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1. A liberalização dos mercados europeus de energia: breve
resenha
A era moderna da liberalização dos mercados energéticos teve início nos anos
80 o que levou a uma série de mudanças no setor. Segundo Pollitt (2012), este período
teve início na altura da governação de Ronald Reagan e de Margaret Thatcher e
espalhou-se nos anos 90 a outros países da OCDE que seguiram esta novo ciclo que
ainda está longe de estar terminado…
A liberalização caracteriza-se, essencialmente, pela introdução de concorrência
(Pollitt, 2012). A gestão pública tem vindo a ser gradualmente substituída por uma
gestão privada, fazendo com que monopólios naturais tenham sido desmantelados,
dando lugar a mercados livres e competitivos (Ferreira et al., 2005). O principal
objetivo deste processo será a redução dos preços a que a energia é fornecida. O que, até
ao momento, não se tem verificado de forma consistente e permanente para os
consumidores.
Outros objetivos incidem, segundo Klinge Jacobsen et al. (2006), na criação de
um mercado geográfico alargado que permita maior concorrência e que aumente a
eficiência de todo o mercado, esperando-se o aparecimento de ganhos de eficiência.
Outros grandes resultados que se esperam deste processo serão a existência de uma
maior flexibilidade contratual e uma melhoria na qualidade de serviço (Ferreira et al.
,2005). Quanto à maior flexibilidade contratual, com entrada de novos concorrentes e,
consequentemente, com a redução de preços será dada a possibilidade de livre escolha
para as famílias escolherem o fornecedor mais barato e que lhe ofereça maiores
benefícios em termos de bem-estar. Mas espera-se que a concorrência não se traduza
apenas numa guerra de preços, pois com o aparecimento de novas companhias de
fornecimento de serviços energéticos é previsível que se venham a observar novas
estratégias, nomeadamente a inovação, levando ao aumento da eficiência dos produtores
e à captura de quota de mercado, segundo Klinge Jacobsen et al. (2006).
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Aliados a este grande objetivo de maior concorrência, surgem os problemas da
integração vertical e horizontal que caracterizam estruturalmente os mercados de
energia. A integração vertical define-se pela aquisição de uma empresa por outra que
esteja a num nível superior na cadeia, para poderem conciliar os seus objetivos e
assegurarem uma posição mais forte no mercado (Motta, 2004,p.305). Depois desta
definição, percebemos que é também um passo importante, como refere Klinge
Jacobsen et al. (2006), a separação do controlo das atividades das cadeias de produção
de energia, “unbundling network”, para assim haver a criação de um mercado mais
competitivo a todos os níveis da cadeia. Isto criará maior pressão nos custos nos níveis
mais altos das cadeias de produção refletindo-se depois em reduções de preço ao nível
do consumidor (Eyre, 1998). Quanto ao problema da integração horizontal, segundo
Pollitt (2012), terá de sofrer uma “horizontal unbundling” podendo ser através de um
processo de privatização, através da abertura dos mercados ajudando à entrada de novas
empresas privadas para assim se conseguir mercados grossistas e retalhistas mais
competitivos.
No âmbito deste processo de liberalização dos mercados energéticos, na União
Europeia (UE) foram introduzidas alterações no sentido de ajudar à implementação
deste processo. Recordando Newbery (2002), “Até há pouco tempo, serviços públicos
tais como o gás, eletricidade, telecomunicações e os transportes eram integrados
verticalmente, tipicamente geridos pelo Estado, monopólios. O Tratado de Roma
protegia-os contra o escrutínio da normal concorrência porque eles proporcionavam
serviços essenciais de interesse nacional para os Estados Membros. A crescente
evidência dos benefícios da liberalização, primeiro nas telecomunicações e,
subsequentemente na eletricidade e no gás, sugeriram à Comissão que “as forças do
mercado produzem uma melhor alocação dos recursos e uma melhor eficiência no
fornecimento dos serviços”, e que por conseguinte os princípios de um único mercado-“
o livre movimento de bens, pessoas, serviços e capital”- devem ser alargados a estes
serviços públicos.” (p.919). O objetivo dos Estados Membros era manter um apertado
controlo sobre um setor que consideravam essencial, quer a nível geopolítico quer a
nível económico, mantendo-o como serviço público.
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Para combater estes problemas estruturais, desde os anos 90 que a Comissão
Europeia (CE) tem avançado com um programa de criação de um mercado energético
liberalizado por toda a União, que permitirá às famílias e empresários comprar energia
ao fornecedor mais barato (Haar e Marinescu (2011)). A diretiva para o mercado de
eletricidade 96/92/EC e a diretiva para o gás 98/30/EC foram adotadas em 1996 e 1998
(Newbery, 2002). No entanto, e como será um acontecimento recorrente ao longo do
processo de liberalização, foram encontrados aspetos insatisfatórios na implementação
das diretivas, e, assim, a Comissão propôs que se corrigisse as duas diretivas no
Conselho Europeu que decorreu em Março de 2001 em Estocolmo.
Em 2003, são publicadas as segundas diretivas, 2003/54/EC e a 2003/55/EC, que
se focam em objetivos semelhantes aos da primeira. Estas diretivas eram destinadas,
novamente, ao alcançar da eficiência, encorajar a entrada de novos concorrentes e o
investimento para assim se alcançar crescimento económico em toda a região.
Mas Bruxelas teve dificuldades na implementação destes objetivos já que em
França, com a Electricité de France a dominar 87% do mercado de eletricidade, e na
Alemanha, com a E.ON a controlar cerca de 80% do mercado interno de energia, os
governos destes países mostraram desconfiança quanto aos benefícios do investimento
privado. Segundo Eberlein (2008), alguns governos foram grandes adversários da
liberalização, já que defenderam os seus “campeões nacionais”. Pelo contrário, temos o
caso do Reino Unido e dos países Escandinavos que abriram os mercados de
eletricidade que se traduziu na entrada de investimento estrangeiro no mercado de
energia e que encorajou, assim, a concorrência.
As tentativas de a UE em promover um mercado mais livre e competitivo têm
sido infrutíferas, já um número pequeno de empresas continuam a dominar o mercado
regional de eletricidade e do gás. Para além destes problemas, ainda subsistem
problemas de dependência de abastecimento de países algo instáveis, como, por
exemplo, no gás natural com a dependência da Rússia.
Focando-nos no mercado do gás natural, a UE traça três objetivos fundamentais:
a liberalização deste mercado, o aumento da procura do gás natural e o crescimento da
dependência de gás fornecido fora da comunidade europeia (F.Holz et al.,2008). A
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liberalização deste mercado ajudará naquelas que, segundo Percebois (2008), são as
prioridades que a Comissão quer que estejam garantidas: a escolha do melhor preço
pelo consumidor final, garantir a segurança do abastecimento e a promoção do “
desenvolvimento sustentável”.
Percorrendo aquilo que se tem passado neste mercado, segundo F.Holz et al.
(2008), o mercado de gás na EU está a sofrer alterações quer do lado da procura como
do lado da oferta.
Do lado da oferta, a UE depara-se com o problema da diminuição das reservas
de gás nos países que são os principais produtores de gás na UE, Reino Unido e
Holanda. ( iec h ner et al. (2012)). egundo iec h ner et al. (2012), com este
problema e com o aumento das importações, os transportes com grande distância
aumentarão, pelo que a expansão da capacidade para o transporte além-fronteiras da UE
será necessária. Coloca-se, aqui, o problema de onde virá o abastecimento futuro de gás,
com a Rússia a poder ver reforçado o seu papel de grande abastecedor de gás da UE.
A segurança do abastecimento tem sido mantida pelos contratos de longo termo
(Percebois (2008)). Estes contratos continham “Destination Clauses” que foram
abolidas por serem consideradas discriminatórias. Atualmente, ainda existem as
cláusulas “take or pay”. Antes da crise entre Ucrânia e Rússia, a Comissão Europeia era
uma opositora acérrima deste tipo de contratos, contudo esta posição teve uma mudança
já que a Comissão reconheceu que a segurança do abastecimento é a razão para manter
este tipo de contratos.
Do lado da procura, é esperado que a procura por gás venha a aumentar nos
próximos anos. Isto porque, o gás natural desempenhará um importante papel ao nível
ambiental no futuro. É caracterizado pelas baixas emissões de CO2 comparativamente
com outros combustíveis fósseis e é de esperar que a quota da procura de gás natural na
procura de energia chegue aos 32% em 2020 na União Europeia.
Quanto à legislação que visa os objetivos acima referidos, temos a primeira
diretiva do Gás Natural que teve como principais alvos a abertura do mercado de
energia e alterar a estrutura do mercado e o acesso à rede. Focou-se nas barreiras às
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trocas além-fronteiras e no impacto das derrogações, como as cláusulas “Take-or-Pay”,
e na introdução do Acesso da Terceira Parte.
Em Dezembro de 2001, foi publicado o primeiro benchmarking report oficial
que confirmou que o processo de liberalização do mercado foi uma desilusão. Os
mercados de gás nacionais ainda eram caracterizados por preços altos e tarifas
diferentes e grande concentração, mas o que era mesmo motivo de preocupação eram os
preços do gás e da eletricidade.
Na sessão plenária do Parlamento Europeu de 13 de Março de 2002, a segunda
Diretiva ganha forma com a aprovação de 160 emendas à primeira proposta da
Comissão. Estas emendas cobriam, essencialmente, o problema do unbundling e com as
autoridades reguladoras a nível nacional e Europeu. Durante o Verão, a proposta da
Segunda Diretiva entrou no processo legislativo usual, finalizado com a adoção da
segunda Diretiva do Gás.
O segundo benchmarking report, datado de 1 de Outubro de 2002, apresentou
resultados que já eram esperados, referindo a heterogeneidade dos regimes de regulação
dos Estados-Membros e criticou o processo lento verificado no espaço europeu (Haase,
2008).
Com uma implementação deficiente desta segunda diretiva, foi introduzida em
2007 a terceira Diretiva tendo em vista a liberalização do mercado de gás natural
europeu. O seu conteúdo incidiu sobre pontos semelhantes como a separação de
propriedade ou a regulação. Ainda hoje em vigor, a sua implementação não tem fugido
àquilo que foi o ritmo de implementação das outras duas directivas, com vários
problemas estruturais e recorrentes a subsistirem…
Apesar dos avanços observados na EU em relação à liberalização dos mercados
de gás natural desde a primeira Diretiva do Gás em 1998, os reguladores nacionais, a
própria CE e a literatura da especialidade reconhece que este mercado continua a ser
pouco transparente. Além da reconhecida concentração da Oferta, da pouca liquidez dos
mercados organizados em contraponto com a contratação de longo prazo com cláusulas
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de take-or-pay, será que não existem outros fatores que contribuem para aquela
“opacidade” do mercado?
Neste âmbito, o problema da qualidade institucional surge com especial
interesse, devido ao seu papel no desenvolvimento das economias e na criação de
condições para o bom funcionamento dos diversos mercados.
Nos anos 80 surgiu a corrente dos New Institutional Economics, que veio a
ganhar preponderância ao longo dos anos 90 com as instituições a serem o principal
foco de explicação das diferenças entre os desenvolvimentos dos países. Kapur e
Webber (in Chang, 2011) referem que no fim dos anos 90 o ponto de vista de que a
baixa qualidade institucional estava associada a performances económicas mais fracas
espalhou-se pelo mundo. Entidades internacionais, como o FMI e o Banco Mundial,
começaram a impor condições aos países para melhorar as suas instituições e,
consequentemente, a sua governabilidade.
Como definiu North (1990, p.3), “Institutions are the rules of the game…” e
como tal as instituições tem influência no comportamento dos agentes na economia, na
organização produtiva de um país e, consequentemente, no funcionamento dos
mercados.
A qualidade institucional, segundo alguns autores (Chong e Calderón, 2000;
Keefer e Knack, 1997), estará associada a fatores como os direitos de propriedades e de
contrato, a corrupção, risco de expropriação. Outros autores como Krause (2009) e
Kaufmann et al. (2005, in Borrmann et al., 2006) complementam a análise à qualidade
institucional com fatores relativos aos Governos dos países. Apontam fatores como
Estado de Direito, a forma de eleição dos governos, a sua capacidade efetiva na
implementação de políticas “difíceis”…
Níveis elevados de qualidade institucional criam um sistema de incentivos ao
investimento em capital físico e humano, tecnologia e na organização da produção que
ajuda no alcançar de um nível elevado de bem-estar, através da eficiência e da
concorrência (Economides e Egger, 2009).
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Pelo contrário, distorções no ambiente institucional apresentar-se-ão como sérios
obstáculos à convergência entre as economias, já que um panorama político, legal e
regulador desajustado podem reduzir o investimento e a capacidade dos países
absorverem os avanços tecnológicos do exterior.
Depois desta ligeira introdução, esta dissertação está organizada da seguinte
forma: no capítulo II, apresenta-se uma caracterização do mercado mundial de gás
natural e alguns aspetos económicos e técnicos sobre o gás natural. No capítulo III,
fazemos uma breve análise crítica do processo de liberalização do mercado de gás
natural na EU. O Capítulo IV tem como conteúdo a questão da qualidade institucional e
a sua importância na liberalização dos mercados. Será dado relevo à questão da
regulação nas indústrias que se caracterizam pelo monopólio natural.
O capítulo V apresenta a parte de estimação do modelo econométrico, com a
ajuda do método de Dados em Painel. Esta estimação terá como objetivo responder a
uma pergunta fundamental:
Serão os indicadores de qualidade institucional relevantes para a
integração/liberalização dos mercados, especialmente no de gás natural?
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Capítulo 2: O mercado mundial de gás natural
2.1 Aspetos técnicos e a cadeia de valor
A mistura de hidrocarbonos e de não-hidrocarbonos (como o hélio e a
nitrogénio) é a composição do gás natural. Potencialmente, centenas de diferentes
outros componentes estarão presentes no gás natural em diferentes montantes. O gás
natural caracteriza-se por ser incolor e sem cheiro sendo uma mistura de gases de
hidrocarbono. É um combustível não renovável e as suas reservas estão situadas nos
mais diversos cantos do mundo, com alguns centros de procura definidos. Ele é
transportado via gasodutos ou então quando está na forma de Liquified Natural Gas
(LNG) em tanques especiais. O gás natural é um combustível menos poluente pois as
suas emissões de CO2 são menores quando comparadas com outros combustíveis
fósseis, como por exemplo, o petróleo ( Von Hirschhausen e Neumann, 2008; Midthun,
2007; Mokhatab e Poe., 2006 pp.3)
O gás natural, juntamente com o petróleo e o carvão, é umas das fontes de
energia usadas no mundo inteiro. De referir, que os recursos fósseis têm sido
significativamente explorados e a sua continuidade está em perigo o que fará com que
esses recursos sejam cada vez mais custosos. Desde do meio do século XIX que o gás
natural, juntamente com o petróleo, tornaram-se os recursos de energia mais procurados
e consumidos no mundo. Os combustíveis fósseis totalizam 86% da energia que é
procurada em todo o mundo, sendo que ao gás natural está reservado 23% (Maggio e
Cacciola, 2012; Olah, 2005).
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Figura 1: Consumo mundial de energia, 1970-2025
Fonte: EIA
Os fatores que afetam a procura de gás natural são, principalmente, a economia,
o tempo, a sazonalidade ou a geração de eletricidade. Os picos de consumo de gás
natural dão-se no Inverno, para o aquecimento quer de casas ou centros comerciais, e no
Verão, se bem que em menor nível que no Inverno.
Segundo Egging e Gabriel (2006), os recursos energéticos são fundamentais para
o crescimento económico e, consequentemente, para a riqueza dos países. O aumento do
consumo de energia tem sido justificado pelo aumento da população e pela produção
mundial. O aumento da quota-parte das energias renováveis e da energia nuclear nos
inputs da produção mundial é uma realidade mas os recursos fósseis continuam a ser os
principais recursos utilizados e precisos. No entanto, estes recursos apresentam o
problema quanto ao ambiente e as questões políticas. Os países mais industrializados
estão dependentes de importações que chegam de países com instabilidade política o
que faz com os países estejam expostos a estes fatores e dependentes dos efeitos que
terá na produção destes países os conflitos internos.
Mas mais que a riqueza ou os fatores económicos e demográficos, aquilo que
fará com o gás natural conheça mudanças serão os fatores ambientais. O gás natural
apresenta características de eficiência, mais “limpa” e “ amiga” do ambiente e, ainda o
seu custo relativo baixo de entrega. O gás natural emite menos emissões de dióxido de
carbono, cerca de menos 30% que o petróleo sendo mais “amiga” do ambiente. (Inhofe
e Fannon,2005; Zeller Jr.,2011) De acordo com Aguilera e Aguilera (2012), o gás
natural poderá ter um papel fulcral na matriz energética futura. A sua utilização
permitirá fazer decrescer a dependência do petróleo e do carvão, podendo isto ajudar ao
cumprimento de metas ambientais, sendo importante para a sustentabilidade futura,
ajudando a diminuir as emissões de dióxido de carbono. Esta preocupação com o
ambiente é ilustrada por Bilgin (2009) em que na União Europeia, a procura por energia
terá como elemento importante o gás natural devido a preocupações ambientais. Uma
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nova política energética será uma realidade, no sentido de alcançar a eficiência
energética e combater o problema das alterações climáticas.
Depois da apresentação dos fatores que levarão a que o gás natural possa ter um
papel importante no futuro a nível energético passaremos a analisar a sua cadeia de
valor. A cadeia de valor do gás natural contempla 6 etapas: a exploração, a produção,
processamento, transporte, distribuição e comercialização.
Figura 2:Cadeia de valor do gás natural Fonte: Galp energia
Seguindo o trabalho de Midthun (2007), começaremos por explicar as três
primeiras etapas. Começando pela exploração, os métodos utilizados na exploração são
a sismologia, os gravímetros e os magnetómetros. Estes métodos só conseguem explicar
onde os recursos de gás poderão estar localizados. Seguidamente, os focos onde pode
haver recursos têm de ser perfurados para provar a sua existência, no entanto, o custo
desta atividade é alto. Perfurado e encontrados os recursos, os exploradores obtém nova
informação que lhes permite perceber a quantidade de recursos e o potencial de
exploração que têm.
A produção de gás é levada a cabo nos campos de reservas. Um dos fatores
importantes é a pressão que existe nas reservas. Uma maior pressão implica uma maior
taxa de produção e, por vezes, para aumentar a capacidade de produção são usados
compressores na produção, para aumentar essa mesma produção. O gás natural,
normalmente, vendido é o que é composto maioritariamente por metano, mas poderá ser
produzido nos campos gás com outros componentes com valor para o mercado, como
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por exemplo, o etano ou propano. O rich gas é depois transportado para a fase do
processamento, onde se separa o dry gas do wet gas (que contém os hidrocarbonetos).
Este último é aquecido para separar as suas componentes, que até poderão ser vendidas
em mercados de componentes.
Na fase do transporte, as moléculas do gás são transportadas nos gasodutos de
grande pressão para pontos de baixa pressão. Ainda ao nível de produção, os níveis de
pressão são aumentados com os compressores para permitir que o gás possa circular. O
transporte vai depender da constituição do gás e essas diferentes propriedades poderão
implicar diferentes métodos de transporte, por gasodutos ou via marítima como iremos
ver.
Na distribuição, consumidores de pequena dimensão (consumidores industriais
ou retalhistas) recebem o gás a pressão baixa. O gás vai para as redes de distribuição
com a sua pressão reduzida onde depois vai circular por um sistema de rede de
gasodutos de grande dimensão já que o gás se destinará a vários pontos geográficos.
Existem situações, como as centrais elétricas (consumidores de grande dimensão), que
compram o gás logo aos produtores enquanto os consumidores mais pequenos, por
exemplo famílias, compram a retalhistas que recebem o gás das distribuidoras. É usual
que exista uma integração vertical entre estes dois níveis da cadeia, a distribuição e a
comercialização (Moselle et al., 2012).
Um tipo de gás natural que tem vindo a ganhar muita importância a nível
mundial tem sido o Liquified Natural Gas. O LNG tem como composição o metano e
um líquido criogénico (Vanem et al., 2008).
A questão da distância entre produtores e consumidores coloca-se e vem
favorecer o LNG, pois é uma opção económica para transportar gás em longas
distâncias. Ao que se acrescenta, a inovação tecnológica presente ao longo da cadeia. O
papel que, também está reservado ao LNG será de ajudar na construção de um mercado
que chegará a todo o planeta e ajudar a aumentar a concorrência no mercado de gás
natural ( Dorigoni et al, 2010,Egging et al,2010; Lochner e Bothe, 2009).
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Adicionalmente, a importação de LNG é vista como uma solução para aumentar
o leque de opções para o fornecimento energético. A razão que sustenta o seu sucesso
prende-se com as economias de escala dos equipamentos utilizados para o LNG o que
ajuda nos custos mais baixos de transporte deste recurso. Com o aumento previsível da
procura de gás natural, o LNG apresenta-se como uma alternativa as importações e ao
desaparecimento de outros recursos. O gás natural, normalmente, está acessível àqueles
países por onde os gasodutos passam enquanto o LNG está a ajudar na criação de um
mercado integrado devido ao seu método de transporte, que já veremos qual é mais á
frente (Egging et al., 2008).
