DEBRECENI EGYETEMTANÁRKÉPZÉSI KÖZPONT

CSŰRÖS GABRIELLA

Államháztartási alapismeretek

Debreceni Egyetemi KiadóDebrecen University Press

2015

2

Szaktárnet-könyvek 35.

Sorozatszerkesztő:Maticsák Sándor

Készülta SZAKTÁRNET (TÁMOP-4.1. 2. B. 2-13/1-2013-0009)

pályázat keretében

Lektor:Erdős Éva

Technikai szerkesztő:Tóth Anikó Nikolett

Borítóterv:Nagy Tünde

© Csűrös Gabriella© Debreceni Egyetemi Kiadó – Debrecen University Press,

beleértve az egyetemi hálózaton belüli elektronikus terjesztés jogát is.

Kiadta a Debreceni Egyetemi Kiadó, az 1795-ben alapítottMagyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja.

www. dupress. huFelelős kiadó: Karácsony Gyöngyi

3

Tartalomjegyzék

Bevezető ................................................................................................. 51. Fogalmi alapvetések............................................................................ 7

1.1 Pénzügyi politika........................................................................... 71.2 Közpénzügyek............................................................................. 101.3 Jogforrási rendszer a pénzügyi jogban ......................................... 14

2. Közbevételek és közkiadások............................................................ 172.1 Közbevételek rendszere............................................................... 172.2 Közkiadások rendszere ................................................................ 202.3 Az adóztatás alapvető szabályai................................................... 22

3. A költségvetési ciklus bemutatása az államadósság-szabályratekintettel.............................................................................................. 28

3.1 A költségvetés előkészítése ......................................................... 293.2 A költségvetés döntési szakasza................................................... 323.3 Végrehajtás ................................................................................. 363.4 Zárszámadás................................................................................ 393.5 Az államadósság joga .................................................................. 40

3.5.1 Az államadósság és annak mutatója ...................................... 413.5.2 Az államadósság-szabály és az Alkotmánybíróság................ 433.5.3 Az önkormányzatok hitelfelvételének korlátozása................. 44

4. Költségvetési szervek........................................................................ 464.1 A költségvetési szerv fogalma ..................................................... 464.2 A költségvetési szerv alapítása és megszüntetése......................... 484.3 Költségvetési szervek típusai....................................................... 524.4 A költségvetési szerv tevékenysége és működése ........................ 554.5 A költségvetési szerv gazdálkodása ............................................. 56

5. A nemzeti vagyon és a vagyongazdálkodás alapvető szabályai.......... 595.1 A nemzeti vagyon kategorizálása................................................. 595.2 A vagyongazdálkodás rendszere .................................................. 61

4

6. Az államháztartási ellenőrzés intézményrendszere az államháztartásközponti alrendszerében........................................................................ 65

6.1 Az államháztartás külső, független ellenőrzése ............................ 666.1.1 Állami Számvevőszék........................................................... 666.1.2 Költségvetési Tanács ............................................................ 696.1.3 Könyvvizsgáló...................................................................... 70

6.2 Az államháztartás belső ellenőrzési rendszere.............................. 706.2.1 Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI).............................. 716.2.2 Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF)... 736.2.3 Magyar Államkincstár (MÁK).............................................. 746.2.4 Költségvetési (fő)felügyelő................................................... 756.2.5 Költségvetési szervek belső kontrollrendszere ...................... 76

Forrásjegyzék........................................................................................ 78

5

Bevezető

A jegyzet célja, hogy a szakirányú továbbképzésben résztvevők számá-ra segítséget nyújtson az államháztartási alapismeretek elsajátításához. Azállamháztartás rendszere széles és komplex témakört ölel át, amit a kép-zés tantervi hálója is mutat. A jegyzet az alapvető államháztartási isme-reteket a központi kormányzati alrendszer aspektusából tekinti át, az ön-kormányzati alrendszer sajátosságai nem képezik a munka tárgyát. A té-teles jogi szabályozás mellett a jegyzet hangsúlyt helyez az általános ösz-szefüggésekre, így nemcsak bemutatja, hanem elemzi is a kapcsolódószabályozást. Mivel az államháztartás rendszerének szabályanyaga jelen-tős változásokon ment keresztül az utóbbi években, a hatályos szabályo-zás elemzése, az összefüggésekre és a kapcsolódási pontokra való rávilá-gítás hasznos segítségül szolgálhat a jelenlegi rendszerben való eligazo-dáshoz, a lényeglátáshoz.

Az általánosabb témáktól a konkrétabbak felé haladva az alábbi kérdé-sek feldolgozására kerül sor a tananyag keretében.

A fogalmi alapvetések keretében az államháztartáshoz kapcsolódóközgazdasági és jogi alapfogalmak, mutatók kerülnek meghatározásra,mely segítségül szolgálhat a mindenkori kormányzati gazdaságpolitika,pénzügyi politika, adópolitika értékeléséhez, elemzéséhez. Ezek a kor-mányzati intézkedések szoros összefüggésben vannak az egyes szakpoli-tikákkal, így az oktatáspolitikával is.

A közbevételek és közkiadások rendszerének vizsgálata a közfeladatok,így az oktatási feladatok ellátásának finanszírozási rendszerébe ad bete-kintést. Mivel a legfontosabb államháztartási bevétel az adó, az adóztatásalapvető szabályait külön is áttekintjük. Az adóztatás alapvető szabályai-nak az ismerete nemcsak az egyes, állam által felvállalt közfeladatok fi-nanszírozásának a megismerése miatt releváns, hiszen mindennapjainkatis át- és átszövik.

A költségvetési jog másik fontos dimenziója a költségvetési eljárás. Aköltségvetési ciklus bemutatására az államadósság-szabályra tekintettelkerül sor, hiszen az új államháztartási szabályozás egyik fontos célja volta fegyelmezett költségvetési politika biztosítása, az ehhez szükséges kor-látok garanciális szabályozása. A Magyarország központi költségvetésérőlszóló törvény előkészítése, elfogadása, végrehajtása és zárszámadása

6

fontos keretét adja az állami feladatot ellátó szervek, így az állami oktatá-si intézmények éves költségvetési gazdálkodásának is. Ezzel szoros ösz-szefüggésben kerül sor a költségvetési szervekre vonatkozó legfontosabbszabályok bemutatására és elemzésére is, hiszen az éves költségvetésitörvény alapján a költségvetési szervek azok, amelyek alapvetően bizto-sítják a közfeladatok ellátását, végrehajtását.

A közfeladatok ellátásához szükséges a közfeladat ellátását biztosítóvagyontárgyak megléte, így az oktatási feladatok ellátásához az oktatásiintézmények infrastruktúrája is. A közvagyonnal (ezen belül a központikormányzati alrendszer vagyonával) való gazdálkodás alapvető szabá-lyainak a bemutatása ezért is bír jelentőséggel.

A közfeladatok ellátását a közpénzekkel és a közvagyonnal való gaz-dálkodás keretei között biztosítják a költségvetési szervek. Az államház-tartási jog fontos része az államháztartási gazdálkodás ellenőrzése, ezértaz utolsó fejezet a központi kormányzati alrendszer tekintetében mutatjabe azokat az intézményeket, amelyek ellenőrizhetik a közpénzekkel, köz-vagyonnal való gazdálkodást.

A vizsgára való sikeres felkészülés érdekében a fejezetek végén önel-lenőrző kérdések találhatók. Fontos emellett megjegyezni, hogy a jegy-zetet kiegészítik, árnyalják a konzultációk során elhangzottak, a feldolgo-zott jogforrások, valamint további oktatási segédanyagok. Bízom benne,hogy a jegyzetet nemcsak a képzés résztvevői fogják haszonnal forgatni,hanem mindenki más is, aki az államháztartási jog aktuális kérdései irántérdeklődik!

Debrecen, 2015. június 30.

Csűrös Gabriella

7

1. Fogalmi alapvetések

1.1 Pénzügyi politika

A gazdaságpolitika a gazdaságirányítással kapcsolatos cél- és eszköz-rendszer, melynek egyik meghatározó, de nem kizárólagos szegmense apénzügyi politika, mely három, egymással kölcsönhatásban lévő területetölel át: a fiskális politikát, a monetáris politikát és a pénzügyi piacok jo-gát, felügyeletét. Mindhárom elem kapcsán fontosak a kontroll mecha-nizmusok, azok szerves részei kell, hogy legyenek.

1. ábraA pénzügyi politika szegmensei

(Forrás: saját szerkesztés)

A gazdaságpolitika magában foglalja az ágazati politikákat is, így pél-dául az egészségügyhöz, az oktatáshoz vagy éppen az agráriumhoz kap-csolódó szakpolitikákat. A gazdaságpolitikán belül megkülönböztethe-tünk ún. horizontális politikákat is (ilyen például a fejlesztéspolitika is),amely az egész gazdaságra, így az ágazati szakpolitikákra is kihat.

Pénzügyipolitika

Fiskális politika Monetáris ésárfolyam-politika

Pénzügyi piacokregulációja

8

A fiskális politika, vagy másképp a költségvetési politika – melynekalakulására leginkább a mindenkori kormány van hatással – olyan makro-gazdasági környezetet meghatározó kormányzati politika, amely magábanfoglalja a közbevételek (közhatalmi és magánjogi bevételek) rendszerét(közte az adópolitikát is), a közkiadásokat (ehhez kapcsolódóan a kor-mányzati támogatáspolitikát is), a pénzgazdálkodás mellett a vagyongaz-dálkodást és az államadósságot, valamint a közpénzekkel és a közva-gyonnal való gazdálkodás ellenőrzését is.

A monetáris politika a pénzkibocsátás és a pénzforgalom biztosításárairányuló tevékenység, melynek napjainkban mind nemzetállami, minduniós szinten az elsődleges célja a nemzeti fizetőeszköz (az euróövezetitagállamok esetében a közös valuta, az euró) értékállósságának a védel-me. Ezen cél veszélyeztetése nélkül támogatja a monetáris hatóság a kor-mány gazdaságpolitikáját. A monetáris politika céljainak megvalósulásátis hivatott ezért biztosítani a monetáris hatóság kormánytól való függet-lensége. Hazánkban a monetáris hatóság a Magyar Nemzeti Bank.

Az árfolyam-politika a fizetőeszköz értékét befolyásoló (le- és felérté-kelődését eredményező) közhatalmi beavatkozások összessége. Az árfo-lyam-politika lehet rugalmas (ilyenkor az árfolyam-politikáért felelős ha-tóságnak nincs intervenciós kötelezettsége, az árfolyam szabadon mozog-hat). A rugalmas árfolyam-politika sajátos típusa a lebegő árfolyam, me-lyet hazánk alkalmaz 2008-tól (lényege, hogy csak kivételesen kell be-avatkozni, amikor a keresletet és kínálatot nem a piaci erők mozgatják,hanem pl. spekuláció, válság). Hazánkban az árfolyamrendszerről és an-nak jellemzőiről a Kormány és az MNB együtt dönt, ezek keretek közöttpedig az MNB gyakorolja az árfolyam-politikát. Az árfolyam-politikaemellett lehet rögzített, amely esetben az állam meghatározza a valuta ér-tékét (köthetik nemesfémhez, más valutához v valutakosárhoz), átváltásiarányát, és az ettől való eltérés intervenciós kötelezettséget eredményez.A kötött árfolyam-politika egyik változataként az intervenciós sávval ki-egészített árfolyamrögzítés1 az euróövezethez való csatlakozás egy továb-bi feltétele az Európai Unióban.

1 Ennek lényege, hogy a tagállami deviza középárfolyamának euróhoz viszonyított rög-zítését követően a részes tagállami valuta árfolyamának egy rögzített (+/-15%-os) sávon

9

A pénzügyi piacok funkciója a gazdasági szereplők likviditási és finan-szírozási igényeinek kielégítése.2 A pénzügyi piacokon különböző pénz-ügyi intézmények pénzügyi, illetve kiegészítő pénzügyi szolgáltatásokatvégeznek. A pénzügyi intézményeken belül megkülönböztethetjük a hi-telintézeteket (ezen belül a bankokat, a szakosított és a szövetkezeti hi-telintézetek), valamint a pénzügyi vállalkozásokat. Pénzügyi szolgáltatás-nak minősül például a betét gyűjtése, hitel és pénzkölcsön nyújtása, apénzügyi lízing; kiegészítő pénzügyi szolgáltatás például a pénzváltás. Apénzügyi intézmények alapítása, egyes pénzügyi szolgáltatások nyújtásaengedélyhez kötött, melyet a pénzügyi piacok felügyeletét ellátó szerv ad.A pénzügyi piacok szabályozásának, felügyeletének célja a szereplőkprudens (körültekintő, biztonságos) működésének a biztosítása. Hazánk-ban korábban a PSZÁF,3 2013 októberétől az MNB látja el ezt a funkciót,azaz immáron integrált felügyelet valósul meg (a monetáris politikáért ésa pénzügyi piacok felügyeletéért ugyanazon szerv felel).

A pénzügyi jog, mint önálló jogág a pénzügyi rendszert szabályozónormák összessége. A pénzügyi rendszert a pénzügyi politika alakítja. Apénzügyi jog tehát lefedi nemcsak a fiskális politikát (ezen belül az ál-lamháztartási jogot), hanem a pénzügyi politika többi szegmensét is. Apénzügyi jogi stúdiumok tárgykörébe tartozik a napjainkban dinamikusanfejlődő nemzetközi pénzügyi jog is, így például az Európai Unió költség-vetési joga, támogatáspolitikája, az euróövezet vonatkozásában az Euró-pai Központi Bank által meghatározott monetáris politika, valamint a vál-ságot követően kialakított európai pénzpiaci felügyelet, bankunió is.

belül kell maradnia úgy, hogy a belépést követő két évben nem kerülhet sor a valuta le-értékelésére.2 Vigvári, 2008: 62.3 Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.

10

1.2 Közpénzügyek

A közpénzügyek olyan pénzmozgással járó folyamatok, ahol:- a pénzeszközök mozgását közhatalommal rendelkező szer-

vek szabályozzák,- a közfeladatok ellátása, közszükségletek kielégítése érde-

kében,- a GDP jelentős részének központosításával, illetve ezek új-

raelosztásával,- az államháztartás alrendszerei útján.

A közpénzügyek tehát alapvetően a költségvetési politikához kapcso-lódó kérdéskör. A közpénzügyek fogalmából több megállapítás is leve-zethető. A közhatalommal rendelkező szervek pénzügyi szabályozási te-vékenysége adja a pénzügyi jog kereteit. A közpénzügyek keretében azállam a közhatalom jogán fizetési kötelezettségeket állapít meg, melyek apénzügyi fedezetét biztosítják a közfeladatok ellátásának, közszükségle-tek kielégítésének.

Közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzatifeladat.4 Ez a meghatározás annyiban pontosítandó, hogy természetesen ahelyi önkormányzatok is az állam részei. A jelenlegi jogszabályok az ál-lami kifejezés alatt inkább a központi kormányzati alrendszert értik, amitgyakran a helyi önkormányzatokkal együtt nemzetinek neveznek (pl. anemzeti vagyon két részből áll, állami és önkormányzati vagyonból). En-nél egzaktabb lehet a definíció, ha a különböző kormányzati szintek fela-dat- és hatáskörébe tartozó állami feladatokat nevezzük közfeladatnak.Hazánkban a központi kormányzat mellett a helyi önkormányzatok képe-zik a másik kormányzati szintet, amelyeken belül megkülönböztethetjük amegyei és a települési önkormányzatokat.

Az állam által felvállalt közfeladatok köre (pl. a felsőoktatás államifeladat-e) és a közszolgáltatások nyújtásának jellemzői (pl. kell-e tandíjatfizetni az állami felsőoktatási intézmények hallgatóinak) meghatározzákaz állami szerepvállalás kiterjedtségét, mibenlétét. Az állami szerepválla-lástól függően a bruttó hazai termék (GDP) egy bizonyos részét az államkülönböző fizetési kötelezettségek formájában (pl. adók, díjak, szankciók)

4 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról, 3/A.§

11

elvonja, melyet a közfeladatok ellátására, közszükségletek kielégítésérefordít.

Ezzel összefüggésben említhető két fontos államháztartási mutató, acentralizációs ráta (CR) és az újraelosztási hányad (ÚH). Ezeket az aláb-biak szerint határozhatjuk meg:

Centralizációs ráta (CR) = államháztartási bevételek éves bruttó hazai termék (GDP)

Újraelosztási hányad (ÚH) = államháztartási kiadások éves bruttó hazai termék (GDP)

Mit mutat meg a CR és az ÚH? Egyrészt a két mutató különbözete aköltségvetés egyenlegét mutatja meg. Ha a CR magasabb, mint az ÚH, azazt jelenti, hogy az államháztartási bevételek meghaladják az államház-tartási kiadások mértékét, így a költségvetés egyenlege pozitív, szufficites(pl. egyes jóléti államok – kedvező gazdasági környezetben – a fenntart-ható szociális védelem biztosítékaként szufficites költségvetés alapjángazdálkodnak). Ha a két mutató megegyezik, akkor a költségvetés egyen-súlyban van, az egyenlege nullszaldós (pl. az uniós költségvetést mindignullszaldósan kell tervezni). Amennyiben az éves államháztartási kiadá-sok (ÚH) meghaladják az államháztartás bevételeit (CR), akkor költség-vetési hiány keletkezik, az egyenleg deficites.

CR > ÚH → szufficitCR = ÚH → egyensúlyCR < ÚH → deficit

Az Európai Unión belül az euróövezeti tagság feltétele a MaastrichtiSzerződéssel megállapított konvergencia kritériumok teljesítése, melyekközött szerepel a költségvetési hiányra vonatkozó feltétel is, miszerint azállamháztartás hiánya (deficit) nem haladhatja meg a GDP 3 %-át (a má-sik fiskális politikához kapcsolódó kritérium, hogy a bruttó államadósságnem lehet több a GDP 60 %-ánál). Ezen fiskális kritériumok betartását atúlzott hiány esetén alkalmazott eljárás keretében is ellenőrzik, amelyeredményeképpen az euróövezeti tagállamokkal szemben akár pénzbeli

12

szankció is alkalmazható, valamennyi tagállam (így hazánk) vonatkozá-sában pedig egyes uniós támogatások5 felfüggesztésre kerülhetnek.

Másrészt a két mutató adataiból következtethetünk az állami szerep-vállalás kiterjedtségére is. Erre példaként szolgálhatnak két ország muta-tóinak az adatai.

- A országban a CR 30%, az ÚH 33%.- B országban a CR 50%, az ÚH 53%.

Azonosság a két ország vonatkozásában, hogy mindkét ország költség-vetési hiánya (a deficit mértéke) 3%. A két országban viszont eltérő azállami szerepvállalás: A országban szűkebb az állam által felvállalt köz-feladatok köre (liberális gazdaságpolitikát folytat), B országban pedig ki-terjedtebb (jóléti gazdaságpolitikát folytat).

A közpénzügyek utolsó fogalmi eleme, hogy az államháztartás alrend-szerei útján valósul meg a közfeladatok ellátása, közszükségletek kielé-gítése.

Az államháztartás az állam gazdálkodásának, a közfeladatok ellátásá-nak rendszere. Hazánkban jelenleg az államháztartásnak két alrendszerevan, melynek részeit az alábbi táblázat szemlélteti.

1. táblázatAz államháztartás alrendszerei

ÁllamháztartásKözponti alrendszer:

- az „állam”,- központi költségve-

tési szervek,- egyes köztestületek

(pl. MTA) és ezek által irá-nyított köztestületi költség-vetési szervek,

- társadalombiztosítás

Önkormányzati alrendszer:- helyi önkormányzat-

ok, társulásaik,- térségi fejlesztési ta-

nácsok,- (országos és helyi)

nemzetiségi önkormányzat-ok, társulásaik,

és ezek által irányított költ- 5 2014-től a kohéziós, a vidékfejlesztési és a halászati politika keretében biztosított tá-mogatások felfüggesztésére kerülhet sor.

13

rendszere,- elkülönített alapok

költségvetése.

ségvetési szervek.

