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Atos Administrativos

Diana Pinto e Pinheiro da Silva

1.Origem e conceito.

Fato Administrativo ≠ Fato Jurídico

Fato capaz de produzir efeitos na ordem

jurídica

Realização de atividade material no exercício da função administrativa.

Podem ser:

• Voluntários:

a) Atos administrativos

(manifestação da vontade)

a) Condutas administrativas

b) (comportamento e ações)

• Naturais

Ex: Apreensão de mercadoria

Dispersão de manifestantes

Desapropriação de bens privados

Requisição de bens privados

Fato Administrativo = fato simples + fato jurídico

O fundamento do fato administrativo, como operação material, é, como regra o ato administrativo

Manifestação da vontade administrativa Consequência

Ato administrativo

2. Atos da Administração

Atos materiais (mera execução) Atos de direito privado Atos políticos ou atos de governo Atos administrativos

Ato

AdministrativoAto Jurídico Atos da Administração

O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico.

3. Conceito

Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão

jurisdicional. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 22. ed. rev. e atual. São

Paulo: Malheiros, 2007, p. 368)

Exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.(CARVALHO FILHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92)

Ato jurídico X Ato administrativo

Capacidade para: adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.

SujeitoSujeito investido de

prerrogativas públicas

ObjetoObjeto preordenado a

determinado fim público

Forma Forma

Regime jurídico de direito público

Vontade administrativa

4. Silêncio Administrativo

O silêncio administrativo é a omissão da Administração quando se lhe incumbe manifestação de caráter comissivo. (CARVALHO FILHO, José dos

Santos, Manual de Direito Administrativo. 20 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumens Juris, 2008, p. 92).

Direito Privado – o silêncio na manifestação da vontade importa em consentimento tácito, exceto quando a lei declarar indispensável a manifestação expressa (CC/2002, art. 111).

Direito Público O silêncio não revela prática de ato administrativo. Hipótese em que a lei aponta a consequência da omissão.

O silêncio importa manifestação positiva – anuência. O silêncio importa manifestação negativa – denegação.

Hipótese em que a lei não aponta a consequência da omissão. Omissão em razão da inobservância de prazo afixado em lei. Demora excessiva na prática de ato que a lei não fixou prazo.

5. Elementos – Requisitos de validade Competência

Conteúdo ou objeto

Motivo

Finalidade

Forma

Competência Competência administrativa é o círculo definido por lei do qual podem os

agentes exercer legitimamente sua atividade.

≠

A fonte da competência é a lei (competência primária) ou os atos organizacionais dos órgãos (competência secundária).

Características Inderrogabilidade: a competência de um órgão não se transfere a outro por acordo entre as partes,

ou por assentimento do agente da administração. Improrrogabilidade: a incompetência não se transmuda em competência. Irrenunciabilidade

Critérios definidores da competência Matéria Hierarquia Lugar Tempo

Competência Capacidade

Competência – delegação e avocação Delegação – há circunstanicas

Regras de delegação de competências (Lei nº 9.784/99 – Processo Administrativo Federal

Atividades indelegáveis (art. 13): - edição de atos normativos; - decisão de recursos normativos; - matérias de competência exclusiva do órgão ou

entidade. Embora seja fruto de hierarquia, é possível delegação de

competência quando inexiste subordinação hierárquica (art. 12). Delegação é sempre parcial (art. 12). O ato de delegação deve estabelecer sua duração, é revogável a qualquer tempo (art. 14). As decisões adotadas considerar-se-ão adotadas pelo delegado (art. 14).

Avocação (art. 15) - É menos ampla, já que a lei fala que é possível em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados.

Só é possível se houver hierarquia (art. 15).

Vícios no elemento competência:

1. excesso de poder: agente excede os limites de sua competência. Ex: autoridade é competente para aplicar apenas multa e acaba interditando estabelecimento; policial se excede no uso da força;

2. usurpação de função: pessoa não apresenta qualquer vínculo com a Administração e realiza funções públicas. Ex:particular age como arrecadador de tributo sem sê-lo);


3. função de fato: a pessoa foi investida no cargo, emprego ou função, mas há vício na investidura. Ex: falta de formação universitária, servidor está suspenso e pratica ato, investidura sem idade mínima.