A cadeia de valor do LNG apresenta cinco níveis: a produção, liquefação,
transporte, regaseificação e a distribuição. O transporte, por via marítima, deste recurso
implica a utilização de tanques especiais para que ele chegue aos mercados, o que tem
como característica serem milhares de quilómetros, como por exemplo, da Noruega a
Espanha. Uma parte do LNG evapora-se neste caminho, o que poderá fazer com seja
necessário a sua regaseificação. A segunda etapa da liquefação ocorre numa fábrica
criogénica. É caracterizado pela utilização de métodos especializados e bastante
complexos. A regaseificação dá-se em fábricas offloading, onde o gás é evaporado e
depois vai para a rede de gasodutos para a distribuição. A distribuição é feita por redes
situadas junto a focos populacionais (Cameron et al., 2005;Maxwell e Zhu, 2011).
Figura 3: Cadeia de valor do LNG Fonte: Singapore LNG Corporation
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2.2 Os mercados relevantes: uma perspetiva económica
Os mercados de gás natural nos países industrializados estão sob mudanças
profundas devido às medidas levadas a cabo pelos seus governos, tendo em vista a
liberalização. Os pioneiros nesse sentido foram o Canadá, os Estados Unidos e a Grã-
Bretanha. Isto também vai acontecendo na Europa com a mudança na formação dos
preços e no ambiente regulatório, tendo em vista a concorrência. Ao que se junta, as
reservas que estão situadas nos principais mercados de distribuição, que são eles a
Europa e dos Estados Unidos estão a diminuir a grande velocidade. E outro dos grandes
motivos é a emergência de países como a China e a Índia que se apresentam como
grandes potenciais consumidores de gás. A crescente importância do LNG é outro fator
que tem ajudado às mudanças no mercado de gás natural, devido ao desenvolvimento e
inovação tecnológica na refinação e nos meios de transporte (Hirschhausen e Neumann,
2008; Lochner e Bothe, 2009; Siliverstovs et al, 2005).
A indústria de gás natural, como já vimos, assenta num estrutura de contratos de
longo prazo que financiam a exploração e produção dos recursos. Essa exploração dá-
se, essencialmente, na Rússia e no Médio Oriente. A dependência de países como os do
Médio Oriente com um cenário instável é um problema, já que representam 41% das
reservas de gás e onde a sobre exploração de recursos é, também, um dos grandes
problemas. Outras regiões, como a Oceânia, o Norte da Europa e África, também têm
tido um papel relevante. Estas últimas revelaram-se importantes para o desenvolvimento
do mercado. A tentativa de introdução de concorrência no mercado associado a uma
regulação específica marcou o desenvolvimento destes mercados (Maggio e Cacciola,
2012; Von Hirschhausen e Neumann, 2008).
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Figura 4: Reservas de gás em 1991,2001,e 2011
Fonte: BP Statistical Review of World Energy June 2012
Quanto ao consumo, as regiões onde se concentram são a Europa (cujos
importadores são a Rússia, Argélia e Noruega), a América do Norte, com os Estados
Unidos a ser o maior consumidor mundial, e o mercado Asiático cujos principais atores
são a Coreia e o Japão. Relativamente a consumo de gás natural, é de prever que no
Ocidente o consumo de gás cresça 20-30%, enquanto no Oriente o consumo suba para o
dobro (Newell e Iler, 2013; Siliverstovs et al., 2005).
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Figura 5 : Consumo mundial de gás natural, 1980-2010
Fonte: Energy Information Administration
Para se perceber melhor a dinâmica no mercado de gás natural, passamos à
descrição das características e problemas dos principais mercados de gás natural a nível
mundial e falamos dos Estados Unidos, da União Europeia, do Médio Oriente e Norte
de África e da Rússia.
Começando pelos Estados Unidos, um dos pioneiros no processo de
liberalização, o mercado de gás natural norte-americano é dominado pelo setor privado
e pelas forças de mercado. Os investimentos na rede e as operações são decididas, em
grande parte, por entidades não reguladas, mas sempre com alguma supervisão de
Washington através da Federal Energy Regulatory Comission (FERC), As instituições
americanas revelaram-se muito importantes neste processo no desenvolvimento da
liquidez do gás natural, já que, como iremos ver, o mercado americano esteve sujeito a
grandes reformas para conseguir a liberalização (Glachant et al., 2012; Weijermars,
2010).
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As reservas de gás natural dos Estados Unidos conheceram um aumento de 72%
desde 2000 e de 49% desde 2005. Um dos grandes motivos tem que ver com as reservas
de shale gas cujo aumento se situou nos 10% desde 2007 e de 32% desde 2010. É
esperado que estas reservas continuem a crescer e que continuem a ter um papel
importante nas reservas de gás natural americanas. Em 2011, o setor do gás natural
norte-americano alcançou preços de mercado dos mais baixos no mundo. Ao que se
junta ao facto de os Estados Unidos serem o maior produtor de gás ultrapassando a
Rússia e continuando a ser, também, o maior consumidor no mundo, representando
cerca de 22% do consumo mundial, segundo o relatório da BP de 2012. Há que realçar
o aumento de 18% na produção de gás na segunda metade da década de 2000, com o
shale gas a representar 25% da produção. A previsão do crescimento da produção de
gás natural norte-americana situa-se nos 28% entre 2010 e 2035.
No que respeita aos Estados Unidos, há que dar especial atenção ao shale gas.
Desde de 2008, de acordo Deutch (2011), que os Estados Unidos perceberam que o
shale gas seria um recurso importante na sua indústria do gás natural pelas suas
propriedades económicas. As atenções viradas para si, deve-se ao seu potencial de
recursos que é esperado ser enorme. O que ajuda a que o shale gas seja, do ponto de
vista económico, viável são os seus processos tecnológicos: Horizontal drilling e o
Hydraulic fracturing. É esperado, ainda, que com mais avanços técnicos e experiências
os custos de produção diminuam ao longo do tempo.
As possíveis reservas estão um pouco espalhadas pelo território americano
destacando-se o campo de Marcellus em Nova Iorque e na Pensilvânia, os campos
Barnett e Haynesville no Texas e o campo Bakken no Montana e Dacota do Norte. As
empresas nacionais, como a ExxonMobil, e as empresas estrangeiras, como a Statoil,
estão a comprar em grande escala shale gas. Prevê-se que a produção de shale gas
duplique em 2015 e triplique em 2030. Para que esta previsão se torne mais realista e
completa, tem-se de atentar em diversos fatores, como os fatores ambientais.
O que importa reter é que a América do Norte possui reservas de gás que podem
ser exploradas a um preço acessível e que podem fazer face às suas necessidades
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futuras. Com estas descobertas, o continente americano pode-se tornar no maior
exportador de gás natural a nível mundial. Apesar das estimativas quanto ao total de
fontes de shale gas no mundo, os países vão beneficiar deste fenómeno, pelas razões já
referidas. O interesse neste recurso traduz-se por diversas empresas de gás de países
como a Austrália, a China, a Índia ou a Alemanha estarem na exploração de possíveis
depósitos de shale gas.
A dinâmica de preços nos Estados Unidos tem sido algo instável. Na década de
90, entre 1995 e 1999 o preço do gás natural, em média, ficou-se pelos $2.23 per Mbtu
(Million British Thermal Unit) sendo que em 2004 atingiu os $4.68/Mbtu significando
um aumento de 110%. Nos anos seguintes até 2009, a média situava-se nos $7.23/Mbtu
com o máximo a ser registado em Dezembro de 2005, $15.38/Mbtu. No segundo
semestre de 2008 começa-se a dar a diminuição dos preços devido à recessão com os
efeitos a chegarem até aos primeiros oito meses de 2012 com o preço a situar-se nos
$2.55/Mbtu. A tendência de descida nos preços e com o previsível aumento das reservas
de gás faz com que haja uma crença de que o mercado americano irá usufruir de preços
baixos por algum tempo.
As instituições americanas, como U.S. national security, tem definido algumas
linhas que devem guiar o mercado americano como tornar-se um dos grandes
fornecedores da Europa de gás natural, ajudando estes a diminuir a sua dependência da
Rússia.
Quanto a regulação, de acordo com Von Hirschhausen (2008) e Weijermars
(2010), a regulação na indústria do gás natural já vem desde dos anos 30 em que a
tentativa foi combater o abuso de mercado nos negócios dos gasodutos entre estados. A
Federal Energy Regulatory Comission debruça-se sobre aspetos dos negócios entre
estados. No entanto, a regulação tem-se mantido a nível estatal. O grande passo para a
reestruturação do mercado foi dado em 1978 com a remoção do wellhead ceiling price.
Passados 6 anos, a Order 380 libertou as empresas de distribuição dos contratos a
longo-prazo. O próximo objetivo foi a desintegração vertical que tinha em vista a
abertura do acesso às infraestruturas de transporte, em 1985 com a Order 636.
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A Order 636 teve um grande impacto na história do sector do gás natural
passando do processo simples de acesso por terceiros não discriminado para a
desintegração vertical entre os segmentos do transporte e das vendas. Isto provocou que
o poder de mercado das empresas presentes no mercado diminuísse, fazendo com que a
concorrência entre vendedores de gás fosse uma realidade. Nos gasodutos, havia a
obrigação de publicar “electronic bulletin boards” para saber a disponibilidade dos
serviços das transportadoras.
A order 637 datada de Fevereiro de 2000 veio reforçar a flexibilidade dada às
transportadoras para acederem aos gasodutos. A FERC continuou com a sua função de
regular as tarifas praticadas nos gasodutos.
O Energy Policy Act de 2005 conclui que o aumento da procura de gás fez com
que estimulasse o investimento, principalmente, em terminais de LNG. Este processo
levou a que a indústria se expandisse e que se tornasse a mais aberta à concorrência, a
nível mundial. A produção foi completamente “desregulada”. Os gasodutos entre
estados foram alvo da FERC que os regulava através da regulação pelo custo-de-
serviço, mas muitos dos contratos eram negociados num ambiente de perfeita
concorrência. Quanto aos gasodutos dentro dos estados e as empresas de distribuição, a
sua regulação era levada a cabo pelas comissões estatais dos serviços públicos. No que
diz respeito ao armazenamento, também é alvo de regulação mas alguns investimentos
sem regulação existem e estão em crescimento.
Outro mercado relevante é o da UE, não nos vamos alongar demasiado, já que a
análise será efetuada em secções posterior, deixando, apenas, alguns fatos importantes.
Os membros da União Europeia, em conjunto, são os maiores importadores de
energia a nível mundial importando cerca de 55% do seu abastecimento de energia,
sendo que no gás natural a sua quota de importação é de 64%. Um dos motivos para o
aumento das importações de gás natural tem que ver com as metas definidas pela União
para reduzir as emissões de CO2. O gás natural apresenta uma percentagem de 24% no
consumo de energia na Europa, estando previsto que aumente 30% até 2030.
19
Continuando nas previsões, segundo a Comissão Europeia as importações da
União deverão chegar a 80% das suas necessidades em 2030. A Rússia continua a ser o
fornecedor mais importante do continente europeu sendo que conta com 36% das
importações. Os países, imediatamente, a seguir são a Noruega e a Argélia. Os russos e
empresas europeias mantiveram contactos para que uma rede fosse construída
permitindo as importações entre Europa e Rússia. É esperado que o gás natural seja um
ponto importante nas relações entre as duas partes no futuro. No entanto, os graus de
importação e os destinos de importação variam de país para país. Por exemplo, os
espanhóis não importam gás russo enquanto a Alemanha em 40% das suas importações
a origem é a Rússia. O problema com a Rússia será se os dirigentes europeus
conseguem levar as suas ideias de concorrência e de abertura ao investimento externo
que têm tentado implementar na União Europeia para o mercado russo.
Para a Europa, as regiões que parece ser as melhores soluções para combater a
sua dependência dos russos são a Ásia Central e o Norte de África, dado o seu potencial
de produção e a sua proximidade geográfica. A primeira região referida tem sido alvo
dos esforços norte-americanos e europeus para que chegue a estas regiões através do
corredor do Sul. O Norte de África já tem alguns gasodutos e terminais para o gás
liquefeito. O problema, que se poderá pôr aqui, é a capacidade dos países do Médio
Oriente e Norte de África para aumentar a sua produção e conseguir abastecer a Europa.
O recurso às importações através do LNG pode ser outra alternativa para os Europeus,
já que países como o Qatar conheceram um grande crescimento na sua produção e
mesmo os Estados Unidos tem em mente diversos projetos para, também, aumentar a
sua produção. O que poderá ser o problema será a falta de infraestruturas adequadas na
Europa para usar o LNG. As importações de LNG representam na União Europeia 25%
das suas importações de gás natural. Falando nos países, o Reino Unido lidera nas
importações de LNG, sendo que a seguir vem Espanha e França. Os principais
fornecedores de LNG europeus são a Argélia, Egipto, Omã e Qatar. O Qatar é o mais
importante sendo também proprietário de terminais de LNG na Europa. Está em
processo na Polónia e na Estónia a construção de terminais de importação de LNG no
Mar Báltico para que depois se possa distribuir pelo Norte da Europa e Leste da Europa.
20
Um dos players mais importantes, a nível mundial, tem sido a Rússia. A Rússia
tem um papel de destaque no mercado de gás natural mundial pois possui 21% das
reservas de gás a nível mundial. São líderes na exportação de gás no entanto são
relegados para segundo lugar no que diz respeito à produção e consumo, ficando atrás
dos Estados Unidos.
A Rússia exporta cerca de 30% da sua produção. Na Rússia, em 1950, grandes
descobertas de campos de exploração em Krasnodar e Stavropol e em 1960 no Oeste da
Sibéria ajudaram a cimentar a posição da Rússia como uma das grandes produtoras de
gás. O próximo passo foi a construção de uma rede de gasodutos para exportar para a
Europa, nomeadamente para a Europa Ocidental, em 1980.Em 2006, a Rússia
representava 41% das importações da União Europeia (Söderbergh et al.,2010).
A Europa apresenta-se como o principal mercado do gás natural russo um fator
que o governo russo tem em atenção no que respeita às relações políticas com a Europa.
A Rússia quer reduzir a sua dependência do mercado europeu, apostando noutros
mercados para que possa alargar o seu leque de clientes. Em 2030, esperam que a Ásia
já represente 20% das suas exportações, sendo os países de destino China, Coreia do Sul
e o Japão. No entanto existem fatores que parecem estar a dificultar o cumprimento
desta meta como, por exemplo, a China não está disposta a pagar pelo gás natural russo
o que os europeus pagam.
A Gazprom é uma empresa, maioritariamente de propriedade pública, sendo
monopolista nas exportações russas e proprietária do sistema de transporte. Os
produtores russos (como a Lukoil) que não a Gazprom contabilizavam 16% da
produção russa. A Gazprom detém o direito exclusivo para poder explorar os campos
mais importantes estrategicamente, mas os outros produtores russos querem
desenvolver-se e tem planos para tal objetivo para os próximos 20 anos. Existe, no
entanto, o grande problema de os produtores independentes estarem relutantes para
iniciar novos projetos, já que ao aumentarem a sua produção terão de procurar
21
capacidade adicional de transporte que é completamente controlada pela Gazprom (
Söderbergh et al., 2010).
Muitas das fortunas constituídas na Rússia são fruto das ligações à Gazprom. O
governo de Moscovo, em 2012, apresentou uma estimativa que mostrava que 50% dos
rendimentos do governo russo provinham dos impostos sobre o petróleo e o gás natural.
A economia russa está, assim, dependente dos resultados dos seus mercados de energia.
No país, a Gazprom oferece o gás a preços subsidiados, o que ajuda a que haja uma
busca pela elite política. Várias propostas foram apresentadas para que as empresas
beneficiassem de uma menor quantidade de subsídios mas os interesses falaram mais
alto, fazendo cair essas propostas.
Segundo Tsygankova (2010), a introdução de concorrência no mercado de gás
natural foi alvo de discussão em que se analisou da hipótese de a Gazprom se dividir em
pequenas empresas. O presidente Vladimir Putin encerrou esta possibilidade declarando
que a Gazprom não podia ser separada. A Gazprom vendeu o gás a preços regulados
baixos para estimular o crescimento económico, isto após a transição da União
Soviética para Federação Russa. A desregulação dos preços poderá conduzir ao abuso
de posição pela Gazprom e poderá levar ao aumento dos níveis de preços.
Ao que se junta o acontecimento de Junho de 2006, onde o governo russo
relativamente aprovou o direito exclusivo de a Gazprom exportar para a Europa. Os
produtores independentes de gás na Rússia controlam 30% das reservas naturais, e
afirma que todos os produtores devem usufruir das mesmas oportunidades defendendo
que isto só beneficia a atividade e a eficiência do sector de gás russo. A União Europeia
tentou que a concorrência também chegasse ao mercado russo, mas o direito de
exclusividade dado à Gazprom foi um rude golpe para as suas ambições. O conflito
entre a Ucrânia e a Rússia pôs a nu a vulnerabilidade da Europa relativamente ao poder
da Gazprom sobre o mercado europeu. O grande obstáculo à liberalização do mercado
russo prende-se com o desejo de o governo russo não quer perder os seus lucros de
monopólio (Tsygankova, 2012).
22
O preço do gás vendido na Rússia não está associado ao mercado, pois a Tarifa
Federal de Serviço estipula os preços a que a empresa pública Gazprom deve vender no
mercado grossista o seu gás. A tarifa que é aplicada aos consumidores domésticos é
muito menor que aos importadores, ao que se apelida de Dual Pricing. Medidas foram
arquitetadas para que no fim de 2011 os preços que se praticavam para as exportações
(com menores impostos nas exportações e custos de transporte) chegassem ao nível dos
consumidores domésticos (Solanko e Sutela, 2009 in Boussena e Locatelli, 2011).
Existe um problema que convém referir, e é de extrema importância, no mercado
de gás natural russo que é o ambiente institucional. Segundo Boussena e Locatelli
(2011), o ambiente institucional Russo é caracterizado por uma grande incerteza e falta
de transparência. Isto põe em causa as capacidades e o poder que o Governo terá para
regular indústrias como a do gás através dos mecanismos clássicos de mercado. As
companhias petrolíferas privadas não investiram na exploração de novas fontes pois um
dos elementos fundamentais para que o investimento seja possível, e como tal a
iniciativa privada, não estava assegurado que era correta aplicação da lei e dos direitos
de propriedade. Portanto, segundo Locatelli e Rossiaud (2011), as fracas instituições de
mercado e a pobre aplicação da lei na Rússia explicam um pouco aquilo que é a falta de
coordenação entre o Estado e as empresas petrolíferas privadas para que o mercado de
gás seja aberto à concorrência e que usufrua de novos investimentos.
O último mercado, a nível mundial de grande relevância, que iremos abordar é o
Médio Oriente e Norte de África, zonas marcadas por grande instabilidade política mas
extremamente ricas em recursos naturais.
A região do Médio Oriente concentra cerca de 40% das reservas de gás, a nível
mundial enquanto o Norte de África concentra cerca de 8% mas a importância
geográfica dos seus países é motivo para justificar uma especial atenção. O Irão e o
Qatar são os líderes neste índice mas existem nesta região mais países com grande
importância no mercado de gás mundial. Estes dois países são responsáveis pelo maior
campo de reservas de gás do mundo que é o Complexo de North Fiels/South Pars. No
23
norte de África, os campos de Hassi Messaoud e Hassi R`Mel concentram grande parte
das reservas argelinas.
A produção de gás no Norte de África e Médio Oriente aumentou em grande
quantidade nos últimos 10 anos. Na Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos e Irão, o
aumento de produção foi para fazer face à procura interna. Já no Qatar, Argélia e Egipto
a causa deveu-se ao aumento das exportações.
No Qatar, Irão e Argélia a sua produção concentra-se, em grande medida, nos
campos de North Field, South Pars e Hassi-R-Mel. A colaboração do Qatar com
empresas petrolíferas internacionais permitiu que o país aumentasse em cinco vezes a
sua produção de gás natural, tornando-se no maior exportador de gás liquefeito. A
produção iraniana aumentou para o seu dobro na última década para fazer face à procura
interna. Os fatores que levaram a que os níveis de procura de gás nestas regiões estão
relacionados com o aumento da sua população, um aumento da qualidade de vida e a
subsidiação das indústrias de energia.
No Norte de África convém salientar alguns fatos importantes. A Argélia situa-
se no top 5 dos exportadores de gás no mundo e um dos principais fornecedores da
União Europeia, cobrindo 10% do gás que é consumido na Europa. As exportações
líbias são transportadas através do gasoduto Greenstream para Itália. A produção do gás
líbio situa-se no campo Wafa. Com o conflito, as suas exportações sofreram com os
efeitos desse conflito sendo que se espera que após a resolução do conflito as
exportações retomem o seu nível habitual. O Egipto é um país que surgiu recentemente
no mercado de gás natural tendo, essencialmente, um papel importante nas exportações
de LNG. Alguns dos seus destinos são a Jordânia, Síria e Israel. À semelhança dos
outros países, a procura doméstica por gás neste país conheceu um grande aumento,
situando-se no dobro. Este aumento da procura interna tem causado alguma
preocupação, pois não sabem que destino dar à sua produção se para satisfazer a sua
procura interna se para exportar.
