon tarafından hazırlanarak 29 Haziran 2011 tarihinde
Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu‟nun onayına sunulan bir dizi rapor ve
mevzuat önerisi sonraki tarihlerde bu kurumlarda gerçekleştirilen bütçe
görüşmelerinin de temelini oluşturmuştur. 2014-2020 yıllarına ilişkin Çok Yıllı Mali
Çerçeve, Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında sağlam mali yönetim
ve bütçesel konularda işbirliği hakkında Taslak Kurumlararası Anlaşma, Avrupa
Birliği‟nin Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında Konsey Kararı için Öneri ve Öz
Kaynaklar Sistemine ilişkin uygulama tedbirlerini ortaya koyan Konsey Tüzüğü için
Öneri, Komisyon tarafından hazırlanarak 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna
sunulan belgeler arasında yer almaktadır. Mali Çerçeve önerisine yönelik tartışmalar
Komisyon‟un reform önerisini açıklamasının ardından yoğunlaşarak 2012 yılının
sonunda hız kazanmıştır. 2007-2013 dönemine ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve‟nin
2013 yılının Aralık ayında sona erecek olması nedeniyle 2012 yılının Kasım ve
Aralık ayları ile 2013 yılının başlarında hem Parlamento hem de Konsey bu konuya
yönelik kapsamlı ve üst düzey tartışmalara ev sahipliği yapmıştır. Bu görüşmelerin
en önemlileri 22-23 Kasım 2012 ile 7-8 Şubat 2013 tarihlerinde gerçekleştirilen
Bakanlar Konseyi Zirvelerinde 27 üye ülke arasında vuku bulan ikili ve çok taraflı
görüşmeler olmuştur.
Bilindiği üzere, Avrupa Komisyonu, 15-16 Aralık 2005 tarihinde gerçekleştirilen
Hükümetler Arası Konferans‟ta alınan karara uygun olarak 2009-2010 dönemi
içerisinde Birliğin gelir ve gider kalemlerinin tümünü içeren kapsamlı bir bütçe
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
262 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
incelemesi yapmıştır. 29 Haziran 2011 tarihinde kamuoyuna sunulan taslak
düzenlemeler esasen Komisyon‟un, Birlik bütçesinin işleyişine yönelik yapmış
olduğu inceleme sonuçlarını dikkate alarak hazırlamış olduğu kapsamlı bir reform
önerisi niteliğindedir. Söz konusu belgeler incelendiğinde görüleceği üzere,
Komisyon tarafından sunulan bütçe inceleme sonuçları Avrupa Birliği‟nin bu
yazının başında kısaca değinilen Öz Kaynaklar Sistemi dahil olmak üzere mali
yapısında köklü değişikliklere gidilmesi gerektiğini göstermektedir. Komisyon
önerileri de temelde iki unsur üzerinde odaklanmıştır. İlk unsur, harcamalara ilişkin
2014-2020 Mali Çerçevesi‟nin nitelik ve içeriği, ikinci unsur ise Birlik bütçesinin
gelir kalemlerini düzenleyen Öz Kaynaklar Sistemi kurallarında yapılması
öngörülen köklü değişikliklerdir.
Bu çalışmada, öncelikle Komisyon tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde
kamuoyuna sunulan mali reformun içeriğine ilişkin açıklama ve değerlendirmelere
yer verilecektir. Daha sonra, o tarihten bu yana Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar
Konseyi ekseninde yürütülen tartışma ve müzakerelerde ortaya çıkan anlaşmazlık
noktalarına değinilecektir. Son olarak ise 15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa
Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso tarafından kamuoyuna açıklanan ve 2014
yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek olan 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nin
ana hatları sunulacaktır.
1. 29 Haziran 2011 Tarihli Avrupa Komisyonu Önerileri
1.1. Birliğin Yeni Harcama Yapısı: 2014-2020 Yıllarına ĠliĢkin Mali
Çerçeve
29 Haziran 2011 tarihinde Komisyon‟un kapsamlı reform önerisi çerçevesinde
Konsey‟in değerlendirmesine sunulan 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde toplam beş
Genel Harcama Kategorisi bulunmaktadır. Bunlar;
Başlık 1: Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme: 491 milyar Avro tutarındaki Harcama
Başlığı büyüme ve istihdam, rekabet edebilirlik, Ar&Ge, KOBİ desteği, eğitim,
mesleki eğitim, gençlik ve spor programları, nükleer güvenlik, sosyal kalkınma
gündemi, gümrük, fiscalis ve sahtecilikle mücadele, enerji, ulaştırma ve Avrupa‟yı
Birleştirme Kolaylaştırıcısı (Connecting Europe Facility) ile ekonomik, sosyal ve
bölgesel uyum programlarını kapsamaktadır.
Başlık 2: Sürdürülebilir Büyüme: Doğal Kaynaklar, Ortak Tarım Politikası
kapsamında yer alan pazara yönelik harcamalar ve doğrudan ödemeler, kırsal
kalkınma ve çevre ve iklim değişikliği ile mücadele programlarını içermekte olan
başlık için 383 milyar Avro tahsis edilmiştir.
Başlık 3: Güvenlik ve Vatandaşlık: Göç yönetimi fonu, iç güvenlik, bilgi iletişim
sistemleri, adalet, vatandaşlık ve temel haklar, gıda güvenliği, kamu sağlığı,
tüketiciyi koruma gibi programlara tahsis edilen kaynakları kapsayan başlık altında
18,54 milyar Avro‟luk ödenek ayrılmıştır.
Başlık 4: Küresel Avrupa: Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA), Avrupa
Komşuluk Politikası, istikrar, güvenlik, nükleer güvenlik işbirliği aracı, garanti fonu
ve dış eylemlere yönelik harcamaları içeren harcama başlığı 70 milyar Avro
tutarındadır.
Başlık 5: Yönetim Giderleri: AB kurumlarına tahsis edilen 62,6 milyar Avro‟luk
kaynak miktarından oluşmaktadır.
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 263
Komisyon tarafından önerilen 2014-2020 Mali Çerçevesinde yer alan
harcamaların dağılımı Şekil 1‟de gösterilmektedir.
ġekil 1: 2014-2020 Mali Çerçevesi Genel Harcama Kategorileri (taahhüt
ödenekleri)
Kaynak: 2014-2020 Mali Çerçevesi, Derleme. Avrupa Komisyonu (2011a), Communication
from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and
Social Committee and the Committee of the Regions, A Budget for Europe 2020.
