Il nuovo patto di stabilità e i vincoli per gli enti locali ANTONIO MISIANI Deputato – Commissione bilancio Camera Firenze, 13 febbraio 2015
La congiuntura: luci in fondo al tunnel? • Economia: dopo un 2014 deludente (in Eurozona rallentamento
e in Italia terzo anno consecutivo di recessione), nel 2015 combinazione di condizioni favorevoli: • Quantitative Easing della BCE • Svalutazione dell’euro sul dollaro • Crollo del prezzo del petrolio • Parziale flessibilizzazione delle regole di bilancio
europee e Piano Juncker per stimolare gli investimenti • Le incognite:
• Rischio deflazione (inflazione dicembre 2014: 0,0%) • Elevata disoccupazione (novembre 2014: 13,4%) e
povertà (2013: 6 mln di poveri «assoluti»)
Italia: le previsioni per il 2015-2016 (Commissione UE – febbraio 2015) Variabile 2014 2015 2016 Prodotto interno lordo -0,5% 0,6% 1,3% Inflazione 0,2% -0,3% 0,5% Disoccupazione 12,8% 12,8% 12,6% Saldo partite correnti (% PIL) 1,8% 2,6% 2,6%
Indebitamento netto (% PIL) -3,0% -2,6% -2,0%
Indebitamento netto strutturale (% PIL) -0,9% -0,6% -0,8%
Debito pubblico (% PIL) 131,9% 133,0% 131,9%
Il fallimento dell’austerità europea • Dal 2010 in Eurozona politiche di austerità adottate
simultaneamente. Risultato (2009-2014): • meno deficit pubblico (da 6,3% a 2,9%) e più debito (da
80,2% a 96,4%) • crescita modesta (+3,3% cumulato in quattro anni) • più disoccupazione (da 9,5% a 11,6%)
• Nello stesso periodo, in USA, Regno Unito e Giappone politiche monetarie e di bilancio espansive.
• Negli Stati Uniti (2009-2014): • meno deficit pubblico (da 13,5% a 5,5%) e più debito (da
86,1% a 105,6%) • crescita elevata (+11,3% in quattro anni) • meno disoccupazione (da 9,3% a 6,3%)
In Europa segnali di cambiamento • In Europa segnali di cambiamento…
• La BCE contro la deflazione (4 set 2014: tassi a 0,05%; 22 gen 2015: “quantitative easing” con acquisto 60 md/mese di titoli di Stato)
• Piano di investimenti da 315 md (Piano Juncker) • Regole di bilancio più flessibili per i Paesi che
non superano il 3% deficit/PIL • …ma la strada è lunga: nella nuova Commissione UE la Germania ha un notevole peso. La flessibilità di bilancio rimane limitata
In Italia: il cantiere delle riforme • Da febbraio 2014 sono stati definitivamente approvati (o
convertiti in legge): • Febbraio: Legge 23/2014 (legge delega fiscale) • Marzo: DL 34/2014 (decreto occupazione) • Aprile: Legge 56/2014 (riforma province) e DL 66/2014 (bonus 80€) • Giugno: DL 90/2014 (PA) e DL 91/2014 (competitività) • Novembre: DL 132/2014 (processo civile) e DL 133/2014 (sblocca-Ita) • Dicembre: Legge 183/2014 (legge delega lavoro – Jobs Act) e Legge
190/2014 (legge di stabilità 2015) • Provvedimenti in discussione:
• DDL di revisione della parte II della Costituzione (approvato dal Senato è alla Camera)
• DDL legge elettorale (approvato dalla Camera e dal Senato, deve tornare alla Camera)
• DDL delega pubblica amministrazione (al Senato) • Decreti attuativi della Legge 23/2014 (delega fiscale) • Decreti attuativi della Legge 183/2014 (Jobs Act)
La manovra di bilancio 2015 • La manovra 2015 (espansiva rispetto al quadro a
legislazione vigente ma restrittiva rispetto al 2014) allenta parzialmente le politiche di austerità: • pareggio di bilancio rinviato dal 2016 al 2017 • Manovra strutturale ridotta (0,3% PIL) rispetto a
quanto richiesto dagli accordi europei (almeno 0,5% PIL)
• Manovra finanziata in disavanzo: il deficit programmatico (2,6% PIL) è maggiore di quello tendenziale (2,2% PIL)
• Il carattere espansivo della manovra iniziale (deficit programmatico al 2,9% PIL) è stato attenuato dopo il confronto con la Commissione UE
La manovra di bilancio 2015 (bonus 80€ = minore entrata)
2,2
1,2
2,8 3,0
2,6
1,8
0,8
2013 2014 2015 2016 2017
Indebitamento netto (% PIL)
Tendenziale
Programmatico
12,758
21,265
Manovra 2015: Impieghi (md €)
Minori entrate
Maggiori spese
11,638
16,572
5,813