24
Depois destes dados passamos para aquilo que é impeditivo para que estas
regiões sejam, efetivamente, grandes potências nesta indústria. Os seus problemas
prendem-se com a falta de democracia e de diversidade étnica que dificultam o
investimento nestes países, continuando os seus setores energéticos nacionalizados e
com a corrupção a ser uma realidade.
A maioria dos países produtores de gás apresenta características de uma
estrutura política centralizada, a falta de instituições políticas e uma sociedade civil com
problemas. As grandes quantias de dinheiro envolvido neste sector fomentam a
corrupção e a instabilidade social o que não favorece a atração de investidores
estrangeiros. O que torna também algo difícil o Investimento Direto Estrangeiro tem
que ver com fatores de ordem política devido à importância que é atribuída a estes
recursos e que, normalmente, guiam as relações entre países. A estabilização destes
mercados fomentará a entrada de Investimento Direto Estrangeiro nas suas indústrias
energéticas e facilitará a modernização das suas economias. O facto de o Médio Oriente
possuírem uma grande parte dos recursos e com custos de exploração baixos faz com
que o futuro do mercado de gás esteja dependente do desenvolvimento desta região
(Correljé e van der Linde, 2006; Sejlom e Rosenberg,2011).
Apresentando o exemplo do Iraque, as reservas de gás natural são imprecisas
devido à pouca qualidade dos estudos feitos neste país. As suas infraestruturas sofreram
um duro revés com a Guerra do Golfo. Outro problema tem sido as guerras étnicas que
ganharam outra dimensão com a invasão americana em 2003 e que resultaram na
sabotagem de gasodutos. As autoridades regionais deste país não se entendem quanto ao
rendimento a afetar a cada uma, a gestão das reservas de gás e quanto à participação de
agentes estrangeiros no mercado. As autoridades regionais estão situadas em Kirkuk,
Dohuk, Erbil e Suleymaniyah. Em Fevereiro de 2007 para resolver estes diferendos o
governo iraquiano aprovou um quadro legal no entanto ele tinha de passar pelo
parlamento. Esta lei previa que o sector passasse de fechado e nacionalizado a um sector
aberto ao exterior e comercial. Às empresas petrolíferas iraquianas ficavam com o
controlo exclusivo de 17 dos 80 campos em que a existência de petróleo era conhecida,
enquanto os outros onde a existência não era uma certeza ficariam sob exploração dos
25
investidores estrangeiros (Juhasz, 2007). Contudo, a lei não passou no parlamento
devido a grandes divergências. As várias etnias (Curdos, Xiitas, …) não se entenderam
relativamente à distribuição dos rendimentos ou contra a entrada de estrangeiros no
país. De registar, o caso em que algumas companhias internacionais (Lukoil,
onnatrach (argelina), hell…) já tinham compromissos com o Governo Regional
Curdo (favorável à entrada de agentes estrangeiros) mas que se diluíram após o chumbo
da lei (Bilgin, 2009).
Situações como a do Iraque que inibe a estabilização do mercado e a fixação de
empresas internacionais no seu mercado fazem com que a sua produção de gás esteja
muitas vezes comprometida devido aos conflitos existentes. Portanto, enquanto houver
instabilidade os investimentos não entrarem, a produção continuará abaixo do seu
potencial (Correljé e van der Linde, 2006).
26
Capítulo 3: O processo de liberalização do mercado de
gás natural na União Europeia
3.1 As indústrias de rede e a questão do monopólio
natural
Newbery (2000, p.28) apresenta uma síntese das características do monopólio
natural, baseada no trabalho de Farrer (1902), sendo elas as economias de escala, a
intensidade em capital, não acumulável e com uma procura flutuante, produzindo bens
essenciais para comunidade e diretamente ligado aos consumidores.
O monopólio natural caracteriza-se pela minimização do custo de produção
quando apenas uma empresa se encarrega de todo o output do mercado e a um preço
lucrativo para o monopolista. As economias de escala são as principais responsáveis e,
isto é, ilustrado pelas curvas de custo médio decrescentes no longo prazo. É de salientar
que quanto maior a empresa, menos custosa será a produção. As economias de escala
podem ser consideradas como uma barreira à entrada já que é considerado que a
situação de monopólio deriva deste critério.
A barreira à entrada é outra característica deste tipo de mercado em que uma
pequena empresa que queira entrar no mercado enfrentará custos de produção
demasiado altos e comportamentos predatórios. Mas poderá haver casos em que as
barreiras à entrada sejam baixas, o que possibilita que existam potenciais entrantes e
que mantenham os monopolistas com preços e lucros mais próximos de uma situação
concorrencial. O que é de salientar é que a ameaça de entrada depende de fatores como
o capital necessário para investir, o que para as indústrias de rede, e sendo elas
exigentes em termos de capital, a ameaça de entrada não se revela tão credível.
A tendência de mercado aponta para a existência de uma única empresa e esse
será o cenário mais eficiente, pois se existir mais do que uma empresa a operar elas
estarão a produzir a custo maior do que no cenário em que esteja só uma empresa a
operar e, como tal, vai fazer com que se consuma mais recursos que os necessários para
27
a produção (Cirace, 1985; Coursey et al., 1984; Mosca,2008;Posner,1968;Schelcheir,
2006;White,1978).
Outro dos fatores fundamentais e que ajuda a uma formação de um monopólio
natural é aquele que é apontado por Posner (1968), os meios tecnológicos que podem
influenciar a estrutura de mercado. Normalmente, as indústrias que exijam uma
estrutura “pesada” em termos tecnológicos implicam grandes custos afundados e, como
tal, um grande investimento o que incentiva o monopólio natural. Ao que acrescenta
Mosca (2008), a situação de monopólio natural tem mais hipóteses de acontecer quando
o mercado é pequeno e depende da tecnologia, do capital investido e que nesta estrutura
de mercado as barreiras à entrada são criadas pelas condições tecnológicas pois há uma
forte presença de economias de escala. O que influencia este fator são os custos iniciais
de fixação no mercado e isto aplica-se, sem dúvida, a indústrias como o mercado do gás
e acaba por se gerar uma falha de mercado em que a intervenção do governo é
necessária.
O monopólio natural é considerado uma falha de mercado e a intervenção do
governo é requerida. O uso desta vantagem pode resultar na cobrança de preços
excessivos e aqui é onde entra a regulação que tenta garantir que a sociedade usufrua
das economias de escala, não deixando que o monopolista abuse da sua posição de
mercado (Mosca, 2008;Schelcheir, 2006). No entanto, já Posner (1968) alertava que a
concorrência não se afigurava como um cenário provável num mercado de monopólio
natural. Por isso, alguns mecanismos de controlo afiguram-se imprescindíveis para
garantir um bom desempenho destes mercados. O controlo sobre os lucros, a qualidade
do serviço ou do processo de entrada era alguns dos aspetos que merecem atenção de
controlos regulatórios.
O mercado não conseguirá ir de encontro àquilo que é o desejo dos
consumidores que é obter preços o mais baixo possível (Armstrong et al., 1994,p.11).
Os monopólios naturais podem ser divididos em segmentos que poderão ser abertos à
concorrência e aqueles que são monopólios naturais. A integração vertical dos níveis da
cadeia levou à difusão do monopólio, para além do nível horizontal (Joskow, 1996).
28
Assim, quando se pensar na reestruturação do monopólio, as entidades reguladoras
devem perceber onde introduzir concorrência para quebrar o monopólio (Buehler et al.,
2006).
Conjugado com a necessidade da regulação nos monopólios naturais, teremos de
introduzir um novo elemento que se tem associado a estes tipos de mercado que é o
processo de liberalização. Isto porque a liberalização não implica o fim do regime
regulatório, pois será necessário para fazer face a situações de abuso do poder de
mercado (Newbery, 2000,p.422).
De acordo com Ceriani et al. (2009), a regulação está entre os aspetos
mencionados para reforma destes mercados. Existe a opinião que será usada como um
mecanismo de transição para a liberalização completa. Nos sectores em que o
monopólio natural é uma característica estrutural a regulação será necessária e
específica para esses sectores, mas nos outros sectores em que existe potencial para a
existência de concorrência, os mecanismos de mercado apresentam-se como a melhor
solução para esses segmentos.
O processo de liberalização vai-se deparar com um paradoxo já que a regulação
vai ser necessária para que exista uma concorrência eficiente e justa nas indústrias de
rede. A regulação económica apresenta-se como um requisito para a promoção da
concorrência nestas indústrias. Ajuda na criação do ambiente condizente com o
processo de liberalização com o desenho do quadro de intervenção que previna os
comportamentos discriminatórios e anticoncorrenciais e a para a implementação do
princípio do acesso da terceira parte aos mercados. A regulação a nível social incide
mais nos mecanismos de redistribuição e no fornecimento dos serviços públicos
obrigatórios (Génoud e Varone, 2002).
Sob a situação de monopólio, a regulação centrava-se no controlo do preço e na
qualidade do serviço que era efetuada pelo ministério competente. Na nova corrente de
liberalização, a regulação avizinha-se como mais abrangente, nomeadamente para a
entrada de novos concorrentes, e para garantir a resolução de conflitos de interesse que
29
devem ser resolvidos por uma entidade independente. Estas entidades devem ser
independentes, não só dos agentes de mercado que regulam mas também dos governos
que tipicamente mantém interesses nas incumbentes (Geradin, 2006). Tudo isto com a
finalidade de que todos os agentes do mercado retirem os seus benefícios do
funcionamento correto do mercado concorrencial, especialmente os consumidores
(Finger e Varone, 2006). Mas avisa Newbery (2000), a escolha de como regular
mercados com este tipo de estrutura enfrenta um trade-off entre maior eficiência ou uma
melhor distribuição dos benefícios por todos (p.134). Assim quando se pensara na
reestruturação do monopólio, as entidades reguladoras devem perceber onde introduzir
concorrência para quebrar o monopólio em que assenta a rede (Buehler et al., 2006).
Num cenário de concorrência, o bem-estar dos consumidores é ainda mais
reforçado pois em concorrência as estratégias das empresas passarão pela redução de
custos ou a inovação (Armstrong et al.1994,p.11). A liberalização trará pressão
concorrencial à incumbente, mas se este processo for mal sucedido a questão já se
remeterá ao sistema regulador. Se a separação entre as atividades acontecer, a regulação
deverá apenas dedicar-se apenas aos elementos ainda persistentes do monopólio natural.
(Newbery, 2000,p.197). Um dos efeitos esperados da privatização, como sabemos, é a
procura de lucro através de estratégias como a redução de custos para alcançar a
eficiência. A mudança que se espera da propriedade pública para a propriedade privada
é o facilitar da concorrência nas atividades de retalho e de grosso e incentivar a
regulação das redes de transporte e de distribuição, segundo Jasmab e Pollit (2008). Mas
alerta Holz et al. (2008) que se estiver também presente a solução da regulação ter-se-á
de ter atenção para não tirar incentivos às empresas.
Contudo, o que se tem observado é que concorrência nas indústrias de rede devia
diminuir os custos mas aquilo que é o essencial destas indústrias mantém-se, que é o
monopólio natural (Newbery, 2000,p.172) … Os níveis da cadeia destas indústrias,
onde o monopólio natural ainda perdura, representam ainda uma percentagem
considerável daquilo que é o preço pago pelo consumidor ao nível do retalho. Nos
segmentos regulados, situam-se aquilo que são as infraestruturas de que os outros
segmentos dependem, nomeadamente ao nível da transmissão e distribuição. É de fácil
30
compreensão que as consequências para a riqueza nesta indústria serão em função
daquilo que vai ser a performance dos segmentos quer regulados, quer os abertos à
concorrência (Joskow, 2013).
O processo de liberalização e a estrutura de monopólio natural estão associados
às indústrias de rede. As indústrias de rede parecem estar um pouco à parte daquilo que
são as outras indústrias, maioritariamente competitivas (Kahn, 1970-71). A situação de
monopólio natural é bem ilustrada pelas indústrias de rede, como a da eletricidade ou a
do gás natural (Ceriani et al., 2009; White, 1978).
Os efeitos de rede são a razão que estão na base do surgimento das indústrias de
rede, em que existe uma relação positiva entre a procura dos indivíduos e o uso por
parte de outros agentes. Quando os efeitos de rede apresentam níveis relevantes,
acontece que provavelmente haverá a situação em que apenas uma empresa vai dominar
o mercado e poderá tirar vantagem dessa posição. Uma empresa que inicialmente
consegue absorver grande parte do mercado consegue adquirir uma dominância em que
o produto das rivais não vai conseguir concorrer com o dela (Rubinfeld, 1998).
As indústrias de rede, em que se inclui as do gás natural, eletricidade ou
comunicações, águas ou saneamento caracterizam-se por grande capital investido e
afundado. As redes, pelas quais os serviços, circulam necessitam de grandes
investimentos em ativos específicos com grande durabilidade. Outro aspeto relevante
tem que ver com a natureza dos investimentos nas indústrias de rede já que são
intensivas em capital duradouro e imóvel. Portanto, os investidores destas indústrias só
avançam com o seu capital se tiverem a garantia de um retorno futuro e que sejam
atrativos. Este tipo de investimento está entregue aquilo a que as leis, nomeadamente ao
nível dos direitos de propriedade, podem fazer. Então se o Estado conseguir garantir o
cumprimento dos direitos de propriedade a incerteza não predominará ajudando às
decisões dos investidores (Biecknbach, 2000; Newbery, 2000,p.28- 29). Devido a esta
natureza dos investimentos, Finger e Varone (2006) dizem que há que ter em atenção
para as condições especiais de tecnologia destas indústrias o que poderá que fazer com
que o processo de liberalização tenha de ter contornos diferentes do das outras
31
indústrias. Nas indústrias de rede somente alguns segmentos podem ter algum potencial
para se abrir à concorrência enquanto outros mantém a sua condição por razões
tecnológicas, tais como as infraestruturas dos caminhos de ferro.
Estas indústrias estão diretamente ligadas aos consumidores, que são em grande
número (Biecknbach, 2000; Newbery, 2000,p.1). E como refere Biecknbach (2000),
maioritariamente os outputs destas indústrias são inputs essenciais para a produção
mundial e para atividades de consumo. Assim, têm grande influência no crescimento
económico e competitividade das economias. De acordo com Glachant (2002) e
Biecknbach (2000), outras características que podem ser apontadas às indústrias de rede
são as economias de escala e de gama, igualmente associadas aos monopólios naturais,
as externalidades presentes nas atividades de produção e de consumo e a predominância
de integração vertical e horizontal. Ao que acrescenta Melamed (1999), estas indústrias
é que elas envolvem produtos ou serviços a quem os consumidores atribuem maior
valor do que os produtores. Este facto tem o nome de “efeito de rede” ou “economias de
escala do lado da procura”. O primeiro fator resulta de, por exemplo, se eu tiver um
telefone ele só tem algum valor se os outros agentes também o tiverem e fazerem uso
dele. O segundo fator das economias de escala são o que contribui para a existência dos
monopólios, no entanto os benefícios associados a este fator não são completamente
realizados devido ao poder de mercado instalado na indústria. Isto justifica-se pela
existência de custos de transacção ou práticas das empresas dominantes que não
permitem a concretização de todos os benefícios que a rede pode usufruir.
Uma das características mais relevantes, e que é maior objeto de análise, é a
questão da concentração vertical que permite que as empresas tenham o controlo
absoluto daquilo que se passa na indústria de rede, e portanto o acesso de terceiros aos
segmentos que controlam fazem surgir problemas de natureza competitiva para essas
empresas. A evidência não mostra que da integração vertical resultem economias que
favoreçam o mercado, pelo que a política mais desejável seja o seu desmantelamento
para garantir que um dos fatores que mais reforça o monopólio natural seja eliminado.
O processo de liberalização destas indústrias tem que ter em conta quatro
especificidades próprias às indústrias de rede que Glachant e Finon (2000) apresentam
32
que são a especificidade da mobilidade, no sentido que a produção não pode ser
movimentada facilmente, a física, em que o produto tem um standard específico, a dos
ativos, em que o sistema de produção é “bastante pesado” para novos fornecedores que
pensem em implementar-se no mercado e, por último, a especificidade temporal, já que
para que a produção vá de encontro ao consumo é necessário um sistema just-in-time.
Tudo isto poderá condicionar a entrada dos novos concorrentes e como tal o sucesso
desta ideia.
O poder de mercado é inerente a um problema, o problema da ineficiência
competitiva. Nas indústrias de rede, os consumidores poderão sofrer com a não
regulação do mercado pois estes mercados apresentam uma elasticidade da procura
baixa o que resulta em preços praticados altos, resultando em ineficiência na alocação
dos recursos.
3.2 Características do mercado de gás natural antes da
primeira diretiva
O mercado europeu de gás natural desenvolveu-se rapidamente desde os anos
70, apesar de nesta década a procura de gás natural nos combustíveis fósseis ter sido,
apenas, de 5%. Em 2000, esta percentagem já era de 20%. A indústria do gás natural é
caracterizada pela sua natureza intensiva em capital, com investimentos avultados e
irreversíveis nas estruturas de abastecimento, de armazenamento, construção da rede de
transporte, o que influenciou o balanceamento do poder de mercado entre consumidores
e produtores (Ellis et al., 2000). Estes investimentos são, predominantemente,
irreversíveis (Spanjer, 2009).
O mercado de Gás Natural na União Europeia caracterizava-se pela sua estrutura
monopolista, antes de a primeira Diretiva ser lançada em 1998 (0dell, 1992). O
monopólio existiu em quase todos os Estados-Membros e contribuiu para um grande
nível de concentração neste mercado e lucros altos (nomeadamente, as empresas de
transmissão e distribuição de gás).
33
A etapa da produção é a mais competitiva, com cerca de 20 empresas envolvidas
na exploração e na produção de gás natural para abastecer os sete maiores consumidores
de gás natural na União Europeia, que são eles a Áustria, Bélgica, França, Alemanha,
Itália, Holanda e Reino Unido (Egging e Gabriel, 2006).
Quanto à transmissão de gás, o domínio e o fácil acesso aos gasodutos pelas
empresas nacionais de transmissão muniu-as de um significativo poder de mercado. A
discriminação monopolística no preço fez-se notar, com o consumidor a pagar um preço
próximo dos bens substitutos do gás, como, por exemplo, o petróleo. Associado a estes
preços altos praticados no mercado do gás, podemos juntar o facto de nos anos 80 e 90
os combustíveis energéticos atingirem máximos a nível de preços, o que acabou por
contagiar os outros produtos energéticos (Radetzki, 1999). A atividade da transmissão
de gás era constituída por uma única companhia que dominava todo o mercado em cada
estado-membro, como por exemplo a Gasunie na Holanda com uma quota de 98%.
(Van Oostvoorn e Boots, 1999).
Esta estrutura monopolística estava assente em áreas de concessão pré-definidas
para o uso dos gasodutos através da integração vertical das empresas de transporte e
aquelas depois iriam vender o gás (como a Gaz de France ou a Ruhrgas) (Neumann et
al, 2006). As empresas fornecedoras foram, assim, capazes de influenciar a procura do
consumidor através destes direitos resultantes do seu poder de mercado (Ellis et al.,
2000).
Ao longo da cadeia de valor do gás natural, esteve, também, associado um
problema dominante nos anos 80 e 90 no mercado do gás natural que era a integração
vertical, principalmente das atividades de transmissão e distribuição formando uma
companhia integrada verticalmente de abastecimento de gás (Ellis et al. 2000), o
chamado bundling. As Companhias upstream também possuíam interesses nas
atividades downstream, como por exemplo a Shell que possuía 15 empresas de
transmissão.
Uma empresa integrada verticalmente poderá usufruir de economias de escala,
pois pode internalizar as externalidades negativas associadas aos riscos ao longo da
cadeia do gás (por exemplo, o risco de uma rutura no abastecimento) e espalhá-los mais
34
eficientemente por todos os níveis da atividade (Spengler, 1950). Adicionalmente, de
um ponto de vista estratégico, a integração vertical foi fundamental para ganhar
vantagem no acesso a recursos e limitar a entrada de novos concorrentes, criando-se
uma barreira de entrada neste mercado. Com esta estratégia, as grandes empresas
mantiveram uma grande influência no mercado do gás (Correljé e van der Linde, 2006).
As integrações verticais trouxeram consigo outro problema que foi a lenta
mudança nos processos tecnológicos, de serviços e de produtividade. Ao serem
monopolistas naturais, estas empresas incorreram em usos menos eficientes dos
recursos (Austvik, 1997). Isto porque uma empresa num ambiente competitivo tem
incentivos em atingir a eficiência, isto é, produzir ao mínimo custo para conquistar
quota de mercado mas se uma empresa não enfrenta um ambiente competitivo, como no
setor do gás natural, a pressão para produzir eficientemente é reduzida, o que levará à
prática de preços elevados no mercado em que tiver envolvido (Kay e Thompson,
1986).