Forrás: 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról, 3.§

A pénzügyi jog elementáris része a költségvetési jog (az államháztar-tás flow dimenziója), melynek a kormányzati fiskális politika ad tartalmat,határozza meg az irányait. A költségvetési jog magában foglalja egyrészta költségvetési ciklusra (így a költségvetés előkészítésére, elfogadására,végrehajtására és a zárszámadásra) vonatkozó eljárási szabályokat, más-részt a költségvetés bevételeit (a közbevételek jogához kapcsolódik azadójog – annak anyagi és eljárásjogi szabályaival), és kiadásait, az azokravonatkozó rendelkezéseket. A költségvetési egyenleg alakulása pedig ki-hat az államadósságra, melynek szabályozása szintén fontos része az ál-lamháztartási jognak. Az államháztartási jogon belül speciális szabályokvonatkoznak az államháztartás vagyonára (az államháztartás stock di-menziójára). A közpénzekkel és a közvagyonnal való gazdálkodás kont-rollját pedig az államháztartási ellenőrzésre vonatkozó szabályok kíván-ják biztosítani.

A költségvetés és az államadósság joga, a nemzeti vagyonnal valógazdálkodás és az államháztartási ellenőrzés szabályai egyaránt értelmez-hetőek az államháztartás mindkét alrendszerében (így beszélhetünk aközponti költségvetés és a helyi önkormányzatok költségvetési bevételei-ről, az állami és az önkormányzati vagyonról stb.).

Az államháztartás intézményi közegét alapvetően a költségvetési szer-vek adják, melyek működését, gazdálkodását az államháztartásról szólótörvény szabályozza. A költségvetési szervek mindig állami feladatot lát-nak el, viszont nem minden közfeladatot költségvetési szerv lát el. Köz-feladatot elláthatnak gazdálkodó szervezetek is, melyek lehetnek államitulajdonban (ideértve az önkormányzati tulajdont is), magántulajdonban,valamint vegyes tulajdoni formával is találkozhatunk. A tömegközleke-dést például tipikusan önkormányzati tulajdonban lévő, részvénytársaságiformában működő szervek működtetik. A részben vagy egészben államitulajdonban lévő gazdasági társaságokra vonatkozóan közjogi (államház-tartási) és magánjogi (polgári jogi) szabályok is vonatkoznak, költségve-

14

tési gazdálkodásuk az államháztartás rendszerében csak közvetve jelenikmeg. Végül a magánszektor egyéb szereplői (pl. alapítványok, egyesüle-tek) is elláthatnak közfeladatot, például az idősek gondozását. A közfela-datok ellátásának kiszervezése valósul meg, ha a magánszektor szereplőilátnak el közfeladatot (lásd pl. egyházi iskolák). Ilyenkor a közfeladat-ellátást általában költségvetési támogatások segítik.

2. táblázatA közfeladatot ellátó intézmények rendszere

Közfeladat-ellátás intézményi közegeKözszektor Magánszektor

Államháztartásrendszerében:

a) költségvetésiszervek

b) társulások

Államháztartásonkívül:

állami (önkor-mányzati) tulajdon-ban lévő gazd. szer-vezetek

For profitmagántulaj-

donban lévőgazdálkodó szer-vezetek

Non-profita) civil szervezetekb) egyház

Forrás: saját szerkesztés

1.3 Jogforrási rendszer a pénzügyi jogban

Amint azt a közpénzügyek fogalmi elemei között meghatároztuk, aközhatalommal rendelkező szervek pénzügyi szabályozási tevékenységeadja a pénzügyi jog kereteit. A jogszabályokat, így a pénzügyi jogi nor-mákat is a jogforrási hierarchia alapján rendszerezzük. A jogforrás tekin-tetében megkülönböztethetünk alaki és anyagi jogforrást. Az alaki jogfor-rás a jogszabály megjelenési formája. Az anyagi jogforrás pedig az, aki ajogi normát elfogadja. Ezek függvényében az alábbi táblázattal szemlél-tetjük a jogforrási hierarchiát (amely alapján az alacsonyabb rendű normanem lehet ellentétes a magasabb rendűvel), a példák között pedig az ál-lamháztartás szempontból releváns jogszabályokat nevesítünk.

kiszervezés

15

Fontos emellett megjegyezni, hogy a nemzetközi jog (pl. kettős adóz-tatás elkerülését célzó nemzetközi adóegyezmények), ezen belül az uniósjog elsőbbségének az elvét, amely alapján a nemzetközi, illetve az uniósjog a nemzeti jogalkotás kereteit adja.

3. táblázatAlaki jogforrás Anyagi jogforrás Példa

1. Alaptörvény (al-kotmány)

Országgyűlés - Magyarország Alaptörvénye(2011. április 25.)- Korábbi alkotmány: 1949. éviXX. törvény a Magyar Köztársa-ság Alkotmánya

2. törvényeka) sarkalatos (két-harmaddal elfoga-dott) törvények

Országgyűlés - 2011. évi CXCIV. törvény Ma-gyarország gazdasági stabilitásá-ról,- 2011. évi CXCV. törvény azállamháztartásról- 2011. évi CXCVI. törvény anemzeti vagyonról

b) egyszerű több-séggel elfogadotttörvények

Országgyűlés - 2014. évi C. törvény Magyaror-szág 2015. évi központi költség-vetéséről- 1995. évi CXVII. törvény aszemélyi jövedelemadóról- 1990. évi C. törvény a helyiadókról

3. rendeletek - MNB elnöke, erre fel-hatalmazott alelnöke,- Kormány,- miniszterelnök,- miniszterek,- önálló szabályozó szer-vek vezetői,- települési önkormány-zat képviselő-testülete,illetve közgyűlése

- 368/2011. (XII. 31.) Korm.rendelet az államháztartásrólszóló törvény végrehajtásáról- Debrecen Megyei Jogú VárosÖnkormányzata Közgyűlésének45/2013. (XI. 28.) önkormányzatirendelete a helyi adókról

A korábbi Alkotmányhoz képest (1949. évi XX. törvény) a 2012. janu-ár 1-jén hatályba lépő Alaptörvény külön, „Közpénzek” című fejezetben

16

(36. cikktől a 44. cikkig) tartalmaz pénzügyi jogi szempontból relevánsszabályokat, ezen fejezeten kívül azonban további pénzügyi jogi rendel-kezései is vannak.6 Ezek közül a későbbiekben az adózásra és az állam-adóságra vonatkozó szabályokat emeljük ki, kiegészítve a kapcsolódójogszabályok rendelkezéseivel is.7 A többi jogszabály (törvény, rendelet)nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.

A törvényeken belül a sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek el-fogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők két-harmadának szavazata szükséges.

A rendeleteken belül a jogforrási hierarchia az alábbiak szerint értel-mezendő: az MNB rendeletek és a Kormányrendeletek nem lehetnek el-lentétesek törvénnyel, a miniszteri rendeletek Kormányrendelettel és mi-niszterelnöki rendelettel sem, az önálló szabályozó szerv vezetője pedigtörvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatá-rozott feladatkörében fogadhat el olyan rendeletet, amely törvénnyel,kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és aMagyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével sem lehet ellentétes. Azönkormányzati rendeletek nem lehetnek ellentétesek sem törvénnyel, semmás rendelettel.

Az alábbiakban a pénzügyi jog, illetve az államháztartási rendszer vo-natkozásában a legfontosabb jogszabályokat elemezzük majd.

Önellenőrző kérdések:1. Az adópolitika a fiskális vagy a monetáris politikához kapcsolódik?2. Hazánk jelenleg milyen árfolyam-politikát alkalmaz? Ez megfelel-e azeuróövezethez való csatlakozás feltételének?3. Határozza meg a CR és az ÚH fogalmát, továbbá hogy miket mutatnakmeg?4. Az államháztartásnak hány alrendszere van? Milyen szervek tartoznakaz egyes alrendszerekhez?5. Közfeladatot milyen intézmények, szervek láthatnak el?6. Mutassa be a jogszabályok hierarchiáját alaki és anyagi jogforrás sze-rint!

6 Pl. K) cikk, N) cikk, O) cikk, XIX. cikk, XXX. cikk, a közhatalmi szervekre és a helyiönkormányzatokra vonatkozó rendelkezések egy része stb.7 Rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács, szükségállapot idején pedig a köztár-sasági elnök is jogosult rendeletet alkotni.

17

2. Közbevételek és közkiadások

Az államháztartási gazdálkodáson belül vizsgálhatjuk a pénzgazdálko-dást és a vagyongazdálkodást. A közpénzekkel való gazdálkodás alapját aközbevételek és a közkiadások adják.

2.1 Közbevételek rendszere

Közbevétel minden olyan pénzeszköz, amely az államháztartás bevé-teli oldalán megjelenik. A közbevételeken belül megkülönböztethetjük aközhatalmi (másképp közjogi) és a magánjogi bevételeket, melyek rend-szerét az alábbiak szerint vázolhatjuk fel.

4. táblázatKözbevételek rendszere

KözbevételekKözhatalmi (közjogi) bevételek Magánjogi bevételek

- adó jellegű (adó, já-rulék, hozzájárulás, vagyon-szerzési illeték),

- díj jellegű (eljárásiilleték, igazgatási és szolgáltatá-si díj, felügyeleti díj, pótdíj),

- szankció jellegű (bír-ság, pótlék).

- közfeladatok ellátása soránnyújtott közszolgáltatások ellenér-tékei,

- nemzeti vagyonnal való gaz-dálkodásból származó bevételek,

- tőkejövedelmek,- felvett hitel, kölcsön,- államháztartáson kívüli támo-

gatásokból származó bevételek,- nemzetközi támogatások, se-

gélyek,- egyéb.

Forrás: saját szerkesztés

A közhatalmi bevételek az állam (ideértve a helyi önkormányzatokatis) által, egyoldalúan, a közhatalom jogán meghatározott fizetési kötele-

18

zettségek a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás céljából. Aközjogi bevételekre alá-, fölérendeltségi viszony jellemző. A közhatalmibevételeknek három alapvető típusa van:

- adójellegű bevételek,- díjjellegű bevételek,- szankció jellegű bevételek.

Az adójellegű bevételek közös jellemzője, hogy közvetlen ellenszol-gáltatás nem kapcsolódik hozzájuk (közvetve igen, hiszen az adóbevéte-lek biztosítják a közfeladatok ellátásának finanszírozását). Az adójellegűbevételek között megkülönböztethetjük a céladókat (melyek tipikusan, denem kizárólagosan járulékok, hozzájárulások), amelyekből származó be-vétel csak meghatározott célra használható fel. Pl. a munkavállaló által abérjövedelméhez kapcsolódóan fizetett egészségbiztosítási járulék azEgészségbiztosítási Alap bevétele lesz, amely az egészségügyi feladatokellátását finanszírozza.8

A közhatalmi bevételeken belül a díjjellegű bevételek olyan egyoldalú-an meghatározott fizetési kötelezettségek, melyekhez közvetlen ellenszol-gáltatás kapcsolódik. Ilyen például a tulajdonjog vagy a jelzálog bejegy-zése érdekében fizetendő földhivatali eljárási díj, valamint az útlevél ki-állításáért fizetendő eljárási illeték.

A szankció jellegű bevételnek alapvetően represszív funkciója van. Azadójogban az objektív szankciók pótlékok (késedelmi pótlék, önellenőr-zési pótlék), a szubjektív szankciók bírságok (így adóbírság, mulasztásibírság). Objektív szankciók esetén az alkalmazhatóságot a jogsértéspuszta ténye megalapozza, nem veszik figyelembe az adózó, illetve azadózói magatartás személyes körülményeit, az adóhatóság oldaláról nincshelye mérlegelésnek. A szubjektív szankciók esetében főszabály szerintfigyelembe veszik az egyéni körülményeket (pl. jogsértés súlyát, ismétlő-dő voltát stb.)

Az állam, mint egy gazdasági szereplő is részt vehet a piaci folyama-tokban (eladhat, privatizál; bérbe adhat, koncesszióba adhat stb.). Ilyen-

8 2012-ben több céladót is bevezettek, melyek elnevezése megtévesztően adó, de szinténcéladó jelleggel működnek (pl. a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítás díjával egyide-jűleg fizetendő baleseti adó8 és a köznyelvben chipsadónak és hamburgeradónak is ne-vezett népegészségügyi termékadó8 is az Egészségbiztosítási Alap bevétele.

19

kor tevékenyégét és az abból származó bevételeket a piaci folyamatokalakítják (az ügyletkötéshez szükség van a másik fél konszenzusára). Azezen ügyletekből származó bevételek a magánjogi bevételek, melyekretehát a mellérendeltségi viszony jellemző. Ezek az alábbiak szerint isrendszerezhetők:9

a) Közfeladatok ellátása során nyújtott közszolgáltatások el-lenértékei. Ide sorolhatók különösen a költségvetési szervek általnyújtott közszolgáltatásokból származó közszolgáltatási díjbevé-telek (pl. könyvtárak, múzeumok díjbevétele, egyetemi tandíj). Aközhatalmi díjbevételektől megkülönbözteti őket, hogy ezeket aszolgáltatásokat nem vagyunk kötelesek igénybe venni, az a fo-gyasztó döntésén alapul.

b) Nemzeti vagyonnal való gazdálkodásból származó bevéte-lek. A nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog magában foglalja atulajdonjog átruházását, a birtoklás, használat jogának meghatáro-zott időre történő átengedését is, amely együtt járhat a hasznokszedésére való jogosultsággal is. A nemzeti vagyonból származóbevétel lehet ezek alapján a privatizációs és a koncessziós bevételis (utóbbira példa az autópályák és a nemzeti dohányboltok kon-cessziós díja).

c) Tőkejövedelmek. Ezek egyik tipikus esete, ha az államitulajdonban lévő gazdasági társaság (pl. egy önkormányzati köz-lekedési zrt.) nyereségesen működik és az adózott éves nyereségé-ből az önkormányzatnak osztalékbevétele származik. Tőkejöve-delem keletkezhet továbbá például a pénzpiaci befektetések ho-zamaiból, kamataiból.

d) Egyes egyenlegszámítási módok10 esetében bevételnek mi-nősül a felvett hitel, illetve kölcsön. A kölcsönt azért sajátos be-

9 A rendszerezéskor az államháztartásról szóló törvény 2015. január 1-jén hatályos cso-portosítását vettük alapul. Jelenleg a törvény (4/A.§-6.§) más csoportosítást alkalmaz.10 Többféle költségvetési egyenlegszámítási mód ismert és alkalmazott. A pénzforgalmiegyenleg az adósságszolgálattal kapcsolatban mind a tőke-, mind a kamattörlesztéseketfigyelembe veszi, amikor a költségvetési bevételek és kiadások számbavételével meg-határozásra kerül a költségvetés egyenlege. A GFS egyenleg már csak az adósságszol-gálattal kapcsolatos kamattörlesztéseket veszi figyelembe (mint megmaradó költség). AzESA 95’ egyenleg szintén nem tartalmazza az adósságszolgálattal kapcsolatos tőketör-lesztéseket, viszont a még ki nem fizetett kamatokat időarányosan tartalmazza. Az el-

20

vétel, mert ahhoz visszafizetési kötelezettség társul (tőke- és ka-mattörlesztés).

e) Államháztartáson kívüli támogatásokból származó bevételkeletkezhet például, ha egy iskola és egy helyi informatikai cégegyüttműködése keretében a vállalkozás támogatást nyújt a kép-zéshez, amely figyelembe veszi a cég, így közvetlenül a munka-erő-piac igényeit.

f) A nemzetközi támogatásokon, segélyeken belül meghatá-rozó összeget tesznek ki az uniós támogatások. Emellett ide sorol-ható például egy esetleges természeti katasztrófa esetén kapottnemzetközi segély.

g) Az esetleges további bevételek az egyéb kategóriában je-lenhetnek meg.

2.2 Közkiadások rendszere

A közbevételek mellett szükséges a közkiadásokról is említést tennünk.A közkiadásokat is többféleképpen csoportosíthatjuk.11 Egy korábbi jog-szabályi kategorizálás alapján, funkciójuk szerint az államháztartási kia-dásokat mi az alábbiak szerint tipizáljuk:

a) Költségvetési szervek közfeladat-ellátáshoz kapcsolódó ki-adásai. A költségvetési szervek kiadásai kapcsolódhatnak közha-talmi (pl. rendvédelmi) vagy közszolgáltatási (pl. oktatási) fela-datok ellátásához is. Emellett a költségvetési szervek kiadásaitmegkülönböztethetjük aszerint is, hogy működési (működési célúszemélyi kiadás pl. a közalkalmazottak bére, dologi kiadás pl. aközműszolgáltatások díjai) vagy felhalmozási célúak (pl. felújítás,beruházás). Fontos viszont megjegyezni, hogy ez utóbbi altípusok

sődleges egyenleg egyáltalán nem veszi figyelembe az adósságszolgálatot (sem a tőkét,sem a kamatot).11 A jelenleg hatályos államháztartásról szóló törvény (az államháztartási bevételekhezhasonlóan) a kiadásoknak is két nagy típusát, a költségvetési kiadásokat és a finanszíro-zási kiadásokat különbözteti meg, a költségvetési kiadásokon belül külön tipizálva a mű-ködési és a felhalmozási kiadásokat. A pénzügyi jogi tankönyvek a közkiadásokat a köz-bevételektől eltérő szempontok szerint csoportosítják, így nem közjogi és magánjogi ki-adásokat különböztet meg, hanem az általunk is alkalmazott, funkciók szerinti csoporto-sításon alapulnak. Erről lásd: Simon, 2007; Földes, 2003.

21

részben átfedést mutatnak a nemzeti vagyonnal kapcsolatos kiadá-sokkal.

b) Államháztartáson kívül ellátott közfeladatok finanszírozá-sa. Amint azt a közfeladatot ellátó intézmények meghatározásakormár említettük, közfeladatot nemcsak költségvetési szervek lát-hatnak el, hanem más közszektoron belüli (pl. állami tulajdonbanlévő gazdasági társaság), valamint magánszektorbeli szereplők is(pl. egyház). A közszektor egyéb szereplőihez kapcsolódóan azállamháztartási kiadások (így pl. a veszteségesen működő államivállalatok költségvetési támogatása) csak sajátosan jelennek meg.A közfeladat-ellátás magánszektor számára történő kiszervezéseszintén államháztartási kiadásként megjelenő állami támogatások-kal járhat.

c) A nemzeti vagyonnal kapcsolatos államháztartási kiadásokaz eddigi kategóriákhoz többféleképpen kapcsolódhatnak. A nem-zeti vagyonnal való gazdálkodás a folyó évi költségvetésbenmegjelenhet működési kiadásként (pl. a karbantartási költségek)és felhalmozási kiadásként is (lásd felújítási és beruházási költsé-gek). A nemzeti vagyonnal gazdálkodhat költségvetési szerv (pl. akórház annak épületével), állami tulajdonban lévő gazdasági társa-ság is (pl. a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.), valamint ma-gánszektorbeli szereplő is (használati joga lehet pl. az egyháznakaz önkormányzati tulajdonban lévő iskolaépület felett, bár a ma-gánszektorbeli szereplő kiadása nem minősülnek államháztartásikiadásnak).

d) Jóléti (tipikusan pénzbeli) ellátások finanszírozása. Ezekjelentős részét teszik ki a társadalombiztosítás kiadásai (pl. anyugdíj), emellett megemlíthetők a szociális rászorultság vagyegyéb kormányzati preferencia alapján nyújtott támogatások is (pl.foglalkoztatást helyettesítő támogatás, családi pótlék).

e) Az államháztartás alrendszereinek adósságával összefüggőkiadások. Az államadósság növelésével járó ügyletek esetébenfontos megjegyezni, hogy a két alrendszer adóssága együttesen al-kotja az államadósságot, amellyel kapcsolatban – a magánjogi be-vételeken belül említett hitelekhez és kamatokhoz hasonlóan – atőke- és a kamattörlesztésre tekintettel is felmerülhetnek állam-háztartási kiadások.

22

f) Tartalékok, melyeknek több típusa lehet. Fontos ezek kö-zül a régebben általános tartaléknak nevezett, jelenleg mint rend-kívüli kormányzati intézkedés tartalékaként nevesített tartalék,melynek összege a költségvetési kiadások főösszegének min.0,5%-a, max. 2%-a lehet és a nem várt kiadások (pl. árvíz) és el-maradó bevételek (pl. felülbecsült adóbevétel) fedezésére szolgál-nak.

g) Uniós tagságból, más nemzetközi kötelezettségből (pl.NATO tagságból) származó fizetési kötelezettségek. Uniós tag-ságból eredő kötelezettségünk pl. az EU költségvetéséhez valóhozzájárulás bruttó nemzeti jövedelmünk függvényében, valamintaz ÁFA bevételeink egy részének az uniós költségvetésbe való be-fizetése is.

h) Egyéb.