2014-2020 Mali Çerçevesi, toplam harcamalarda %5 artış öngörmektedir.
Taahhüt ödenekleri 2011 fiyatlarıyla 1.025.000 milyon Avro olup toplam AB
GSMG‟sinin %1,05‟ini oluşturmaktadır. Harcama ödenekleri ise 2011 fiyatlarıyla
972.198 milyon Avro olup toplam AB GSMG‟sinin %1‟ini oluşturmaktadır. Yeni
Mali Çerçeve, 2007-2013 Mali Çerçevesine kıyasla %3,16‟lık bir artış
öngörmektedir. Acil Durum Rezervi, Avrupa Küreselleşme Fonu, Dayanışma Fonu,
Esneklik Enstrümanı, Tarım Sektöründeki Krizler için Rezerv ve Küresel İklim ve
Biyoçeşitlilik Fonu ile çeşitli ajanslar için ayrılan fonlar ise önceki mali çerçeve
uygulamalarına paralel olarak Çok Yıllı Mali Çerçeve dışında bırakılmıştır. Bu
harcamaların da 2014-2020 döneminde toplam AB GSMG‟sinin %0,11‟ini
oluşturması öngörülmektedir.
Çok Yıllı Mali Çerçeve hazırlanırken Komisyon tarafından dikkate alınan en
önemli husus Avrupa çapında ekonomik büyümenin sağlanması olmuştur.2 Nitekim,
2008 yılında küresel çapta baş gösteren ekonomik ve finansal krizle mücadelede
Birlik çapında hareket etme gereği ve Avrupa 2020 Stratejisi hedefleri, mevcut bütçe
sisteminde yeni bir yaklaşım benimsenmesini yapısal bir zorunluluk olarak
dayatmaktadır.
2 Bkz: Avrupa Komisyonu Başkanı Jose Manuel Durao Barroso‟nun ve Bakanlar Konseyi Başkanı
Herman Van Rompuy‟in 23.11.2012 tarihli konuşmaları, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-
12-857_en.htm ve http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/133724.pdf
48%
37%
2% 7% 6%
Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme
Sürdürülebilir Büyüme: Doğal Kaynaklar
Güvenlik ve Vatandaşlık
Küresel Avrupa
Yönetim Giderleri
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
264 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
Bu kapsamda, AB üyesi ülkelerin gelecek on yıla ilişkin olarak kabul etmiş
oldukları kalkınma hedeflerini içeren Avrupa 2020 Stratejisi, Birliğin önünde
aşılması gereken yeni zorluklar oluşturmaktadır.3 AB üyesi ülkelerin küresel çapta
rekabet edebilirliğini artırmak ve uzun vadede büyüme potansiyellerini tetiklemek
amacıyla oluşturulan Strateji, Avrupa Birliği‟ni akıllı, sürdürülebilir ve kapsayıcı bir
ekonomi haline getirmeyi hedeflemektedir. Birlik 2020 yılına kadar istihdam,
yenilik, eğitim, sosyal içerme ve iklim/enerji alanlarında Birlik çapında ve ulusal
düzeyde gerçekleştirilecek olan çok sayıda eylemi içeren beş temel hedeften oluşan
bir kalkınma stratejisi benimsemiştir. 2020 Stratejisi‟nin istihdam hedefi
doğrultusunda, 2020 yılına kadar 20-64 yaş arası işgücünün %75‟nin istihdam
edilmesi; Araştırma ve Geliştirme-Yenilik hedefi doğrultusunda AB‟nin
GSYİH‟sinin %3‟ünün Ar-Ge ve yenilik çalışmalarına aktarılması
hedeflenmektedir. İklim değişikliği/enerji hedefi, sera gazı emisyonlarını 1990
seviyesinin %20 altına düşürmeyi, enerji kaynaklarının %20‟sinin yenilenebilir
enerji kaynaklarından oluşmasını ve enerji verimliliğinde %20 artışı
hedeflemektedir. Eğitim hedefi, okul bırakma oranını %10‟un altına düşürmeyi,
30-34 yaş arası nüfusun en az %40‟ının üçüncü seviye eğitim almasını
amaçlamaktadır. Son olarak yoksulluk/sosyal dışlanma hedefi ile yoksulluk ve
sosyal dışlanma riski altındaki insanların en az 20 milyon azaltılması
amaçlanmaktadır.
Komisyon tarafından hazırlanan 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde yer alan genel
harcama kategorileri ve fon tahsisinin, söz konusu bu zorluk ve hedefler karşısında
Birliği mali açıdan yeterli bir kaynak miktarıyla desteklemeyi amaçladığı
anlaşılmaktadır. Nitekim, Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerine paralel olarak araştırma
ve yenilik, eğitim ve KOBİ‟ler için ayrılan kaynak miktarında artış gözlenmektedir.
2014-2020 döneminde Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme Başlığı altında bu alanlara
aktarılan kaynak miktarının bütçe harcamaları içerisindeki payı %48‟e çıkmıştır.
Komisyon‟un önerisinde, Ortak Tarım Politikası (OTP) harcamalarında daha fazla
verimlilik sağlanmasına yönelik birtakım çabalar da dikkati çekmektedir. Bu
kapsamda, tarım harcamalarının bütçe içerisindeki paylarının bir önceki dönemdeki
%40 seviyesinden yeni mali çerçevede %27 civarına çekildiği gözlenmektedir.
Dolayısıyla, Komisyon‟un Fransa ve İngiltere‟nin başını çektiği koalisyon grupları
arasındaki Ortak Tarım Politikası‟nın reformuna yönelik çekişmeyi de göz önünde
bulundurduğu anlaşılmaktadır.
Yeni Mali Çerçeve hazırlanırken Komisyon temel politika önceliklerinin
karşılanmasına yönelik çalışmalara destek olan, parçalı ve eşgüdümsüz
müdahalelerden kaçınan, iç işleri, eğitim ve kültür gibi politika alanlarında mümkün
mertebe mevcut programların birleştirilmesini hedefleyen bir strateji izlemiştir
(Avrupa Komisyonu, 2011a: 7-8). Diğer bir deyişle, Komisyon, bütçe harcamaları
ile AB öncelikleri arasındaki bağı kuvvetlendirmeye çalışmıştır.