Em razão da teoria da aparência, os atos do funcionário de fato são válidos. Já os do usurpador são inexistentes (isso para a maioria da doutrina).

CONTEÚDO OU OBJETO Objeto ou conteúdo é o que o ato declara. É o efeito imediato

que o ato produz.

Ex: ato de nomeação – conteúdo é a própria nomeação; ato de suspensão – conteúdo é a própria suspensão.

Há autores que diferenciam objeto de conteúdo. Para eles, o objeto é elemento que sofre incidência do conteúdo.

Ex: ato de desapropriação de imóvel. Desapropriação seria o conteúdo e o imóvel seria o objeto.

MOTIVOMotivo: são os pressupostos fáticos e jurídicos que

justificam a prática do ato. É a causa do ato. O motivo antecede a prática do ato.

Não confundir com motivação. O ato sem motivo ou com motivo falso é nulo. Ato sem motivação nem sempre. Exemplo de ato em que a motivação é dispensada: nomeação de servidor para ocupar cargo comissionado e exoneração.

A regra, no entanto, é a motivação (princípios da publicidade, controle, ampla defesa...)

O art. 50 da Lei 9.784/99 enumera os casos de motivação obrigatória:“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos

fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou

discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato

administrativo.”

Segundo a Teoria dos motivos determinantes, quando a Administração declara o motivo que determinou a prática de um ato discricionário que, em princípio, dispensaria motivação expressa, fica vinculada à existência do motivo declarado.

Ex: Servidor é exonerado de cargo em comissão com base na alegação de impontualidade habitual. Servidor prova, por meio de ponto eletrônico, que era pontual. Ato de exoneração é inválido.

FINALIDADE Finalidade (fim): Resultado que se pretende atingir. É o interesse

público. Não confundir com motivo. Finalidade é posterior à prática do ato. Motivo antecede a prática do ato.

Interesse público é a finalidade geral de todos os atos. Cada ato, porém, possui finalidade específica.

Lembre-se: - Desvio de poder ou de finalidade é vício no elemento

finalidade. Ex: remoção de servidor por motivo de vingança;

- Excesso de poder é vício no elemento competência.

FORMA Forma é a exteriorização do ato.

Ex: - alvará é a forma pelo qual se exteriorizam a autorização e a licença;

- Decreto, portaria, resolução...

Motivação integra o elemento forma.

PRERROGATIVAS OU ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Prerrogativas:

- presunção de legitimidade ou legalidade;

- imperatividade; - auto-executoriedade.

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE

É a qualidade segundo a qual os atos presumem-se verdadeiros e praticados em conformidade com a lei até prova em contrário.

A presunção é relativa (juris tantum), e não absoluta (juris et jure). Assim, admite-se prova em contrário.

Qualidade presente em todos os atos administrativos.

Conseqüências da presunção de legitimidade:

- mesmo sendo inválido (nulo) o ato produz efeitos até que sua invalidade seja decretada pelo Judiciário ou pela Administração;

- o Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato; ou seja, haver pedido da parte interessada;

- cabe ao interessado o ônus da prova quando questiona a legalidade do ato.

Pietro faz divide o atributo:

- Presunção legitimidade: conformidade do ato com a lei/ presumem-se que os atos foram emitidos em conformidade com a lei;

- Presunção de veracidade: conformidade dos fatos alegados no ato com a realidade/presumem-se que fatos alegados pela Administração são verdadeiros.

IMPERATIVIDADE Imperatividade – atributo segundo o qual o ato

administrativo se impõe a terceiros independentemente de sua vontade. É o que Renato Alessi chama de poder extroverso. Decorre do poder de império do estado.