Fontos végül arra is felhívni a figyelmet, hogy az államháztartás két al-rendszere (a központi és az önkormányzati alrendszer) közötti pénzmoz-gások az egyik alrendszernél kiadásként, a másiknál bevételként jelennekmeg, azokat az államháztartási bevételek és kiadások között ezért nememlítettük.

A különböző kormányzati szintek közötti pénzmozgásokra példakéntszolgálhatnak a központi költségvetésből nyújtott támogatások és az áten-gedett központi adók.

2.3 Az adóztatás alapvető szabályai

Az államháztartási bevételek meghatározó része az adóbevételekbőlszármazik, alapvetően ezek biztosítják a közfeladatok ellátásának finan-szírozását. Az alábbiakban az Alaptörvény és a Magyarország gazdaságistabilitásáról szóló törvény (továbbiakban Gst.)12 alapján határozzuk megaz adóztatásra vonatkozó alapvető szabályokat.

Az adózásra, adóztatásra az alábbi alaptörvényi rendelkezések azirányadók.

12 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról.

23

O) cikk „Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerintköteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.”

XXX. cikk (1) „Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban valórészvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fede-zéséhez.”

XXX. cikk (2) „A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulásmértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak fi-gyelembevételével kell megállapítani.”

A közteherviselés, az adózás alkotmányos elvei: általánosság, arányos-ság, egyenlőség.

Az általánosság elve alapján minden természetes személy és szervezet,ha az adóalanyiság feltételei adottak, kötelesek a közterhekhez hozzájá-rulni. Adó alanya tehát lehet pl. vállalkozás, külföldi személy, szervezetis.

Az arányosság elvét az előző Alkotmányhoz képest a mostani Alap-törvény új tartalommal töltötte meg. Míg a korábbi Alkotmány értelmé-ben jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelően kellett a közterhek-hez hozzájárulni, immáron a teherbíró képességnek és a gazdaságban valórészvételnek megfelelően. Bár e rendelkezéseket az Alkotmánybíróságértelmezései fogják részletes tartalommal megtölteni, a megváltozott szö-veg egyrészt utalhat arra, hogy a jelenlegi kormány prioritásainak megfe-lelően a vagyonadóztatás nem meghatározó hazánkban, másrészt a legu-tóbbi évek adópolitikájának megfelelően az egyes ágazatok többletadóz-tatása jobban megfeleltethető, még ha nem is mindig igazolható a teherbí-ró képesség és a gazdaságban való részvétel alapján történő adóztatás el-vével.

Az egyenlőség elve az egyenlő feltételek szerinti adózást, a diszkrimi-natív adóztatás tilalmát jelenti. Ez nem jelenti azt, hogy ne lehetne külön-böző preferenciák menték adókedvezményben, adómentességben része-síteni egyes társadalmi csoportokat, gazdasági tevékenységeket stb. Magaaz Alaptörvény is meghatároz egy ilyet, amikor a gyermeknevelés kiadá-sainak adóztatás során történő figyelembevételéről rendelkezik. Ezt a ren-delkezést a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény továbbrészletezi:

24

37. § (1) „… fizetési kötelezettség megállapításakor a gyermekvállalásés -nevelés költségeit családi kedvezmény formájában kell figyelembevenni.

(2) A családi kedvezmény gyermekenkénti mértékét a gyermekszámtólfüggően eltérően kell megállapítani, azzal, hogy magasabb mértékű csa-ládi kedvezményt három- vagy több gyermek nevelése, gondozása eseténkell nyújtani.

(3) A családi kedvezmény gyermekenkénti mértéke nem lehet alacso-nyabb a megelőző költségvetési évre megállapított mértéknél.”

A jogforrási hierarchiát jól mutatja, hogy az Alaptörvény és a sarkala-tos törvényként elfogadott Gst. keretei között kerülhet sor a személyi jö-vedelemadóról szóló törvényben (továbbiakban Szja tv.) a családi ked-vezmény rendelkezéseinek elfogadására.13 Ez azt is jelenti, hogy ahhoz,hogy a családi kedvezményre vonatkozó, Gst.-ben meghatározott keret-szabályokat megváltoztassák, nem az Szja tv. módosításához elegendőegyszerű többség, hanem a Gst. módosításához szükséges kétharmadostöbbség kell. Ezért van jelentősége annak is például, hogy a személyi jö-vedelemadó lineáris adómértékét szintén belefoglalták a Gst.-be.

A Gst. az adóztatásra vonatkozóan további alapvető rendelkezésekettartalmaz:

a) Adót előírni, szabályozni kizárólag az Országgyűlés jogo-sult törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján (törvényi ke-retek között)14 a települési önkormányzat képviselő-testülete, illet-ve közgyűlése önkormányzati rendeletben. A helyi önkormányzat-ok közül tehát csak a települési önkormányzat jogosult adót meg-állapítani, a megyei önkormányzat nem.

b) Visszamenőleges hatály tilalma szigorúbb szabályozásesetén: „jogszabály a hatálybalépését megelőző időszakra vonat-kozóan nem növelheti a fizetési kötelezettséget, nem bővítheti a

13 A családi kedvezmény jelenleg hatályos rendelkezései: 1995. évi CXVII. törvény aszemélyi jövedelemadóról, 29/A.–29/B.§.14 A helyi adók és a települési adó megállapításának törvényi kereteit a helyi adókrólszóló 1990. évi C. törvény határozza meg.

25

fizetésre kötelezettek körét, illetve nem szüntethet meg vagy kor-látozhat kedvezményt, mentességet.”15

c) A jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között legalább30 napnak el kell telnie szigorúbb szabályozás esetén (pl. fizetésikötelezettség előírása, adómérték emelése stb.).

d) Az új fizetési kötelezettséget megállapító törvényt kizáró-lag ezzel azonos vagy hasonló életviszonyokat szabályozó tör-vényben lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

e) Az új fizetési kötelezettséget megállapító törvényben megkell határozni, hogy a bevétel az államháztartás mely alrendszeré-nek bevételét képezi.

f) Arányos adminisztratív költségek: új fizetési kötelezettségmegállapítása során figyelemmel kell lenni arra, hogy annak ki-vetésével, beszedésével, nyilvántartásával, ellenőrzésével össze-függő adminisztrációs költségek ne legyenek aránytalanul maga-sak a fizetési kötelezettségből származó bevétel összegéhez ké-pest, illetve azokat nem haladhatják meg.16

Az adókat többféleképpen rendszerezhetjük. Az államháztartás vonat-kozásában fontos csoportosítás a központi és a helyi adók elhatárolása. Aközponti adókat az Országgyűlés törvényben szabályozza és a központikormányzati alrendszer bevételeit képezik. Az államháztartási bevételekközött a központi adók súlya jelentősebb. A legnagyobb bevételt az álta-lános forgalmi adó adja, emellett a személyi jövedelemadó, a jövedékiadó és a társasági adó alkotja a fő központi adóbevételeket (erről lásd akövetkező táblázatot és ábrát).

15 Kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérőenrendelkezik.16 Gst. 28/A.§-35.§.

26

2. ábraKözponti adókból származó bevételek (milliárd Ft, 2015)

Forrás: 2014. évi C. törvény

3. ábraKözponti adóbevételek megoszlása (2015)

Forrás: 2014. évi C. törvény

A Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló törvénytervadatait feldolgozó táblázat és ábra alapján megállapítható, hogy ha-zánkban a forgalmi, fogyasztási típusú adók (ÁFA, jövedéki adó) a leg-jelentősebb adóbevételek, emellett a magánszemélyek és a vállalkozások

27

jövedelem, illetve nyereségadója.17 A vagyonadóztatás elhanyagolható,viszont az utóbbi években egyre jelentősebbé váltak az egyes ágazatokattöbbletteherrel sújtó szektorális adók.

A helyi adókat törvényi keretek között a települési önkormányzat kép-viselő-testülete (megyei jogú város esetén a közgyűlés) jogosult rendelet-ben szabályozni, a helyi adóbevételekkel a települési önkormányzatokrendelkeznek. A helyi adókon belül megkülönböztethetjük az építmény-adót, a telekadót, a magánszemélyek kommunális adóját, az idegenfor-galmi adót és országos szinten a legfontosabb helyi adóbevételt, a helyiiparűzési adót. A helyi adók mellett 2015.01.01-től az önkormányzatokjogosultak települési adót is kivetni, melynek szabályait szintén a helyiadókról szóló törvény18 fekteti le.

Végül sajátos vonásokkal bírnak az átengedett központi adók, melyekközponti adók lévén az Országgyűlés által törvényi szinten szabályozot-tak, viszont a mindenkori költségvetési törvényben meghatározott arány-ban az abból származó bevételek egy része vagy egésze önkormányzatibevételnek minősül. 2013 óta a gépjárműadó 40%-ban, valamint kizáró-lag a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni SZJA 100%-banátengedett központi adó.19

Önellenőrző kérdések:1. Hogyan rendszerezhetjük a közbevételeket?2. Hogyan csoportosíthatjuk a közkiadásokat?3. A közoktatáshoz kapcsolódóan milyen közbevételek, közkiadások je-lenhetnek meg a költségvetésben?4. Mit jelent az egyenlőség elve? Ez alapján tilos-e adókedvezménytnyújtani?5. Ki és hogyan jogosult helyi adót megállapítani?6. Milyen sajátosságai vannak az átengedett központi adóknak? Milyenátengedett központi adók vannak jelenleg? 17 A személyi jövedelemadó és a társasági adó mellett a magánszemélyek és a vállalko-zások egyszerűsített jövedelemadózási módok (EKHO, KATA, KIVA, EVA) közül isválaszthatnak, melyek az egyéb központi adóbevételek között szerepelnek a táblázatbanés az ábrán.18 1990. évi C. törvény.19 2012 végéig a személyi jövedelemadó 40%-ban, illetve speciális esetként a termőföldbérbeadásából származó SZJA 100%-ban, a gépjárműadó pedig szintén 100%-ban voltátengedett központi adó.

28

3. A költségvetési ciklus bemutatásaaz államadósság-szabályra tekintettel

A költségvetési jog keretében tárgyalhatjuk egyrészt a költségvetésibevételek, kiadások és a költségvetési egyenleg alakulását, másrészt jel-lemezhetjük a költségvetés eljárási szabályait átfogó költségvetési ciklust.Az alábbiakban központi kormányzati szinten tekintjük át a költségvetésalapvető eljárási szabályait, melyeket az Alaptörvény, Magyarország gaz-dasági stabilitásáról szóló törvény (a Gst.) és az államháztartásról szólótörvény tartalmaz.

A költségvetés eljárási szabályainak az áttekintése során, illetve aztkövetően is kitérünk az államadósságra vonatkozó rendelkezésekre. Azállamadósságra vonatkozó alapvető szabályokat és a kapcsolódó intézmé-nyek feladat-, hatáskörét az Alaptörvény Közpénzek fejezetének 36. és37. cikke, valamint a Gst. II.-IV. fejezetei (2-27.§) tartalmazzák. Fontoshangsúlyozni, hogy a szabályozás alkotmányos és sarkalatos jellege arendelkezések tartós és nehezen megváltoztatható voltát kívánja biztosíta-ni.

A költségvetési ciklusnak négy szakasza van: előkészítés, döntés, vég-rehajtás, zárszámadás. Az előkészítés és a döntés általában a tárgyévetmegelőző évben, a végrehajtás a tárgyévben, a zárszámadás pedig atárgyévet követő évben valósul meg. Például a 2015. évi költségvetéselőkészítési és döntési szakaszára 2014-ben került sor, végrehajtására2015-ben (tárgyévben), zárszámadására pedig 2016-ban fog sor kerülni.Egy költségvetési ciklus három évet ölel át (a példa kapcsán ez 2014–2016).

Az egyes költségvetési ciklusok átfedik egymást. Például 2015-bennemcsak a 2015. évi költségvetés végrehajtására kerül sor, hanem a 2014.évi zárszámadására és a 2016. évi költségvetés előkészítésére, elfogadásá-ra is. Egy adott évben tehát három költségvetési ciklus ér össze.

A költségvetési ciklus keretében legalább két törvény elfogadására ke-rül sor: az előkészítés és a döntés eredményeképpen az Országgyűlés el-fogadja a Magyarország adott évi központi költségvetéséről szóló tör-vényt, a végrehajtásról készült zárszámadásról pedig az Országgyűlés zár-számadási törvényt alkot (Magyarország adott évi költségvetésének vég-

29

rehajtásáról szóló törvényt). A központi költségvetésről és az annak vég-rehajtásáról szóló törvényjavaslatoknak azonos szerkezetben, átláthatómódon és ésszerű részletezettséggel kell tartalmazniuk az állami kiadáso-kat és bevételeket. Emellett a végrehajtás során, a tervezett bevételi és ki-adási előirányzatoktól való eltérés esetén sor kerülhet Magyarország adottévi központi költségvetéséről szóló törvénynek a módosítására (egy mó-dosító törvénnyel), valamint kivételes esetben, a tervadatoktól való je-lentős eltérés esetén pótköltségvetés elfogadására is (egy új központi költ-ségvetéséről szóló törvénnyel).

3.1 A költségvetés előkészítése

A költségvetés előkészítése keretében vizsgáljuk, hogy milyen kötele-zően elkészítendő középtávú tervdokumentumok keretében kerül sor azéves költségvetési tervezésre, majd meghatározzuk, hogy milyen intéz-ményi szereplők vesznek részt a tervezésben, végül az előkészítés mene-tére, feltételeire vonatkozó szabályokat elemezzük röviden.

Az éves költségvetési törvények előkészítésekor, elfogadásakor tekin-tettel kell lenni középtávú tervdokumentumokra is. Ilyen az Európai Uniófelé minden év áprilisában benyújtandó, aktualizált nemzeti reformprog-ram (mely hazánk gazdaságpolitikai céljait, ahhoz kapcsolódó tervezettintézkedéseket, adatokat tartalmazza három évre vonatkozóan), valaminta konvergencia program (mely a fiskális politikára vonatkozóan tartal-mazza az előző információkat). Emellett a Kormány köteles ún. középtá-vú költségvetési tervet is elfogadni (minden év december 31-ig aktuali-zálni a költségvetési törvényre tekintettel), mely a központi költségvetésbevételeinek és kiadásainak, valamint egyenlegének a költségvetési évetkövető három évre tervezett összegét tartalmazza. Ezen keretek között ke-rül sor a következő évi költségvetés előkészítésére.

A költségvetés előkészítéséért a Kormány a felelős, a Kormány nevé-ben alapvetően az államháztartásért felelős miniszter (jelenleg a Nemzet-gazdasági Miniszter) jár el. Emellett a tervezés folyamatában fontos sze-repe van a fejezetet irányító szerveknek is. (A központi költségvetésrőlszóló törvény legnagyobb szerkezeti egységei a fejezetek, melyek élén afejezetet irányító szerv, illetve annak vezetője áll. A legfontosabb közha-talmi szervek külön fejezetet alkotnak, így általában az egyes minisztéri-

30

umok, az Országgyűlés, a Magyar Nemzeti Bank, a Köztársasági Elnökstb.). További intézményi szereplő a Költségvetési Tanács,20 aki az állam-adósság-szabály betartása felett őrködik, e kapcsán a költségvetési ciklu-son belül az előkészítés, a döntés és a végrehajtás szakaszában is szerepetjátszik (a zárszámadás során alapvetően már nem). A központi költség-vetésről szóló törvény előkészítésében való közreműködés keretében kü-lönösen a központi költségvetés megalapozottságát vizsgálja az állam-adósság-szabályra tekintettel.

A Gst. értelmében a központi költségvetés tervezése során a kormány-zati szektor egyenlegét az Alaptörvénnyel és az Európai Unió jogávalösszhangban, a Gst. rendelkezéseinek megfelelően kell meghatározni. Akormányzati szektor egyenlegét úgy kell meghatározni, hogy:

a) összhangban legyen a középtávú költségvetési cél elérésé-vel (melyet az EU felé benyújtandó középtávú tervdokumentumoktartalmaznak), és

b) annak hiánya (azaz a deficit) ne haladja meg a GDP 3%-át.

A GDP 3%-át meg nem haladó költségvetési deficit szabálya össz-hangban van egyrészt a túlzott hiány esetén alkalmazott uniós eljárás fel-tételeivel, másrészt az adósságcsökkentés céljával. A központi költségve-tésről szóló törvényben összegszerűen meg kell határozni az államház-tartás adósságának a költségvetési év utolsó napjára tervezett értékét.

Miután a Kormány meghatározza a gazdaság- és pénzügypolitika főirányait, így különösen az adópolitika és a költségvetési politika céljait, aköltségvetési egyenlegcélt és ennek eredményeképp az államadósság ter-vezett alakulását, az államháztartásért felelős miniszter június 30-áig ki-dolgozza és az általa vezetett minisztérium honlapján közzéteszi a köz-ponti költségvetési tervezés részletes ütemtervét, kereteit, tartalmi köve-telményeit,

A fejezetet irányító szerv a közzétett tájékoztatóban meghatározottakalapján – a fejezetre nézve megállapított tervezett kiadási főösszeg meg-tartásával – megtervezi és egyezteti az államháztartásért felelős miniszter-rel az általa irányított fejezetbe sorolt költségvetési szerv bevételeit és ki-adásait. 20 A Költségvetési Tanács tagjai az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar NemzetiBank elnöke és a köztársasági elnök által kinevezett személy.

31

A fejezetet irányító szervek által meghatározott, következő évi terv-adatok képezik a költségvetési alkufolyamatok kiindulópontját. Ezenkormányzati keretek között folyó alkufolyamatok alól mentesülnek a spe-ciális jogállású fejezetek, amelyek által meghatározott tervadatokat aKormány változtatás nélkül köteles az Országgyűlés elé terjeszteni. En-nek oka ezen fejezetek (pl. az Állami Számvevőszék, a Magyar NemzetiBank) Kormánytól való függetlensége. Ez a speciális helyzet viszont márnem jelenti azt, hogy az Országgyűlés nem változtathat a tervadatokon.

Az alkufolyamat eredményeképpen először az államháztartásért fele-lős miniszter készíti el a központi költségvetésről szóló törvényjavaslattervezetét és azt – a kapcsolódó törvénymódosító javaslatokkal a – Kor-mány elé terjeszti további egyeztetések céljából.

A költségvetés előkészítésének szakaszában a Kormány a központiköltségvetésről szóló törvényjavaslatot megküldi a Költségvetési Tanács-nak véleményezésre, amely keretében a Tanács az államadósság-szabályratekintettel, a törvényjavaslat hitelességére vagy végrehajthatóságára vo-natkozóan egyet nem értését fejezheti ki. Ez esetben a Kormánynak a ter-vezetet ismételten meg kell tárgyalnia (viszont nem muszáj azon módosí-tania), csak azt követően nyújthatja be a költségvetési törvényjavaslatotaz Országgyűlésnek.

A Kormány október 15-éig – az országgyűlési képviselők általánosválasztásának évében október 31-éig – benyújtja az Országgyűlésnek aközponti költségvetésről szóló törvényjavaslatot. A Kormány a központiköltségvetésről szóló törvényjavaslat szerkezetéhez igazodó részletezőtáblázatokat és ezek szöveges indokolásait a központi költségvetésrőlszóló törvényjavaslat benyújtását követő tíz napon belül, a központi költ-ségvetésről szóló törvényjavaslatban foglaltak megalapozásához szüksé-ges törvénymódosításokat tartalmazó (pl. adójogszabályok módosításáravonatkozó) törvényjavaslatot pedig akként nyújtja be az Országgyűlés-nek, hogy az a központi költségvetésről szóló törvénnyel legalább egyi-dejűleg hatályba lépjen.

32

3.2 A költségvetés döntési szakasza

A költségvetési ciklus döntési szakaszában intézményi szereplőként azOrszággyűlés, ideértve annak bizottságait, valamint a Költségvetési Ta-nács és az Állami Számvevőszék jelenik meg.