Manovra 2015: Fonti (md €)
Maggior deficit
Minori spese
Maggiori entrate
La legge di stabilità: quadro riassuntivo (bonus 80€ = minore entrata) Dati in mln € 2015 2016 2017 Maggiori spese 12.758 16.992 17.344 Minori entrate 21.265 30.468 30.486 TOTALE IMPIEGHI 34.023 47.460 47.830 Maggiori entrate 11.638 27.950 34.489
Di cui: clausola di salvaguardia 0 12.814 19.221
Minori spese 16.572 19.663 20.237 TOTALE FONTI 26.457 45.924 53.217 INDEBITAMENTO NETTO 5.813 -153 -6.896 Entrate nette -9.627 -2.518 4.003 Spese nette -3.814 -2.671 -2.893
Le principali misure della LS 2015 • 1) Domanda interna: conferma del bonus 80€, TFR in
busta paga, regime agevolato per autonomi minimi, allentamento del patto interno di stabilità, proroga dei bonus per risparmio energetico e ristrutturazioni edilizie, rifinanziamento della nuova legge Sabatini
• 2) Occupazione: costo lavoro via da Irap, zero contributi per i neoassunti 2015 a tempo indeterminato, risorse per Jobs Act
• 3) Scuola, Università, Ricerca: fondo per il piano “La buona scuola”, risorse per università e scuole paritarie, nuovo bonus R&S
• 4) Welfare: bonus nuovi nati; risorse per fondi politiche sociali e non autosufficienza, 5 per mille e carta acquisti;
Autonomie locali: luci e ombre • La manovra sulle amministrazioni locali: scelte di segno contrastante
• Le ombre: carico eccessivo sulle autonomie locali (con un punto particolarmente critico per province e città metropolitane)
• Le luci: allentamento del patto interno di stabilità, misure per favorire gli investimenti locali, risorse per fondi sociali, tregua normativa per la fiscalità comunale
Sintesi della manovra 2015 (1) Comma Descrizione (segno - = minori spese) 2015 2016 2017
398-399 Concorso alla manovra delle regioni a statuto ordinario -3.452 -3.452 -3,452
400 Concorso alla manovra delle regioni a statuto speciale -548 -548 -548
418-419 Concorso alla manovra di province e città metropolitane -1.000 -2.000 -3.000
435-436 Riduzione del Fondo di solidarietà comunale -1.200 -1.200 -1.200
398-405 Estensione al 2018 del contributo delle regioni e degli enti locali di cui all’art. 46 del DL 66/2014
421-430 Province e città metropolitane: riduzione della dotazione organica del personale, mobilità e servizi per l’impiego
459 Aumento dal 10% al 20% del riparto del Fondo di solidarietà comunale in base a fabbisogni standard
460-466, 468-478
Anticipo al 2015 del pareggio di bilancio e superamento del patto di stabilità per le regioni a statuto ordinario
479-488 Nuova regionalizzazione del patto di stabilità e conferma nel 2015 del patto verticale incentivato
489-500 Riduzione degli obiettivi del patto di stabilità enti locali 2.889 2.889 2.889
Sintesi della manovra 2015 (2) Comma Descrizione (segno - = minori spese) 2015 2016 2017
505-507, 509-510, 538
Armonizzazione contabile degli enti territoriali e Fondo crediti di dubbia esigibilità nel patto di stabilità
-1.889 -1.889 -1.889
526-530 Trasferimento allo Stato dell’obbligo di corrispondere le spese per gli Uffici giudiziari
200 200
531-534 Contributi a Roma Capitale e a Milano - Expo 2015 170 110 110
539 Aumento dall’8% al 10% del limite di indebitamento degli enti locali
540 Contributo in conto interessi per comuni, province e città metropolitane
125 100
541 Contributo in conto interessi mutui regioni a statuto ordinario
100 100
555-588 Attuazione Patto della salute 2014-2016
609 Razionalizzazione delle società partecipate locali
679 Conferma per il 2015 del tetto aliquote TASI
702 Partecipazione al 55% lotta all’evasione fiscale
122 Piano di azione e coesione: riprogrammazione risorse -1.000 -1.000 -1.000
Il carico sulle AL: Legge di stabilità 2015
Amm. Centrali + Enti Prev.
93,4%
Amm. Locali 6,6%
Debito pubblico al 31.12.2013
Amm. Centrali + Enti Prev.
Amm. Locali TOTALE AP
-45,981
0,023
-45,958
Indebitamento netto 2013 (miliardi)
Amm. Locali 27%
Amm. Centrali + Enti Prev.