Só existe em atos que impõem obrigações. Não existe em atos que conferem direitos

solicitados pelos administrados. Ex: licença, autorização, admissão.

Não existe em atos enunciativos. Ex: atestado, certidão.

AUTO-EXECUTORIEDADE Auto-executoriedade – Prerrogativa de que dispõe a

Administração de executar materialmente seus atos sem prévio recurso ao Judiciário.

Só existe quando prevista em lei ou quando se trata de medida urgente.

Ex: dissolução de passeata, destruição de invasões de área pública....

Obs: multa de trânsito não dispõe de auto-executoriedade.

Mello divide auto-executoriedade em exigibilidade (coação indireta) e executoriedade (coação direta)

TIPICIDADE Pietro fala em quarto atributo: tipicidade.

Pietro: “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.”

Mello e Carvalho Filho não mencionam o atributo.

CLASSIFICAÇÕES DE ATOS 1. ATO DISCRICIONÁRIO X ATO

VINCULADO

2. ATO SIMPLES X ATO COMPLEXO X ATO COMPOSTO

3. ATO PERFEITO X ATO VÁLIDO X ATO EFICAZ

Ato vinculado: não há margem para apreciação subjetiva do administrador. Não há juízo de mérito (conveniência e oportunidade). Todos elementos do ato vinculado são vinculados.

Ex: 1.Os mercados que comercializarem alimentos vencidos serão multados em R$ 10.000,00.

2. Quem tiver seu projeto aprovado e pagar taxa terá licença para construir.

As normas acima não permitem ao administrador valoração subjetiva.

Ato discricionário: Há margem para apreciação subjetiva do administrador. Há juízo de mérito. Há análise de conveniência e oportunidade.

São vinculados os elementos finalidade, forma e competência.

É a lei quem determina a discricionariedade. Isso pode ocorrer de forma expressa ou no âmbito dos conceitos jurídicos indeterminados.

Ex: Caso o servidor cometa falta grave, deverá ser suspenso ou demitido.

Falta grave: motivo – discricionário Suspensão ou demissão: conteúdo – discricionário.

Ato simples: decorre de um único órgão, unipessoal ou colegiado. A manifestação de vontade é única. Ex: exoneração de servidor. Decisão do conselho de contribuintes.

- Ato complexo: manifestação de vontade de dois ou mais órgãos. É ato único. Ex: portaria conjunta de dois ministérios; decreto assinado pelo presidente e referendado pelo ministro da área.

- Ato composto: tem um ato principal e outro acessório, que pode ser anterior ou posterior. Ex: nomeação após aprovação do senado. Nomeação é o ato principal e aprovação o acessório.

Ato perfeito: Esgotaram-se as fases necessárias à sua produção;

Ato válido: Encontra-se em conformidade com o direito; Ato eficaz (exeqüível): Está disponível para produção de efeitos.

Logo, o ato pode ser: - perfeito, válido e eficaz; - perfeito, inválido e eficaz; - perfeito, válido e ineficaz; - perfeito, inválido e ineficaz. Tanto Cespe quanto Esaf consideram ato sem

publicação como ato imperfeito.

ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE Licença: ato vinculado e definitivo (desde que não

se descumpram as condições para sua utilização). Ex: licença para funcionamento de um estabelecimento, licença para dirigir, licença para exercício de uma profissão.

Autorização: ato discricionário e precário. Por meio da autorização se faculta o desempenho de atividade ou a utilização de determinado bem. Ex: autorização de atividade de exclusivo interesse do particular (porte de arma); autorização de uso de bem público (passeio público para instalação de banca de jornal); autorização de exploração de serviço de utilidade pública (táxi).

EXTINÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO Modalidades de extinção de ato

administrativo:

- Cassação; - Caducidade; - Anulação; - Revogação.

ANULAÇÃO

Segundo o art. 2º da lei n° 4717/65 são nulos os atos nos casos de: incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência de motivo, desvio de finalidade.

A nulidade opera retroativamente (ex-tunc). A nulidade pode ser declarada pela Administração ou pelo Judiciário. O ato nulo não gera direitos adquiridos.