Komisyon, Birlik maliyesinde uygulanmakta olan genel mali hükümler ile sektör
spesifik kuralların kendi birimleri ve üye devletlerin üzerinde idari bir yük
oluşturmasını engelleyecek şekilde basitleştirilmesi ve uygulamada kolaylık
sağlanması amacıyla birtakım önlemlerin alınmasını önermiştir (Avrupa
Komisyonu, 2011a: 9). Komisyon, mali kaynakların katma değeri yüksek yatırım ve
3Bkz: http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_en.htm
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 265
programlara tahsis edilmesini temin etmek için sonuç ve performansa odaklanan bir
yaklaşımı öne çıkarmaktadır. Büyük miktarda kaynak aktarılan uyum ve tarım gibi
politika başlıkları altında yer alan harcamalarda koşulluluk ilkesinin getirilmesini
önermiş, üye devletler ile yararlanıcıların almış oldukları fonların AB politika
öncelikleri doğrultusunda kullanıldığı ve verimliliği artırdığını kanıtlama
zorunluluğu getirmiştir (Avrupa Komisyonu, 2011a: 7-9).
Öte yandan, Komisyon önerisinde, AB bütçesinin katalizasyon etkisinin
artırılması ve daha çok stratejik yatırım yapılması suretiyle AB büyüme
potansiyelinin gerçekleştirilmesi amacıyla yenilikçi finansal araçlar ile özel sektörle
işbirliklerinin artırılması gerektiğini vurgulamıştır. Bu çerçevede, Avrupa Kalkınma
Bankası ve ulusal ve uluslararası finansal kuruluşlar ile sürdürülen işbirliği
çalışmalarının yeni mali çerçeve döneminde de sürdürülmesi gerektiğini ifade
etmiştir.
1.2. Birliğin Yeni Gelir Yapısı: Yeni Öz Kaynaklar Kararı Ġçin Öneri
Komisyon, 29 Haziran 2011 tarihinde sunduğu reform önerisinde mevcut öz
kaynaklar sisteminde köklü değişiklikler yapılmasını teklif etmiştir. Bu çerçevede,
üye devletlerin bütçeye yapmış oldukları katkıların hesaplanma yöntemlerinin
basitleştirilmesi, Birliğe mali özerklik kazandırmak amacıyla yeni öz kaynakların
oluşturulması ve gittikçe adil olmaktan uzaklaşan düzeltme mekanizmalarının
yeniden yapılandırılması temel değişim unsurları olarak öne çıkmaktadır.
Komisyon, hâlihazırda uygulanmakta olan ve istatistiksel olarak hesaplanan
KDV kaynağının 31 Aralık 2013 tarihi itibarıyla tamamen kaldırılmasını, Birliğin
mali özerkliğini zayıflatan ve ulusal bütçeler üzerinde mali bir yük oluşturan GSMG
kaynağının da bütçe içerisindeki payının düşürülmesini önermiştir. Buna karşılık,
Birliğin gelir ihtiyacını karşılamak amacıyla iki yeni öz kaynak oluşturulmasını
teklif etmiştir. Bunlar finansal işlemler vergisi ile yeni bir KDV kaynağıdır.
Komisyon önerisinde, eski KDV kaynağının yerini alacak olan yeni KDV
kaynağının herhangi bir üye devlet lehine istisna içermeyeceğini ve hesaplamasının
daha anlaşılır olacağını ifade etmiştir. Yeni KDV kaynağının iç pazarın geliştirilmesi
için bir fırsat sunacağı ve ulusal KDV sistemlerinin uyumlaştırılmasını pekiştireceği
öngörülmektedir. Dahası, yeni KDV kaynağının AB çapında KDV dolandırıcılığının
azaltılması için bir önlem niteliğinde olacağı tahmin edilmektedir.
Komisyon önerisinde, AB çapında oluşturulacak bir finansal işlemler vergisinin
AB‟nin küresel rekabet edebilirliğine herhangi bir risk oluşturmadan önemli bir gelir
kaynağı teşkil edeceğini ve finans piyasalarını daha istikrarlı hale getireceğini ifade
etmiştir. Birlik çapında oluşturulması beklenen finansal işlemler vergisine ilişkin en
önemli gelişme 2013 yılı Ocak ayının ikinci yarısında Avrupa Birliği ülkeleri
Maliye Bakanlarının 11 Avro Bölgesi ülkesinde yürürlüğe girecek olan finansal
işlemler vergisine yeşil ışık yakma kararı olmuştur. Özellikle bankacılık sektörünün
ve İngiltere‟nin karşı çıkışlarına rağmen önümüzdeki bir kaç ay içinde tamamen
yürürlüğe girmesi beklenen uygulamadan yılda yaklaşık 35 milyar Avro gelir elde
edilmesi beklenmektedir. Avrupa Birliği bütçesine yeni öz kaynak ekleme yönünde
önemli bir adım olan bu uygulamadan elde edilecek gelirlerin belli bir bölümünün
bütçeye aktarılması öngörülmektedir.
Bu öneriler ışığında, Öz Kaynaklar Sisteminin yeniden yapılandırılmasının üye
devletlerin konsolidasyon çabalarına dolaylı yoldan da etki edeceği
düşünülmektedir. Yeni öz kaynakların oluşturulması ile KDV kaynağının tamamen
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
266 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
ortadan kaldırılması ve GSMG kaynağı ödemelerinin azaltılması üye ülkelerin AB
bütçesine yapmış oldukları doğrudan katkı miktarlarını düşürecek ve ulusal bütçeler
üzerindeki yükü hafifletecektir. Komisyon önerisinde, öz kaynaklar tavanının
değiştirilmesini de teklif etmiştir. Bu kapsamda, harcama ödenekleri için toplam öz
kaynak miktarı toplam AB GSMG‟sinin %1,23‟ü, taahhüt ödenekleri için ise toplam
AB GSMG‟sinin %1,29‟u olarak belirlenmiştir.