A estrutura que se formou neste mercado tem, também, origem no papel dos
governos (Cavaliere, 2007). Os governos têm um grande interesse nas fontes de energia
já que sem elas as economias modernas não funcionam (Heren, 1999). Os governos
intervinham nestes mercados para garantir o abastecimento, para assim fazer face a
emergências e para proteger os seus interesses militares (Helm, 2002).
Com muitas das empresas a serem de poder público, a indústria do gás natural
esteve sujeita a controlos e limitações impostas pelos governos dos mais diversos
Estados-Membros durante as décadas de 80 e 90 (Golombek et al., 1995). Como
exemplos apontados por Heren (1999), temos o mercado francês e italiano em que o
mercado de gás natural era controlado por empresas comandadas pelo Estado. Em
França, a Gaz de France detinha um monopólio virtual nas atividades de transmissão e
na distribuição ao consumidor final, nomeadamente no abastecimento a empresas
industriais. Por sua vez, em Itália a SNAM tinha o monopólio das importações e da
transmissão, enquanto a Agip dominava na produção de gás natural interno. Estas duas
empresas passaram para a posse da parcialmente privatizada Eni mas a intervenção
pública continuou a fazer-se sentir e a concorrência praticamente não existe. Diferente é
o caso alemão, já que o governo federal não tem intervenção direta na indústria do gás
35
mas a nível regional os governos locais controlam a distribuição. A produção,
transmissão e as exportações ficam sob o controlo de empresas como a Exxon e a Shell
mas sempre em sintonia com os interesses das entidades germânicas.
Como se pode perceber, o setor energético tornou-se bastante politizado com
diversos interesses geopolíticos em jogo. A intervenção política foi essencial para a
manutenção de relações com produtores como a Argélia e antiga União Soviética. Na
Argélia e na Rússia, também as exportações de gás natural estavam sob o controlo das
entidades públicas (Radetzki, 1999). E o que se passa nestes países tem ligação direta
com o mercado europeu de gás natural, já que a Europa é muito dependente das
importações destes países, o que ainda se passa atualmente. Por exemplo, a Rússia era a
maior exportadora de gás para a União Europeia com uma percentagem de 80% das
importações para o mercado europeu nos anos 70 e de 60 % nos anos 80 (Nöel, 2009).
Na União Europeia a 15, apenas 3 dos 15 era autossuficiente ou exportador.
Analisando a Europa como um todo e não só como União Europeia, o norte da Europa
era muito dependente das importações e a sua fonte de abastecimento a ser,
predominantemente, a Rússia. O centro e sudeste da Europa, também, se apresentavam
como muito dependente, com exceções da Roménia e Croácia que apresentavam pouca
dependência em termos de importações. A sul, verificava-se a mesma característica com
uma grande dependência das importações em que se dependia do gás russo e argelino,
sobretudo o argelino já que é o ponto de contacto com países, como a Itália ou Portugal.
Por fim, o noroeste europeu tinha o problema das outras zonas, mas nesta zona a
importância do abastecimento britânico através do Interconnector, canal de ligação com
o continente europeu, ajudou a diminuir a dependência das fontes de abastecimento não-
europeias (Stern, 2002).
Apesar de a public ownership ter contribuído para a estrutura de mercado que se
instalou, os riscos comerciais e políticos associados às importações foram alvo de
grande debate. O gás russo e argelino são os que tem mais peso nas importações da
Europa, mas o russo é o que tem sido alvo de maior discussão. Em 2000 as exportações
de gás valeram aos russos e argelinos, respetivamente, $16.6bn (billion) e $7.1 bn.
Dadas as fragilidades destas economias, estes rendimentos são muito importantes e a
sua perda devido a ameaças políticas e comerciais podem implicar sérias consequências
36
para estes países (Stern, 2002). A estes dois países temos de acrescentar a Noruega e
Holanda, que em conjunto com a Rússia e Argélia contabilizavam 87.7 % das
importações de gás natural na União Europeia. (Energie Bulletin 4145 p.5 in Gabriel e
Seemers,2006). Em termos de empresas, a russa Gazprom tinha uma percentagem de
30.7%, a Sonatrach da Argélia 20.5%, a norueguesa GFU 19.4% e a Gasunie da
Holanda 17.1% (Cedigaz, 2002 in Egging e Gabriel, 2006).
De acordo com Nöel (2009), e como exemplo, os primeiros contratos assinados
pelos Países da Europa Ocidental (Alemanha, França e Itália), na altura com a União
Soviética, datam dos anos 70, decorrentes da primeira grande vaga de exportações
soviéticas para o continente europeu. As companhias destes países, que estabeleceram
relações com o ministério do gás soviético (atualmente, com a Gazprom), como já
sabemos, possuíam uma posição monopolística nos seus mercados nacionais e
contratavam aos russos grandes volumes de gás para duas a três décadas mas sob
condições rígidas. Mas não era só com os russos que se estabeleciam estes contratos
rígidos aplicando-se com os argelinos, noruegueses e com os holandeses.
A nível contratual, estabeleceu-se, então, entre os produtores oligopolistas e os
compradores monopolistas nos mercados nacionais contratos de longa duração (Ellis et
al., 2000; Finon e Locatelli, 2002; Neuhoff e von Hirschhausen, 2006), o que se tornou
comum no mercado europeu de gás natural A sua principal razão associa-se aos
elevados investimentos que se fazem na rede, e com estes contratos garante-se, aos
investidores, algum retorno financeiro. Em indústrias com um capital duradouro, não é
surpreendente observar contratos com duração de 10 ou mais anos (Masten e Crocker,
1985). Os contratos de longa duração ou contratos take-or-pay ligam os produtores e os
compradores por um longo período de tempo, normalmente entre 20 e 25 anos, onde se
estabelecem um conjunto de obrigações para as duas partes. Os compradores têm de
pagar uma quantidade predefinida de gás mesmo que ainda não esteja na sua posse,
enquanto o produtor lhe deve entregar essa quantidade (Creti e Villeneuve, 2005). Estes
tipos de contratos são utilizados como um substituto eficiente da integração vertical
quando ela é proibida (Hauteclocque e Glachant 2009).
Os contratos eram elaborados num sentido de partilha de risco em que os
compradores suportavam o volume risk e aos produtores estava associado o price risk.
37
Os elementos-chave na partilha deste risco eram a cláusula Take-or-pay, a Destination
Clause (em que o produtor contratava com o a empresa transportadora que não poderia
revender o gás recebido) e a indexação do preço ao petróleo (Finon e Locatelli, 2002).
Estes tipos de cláusulas funcionam como um seguro para os investidores.
Estes contratos permitiram reduzir a incerteza para os produtores de gás,
garantindo uma determinada capacidade de venda, já que sendo esta indústria
caracterizada por grandes investimentos iniciais geram um potencial de risco hold up e
por isso estes contratos oferecem estabilidade aos produtores.
A principal limitação deste tipo de contratos é a sua inflexibilidade e, portanto,
não poder fazer face a flutuações na procura e oferta, e como a incerteza aumenta com o
horizonte temporal considerado, a necessidade de adaptação é maior nos contratos mais
longos. E através das cláusulas take-or-pay poder-se-ão minimizar os custos de
adaptação a uma nova situação e mantendo o contrato na mesma em termos vantajosos.
O objetivo de formular tais contratos é garantir o maior lucro conjunto possível.
(Crocker e Masten, 1985).
O trabalho de Hauteclocque e Glachant (2009) abrange aquilo que é os
pensamentos em relação a este tipo de contratos. Fumagallia e Motta (2006), Rasmusen
et al. (1991) e Segal e Whinston (2000) apontam que este tipo de contratos possuam
medidas anti concorrenciais em mercados imperfeitos, como é o caso do mercado do
gás natural. A consequência anti concorrencial que estes contratos podem ter é o risco
de foreclosure. Isto é, se a procura já está comprometida no longo prazo, não existirá
procura por explorar por novos produtores, e dificulta a entrada de novos concorrentes.
Por consequência, os consumidores não poderão escolher empresas mais eficientes, pois
existe a barreira à entrada devido às condições impostas pelos contratos de longo prazo.
(Hauteclocque e Glachant, 2009).
Por outro lado, uma nova corrente, com Chao et al. (2008) e Finon e Roques
(2008) à cabeça, aparece em que se argumenta que este tipo de contratos é importante
para incentivar o investimento pois em mercados com grande intensidade capitalista os
custos afundados têm grande ponderação e se não houver retorno os investidores, como
é óbvio, não investirão.
38
As condições em que mercado europeu operava foram alvo de grande
preocupação pelas instituições europeias, e a criação de um mercado transparente e
concorrencial passou a ser a grande prioridade. O processo de liberalização conheceu
diversas etapas, sendo que na secção seguinte iremos abordar a Primeira Diretiva
lançada em 1998 e seu conteúdo e como se processou o seu processo de implementação.
3.2 A Primeira Diretiva e sua implementação
Desde dos anos 50, com o Tratado de Roma em 1957, que forneceu a linha de
orientação da EU relativamente ao funcionamento dos mercados, o objetivo era claro: a
criação de um mercado integrado e único, assente na alocação dos recursos por parte
das forças de mercado. Os artigos 85 e 86 são os que mais visam o abuso do uso de
práticas discriminatórias e o uso do poder de mercado. De acordo com Korah (1977), o
artigo 85 do tratado proíbe qualquer prática que não esteja em consonância como o
objetivo da criação de um mercado único e integrado. Práticas, como todos os acordos
ou ações concertadas que afetem o bom funcionamento do mercado, através da
introdução de distorções, serão penalizadas. A discriminação de preços, também, é
visada e proibida, podendo dar origem a situações como a segmentação do Mercado
Comum. Quanto ao artigo 86, a sua preocupação centra-se mais no abuso da posição
dominante por parte de uma empresa que poderá ser concretizado, através de práticas
como a limitação da produção que prejudique os consumidores ou a imposição de
preços que sejam injustos para os consumidores (Korah, 1977).
Quanto à questão intrínseca ao mercado de gás natural, concretamente, os
monopólios existentes em atividades como a transmissão, o tratado de Roma insurge-se
contra este tipo de estrutura já que se apresenta como um sério obstáculo ao que é o
bom funcionamento dos mercados europeus, e o seu argumento para o desmantelamento
de tais estruturas, é que a concorrência diminuirá o custo de acesso à energia e garantir a
não discriminação dos consumidores (Percebois, 1999).
O exemplo da liberalização nas telecomunicações reforçou a linha de orientação
da Comissão, em que as forças do mercado garantem uma melhor eficiência e
39
aproveitamento dos recursos (Newbery, 2002). O sucesso deste processo de
liberalização fez desencadear o processo de liberalização dos mercados energéticos por
volta dos anos 90, com os britânicos e escandinavos como exemplos de liberalização
dos mercados nos anos 80.
Três conceitos devem ser distinguidos para este processo de abertura dos
mercados que são desregulação, desintegração e privatização. A desregulação é abertura
de certos segmentos da cadeia à competição. O segundo refere-se à separação das
diferentes atividades da cadeia, como por exemplo, transporte e distribuição por
diferentes empresas e não estarem integrados verticalmente, por exemplo. Quanto ao
último, refere-se à abertura do capital das empresas ao setor privado. Estes três
fenómenos podem nem sempre coexistir. A Comissão está a atuar num processo que
tem como base a desregulação e a desintegração mas não pode impor a privatização,
uma área fora da sua competência (Percebois, 1999).
Esta nova abordagem de livre funcionamento dos mercados, em particular no
mercado em análise, é concretizada com a União Europeia a adotar em 22 de Junho de
1998 a primeira Diretiva para o Gás Natural, contudo este processo era visto com
alguma cautela devido às questões sensíveis inerentes a este mercado, como a segurança
no abastecimento e os interesses políticos dos produtores deste recurso, mas mesmo
assim o Parlamento Europeu queria acelerar este processo (Newbery, 2002). A entrada
em vigor desta Diretiva obrigou os Estados Membros a transporem-na até Agosto de
2000 para os seus sistemas legislativos e iniciarem o cumprimento dos requerimentos
previstos na Diretiva.
O objetivo da implementação do processo de liberalização não é somente a
transposição para as leis nacionais mas também a criação de processos administrativos
que possam fazer com que a abertura dos mercados seja um fenómeno real. Mas
observaram-se diferentes posições dos países no cumprimento destas normas.
Segundo o relatório apresentado pela Direção Geral para a Energia e Transporte
(pertencente à Comissão Europeia) de 2000, no final de Maio de 2000, ou seja três
meses para o prazo final de transposição da Diretiva para os sistemas legislativos, indica
que alguns Estados Membros já tinham na totalidade ou quase implementado a Diretiva
40
mas alguns ainda se encontravam em fase de transposição para as suas esferas
legislativas através dos seus Governos e Parlamentos.
Este mesmo relatório aponta que o Reino Unido, Finlândia, Irlanda, Itália e
Espanha já apresentavam elementos de legislação que permitiam a implementação da
Diretiva. Noutro grupo tínhamos a Áustria, Dinamarca, França, Alemanha,
Luxemburgo, Suécia e a Holanda que também se encontravam em fase adiantada de
implementação mas cada um em diferentes fases de transposição da Diretiva. No grupo
dos menos adiantados, vinham Portugal e a Grécia, que eram considerados países
emergentes no mercado de gás.
Na análise do Benchmarking de 2001, a Comissão Europeia frisa que todos os
Estados Membros transpuseram a Diretiva para os seus sistemas legislativos mas
existem algum atraso na sua implementação nomeadamente em França e na Alemanha.
Noutros países, exceto os países emergentes como Finlândia, Portugal e Grécia,
alegavam derrogações para a não total implementação do processo de liberalização.
O principal objetivo da União Europeia está consagrado em medidas como
acesso à rede do gás por parte de novas partes (artigos 14 a 17), a Third Party Acess
(TPA) para os consumidores elegíveis através de acordo com a companhia à sua escolha
(artigos 18 e 19) e a adoção de um critério objetivo, transparente e não discriminatório
para a autorização de projetos das empresas de gás, como por exemplo a construção de
novos gasodutos (artigos 3 e 4) e o chamado processo de Unbundling, assente no
progressivo desmantelmento da integração vertical das atividades da cadeia de gás
(Hawdon 2003; Neumann, 2004; Percebois, 1999).
O objetivo que mereceu maior destaque e maior tempo de análise foi o do acesso
da terceira parte, que se define pelo acesso livre de potenciais entrantes nos segmentos
do gás natural, como a distribuição ou o transporte, definindo a Diretiva regras para o
acesso a estas atividades sem qualquer discriminação por parte das empresas já
instaladas no mercado (Cavaliere, 2007; Percebois, 1999;Thomas, 2005). Para
Percebois (1999), a componente-chave desta Diretiva é a possibilidade de certos
consumidores obterem gás natural do fornecedor à sua escolha. Acreditava-se que isto
41
levaria ao desmantelamento dos monopólios da importação de gás, como ainda
perduravam em França.
No que respeita à implementação da TPA, cada Estado-Membro poderia
escolher entre o acesso à rede de gás ou pelo regulated access ou pelo negotiated
access. As negociações devem caracterizar-se pela não discriminação e serem baseadas
na boa-fé (Cavaliere, 2007; LaPuerta e Moselle, 1998).
O acesso regulado determina que as empresas dos segmentos tenham que
publicar os preços a que os serviços no mercado do gás natural (transporte, distribuição)
devem ser efetuados, havendo assim um controlo sobre os preços praticados para assim
não haver o risco de haver lucros exorbitantes. O acesso negociado caracteriza-se pela
negociação do preço a que o serviço vai ser efetuado diretamente entre as partes, não
podendo a empresa que garante o recurso pedir um preço demasiado elevado, podendo a
potencial entrante apresentar queixa a um regulador, sendo aquela prática considerada
discriminatória e uma barreira ao acesso à rede do gás natural (Creti e Villeneuve, 2005;
LaPuerta e Moselle, 1998). Na diretiva do gás de 1998, quer-se que os proprietários dos
pipelines deixem que terceiras partes tenham acesso aos mesmos mas podem recusar
esse acesso com base em motivos como sérias dificuldades económicas e financeiras
com os contratos take or pay, por exemplo (Hawdon, 2003).
Na TPA, há que clarificar o conceito de consumidor elegível, em que define
quais os consumidores que cumprem os requisitos para poderem escolher livremente o
seu fornecedor de gás natural. Os requisitos vêm previstos no artigo 18º/2 da Diretiva:
“ Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para assegurar que sejam
considerados clientes admissíveis pelo menos os seguintes:
— os produtores de eletricidade a partir do gás, independentemente do respetivo nível
de consumo anual; todavia, a fim de assegurar o equilíbrio dos respetivos mercados da
eletricidade, os Estados-membros podem introduzir um limite máximo, que não poderá
exceder o nível previsto para os outros clientes admissíveis, para efeitos de
admissibilidade de cogeradores. Esses limites máximos deverão ser comunicados à
Comissão,
42
— os outros clientes finais que consumam mais de 25 milhões de metros cúbicos de gás
por ano num mesmo ponto de consumo.”
Este conceito tinha como o objetivo o alargamento do mercado, para o qual se
determinou níveis de abertura d mercado desejados de 20% para Agosto de 2000
aumentando esse valor para 33% em 2008.
No benchmarking apresentado em 2001, estava indicado que era claro que ainda
existiam práticas que limitavam a concorrência e que levavam à discriminação e que
constituíam barreiras à entrada de novos agentes no mercado. No Luxemburgo,
Dinamarca, Suécia, Irlanda e Espanha havia uma tarifa estandardizada por todo o seu
território, com Espanha, Irlanda, Luxemburgo e Suécia a optarem pelo acesso regulado,
com tarifas publicadas. Caso diferente era o da Dinamarca a escolher uma combinação
entre o acesso regulado e o acesso negociado, com a primeira aplicar-se às atividades de
transporte e armazenamento e a última a aplicar-se à atividade de distribuição.
No Reino Unido e em Itália, os operadores da atividade de transporte definiam
as suas tarifas de acordo com as zonas de transporte, sendo que estes dois países a
optaram pelo “regulated access”.
De referir que a Alemanha optou pelo “negotiated access”, assim como os
belgas. Holanda e França optaram por um sistema híbrido, com o holandês a
assemelhar-se ao utilizado pela Dinamarca. Enquanto o francês se caracterizava pela
publicação de tarifas mas a sua lei previa que se certas condições estivessem reunidas
poderia avançar-se com o acesso negociado para a elaboração de um contrato individual
mas mesmo assim haveria sempre o aval do regulador. Por último, a Áustria escolheu,
como grande parte dos países, o acesso regulado.
Nas suas conclusões, a CE diz não haver justificação para as diferenças entre as
tarifas praticadas quer no transporte quer na distribuição, sendo que a inflexibilidade das
tarifas apresentadas pelos Estados Membros tornou-se uma das grandes barreiras à
abertura do mercado. Os resultados apresentados para este ponto essencial vieram
reforçar aquilo que foi relatado por autores como LaPuerta e Moselle (1998) e Finon e
43
Locatelli (2002) que a livre escolha por parte dos consumidores residenciais e
industriais mantém-se uma miragem que os problemas de concorrência continuarão,
maioritariamente, no acesso aos pipelines.
Com a consagração do princípio da TPA, houve o desencadeamento de
estratégias nomeadamente a criação de grandes grupos em que agregassem a atividade
do gás e da eletricidade, e que, assim, reforçassem a sua já poderosa posição no
mercado. As empresas que estão por trás destas operações são a Shell, Exxon, Gazprom,
Sonatrach, Statoil e a Elf, empresas petrolíferas. Com isto, as empresas reforçaram o
poder de limitar a entrada de novos concorrentes.
Depois de analisada a questão do acesso da terceira parte, a Diretiva
contemplava medidas para a resolução do processo de separação de propriedade ao
longo da cadeia de valor da indústria do gás.
No passado, a estreita coordenação entre a rede de transmissão e a produção foi
conseguida através da integração vertical sob o controlo da mesma empresa. Assim ao
desmantelar-se esta integração, a coordenação será conseguida através de entendimentos
contratuais ou por sinalizações no mercado, levando ao aumento dos custos de
transação, que pode ser tão alto que a solução mais eficiente poderá por manter a
integração vertical (Newbery, 2002a).
A versão mais suave do unbundling é o administrative unbundling, que consiste
apenas na separação das atividades da cadeia, sendo um mero exercício de separação
contabilística. Por exemplo em Itália, Cavaliere (2007) considera que os reguladores
devem separar as atividades de distribuição e de venda ao consumidor final (vertical
unbundling) mas também separar a distribuição de gás da distribuição de eletricidade ou
de água não permitindo a integração horizontal. A parte mais sensível do unbundling é o
ownership unbundling que é um fator essencial para a liberalização. (Cavaliere,
2007;Newbery, 2002a). Temos o exemplo em que se uma empresa controla a atividade
de transmissão mas também a venda ao consumidor final, podendo haver o risco de
haver comportamentos de discriminação a novos entrantes. Será então papel das
entidades reguladoras evitar comportamentos discriminatórios.