Cassação: a extinção ocorre por descumprimento das condições necessárias à manutenção do ato. Ex: Hotel tem sua licença cassada por haver se convertido em bordel.

Caducidade: extinção se dá em razão de norma jurídica superveniente se incompatibilizar com o ato administrativo. Ex: autorização para exploração de parque de diversões torna-se incompatível com nova lei de zoneamento urbano.

(CESPE/Delegado PF/2004) Ocorre a extinção do ato

administrativo por caducidade quando o ato perde seus efeitos jurídicos em razão de norma jurídica superveniente que impede a permanência da situação anteriormente consentida.

Súmulas STF:

346: A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.

473: A Administração Pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Lei 9.784/99: Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos,

quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

A Administração deve ou pode anular?

Pietro: “A Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais, sob pena de cair por terra o princípio da legalidade. No entanto, poderá deixar de fazê-lo em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do ato ilegal; nesse caso, é o interesse público que norteará a decisão.”

Diz a lei 9.784/99:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

CONVALIDAÇÃO ou SANEAMENTO Convalidar ou sanear é dar validade, com efeitos retroativos, a

ato praticado com vício. Em regra a Administração deve anular os atos ilegais. A disciplina atual é dada pelo art. 55 da Lei n° 9.784/99:

“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.”

Defeitos sanáveis segundo a doutrina: vício no elemento forma quando ela não for essencial à validade do ato; vício quanto à competência desde que não seja exclusiva.

(CESPE/Min.Público do TCU/2004) Atos administrativos ilegais estão sujeitos à convalidação quando não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, ainda quando inexistente o motivo do ato.

O ato nulo produz efeitos?

(CESPE/Atendente Judiciário/TJBA/2003) O ato administrativo nulo pode produzir seus efeitos enquanto não for declarada sua invalidade em razão da presunção de legitimidade, atributo inerente a todos os atos administrativos.

(CESPE/Procurador INSS/1998) Para as partes envolvidas, os efeitos da anulação de um ato administrativo retroagem à prática do ato ilegal. Apesar da anulação, porém, admite-se a produção de efeitos válidos em relação a terceiros de boa-fé, podendo o ato anulado ensejar, por exemplo, uma ação de reparação de danos.

REVOGAÇÃO

A revogação retira do mundo atos válidos, porém inconvenientes e inoportunos. Opera ex-nunc. Só pode ser feita pela Administração. O Judiciário não pode analisar o mérito do ato administrativo.

Atos irrevogáveis: - atos vinculados; - atos que exauriram seus efeitos; - atos que geram direitos adquiridos. Obs. 1: Anulação e revogação decorrem do

princípio da autotutela. Obs 2: Cespe e Esaf consideram anulação e

revogação espécies do gênero invalidação.

DIREITO ADMINISTRATIVO I


Atos da Administração:

Atos Políticos: sofrem sanção e veto; regime constitucional.

Atos Regidos pelo Direito Privado: fundamento no Código Civil.

Atos Materiais: mera execução e realização. Contratos Administrativos: regidos pela

administração pública. Atos Administrativos: executados no

exercício da função administrativa.

Função Administrativa:

Concreta: aplica a lei ao caso concreto.

Parcial: em um dos pólos da relação jurídica estará a administração pública e será ela quem irá julgar o caso.

Subordinada: está subordinada ao poder judiciário que poderá rever todas as suas decisões.

Comparação entre os Poderes.:

Poder Legislativo

Poder Judiciário

Poder Administrativo

Função Concreta - X X

Função Parcial X - X

Função Subordinada X - X

Elementos: Competência (sujeito): a lei atribui

competência ao cargo. Objeto: efeito jurídico produzido. Motivo: pressupostos que fundamentam o

ato. Forma: interiorização do ato. Finalidade: resultado que o ato visa

alcançar.

Obs.: Vícios de competência e forma podem levar à convalidação.