Komisyon finansal işlemler vergisi ile yeni KDV kaynağının en geç 1 Ocak
2018‟den itibaren uygulamaya konulmasını öngörmüş ve bu kapsamda 2014-2020
döneminin ilk yıllarının bu kaynakların tam anlamıyla yürürlüğe girebilmesi için
gerekli yasal ve teknik düzenlemelerle geçeceğini varsaymıştır. Yeni öz kaynakların
AB harcamalarının yaklaşık %40‟ını finanse etmesi, geleneksel öz kaynakların
önceki yıllara paralel olarak gelirlerin %20‟sini oluşturması ve GSMG kaynak
payının %70‟lerden %40 civarına çekilmesi öngörülmektedir. Yeni öz kaynak
dağılımını içeren Tablo aşağıda yer almaktadır.
Tablo 1: AB Finansmanının Tahmini GeliĢim Yapısı (2012-2020)
Taslak Bütçe 2012 2020
Milyar
Avro
Öz Kaynakların
%‟si
Milyar
Avro
Öz
Kaynakların
%‟si
Geleneksel Öz
Kaynaklar
19.3 14.7 30.7 18.9
Mevcut Öz Kaynaklar 111.8 85.3 65.6 40.3
KDV Kaynağı 14.5 11.1 - -
GSMG Kaynağı 97.3 74.2 65.6 40.3
Yeni Öz Kaynaklar - - 66.3 40.8
Yeni KDV Kaynağı - - 29.4 18.1
AB Finansal İşlemler
Vergisi
- - 37 22.7
Toplam Öz Kaynaklar 131.1 100 162.7 100
Kaynak: Avrupa Komisyonu (2011b), Proposal For a Council Decision on the System of
Own Resources of the European Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011), 510 Final, s.5.
Öte yandan, Komisyon, Avrupa Birliği‟nin İşleyişi Hakkında Antlaşma‟nın 311.
maddesinden doğan hakka dayanmak suretiyle Birliğin mali mevzuatının yapısında
da birtakım değişikliklere gitmektedir. Bu çerçevede, genel öz kaynak
düzenlemelerinin Öz Kaynaklar Kararı‟nda düzenlenmesini, yıllara göre değişiklik
gösterecek daha spesifik uygulama tedbirlerinin ise bir Konsey Tüzüğü ile
belirlenmesini öngörmüştür. Bu amaçla, 29 Haziran 2011 tarihli Öz Kaynaklar için
Konsey Kararı önerisine ek olarak Öz Kaynaklar Sistemine İlişkin Uygulama
Tedbirleri Hakkında Konsey Tüzüğü için de bir öneri geliştirmiştir (Avrupa
Komisyonu, 2011c). Bu öneride, öz kaynakların saptanması, kontrol ve incelemelere
ilişkin hükümler ile raporlama gereklilikleri ve Öz Kaynaklar Danışma Komitesi‟nin
çalışma usullerine ilişkin hükümler yer almaktadır.
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 267
Komisyon‟un yeni öz kaynaklar önerisinde Birleşik Krallık indiriminde ve buna
bağlı olarak Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç lehine hesaplanan bütçe
düzeltmelerinde yeni bir düzenlemeye gidilmesi de öngörülmektedir. Komisyon, 1
Ocak 2014 tarihinden itibaren söz konusu düzeltme mekanizmalarının yerini alacak
yeni bir peşin ödeme sistemi geliştirilmesini önermiştir (Avrupa Komisyonu, 2011b:
7). Bu kapsamda, Birleşik Krallık, İsveç, Almanya ve Hollanda‟nın GSMG
katkılarında 2014-2020 dönemi için tek bir seferde ve daha anlaşılır bir yöntemle
peşin indirim yapılacaktır. Bu indirimler Almanya için 2.500 milyon Avro, Hollanda
için 1.050 milyon Avro, İsveç için 350 milyon Avro ve Birleşik Krallık için 3.600
milyon Avro olarak belirlenmiştir.
Diğer taraftan, reform kapsamında mevcut sistemde yer alan birtakım
düzenlemelerin de korunması amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, Birliğin ortak
gümrük politikasından kaynaklanan gümrük vergileri ile şeker ürünleri üretimi
üzerinden alınan şeker vergilerinden oluşan geleneksel öz kaynakların aynı şekilde
tahsil edilmesine devam edilecektir. Ancak, üye devletlerin geleneksel öz
kaynakların tahsilat maliyetlerine karşılık olarak saklı tuttukları %25‟lik masraf
oranının %10‟a indirilmesine karar verilmiştir.
1.3. Avrupa Komisyonu Önerilerine ĠliĢkin Değerlendirme
2009-2010 yılları içerisinde Komisyon tarafından mevcut bütçe uygulamaları,
ilgili tüm kurumlar ve Avrupa vatandaşlarının fikirleri ışığında yapılan geniş
kapsamlı bütçe incelemeleri çok önemli sonuçlar doğurmuştur. Bütçe incelemesi
sonucunda Komisyon tarafından hazırlanan ve 29 Haziran 2011 tarihinde ortaya
konulan mali reform önerisi, Birliği küresel ve bölgesel gelişmeler karşısında yeterli
kaynak miktarıyla finanse etmeyi amaçlamıştır. Sürdürülebilir büyüme ve istihdam
yaratmak suretiyle Birliğin küresel rekabet edebilirliğini artırmayı amaçlayan
Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerini yerine getirebilmek amacıyla, 2014-2020 yıllarına
ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve‟de araştırma ve geliştirme, inovasyon, eğitim ve
sosyal politika gibi alanlara tahsis edilen kaynak miktarı bir önceki mali çerçeveye
göre arttırılmıştır. İstihdam ve büyüme hedefine yönelik Avrupa Bölgesel Kalkınma
Fonu, Uyum Fonu, Avrupa Sosyal Fonu ve Yaratıcı Avrupa Programı gibi alanları
içeren Yapısal Harcamalar için Komisyon toplam bütçe harcamaları içerisinde
%57‟lik bir pay öngörmüştür. Buna ek olarak, tartışmalı Ortak Tarım Politikası
harcamalarının bütçe içerisindeki payında bir azalma gözlenmiştir. 2007-2013 Mali
Çerçevesi‟nde toplam bütçe harcamaları içerisinde %40,3‟lük bir paya sahip olan
tarımsal harcamalar, Komisyon önerisi ile %27,5‟e çekilmiştir. Komisyon‟un yeni
Mali Çerçeve önerisi ile geçmiş Mali Çerçeveler‟deki harcamaların dağılımı Tablo
2‟de gösterilmektedir.