44
De acordo com Newbery (2002a), existem dois problemas na escolha do grau do
“ownership unbundling”. O primeiro relaciona-se com qual será a melhor estrutura
vertical entre o monopólio natural relacionado com o detentor do recurso e os serviços
que estão associados a este recurso e que naturalmente exigem acesso a ele. E segundo,
o melhor caminho para atingir o processo de “ownership unbundling”. Existe evidência
que no mercado de gás natural, o controlo da produção deve ser separado do controlo da
transmissão e da distribuição. E uma das grandes barreiras ao processo de liberalização
europeu tem sido o fraco desempenho neste ponto essencial mas existem também outros
obstáculos como o restrito acesso à rede e as dificuldades em obter gás.
No benchmarking publicado em 2001 e atualizado em 2002, verificava-se que o
problema do “bundling” persistia em grande parte da Europa, com principal incidência
no fraco desempenho do mecanismo de “ownership unbundling”, continuando a
integração das atividades de transporte e distribuição uma fonte de problemas para a
abertura do mercado à competição. Países, como a França e a Alemanha, poucos
esforços fizeram para a separação, enquanto outros países como o Reino Unido ou
Holanda apresentaram um bom desempenho neste ponto tão fulcral para esta etapa de
liberalização e de integração do mercado europeu.
As condicionantes à liberalização do mercado sobrepuseram-se em relação aos
procedimentos previstos pela Diretiva para a abertura do mercado. No seu
benchmarking, a Comissão Europeia aponta essas mesmas condicionantes: as tarifas
altas praticadas que desencorajaram a TPA, concentração da produção de gás e da
importação do mesmo que faz com que os novos entrantes que queiram adquirir gás não
possam fazê-lo em termos considerados razoáveis e insuficiente desintegração vertical
que beneficia e ajuda as práticas discriminatórias...
A estas barreiras internas, juntam-se os problemas nas transações fora da União
Europeia com pouco progresso na integração dos mercados devido a problemas como a
não harmonização das tarifas para transportes de longa distância e falta de transparência
relativamente à capacidade disponível entre os países.
Estes problemas resultaram num mercado com preços altos, associado aos níveis
de abertura baixos na maioria dos Estados Membros e a manutenção da propriedade
45
pública em alguns países das empresas de energia e empresas essas que mantinham em
seu poder todas as atividades da cadeia de gás, o que não favoreceu o processo de
desintegração vertical.
Este cenário instalado no mercado de gás e a sua evolução muito aquém do
esperado levou à adoção de um novo pacote legislativo tendo em vista a abertura
completa do mercado de gás, que foi a Diretiva 2003/55/EC, que se denominou pela
diretiva de aceleração.
3.3 A Segunda Diretiva- a fase de aceleração
No encontro em Lisboa de 2000, o Conselho Europeu apercebe-se que a
primeira tentativa ficou bastante aquém da expetativa e formula uma nova tentativa para
acelerar o processo de liberalização (Neumann, 2004).
Concretizando, de acordo com Nowak (2010), os maiores obstáculos à
liberalização dos mercados continuam a ser, e até aos nossos dias ainda persistem, os
mercados altamente concentrados, as políticas protecionistas dos governos domésticos,
a integração vertical, obstáculos na third party access e níveis insuficientes de
investimento que não permitem a diversificação e alargamento da rede. Podemos juntar
a estes, os mercados nacionais, que parecem estar num processo mais de consolidação
da sua posição do que numa perspetiva de abertura do mercado, com por exemplo a Gaz
de France ou a alemã RWE, que para além de serem monopolistas são empresas
integradas verticalmente dentro da União Europeia.
A identificação dos obstáculos serviu de base para que a Comissão pensasse em
formas de implementação eficaz do conteúdo da sua nova Diretiva e conseguir
ultrapassar os problemas estruturais que caracterizavam o mercado e, por conseguinte, a
segunda Diretiva teve em conta as críticas que foram feitas à primeira Diretiva e, como
tal, consagrou medidas mais restritas e mais robustas para o cumprimento e aceleração
do processo (Thomas, 2005). A denominação de Accelaration Directive traduz mesmo a
vontade firme da Comissão Europeia na busca, novamente, do aumento da eficiência, na
redução de preços e no aumento da concorrência, o que até esta data ainda era uma
miragem (Haase, 2008)…
46
No seguimento do encontro referido no primeiro parágrafo, a Comissão propôs
aditamentos à anterior diretiva, que foi aprovada em Julho de 2003. A nova Diretiva foi
caracterizada pela sua ambição e o fornecimento de uma base mais forte para a criação
do mercado interno de gás natural europeu (Beukenkamp, 2009). A nova Diretiva
entrou em vigor em 2003 e deveria ser transposta para as leis nacionais até 1 de Julho de
2004. Contudo, até 2005, alguns Estados Membros ainda não a tinham implementado na
sua totalidade (Vasconcelos, 2005).
Os Estados Membros foram mais lentos na aplicação desta nova diretiva e a
Comissão emitiu aviso para 18 deles em Outubro de 2004, dizendo que ainda não tinha
sido notificada das medidas que eles teriam de implementar. No seguimento, em
Setembro de 2005, a Comissão levou a Estónia, Irlanda, Grécia, Espanha e Luxemburgo
ao Tribunal Europeu de Justiça, por estes países não terem passado para as suas
legislações nacionais o que estava previsto na Diretiva. Era um indício de que este
instrumento não era forte o suficiente para acelerar o processo de liberalização (Green,
2007).
Tendo em vista a aceleração planeada, um dos grandes avanços relativamente à
primeira Diretiva é condição prevista no artigo 23 da Diretiva, que estabeleceu como
prazo para a livre escolha do seu fornecedor para os consumidores não residenciais para
1 de Julho de 2004 e para o resto dos consumidores até 1 de Julho de 2007 (Green
(2007); Haase (2008); Neumann,2004; Thomas (2005)). A fixação destes prazos
demonstra a ambição colocada pela Comissão na prossecução do seu objetivo. E para se
inteirar do decorrer do processo e do cumprimento destes prazos para a total abertura
mercado à concorrência, a Comissão era obrigada pela Diretiva à produção anual de
relatórios de progresso para serem também alvos de apreciação pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho (Thomas, 2005).
A Diretiva teve como base três vetores principais (como veremos maior parte
não serão novidade): a regulação, o processo de desintegração vertical e o acesso à rede
por parte de novos agentes. De acordo com o Preâmbulo 6 da Diretiva estes eram os
47
principais obstáculos no processo de liberalização e, portanto, necessitavam de uma
legislação mais dura que fizesse com que os Estados Membros cumprissem aquilo que
era pretendido pela União Europeia. Estas medidas eram vistas como necessárias para
parar as distorções na concorrência, nomeadamente nas transações de gás
(Beukenkamp, 2009).
Esta nova legislação previa alguns mecanismos de exceção que asseguravam a
defesa do consumidor e a segurança do sistema os Serviços Públicos Obrigatórios são
abordados na Diretiva. Segundos os artigos 3 e 7, os Estados Membros podem alegar
estes Serviços (exemplo, assegurar a qualidade do abastecimento) para não adotar as
medidas previstas neste segundo pacote legislativo. Esta ferramenta, que é concedida
aos países, é usada para manter níveis de investimento adequados e garantir o
desenvolvimento dos seus sistemas. No entanto, este instrumento não deve ser utilizado
para distorcer o funcionamento do mercado ou servir como desaceleração da abertura do
mercado à competição, por isso a argumentação utilizada pelos Estados Membros deve
ser clara e transparente (Neumann,2004).
Concretizando estas abordagens e começando pela regulação em conjunto com o
acesso à rede, a Diretiva de 2003 previu a abolição do acesso negociado, impondo a
todos os países a entrada em vigor do acesso regulado (Haase,2008; Nowak,2010;
Scholz e Purps,2010).Na base desta medida está um dos princípios mais reforçados pela
União Europeia que é o acesso não discriminado à rede de transporte e distribuição,
sendo feito através de uma maior transparência e justiça (Haase,2008).
De acordo com Neumann (2004) e Green (2007), a diretiva ao dirigir uma
grande importância ao acesso regulado, determina condições detalhadas para este
instrumento, sendo que as tarifas publicadas e a metodologia que levou à sua
determinação devem ser aprovadas antes da sua entrada em vigor, de acordo com o
artigo 18, (1) da Diretiva de 2003. Seria de esperar que os novos agentes não
enfrentassem problemas no acesso à rede reduzindo o problema do foreclosure,
provocado pela introdução deste processo de revisão da elaboração das tarifas.
48
Estas deliberações obrigaram os Estados Membros a implementar o sistema de
acesso regulado às atividades de transporte e distribuição, assim como para o LNG. Mas
para a atividade de armazenamento e produção, a possibilidade de escolher entre os dois
regimes pode ser permitida de acordo com os artigos 19 e 20 da Diretiva ( Haase,2008,
Neuhoff e Von Hirschhausen, 2006).
A atividade de armazenamento é uma das novidades neste segundo pacote
legislativo, no entanto, a Diretiva 2003/55/EC tem requisitos regulatórios mais fracos
em relação ao armazenamento do que para o transporte. Já que para o armazenamento
prevê o acesso em termos negociados, sem a imposição de regulação no preço. Os
proprietários dos serviços de armazenamento são responsáveis pelos contratos com as
empresas dos pipelines para transportar o gás e vendê-lo aos consumidores finais.
Especificamente, a Diretiva não impõe qualquer regulação mas eles estão sujeitos à lei
da concorrência e, possivelmente, à regulação que os Estados Membros acharem
necessária (Gabriel e Seemers,2006).
No entanto, existem exceções a este regime, nos casos em que a Third Party
Access leve a dificuldades financeiras da empresa instalada no mercado ou ponha em
causa a segurança do abastecimento, segundo o artigo 21 da Diretiva (Neuhoff e von
Hirschhausen, 2006). A isto juntavam-se outros motivos, por exemplo o caso de
empresas que investiam significativos montantes em infraestruturas (tais como
interconectores entre os países) podiam pedir exceção do regime do acesso de terceiro à
rede, se isso fosse vantajoso para os seus investimentos.
A grande novidade, no campo da regulação, vem com a introdução da
obrigatoriedade de os Estados Membros constituírem entidades reguladoras nacionais
para o setor da energia, prescrevendo um mínimo de poderes que deveriam ser
atribuídos a essas entidades e estimular uma cooperação estreita com a Comissão
Europeia (Beukenkamp,2009;Scholz e Purps, 2010; Thomas, 2005; Vasconcelos,2005).
Para assegurar a cooperação entre a Comissão e as entidades reguladoras
nacionais, a Comissão encarregou-se da criação de um fórum de coordenação entre os
49
reguladores nacionais, o European Regulators Group for Electricity and Gas”
(ERGEG), um grupo de aconselhamento à Comissão criado em 2003. O outro
instrumento para o reforço desta cooperação é o“Council of European Energy
Regulators” (CEER), uma associação independente e mais antiga que a ERGEG.
O objetivo da introdução dos reguladores é monitorizar e intervir, se assim o
entenderem, em áreas como a publicação de informação relevante do mercado, a
implementação do processo de separação de propriedade ou a garantia de um
determinado nível de transparência e concorrência no mercado. Tem como função,
também, segundo o artigo 25, a avaliação do comportamento dos agentes participantes
no mercado, assegurando o funcionamento eficiente do mercado (Neumann,2004).
Os Estados Membros têm que criar um regulador do sector que deve possuir
certas competências, por exemplo, determinar as tarifas praticadas em toda a rede. Em
conjunto, a Comissão compromete-se com a criação do Grupo de Reguladores Europeus
para a Eletricidade e Gás, que terá de coordenar a sua ação com os reguladores
nacionais. No artigo 25 (12), prevê-se que as autoridades reguladoras a nível nacional
devem adotar uma estratégia de cooperação com a Comissão de forma a ajudar na
criação de um mercado único e transparente (Thomas, 2005).
O último vetor fulcral aqui abordado e, se calhar, o mais analisado e recorrente é
o processo de separação de propriedade. Os países da União Europeia foram obrigados
a introduzir regras mais apertadas na separação legal, operacional e informacional das
atividades (Neumann,2004, Nowak,2010, Scholz e Purps, 2010) .
É estabelecido com mais pujança na segunda Diretiva que os operadores no
sistema de distribuição e no transporte separem as suas atividades de uma vez,
legalmente. Mas o que continua a ser chave neste processo é a identificação dos
proprietários das atividades, pois o ownership unbundling continua a apresentar-se
como um instrumento para a diversificação do poder de mercado ao longo da cadeia
(Green, 2007; Thomas, 2005).
50
Os operadores de distribuição e de transporte devem ser independentes em
termos legais e de organização em relação a outras atividades que não tenham a ver com
a sua área de operação, segundo os artigos 9, (1) e o art. 13 (1). O legal unbundling tem
requisitos mínimos de aplicação (mais relacionados com procedimentos contabilísticos),
enquanto o ownership unbundling será conseguido através de um novo conceito que é
ele o “functional unbundling” (Haase, 2008).
Esta diretiva prevê a obrigação da criação de operadores independentes nas mais
diversas atividades da cadeia, e para isso o functional unbundling requere que os
operadores ajam de forma independente quer em termos organizativos quer em termos
de tomada de decisão. A separação dos locais de trabalho entre a atividade de transporte
e de distribuição é um dos requisitos mais importantes para o atingir da independência
organizativa. Para a independência na tomada de decisão, a empresa deve ter os
recursos, humanos e de capital, suficientes para conseguir atuar independentemente das
outras partes integradas das empresas (Gao,2009).
Onde exista algum tipo integração vertical com operadores de transporte e
distribuição, a Nova Diretiva requer no mínimo que a atividade de transporte seja
levada a cabo por uma subsidiária que seja legalmente e funcionalmente separada nas
operações do dia-a-dia e nas atividades de vendas, segundo os artigos 9 a 15 da diretiva
de 2003. Para esta subsidiária, a Diretiva especifica um número de medidas com o
objetivo de assegurar que ela opera de forma independente dos interesses comerciais do
grupo em termos funcionais e que a atividade de transporte concretize o processo legal,
organizacional e de tomada de decisão de separação de propriedade até 1 de Julho de
2004. Estas condições aplicam-se de forma semelhante aos operadores da distribuição,
embora aceite exceções de pequenos operadores que terão como prazo para o processo
até 1 de Julho de 2007 (artigo 31 (3)) (Gao,2009; Neumann,2004).
Contudo, os Estados Membros foram pouco recetivos à implementação das
medidas, no que diz respeito à desintegração vertical. Para ilustrar esta ideia, a
Comissão conclui que aproximadamente metades das redes de transporte de gás ainda
51
não tinham implementado qualquer tipo de medida no que diz respeito ao unbundling
(Beukenkamp,2009).
No relatório da Comissão sobre os progressos realizados na criação do mercado
interno do gás e da eletricidade referente ao ano de 2007, ano em que se começa a
discutir a adoção de um novo pacote legislativo para o sector energético, refere que
mais de três anos depois para a data-limite da aplicação das diretivas (1 de Julho de
2004) alguns Estados Membros ainda não cumpriam certos requisitos legais. Estes
incumprimentos ocorriam em aspetos considerados fulcrais para a liberalização, como a
regulação. O acompanhamento por parte do ERGEG na aplicação destas diretivas revela
problemas em domínios, como a transparência. Os operadores europeus de transporte
não publicam, como é imposto, os dados relativos às taxas de utilização da capacidade
nem as previsões de capacidade disponível.
A questão da regulação das autoridades reguladoras não apresenta um
comportamento satisfatório, com as entidades reguladoras a não se mostrarem
empenhadas na utilização dos poderes que lhe são conferidos para promover a aplicação
dos requisitos legais. O objetivo da integração do mercado exige a harmonização das
decisões regulamentares.
O relatório constata que existe ainda um nível insuficiente de integração, o que
leva à existência de diferenças nos preços e monopólios. Os contornos deste relatório
não se diferenciam daquele que foi elaborado para a Primeira Diretiva, subsistindo os
problemas de base, já aqui referidos.
Um mercado integrado com concorrência faz com que os preços sejam similares
dentro da União e nas suas regiões periféricas. As regiões transfronteiriças assumem um
papel importante para a existência de pressão concorrencial e, para isso, seria necessário
um plano de investimentos para ajustar a capacidade de transporte e para fazer circular o
gás para outras zonas. O que acontece é que existia a falta de independência dos
operadores de rede, não facilita um investimento adequado. O seu único interesse era
52
limitar a concorrência e não permitir o desenvolvimento da capacidade, evitando a
entrada de novos agentes no mercado.
Neste mesmo relatório, é referido outro fator que influenciava o investimento, a
regulação das tarifas. O papel das entidades reguladoras seria o de implementar um
sistema regulador estável para assim haver um incentivo ao investimento. Isto seria
alcançado através de uma redução tarifária da atividade do transporte.
A nível da concentração, os mercados nacionais continuavam a ser altamente
concentrados, com os operadores mais antigos a continuarem a dominar as
infraestruturas e a deter assim um grande poder de mercado. No sector do gás apenas
em 25% dos Estados-Membros se tinha observado um aumento do número de
fornecedores independentes. No entanto no caso da França, Itália, Polónia e Países
baixos registou-se um aumento superior a 50%. Os mercados retalhistas, também, não
funcionavam a 100 % com restrições impostas aos novos intervenientes no segmento da
distribuição. Concluindo, o mercado ainda se mantinha com tendência para a
concentração.
Quanto aos preços, os preços do gás natural acompanharam a trajetória de
aumento dos preços do petróleo. Os utilizadores industriais viram os preços aumentar,
segundo o relatório, 35% em média entre 2005 e 2006 e mais de 12% em 2007. Para os
clientes domésticos o aumento foi comparável a este, sendo que os aumentos mais
significativos foram em 2007. O que explica esta subida são duas razões fundamentais:
a baixa pressão concorrencial e relação entre o petróleo e o gás refletida no tipo de
contratos levados a cabo no mercado de gás natural.
Um dos aspetos mais delicados e persistentes continua a ser o processo de
desintegração vertical e o relatório refere que a separação funcional não é aplicada
eficazmente em todos os Estados-Membros. Só em 7 Estados-Membros se verifica a
situação do regime de propriedade separada, o que faz com que existe sub investimento
nas capacidades da rede e capacidades transfronteiriças inadequadas.
53
Fechando a análise a esta segunda Diretiva, percebe-se que a sua implementação
esteve, tal como a primeira, muito aquém do que era esperado. Apercebendo-se desta
situação, a Comissão Europeia começou em 2007 a discussão para a criação de um
terceiro pacote que viria ser conhecido como o Third Energy Package.
3.4 O terceiro pacote de energia
A 10 de Janeiro de 2007, a Comissão Europeia publica o Sector Inquiry que foi
levado a cabo pela DG Competition (o organismo competente pela aplicação das regras
de concorrência) e identificou os problemas ainda existentes no mercado de gás natural.
Os problemas identificados, mais uma vez, eram o nível de concentração do mercado, a
subsistência do problema de integração vertical, a lentidão no processo de integração,
falta de transparência na formação de preços e a pouca concorrência observada nos
mercados downstream.
Segundo este relatório, ao nível do mercado grossista a sua dimensão continua
essencialmente a nível nacional, o que ajuda à manutenção de um nível de concentração
elevado e propicia o exercício desse mesmo poder. O seu desenvolvimento foi lento, já
que as principais empresas de cada país continuaram a controlar as importações e a
produção de gás interno, juntando a este facto a limitação à entrada de novas
companhias o que limitou a escolha do consumidor e retirou pressão concorrencial ao
mercado. A isto junta-se o nível significativo de integração vertical que tem
condicionado a entrada de novos operadores, existindo a suspeita de discriminação das
grandes empresas em favor das suas afiliadas.
De acordo com o que foi publicado, isto não tem contribuído para o objetivo
principal que é a homogeneização do mercado, fomentando, também, pelas transacções
fora das fronteiras europeias. As empresas, raramente, entravam noutros mercados
como concorrentes devido à falta de incentivo para investir em nova capacidade e por
estarem acomodadas à sua situação de controlo nos mercados domésticos. Bem como as
entrantes que não eram capazes de garantir o investimento devido à sua menor
54
dimensão, adicionando a este aspeto o facto dos custos que envolve o investimento em
novas infraestruturas.
Outro dos problemas que caracterizava, e que segundo este relatório se mantém,
é a falta de transparência no mercado de gás natural europeu. Continua a existir falta de
informação em tempo real e de confiança, para aspetos como o transporte de gás por
exemplo, e é requerido que a informação esteja disponível para todos os participantes
para garantir que todos estejam em pé de igualdade. O que se verificava nesta altura era
uma assimetria de informação entre as empresas integradas verticalmente e as suas
concorrentes o que ajudava á formação de barreiras á entrada de novos agentes de
mercado. A transparência estende-se também à formação dos preços, em que os
contratos de importação de gás continuavam associados ao preço de derivados do
petróleo. Os preços variavam de acordo com estas condições e não de acordo com os
mecanismos de oferta e procura do mercado.