A költségvetési és a zárszámadási törvényjavaslatok Országgyűléselőtti tárgyalására speciális eljárási szabályok vonatkoznak. Így példáulnem lehet a törvény sürgős, illetve kivételes eljárásban való tárgyalásátkérni, az Országgyűlés minden állandó bizottsága véleményezi a tör-vényjavaslatot, amely véleményeket a Költségvetési Bizottság foglaljaössze és terjeszti az Országgyűlés plénuma elé. Emellett az Állami Szám-vevőszék is véleményezi a költségvetési törvény javaslatát. Az Ország-gyűlés plénuma előtt az általános vitával veszi kezdetét a költségvetésitörvény tárgyalása, módosító javaslatokat a vita végéig van lehetőség be-nyújtani. A költségvetési törvény általános vitáját a részletes viták köve-tik.

Korábban az első részletes vitát november 30-ig le kellett zárni, amelyeredményeképpen egy Országgyűlési határozat keretében meghatároztáka fejezetek főösszegeit, ezek alapján a bevételi és kiadási főösszeget és aköltségvetés egyenlegét (a hiány vagy többlet mértékét). Az első részletesvita határozattal történő lezárására jelenleg tehát nincs határidő megálla-pítva az államháztartásról szóló törvényben. Az első részletes vita lezárá-sát követően csak a határozat keretei között van lehetőség a másodikrészletes vita során olyan módosító indítványokat benyújtani, amelyekcsak az egyes költségvetési fejezeten belül változtatják meg az előirány-zatokat, így azok az elfogadott főösszegeket és a költségvetés egyenlegétmár nem érintik.

Az általános és a részletes viták után kerül sor a záróvitára és a záró-szavazásra. Ezt megelőzően viszont szükséges a Költségvetési Tanácselőzetes hozzájárulásának a megadása. Amennyiben a tanács az állam-adósság-szabályra tekintettel támogatja a költségvetési törvényt, azt záró-szavazás keretében, a szükséges egyszerű többség megléte esetén elfo-gadják, az Országgyűlés elnökének aláírását követően a törvény a köztár-sasági elnökhöz kerül aláírásra, legvégül pedig kihirdetik a Magyar Köz-lönyben.

33

A költségvetési törvény elfogadásakor figyelemmel kell lenni azAlaptörvényben és a Gst.-ben meghatározott államadósság-szabályra.

Alaptörvény 36. cikk (4) „Az Országgyűlés nem fogadhat el olyanközponti költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen azállamadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét.”

Mivel hazánkban az államadósság jóval a GDP 50%-a felett van, ezérta fenti rendelkezéshez kapcsolódóan szükséges volt átmeneti rendelkezé-seket is beiktatni az Alaptörvénybe.

Alaptörvény 36. cikk (5) „Mindaddig, amíg az államadósság a teljeshazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központiköltségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljeshazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza.”

Alaptörvény 36. cikk (6) „A (4) és (5) bekezdésben foglaltaktól csakkülönleges jogrend idején (…), vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentősvisszaesése esetén (…), a szükséges mértékben lehet eltérni.”

Amíg az államadósság a GDP 50%-a felett van (ezen átmeneti időszakidőintervalluma lehet tartós is), az Országgyűlés tehát csak olyan költség-vetési törvényt fogadhat el, amellyel az államadósság-mutató mértékecsökken. Ezen kötelezettség alól csak két esetben mentesülhet:

- különleges jogrend idején, amely lehet rendkívüli állapot(pl. hadiállapot, háborús veszély) és ehhez kapcsolódóan megelő-ző védelmi helyzet, szükségállapot (polgárháború), veszélyhelyzet(élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipariszerencsétlenség).

- a nemzetgazdaság jelentős és tartós visszaesésekor, ami vi-szont gyakoribb lehet, hiszen már akkor megvalósul, ha a GDP re-álértéken csökken, azaz recesszió jellemzi a gazdaságot.

A Költségvetési Tanácsot a döntési szakaszban vétójog illeti meg, amiaz előkészítés során biztosított véleményezési jognál erősebb költségveté-si jogosítvány. A költségvetési törvényjavaslat kapcsán a tanács az állam-adósság-szabálynak való megfelelést vizsgálja. Amennyiben az Ország-gyűlés olyan költségvetési törvényt kíván elfogadni, amely a tanács sze-rint az államadósság-szabályba ütközik, akkor a tanács megtagadja azelőzetes hozzájárulás megadását, amely a költségvetési törvény Ország-gyűlés általi elfogadásához szükséges. Ilyenkor mindaddig módosító in-

34

dítványokat kell benyújtania a Kormánynak, amíg a Költségvetési Tanácsnem adja meg az előzetes hozzájárulását.21

Az alaptörvényi szinten rögzített államadósság-szabály mellett az Or-szággyűlésnek tekintettel kell lennie a Gst.-ben meghatározott azon kö-vetelményre is, miszerint a költségvetési törvényben a kormányzati szek-tor egyenlegét úgy kell meghatározni, hogy annak hiánya (azaz a deficit)ne haladja meg a GDP 3%-át.

Fontos kérdésként merül fel, hogy mi történik akkor, ha december 31-ig az Országgyűlés nem fogadja el a költségvetési törvényt (például nincsmeg az elfogadáshoz szükséges egyszerű többség vagy a KöltségvetésiTanács jóváhagyása). Mivel a közfeladatok ellátását és annak finanszíro-zását ilyenkor is biztosítani kell, fontos ezen kivételes helyzet szabályozá-sa is. E kapcsán két fontos jogintézményt kell megemlíteni, az indemni-tást és az ex lex állapotot. Jelenleg központi kormányzati szinten nincs le-szabályozva az indemnitás intézménye, a helyi önkormányzatok költség-vetési eljárásában viszont megmaradt. Az ex lex állapot pedig jelenleg ismeglévő jogintézmény az államháztartás mindkét alrendszerében.

Korábban,22 ha december 31-ig nem sikerült elfogadni a központi költ-ségvetésről szóló törvényt, a Kormány köteles volt átmeneti gazdálkodás-ról szóló (ún. indemnitási) törvényjavaslatot benyújtani. E kapcsán azegyik alternatíva, hogy nincs meg az indemnitási törvény elfogadásáhozsem az egyszerű többség (a parlamenti képviselők konszenzusa), ezértegyből ex lex állapot fog érvényesülni. A másik alternatíva, hogy az Or-szággyűlés elfogadja az indemnitási törvényt. Ilyenkor van hatályos jog-szabály a költségvetési gazdálkodásra vonatkozóan, melyben viszont aköltségvetési évnél rövidebb, átmeneti időszakra fogadják el a bevételi éskiadási előirányzatokat és hatalmazzák fel a Kormányt, hogy az alapjángazdálkodjon. Ha időközben sikerül az éves költségvetési törvényt elfo-gadni, akkor az indemnitási törvény addig megvalósított bevételi és kia-dási előirányzatait be kell építeni a költségvetési törvénybe.

Számolni kell viszont azzal a lehetőséggel is, hogy nincs hatálybansem éves költségvetési törvény, sem átmeneti gazdálkodásról szóló tör- 21 A hozzájárulás megadásának rövid, 1 napos határideje van. Amennyiben ez idő alatta tanács nem nyilatkozik, a hozzájárulását megadottnak kell tekinteni.22 Az Alaptörvény és az új államháztartási törvény 2012. évi hatályba lépéséig.

35

vény. Utóbbi előfordulhat azért, mert már az első indemnitási törvényja-vaslatot nem szavazta meg az Országgyűlés, vagy azért is, mert az elfo-gadott indemnitási törvény határideje lejárt és az idő alatt sem fogadtak eléves költségvetési törvényt, továbbá nem tudtak újabb indemnitási tör-vényt sem elfogadni. Ilyenkor áll fenn az ex lex állapot, azaz hatályosköltségvetésre vonatkozó jogszabály által nem szabályozott állapot. Je-lenleg tehát a Kormány indemnitási törvényjavaslat benyújtására vonat-kozó kötelezettsége nincs leszabályozva, ezért ha a naptári év első napjánnincs elfogadott éves költségvetési törvény, egyből alkalmazhatók az exlex állapot esetére meghatározott szabályok.

Az ex lex állapot lényege, hogy hatályos költségvetésre vonatkozó sza-bályozás hiányában az előző évi költségvetési törvény alapján a Kormányjogosult a jogszabályok (így tipikusan a hatályos adótörvények) szerintibevételeket beszedni és az előző naptári évre a központi költségvetésrőlszóló törvényben meghatározott kiadási előirányzatok keretei között a ki-adásokat időarányosan teljesíteni.

A gyakorlatban a rendszerváltás óta minden évben időben elfogadták aközponti költségvetésről szóló törvényt, így nem került sor sem az in-demnitás, sem az ex lex alkalmazására.23 A központi költségvetésről szólótörvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az ab-ban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére. Az Or-szággyűlésnek a felhatalmazási jogát appropriációs jognak hívjuk.

A költségvetési törvénnyel párhuzamosan felmerülhet egyes adójog-szabályok módosításának, új adó bevezetésének a szükségessége is. A4/2006. ((II. 15.) AB határozat értelmében a költségvetési törvényből nemlehet salátatörvényt csinálni, azaz az egyéb kapcsolódó jogszabályokatkülön eljárás keretében kell megvitatni, elfogadni. Ilyenkor tekintettel kelllenni az adózás során meghatározott követelményekre is, többek közöttarra, hogy új adó bevezetésekor, vagy az adóteher egyéb növekedésekor akihirdetés és a hatálybalépés között 30 napnak el kell telnie.

23 Az első átmeneti gazdálkodásról szóló törvényt 1867-ben fogadták el Magyarorszá-gon, majd az azt követő évtizedekben többször is alkalmazásra került a jogintézmény. Aszocializmusban a jogintézmény elveszítette funkcióját. Forrás: Halustyik, 2013: 63.

36

3.3 Végrehajtás

Az Országgyűlés a költségvetési törvény elfogadásával egyidejűlegfelhatalmazza a Kormányt a költségvetés végrehajtására. A Kormánynemcsak jogosult, hanem köteles is a költségvetési törvényt végrehajtani.

A központi költségvetésről szóló törvény alapján, annak elfogadásátkövetően a fejezetet irányító szerv vezetője a az irányítása, felügyelete alátartozó szervek, alapok24 költségvetési kiadási előirányzatai felhasználá-sának szabályait rendeletben állapítja meg (illetve jogalkotási jog hiányá-ban szabályzatot ad ki), a tovább részletezett bevételi és kiadási előirány-zatokról pedig kincstári költségvetést készít. A kincstári költségvetés te-hát a kincstári körbe tartozó kincstári ügyfélnek a Magyar Államkincstáráltal nyilvántartott kiemelt előirányzatait tartalmazza.25 Ezek alapjánminden központi költségvetési szerv (a fejezetet irányító szerv jóváhagyá-sával) elkészíti az elemi költségvetését, amely adott szerv éves gazdálko-dásának az alapját adja.

A költségvetés végrehajtása keretében az Országgyűlés, a Kormány, afejezetet irányító szervek és a költségvetési szervek egyaránt feladat-,hatáskörrel bírnak. A költségvetés végrehajtásának az alapját a költség-vetési szervek közfeladat-ellátásához kapcsolódó bevételi és kiadási elői-rányzatainak a felhasználása adja. A kiadási előirányzatok felhasználásá-hoz több pénzügyi művelet, folyamatba épített kontroll elemek kell, hogymegvalósuljanak, mielőtt ténylegesen kifizetésre kerül adott előirányzat.Az előirányzat-felhasználás első lépése a kötelezettségvállalás, mely a ki-adási előirányzatok terhére fizetési kötelezettség vállalásáról szóló, sza-bályszerűen megtett jognyilatkozat. Kötelezettségvállalásra alapesetben aköltségvetési szerv vezetője vagy az általa meghatalmazott jogosult, egyösszeghatár felett (jelenleg 100.000 Ft felett) írásban, amihez szükségestovábbá a gazdasági vezető vagy egy általa kijelölt ellenjegyzése is. Kö-telezettségvállalásnak minősül például egy megrendelés, a pénzügyi el-lenjegyzés előtt pedig vizsgálni kell, hogy a kötelezettségvállaló jogosult-e adott tárgyban kötelezettségvállalásra, rendelkezésre áll-e szabad elői-rányzat, kifizetéskor a pénzügyi fedezet biztosított-e. Ezt követően kerül-

24 Ide értve a társadalombiztosítási alapokat, illetve az elkülönített állami pénzalapokatis.25 A költségvetési szervekről, köztük a kincstári körbe tartozókról a későbbiekben mégrészletesebben szó lesz.

37

het sor a teljesítésre, így például az áru leszállítására, szolgáltatás nyújtá-sára (a teljesítést megelőzheti egy közbeszerzési eljárás), a teljesítés kap-csán pedig szükséges egy szakmai teljesítésigazolás. A teljesítésigazolás-ra jogosult az okmányokat (számlák, bizonylatok), azok helyességét és ateljesítéssel való összhangját ellenőrzi. Ezt követően kerülhet sor az érvé-nyesítésre, mely egy érdemibb pénzügytechnikai ellenőrzés, vizsgálva azaddigi folyamatok, bizonylatok szabályszerűségét, a gazdasági eseménymegtörténtét és megfelelő dokumentáltságát, az összegszerűséget, a fede-zetet stb. Összeférhetetlenségi szabályokra is tekintettel kell lenni, ígypéldául a pénzügyi végzettséggel rendelkező érvényesítő személye nemlehet azonos a kötelezettségvállaló, a teljesítést igazoló és az utalványozószemélyével. Az utalványozásra ezeket követően kerülhet sor, ami a kia-dások teljesítésének, bevételek beszedésének elrendelése. Az utalványozószemélyére, az utalványozás feltételeire vonatkozóan a kötelezettségvál-lalás szabályai alkalmazandók. Az utalványozást követően kerül sorténylegesen a kifizetésre, amit a kincstári körbe tartozó központi költség-vetési szerveknél a Magyar Államkincstár teljesít átutalással,26 miután el-végezte a fedezet- és likviditási vizsgálatot, azaz hogy lehetséges és sza-bályszerű volt-e a gazdasági esemény, a kötelezettségvállalás, továbbáhogy van-e rá fedezet a költségvetési szerv MÁK-nál vezetett számlá-ján.27

Felmerülhet azonban a bevételi és kiadási előirányzatok módosításá-nak a szükségessége, ha például a költségvetés előző évi tervezéséhez ké-pest elmaradó bevétel vagy többletkiadás merül fel. Maga a költségvetésiszerv vezetője is jogosult a költségvetési szerv elemi költségvetésén belülegyes előirányzatok módosításokra (pl. adott előirányzat törlésére, emelé-sére, csökkentésére, zárolására, átcsoportosítására), de a fejezetet irányítószervek is jogosultak a fejezetem belüli költségvetési szervek előirányza-tain módosítani (például a felügyeletet ellátó miniszter jogosult az egye-temek előirányzatait zárolni év közben). A Kormány az irányítása alátartozó fejezetek között is jogosult átcsoportosítani (így pl. egyes minisz-tériumok között), azon fejezetek kapcsán viszont nem, amelyek vonatko-

26 A települési önkormányzatok költségvetési szervei esetében pedig az önkormányzatszámláját vezető belföldi hitelintézet vagy szintén a MÁK.27 Az előirányzat-felhasználás további szabályait és speciális eseteit részletesebben lásd:Simon, 2007: 138–139, Halustyik, 2013: 82–86.

38

zásában – a Kormánytól való függetlenség miatt – az Országgyűlés fenn-tartotta magának a jogot az előirányzatok módosításra (pl. bíróságok feje-zete, ÁSZ fejezete).

A Kormánynak emellett további jogosítványai is vannak a költségvetésvégrehajtása során. Egyrészt rendelkezik a rendkívüli kormányzati intéz-kedésekre szolgáló tartalék28 és a céltartalék29 felett, másrészt az élet- ésvagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ennek következményeielhárítása céljából az államháztartási törvény rendelkezéseitől eltérő át-meneti intézkedéseket hozhat, amelyről az Országgyűlés legközelebbiülésén be kell számolnia. E jogkörében a Kormány az előirányzatok mó-dosításán, átcsoportosításán túl a központi költségvetésről szóló törvény-ben nem szereplő költségvetési kiadásokat teljesíthet és rendkívüli fizetésikötelezettséget (pl. rendkívüli adót) írhat elő.30

Az államadósság-szabályra tekintettel a Kormány hatásköre is korlá-tozásra került. Az Alaptörvény 37. cikke értelmében a központi költség-vetés végrehajtása során – különleges jogrend, valamint a nemzetgazda-ság jelentős és tartós visszaesésének eseteit kivéve – nem vehető fel olyankölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt ered-ményezné, hogy az államadósság meghaladja a GDP felét. Mindaddig,amíg az államadósság a GDP felét meghaladja – a fent meghatározott ki-vételekkel – a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető felolyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek

28 Amint arról a közkiadások keretében már szó volt, a központi költségvetésről szólótörvényben rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalékot kell képezni az évközben meghozott kormányzati döntésekből következő feladatok finanszírozására és azelőirányzott, de elháríthatatlan ok miatt elmaradó költségvetési bevételek pótlására. Arendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalék előirányzata nem lehet több aközponti költségvetésről szóló törvény kiadási főösszegének 2%-ánál, és nem lehet ke-vesebb 0,5%-ánál. A rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalék terhére –az éves hatást tekintve – annak legfeljebb 40%-os mértékéig vállalható kötelezettség azelső félévben. Ennél nagyobb kötelezettségvállaláshoz az Országgyűlés jóváhagyásaszükséges.29 A céltartalék olyan, a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott költ-ségvetési kiadási előirányzat, amely évközi kormányzati intézkedés fedezetéül szolgál,és amelynek célját és rendeltetését egyidejűleg meghatározták, azonban a költségvetésikiadási előirányzat felhasználásának fejezet, cím, alcím szerinti megoszlása a központiköltségvetésről szóló törvény elfogadásakor még nem ismert.30 A Kormány jogköreiről részletesebben lásd az Áht. tv. 40. §-át.

39

következtében az államadósságnak a GDP-hez viszonyított aránya a meg-előző évben fennállóhoz képest növekedne. A Kormány tehát az állam-adósság-mutató emelkedésével járó kölcsönfelvételre mindaddig nem jo-gosult, amíg az államadósság a GDP 50%-át meghaladja.

Emellett a Gst. értelmében köteles a költségvetés végrehajtása során, aféléves adatok alapján felülvizsgálni az adósság-szabály érvényesülését.Ha a megelőző költségvetési év utolsó napján fennálló vagy adott költ-ségvetési év utolsó napján várható államadósság, illetve a GDP adataolyan irányban tér el a központi költségvetésről szóló törvényben megha-tározott adatoktól, amely az államadósság-mutató növekedését eredmé-nyezné, akkor a Kormány köteles a központi költségvetésről szóló törvénymódosítására irányuló törvényjavaslatot benyújtani az Országgyűlésnek.

A költségvetés végrehajtása során két esetben is felmerül a Költségve-tési Tanács szerepe. Egyrészt mivel magához a költségvetési törvény el-fogadásához is szükséges az előzetes hozzájárulása, a központi költség-vetésről szóló törvény módosítását tartalmazó olyan törvényjavaslat elfo-gadásához, amely a központi költségvetés bevételi vagy kiadási főössze-gét megváltoztatná vagy a költségvetési hiány mértékét növelné, szinténszükséges a tanács előzetes hozzájárulása. Másrészt félévente véleménytnyilvánít a központi költségvetésről szóló törvény végrehajtásának hely-zetéről és az államadósság várható alakulásáról.

3.4 Zárszámadás

A vagyonról és a költségvetés végrehajtásáról a számviteli jogszabály-ok szerinti éves költségvetési beszámolót, az éves költségvetési beszá-molók alapján évente, az elfogadott költségvetéssel összehasonlíthatómódon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, besorolási rendnek meg-felelő záró számadást, zárszámadást kell készíteni.

A költségvetés előkészítéséhez hasonlóan, felösszesítő eljárás kereté-ben kerül sor a költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tényadatokróltörténő beszámolásra. A költségvetési szervek az éves gazdálkodásukrólelemi beszámolót készítenek a Kormány, illetve az államháztartásért fe-lelős miniszter által meghatározott módon. A fejezetet irányító szervek afejezetük alá tartozó költségvetési szervek beszámolóit összesítve elké-szítik fejezeti szinten a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolót.