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
268 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
Tablo 2. Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı (%)
1988-1992
MÇ
1993-1999
MÇ
2000-2006
MÇ
2007-2013
MÇ
2014-2020
(Komisyon
Önerisi)
OTP 56 47 43 40,3 27,5
Yapısal
Harcamalar
25 36 36 35,7 57
İç Politikalar 4 6 8 11,8 9,4
Dış
Harcamalar
3,7 7 5 6,3 6,1
Kaynak: Mali Çerçevelerin derlenmesi4
Öte yandan, Komisyon önerisi 2008 yılında patlak veren küresel finansal ve
ekonomik krizle mücadele konusunda bir dizi tedbir içermiştir. Komisyon, öz
kaynaklar düzenlemelerinde bir takım değişikliklere gitmek suretiyle üye devletlerin
bütçe konsolidasyonu çabalarını bütünleyici bir yaklaşım benimsemeye çalışmıştır.
Finansal işlemler vergisi ve basitleştirilmiş yeni bir KDV kaynağı hesaplamasını
içeren yeni öz kaynakların yaratılması, GSMG kaynağının bütçe gelirleri
içerisindeki payının azaltılmasını hedeflemektedir. Komisyon hesaplamalarına
dayanan yeni kaynak dağılımı Tablo 1‟de gösterilmiştir. Böylelikle, üye devletlerin
Avrupa Birliği bütçesine doğrudan katkı niteliğini taşıyan GSMG kaynağının ulusal
bütçeler üzerindeki yükü hafifletilmeye çalışılmıştır. GSMG kaynak miktarının
azaltılması aynı zamanda Birliğe yeniden mali özerklik kazandırma çabalarının bir
parçası olarak düşünülebilir ve bu anlamda Birlik maliyesinde bir paradigma
değişimine de işaret etmektedir.
Bu bilgiler ışığında, Komisyon‟un reform önerilerinin Avrupa Birliği maliyesini
yeni küresel gelişmeler ve Birlik içi birtakım ihtiyaçlar doğrultusunda yeniden
yapılandırmayı amaçladığını söylemek hiç de yanlış olmayacaktır. Yeni öz kaynak
düzenlemeleri ile Komisyon, şimdiye kadar durağan bir muhasebe sistemi olarak
algılanan AB bütçesine küresel ekonomik ve finansal krizin bir sonucu olarak
tarihinde ilk defa üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikalarını
destekleyici ve bütünleyici bir görev yüklemeyi hedeflemiştir. Öte yandan, Birlik
politikaları ile harcamalar arasındaki bağ kuvvetlendirilmeye çalışılmış, 2013
sonrasındaki yedi yıl içerisinde hangi politika öncelikleri doğrultusunda harcama
yapılması gerektiği ortaya konmuştur.
2. Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi Müzakereleri
Komisyon tarafından Haziran 2011‟de Konsey ve Parlamentonun görüşlerine
sunulan öneriler o tarihten bu yana bu iki kurumda ve kurumlar arasında önemli
tartışmalara neden olmuştur. Parlamento ve Konsey önerilere ilişkin olarak farklı
tutumlar benimsemiş ve kurumlar arasında önemli anlaşmazlık noktaları ortaya
çıkmıştır. Örneğin, Konsey 22 Kasım 2012 tarihinde aldığı bir kararla Komisyon
4 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası
Anlaşma (OJ C 331, 7.12.1993), 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün
Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, 15.7.1998), 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini
ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999), 17 Mayıs
2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 139 of 14/06/2006).
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 269
tarafından önerilen 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde yer alan harcama ve gelir
miktarlarının önemli oranda azaltılmasını talep etmiş (önerilen 972 milyar Avro‟ya
karşılık 81 milyar Avro‟luk bir azaltma), Parlamento ise Konsey rakamlarının
AB‟nin önceliklerini finanse etmede yetersiz kalacağını savunmuş ve bu karara karşı
çıkmıştır.
Konsey bünyesinde yürütülen tartışmalarda, mali planın maliyeti diğer bir
deyişle gelir miktarının büyüklüğü ile Komisyon‟un yeni mali işlemler vergisi
önerisi çok şiddetli eleştirilere maruz kalmıştır. Bu çerçevede, Avusturya, Çek
Cumhuriyeti, Finlandiya, Almanya, İsveç ve Birleşik Krallık önerilen harcama
tavanının yüksekliği konusunda endişelerini dile getirmiş; AB Uyum Politikası
kapsamında kendilerine önemli miktarda kaynak tahsis edilen ülkeler ise AB
bütçesinde genel bir kısıntıya gidilmesine karşı çıkmışlardır. Bununla birlikte
Bakanların büyük bir çoğunluğu 2014-2020 Mali Çerçevesinin istihdam, büyüme ve
yatırıma odaklanması gerektiğini belirtmişlerdir. Öte yandan, bütçenin gelir kısmına
yönelik olarak Komisyon tarafından önerilen yeni KDV kaynağı ve finansal işlemler
vergisi ile düzeltme mekanizmasının tamamen ortadan kaldırılması tartışmaların
odak noktasını oluşturmuştur.
Bakanlar Konseyi 7-8 Şubat 2013 tarihlerinde gerçekleştirilen Zirve‟de 2014-
2020 Mali Çerçevesi üzerinde siyasi bir anlaşmaya varmış ve AB-28 için gelecek
yedi yıl içerisinde ayrılan taahhüt ödenekleri miktarının 960 milyar Avro olması
konusunda mutabık kalmıştır. Bu miktar, AB GSMG‟sinin %1‟ine tekabül etmekte
ve 2007-2013 Çok Yıllı Mali Çerçevesi‟ne kıyasla ödeneklerde %3,4‟lük bir azalma
anlamına gelmektedir. Buna karşılık, 2007-2013 Mali Çerçevesi‟nde 942,78 milyar
Avro olarak belirlenen toplam harcama ödeneklerinin yeni Mali Çerçeve‟de 908,4
milyar Avro olması kararlaştırılmıştır. Gelir kısmına ilişkin olarak ise Konsey daha
basit ve şeffaf bir öz kaynaklar sistemi yaratılmasının gerekliliğini vurgulamış ve
KDV kaynağının yerine geçecek yeni bir kaynak yaratılmasına ilişkin çalışmalara
devam edileceğini belirtmiştir. Bu kapsamda, Finansal İşlemler Vergisi‟nin öz
kaynaklar sistemi için yeni bir kaynak teşkil edip etmeyeceğine karar verilmesi
amacıyla üst düzey bir çalışma grubu oluşturulacağı ve çalışma grubu tarafından
detaylı incelemelerin yapılacağı belirtilmiştir. Konsey son olarak Birleşik Krallık
lehine olan düzeltme mekanizmasının devamına karar vermiştir.