A DG Competition conclui, então que o mercado ainda era caracterizado pela
disfuncionalidade, o que motivou a discussão para a entrada de uma nova Diretiva
(Moselle, 2008; Nöel, 2009). Em Março de 2007 no Conselho Europeu, os vinte sete
deixaram a entender que a integração dos mercados de energia era o seu último
interesse. O grupo liderado pelo Reino Unido e pela Holanda defendia o objetivo de
criação de um mercado competitivo a nível europeu, no outro lado encontrava-se um
grupo liderado pela Alemanha e a França que se opunham às medidas previstas no
terceiro pacote, nomeadamente no que toca à total separação de propriedade.
Por isso, com todos estes acontecimentos afigura-se improvável a convergência
para uma visão de integração do mercado. Isto poderia unificar a União mesmo contra
alguns elementos poderosos, como é o caso da Rússia. No entanto, os parceiros
estratégicos russos estão inseridos no grupo de países (e com os quais tem uma relação
próxima, com a Alemanha, por exemplo) que se insurge contra a integração do mercado
europeu.
Apesar de toda esta turbulência e divergência de opiniões em Setembro de 2007,
é proposto o novo pacote legislativo cujo objetivo, novamente e repetidamente, tem sido
a procura da eficiência através de um maior nível de concorrência, o que
55
consequentemente faria com que os preços da energia fossem mais baixos (Graetz,
2009). Uma vez mais, o objetivo é que os cidadãos europeus usufruam dos benefícios
resultantes de um mercado energético verdadeiramente competitivo. A livre escolha do
consumidor, preços justos, o acesso livre por parte de uma terceira parte e a
desintegração vertical continuam a ser os pilares da elaboração do terceiro pacote para
os mercados de energia. Este pacote legislativo ficou conhecido como o Third Energy
Package em que a criação do mercado único intra UE não era a única ambição, mas
também a criação de relações transfronteiriças, segundo Locnher (2011). A terceira
Diretiva estava prevista ser implementada pelos Estados-Membros até 2011.
Segundo Stefanova (2012), o terceiro pacote de energia formulava um conjunto
de regras que visava a completa criação de um mercado verdadeiramente competitivo
até 2014. A terceira Diretiva tentava acelerar a separação das atividades da rede e
clarificar o papel e as responsabilidades dos reguladores nacionais para assim assegurar
a transparência nas operações de mercado (Renou-Maissant, 2012). De acordo com
Moselle (2008),os proponentes deste pacote acreditavam que este endurecimento e as
medidas mais vigilantes levariam a bom porto a integração regional e a queda das
barreiras à competição formadas pelos operadores verticalmente integrados. Mas apesar
da chegada a acordo para a implementação do terceiro pacote legislativo, a contínua
resistência de alguns governos-chave dentro da União (exemplo, a França) dificultou o
processo de implementação das medidas previstas (Nöel,2009) …
O que ainda se apresentava como uma das batalhas principais era a melhoria do
acesso por parte de terceiros para os consumidores poderem usufruir de livre escolha do
fornecedor, sendo que este novo pacote se virava para a facilitação do investimento em
interconectores para que novos agentes pudessem entrar no mercado de gás
(Graetz,2009). Isto implicava o aumento e um melhoramento da coordenação no
investimento nas capacidades de transporte. A juntar a isto, tiveram em conta na sua
proposta, no que respeita à segurança do abastecimento, o conflito entre a Rússia e a
Ucrânia fazendo do investimento uma questão crucial para a resolução deste tipo de
problemas sendo necessário novas rotas para que o gás circule sem que haja muita
dependência de uma só fonte, que é o caso da Rússia (Lochner,2011). No entanto a
Diretiva 2009/28/EC, focava-se em novas estratégias para que a regulação tivesse os
56
efeitos desejados e assim facilitar este ponto essencial que era o investimento, mas
revelou-se um pouco infrutífera.
Analisando aquilo que foi efetivamente proposto e depois consagrado na
legislação, publicada oficialmente a 14 de Agosto de 2009, as novas medidas
apresentadas ditavam novas regras para fazer cair as barreiras construídas pela
integração vertical e, uma novidade, a criação da ACER (Agency for the Cooperation of
Energy Regulators), que tinha em vista o reforço do papel da regulação dentro da União
Europeia (Hancher e Hauteclocque,2010; Moselle,2008;Renou-Maissant, 2012).
Começando por aquilo que foi a grande inovação da Diretiva de 2009, a ACER
representa um esforço ex ante a nível da regulação por parte da União Europeia,
segundo Hancher e Hauteclocque (2010), e um reforço no papel da regulação dentro dos
Estados Membros (De Hautecloque e Rious, 2011;Moselle,2008). A criação deste
organismo tinha como razão a revisão das competências dos corpos regulatórios
existentes para remover gaps regulatórios existentes, ainda, nos mercados de energia
europeus. A natureza e composição desta nova entidade era a de conseguir ter uma
capacidade que consiga resolver os conflitos, juntando as entidades nacionais
reguladoras para quando for necessário, e em conjunto chegar a um acordo.
Adicionalmente, era esperado que a ACER contribuísse decisivamente para a
cooperação regional entre os operadores de transporte, definindo boas práticas que
facilitassem o acesso à rede (Haverbeke et al.2010). A estabilidade na regulação era
considerada, pelos responsáveis europeus, como essencial para a dinâmica de integração
do mercado (Glachant et. al, 2012).
O reforço da transparência do mercado, através de medidas como o registo de
dados de preços praticados, era outra prioridade principal com a criação deste
organismo para garantir a harmonização e a nível operacional e de planeamento dos
investimentos na rede ( De Hautecloque e Rious, 2011;Moselle, 2008).
Segundo Novak (2010), a Comissão Europeia defendeu que as entidades
reguladoras necessitavam de mais poderes para intervir e monitorizar os aspetos que
considerava essenciais para abertura dos mercados à concorrência e para a proteção do
consumidor. Às agências de regulação nacionais seria-lhes dada independência jurídica
57
e autonomia orçamental. O pacote legislativo previu como devem as entidades
reguladoras nacionais monitorizar a implementação da Diretiva, ao nível da análise dos
planos de investimento e da proteção dos consumidores e da transparência dos
mercados. Tudo isto tinha como objetivo munir os reguladores com independência,
funcional e legal. Haverbeke et al. (2010) constata que a legislação previu a extensão
das competências das entidades reguladoras nacionais dando-lhes o poder de levar a
cabo investigação, recolher informação e punir as partes que não cumpram os requisitos
legislativos ou que violem a lei da Concorrência.
A diretiva de 2009 fornecia uma base forte para a coordenação na regulação
entre as entidades nacionais de regulação e a ACER para conseguir com a remoção de
barreiras que prejudicaram o processo de decision-making. No entanto, os reguladores
mantiveram-se pouco ativos para ultrapassarem estas barreiras, tornando a tarefa difícil
e ajudando que o objetivo de liberalização ficasse, indefinidamente, adiado
(Weijermars,2010). A juntar a isto, segundo Hancher e Hauteclocque (2010),a tentativa
de homogeneizar ex-ante os poderes dos reguladores esbarrou nos interesses de agentes
poderosos e no próprio quadro institucional da União Europeia.
O problema da integração vertical continua a ser um dos mais falados e
persistentes, com os conflitos de interesse associados a este problema a continuarem a
condicionar o processo de integração, já que a separação legal das atividades não era
respeitada. Os operadores de rede exploravam as suas vantagens informacionais e
impunham taxas excessivas para o transporte e acesso à rede. Estes operadores não
tinham incentivo ao investimento em infraestruturas, percebendo que poderia ser um
“convite” ao aparecimento de novos agentes. Então os investimentos só eram levados a
cabo se forem de encontro aos interesses das empresas dominadoras do mercado
(Graetz,2009).
Devido à persistência deste problema, foi levado a cabo um debate controverso
sobre um dos temas mais quentes que vem marcando a ação da União Europeia tendo
em vista a liberalização, o ownership unbundling. O principal objetivo que se
concretizaria com o Third Package era reforçar a intenção de as operações e
desenvolvimento das redes de transmissão serem levadas a cabo independentemente dos
58
interesses das empresas. Isto tentará ser alcançado através de medidas como a
diversificação da propriedade dos seus ativos na atividade de transmissão ou a
atribuição do controlo das operações bem como do plano de investimentos a um
operador independente ( De Vries et al.2009; Haverbeke et al., 2010; Moselle, 2008).
De um lado a visão da União Europeia e de países como a Holanda, Reino
Unido e a Dinamarca defendiam a opção mais radical em que para eles levaria ao
aumento da concorrência. O Reino Unido era um país que fazia força para que o
processo de integração conhecesse uma maior rapidez de implementação, tendo a
companhia dos outros dois países acima referidos (Pointvogl, 2009). Estes três países
eram os maiores apoiantes do ownership unbundling e era sua intenção forçar a entrada
em cena de medidas mais apertadas para que se respeitassem os critérios de
desmantelamento das integrações verticais (Haverbeke et al., 2010).
No entanto, tinham a oposição bastante forte de empresas como a E.ON e a Gaz
de France, que contavam como o apoio dos governos nacionais alemão e francês,
devido à sua importância a nível nacional, rejeitaram o ownership unbundling. O
governo francês, numa carta em 2007 enviada à Comissão Europeia, deu conta do seu
apoio às suas empresas nacionais e que a política energética europeia deveria ser
direcionada às condições climáticas e à segurança do abastecimento, em vez do
processo de liberalização que levaria à redução de preços. A Alemanha opunha-se à
ideia de que as empresas deveriam ceder a sua propriedade, alegando que era
legislativamente impossível na União Europeia e na própria Alemanha, com base no
artigo 345 do Tratado da União Europeia que prevê: “Este Tratado não deve de
nenhuma forma interferir nas regras de governação do sistema de propriedade dos
Estados Membros” (Haverbeke et al., 2010; Moselle,2008).
De acordo com Moselle (2008), o desenrolar destas incidências levou a que o
acordo que se chegou dentro da União foi que aos Estados Membros era dado a escolher
a imposição destas medidas referidas ou então a introdução de uma abordagem não tão
radical, que assentaria em medidas que pelo menos assegurasse a independência da
transmissão para assim eliminar os casos de discriminação e comportamento predatório.
A nova Diretiva tentou combater o problema das empresas integradas verticalmente
59
com uma maior regulação estatal e com um aumento do controlo sobre o sector
energético (Kaveshnikov, 2010).
Após a oposição da Alemanha e da França, a diretiva dava a escolher o modelo
que os países podem adotar para a separação de propriedade, existindo três à escolha
para os Estados-Membros. O primeiro consagra o completo unbundling prevendo a total
separação legal das atividades para assim operarem independentemente. O segundo
modelo, que resultou da oposição de países importantes ao primeiro modelo, assenta no
effective unbundling. Este modelo caracteriza-se pela ação do Independent System
Operator (ISO) que deteria o direito de controlo do plano de investimento da rede,
sendo que outras decisões permaneceriam no shareholder principal. O último modelo
surge de uma ação concertada de oito países, entre eles a Alemanha, França e Áustria, o
chamado Effective and Efficient Unbundling apresentado em Junho de 2008. A ação
neste modelo do Indepedent Transmission Operator (ITO) permite que as empresas
integradas verticalmente mantenham os seus direitos. A gestão da rede é independente
destas empresas integradas mas existem especificações, como fazer prova que a
entidade reguladora alberga administradores que não trabalharam nestas empresas nos
três anos anteriores. Quando existe a situação de uma possível mudança dos direitos,
como por exemplo decisões comerciais, um organismo supervisor terá a última palavra
neste tipo de assuntos (Escribano, 2010; Graetz, 2009; Höffler e Kranz, 2011).
Um aspeto que foi discutido com mais intensidade neste terceiro pacote
legislativo foi a as relações com empresas fora da Comunidade Europeia,
nomeadamente a relação com a Gazprom, empresa russa. A Gazprom discordou do
conteúdo desta terceira diretiva já que a separação das atividades e dos interesses das
principais empresas teria como efeito uma limitação da posição monopolística da
Rússia. As regras previstas mandataram que um país como a Rússia, uma das grandes
dominadoras do mercado de gás natural, não poderia ser um operador independente
dentro de um Estado-Membro (Boussena e Locatelli, 2011). Esta cláusula foi conhecida
como “anti-Gazprom clause” o que gerou uma grande polémica (Boussena e Locatelli,
2011, Escribano, 2010). A Alemanha defendia uma reciprocidade mais flexível para
assim poder gerir da melhor forma a sua íntima relação com a Gazprom, já que importa
60
dela 40% do seu gás (Escribano, 2010). Segundo esta cláusula do terceiro país, uma
companhia energética que mostrasse interesse em operar em território europeu teria de
demonstrar que não era uma ameaça para o mercado energético europeu. No entanto,
segundo Kavesnhikov (2010), esta cláusula relaciona-se com uma das questões-chave,
com o investimento direto estrangeiro que para a Comissão deve ser feito de acordo
com o que é melhor para as empresas europeias, mas com este tipo de abordagem isto
poderá condicionar a entrada deste mesmo investimento, pondo em causa a constituição
de um mercado transfronteiriço. Esta situação encaixa no objetivo de controlo para
assim supervisionar o desenvolvimento do sector energético tendo em vista o não abuso
de posição no mercado (Kaveshnikov, 2010).
Apesar dos recuos devido à forte oposição de países nevrálgicos em relação a
processos como unbundling, a nova abordagem não se tornou tão radical como
inicialmente mas eram esperadas modificações profundas a nível de mercado na UE. A
expectativa pelos resultados verificados era grande, até pelas ações que eram tomadas
for a do âmbito deste pacote, como as investigações levadas a cabo pela DG
Competition relativas à concorrência neste mercado, como quando deliberou que a
RWE, empresa alemã, teria de libertar ativos na atividade de transmissão para assim
permitir a entrada de novos agentes nesta fase da cadeia do gás natural (Moselle, 2008).
O relatório, publicado por Bruxelas a 9 de Junho de 2011,traduz a situação do
mercado já após a adoção do terceiro pacote legislativo. Aponta que a transposição para
a esfera legislativa dos Estados-Membros da terceira diretiva era, ainda, um cenário
desanimador. Refere que a 1 de Junho de 2011, nenhum dos países da União Europeia
tinha notificado a Comissão da transposição das medidas previstas. Apenas alguns
tinham submetido para os Parlamentos Nacionais a adoção do pacote legislativo,
enquanto noutros os Parlamentos delegaram poderes aos governos para prosseguirem
com as medidas necessárias para a transposição, mas elas ainda não tinham sido
adotadas. É fácil concluir que o estado de implementação deste novo pacote de medidas
era desapontante.
Nesta altura, e segundo o mesmo relatório, a concentração no mercado
mantinha-se alta. Dos 21 países que divulgaram os dados apenas o Reino Unido tinha
61
um rácio de concentração para as 3 maiores companhias grossistas de menos de 40%,
Espanha e Alemanha apresentavam quase 70% e no resto dos países estava perto ou
acima de 90%. A situação é semelhante no mercado retalhista com o caso da Bulgária
em que as 3 maiores companhias retalhistas contabilizavam uma quota de 37.5%.
No que toca aos preços, os preços sofreram uma redução entre o primeiro
semestre de 2009 e o primeiro semestre de 2010 entre os 7,7% e os 12%. Aumentos
foram registados na Polónia e na Dinamarca. As reduções foram maiores para os
consumidores industriais com uma média entre os 11.8% e os 13.8% em média. No
entanto, esta redução não tem a ver com a criação de condições favoráveis de mercado
mas sim à crise que vivemos, já que maior parte dos contratos relativos ao gás está
indexado aos preços do crude. Os preços do crude sofreram reduções ao longo deste
tempo, o que influenciou negativamente os preços do gás.
Para concluir a análise deste último pacote legislativo, mais uma vez, é de notar
que a sua implementação está longe de ser pacífica. As pressões e poder político de
alguns Estados-membros têm condicionado a busca do objetivo principal da Comissão
Europeia que é a liberalização.
62
Capítulo IV: Papel da Qualidade Institucional na
liberalização dos mercados
4.1 Qualidade institucional: revisão da literatura
As instituições são objeto de estudo por parte dos economistas desde o tempo
da economia clássica com Adam Smith e John Stuart Mill, o que deu origem a correntes
que juntaram a economia ao comportamento e desempenho das instituições a que se deu
o nome de institucionalismo (Rutherford, 1994, p.1).
Segundo Hodgson (1998), o institucionalismo introduz nos modelos teóricos
novas variáveis de caráter físico, antropológico e sociológico que poderão ajudar a
explicar alguns problemas económicos, o que ajuda a perceber como instituições,
pessoas ou empresas interagem na realidade e, a partir daí, moldam o seu
comportamento. Um dos desafios desta corrente do institucionalismo é encontrar uma
forma de quantificar a qualidade das instituições e, assim, perceber concretamente a
ponderação que a qualidade institucional tem no crescimento económico e nas
diferenças apresentadas nas taxas de crescimento económico apresentadas pelos países
(Gwartney et al., 2004).
A definição de instituições foi alvo de alguma atenção na recente literatura
económica (Basu et al.1987; Levchenko,2007). As instituições podem ser vistas como
limitações que estruturam as interações políticas, económicas e sociais (Chong e
Calderón,2000; North, 1990 in Bormann et al., 2006).E acrescenta Campbell (1998),
segundo os institucionalistas, são as normas de caráter formal ou informal que são
estabelecidas pelos Estados e por outras organizações burocráticas resultando em leis.
Normalmente, o termo instituições é associado às estruturas e que se debruçam
com aspetos como o cumprimento dos contratos, os direitos de propriedade ou o sistema
político que pode influenciar o sistema produtivo da economia e a afetação dos recursos
também é influenciada pelo ambiente político. A correta aplicação das regras é um
desafio, mas é necessário para a defesa dos direitos de propriedade e o cumprimento dos
contratos (Gwartney et al.,2004; Levchenko, 2007;Williamson, 2000). Portanto, as
63
regras definidas pelas instituições tendem a influenciar os comportamentos quer dos
indivíduos quer das organizações, definindo as linhas de orientação das organizações
políticas, económicas e sociais (Aron, 2000; Butkiewicz e Yanikkaya, 2006;Nabli e
Nugent,1989).
As instituições são consideradas como o elo de ligação que falta entre o
desenvolvimento e o crescimento, de acordo com Nabli e Nugent (1989). Têm como
objetivo a redução da incerteza social, dos custos de transação, ajudar a alcançar ganhos
de produtividade e no desenvolver de novas tecnologias e a reduzir a informação
assimétrica acerca das condições do mercado, dos bens e dos agentes intervenientes no
mercado (Bardhan, 1989; Bormann et al.2006; Williamson, 2000). O que, segundo
Bormann et al. (2006), ajuda na criação de novos negócios e a entrada de novos agentes
nos mais variados mercados, facilita o funcionamento dos mercados e contribui para
uma maior eficiência.
Dentro do institucionalismo, temos de distinguir entre os old institutionalists e
new institutionalists e mesmo dentro destas designações existem diferentes abordagens.
Os old institutionalists não são um grupo homogéneo a nível de pensamento,
com alguns autores a debruçarem-se sobre diferentes aspetos do institucionalismo. A
sua corrente, em geral, caracteriza-se pela defesa de uma maior intervenção das
entidades governativas para corrigir as falhas das instituições e rejeitam o critério do
individualismo, defendendo o comportamento coletivista. Na corrente old
institutionalism” destacam-se autores como Thorstein Veblen (1904), John R.Commons
(1934) e Clarence Ayres (1944). A primeira linha de pensamento está associada a
Veblen, que viu depois ser aprofundada por Clarence Ayres. Esta abordagem foca-se na
influência que a inovação tecnológica tem na estrutura institucional e como as
convenções sociais e os direitos adquiridos reagem a esta mudança. A segunda linha de
pensamento é associada a Commons que se concentra na questão dos direitos de
propriedade, das leis e das organizações. Esta corrente analisa a sua evolução e o
impacto nas transações e na distribuição de riqueza, com as instituições a serem
mediadoras de conflitos (Rutherford, 1994, p.2-4).
64
Na corrente dos new institutionalists, também encontramos diversos pontos de
vista para sustentar o institucionalismo. No entanto poderemos encontrar pontos comuns
já que os new institutionalists se baseiam no comportamento individual, orientado pela
racionalidade na escolha e no não intervencionismo. Existe o trabalho de Alchian e
Desmetz (1973) que se debruça sobre o papel das instituições na constituição e
cumprimento dos direitos de propriedade da lei. Depois, temos Olson (1982) e Mueller
(1989) que tratam dos processos de escolhas públicas, que inclui o tratamento das
atividades de rent-seeking. Uma outra abordagem é a de Coase (1937) que se dedica à
questão de as instituições influenciarem os custos de transação numa economia, análise
que veio a ser aprofundada por Williamson (1975,1985), e outra de referir tem que ver
com as organizações com a teoria de agência de Jensen e Meckling (1976). Umas das
grandes influências desta corrente são, mesmo, os trabalhos de Norton (1981,1990) que
combina elementos como a evolução das instituições sociais e a utilização da teoria dos
jogos para explicar a ação das instituições nos mais variados campos (Rutherford, 1994,
p.2-4).