40

Ezek és az államháztartásért felelős miniszter előkészítő munkájánakeredményeképp a Kormány a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot aköltségvetési évet követő nyolcadik hónap utolsó napjáig (augusztus 31-ig) az Országgyűlés elé terjeszti.31 A Kormány a zárszámadásról szólótörvényjavaslatot, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól és az elkülö-nített állami pénzalapokról készített éves költségvetési beszámolókat azárszámadásról szóló törvényjavaslat Országgyűlés elé történő beterjesz-tését két hónappal megelőzően megküldi az Állami Számvevőszéknek.Erre azért van szükség, hogy az ÁSZ-nak megfelelő idő álljon rendelke-zésre a zárszámadás ellenőrzéséhez, ugyanis a zárszámadásról szóló tör-vényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék jelentésévelegyütt tárgyalhatja meg, fogadhatja el. A zárszámadásról szóló törvény-ben jóvá kell hagyni a költségvetési hiány finanszírozásának vagy a költ-ségvetési többlet felhasználásának módját.

3.5 Az államadósság joga

A költségvetésben (ami egy pénzügyi terv) meg kell állapítani a költ-ségvetés tervezett egyenlegét, a költségvetés végrehajtásáról szóló tör-vényben pedig az egyenlegre vonatkozó tényadatokat.

Ha a költségvetési kiadások meghaladják a bevételeket, akkor a költ-ségvetésben hiány keletkezik.

A költségvetési hiány finanszírozása történhet:- bankoktól, vagy külföldről (más államtól, nemzetközi

szervezettől) hitelfelvétellel,- értékpapírok (államkötvények) kibocsátásával,- a bevételek (adók) megemelésével, kiadások csökkentésé-

vel.

Amennyiben tehát a költségvetés egyenlege deficites, annak finanszí-rozása céljából külső forrásbevonásra van szükség. Ha az hitelfelvétellel,értékpapír-kibocsátással valósul meg, akkor az államadósság mértéke nő-ni fog. Ezzel egyidejűleg az államadósság mutató értéke viszont nem fel-tétlenül fog emelkedni (ez az adott évi GDP függvénye is). Ennek indo-

31 Az Országgyűlés részére zárszámadáskor tájékoztatásul az Áht. tv. 90. §-ában meg-határozott mérlegeket és kimutatásokat kell bemutatni.

41

kait az államadóssághoz kapcsolódó fogalmak meghatározásával tárhat-juk fel.

3.5.1 Az államadósság és annak mutatója

Az államadósság minden olyan, az állam által vállalt, hitelviszonyonalapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamely alrend-szerét, valamint a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezeteket32 ter-heli. Az államadósság meghatározásakor tehát mindkét alrendszer, a köz-ponti33 és az önkormányzati alrendszer adósságát is figyelembe kell ven-ni.

Az államadósság meghatározásakor a konszolidált államadósságot kellfigyelembe venni, ami azt jelenti, hogy az alrendszerek közötti pénzmoz-gások miatti halmozódásokat ki kell szűrni. A helyi önkormányzatok fe-ladat-, hatásköri változásaival és finanszírozási rendszerének átalakításá-val összefüggésben a helyi önkormányzatok adósságának nagy részét a2012. évtől kezdődően, több lépcsős folyamat keretében mára már átvál-lalta az állam. A helyi önkormányzatok adósságkonszolidációja eredmé-nyeképpen az önkormányzati alrendszer adósságából a központi kor-mányzati alrendszer adóssága lett, az adósságkonszolidáció tehát nemváltoztatta meg a magyar államadósság mértékét (hisz amennyivel az ön-kormányzati alrendszer adóssága csökkent, annyival nőtt a központi al-rendszer adóssága).

Adósságkeletkeztető ügyletnek minősül többek között a hitel, kölcsönfelvétele, átvállalása, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír (pl. kincstár-

32 A 479/2009/EK rendelet szerint a kormányzati szektorba sorolt szervezetek. Például aMagyar Fejlesztési Bank állami tulajdonba lévő, bizonyos feltételekkel kedvezményeskamatozású, fejlesztési hiteleket nyújtó pénzügyi intézmény, amely hitelnyújtása – akedvezményes kamatok mértékéig – államháztartási kiadásnak minősül e tekintetben,így a költségvetés egyenlegének a megállapítása során figyelembe kell venni az unióselőírások értelmében.33 Az államháztartás központi alrendszere finanszírozási igényének teljesítése és a köz-ponti alrendszer adósságának kezelése érdekében végzett pénzügyi műveletekről az ál-lamháztartásért felelős miniszter az Államadósság Kezelő Központ Zrt. útján gondosko-dik.

42

jegy) forgalomba hozatala, váltó kibocsátása, pénzügyi lízing lízingbeve-vői félként történő megkötése stb.

Az államadósság mértékét a bruttó hazai termékhez viszonyítva szok-ták megállapítani. Az államadósság-mutató olyan százalékban kifejezett,egy tizedesig kerekített hányados, amely:

- számlálójában az államháztartás központi alrendszerének,az államháztartás önkormányzati alrendszerének és a kormányzatiszektorba sorolt egyéb szervezetek egymással szembeni kötele-zettségek kiszűrésével számított (konszolidált) adósságának (tehátaz államadósságnak) az értéke,

- nevezőjében az uniós jognak megfelelően számított bruttóhazai terméknek az értéke szerepel.

Hazánkban 2013. december 31-én, a 2013. évre vonatkozó zárszám-adási törvény értelmében az államadósság-mutató mértéke 77,7% volt.

Az államadósság mértékére vonatkozóan az uniós jog és az Alaptörvé-nyünk is megfogalmaz elvárásokat. Amint azt a Közpénzügyek fogalmá-nál már kifejtettük, az euróövezeti tagság feltételeként meghatározottmaastrichti konvergencia kritériumok egyike, hogy az államadósság nemhaladhatja meg a GDP 60%-át. A túlzott hiány eljárás keretében viszontelegendő azt bizonyítani, hogy az államadósság mutatója elegendő mér-tékben csökken, és kielégítő ütemben közelít a 60%-os referenciaérték-hez.34

Magyarország Alaptörvénye az államadósság-szabály keretében az el-várt államadósság mértékét a GDP 50%-ában határozta meg, ezáltal azuniós mércéhez képest szigorúbbat állapított meg. Mindaddig pedig, amígaz államadósság hazánkban nem csökken a GDP 50%-a alá, addig egyesközhatalmi intézmények feladat-, hatáskörét korlátozó szabályok lefekte-tésére került sor. A költségvetési ciklus egyes szakaszait az Alaptörvényés a Gst. kapcsolódó rendelkezéseire tekintettel elemeztük, így meghatá-roztuk az Országgyűlés, a Költségvetési Tanács, valamint a Kormány ál-lamadósság-szabályhoz kapcsolódó jogköreit. A továbbiakban ezért márcsak az Alkotmánybíróság kapcsolódó feladat-, hatásköri korlátjait vizs-gáljuk, valamint összefoglaljuk a helyi önkormányzatok adósságkeletkez- 34 A túlzott hiány esetén alkalmazott eljárás szabályairól és gyakorlatáról részletesebbenlásd: Csűrös, 2015: 231–251.

43

tető ügyleteire vonatkozó korlátokat, hiszen az önkormányzati hitelállo-mány is az államadósság része.

3.5.2 Az államadósság-szabály és az Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. En-nek keretében többek között kérelemre felülvizsgálhatja a jogszabályok-nak, az egyedi ügyben alkalmazott vagy alkalmazandó jogszabálynak, bí-rói döntésnek az Alaptörvénnyel való összhangját. Amennyiben adott jog-szabály vagy jogszabályi rendelkezés, illetve a bírói döntés ellentétes azAlaptörvénnyel, azokat megsemmisítheti. Ezen alapvető feladat-, hatás-körét korlátozta le az Alaptörvény a pénzügyi tárgyú jogszabályok tekin-tetében mindaddig, amíg az államadósság a GDP 50%-át meghaladja ha-zánkban.

Ennek részletszabályai az alábbiak szerint alakulnak.a) Milyen tárgyú jogszabályokat nem vizsgálhat felül és nem semmi-

síthet meg a testület, csak korlátozottan:- a központi költségvetésről, a központi költségvetés végre-

hajtásáról szóló törvényt,- a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a

vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvé-nyeket.

b) A hatásköri korlát tartalma, hogy csak néhány alapjogra és eljárásiszabálysértésre hivatkozva vizsgálhatja felül, semmisítheti meg a költség-vetéssel és a fizetési kötelezettségekkel kapcsolatos törvényeket a testület.A hivatkozható alapjogok:

- az élethez és az emberi méltósághoz való jog,- a személyes adatok védelméhez való jog,- a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való

jog,- a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogok.

Látható tehát, hogy a fenti alkotmányos jogok alapvetően távol állnaka pénzügyi érdekeink védelmétől, így csak kivételesen tud megfelelő jog-alapra hivatkozva pénzügyi tárgyú jogszabályt megsemmisíteni az Al-

44

kotmánybíróság. Ezen hatásköri korlát lefektetése óta a magánszemélyekegyes jövedelmeinek (végkielégítésének) a különadójáról szóló törvényiszabályozás visszamenőleges hatályú rendelkezéseit az emberi méltóságelvéből levezetve semmisítette meg a testület.35

Emellett az Alkotmánybíróság a fenti pénzügyi tárgyú törvényeket iskorlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására éskihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmé-nyek nem teljesültek.

3.5.3 Az önkormányzatok hitelfelvételének korlátozása

Amint az már említésre került, a helyi önkormányzatok (így a települé-si és a megyei önkormányzatok) adóssága is beleszámít az államadósság-ba.

Az önkormányzatok adósság-keletkeztető ügyleteire vonatkozó ren-delkezéseket a Gst. 10.-10/E.§ szabályozza. A hitelfelvétel feltételei azalábbiak szerint foglalhatók össze:

a) Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletből szár-mazó tárgyévi összes fizetési kötelezettsége (az adósságot kelet-keztető ügylet futamidejének végéig) egyik évben sem haladhatjameg az önkormányzat adott évi saját bevételeinek 50%-át. Min-daddig, amíg ezt az értéket eléri vagy meghaladja, az önkormány-zat nem indíthat új fejlesztést (kivéve az uniós jogi aktusból kö-vetkező vagy nemzetközi szervezettel szemben vállalt kötelezett-ségből eredő fejlesztést).

b) A helyi önkormányzat érvényesen kizárólag a Kormányelőzetes hozzájárulásával köthet adósságot keletkeztető ügyletet,vállalhat kezességet és garanciát. Ez alól több kivétel is van, pl.az uniós támogatás előfinanszírozását szolgáló hitelek, fejlesztésicélt szolgáló és egyes önkormányzat típusokhoz rendelt összeg-határt el nem érő hitelek,36 naptári éven belül lejáró adósságot ke-letkeztető ügyletek stb.

35 Erről részletesebben lásd: 37/2011. (V. 10.) AB határozat.36 A Kormány hozzájárulása nélkül felvehető hitel összeghatárai: fővárosi önkormányzatés megyei jogú város önkormányzata esetében 100 millió forint, országos nemzetiségi

45

c) A települési önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletetcsak abban az esetben köthet, ha a hatályos helyi adó rendeletealapján legalább egy helyi adót bevezetett (kivéve az olyan adós-ságot keletkeztető ügyleteket, amelyhez nincs szükség a Kormányhozzájárulására, illetve amelynek célja meglévő adósság visszafi-zetése).

d) Végül a helyi önkormányzatok adósságrendezésével össze-függésben korlátozásra került a működési célú hitelek felvétele.Főszabály szerint működési célra csak naptári éven belül lejáróadósságot keletkeztető ügyletet köthet az önkormányzat (a Gst.-ben meghatározott kivételekkel).

A jegyzet terjedelmi korlátjai miatt csupán említést teszünk arról, hogya fizetésképtelenné váló helyi önkormányzatokkal szemben egy speciális,ún. adósságrendezési eljárás lefolytatására kerülhet sor a helyi önkor-mányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényalapján (a csődeljárás magánjogból ismert szabályai tehát nem alkalmaz-hatók).

Önellenőrző kérdések:1. Mutassa be a költségvetés előkészítésének menetét!2. A Költségvetési Tanácsnak milyen feladat-, hatáskörei

vannak a költségvetés előkészítési és döntési szakaszában?3. Mit jelent az, hogy a költségvetési törvényből nem lehet

salátatörvényt csinálni?4. Mutassa be az előirányzat-felhasználás menetét!5. Az államadósságot milyen mutatóval határozzuk meg?6. Az Alkotmánybíróság hatáskörét hogyan érinti az állam-

adósság-szabály?

önkormányzat esetében 20 millió forint, egyéb önkormányzat esetében az adott évi sajátbevételeinek 20%-a, de legfeljebb 10 millió forint.

46

4. Költségvetési szervek

Amint az a fogalmi alapvetéseknél is meghatározásra került, az állam-háztartás intézményi közegét alapvetően a költségvetési szervek adják. Aköltségvetési szervek mindig közfeladatot látnak el, noha közfeladatotnem csak költségvetési szervek láthatnak el (hanem pl. gazdálkodó szer-vezetek, civil szervezetek, egyház). Költségvetési szervnek minősülnekpéldául a minisztériumok, megyei kormányhivatalok, városi könyvtárak,általában az oktatási intézmények (pl. egyetemek, általános iskolák). Mi-vel mindennapjainkat át- és átszövik a költségvetési szervek által ellátottközfeladatok, érdemes a költségvetési szervekre vonatkozó alapvető is-mereteket összegezni. A jegyzet keretében meghatározásra kerül a költ-ségvetési szervek fogalma (jellemzői), alapítására és megszűnésére vo-natkozó szabályok, egyes csoportosítási lehetőségek, melyek magát aköltségvetési gazdálkodást is meghatározzák, majd ezek alapján a műkö-dés, gazdálkodás szabályai.

4.1 A költségvetési szerv fogalma

A költségvetési gazdálkodás legfontosabb intézményi szereplői a költ-ségvetési szervek. Részt vesznek a költségvetési eljárásban a tervezéstőlegészen a beszámolásig, illetve a költségvetési szervek a költségvetéstényleges végrehajtói, a közfeladat-ellátás alapegységei. A költségvetésiszervet mint közjogi szervezetet az alábbiak szerint tudjuk megkülön-böztetni a magánjogi szervektől.

5. táblázatKözjogi és magánjogi szervek elhatárolása

Jellemzők Közjogi szerv Magánjogi szervlétrejötte - egyoldalú nyilatko-

zat- vagyonelkülönítés

- megállapodás- vagyonegyesítés

szabályozás - Áht., Áht-vh.Korm.rend., egyéb

- Ptk.

célja - közcél: állami fela-datok ellátása, társa-

- egyéni, fogyasztói szük-ségletek kielégítése

47

dalmi szükségletekkielégítése

felelőssége - polgári jogi vi-szonyokban korlátlan

- adott szervezeti for-mától függ

Forrás: saját szerkesztés

A költségvetési szerv jogszabályban vagy az alapító okiratban megha-tározott közfeladat ellátására létrejött jogi személy. A költségvetési szer-vekre vonatkozóan az alapvető szabályokat az államháztartásról szóló2011. évi CXCV. törvény (7-11.§, 11/A.-11/E.§) tartalmazza, a részlet-szabályokat az államháztartástól szóló törvény végrehajtásáról szóló368/2011. (XII. 31.) Kormányrendelet (3-14.§), emellett az egyes költ-ségvetési szervekre külön jogszabályok is tartalmazhatnak rendelkezése-ket.

A költségvetési szervek száma és gazdasági súlya egyaránt jelentős,hiszen az államháztartás alrendszereiben több mint nyolcezer költségveté-si szerv működik több százezer embert foglalkoztatva.37

A költségvetési szerv jellemzői:- Magyar Államkincstár (továbbiakban MÁK) által törzs-

könyvi nyilvántartásba vett jogi személy,- amely az államháztartás részét képezi,- alapvetően költségvetési forrásokból gazdálkodik,- közfeladatot lát el (közfeladat-ellátási kötelezettség),

o közérdekből,o alaptevékenységként,o nem profitorientáltan (nem haszonszerzés céljából),o jogszabályban, alapító okiratban meghatározott

működési körben és illetékességi területén,o jogszabályban, alapító okiratban meghatározott

szerv/személy irányítása vagy felügyelete mellett,o jogszabályban, alapító okiratban meghatározott kö-

vetelmények és feltételek alapján.

37 Sivák–Szemlér–Vígvári, 2013: 89.

48

4.2 A költségvetési szerv alapítása és megszüntetése

a) Alapítás

A költségvetési szervek létrehozása kapcsán meghatározhatjuk az ala-pításra jogosultak körét, az alapítható költségvetési szervek típusait, azalapítás módját és feltételeit.

6. táblázatKöltségvetési szervek alapításának szabályai

Alapításra jogosult alapítószerv

Alapított költségvetésiszerv

Létrehozás speciálisszabályai

Országgyűlés

Kormány

Alapító okiratot az irá-nyító szerv adja ki (azalábbiak esetébenazonban a miniszterel-nök: minisztérium,kormányhivatal, fővá-rosi és megyei kor-mányhivatal).A Kormány irányítása,felügyelete alá tartozóköltségvetési szerv ala-pító okiratának kiadá-sához, módosításáhozaz államháztartásért fel.miniszter előzetesegyetértése kell (kivéveha ME, honvédelmimin. az alapító)

jogszabály + alapító okirat

Miniszter

központi költségvetésiszerv

Más miniszterrel is ala-píthat

köztestület köztestületi költség-vetési szerv

alapító ok-irattal

49

- helyi önkormányzat,- helyi önkormányzatok tár-sulása,- térségi fejlesztési tanács- átalakult nemzetiségi ön-kormányzat

helyi önkormányzatiköltségvetési szerv

Más ugyanolyan szerv-vel közösen is alapíthat

- nemzetiségi önkormányzat,- ezek társulása

nemzetiségi önkor-mányzati költségvetésiszerv

Forrás: saját szerkesztés

Az alapítás kétféle jogi aktussal történhet:- alapító okirattal,- jogszabállyal és alapító okirattal.

Az általános szabály az alapító okirattal történő alapítás.38 Az alapítóokirat mellett a költségvetési szerv működését belső szabályzatok is sza-bályozzák, mint például a szervezeti működési szabályzat, szervezeti egy-ségek ügyrendje, gazdálkodás rendjét meghatározó belső szabályzat.

A költségvetési szerv létrejöttéhez főszabály szerint szükséges a szervtörzskönyvi nyilvántartásba vétele. A költségvetési szervet a MÁK veszinyilvántartásba és eltérő szabályozás hiányában a MÁK által vezetetttörzskönyvi nyilvántartásba való bejegyzéssel, a bejegyzés napján jön lét-re.

b) Megszüntetés

A költségvetési szerv megszüntetése történhet jogutódlással és jogutódnélkül. Az átalakítás a költségvetési szerv általános jogutódlással történőmegszüntetését jelenti, amely lehet egyesítés vagy különválás. A költség-vetési szervek egyesítése beolvadással vagy összeolvadással történhet.Beolvadás esetén a beolvadó költségvetési szerv megszűnik, jogutódja azátvevő költségvetési szerv lesz. Összeolvadás esetén az egyesítendő költ-ségvetési szervek megszűnnek, jogutódjuk az összeolvadással létrejövő új

38 Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló Kormányrendelet meghatá-rozza az alapító okirat kötelező tartalmi elemeit.

50

költségvetési szerv (pl. 2011 januárjától a korábbi APEH és a VPOP ösz-szeolvadásából jön létre a NAV). Különválás esetén a különváló költség-vetési szerv megszűnik és a létrejövő költségvetési szervek lesznek a jog-utódok. Költségvetési szerv alapítása, illetve megszűnése történhet olymódon is, hogy a költségvetési szervből kiválás történik, amely alapján aköltségvetési szerv az alapító okirat módosítását követően tovább műkö-dik, ezzel egyidejűleg pedig az alapításra vonatkozó szabályok szerint egyúj költségvetési szerv jön létre.

4. ábraA költségvetési szerv megszüntetése

átalakítás

egyesítés szétválás

beolvadás összeolvadás kiválás különválás

Forrás: saját szerkesztés

A költségvetési szerv megszüntetésével kapcsolatosan szigorú eljárásiszabályok érvényesülnek, hasonlóan az alapításhoz. Az irányító szervnekis fontos szerep jut a megszüntetésnél, hiszen az irányító szervnek gon-doskodnia kell a közfeladat jövőbeni ellátásáról, ha szükséges, illetve aköltségvetési szerv megszűnésével kapcsolatos feladatok ellátásáról. Ilyen

A költségvetési szerv megszüntetésimódjai

Jogutód nélkülimegszüntetés

Jogutódlással történőmegszüntetés

51

a számviteli feladatok, vagyonátadási feladatok, díjbeszedési feladatok ésa foglalkoztatással összefüggő feladatok ellátása.