Buna karşılık, Avrupa Parlamentosu 13 Mart 2013 tarihinde almış olduğu bir
kararla Konsey tarafından üzerinde anlaşmaya varılan ödenek miktarlarının Birliğin
önceliklerini yansıtmadığı ve Konsey‟in mali plan müzakerelerinde Avrupa
Parlamentosu‟nun Lizbon Antlaşması‟nda ortaya konulan yetkilerini görmezden
geldiğini ifade etmek suretiyle 8 Şubat tarihli Konsey kararını reddetmiştir. Bakanlar
Konseyi ve Parlamento arasındaki söz konusu anlaşmazlık 2013 yılının Kasım ayına
kadar devam etmiştir.
3. Avrupa Birliği’nin 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi
Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında 2013 yılının Kasım ayı ortalarına
kadar süren anlaşmazlık ancak 15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu
Başkanı Jose Manuel Barroso‟nun yaptığı açıklama ile son bulmuştur. Komisyon
açıklaması incelendiğinde, Mali Çerçeve‟nin harcama yapısının Komisyon
tarafından 29 Haziran 2011 tarihinde sunulan öneriye uygun olduğu; ancak bütçe
büyüklüğü, gelir ve harcama miktarı ile gelir yapısı konusunda 8 Şubat 2013
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
270 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
tarihinde Konsey tarafından kabul edilen hususların benimsenmiş olduğu
görülmektedir.5
Bu çerçevede, sürdürülebilir kalkınma, istihdam ve rekabet edebilirliğin harcama
öncelikleri olarak belirlendiği 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde, taahhüt ödenekleri
için 960 milyar Avro (AB GSMG‟sinin %1‟i) ve harcama ödenekleri için 908,4
milyar Avro (AB GSMG‟sinin %95‟i) tahsis edilmiştir. Acil Durum Rezervi,
Avrupa Küreselleşme Fonu, Dayanışma Fonu ve Esneklik Enstrümanı ile Avrupa
Kalkınma Fonu için ayrılan ödenekler Komisyon önerisinde olduğu gibi Çok Yıllı
Mali Çerçeve dışında bırakılmıştır. 36,8 milyar Avro tutarında olan bu harcamaların
da 2014-2020 döneminde toplam AB GSMG‟sinin %0,04‟ünü oluşturması
öngörülmektedir.
15 Kasım 2013 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından açıklanan ve 2014
yılının Ocak ayından itibaren yürürlüğe girecek olan Avrupa Birliği‟nin 2014-2020
yıllarına ilişkin Çok Yıllı Mali Çerçevesi aşağıda sunulmaktadır. İncelendiğinde
görüleceği üzere, 2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde yer alan Genel Harcama
kategorileri Komisyon önerisine uygun olarak düzenlenmiştir. Öte yandan, Konsey
ve Parlamentonun üzerinde anlaşmaya vardığı nihai Mali Çerçeve‟de Komisyon
tarafından önerilen genel harcama miktarları her başlık için azaltılmıştır. Örneğin
Komisyon‟un 491 milyar Avro tahsis ettiği Akıllı ve Kapsayıcı Büyüme Başlığı için
nihai Mali Çerçeve‟de yaklaşık olarak 451 milyar Avro ayrılmış durumdadır. Bu
kapsamda, en büyük kesinti birinci harcama başlığında yapılmıştır. Bununla birlikte
kabul edilen son harcama miktarlarının 2013 yılının Aralık ayında sona erecek olan
2007-2013 Mali Çerçevesi‟nde yer alan tutarlara kıyasla artış gösterdiği söylenebilir.
Önceki dönemde 1a:büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik alt başlığına 91,5
milyar Avro ayrılmışken, bu miktar yeni Mali Çerçeve‟de 125,6 milyar Avro olarak
belirlenmiştir.
2014-2020 Mali Çerçevesi‟nde dikkat çeken bir diğer husus, yeni istihdam
olanakları yaratılmasına katkıda bulunan ve sürdürülebilir kalkınmayı hedefleyen
Avrupa Sosyal Fonu (ESF) ve Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ERDF) için ayrılan
kaynak miktarının büyüklüğüdür. Ulusal istihdam politikalarını tamamlayıcı
nitelikte işlev görecek olan ESF kapsamında yılda yaklaşık olarak 10 milyar Avro
harcama yapılması ve özellikle genç işsizliğinin önlenmesine yönelik çalışmalar
yürütülmesi öngörülmektedir. Öte yandan, Avrupa 2020 Stratejisi hedeflerine
ulaşmak amacıyla, uyum politikası ve ERDF araçları seferber edilecektir. Uyum
politikası ve ERDF kapsamında ise bölge ve kent ekonomilerinin desteklenmesi,
KOBİ‟lere finansman sağlanması, yoksulluğun ve sosyal dışlanmanın azaltılması ve
iklim değişikliğinin önlenmesine yönelik çalışmaların yürütülmesi öngörülmektedir.
Öte yandan, 2014-2020 bütçesinin yaklaşık olarak %20‟si yani yaklaşık 180 milyar
Avro Avrupa‟yı temiz ve rekabet edebilir bir düşük karbonlu ekonomi haline
getirmeyi amaçlayan projeler için ayrılmıştır. Sürdürülebilir Büyüme: Doğal
Kaynaklar başlığı altında yer alan Ortak Tarım Politikasına yönelik harcamalar için
ise 278 milyar Avro‟luk bir bütçe ayrılmıştır.