Como constatou Panizza (2001), a definição de qualidade institucional é difícil
de formular. No entanto, a qualidade institucional decorre do cumprimento das regras
de interação económica (em especial das regras contratuais e dos direitos de
propriedade) e da aplicação justa da lei, que levam à eficiência e à proteção dos agentes
(Bénassy-Quéré et al., 2007; Bormann et al., 2006;Butkiewicz e Yanikkaya, 2006;
Esfahani e Ramirez, 2003).As entidades governamentais ajudam na elaboração destas
regras e na sua difusão mas a parte mais importante é o seu cumprimento na resolução
de conflitos e na sanção de violações às regras.
Ultimamente na ciência económica, a questão da relação entre a qualidade
institucional e o crescimento económico tem sido intensamente debatida, pois o papel
das instituições no crescimento económico foi um pouco negligenciado ao longo dos
tempos. Vários estudos sobre esta relação têm sido levados a cabo para medir a
importância e o nível da qualidade institucional para perceber como pode influenciar os
diferentes níveis de rendimento e crescimento observados entre os países e que
estabelecem relação entre a qualidade institucional e o crescimento económico (ver por
exemplo, Scully (1988) ou Knack e Keefer (1995)).
65
Dos estudos publicados começa-se a formar a ideia de que os países
desenvolvidos apresentam níveis de desenvolvimento mais rápidos que os outros devido
ao seu nível elevado de qualidade institucional. Este aspeto da qualidade institucional
fornece-nos a informação relativa ao ambiente da economia e a sua propensão para um
crescimento sustentável. Melhores instituições levam a um maior rendimento e a taxas
de crescimento económico maiores. Para promover a prosperidade, os governos devem
tomar ações que privilegiem a liberdade económica e que adote políticas que assuma
um compromisso com o futuro fazendo com que o crescimento sustentável seja uma
realidade (Ali, 2003; Chong e Calderón, 2000;Gwartney et al.,2004; Levchenko, 2007).
A melhor qualidade das instituições ajuda a operar numa escala maior e no uso
de tecnologias mais eficientes. O que faz aumentar os níveis de produtividade e de
competitividade, facilita mudanças estruturais a nível dos mercados e promove uma
melhor divisão do trabalho a um nível nacional e internacional promovendo, a já
referida, melhor alocação dos recursos (Bormann et al.2006; Nabli e Nugent,1989).
Por outro lado, más instituições contribuem para uma estagnação a nível
económico. Um ambiente sem instituições fortes, os indivíduos serão mais tentados a
manipular o sistema numa tentativa de manipular o sistema conseguindo para si
transferências de riqueza, como exemplo os lobbies (Butkiewicz e Yanikkaya,
2006;Sobel,2008).
De acordo com Chong e Calderón (2000), o que se passa quando as regras não
são respeitadas, que têm mudanças frequentes e onde os direitos de propriedade não são
protegidos ou a corrupção tem níveis altos, pode-se deduzir que o problema esteja na
natureza das instituições de um país. Como consequência, a eficiente alocação dos
recursos e um sistema justo não estarão assegurados, o que contribui para um ambiente
de incerteza, afetando o processo de produção. Completando esta perspetiva, temos
Torgler e Schneider (2009) que afirmam que é interessante entender a relevância das
instituições para ajudarem na equidade fiscal e na manutenção de níveis de economia
paralela baixos. A corrupção e o não respeito pelos direitos de propriedade tornam-se
uma realidade se os governos não garantirem o cumprimento da lei. Se cumprir com a
sua função a alocação de recursos é alcançada e a economia apresenta um plano de
atividade credível e sem grandes restrições. Pelo contrário se determinados agentes da
66
elite política ou legisladores tiverem o poder para influenciar o normal funcionamento e
comportamentos na economia, a ação das instituições poderá tornar-se pouco credível.
A instabilidade institucional, a falta de transparência e a falta de credibilidade na
aplicação da lei resulta num agravamento das condições para o aumento do nível de
corrupção e casos de evasão fiscal, já que os cidadãos ao aperceberem-se de que os seus
impostos são utilizados em políticas indevidas ou que resultam em desvios de capital
terão tendência a fugir às normas previstas, aumentando a quota-parte da economia
paralela. Um estado eficiente e mais assertivo no cumprimento das suas regras ajudarão
na construção de um sistema fiscal adequado e à manutenção de níveis baixos de
corrupção, não havendo transferências de riqueza indevidas. O ganho pessoal do agente
poderá condicionar a mudança legal que ajude a uma melhor governação e, assim,
garantir uma melhor performance económica (Campbell, 1998).
A mudança estrutural pode ser influenciada pelo crescimento económico, como
pode ajudar a uma maior taxa de crescimento económico dos países. A mudança nas
condições contratuais, a importância dos mercados, o poder de grupos de interesse pode
mudar com o crescimento económico. Significará, a adoção de novas normas políticas
para se adequarem à nova situação da económica, o que poderá significar o
aparecimento de novas oportunidades a nível económico. A interação dinâmica entre as
instituições e o crescimento económico requer um a mudança das instituições,
principalmente das suas normas, para se adaptarem à nova situação de expansão da
economia e, consequentemente, preservar os bons princípios que levou a economia à
expansão (Nabli e Nugent, 1989).
4.2 Qualidade institucional e liberalização dos mercados
Na sequência do que se analisou na secção anterior, a teoria económica,
principalmente a neoclássica, deu pouco relevo ao papel das instituições para a
implementação de uma economia de mercado. Não se abordaram aspetos como os
direitos de propriedade que guiavam a propriedade privada, as questões contratuais ou o
67
papel da ética nos negócios, que eram essenciais para que a economia de mercado
funcionassem livremente e com alguma ordem. Difundiu-se a ideia de que numa
economia de mercado os custos nas transações estão muito perto de zero, assente na
ideia de que a economia de mercado se guia por princípios eficientes. Os neoclássicos,
ao pressuporem que o comportamento na economia não tem que ver com a
particularidade das instituições, deixaram-se levar por um otimismo excessivo na
reforma económica e no processo de privatização. A análise da Economia centrou-se
naquilo que eram os mecanismos da economia concorrencial, assumindo a estrutura
institucional como pré-determinada e pouco aprofundada como explicação para a
mudança do paradigma económico. O modelo de Arrow-Debreu (1954) ilustra a
perspetiva anteriormente descrita, centrando-se apenas no sistema de preços. Este tipo
de abordagem falha já que é reconhecido que para se conseguir esta nova ordem
económica serão necessárias instituições que promovam especificidades que se
adequam à economia de mercado, não se baseando apenas na limitada abordagem dos
sistemas de preços. O institucionalismo surgiu como uma variável a ter conta depois dos
pensamentos neoclássicos não terem sido difundidos com tanta facilidade. Os
neoclássicos acreditavam que a presença de agentes racionais e a não intervenção do
Estado eram requisitos suficientes para que as economias de mercado aparecessem de
forma espontânea (Hare, 2001;Kherallah e Kirsten, 2002;Koslowski,1992;Ménard,
1995).
Mas em Rodrik (2000), um sistema de direitos de propriedade claramente
definidos, um guião para a regulação de forma a evitar a fraude e os comportamentos
anti concorrenciais, instituições políticas e sociais que ajudam a dirimir conflitos e a lei
são elementos que os economistas dão por garantidos, mas verifica-se a sua ausência
nos países pobres em que qualidade institucional tem um nível que não lhes permite
adotar as reformas liberais. Um desses exemplos é a Rússia cuja reforma liberal, que
incluía as privatizações, não teve o devido suporte legal e político. Outro caso é o da
Crise Asiática em que se observou que se a liberalização dos mercados financeiros se
sobrepuser à regulação, o cenário será catastrófico. Nesta fase será útil referir a
definição dada no trabalho de Ménard (1995, p.170), “O Mercado pode ser entendido
como um arranjo institucional consistindo em regras que possibilitem a transferência
68
voluntária dos direitos de propriedade, definidas por um mecanismo de regulação
específico, o sistema de preços concorrencial.”
Na ciência económica, alguns autores começaram a perceber que era necessário
complementar a reforma liberal com um adequado nível das instituições. Analisando os
casos da Coreia do Norte e a do Sul e para a Alemanha Oriental e Ocidental, deduz-se
que os países que seguiram o tradicional sistema de economia estatal, estagnaram e que
as outras guiando- se pela iniciativa privada e pela economia de mercado, prosperam.
Assim, o processo de mudança de uma economia dominada pelo peso do Estado para
uma economia liberalizada, desde dos anos 80, implicou uma reforma na estrutura
institucional de cada país, em que a liberalização das trocas seja fomentada. No entanto,
tem que se referir que estas reformas levam o seu tempo que estão dependentes da
mudança do ambiente institucional. O desenvolvimento económico e adoção de novas
políticas tendo em vista um sistema de Mercado requerem uma nova força por parte das
instituições (Hodgson, 1988; Ménard, 1995;Meyer,2001). De acordo com Stiglitz
(1989), as instituições vão-se revelar importantes para a organização económica
definido como os indivíduos e fatores de produção interagem. Ao que acrescenta
Hodgson (1988), o desenvolvimento das instituições e das normas que envolvem do
agente explicarão muito do comportamento de mercado que se verifica. É defendido que
mais que as capacidades cognitivas ou psicológicas, o ambiente institucional é o
principal fator que está na base da compreensão do que se passa nos mercados.
A agenda para as reformas liberais tentou fazer com que o grau de intervenção
do Estado da economia fosse o mínimo possível, pois consideravam que ação do Estado
não privilegiava a alocação dos recursos mais eficiente. Mas, a economia de mercado
deve ter como suporte um conjunto de instituições não viradas para o mercado que se
encarreguem da regulação e da estabilização dos mercados. Os mercados falham quando
os agentes revelam comportamentos fraudulentos ou anti concorrenciais. As economias
de mercado necessitam de uma vasto conjunto de entidades reguladoras que previnam
essas falhas. Os países em desenvolvimento sofrem com a ausência destas instituições e
as falhas de mercado continuam a persistir (Rodrik, 2000).
69
Estas ações dos Estados, nomeadamente ao nível da regulação, têm dado a base
institucional para que não se verifiquem abusos de posição nos mercados e tornando-os
mais eficientes e acessíveis a pessoas com poucos recursos. As instituições, juntamente
com os Estados, deviam contrabalançar um pouco daquilo que era a ideia dos mercados
liberalizados, não permitindo que agentes com mais poder à partida pudessem impor a
sua lei no mercado. Os mercados têm de estar protegidos das forças que tentam
distorcer os mercados para o seu ganho pessoal, não se caminhando contra os princípios
dos mercados competitivos (Dorward et al, 2005; Weingast,1995). Acrescenta Sobel et
al. (2007), nas economias desenvolvidas, podemos assistir a comportamentos de agentes
bem-sucedidos e donos de uma grande riqueza que através de influências tentam
assegurar o aumento da sua riqueza influenciando o papel das instituições para que
criem, por exemplo, barreiras à entrada de concorrentes e que possam por em causa a
sua posição.
Para ilustrar a ideia do parágrafo anterior, as instituições são importantes para a
implementação da economia de mercado, nomeadamente, ao nível do sistema legal. A
força da aplicação das leis relativamente aos contratos e aos direitos de propriedade são
fundamentais para a criação de um ambiente concorrencial, que fomente a inovação
como um dos polos de diferenciação. O estabelecimento de um sistema de direitos de
propriedade claro e estável ajudou as nações ocidentais nas reformas liberais. Sem isto,
não existiria incentivo para os empresários acumular capital e inovar (Rodrik, 2000). A
menor qualidade na aplicação das leis relativas a este aspeto faz com que o mercado não
esteja tão aberto à concorrência e permite que grandes agentes barrem a entrada a
agentes com novas ideias, deixando cair por terra a ideia de uma economia liberalizada
(Ménard, 1995). As instituições viradas para a liberalização são aquelas que mais
afincadamente protegem os direitos de propriedade e que melhor promovem o
investimento que ajudam ao crescimento económico (Chang, 2011).
O desenvolvimento institucional para promover os mercados competitivos tem
de se focar em tarefas como as trocas no mercado e a questão da coordenação. De
acordo com o Banco Mundial (1985,p.10), uma economia de mercado para funcionar
terá de ter um sistema de leis comerciais forte e sólido que beneficie as transações. E
70
acrescenta Dorn (2002) que eventuais disputas e conflitos resultantes da falta do
cumprimento das obrigações contratuais sejam resolvidos de forma clara e eficiente. Se
estes requisitos não forem respeitados os custos com as transações serão elevados.
Antes da adoção deste plano de reformas dos mercados, as economias pautavam-se pela
burocracia com um Estado Policial que através destes controlos determinava a alocação
dos recursos mas de forma ineficiente. Isto deixava pouco espaço para leis que
modelassem as relações de troca entre os agentes económicos. A ideia das privatizações
veio diminuir o raio de ação do Estado sendo que ao mesmo tempo algumas empresas
públicas passaram para a esfera privada (Peng e Heath, 1996).
No entanto, neste processo de liberalização dos mercados é necessário ter em
conta e é referido por Wagner-Tsukamoto (2005), que é o pluralismo nas transações.
Isto surge do ambiente em que se constitui um mercado competitivo e que se aplica a
outros contextos como a industrialização, crescimento das sociedades, urbanização,
internacionalização e globalização. Nestes modernos eventos, a relevância moral e
qualidade moral no comportamento ético são importantes. Por isso, a abordagem
económica terá de desenvolver uma abordagem que tenha em atenção a ética negocial
complementando a abordagem comportamental. Com a liberalização dos mercados, se a
ética negocial não for salvaguardada e com a inovação dos novos sistemas de
informação haverá agentes a terem comportamentos de má-fé, aliás um dos fatores que
levaram à recente crise. O pluralismo nas transações deve ser complementado pelo
pluralismo político, como é destacado por Hasan et al. (2009). O pluralismo político é
essencial para uma boa performance económica. A representatividade e a transparência
são aspetos imprescindíveis para o bom funcionamento das instituições políticas.
Desde do início do processo de liberalização das economias, tem-se assistido à
mudança estruturas institucionais que influenciaram a ação do seu tecido empresarial,
devido ao papel das privatizações. A proteção da liberdade individual e da propriedade
implica que o nível das instituições de mercado seja condizente com as diretrizes da
reforma pois assim disciplinarão os mercados e incentivarão a atividade empresarial
(Peng e Heath, 1996;Sobel et al.,2007). A economia liberalizada é associada a
liberdade, principalmente liberdade individual e iniciativa privada necessita de uma
71
estrutura institucional que inclui aquelas que fomentam as trocas e a confiança e aquelas
que ajudam a proteger a propriedade privada, o que inclui o cumprimento dos contratos,
as normas comerciais e dos hábitos. Uma economia de Mercado depende da aplicação
correta e justa dos contratos e dos direitos de propriedade entre os cidadãos e entre estes
e o Estado. (Dorn,2002;Hadfield,2008;Shirley,2005).A este aspeto está muito ligado os
direitos de propriedade, já que segundo Peng e Heath (1996) um dos aspetos
fundamentais para o mercado funcionar sem restrições é um sistema de proteção dos
direitos de propriedade que seja aplicado para manter os custos de transação estáveis,
mas a sua implementação levará tempo e a demora da adaptação legal levou a que
comportamentos oportunistas fossem levados a cabo. Assim, o cumprimento dos
direitos de propriedade não é um aspeto que mereça um tratamento leviano como aquele
que lhes é dado pelos neoclássicos. A criação e implementação dos direitos de
propriedade e de novas estruturas institucionais, requisitos essenciais para permitir as
trocas nos mercados, não eram consideradas significantes para serem um requisito
imprescindível para as economias de mercado. No século XIX, as economias
liberalizadas americana e inglesa deram grande ênfase e poder à aplicação dos direitos
de propriedade tentando salvaguardar a propriedade privada dos roubos, por exemplo. E
outro exemplo que suporta a crítica à corrente neoclássica é o da Europa de Leste em
que o ambiente institucional é muito importante nas transições das economias de
mercado nas economias da Europa de Leste, o que demonstra uma falha na visão dos
neoclássicos que assumem as instituições como uma variável exógena e onde os seus
efeitos são assumidos à priori (Kosolowski,1992).
Um nível de qualidade institucional alto implica um forte cumprimento do
quadro legal dos direitos de propriedade conseguindo diminuir os custos de transação
dos mercados. Isto gera incentivos para que se criem novos negócios, contribuindo para
a subida dos níveis de inovação, aumentando a eficiência. Por consequência, teremos
um aumento da produtividade e da competitividade. A mudança institucional, as novas
regras por quais a atividade económica se rege, têm influência na mudança estrutural da
organização das empresas, já que as empresas privadas mostram-se menos avessas ao
risco, mais inovadoras e tem vontade em investir em novos negócios e novas formas de
organização das suas empresas. Todos estes fatores refletem o leque de estratégias que
as empresas poderão ter ao seu dispor para conseguirem adquirir vantagem num
72
mercado competitivo, que é o principal objetivo das reformas liberais (Newman, 2000).
As instituições têm de assegurar, como requisito fundamental, a proteção dos direitos de
propriedade, leis justas, cumprimento das obrigações contratuais e limitam ação do
governo na transferência de riqueza através dos impostos ou da regulação (Bormann et
al, 2006; Dorn, 2002;Sobel,2008).
Na continuação do aspeto dos direitos de propriedade, será necessário chamar a
atenção para o aspeto da informação nos mercados. O mecanismo de mercado pode
apresentar-se como ineficiente pois a informação como bem implica grandes
externalidades e mesmo nos aspeto da sua apropriação, se não estiver garantido um
nível de qualidade institucional adequado a aplicação do sistema de proteção de direitos
de propriedade estará em causa, não assegurando que o processo de produção esteja de
acordo com os mecanismos de mercado (Goto, 1982). E ao que acrescenta Stiglitz
(1989), a informação imperfeita poderá ser um problema, podendo influenciar a entrada
nos mercados. Uma das razões tem que ver com o comportamento dos consumidores
pois com informação imperfeita poderão duvidar das qualidades do produto dos novos
agentes no mercado, o que dificultará a sua fixação no mercado.
Outro conceito que merece uma cuidadosa análise que está relacionado com a
qualidade institucional e que também incentiva as transações de mercado e como tal a
economia de mercado, são os chamados custos de transação. Definem-se pelos custos
que a empresa tem de suportar para uma eventual transação, tais como informação
assimétrica ou burocracia, para além do preço (Coase, 1937). Segundo Meyer (2001), as
instituições reduzem os custos de transação da economia através da diminuição dos
níveis de incerteza e promovem um ambiente estável ao nível das interações entre
agentes. O nível de eficiência dos mercados tem que ter como base instituições que
forneçam à economia regras quer formais quer informais que contribuam para uma
descida dos custos de transação e para o diminuir dos níveis de incerteza (North, 1990
in Bevan et al., 2004). No entanto, é necessário que as novas estruturas institucionais se
adequem a esta nova realidade e façam da eficiência uma das características principais
das economias de mercado (Hare, 2001). McMillan (1997,p.222) afirma que o mercado
enquanto instituição necessita de regras que guie a interação dos agentes, ajudando a
73
que o grande fluxo de informação presente nos mercados circule facilmente para
diminuir os custos de transação no mercado. É verificado que o desenvolvimento
institucional e que caracteriza as economias de baixo rendimento é a manutenção de
altos custos de transação e riscos que estão associados a um fraco ambiente
institucional. As regras presentes nas economias desenvolvidas que ajudam as
transações nos mercados revelam-se inexistentes nas economias de rendimentos baixos.
Os agentes com menores recursos na economia enfrentam custos de transação
muito altos o que lhes limita o acesso ao mercado e, mesmo, o próprio desenvolvimento
dos mercados ficando a economia limitada aos agentes que possuem recursos
financeiros ou sociais para se estabelecerem no mercado. Este fator ajuda a que os
níveis de desenvolvimento tecnológico se mantenham em baixo, já que não existindo
concorrência, os agentes não têm que se ajustar a eventuais entradas de novos
concorrentes. Tudo isto leva uma situação de não coordenação na economia, a grandes
custos de transação e incerteza (Dorward et al.,2005; Kherallah e Kirsten,2002).
A abordagem dos custos de transação foca-se, em grande parte na influência dos
mecanismos burocráticos que afetam esta componente essencial nas trocas efetuadas em
cada mercado, segundo Kherallah e Kirsten (2002). Então para debelar o problema de
burocracia, os mecanismos burocráticos, aos quais as transações no mercado estão
sujeitas, têm de estar definidos de forma clara e que estejam sob regulação adequada.
Mas existe um senão a regulação tanto pode servir para defender os consumidores como
pode ser usada para impedir a entrada de fundos estrangeiros em mercados que estejam
dominados pelos campeões nacionais, como o mercado do gás natural, por exemplo.
Portanto, as instituições revelam-se tão importantes como as vantagens do país para a
captação de investimento (Bevan et al.,2004).
O foco vai agora para um componente muito importante para o desenvolvimento
das economias, na busca de uma maior eficiência, o Investimento Direto Estrangeiro.