A költségvetési szerv megszüntetéséről – jogszabállyal alapított költ-ségvetési szerv esetén – jogszabályban, egyébként megszüntető okiratbankell rendelkezni. A megszüntető jogszabálynak, okiratnak az alapító ok-iratban meghatározottakon túl rendelkeznie kell az alábbiakról is:

- a megszüntetés okáról,- a közfeladat jövőbeni ellátásáról,- az utolsó kötelezettségvállalás napjáról.

A költségvetési szerv megszüntetésének többféle oka lehet. Előfordul-hat, hogy a közfeladat ellátása iránti szükséglet megszűnt. Ebben az eset-ben nem kell rendelkezni a közfeladat továbbviteléről, de egyéb esetbenerről gondoskodni kell és a közfeladatot más költségvetési szervnek átkell vennie. A megszűnés oka lehet, hogy a költségvetési szerv nem tudjaellátni a közfeladatot vagy nincs pénzügyi fedezet a közfeladat-ellátásra.

Fontos megjelölni a megszűnés esetén az utolsó kötelezettségvál-lalás napját, hiszen az ezzel ellentétes kötelezettségvállalás semmis. Aköltségvetési szerv megszűnéséhez szükséges, hogy a törzskönyvi nyil-vántartásból töröljék, így a szerv a törlés napjával szűnik meg.

52

4.3 Költségvetési szervek típusai

A költségvetési szerveket különböző szempontok alapján lehet cso-portosítani (pl. alapítók szerint, gazdálkodási feladat ellátási módja sze-rint, pénzgazdálkodás szerint stb.).

a) Gazdálkodási feladat ellátási módja szerinti csoportosítás

Az egyik osztályozási szempont tehát a gazdálkodási feladat ellátásimódja szerinti39 megkülönböztetés, amely alapján saját gazdasági szerve-zettel rendelkező, valamint gazdasági szervezettel nem rendelkező költ-ségvetési szerveket különíthetünk el.40

Gazdasági szervezettel nem rendelkező költségvetési szerv kizárólagszakmai szervezeti egységekre tagozódik, nincs elkülönült gazdasági szer-vezete. A gazdálkodási feladatokat ez esetben egy másik, gazdasági szer-vezettel rendelkező költségvetési szerv látja el. Ennek a kijelölésére azirányító szerv köteles. A költségvetési szerv munkamegosztási megálla-podást köt a gazdálkodási feladatok ellátására a gazdasági szervezettelrendelkező költségvetési szervvel, amely megállapodást az irányító szervhagyja jóvá.

A gazdálkodási feladatok fedezetéül a gazdasági szervezettel rendelke-ző költségvetési szerv nyilvántartásaiban elkülönített előirányzatok szol-gálnak, amelyet a gazdálkodási feladatokat ellátó költségvetési szerv amásik költségvetési szerv érdekében használ fel. A gazdasági szervezettelnem rendelkező költségvetési szerv az alapfeladat ellátást szolgáló elői-rányzataival (személyi juttatások, közterhek) önállóan rendelkezik, mígegyéb előirányzataival a munkamegosztási megállapodásban előírtak sze-rint. Az irányító szerv azonban az előirányzatok feletti rendelkezési jogo-sultságot visszavonhatja, korlátozhatja, ha nem biztosított az előirányzat-ok takarékos felhasználása.

A költségvetési szerv a személyi juttatásokkal és az azokhoz kapcsoló-dó járulékok és egyéb közterhek előirányzataival minden esetben rendel-

39 A régebbi terminológia (önállóan működő és gazdálkodó, valamint önállóan működőköltségvetési szerv) használatával kapcsolatosan lásd: Károlyi, 2007: 229-240.40 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról7-12. §.

53

kezik; a működtetéshez, a vagyon használatához, valamint a közterhekheznem tartozó, a közfeladatai ellátásához szükséges egyéb előirányzataivaljogszabály vagy az irányító szerv döntése alapján rendelkezik.

A saját gazdasági szervezettel rendelkező költségvetési szerv olyanköltségvetési szerv, amely saját költségvetéssel rendelkezik, önálló gaz-dálkodási jogköre és felelőssége van, alaptevékenységét önállóan látja el,rendelkezik szakmai szervezeti egységgel és gazdasági szervezeti egység-gel.

Ez esetben tehát a szakmai feladatokat ellátó szervezeti egység mellettgazdasági szervezet működik a költségvetési szervnél. A gazdasági szer-vezet a gazdálkodási feladatok ellátásáért felelős szervezeti egység. Agazdasági szervezet feladatai közé tartozik például a költségvetési szervköltségvetésének tervezése, végrehajtása, beszámolás, adatszolgáltatás, avagyon használata és védelme.41 A gazdasági szervezet élén a gazdaságivezető áll, aki irányítja a gazdasági szervezetet és felelős a feladatok el-látásáért. A gazdasági vezető feladatait a költségvetési szerv vezetőjénekközvetlen vezetése és ellenőrzése mellett látja el, az általa ellátott felada-tok tekintetében a költségvetési szerv vezetőjének helyettese. A gazdaságivezető poszt betöltéséhez megfelelő végzettséggel és szakmai gyakorlattalkell rendelkezni.

A költségvetési szervek ebbe a típusba történő besorolását a törvényifeltételek mellett a jogszabály kötelezően is előírhatja, illetve ha a törvé-nyi feltételek ezt indokolják, az irányító szerv is dönthet erről. Eltérő ren-delkezés hiányában a törvényi kötelezettség alapján saját gazdasági szer-vezettel rendelkező költségvetési szerv például az országos területi háló-zattal rendelkező költségvetési szerv központi szerve, két milliárd forintfölötti éves kiadási főösszeget meghaladó költségvetési szerv stb. Jogsza-bály, illetve az irányító szerv is dönthet a gazdálkodási jogkör kiterjeszté-séről, ha azt a törvény által meghatározott feltételek indokolják.42

41 A feladatok egy részénél (működtetés, üzemeltetés, vagyonhasználat, vagyonhaszno-sítás, vagyonvédelem) lehetőség van a feladatok ellátására a gazdasági szervezeten kívül,szolgáltatás megrendelése útján.42 Ezek alapján saját gazdasági szervezettel rendelkező költségvetési szervnek sorolhatóbe a szerv, ha jelentős terjedelmű és összetett közfeladatot lát el, közfeladat-ellátásában atelepülésinél nagyobb területi jellegű illetékességgel jár el, a közfeladat terjedelme, el-látottak szakma, ügyfélforgalom volumene indokolja, alaptevékenységet támogató szel-

54

b) Pénzgazdálkodás szerinti csoportosítás

A pénzgazdálkodás önállósága szerint kincstári körhöz tartozó, kincs-tári körön kívüli számlatulajdonosok és kincstári körön kívüli költségve-tési szervek különböztethetőek meg.

Kincstári körhöz tartoznak az államháztartás központi alrendszerébetartozó jogi személyek és előirányzatok. A kincstári körhöz tartozók a fi-zetési számláikat – speciális célt szolgáló eszközök (lakásvásárlás mun-káltatói támogatása például) kivételével – kizárólag a kincstárnál vezet-hetik. A központi költségvetési szerv részére a kincstár havonta a műkö-dési költségvetésre jutó központi támogatás időarányos, a felhalmozásiköltségvetésre eső központi támogatás teljesítésarányos részének megfe-lelő összegű előirányzat-felhasználási keretet nyit az előirányzat-felhasználás biztosítása céljából.

A kincstári körön kívüli számlatulajdonosok szoros kapcsolatban áll-nak az államháztartással, ezért szintén a kincstárnál vezetnek számlát. Idetartoznak a megyei önkormányzatok és hivatalai, valamint a kormányzatiszektorba sorolt egyéb szervezetnek minősülő jogi személyek (pl. MNVZrt., Diákhitel Központ Zrt., Nemzeti Üdülési Szolgálat, térségi fejlesztésitanácsok, állami többségi befolyása alatt álló non-profit gazdasági társa-ságok, Országgyűlés, Kormány és megyei önkormányzat által alapítottközalapítványok stb.).

A kincstári körön kívüli költségvetési szervek nem kötelesek a kincstár-nál számlát vezetni. A helyi önkormányzatok közül a települési önkor-mányzatok és társulásai, továbbá a nemzetiségi önkormányzat és társulá-sai fizetési számláját választásuk alapján egy belföldi hitelintézet vagy akincstár vezeti. A gyakorlatban általában az önkormányzat által szabadonválasztott belföldi hitelintézet vezeti az adott önkormányzat és költség-vetési szervei fizetési számláit. Ez esetben is kapcsolatban vannak a Ma-gyar Államkincstárral, hiszen a központi költségvetésből érkező támoga-tásokat a MÁK utalja az önkormányzatok bankszámlájára, ezen előirány-zatok igénylését és felhasználását a MÁK is ellenőrzi.

lemi, fizikai tevékenységet végzők száma külön szervezeti egységek működtetését indo-kolja.

55

4.4 A költségvetési szerv tevékenysége és működése

Az államháztartási szabályozás a költségvetési szerv tevékenységét kétkategóriára bontja, alaptevékenységre és vállalkozási tevékenységre.

Az alaptevékenység a jogszabály vagy alapító okirat által szakmaialapfeladatként meghatározott, de nem haszonszerzés céljából végzett te-vékenység. Főszabály szerint a költségvetési szervnek a rendelkezésreálló kapacitásokat a szakmai alapfeladat ellátására kell felhasználnia. Ki-vételesen az időlegesen szabad kapacitásait nem kötelezően végzett tevé-kenységre is hasznosíthatja.

A vállalkozási tevékenység haszonszerzés céljából, államháztartásonkívüli forrásból, nem kötelezően végzett termelő-, szolgáltató-, értékesítőtevékenység. A vállalkozási tevékenység – szemben az alaptevékenység-gel – piaci magatartásnak minősül, tehát vonatkoznak rá a magánjogi sza-bályok, de a közjogi szabályozás is keretek közé szorítja a tevékenységvégzését. A vállalkozási tevékenység célja, hogy a költségvetési szervidőleges szabad kapacitását a vállalkozási tevékenység keretében haszno-sítsa. A vállalkozási tevékenység jellemzői:

- nem veszélyeztetheti az alaptevékenységből eredő kötelezett-ségeket;

- az alapító okiratban és belső szabályzatokban meghatározottkeretek között végezhető;

- az így keletkező bevételeket és felmerülő kiadásokat elkülö-nülten kell vezetni.

A vállalkozási tevékenységnél alapvető cél, hogy önfinanszírozó le-gyen, azaz a vállalkozási tevékenység bevételének fedeznie kell a tevé-kenységgel összefüggő közvetlen és közvetett kiadásokat és az amortizá-ciót. A hosszú távon veszteséges vállalkozási tevékenység végzését a sza-bályozás nem teszi lehetővé, mivel meghatározza, hogy ha fedezésére avállalkozási tartalék nem nyújt fedezetet, a vállalkozási tevékenységetmeg kell szüntetni.

A költségvetési szerv vezetője a felelős a költségvetési szerv számárajogszabályban előírt valamennyi kötelezettség teljesítéséért, a szerv általvégzendő közfeladatok megfelelő ellátásáért, és a költségvetési szerv mű-ködtetéséért. Az államháztartási törvény a vezetői feladatokat részletesennem határozza meg, ennek a szabályozását az ágazati rendelkezésekre,belső szabályzatokra bízza. A költségvetési szerv költségvetésének vég-

56

rehajtásáért az irányító szerv közjogi felelősséggel tartozik, felette irá-nyítási vagy felügyeleti jogokat gyakorol (az irányítási jogkör a széle-sebb, míg a felügyelet szűkebb hatásköröket jelent).

4.5 A költségvetési szerv gazdálkodása

A költségvetési szerv gazdálkodásánál különbséget kell tenni a va-gyongazdálkodás és a költségvetési pénzgazdálkodás között.

Az Alaptörvény a nemzeti vagyon kategóriájába sorolja az állam és ahelyi önkormányzatok tulajdonát. A nemzeti vagyon célja, elsődlegesrendeltetése a közfeladatok ellátásának biztosítása. Az állami vagyon tu-lajdonosa az állam, az önkormányzati vagyon tulajdonosa az önkormány-zat, azonban sem az állam sem az önkormányzat nem gyakorolja közvet-lenül a tulajdonjogát, hanem erre külön személyt, szervezetet jelöl ki, tu-lajdonosi joggyakorlókat, vagyonkezelésre jogosultakat határoz meg.43

A pénzgazdálkodás elsősorban a költségvetési előirányzatokkal valógazdálkodást jelenti, de a költségvetési szerv magánjogi jellegű bevételei-re is érvényesülnek a szigorú szabályok. A pénzgazdálkodás centralizált aközponti költségvetési szervek gazdálkodásában, azaz az előirányzatokkala költségvetési szervek rendelkeznek, de a pénzügyi lebonyolítást, a fi-nanszírozást a Magyar Államkincstár végzi. Ennek a pénzforgalomnak alebonyolítását szolgálja a Kincstári Egységes Számla.

A költségvetési szerv számára a költségvetés végrehajtása a megterve-zett elemi költségvetés végrehajtását jelenti a közfeladatok ellátása érde-kében. A költségvetés végrehajtásának fundamentuma az előirányzat-felhasználás. A költségvetés végrehajtásánál többféle eltérés merülhet fel(bevételek elmaradása, kiadások növekedése), amelyek megoldására kü-lönböző válasz adható (pl. a kiadási, bevételi előirányzatok módosítása,maradvány elszámolás).

43 Tulajdonosi joggyakorló, aki a nemzeti vagyon felett az államot vagy a helyi önkor-mányzatot megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességének a gyakorlásárajogosult. Az állam tulajdonában álló nemzeti vagyon tekintetben a tulajdonosi joggya-korló a miniszter, központi költségvetési szerv, az állam 100 %-os tulajdonában állógazdálkodó szervezet vagy az ilyen szervezet és az állam együttes tulajdonában álló gaz-dasági társaság (forrás: Nvt. 7/A §). A költségvetési szerv a közfeladat ellátásához kap-csolódó vagyontárgyat kezeli.

57

A költségvetés végrehajtásáról a költségvetési évet követő évben aköltségvetési szervnek be kell számolni, éves költségvetési beszámolót észárszámadáshoz kapcsolódó adatszolgáltatást el kell készíteni. A költség-vetési beszámoláshoz és adatszolgáltatáshoz a fejezetet irányító szerviránymutatása alapján tesz eleget a költségvetési szerv. A beszámoló ké-szítésére a számviteli szabályok44 alapján kerül sor.45

A költségvetési szervek a közjogi szabályozás, a költségvetési gazdál-kodás és közfeladat-ellátás miatt speciális helyzetű szervek, ezért nemminden olyan ügylet megkötésére jogosultak, amelyekre a magánjogigazdálkodó szervezetek. Az államháztartási törvény meghatározza a költ-ségvetési szervek gazdálkodásának jogi garancia-rendszerét, amely áll agazdálkodást korlátozó és tiltó szabályokból.46 A megkülönbözetés a kétszabályrendszer között fontos jogi feltételekben való különbségtételt isjelent. A gazdálkodást korlátozó szabályok esetén a törvény enged kivételta szabályok alól és nem érvényességi feltétel a szabály betartása, azazilyen korlátozó szabály alá tartozó ügylet megkötése nem érvénytelen. Agazdálkodást tiltó szabályok esetén érvényesen nem köthetnek ilyen ügy-leteket a költségvetési szervek, azaz a tiltás ellenére megkötött ügyeletekpolgári jogi értelemben érvénytelenek. A gazdálkodást korlátozó szabá-lyok két területet érintenek:

- a szervezet létrehozása, szervezethez való csatlakozás,- támogatás, ellenérték nélküli kötelezettség vállalása.

A költségvetési szerv főszabály szerint jogi személyt, jogi személyi-séggel nem rendelkező szervezetet nem hozhat létre, abban tagsági, része-sedési viszonyt nem szerezhet és ahhoz nem csatlakozhat. A költségvetésiszerv költségvetéséből támogatás, adomány, más ellenérték nélküli köte-lezettség nem vállalható, valamint kifizetés nem teljesíthető. A korlátozószabály alól kivételt képeznek azok az esetek, amikor a támogatás a jog-szabály által meghatározott speciális célra irányul (munkáltatói kölcsön, 44 4/2013. (I.11.) Korm. rendelet az államháztartás számviteléről.45 Az éves beszámoló elkészítéséért a költségvetési szerv vezetője a felelős és mellette agazdasági vezető is aláírja. A beszámolót az irányító szerv vezetője hagyja jóvá és be-nyújtja a kincstárnak. A zárszámadáshoz kapcsolódó adatszolgáltatás két részből, szám-szaki és szöveges részből áll. A számszaki rész a kincstári költségvetés előirányzatainaka teljesülését mutatja be. Az adatszolgáltatással kapcsolatos dokumentumokat meg kellküldeni a fejezetet irányító szervnek.46 Simon István (szerk.): Pénzügyi jog. I. Osiris Kiadó, Budapest, 2007. 155. o.

58

támogatás; ellátottak pénzbeli juttatása; a saját foglalkoztatottak jóléticélú tevékenységet végző szervezet támogatása).

A gazdálkodást tiltó szabályok célja a gazdálkodás biztonságának amegőrzése, a költségvetési szervek jövőbeni eladósodásának megakadá-lyozása, a költségvetési egyensúly fenntartásának a biztosítása. A tiltószabályok két területet fognak át, az adósságkeletkeztető ügyleteket47 ésegyéb tiltott ügyleteket (utóbbi körébe tartozik az értékpapír kibocsátás ésmegszerzés, a faktoringot magába foglaló szerződés, a garancia és kezes-ségvállalás).

Önellenőrző kérdések, feladatok:1. Ki alapíthat költségvetési szervet?2. Keressen példákat a költségvetési szervek különböző típu-

saira!3. Keressen példákat a jogutódlással kapcsolatos megszünte-

tés módjaira!4. Ki vezet nyilvántartást a költségvetési szervekről?5. A Magyar Államkincstár a gazdálkodás szempontjából ho-

gyan kapcsolódik a költségvetési szervekhez?6. A költségvetési szerv által végezhető tevékenységek típu-

sai?

47 Gst. 3. § (1) bekezdése.

59

5. A nemzeti vagyon és a vagyongazdálkodásalapvető szabályai

Az államháztartási gazdálkodáson belül az eddig vizsgált és elemzettköltségvetési gazdálkodás mellett a vagyongazdálkodásnak is speciálisszabályai vannak. Ezen szerkezeti egység keretében a nemzeti vagyonravonatkozó alapvető szabályokat, valamint az államháztartás központi al-rendszerének a vagyonával, az ún. állami vagyonnal való gazdálkodásalapvető szabályait tekintjük át.

5.1 A nemzeti vagyon kategorizálása

A jogalkotó hazánkban a államháztartás vagyonát, az ún. nemzeti va-gyont két nagy kategóriára bontja: állami tulajdonban és önkormányzatitulajdonban lévő vagyonelemekre. Ez a megkülönböztetés azért nem eg-zakt, mert az önkormányzatok is az állam részét képezik. A továbbiakbanviszont a hatályos szabályozás kategóriáit használjuk, elemezzük. A nem-zeti vagyonra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény 38. cikke, anemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (továbbiakban: Nvt.),az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény és a Magyarország he-lyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény határozzameg.

A nemzeti vagyon sajátossága, hogy célhoz kötött vagyon, ugyanis el-sődleges rendeltetése a közfeladatok ellátásának biztosítása. A nemzetivagyon kezelésének alapelveiként megjelenik továbbá a közérdek szol-gálata, a közös szükségletek kielégítése, a természeti erőforrások védelmeés a jövő nemzedéke szükségleteinek figyelembe vétele.