Atributos: Presunção de Legitimidade: todo ato da

administração pública está de acordo com a lei. Presunção de Veracidade: o fato alegado pela

administração pública é verdadeiro. Auto-executoriedade: a sua execução não

necessita de autorização judicial. Imperatividade ou Poder Extroverso: a

administração pública pode delegar obrigações à terceiros.

Tipicidade: forma típica estabelecida em lei.

Classificação: Quanto à estrutura:

a) Concretas: esgotáveis em aplicação única.

b) Abstrata: exige novas e reiteradas aplicações.

Quanto aos destinatários:

a) Individuais: atingem apenas uma pessoa.

b) Coletivas: atingem duas ou mais pessoas.

Quanto aos efeitos:

a) Constitutivos: dão origem à relações jurídicas.

b) Declaratórias: declaram uma relação jurídica.

Quanto à formação da vontade:

a) Simples: vontade parte de um único órgão.

b) Complexo: vontade parte de dois ou mais órgão, mas por uma mesma vontade, será originado apenas um ato.

c) Composto: existência de dois atos distintos onde um será assessório do outro.

Quanto à prerrogativas:

a) Império: vontade imposta pela administração pública em favor do bem comum.

b) Gestão: o poder público se equipara ao particular, executando contratos, como por exemplo locação.

Quanto à remuneração:

a) Restritivos: restringem a liberdade individual de alguém.

b) Ampliativos: ampliam a liberdade individual de alguém.

Quanto ao grau de liberdade:

a) Vinculados: a lei estabelece todo o agir do administrador público.

b) Discricionários: a lei abre margem para uma apreciação subjetiva do administrador público, dando à ele uma certa liberdade de ação.

Pressupostos: Pressupostos de existência:

a) Objeto: não haverá ato administrativo sem objeto existente à qual seja reportado.

b) Pertinência à Administração Pública: somente será ato administrativo se for imputável ao Estado, caso contrário será apenas ato jurídico.

Pressupostos de Validade:

a) Subjetivo: Possui ligação direta com o sujeito, ou seja aquele que tem competência definida em lei para praticar determinado Ato.

b) Objetivo: Será quanto à forma (definida em lei); aos requisitos procedimentais (requisitos que antecedem o Ato); à finalidade (objetivo que o Ato pretende alcançar) e à causa (o que dá motivo à existência do Ato).

Espécies: Quanto ao conteúdo:

Autorização: ato unilateral e discricionário. Licença: ato unilateral e vinculado. Admissão: ato unilateral e vinculado. Permissão: ato unilateral, discricionário e precário.

_ Prestação de serviço público e uso de bem público. Aprovação: serve de controle à priori ou à posteriori. Homologação: confirmação dos atos da

administração pública. Visto: dar conhecimento.

Quanto à forma: Decreto: expedido pelo chefe do executivo, pode

ser: regulamentar (explicar uma lei) ou autônomo (art. 84, CF/88) e tratar qualquer assunto.

Portaria: expedida por secretaria ou ministério para regulamentar o “cotidiano” da administração pública.

Resolução: divisão baixada por um colegiado. Circular: comunicação interna. Despacho: decisão por pessoa competente

sobre determinado assunto. Alvará: forma da qual a licença é o conteúdo.

Extinção: Conclusão do objeto: a finalidade é alcançada de forma a

concluir o objeto ou quando o objeto se perde.

Obs.: Também é possível que ocorra a ausência de sujeito. Por exemplo, um futuro servidor que venha a falecer antes de ser nomeado.

Termino do prazo. Anulação: ocorrerá quando o ato for contrário a lei (Sumula

473, STF). Renuncia: poderá ser expressa ou tácita. Retirada: anulação, revogação, caducidade (quando um ato,

criado por uma lei que venha a ser revogada, não seja recepcionado pela nova lei em vigor) e contraposição (um mesmo ato não pode gerar efeitos contrários).

Atos Normativos: aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a norma legal. Exs.: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções, Deliberações, etc.


Diana Pinto