5Bkz: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1096_en.htm
AV
RU
PA
BĠR
LĠĞ
Ġ’N
ĠN 2
01
4-2
02
0 Ç
OK
YIL
LI
MA
LĠ
ÇE
RÇ
EV
ES
Ġ (A
B-2
8)
(20
11
fiy
atl
arı
yla
)
TA
AH
HÜ
T Ö
DE
NE
KL
ER
Ġ 2014
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
To
pla
m
20
14-2
02
0
1. A
kıl
lı v
e K
ap
say
ıcı
Bü
yü
me
60 2
83
61
72
5
62
77
1
64
23
8
65
52
8
67
21
4
69
00
4
45
0 7
63
1a:
Bü
yü
me
ve
İsti
hdam
içi
n R
ekab
et
Ed
ebil
irli
k
15 6
05
16
32
1
16
72
6
17
69
3
18
49
0
19
70
0
21
07
9
12
5 6
14
1b
: E
kon
om
ik,
So
syal
ve
Bölg
esel
Uyum
44 6
78
45
40
4
46
04
5
46
54
5
47
03
8
47
51
4
47
92
5
32
5 1
49
2. S
ürd
ürü
leb
ilir
Bü
yü
me:
Doğal
Kay
na
kla
r
55 8
83
55
06
0
54
26
1
53
44
8
52
46
6
51
50
3
50
55
8
37
3 1
79
3.
Gü
ven
lik
ve
Va
tan
daĢl
ık
2 0
53
2 0
75
2 1
54
2 2
32
2 3
12
2 3
91
2 4
69
15
68
6
4.
Kü
rese
l A
vru
pa
7 8
54
8 0
83
8 2
81
8 3
75
8 5
53
8 7
64
8 7
94
58
70
4
5. Y
ön
etim
Gid
erle
ri
8 2
18
8 3
85
8 5
89
8 8
07
9 0
07
9 2
06
9 4
17
61
62
9
6.
Ka
rĢıl
ıkla
r
27
0
0
0
0
0
0
27
TO
PL
AM
TA
AH
HÜ
T Ö
DE
NE
KL
ER
Ġ
(GS
MG
’nin
%’s
i)
134 3
18
%1,0
3
13
5 3
28
%1
,02
13
6 0
56
%1
,00
13
7 1
00
%1
,00
13
7 8
66
%0
,99
13
9 0
78
%0
,98
14
0 2
42
%0
,98
95
9 9
88
%1
,00
TO
PL
AM
HA
RC
AM
A Ö
DE
NE
KL
ER
Ġ
(GS
MG
’nin
%’s
i)
128 0
30
%0,9
8
131 0
95
%0,9
8
131 0
46
%0,9
7
126 7
77
%0,9
2
129 7
78
%0,9
3
130 8
93
%0,9
3
130 7
81
%0,9
1
908 4
00
%0,9
5
Öz
Kay
nak
lar T
avan
ı (G
SM
G’n
in %
’si)
%
1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
%1,2
3
Kay
nak
: A
vru
pa
Par
lam
ento
su (
2013),
Rec
om
men
dat
ion o
n t
he
dra
ft C
ounci
l re
gula
tion l
ayin
g d
ow
n t
he
mult
iannual
fin
anci
al f
ram
ework
for
the
yea
rs
2014-2
020.
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 271
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
272 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
15 Kasım 2013 tarihinde kamuoyuna sunulan Ortak Deklerasyon‟da Öz
Kaynaklar reformunun ertelendiği ancak öz kaynak hesaplamalarının
basitleştirilmesi ve şeffaflaştırılmasına yönelik çalışmaların devam edeceği ifade
edilmiştir (Avrupa Parlamentosu, 2013: 34). Bu kapsamda, 7-8 Şubat 2013
tarihlerinde gerçekleştirilen Bakanlar Konseyi Zirvesi‟nde alınan karara uygun
olarak Komisyon KDV‟ye dayalı yeni bir öz kaynak oluşturulmasına yönelik
çalışmalarına devam edecektir. 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi‟ni düzenleyen
Taslak Konsey Tüzüğü‟nde ortaya konan yol haritası kapsamında ise Avrupa
Parlamentosu, Bakanlar Konseyi ve Avrupa Komisyonu tarafından atanacak
üyelerden oluşan bir üst düzey Çalışma Grubu oluşturulacaktır. Çalışma Grubu,
temsil ettikleri üç kurumun ve ayrıca Ulusal Parlamentolar ile konu hakkında uzman
bağımsız danışmanların da görüşlerini dikkate almak suretiyle Öz Kaynaklar
sisteminde genel bir gözden geçirme yapacaktır. Öz Kaynaklar sistemini gözden
geçirme çalışmalarında basitlik, şeffaflık, hakkaniyet ve demokratik hesap
verebilirlik temel yol gösterici ilkeler olacaktır. Çalışma Grubu ilk değerlendirme
sonuçlarını 2014 yılı sonunda sunacak ve çalışmalarda kaydedilen ilerlemeler altı
ayda bir düzenli olarak gerçekleştirilecek olan siyasi toplantılarda
değerlendirilecektir. Ulusal Parlamentolar, Çalışma Grubu çıktılarını
değerlendirmek üzere 2016 yılında düzenlenecek olan kurumlararası konferansa
davet edilecektir. Avrupa Komisyonu ancak bu çalışmalar tamamlandıktan sonra ve
çalışma sonuçlarını dikkate almak suretiyle yeni Öz Kaynak önerilerinin, yani
finansal işlemler vergisi ve yeni KDV kaynağının, uygun olup olmadığına karar
verebilecektir.
Sonuç
AB Bütçesi, Avrupa bütünleşme ve genişleme sürecinde Birlik politikalarının
finansmanı ve birtakım kamusal hizmetlerin sunulması açısından oldukça önem
teşkil etmektedir. Hâlihazırda AB bütçesi gümrük ve şeker vergilerinden oluşan
geleneksel öz kaynaklar, KDV kaynağı ve GSMG Kaynağını içeren Öz Kaynaklar
tarafından finanse edilmektedir. Ortak Tarım Politikası, Bölgesel Kalkınma ve uyum
politikaları gibi Birliğin yüklü harcama gerektiren ortak politikaları ise Birlik bütçesi
tarafından karşılanmaktadır. Avrupa Komisyonu tarafından 29 Haziran 2011
tarihinde kamuoyuna sunulan bir dizi rapor ve buna bağlı mevzuat önerisi Avrupa
Birliği maliyesinde radikal bir reform yapmayı amaçlamıştır. Komisyon önerileri
temelde iki unsur üzerinde odaklanmıştır. Bunlar, harcamalara ilişkin 2014-2020
Mali Çerçevesi‟nin nitelik ve içeriği ile Birlik bütçesinin gelir kalemlerini
düzenleyen Öz Kaynaklar Sistemi kurallarında yapılması öngörülen köklü
değişikliklerdir. Komisyon mali çerçeve önerisinde harcama kategorilerini Avrupa
2020 Stratejisi hedeflerine ulaşmayı sağlayacak nitelikte tasarlamış ve bu harcama
kategorileri için yeterli miktarda finansman kaynağı tahsis etmeye çalışmıştır. Öte
yandan, Komisyon özellikle üye devletlerin bütçe konsolidasyonu çabalarını
bütünleyici bir yaklaşım benimsemeye gayret etmiştir. Bu durum en fazla öz
kaynaklar düzenlemelerinde getirilen değişiklik önerilerinde göze çarpmaktadır.