73%
Manovra lorda LS 2015: ripartizione
Il carico sulle AL: le manovre 2010-2015 Ente territoriale
Provvedimenti (impatto netto – milioni €) 2015 2016 2017
Comuni Provvedimenti 2010-2014 9.388 9.388 9.388
Legge di stabilità 2015 314 314 314
TOTALE 9.702 9.702 9.702
% spesa primaria 2010 15,8% 15,8% 15,8%
Province Provvedimenti 2010-2014 3.611 3.613 3.613
Legge di stabilità 2015 886 1.886 2.886
TOTALE 4.497 5.499 6.499
% spesa primaria 2010 39,8% 48,7% 57,5%
Regioni Provvedimenti 2010-2014 16.439 16.439 16.439
Legge di stabilità 2015 4.000 4.000 4.000
TOTALE 20.439 20,439 20,439
% spesa primaria 2010 53,8% 53,8% 53,8%
I comuni • Riduzione del Fondo di solidarietà comunale pari a 1,2 md dal
2015 (commi 435-436) • Aumento dal 10% al 20% della quota del Fondo di solidarietà comunale
ripartita sulla base dei fabbisogni standard e capacità fiscali (comma 459)
• Allentamento dei vincoli sul personale per i comuni istituiti a seguito di fusione e per le unioni di comuni (comma 450)
• Spese per gli uffici giudiziari trasferite al Ministero di giustizia (commi 526-530)
• Contributi per Roma capitale (110 mln dal 2015) e Milano-Expo 2015 (60 mln nel 2015)
• Concessioni edilizie utilizzabili al 75% anche nel 2015 per il finanziamento di spese correnti e di manutenzione ordinaria
• Proroga al 30.6.2015 degli affidamenti della riscossione • Proroga al 2015 dei limiti massimi delle aliquote TASI
Le province e le città metropolitane • Riduzione della spesa corrente di 1 md nel 2015, 2 md nel
2016 e 3 md dal 2017 (commi 418-419) • Divieti di mutui per spese non rientranti nelle funzioni istituzionali, di
spese per relazioni pubbliche, di assunzioni a tempo indeterminato, di acquisire personale con i comando e prorogare i comandi in corso, di attivare rapporti di lavoro per gli uffici di supporto agli organi di direzione politica, di instaurare rapporti di lavoro flessibile e incarichi di studio e consulenza (comma 420)
• Riduzione delle dotazioni organiche del 50% (province) e del 30% (città metropolitane) e avvio della mobilità del personale soprannumerario verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni e collocamento in disponibilità del personale non ricollocato entro 2016 (commi 421-429)
• Rinegoziazione mutui in scadenza nel 2015 (comma 430)
L’allentamento del patto interno di stabilità • Allentamento del patto interno di stabilità (comma 489):
aggiornamento della base di calcolo (spesa media corrente 2010-2012), riduzione dei coefficienti annuali (comuni: 8,60% per il 2015 e 9,15% per il 2016-2018; province: 17,20% per il 2015 e 18,03% per il 2016-2018); abolizione del meccanismo della virtuosità e del patto regionale integrato; esclusione per 5 anni dei comuni oggetto di fusione. L’allentamento del patto è quantificato in 2,889 md (di cui 2,650 per i comuni e 239 mln per province e CM)
• Fondo crediti di dubbia esigibilità nel patto (comma 490) • Edilizia scolastica fuori dal patto (comma 467) per 50 mln • Nuova disciplina della regionalizzazione del patto di stabilità
interno (commi 479-483) • Patto verticale incentivato (commi 484-488) confermato nel
2015 per 1 md, condizionato alla cessione agli enti locali di spazi per 1,2 md (di cui 300 mln a province e CM e 900 mln ai comuni)
Dal patto interno di stabilità… • Introdotto nel 1999, negli anni il patto interno di stabilità si è
rivelato uno strumento inadeguato: • Differenza di metodo di calcolo degli obiettivi tra regioni ed enti locali • Regola di calcolo illogica (% di spesa per computare un saldo) e
incoerente con regole UE (competenza mista ≠ competenza economica)
• Utilizzo improprio per scaricare sui comuni l’aggiustamento di finanza pubblica che competerebbe allo Stato
• Nel 2015 allentamento dell’85% (nuovi criteri di calcolo + patto verticale incentivato) e armonizzazione contabile
• Nel 2016 previsto il superamento definitivo del patto con introduzione della golden rule: stock (sostenibilità del debito) + flusso (equilibrio di bilancio ex art. 9 Legge 243/2012). Con il superamento del patto vanno eliminati anche i sotto-vincoli su alcune categorie di spesa degli enti locali
…alla “golden rule” (Legge 243/2012) • I bilanci di regioni ed enti locali sono in equilibrio
quando, sia a preventivo che a consuntivo, registrano: • Un saldo non negativo di competenza e cassa tra entrate finali e spese
finali • Un saldo non negativo di competenza e cassa tra entrate correnti e
spese correnti (incluse le quote di ammortamento dei prestiti) • Gli enti con saldi negativi adottano misure di correzione