60

7. táblázatA nemzeti vagyon kategóriái

állami vagyon önkormányzati vagyonkincstári vagyon üzleti va-

gyontörzsvagyon üzleti va-

gyonforgalom-képtelen

korláto-zottan for-galomképes

forgalom-képes

forgalom-képtelen

korláto-zottan for-galomképes

forgalom-képes

Forrás: saját szerkesztés

Az államháztartás központi alrendszerének a vagyona az állami va-gyon. Az állami vagyonon belül a kincstári vagyon lehet forgalomképte-len és korlátozottan forgalomképes. A forgalomképtelen vagyonelemek(az Nvt-ben foglalt kivételekkel) nem idegeníthetők el, nem terhelhetőekmeg, biztosítékul nem adhatók, rajtuk osztott tulajdon nem létesíthető. Aforgalomképtelen nemzeti vagyonon belül az alábbi alkategóriákat külön-böztethetjük meg:

a) kizárólag az állam tulajdonában lévő nemzeti vagyon (pl aSzent Korona és jelvényei, Országház, föld méhének kincsei ter-mészetes előfordulási helyükön, felszín alatti vizek, a folyóvíz éstermészetes tavak medre, az Nvt. 1. számú mellékletben meghatá-rozott csatornák, tározók, árvízvédelmi fővédvonalak stb.);48

b) nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzetivagyon (állami tulajdonban álló társasági részesedések, műemlé-kek és műemlékegyüttesek, sportcélú ingatlanok, erdők, egyéb,törvényben vagy kormányrendeletben ekként meghatározott va-gyonelemek);49

c) koncesszióba adható vagyon, vagyis az állam kizárólagosgazdasági tevékenységei, melyek nem idegeníthetők el, de hasz-nosításuk koncessziós szerződésben átengedhető másnak (szeren-csejátékok szervezése és működtetésére irányuló tevékenység,vasúti személyszállítás és árufuvarozás, menetrend szerinti hely-

48 Nvt. 4. § (1) bek.49 Nvt. 4. § (2) bek.

61

közi közúti személyszállítás, dohánytermékek kiskereskedelme,csővezetékes termékszállítás és -tárolás, hasadó és sugárzó anya-gok előállítása és forgalmazása stb.).50

A kincstári vagyon a forgalomképtelen vagyonelemeken kívül magá-ban foglalja a korlátozottan forgalomképes vagyont is. A korlátozottanforgalomképes vagyonelemek kapcsán csak addig áll fenn a korlátozottforgalomképesség, amíg a szóban forgó gazdasági társaságok közszol-gáltatási tevékenységet látnak el. A korlátozottan forgalomképes államivagyon ugyanis szintén az állam tulajdonában álló társasági részesedése-ket takarja, ám azokat, amelyek nem tartoznak a forgalomképtelen (azNvt. 2. sz. mellékletének 1. pontja által meghatározott) társasági részese-dések közé.

A forgalomképes állami vagyon az üzleti vagyon. Minden olyan va-gyonelem ide tartozik, amely nem tartozik a kincstári vagyonba (pl. ön-kormányzati hivatal bútorai, hivatali gépkocsik stb.).

5.2 A vagyongazdálkodás rendszere

A vagyongazdálkodás keretében a nemzeti vagyon tulajdonjogának azátruházására és a nemzeti vagyon használatára, hasznosítására vonatkozószabályokat is elemezhetjük. Az eddigiekhez hasonlóan alapvetően az ál-lamháztartás központi alrendszere tekintetében vizsgáljuk a vagyongaz-dálkodás szabályait is.

A nemzeti vagyon tulajdonjogát átruházni törvényben, illetve helyiönkormányzat esetén törvényben vagy az önkormányzat rendeletében51

meghatározott értékhatár felett csak versenyeztetés útján, az összességé-ben legkedvezőbb ajánlatot tevő részére, a szolgáltatás és ellenszolgálta-tás értékarányosságával lehet. Tulajdonjogot szerezhet természetes sze-

50 Nvt. 12. §.51 A mindenkori költségvetési törvényben meghatározott értékhatárnál az önkormányzatcsak magasabb értékhatárt állapíthat meg rendeletében.

62

mély és ún. átlátható szervezet52 is, a szerzés pedig főszabály szerintvisszterhes, de törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel kivé-telesen ingyenes is lehet.53

Amennyiben törvény a helyi önkormányzat feladatát más helyi önkor-mányzat feladataként vagy állami feladatként, illetve állami feladatot he-lyi önkormányzat feladataként állapít meg, a feladat ellátását közvetlenülszolgáló és ahhoz szükséges helyi önkormányzati, illetve állami vagyon-nak a feladat átvevő részére történő tulajdonba adása nyilvántartási érté-ken való átvezetéssel, ingyenesen történik. Ez a rendelkezés arra az esetreis vonatkozik, ha az állam vagy az önkormányzat a közfeladat részét ké-pező feladatot ad át, és ennek a feladatnak az ellátását közvetlenül szol-gáló és ahhoz szükséges vagyonelem tulajdonjoga kerül ingyenes átruhá-zásra. Az Nvt. 14. §-ának az az aktualitása, hogy az önkormányzati fela-dat- és hatáskörök átalakításával (lásd egészségügyi, oktatási, egyes szo-ciális feladatok állam általi átvételével) az önkormányzatok tulajdonábanlévő vagyonállomány is csökkent, a közfeladat ellátását szolgáló célva-gyon állami tulajdonba került.

Az államháztartás két alrendszerének vagyonállománya közötti kap-csolatot nézve fontos még, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévőingatlan értékesítése esetében az államot – az Nvt. 14.§-ának (3)-(4) be-kezdéseiben foglalt kivételektől eltekintve54 – minden más jogosultatmegelőző elővásárlási jog illeti meg.

A nemzeti vagyon kapcsán meg kell különböztetnünk egymástól a va-gyontárgyak tulajdonosi joggyakorlóit és a nemzeti vagyon használóit.Tulajdonosi joggyakorló az, aki az államot, illetve a helyi önkormányza-tot megillető tulajdonosi jogok (birtoklás, használat és hasznok szedése, 52 Az átláthatóság fogalmát az Nvt. 3. § (1) bek. 1. pontja határozza meg. Lényege, hogya társaság tagjai megismerhetőek legyenek, az átláthatóságra vonatkozó kritériumok azoff-shore cégek elleni védelmet szolgálják.53 Ingyenes szerzés esetén (az állam kivételével) a vagyon megszerzőjének eleget kelltennie a következő feltételeknek: ingatlant a szerzéstől számított 15 évig nem idegenít-heti el, azt a juttatás céljának megfelelően köteles hasznosítani, állagát megóvni, az átru-házott vagyon hasznosításáról évente köteles beszámolni a vagyont átruházó szervezetfelé.54 Ilyen kivétel például, amikor volt állami (tanácsi) és önkormányzati bérlakások eseté-ben az állam elővásárlási jogát megelőzi a lakásban élő bérlő, bérlőtárs, társbérlő, vala-mint ezek hozzájárulásával az egyenes ági rokonuk, valamint örökbe fogadott gyerme-kük elővásárlási joga.

63

rendelkezés) és kötelezettségek összességének gyakorlására jogosult. Ál-lami vagyon esetén tulajdonosi joggyakorló lehet:

- a felelős miniszter,- központi költségvetési szerv,- az állam 100 %-os tulajdonában álló gazdálkodó szervezet,- vagy olyan gazdasági társaság, amely az állam és vagy az

állam 100 %-os tulajdonában álló gazdálkodó szervezet tulajdoná-ban áll.

Az állami vagyon felett a tulajdonosi joggyakorló főszabály szerint aMagyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (MNV Zrt.),55 de léteznek egyéb tu-lajdonosi joggyakorlók is (lásd központi költségvetési szervek). Speciálistulajdonosi joggyakorló a Nemzeti Földalap, a Magyar Fejlesztési BankZrt., a GyEMSzI (Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szerve-zetfejlesztési Intézet) az állami tulajdonba tartozó egészségügyi vagyonfelett) stb. Tulajdonjog átruházására csak a tulajdonosi joggyakorló jogo-sult, de a tulajdonosi joggyakorló kivételesen másnak a tulajdonjog átru-házására megbízást adhat. Az Állami Számvevőszéknek éves ellenőrzésikötelezettsége van a tulajdonosi joggyakorló gazdálkodása tekintetében.

A tulajdonosi joggyakorló kötelezettségei:- a nemzeti vagyon, annak értékének és annak változásának

nyilvántartása,- rendszeres ellenőrzése a nemzeti vagyonnal való gazdálko-

dásnak, ha nem a tulajdonosi joggyakoroló használja a vagyont,- az ellenőrzés eredményéről a vagyon használójának érte-

sítése, illetve ha az az Állami Számvevőszék hatáskörét is érinti,akkor az Állami Számvevőszék értesítése is.

A nemzeti vagyon használója lehet:- a tulajdonosi joggyakorló, de mellette más személy is, így- vagyonkezelő- haszonélvezeti jogosult- vagyonhasznosítási jogosult stb.

55 A helyi önkormányzatok vonatkozásában pedig a képviselő-testület, illetve a közgyű-lés.

64

A nemzeti vagyon használata tehát megvalósulhat vagyonkezelői, ha-szonélvezeti és hasznosítási szerződés keretében is.

Fontos emellett megemlíteni, hogy az állam és a helyi önkormányzatkizárólagos gazdasági tevékenységei koncessziós jog keretében gyakorol-hatók, melyekhez általában56 koncessziós szerződés kapcsolódik. A kon-cesszióról az Nvt. mellett külön törvény, a koncesszióról szóló 1991. éviXVI. törvény is tartalmaz rendelkezéseket.

Önellenőrző kérdések:1. Mit értünk azalatt, hogy a nemzeti vagyon célhoz kötött

vagyon?2. Az önkormányzati és a központi alrendszer közötti feladat-

, hatásköri átrendeződések kihatottak-e a két alrendszer vagyon-állományára?

3. Az állami vagyonon belül milyen vagyontípusokat külön-böztethetünk meg?

4. A forgalomképtelen vagyonelemeknek milyen közös voná-sai vannak, továbbá milyen altípusai vannak a forgalomképtelenállami vagyonnak?

5. Az állami vagyon kapcsán ki lehet tulajdonosi joggyakor-ló?

56 Vannak ugyanis olyanok, akik koncesszióköteles tevékenységet külön koncessziósszerződés nélkül is gyakorolhatnak. Ilyen az állam, a helyi önkormányzat vagy azok tár-sulása, költségvetési szerv, önkormányzati intézmény, az eddigi szervezetek együtt vagykülön-külön 100%-os tulajdonában álló gazdálkodó szervezet, vagy e gazdálkodó szer-vezet 100%-os tulajdonában álló gazdálkodó szervezet.

65

6. Az államháztartási ellenőrzés intézményrendszereaz államháztartás központi alrendszerében

Az államháztartási kontroll célja a közpénzekkel és közvagyonnal valógazdálkodás ellenőrzése a szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredmé-nyes gazdálkodás biztosítása érdekében.

Az államháztartási ellenőrzésre vonatkozó általános szabályokat az ál-lamháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 39. §-a, valamint a 61–71. §-ig terjedő rendelkezések határozzák meg. Emellett az egyes intézmé-nyi szereplők feladat-, hatáskörét külön jogszabályok rendezik.

Attól függően, hogy melyik államhatalmi ághoz tartozó szerv végzi azellenőrzést, az államháztartási ellenőrzésen belül megkülönböztethetjük akülső (törvényhozói), valamint a belső (a végrehajtó hatalmon belüli,kormányzati) ellenőrzést.

Az államháztartás külső ellenőrző szerve alapvetően az Állami Szám-vevőszék, mely az Országgyűlés általános hatáskörű pénzügyi, gazdaságiellenőrző szerve. Az államháztartásról szóló törvény 2015. évi módosítása– reagálva a könyvvizsgáló csökkenő funkcióira is – a Magyar Állam-kincstárat is bizonyos esetekben a külső ellenőrzés intézményeként neve-síti, noha a MÁK egyértelműen a kormány, így a végrehajtó államhatalmiága alá tartozik, teoretikusan ezért a belső ellenőrzés intézménye.

Emellett a független ellenőrzés szereplőjeként nevesíthetjük a Költség-vetési Tanácsot és a könyvvizsgálót. A Költségvetési Tanács a Montes-quieu által meghatározott, három klasszikus államhatalmi ágon (a tör-vényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás) kívüli kvázi államhatalmiágakat, független szerveket is képvisel. A Költségvetési Tanács tagjai kö-zül az egyik az ÁSZ elnöke, mellette további tag az MNB elnöke, a tanácselnöke pedig a köztársasági elnök által kinevezett személy. Az államház-tartási ellenőrzés során egyre elenyészőbb szereppel bíró könyvvizsgálót,mely szakképesítéssel rendelkező magánjogi személy vagy szervezet,szintén a független, külső kontroll eszköze.

Az államháztartási ellenőrzés másik nagy dimenziója a teoretikus ér-telemben vett belső ellenőrzés, melyen belül megkülönböztethetjük azállamháztartás kormányzati szintű ellenőrzésének szereplőit, azaz a Kor-mány irányítása, felügyelete alá tartozó, központi szintű ellenőrző szerve-ket (Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, az Európai Uniós Támogatásokat

66

Auditáló Főigazgatóság és a Magyar Államkincstár, valamint sajátos sze-replőként megjelenhet továbbá a költségvetési (fő)felügyelő), valamint aköltségvetési szervek szintjén megvalósuló belső kontrollrendszert.

8. táblázatAz államháztartási ellenőrzés intézményei

Külső, független állam-háztartási ellenőrzés

Államháztartás belső ellenőrzési rendszere

Külső ellenőrzés:- Állami Számvevőszék,- (MÁK)

Független ellenőrzés:- Költségvetési Tanács- könyvvizsgáló

Államháztartás kormányzati szintű ellenőr-zése:- Kormányzati Ellenőrzési Hivatal,- Európai Támogatásokat Auditáló Főigaz-gatóság- Magyar Államkincstár- költségvetési (fő)felügyelő

Költségvetési szervek belső kontrollrend-szere

Forrás: saját szerkesztés

Az ellenőrzést többféle szempont alapján végezhető, így törvényessé-gi- jogszerűségi ellenőrzés esetén azt vizsgálják, hogy az ellenőrzött szervbetartotta-e a jogszabályi előírásokat. Ennél kiterjedtebb ellenőrzésre ke-rül sor, ha a törvényességi szempontok mellett gazdaságossági, célszerű-ségi (hatékonysági) és eredményességi szempontokat is figyelembe vévekerül sor az ellenőrzésre.

6.1 Az államháztartás külső, független ellenőrzése

6.1.1 Állami Számvevőszék

Az Állami Számvevőszékre vonatkozó szabályokat az Alaptörvény 43.cikke, az államháztartásról szóló törvény és az Állami Számvevőszékrőlszóló sarkalatos törvény (2011. évi LXVI. törvény) határozza meg. AzÁllami Számvevőszék központi költségvetési szerv, székhelye Budapest,dekoncentrált szervezeti egységei minden megyében működnek.

67

Az ÁSZ az Országgyűlés általános hatáskörű pénzügyi, gazdasági el-lenőrző szerve. Függetlenségét több oldalról is biztosította a jogalkotó. Aszemélyi függetlenség biztosítéka, hogy elnökét az Országgyűlés az or-szággyűlési képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre vá-lasztja meg, így az ÁSZ elnöke a leghosszabb ideig megválasztott közha-talmi tisztség (három kormányzati cikluson is átível), ezáltal is biztosítvaa Kormánytól való függetlenséget. Az alelnököt az elnök nevezi ki 12 év-re. Az elnöknél és alelnöknél is szigorú összeférhetetlenségi szabályok,együttalkalmazási korlátok állnak fenn. Ennek keretében nem lehet elnök,alelnök, aki a megválasztását megelőző négy évben Kormány tagja volt,vagy bármely párt országos szervezetében választott vezetői tisztségettöltött be. Elnöki és alelnöki tisztség betöltése során pedig nem tölthetnekbe egyidejűleg olyan szervnél tisztséget, amely költségvetési támogatás-ban részesül, nem lehet tagja az Országgyűlésnek, önkormányzati képvi-selő-testületnek, és nem tölthetnek be érdek-képviseleti szervezetnél ve-zető tisztséget. A szervezeti függetlenséget az biztosítja, hogy az ÁSZcsak az Országgyűlésnek, illetve a törvényeknek van alárendelve, másszervtől nem kérhet és nem fogadhat el utasítást. Pénzügyi függetlenségé-nek egyik biztosítéka, hogy speciális jogállású fejezet a központi költség-vetésben,57 továbbá költségvetését úgy kell megállapítani, hogy ne legyenkevesebb az előző évi központi költségvetésben megállapított összegnél.

Az ÁSZ az államháztartás mindkét alrendszerében ellenőrzi a közpén-zekkel és a közvagyonnal való gazdálkodást, ezáltal valamennyi állam-háztartási szereplőt és az állami tulajdonban lévő gazdasági társaságokatis ellenőrizheti. Emellett magánszektorbeli szereplőket is ellenőrizhet, haközfeladat ellátásához kapcsolódóan közpénzekkel, illetve közvagyonnalgazdálkodnak.

Ellenőrzését alapvetően nemcsak törvényességi, hanem gazdaságossá-gi, célszerűségi és eredményességi szempontok alapján is végzi, törvényazonban az Állami Számvevőszék ellenőrzését szabályszerűségi szem-

57 Az Állami Számvevőszék a költségvetésére vonatkozó javaslatát és a költségvetésénekvégrehajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze, és azt a Kormány változtatás nél-kül terjeszti be a központi költségvetésről, illetve az annak végrehajtásáról szóló tör-vényjavaslat részeként az Országgyűlésnek.

68

pontok vizsgálatára korlátozhatja. Az alábbiakat ezért csak törvényességiszempontok szerint ellenőrzi:

- a pártok gazdálkodását,- a pártok országgyűlési képviselőcsoportjai számára az Or-

szággyűlés által folyósított hozzájárulás felhasználását,- az egyházak részére, továbbá az általuk fenntartott, illetve

működtetett intézmények és szervezetek részére az államháztar-tásból juttatott normatív és meghatározott célra biztosított támo-gatás felhasználását, valamint

- a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költ-ségkeret felhasználására vonatkozó adatait,

- az MNB gazdálkodását és alapvető feladatai körébe nemtartozó tevékenységeket.

Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentéstkészít, mely főszabály szerint nyilvános. A jelentés tartalmazza a feltárttényeket, az ezeken alapuló megállapításokat, következtetéseket.

Emellett ha az ellenőrzés rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználásttár fel, illetve az ellenőrzött szervezet által a pénzeszközök kezelésére vo-natkozó szabályok súlyos megsértésével történő károkozást, illetve ennekveszélyét állapítja meg, a kár megelőzése, illetve enyhítése érdekében azÁllami Számvevőszék elnöke az illetékes hatósághoz, illetve szervezethezfordulhat az alábbiak érdekében:

- a munkabérek folyósításának kivételével az előirányzat-felhasználási keret zárolása,

- az államháztartás valamelyik alrendszeréből nyújtott támo-gatások folyósításának felfüggesztése,

- a személyi jövedelemadó 1%-ából történő felajánlásokbólvaló részesedés lehetőségének felfüggesztése,

- bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén az ellenőr-zött szervezet tulajdonában vagy kezelésében lévő, az államház-tartási vagyon körébe tartozó vagyonelem tekintetében zár alá vé-tel elrendelése.

A megkeresett hatóság köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, éserről az Állami Számvevőszék elnökét tizenöt napon belül írásban értesí-teni.

69

A fenti, ún. vagyonmegóvási intézkedések mellett az Állami Számve-vőszéket szignalizációs kötelezettség terheli, illetve megilleti aszignalizáció joga, azaz ha az ellenőrzés során bűncselekmény gyanújátállapítja meg, megállapításait köteles az illetékes hatósággal haladéktala-nul közölni, egyéb jogellenes cselekmény esetén pedig a felelősség tisztá-zását, érvényesítését kezdeményezheti. A megkeresett szervezet az eljárásmegindításával kapcsolatos álláspontjáról és az eljárás eredményéről isköteles tájékoztatni az Állami Számvevőszéket.

6.1.2 Költségvetési Tanács

A Költségvetési Tanácsra vonatkozó szabályokat MagyarországAlaptörvényének 44. cikke, valamint a Magyarország gazdasági stabilitá-sáról szóló törvény (Gst.) tartalmazza.