Yeni öz kaynakların yaratılması ve mevcut KDV kaynağının ortadan kaldırılarak
GSMG kaynağının bütçe gelirleri içerisindeki payının azaltılması suretiyle Birliğe
yeniden mali özerklik kazandırma çabaları Birlik maliyesinde bir paradigma
değişimine işaret etmiştir. Bu anlamda, Komisyon‟un reform önerisi AB bütçesinin
M.H. GÜVENÇ
Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013 273
küresel ekonomik ve finansal krizin bir sonucu olarak tarihinde ilk defa üye
devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikalarını destekleyici ve bütünleyici bir
görevle yüklenmiş olması gerektiğini ortaya koymuştur.
Ancak, Komisyon‟un reform önerileri Bakanlar Konseyi nezdinde özellikle AB
bütçesine diğer üye devletlere kıyasla daha fazla katkı sağlayan Hollanda, Almanya,
Fransa ve Avusturya gibi ülkelerce şiddetli bir biçimde eleştirilmiş ve reddedilmiştir.
Bakanlar Konseyi 7-8 Şubat 2013 tarihinde aldığı kararla yalnızca genel harcama
miktarlarını azaltmakla kalmamış, aynı zamanda Komisyon‟un mevcut KDV
kaynağının ve düzeltme mekanizmasının yürürlükten kaldırılması ve bunların yerine
yeni bir finansal işlemler vergisi ile KDV kaynağı oluşturulması önerilerini de
reddetmiştir. Avrupa Parlamentosu ise Konsey‟e kıyasla daha ılımlı bir tutum
sergilemiş ve Komisyon önerilerine büyük ölçüde destek vermiştir. Bu tutum
farklılığının, Bakanlar Konseyi‟nin yapısı gereği hükümetlerarası bir platform
olması ve buna karşılık Avrupa Parlamentosu‟nun Avrupa çıkarlarını daha çok
benimseyen ulusüstü bir kurum olmasından kaynaklandığı düşünülebilir.
Nihayetinde, ancak uzun bir müzakere döneminin sonucunda 14 Kasım 2013
tarihinde kabul edilen AB‟nin 2014-2020 yıllarına ilişkin yeni Mali Çerçevesi
Bakanlar Konseyi‟nin baskın tavrıyla belirlenmiş, Avrupa Parlamentosu geri adım
atmak durumunda kalmıştır.
Kaynakça
Avrupa Birliği, 2014-2020 Çok Yıllı Mali Çerçevesi Resmi İnternet Sitesi:
http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm
Avrupa Topluluklarının Öz Kaynaklar Sistemi Hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve
2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı.
Avrupa Komisyonu (2011a), Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions, A Budget for Europe 2020, Brüksel, 29.6.2011,
COM(2011) 500 Final, Part I, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/
documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf
Avrupa Komisyonu (2011b), Proposal For a Council Decision on the System of
Own Resources of the European Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011), 510
Final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/proposal
_council_own_resources_en.pdf
Avrupa Komisyonu (2011c), Proposal for a Council Regulation Laying Down
Implementing Measures For the System of Own Resources of the European
Union, Brüksel 29.6.2011, COM(2011) 511 Final, http://eur-
ex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0511:FIN:EN:PDF
Avrupa Komisyonu (2011d), Staff Working Paper Commission Report on the
Operation of the Own Resources System, Brüksel 29.06.2011, SEC (2011) 876
final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/proposal
_council_own_resources__annex_en.pdf
Avrupa Komisyonu (2011e), Draft Interinstitutional Agreement Between the
European Parliament, the Council and the Commission on cooperation in
budgetary matters and on Sound Financial Management, Brüksel, 29.06.2011,
COM(2011) 403 Final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/
fin_fwk1420/draft_IIA_2014_COM-403_en.pdf
Avrupa Birliği Bütçesi: 2014-2020 Yıllarına İlişkin Çok Yıllı Mali Çerçeve
274 Maliye Dergisi Sayı 165 Temmuz-Aralık 2013
Avrupa Parlamentosu (2013), Recommendation on the Draft Council Regulation
Laying Down the Multiannual Financial Framework for the Years 2014-2020
(11791/2013 – C7-0238/2013 – 2011/0177(APP)), Brüksel, 14.11.2013,
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0389+0+DOC+PDF+V0//EN
Begg, I. ve Heinemann, F. (2006) “New Budget, Old Dilemmas,” Centre for
European Reform Briefing Note, http://issuu.com/centreforeuropeanreform/
docs/120902163235-5d0ce668a99d45f0b92229891f6982a4.
Güvenç, M.H. (2010), “Avrupa Birliği Bütçesi”, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve
Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Araştırma ve İnceleme Serisi No: 1, Ankara.
Harrop, J. (2000), The Political Economy of Integration in the European Union,
Cheltenham, UK, Elgar Pub.
Mrak, M. (2007), “Lessons from the 2007-2013 Financial Perspective, Negotiations
and Agreement For the Forthcoming Budget Review,” EU Consent Workshop
“Reviewing the EU Budgetary System”, Brüksel, 07.03.2007.
Nugent, N. (2003), The Government and Politics of the European Union, 5. B.,
Durham, Duke University Press, 366-384.
Peet, J. ve Tindale, S. (2012), “The European Union Budget 2014-20: More
Boldness Needed,” Centre for European Reform Policy Brief.
http://www.cer.org.uk/sites/default/files/publications/attachments/pdf/2012/pb_b
udget_5april12-4897-4947.pdf
Top Related