tali da assicurare il recupero dell’equilibrio entro 3 anni • La legge dello Stato stabilisce le sanzioni per gli enti
inadempienti e può prevedere eventuali ulteriori obblighi • Indebitamento solo per finanziare gli investimenti
sulla base di apposite intese regionali • Regioni ed enti locali concorrono alla sostenibilità del debito pubblico complessivo
• Le nuove regole valgono dal 2015 (regioni) e dal 2016 (comuni, province e città metropolitane)
Altre norme per gli enti locali • Estensione al 2018 dei tagli di cui al DL 66/2014 (comma 451) • Armonizzazione contabile (commi 505-510 e 538): aumento a 30 anni
dei tempi di copertura dell’eventuale disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui; maggiore gradualità per l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità. L’accantonamento è quantificato in 1,889 md (di cui 1,764 md per i comuni e 125 mln per province e CM)
• Limiti all’indebitamento aumentati dall’8% al 10% (comma 539) • Contributo in conto interessi su operazioni di indebitamento attivate
nel 2015 il cui ammortamento decorra dal 2016 (comma 540) • Servizi pubblici locali e società partecipate locali (commi
609-616): adesione obbligatoria entro l’1.3.2015 dei comuni agli enti di governo degli ATO; approvazione entro il 31.3.2015 di piani di razionalizzazione delle società partecipate, con appositi incentivi
• IMU agricola montana e collinare: nuovi criteri di esenzione (DL 4/2015) • Partecipazione dei comuni alla lotta all’evasione: la quota
devoluta ai comuni è stabilita al 55% per gli anni 2015-2017 (comma 702)
I fondi statali per il welfare territoriale • Rifinanziamento e stabilizzazione delle risorse per
i fondi statali destinati a finanziare il welfare territoriale: • Fondo per interventi in favore della famiglia (153 mln nel
2015, di cui 100 mln per servizi socio-educativi per la prima infanzia; 8 mln per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti; 45 mln per buoni per l’acquisto di beni e servizi per l’infanzia per famiglie con ISEE ≤ 8.500 e figli minori ≤ 4
• Fondo carta acquisti ordinaria (250 mln dal 2015) • Fondo nazionale politiche sociali (300 mln dal 2015) • Fondo per le non autosufficienze (400 mln nel 2015 e 250
mln dal 2016)
• Stabilizzazione del 5 per mille (500 mln dal 2015)
Conclusioni (1) • La manovra finanziaria 2015 segna un positivo, seppur parziale,
allentamento delle politiche di austerità • In questo quadro, la manovra sulle autonomie locali – che si colloca
in un contesto di ripensamento della riforma federalista del Titolo V - presenta luci e ombre
• La ripartizione della manovra è eccessivamente penalizzante per le autonomie locali. In continuità con le manovre degli ultimi anni, il peso di una spending review che fatica a decollare è caricato in prevalenza su comuni, province e regioni
• L’intervento sulle province è il punto forse più critico, poiché i tagli rischiano di mandare in dissesto gran parte degli enti, compromettendo l’erogazione di servizi pubblici essenziali e l’attuazione della riforma Del Rio. La ricollocazione del personale soprannumerario sarà molto complessa
Conclusioni (2) • L’allentamento del patto interno di stabilità è l’aspetto
maggiormente positivo della manovra. • Positive sono anche le misure per incentivare gli investimenti locali e
il rifinanziamento e la stabilizzazione dei fondi per le politiche sociali • L’avvio dell’armonizzazione contabile è condivisibile,
anche se il Fondo crediti di dubbia esigibilità e i disavanzi straordinari metteranno a dura prova i bilanci di molti enti
• Tra i principali nodi aperti: • Il riordino della fiscalità (nuova “local tax”, IMU terreni
montani, ecc.) e della perequazione comunale (rifinanziare il fondo di 625 mln per i comuni con spazi TASI limitati o assenti)
• Il definitivo superamento del patto interno di stabilità La revisione della manovra per province e città metropolitane, incompatibile con l’attuazione della riforma
Materiale utile • Legge di stabilità 2015, Testo della legge • Legge di stabilità 2015, Servizio Studi Camera,
Sintesi del contenuto • Ragioneria generale dello Stato,
Nota tecnico-illustrativa del Disegno di Legge di stabilità 2015 • IFEL-ANCI, Nota di lettura sulla Legge di stabilità 2015 • Ufficio parlamentare di bilancio,
Audizione preliminare sui documenti di bilancio 2015-2017 • Ufficio parlamentare di bilancio,
Rapporto sulla politica di bilancio 2015 • Banca d’Italia,
Audizione preliminare sui documenti di bilancio 2015-2017 • Corte dei Conti, Audizione sul ddl di stabilità per il 2015 • Commissione UE, Winter Economic Forecast
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