A Költségvetési Tanács egy három tagú, budapesti székhelyű központiköltségvetési szerv, munkaszervezete nincs.58 Tagja a Költségvetési Ta-nács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszékelnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hatévre, akivel szemben a jogalkotó szintén szakmai elvárásokat, összefér-hetetlenségi és együttalkalmazási korlátokat állít fel. A Tanács elnöke ki-vételével a Tanács tagja az e törvényben foglalt feladata ellátásáért illet-ményre és egyéb juttatásra nem jogosultak.

A Tanács tagjai önállóan alakítják ki véleményüket, álláspontjuk kép-viseletében egymástól függetlenek. A Tanács és annak tagjaként eljárószemély által képviselt álláspont, meghozott döntés az Állami Számvevő-szék elnökét és a Magyar Nemzeti Bank elnökét elnöki feladatainak ellá-tása során nem köti.

A költségvetési ciklus, illetve az államadósság-szabályra tekintettel aKöltségvetési Tanács feladat-, hatásköri szabályai már vizsgálat tárgyátképezték, ezért az alábbiakban csak felsorolás jelleggel összegezzük azo-kat:

- véleményt nyilvánít a központi költségvetésről szóló tör-vény tervezetéről,

58 Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank a tanács tagjainak feladataitelemzéseknek és megállapításoknak a tanács rendelkezésére bocsátásával segíti.

70

- dönt az előzetes hozzájárulásról,- félévente véleményt nyilvánít a központi költségvetésről

szóló törvény végrehajtásának helyzetéről és az államadósság vár-ható alakulásáról,

- véleményt nyilváníthat a központi költségvetésről szólótörvényjavaslatban foglaltak megalapozásához szükséges tör-vénymódosításokat tartalmazó törvényjavaslatokról,

- véleményt nyilváníthat a központi költségvetés tervezésé-vel, végrehajtásával, a közpénzek egyéb módon történő felhasz-nálásával kapcsolatos bármely kérdésről,

- megállapítja ügyrendjét.

6.1.3 Könyvvizsgáló

Az államháztartás rendszerében kivételesnek mondható a függetlenkönyvvizsgáló alkalmazásának a kötelezettsége. Könyvvizsgáló ellenőrzipéldául az ÁSZ munkáját, az MNB is köteles könyvvizsgálót alkalmazni,valamint a pénzügyi alapok gazdálkodását is könyvvizsgáló ellenőrzi.2012-ig a helyi önkormányzatok is bizonyos esetekben kötelesek voltakkönyvvizsgálót alkalmazni, de mára megszűnt a gazdálkodásuk ezen elle-nőrzési formájának a kötelezettsége.

6.2 Az államháztartás belső ellenőrzési rendszere

A belső ellenőrzés a végrehajtó hatalomhoz kapcsolódó ellenőrzés. Azállamháztartás belső ellenőrzési rendszerén belül megkülönböztethetjükaz államháztartás kormányzati szintű ellenőrzésének szereplőit, azaz aKormány irányítása, felügyelete alá tartozó, központi szintű ellenőrzőszerveket, valamint a költségvetési szervek szintjén megvalósuló belsőkontrollrendszert. Az alábbiakban elsőként a a központi kormányzatiszinten működő szervek által kifejtett belső ellenőrzést vesszük górcsőalá.

71

6.2.1 Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI)

A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt az államháztartásról szóló törvé-nyen kívül a 355/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet szabályozza. A buda-pesti székhelyű KEHI központi hivatal, irányítását a közigazgatás szerve-zéséért felelős miniszter végzi. A hivatalt vezető elnököt a miniszter ja-vaslatára a miniszterelnök nevez ki.

A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal ellenőrzési jogköre nem terjed ki aKormánytól független szervekre, így az Országgyűlésre, a köztársaságielnökre, az Alkotmánybíróságra, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalá-ra, az Állami Számvevőszékre, a bíróságokra és az ügyészségekre, a Gaz-dasági Versenyhivatalra, a Magyar Tudományos Akadémiára, a MagyarMűvészeti Akadémiára és az MNB-re. Ezen kívül azonban a KEHI elle-nőrzési jogköre kiterjedt.

Áht. 63. § „A kormányzati ellenőrzési szerv ellenőrzési jogköre kiter-jed:

- a kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzésére,- az európai uniós forrásból, illetve az állam nevében kötött

nemzetközi szerződés alapján finanszírozott egyéb programbólnyújtott támogatás felhasználásának, a Kormány irányítása alátartozó fejezetbe sorolt központi kezelésű előirányzat, fejezeti ke-zelésű előirányzat, társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirány-zata, elkülönített állami pénzalapok előirányzata felhasználásának,valamint a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költ-ségvetési szervek kormányzati ellenőrzésére,

- a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, aköztestületeknek, az alapítványoknak és az egyesületeknek nyúj-tott költségvetési támogatások és az államháztartás központi al-rendszeréből nyújtott más támogatások - ideértve a nemzetköziszerződések alapján kapott támogatásokat és segélyeket is -, és azemlített szervezetek részére meghatározott célra ingyenesen jut-tatott állami vagyon felhasználásának ellenőrzésére,

- a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nem-zeti vagyonba tartozó és állami tulajdonban álló, valamint azolyan gazdasági társaságok - ide nem értve a Magyar Nemzeti

72

Bankot - ellenőrzésére, amelyekben az állam többségi befolyássalrendelkezik,

- azon alapítványok, közalapítványok ellenőrzésére, amelyekfelett az alapítói jogokat a Kormány irányítása vagy felügyeletealá tartozó költségvetési szerv gyakorolja, vagy az államháztartásközponti alrendszeréből támogatásban részesülnek,

- az állami kezesség vállalása és beváltása jogosságának el-lenőrzésére, ideértve a központi költségvetés, valamint a tartozáseredeti kötelezettjénél és jogosultjánál a kezességi szerződés fel-tételei betartásának ellenőrzését,

- a fentiekkel összefüggésben létrejött jogviszonyokra, va-lamint azon szerződő felekre is, amelyek a jogviszony teljesítésé-ben közvetlen vagy közvetett módon közreműködnek, és

- működési célú költségvetési támogatás nyújtása esetén akedvezményezett működésének és gazdálkodásának ellenőrzésé-re.”

A törvény rendelkezései értelmében tehát a központi kormányzati al-rendszer Kormánytól nem független szerveit, valamint a központi alrend-szerből támogatott szerveket is ellenőrizheti. A helyi önkormányzatokvonatkozásában így a központi költségvetési támogatások felhasználásátellenőrizheti csak.

Az ÁSZ-hoz hasonlóan a KEHI-t is megilleti a vagyonmegóvási intéz-kedések kezdeményezésének a joga,59 így ha ellenőrzése során a közpén-zek vagy az állami vagyon jogszabálysértő, rendeltetésellenes vagy pa-zarló felhasználását és ezzel összefüggésben károkozást vagy ennek ve-szélyét állapítja meg, a kár megelőzése, enyhítése érdekében az illetékeshatósághoz, illetve szervezethez fordulhat az alábbiak céljából:

- a munkabérek és az ahhoz kapcsolódó közterhek folyósítá-sának kivételével a kincstárnál vagy hitelintézetnél vezetett fizeté-si számlák zárolása,

- az államháztartás központi alrendszeréből nyújtott költség-vetési támogatások folyósításának felfüggesztése,

59 A felsorolás alapján látható, hogy az ÁSZ-tól eltérően zár alá vételt nem kezdemé-nyezhet, de a NAV-nál kezdeményezheti a visszatérítendő ÁFA folyósításának a felfüg-gesztését.

73

- a személyi jövedelemadó 1%-ából történő felajánlások fo-lyósításának felfüggesztése,

- az ellenőrzött szerv, szervezet részére visszatérítendő álta-lános forgalmi adó folyósításának felfüggesztése.

A megkeresett hatóság, szervezet ez esetben is köteles a megkereséskézhezvételét követő tizenöt napon belül a szükséges intézkedéseketmegtenni, és erről a kormányzati ellenőrzési szerv elnökét írásban értesí-teni.

Noha az ÁSZ által ellenőrizhető szervek köre kiterjedtebb, fontosmegjegyezni, hogy az ÁSZ-hoz képest erősebb szankcionálási jogosítvá-nyokkal bír, hiszen a KEHI vezetője az ellenőrzéshez kapcsolódó adat-szolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását elősegítőkötelezettség megszegése esetén az érintett személyt, szervezetet eljárásibírsággal sújthatja, amennyiben a kötelezettségszegés felróható módontörtént, továbbá kezdeményezheti az állami adóhatóságnál az ellenőrzöttvagy az ellenőrzés kapcsán adatszolgáltatásra kötelezett szerv adószámaalkalmazásának felfüggesztését is.

6.2.2 Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság (EUTAF)

Az EUTAF-ra vonatkozó szabályokat az államháztartásról szóló tör-vény, valamint a 210/2010. (VI. 30.) Korm. rendelet határozza meg. AzEUTAF 2010-ben, a KEHI-ből való kiválással jött létre. A KEHI-hez ha-sonlóan központi hivatalként működik, viszont a felügyeleti szerve aNemzetgazdasági Minisztérium. Élén főigazgató áll, akit a miniszter ne-vez ki és ment fel (határozatlan időre) és aki évente beszámol a kormány-nak ellenőrzési tevékenységéről.

Az EUTAF feladata az európai uniós és más nemzetközi támogatások(pl. a Norvég vagy az EGT Finanszírozási Mechanizmus támogatásai) te-kintetében a Kormány által meghatározott ellenőrzési feladatok ellátása.

Áht. 68.§ „Az európai támogatásokat auditáló szerv ellenőrzési jog-köre kiterjed a kormányrendeletben meghatározott forrásokból nyújtottköltségvetési támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzésekre:

a) a lebonyolításban érintett szervezeteknél,

74

b) a kedvezményezetteknél, ésc) a költségvetési támogatásokkal összefüggésben

megvalósított beszerzésekre, az ezekre kötött szerződések tel-jesítésének vizsgálatára, ebben a vonatkozásban azon szerződőfelekre is, amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek, vagyabban közreműködnek.”

Fontos hangsúlyozni, hogy a KEHI-hez hasonlóan az EUTAF vezetőjeis is eljárási bírsággal sújthatja azt a személyt, aki az ellenőrzéshez kap-csolódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtá-sát elősegítő kötelezettségét neki felróható módon megszegte (az adószámfelfüggesztését viszont nem kérheti a NAV-tól).

A nemzetközi, különösen az uniós támogatások felhasználásának elle-nőrzése nemcsak kötelezettségünk, hanem pénzügyi érdekünk is. Egyrészta nem megfelelő felhasználás esetén a támogatást vissza kell fizetni, avisszafizetés tekintetében pedig a magyar államnak mögöttes felelősségeáll fenn. Ez azt jelenti, hogy ha a kedvezményezett nem fizeti vissza a tá-mogatást, akkor a visszafizetést a központi költségvetésből kell biztosíta-ni, az állam pedig ezt követően megpróbálhatja a szervezettől azt behajta-ni (csődeljárás esetén pl. kis eséllyel). Másrészt a rendszerszintű visszás-ságok a nemzetközi támogatások felfüggesztését is eredményezhetik. AzEUTAF tevékenysége ezért a nemzetközi támogatások hatékony és sza-bályszerű felhasználásának elősegítését, valamint hazánk pénzügyi érde-keit is szolgálja.

6.2.3 Magyar Államkincstár (MÁK)

A Magyar Államkincstár jogállását, működését az államháztartásrólszóló törvényen kívül a 311/2006. (XII. 23.) Kormányrendelet szabályoz-za.

A MÁK az államháztartásért felelős miniszter irányítása alá tartozó,központi hivatalként működő központi költségvetési szerv, élén a mi-niszter által kinevezett elnökkel. A Kincstár központi szervből és aKincstár területi szerveként működő megyei igazgatóságokból áll.

A MÁK tevékenysége kiterjedt, átfogja többek között az alábbiakat:- törzskönyvi és egyéb nyilvántartásokat vezet, kezel,

75

- vezeti a központi költségvetési szervek, a megyei önkor-mányzatok és a MÁK-ot választó települési önkormányzatok szám-láit, ezáltal szorosan részt vesz a költségvetés végrehajtásában,

- a központi költségvetési előirányzatok és a központi költ-ségvetésből nyújtott önkormányzati támogatások igénylését ésfelhasználását is ellenőrzi,

- a központi költségvetésből nyújtott egyéb támogatásokat(pl. szociális támogatásokat) is folyósítja és ellenőrzi,

- a nemzetközi támogatásokat folyósítja, ellenőrzi (az unióstámogatások vonatkozásában ún. igazoló hatóság),

- az államháztartás központi alrendszerében foglalkoztatottmunkavállalók központi illetményszámfejtését és a juttatásaikatérintő közterhek, járulékok elszámolását végzi stb.

A kincstár a KEHI-hez hasonló jogköröket gyakorolhat ellenőrzése so-rán, így jogosult eljárási bírságot kiszabni és a NAV-nál az adószám al-kalmazásának a felfüggesztését kezdeményezheti, emellett ugyanazon va-gyonmegóvási intézkedéseket kezdeményezheti, mint a KEHI.

6.2.4 Költségvetési (fő)felügyelő

A költségvetési gazdálkodás kontrollja, korlátja kapcsán is nevesíthetőaz új államháztartási törvénnyel (annak 39. §-ával) bevezetett költségveté-si főfelügyelő, illetve felügyelő, aki a Kormány irányítása vagy felügye-lete alá tartozó költségvetési szervhez, valamint az elkülönített államipénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelő szerveihezjelölhető ki. A főfelügyelőt, illetve a felügyelőt az államháztartásért fele-lős miniszter (NGM) rendeli ki, de a munkáltatói jogokat a kincstár ve-zetője gyakorolja felette.

A költségvetési főfelügyelő és felügyelő vizsgálja az ellenőrzött szervgazdálkodásának költségvetés-politikával való összhangját, ezzel össze-függésben, illetve az ellenőrzött szervezet szabályszerű, eredményes éstakarékos működése érdekében:

- véleményezi a kötelezettségvállalásokat, (10 millió forintotelérő) nagy összegű kötelezettségvállalás esetén kifogással élhet;

- előzetesen véleményezi a tervezéssel, gazdálkodással, be-számolással összefüggő intézkedéseket,

76

- véleményezi a belső szabályzatokat.

A költségvetési főfelügyelő és felügyelő tevékenysége tehát alapvetőena Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szervekés a pénzügyi alapok előirányzat-felhasználásának a véleményezésére,esetleges kifogásolására terjed ki, megvétózni viszont nem vétózhatjameg a kötelezettségvállalást. Ezért nála erősebb jogköre van az önkor-mányzati biztosnak, amely intézményt szintén az új államháztartási tör-vény vezette be. Az önkormányzati költségvetési szervhez harminc napontúli, lejárt esedékességű, nagy összegű, elismert tartozásállomány eseténkijelölhető önkormányzati biztosnak az ellenjegyzésével vállalható ugya-nis csak kötelezettség, illetve rendelhető el utalványozás, továbbá a gaz-dálkodásra, működésre javaslatokat tehet és intézkedéseket kezdemé-nyezhet. 60

6.2.5 Költségvetési szervek belső kontrollrendszere

Az államháztartási törvény mellett a vonatkozó szabályokat a költség-vetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló370/2011 (XII. 31.) Korm. rendelet határozza meg.

A költségvetési szervek szintjén a belső kontrollrendszer létrehozása,működtetése, fejlesztése a költségvetési szerv vezetőjének a feladata. Eztaz államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmuta-tók figyelembevételével végzi.

A belső ellenőrzés kiterjed az adott szervezet minden tevékenységére,különösen a költségvetési bevételek és kiadások tervezésének, felhaszná-lásának és elszámolásának, valamint az eszközökkel és forrásokkal valógazdálkodásnak a vizsgálatára. A belső ellenőrzés keretében gondoskodnikell a folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (FEUVE)működtetéséről is. Ennek fontos elemei a költségvetés végrehajtása kere-tében már bemutatott előirányzat-felhasználás mechanizmusai.

60 Áht. 71. §. Ha a helyi önkormányzat által irányított költségvetési szerv harminc napontúli, lejárt esedékességű elismert tartozásállományának mértéke két egymást követő hó-napban eléri az éves eredeti kiadási előirányzatának 10 %-át, vagy a százötven millió fo-rintot, az irányító szerv a költségvetési szervhez önkormányzati biztost jelöl ki.

77

A belső ellenőrzéssel a költségvetési szerven belül megbízható egyszemély vagy egy szervezeti egység is. A belső ellenőrzést végző személyvagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetle-nül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül a költségvetési szerv veze-tőjének küldi meg. A belső ellenőr bizonyosságot adó és tanácsadó tevé-kenysége keretében a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak valómegfelelést, a tervezést, gazdálkodást, és a közfeladatok ellátását vizsgál-va megállapításokat és javaslatokat fogalmaz meg a költségvetési szervvezetője részére. A belső ellenőr ezenkívül más tevékenységbe nem von-ható be. A költségvetési szervnél belső ellenőrzési tevékenységet csak azállamháztartásért felelős miniszter engedélyével rendelkező személy vé-gezhet. Az államháztartásért felelős miniszter a belső ellenőrzési tevé-kenység folytatására engedéllyel rendelkező személyekről nyilvántartástvezet.

Az államigazgatásra jellemző szervezeti hierarchia eredményeképpenaz adott költségvetési szerv felett az irányító szerv is belső ellenőrzést vé-gezhet. Az irányító szerv belső ellenőrzése kiterjedhet:– az irányítása alá tartozó bármely költségvetési szervre,– a saját vagy az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szervhasználatába, vagyonkezelésébe adott nemzeti vagyonnal való gazdálko-dásra,– az irányító szerv által nyújtott költségvetési támogatások felhasználásá-val kapcsolatosan a kedvezményezettekre és a lebonyolító szervekre, és– az irányítása alá tartozó bármely, a köztulajdonban álló gazdasági társa-ságra.

Önellenőrző kérdések:1. Hogyan határolhatjuk el az államháztartás külső és belső ellenőrzését?2. Az Állami Számvevőszék függetlenségének milyen garanciái vannak?3. Az Állami Számvevőszék az ellenőrzése eredményeképpen milyen in-tézkedéseket kezdeményezhet? Mely szervek kezdeményezhetnek va-gyonmegóvási intézkedéseket?4. Milyen tevékenységeket végez a Magyar Államkincstár?5. Ki felelős a költségvetési szervek szintjén a belső kontrollrendszer lét-rehozásáért, működtetéséért, fejlesztéséért?

78

Forrásjegyzék

Felhasznált irodalom jegyzéke

Csűrös Gabriella: Uniós pénzügyek. Az európai integráció fejlődésénekpénzügyi jogi vizsgálata. HVG-ORAC, Budapest, 2015.

Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2003.Halustyik Anna (szerk.): Pénzügyi jog II. Pázmány Press, Budapest,

2013.Károlyi Géza: A részjogkörű költségvetési egységek jogképességének

kérdése. In: Csák Csilla (szerk.): Ünnepi Tanulmányok PrugbergerTamás professzor 70.születésnapjára. Tanulmánykötet. Novotni Kiadó,Miskolc. 2007. 229–240. old.

Nagy Zoltán: Költségvetési gazdálkodás. NKE Vezető- és TovábbképzésiIntézet, Budapest, 2014.

Simon István (szerk.): Pénzügyi jog I. Osiris Kiadó, Budapest, 2007.Sivák József – Szemlér Tamás – Vígvári András: A magyar államháztar-

tás és az Európai Unió közpénzügyei, Complex Kiadó Kft., Budapest,2013.

Vigvári András: Pénzügy(rendszer)tan. Akadémiai Kiadó, Budapest,2008.

Felhasznált jogszabályok, jogi dokumentumok jegyzéke

- 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya- Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)- 1990. évi C. törvény a helyi adókról- 1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról- 2007. évi CVI. törvény az állami vagyonról- 2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszékről- 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkor-

mányzatairól- 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabi-

litásáról- 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról

79

- 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról- 2014. évi C. törvény Magyarország 2015. évi központi

költségvetéséről- 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Magyar Állam-

kincstárról- 210/2010. (VI. 30.) Korm. rendelet az Európai Támogatá-

sokat Auditáló Főigazgatóságról- 355/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet a Kormányzati Elle-

nőrzési Hivatalról- 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet az államháztartásról

szóló törvény végrehajtásáról- 370/2011 (XII. 31.) Korm. rendelet a költségvetési szervek

belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről- 37/2011. (V. 10.) AB határozat- 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat egyes házszabályi ren-

delkezésekről