Os custos de transação são influenciados pelo ambiente institucional, pois um nível
adequado de qualidade institucional pode facilitar a entrada de investidores estrangeiros
que ajudem na abertura dos mercados à concorrência. Ao diminuir a incerteza, as
instituições ajudam os investidores a perceber os riscos inerentes ao investimento.
74
Como tal, as instituições podem se apresentar como um obstáculo à entrada de
Investimento Direto Estrangeiro se tiverem um nível de qualidade institucional baixo
mas ao mesmo tempo podem fazer cair barreiras que permitam aos agentes estrangeiros
o acesso a recursos do seu país, por exemplo através de uma joint-venture com uma
empresa local (Bénassy-Quéré et al, 2007;Meyer e Nguyen, 2005). Acrescentam ainda
Peng e Heath (1996), que para os investidores estrangeiros se os mecanismos de
Mercado não estiverem adequadamente estabelecidos, prevalecerá a relutância em
investir um grande montante nos países com baixa qualidade institucional e que não
propiciem um ambiente saudável ao investimento.
A isto se junta, que um subdesenvolvimento dos mercados financeiros que não
ajuda de maneira nenhuma a facilitar o processo de venda de ativos e de propriedade.
Estes países são caracterizados por uma extrema volatilidade que condiciona imenso o
crescimento das suas empresas e, consequentemente, do país. Nas economias em
transição, as instituições não acompanharam as reformas liberais por todo o mundo o
que levou a que o seu nível de qualidade institucional não ajudasse à captação de
investimento. As economias com maior estabilidade e mercados competitivos têm mais
hipóteses de estabelecerem relações com outros países e assim abrirem, também, os
seus mercados a agentes externos. Por exemplo, as empresas do Ocidente, no desejo
expandir os mercados onde operam, tentaram entrar nas economias que ainda se
encontram em transição mas enfrentarão maiores custos de transação devido à sua baixa
qualidade institucional que contribui para a incerteza, concluindo não serem os
mercados mais atrativos (Bevan et al., 2004; Bormann et al.,2006).
Convém aqui referir aqui mais um problema que pode influenciar diretamente a
confiança dos investidores externos a investirem num determinado país, que é o tipo de
relação das empresas locais e os governos locais. Segundo Meyer e Nguyen (2005), a
relação entre as empresas locais e os governos locais pode influenciar a entrada no país
de novos investidores. Os lobbys junto do governo ajudam as empresas a protegerem os
seus interesses criando assim obstáculos à entrada de novos investidores. Há um
incentivo para que os agentes manipulem o processo político ou legal, capturando
riqueza em seu benefício. E completam que os elevados níveis de corrupção podem
apresentar-se como um sério obstáculo para os investidores estrangeiros. A corrupção é
75
um problema real e países com instituições fortes conseguem prevenir comportamentos
como estes, segundo Hadfield (2008). Adiciona-se o fato em que as instituições têm um
baixo nível, o investimento será canalizado para atividades com rápido retorno, como o
rent-seeking em vez da produção ou da inovação (Shirley, 2005;Sobel,2008).
As novas relações criadas entre países diferentes tornaram-se bastante
importantes já que obrigam as empresas a mudar a sua forma de atuar pois com estas
políticas viradas para a abertura dos mercados, estas exercem pressões para que as
empresas mudassem a sua estratégia devido ao novo ambiente de mercado, um
ambiente competitivo (Hodgson, 1988). A “viragem” para o exterior fomenta um
melhor nível de eficiência na alocação dos recursos escassos de cada economia e ajuda a
reduzir a ocorrência de monopólios. A abertura à troca resulta num processo de
inovação para economia, já que poderá importar novas práticas e tecnologias que
ajudem a aumentar os seus níveis de produtividade. Outro fator fulcral que está
associado à velocidade de convergência é à mobilidade internacional dos fatores de
produção. O processo de convergência será ajudado devido às hipóteses da mobilidade
de recursos humanos e de capital, o que terá implicação no crescimento das economias
(Sachs e Warner, 1997).
Para ilustrar a relação entre o nível da qualidade institucional e as reformas
liberais, apresenta-se aqui o exemplo das economias da antiga União Soviética e da
China, caracterizadas por um sistema de economia planificada, com o Estado a ter um
grande papel de relevo. Nestas economias, verifica-se uma grande mudança com as
economias em outros tempos controladas pelos Estados adotando agora mecanismos
virados param uma economia de mercado. São apelidadas de economias em transição.
A necessidade de reformar as instituições tem sido um obstáculo para o
desenvolvimento, especialmente para as economias de terceiro mundo e as economias
em transição. Nestas economias, a transição para uma economia virada para o mercado
leva a um adensar da incerteza. A instabilidade política, associada a uma inadequada
estrutura, legal não ajuda ao desenvolvimento dos mecanismos necessários para o
funcionamento dos mercados. O mecanismo de preço implica uma aplicação forte dos
direitos de propriedade, evitando o aparecimento de comportamentos oportunistas. Isto
76
é essencial para assegurar a venda de ativos por parte do Estado e ajudar ao
desenvolvimento independente das empresas (Peng e Heath,1996, North 1990).
A queda do Comunismo levou a que as instituições da sociedade, políticas e
financeiras sofressem mudanças significativas delineando novas leis que fossem de
encontro a uma economia dominada pela ação privada. A economia, antes, dominada
pelo papel do Estado começava a desmantelar-se. Esta transformação era tida como
necessária já que as empresas da região estavam muito dependentes daquilo que era o
plano do Estado para a sua atividade e era necessário uma reforma que as virasse para
um mundo económico dominado pela liberalização (Newmann, 2000).
Na Europa de Leste, a implementação de uma economia de mercado fracassou
devido ao quadro político instável e ao baixo nível das instituições económicas e sociais
não condizentes com uma economia de mercado. A transição das economias socialistas
para economias de Mercado implica o remodelar de muitos aspetos das instituições nas
quais se inclui os mercados. Um dos aspetos que explicam o podem explicar o não
aparecimento da mudança institucional esperada tem que ver com a mudança de
propriedade que estava subjacente às reformas liberais, que dão grande ênfase à
iniciativa privada (Bevan et al., 2004). O estabelecimento de um sistema legal de
direitos de propriedade avizinha-se como fundamental pois no processo de
liberalização, os direitos de propriedade estão em constante transferência. Para estas
transações, o Estado terá de desenvolver um quadro legal para poder regular estas
transferências e, também, mediar disputas entre as partes envolvidas. E acrescenta
Meyer (2001), que nas economias em transição, a difusão do conhecimento é uma
grande fonte de preocupação já que a estrutura institucional destas economias não tem
grande poder na proteção dos direitos de propriedade intelectuais.
O fracasso na transição das economias socialistas para economias de Mercado
tem como base o problema burocrático que distorcia o bom funcionamento dos
mecanismos de mercado. Isto implicava, necessariamente, uma reforma política que
teria de estender a uma reforma institucional, pressupondo a constituição de instituições
viradas para o mercado (Koslowski, 1992). E acrescenta-se o facto de países como a
Polónia e a Rússia em que a ideia da privatização continuava a ser combatida já que
77
constitui, ainda, uma ideologia pouco aceite. Mais, estes países fomentaram ações que
não permitiram a entrada de capital estrangeiro. Estas ações conduziram a políticas que
só aumentaram os níveis de incerteza e que não ajudavam à ação das empresas na
economia, pois não proporcionavam um ambiente para o seu crescimento (Peng e
Heath, 1996).
Quanto à China, o Partido Comunista Chinês na tentativa de manter o monopólio
político impede o desenvolvimento das instituições legais e das autoridades
governamentais legais. As reformas institucionais passaram por incertezas o que criou
um ambiente não propício à atividade empresarial. A China opôs-se à ideia das
privatizações com ações contra este movimento, como por exemplo, ajuda a empresas
estatais que passavam por grandes dificuldades financeiras. No entanto, já se avistam
mudanças nas ideologias na China que resultaram numa melhoria gradual das
instituições legais, uma rápida expansão do sector privado e o desenvolvimento dos
mercados financeiros (Hasan et al.2009;Peng e Heath,1996).
No fim deste subcapítulo, podemos perceber que o papel das instituições começa
a ser bastante relevante no desenvolvimento dos países e na implementação das
reformas liberais.
4.3 As questões institucionais na regulação das indústrias
de rede: o caso do gás natural europeu
A liberdade individual permite que os agentes possam fazer as suas escolhas.
Eles escolhem o que gastar, o que poupar ou o que produzir... Por outro lado temos o
regulador que acaba por impor restrições à ação dos agentes económicos. A regulação é
definida por Viscusi et al. (1995,p.307) “como um estado que impõem limitação na
discrição que pode ser exercida pelos indivíduos ou organizações e que é suportado pela
ameaça da sanção.” A economia da regulação tem como campo de ação a eficiência e o
desempenho do mercado. A regulação visa os comportamentos existentes em cada
sector, sendo que comportamentos anti concorrenciais são sancionados. O alvo é a
78
estrutura do mercado, focando-se em aspetos como o poder de mercado (Génoud e
Varone, 2002).
O trabalho de Viscusi et al. (1995) apresenta as variáveis em que o Governo
pode desenvolver a sua atividade regulatória e que são elas o preço, quantidade e a
entrada ou saída num mercado (p.307).
A regulação no preço pode traduzir-se num preço definido pela entidade
regulatória fixa, e que as empresas cobram ou não permitir que as empresas pratiquem
preços discriminatórios ou predatórios. Por exemplo, no caso de um monopólio, uma
empresa pode estar a praticar um preço demasiado alto e que põem em causa o bem-
estar social, a regulação tem como objetivo definir o preço máximo que pode ser
cobrado no mercado Viscusi et al. (1995,p.308-309). A regulação pelo preço exige que
o regulador tenha noção da estrutura de custos e dos recursos tecnológicos dos agentes
pois sem um exato conhecimento destes elementos o sistema em que se baseia pode
estar comprometido (Hlásny, 2011).
O controlo da quantidade, que pode ser de um produto ou serviço, pode ser feito
com ou sem regulação do preço. Um exemplo foi o que aconteceu nos Estados do Texas
e Oklahoma que impôs limites às quantidades produzidas pelas empresas petrolíferas. O
preço continua a ser determinado a nível nacional ou global, mas esta limitação afecta
sempre o resultado final (Viscusi et al.1995,p.309).
O controlo da saída ou entrada é essencial para a determinação de quantas
empresas irão operar no mercado e o preço que vigora sendo que isto influencia a
eficiência alocativa e a eficiência produtiva. A entrada pode ser controlada para novas
empresas que queiram entrar no mercado ou controlar a entrada de empresas que por si
só já são reguladas neste mercado. Um exemplo foi as restrições colocadas pela Federal
Communications Comission à entrada da AT&T`s no mercado dos computadores em
1980. Quanto à regulação da saída, a ação das entidades reguladoras, com as empresas a
operarem em mercados não muito lucrativos, a sua saída do mercado está sujeita a
79
aprovação da entidade reguladora, o que foi dominante na regulação da indústria de
caminhos de ferro americana (Viscusi et al.1995,p.309-310).
No entanto, poderemos observar regulação em outras variáveis como na
qualidade dos serviços produzidos. Os reguladores podem definir standards para um
serviço. A sua pouca difusão na regulação deve-se ao seu custo de implementação. Ao
contrário do preço e da quantidade, a observação da qualidade não é uma tarefa fácil.
Outra variável que pode também ser regulada é o investimento. Isto é muitas vezes
observado nas indústrias que fornecem bens considerados de serviço público (como a
eletricidade, por exemplo) em que os governos decidem os níveis de investimento e
quais os projetos de investimento a aprovar (Viscusi et al.1995,p.310-311).
Na teoria da regulação, foram desenvolvidas diversas abordagens ao longo dos
anos e serão objeto de uma breve introdução. A primeira abordagem a ser decalcada é a
Teoria do Interesse Público em que a regulação tem como mira as falhas de mercado ou
as práticas discriminatórias, isto tudo com o objetivo a ir de encontro as necessidades da
procura. Quando é detetada uma falha de mercado, cresce a hipótese da intervenção do
governo. Em caso de monopólio natural, o controlo do preço e da entrada de novas
empresas podem ajudar na eficiência quer alocativa quer produtiva. A regulação do
preço tem como objetivo a fixação por parte da empresa do preço social ótimo, já a
regulação da entrada faz com que uma única empresa produza. Em caso de
externalidade, a solução passará por um imposto em atividades que sejam geradoras de
externalidade negativa ou por um subsídio numa situação inversa. Esta abordagem é
acusada de não ser uma verdadeira teoria, em que defende que a regulação só existe
porque tem de existir quando há falhas de mercado. A isto pode-se acrescentar o facto
de a evidência ser contrária a esta abordagem e como Posner (1974) conclui a regulação
não apresenta uma correlação positiva com a presença de economias ou deseconomias
ou com uma estrutura monopolística (Viscusi et al.1995,p.325-326).
A segunda abordagem é a Teoria da Captura em que se defende que os
reguladores estão sobre controlo dos agentes industriais. Isto é, a regulação permite que
a sejam praticados preços acima do custo e assim lucros extra sejam permitidos. As
críticas que são dirigidas a esta segunda abordagem assemelham-se um pouco às feitas à
primeira. É apontado a esta corrente que não apresenta bases teóricas para explicar
80
como os agentes reguladores passam a ser controlados pelas empresas da indústria. Ao
contrário da primeira, existe mais evidência que a suporta mas existem inconsistências
(Viscusi et al.1995,p.327-328).
A última abordagem pauta-se por ultrapassar uma das críticas associadas às duas
primeiras, que tem que ver com a questão das bases teóricas. A última abordagem já é
considerada como uma verdadeira teoria e chama-se Teoria Económica da Regulação.
Para esta teoria o trabalho de George Stigler em 1971 teve um papel fundamental, o que
lhe valeu um Nobel da Economia. O seu trabalho assenta no papel do Estado e o seu
poder coercivo. Defende que o Estado através desse instrumento pode ser convencido
por interesses de um grupo de agentes a utilizar esse poder em benefício desse grupo e a
outra suposição é de que os agentes são racionais e as suas ações têm sempre em vista a
maximização da sua utilidade. Conjugando estes dois aspetos, a regulação propiciará
aos grupos de interesse uma maximização do seu rendimento, através da redistribuição
da riqueza de uns segmentos da sociedade para os outros, satisfazendo os seus interesses
(Viscusi et al.1995,p.328-329).
O contributo de Stigler não ficou por esta análise sendo que Peltzman adotou
esta análise e aprofundou-a. O trabalho destes autores tem como base três aspetos
fundamentais. O primeiro considera o modo em como a riqueza é transferida de uns
segmentos para os outros, o segundo é que o comportamento dos legisladores tem como
objetivo obter apoio político e o terceiro os grupos de interesse tentam fazer com que os
legisladores tomem ações em seu favor em troca de apoio político. Juntando estes três
elementos, a atividade reguladora vai apresentar um desvio na sua acção já que é
influenciada por grupos de interesse (Viscusi et al.1995,p.329-330).
Contudo, esta abordagem não está isenta de críticas, sendo que a mais comum é
a de que existem outros aspetos que também influenciam a ação dos “jogadores” deste
conflito. Os legisladores, por exemplo, não pensam só no apoio político mas também
pensam nos votantes bem como na sua ideologia que pode ser contrária à da dos grupos
de interesse. Assim, não é certo que estes grupos tenham um controlo tão perfeito sobre
os legisladores. Outra crítica é que não tem em conta que os reguladores têm acesso a
informação que não está ao alcance dos grupos de interesse o que dificulta o seu
controlo por estes mesmos grupos. A teoria de Stigler previa que a desregulação fosse
81
uma solução para travar este fenómeno de controlo por parte dos grupos de interesse, no
entanto a evidência mostra que não existe essa linearidade (Viscusi et al.1995,p.339-
341).
As modernas teorias económicas avançam três fatores que justifiquem a
intervenção do governo no mercado: redistribuição da riqueza, estabilização
macroeconómica e regulação do mercado. A última razão, que é que é interessante para
análise, está associada ao conceito de falha de mercado (Stiglitz 1988 in Majone, 1997).
Essas falhas serão alvo de especial atenção da regulação, que tem em si custos
inerentes. Existem três tipos de falhas de mercado a que existe informação assimétrica,
a das externalidades e, a que vai ser objeto de análise, o poder de mercado,
especialmente o caso dos monopólios naturais (Armstrong et al. 1994,p.11).
A regulação será necessária para remover as falhas de Mercado para aumentar os
níveis de eficiência dos mercados ou para conseguir que aspetos como a transparência,
confiança ou simetria de informação dominem, como por exemplo nos mercados
financeiros (Majone, 1997). No entanto, existe a opinião que a entrada de novas
empresas nos mercados só agravaria a ineficiência. Contudo, a situação de mercado em
que existe níveis altos de concentração e onde existe a ameaça de abuso da posição faz
com que a regulação seja um instrumento usado para combater estas ameaças
(Schelcheir, 2006). Esta opinião é também corroborada por Newbery (2000, p.422) que
afirma “A regulação, contudo, é inevitavelmente ineficiente e deve ser confinada
aquelas partes da rede onde o poder de mercado é particularmente intenso”.
Os problemas da regulação estão associados à informação do regulador e das
empresas presentes nos mercados e o problema da credibilidade.
Quanto ao problema da informação, segundo Armstrong e Sappington (2006) e
Armstrong et al. (1994,p.27-28), os reguladores não terão informação completa sobre o
que se passa nos mercados onde estão a atuar e, como tal, não terão um controlo
perfeito das ações do monopolista. Isto explica-se por duas razões a atividade diária dos
consumidores e o seu contacto direto com os consumidores faz com que a empresa-alvo
da regulação obtenha mais informação que o regulador sobre a procura, o custo mínimo
82
de fornecimento dos serviços e a potencial redução de custo no futuro. O que faz com
que a informação que o regulador tem ao seu dispor, como a procura ou os custos das
empresas, não deve ser menor que a disponível na empresa, já que o regulador será
“high custodian of public interest” (Armstrong et al., 1994,p.13-14). Os reguladores
debatem-se com problemas de informação ocultada ou seleção adversa e com ações
ocultas ou o risco moral. O regulador tem de resolver um trade-off com três variáveis a
alocação eficiente de recursos, mantendo o preço perto do custo marginal, a produção
eficiente, fazendo com que os custos de produção da empresa sejam os mais baixos
possíveis, e controlar os efeitos dos lucros excessivos resultante do fato de a empresa
apresentar uma vantagem em termos de informação (Armstrong et al., 1994,p.27-28).
Outro é a credibilidade dos compromissos e consistência temporal num Mercado
regulado. Um governo que detenha a propriedade de uma empresa que fornece os
serviços essenciais à população, a sua ação reguladora não será credível. E o governo ao
abrir o mercado à concorrência mas que continua a deter a empresa já presente no
mercado não se pode comprometer a não tentar diminuir os lucros das empresas, pois
não será um interesse do Governo em fazê-lo. É percetível, que esta assimetria no
mercado não vai favorecer a sua abertura à concorrência e o papel da regulação como
necessária para o período de transição (Ceriani et al., 2009).
A estruturação do quadro regulador é essencial para a introdução de
concorrência nestes mercados, e isso será ilustrado pelo caso da UE e o que foi feito a
partir dos anos 80 quando o processo de liberalização se começou a fazer sentir com
mais intensidade. Na década de 80, a União Europeia procedeu à criação de novas
entidades administrativas para regular as indústrias de rede. Apesar de ter havido
diferentes fases nos processos de abertura à concorrência nas várias indústrias de rede,
pode-se perceber que a abordagem da União foi homogénea para todas indústrias em
vez de uma abordagem específica para cada uma das indústrias.
A UE começou a ter como base a teoria neoclássica que fez com o processo de
liberalização contivesse dois elementos essenciais: o processo de desintegração vertical
e a concorrência, onde sem a desintegração vertical não se conseguiria alcançar a
83
concorrência. Portanto, as empresas integradas dentro da indústria têm de se separar
para que o mercado seja competitivo e, em vez de estarem em sintonia estratégica terão
de concorrer umas com as outras. A reforma regulatória levada a cabo na Europa
caracteriza-se pela privatização, o fenómeno de separação de segmentos da cadeia,
controlo dos preços por autoridades independentes e levantamento dos obstáculos à
entrada no mercado (Coen e Thatcher, 2008; Finger e Varone, 2006; Fiorio e Florio,
2009).
A União Europeia deixou de privilegiar os instrumentos de propriedade pública
e de forte regulação, para começar a pautar a sua política pela crença nos mecanismos
de mercado que ajudariam na riqueza dos consumidores e para o cumprimento dos
objetivos dos agentes produtivos. O objetivo de estabelecer um Mercado único para as
indústrias de rede da Europa traduziu-se em alterações nas políticas na regulação com
novas instituições a nascerem e uma nova delegação das tarefas regulatórias para as
mais diversas atividades. A regulação começou a ser um aspeto com especial atenção na
União Europeia. Um dos fatores para a maior relevância da regulação tem que ver com
a privatização das empresas públicas. Estas mudanças para o novo sistema de regulação
tiveram como consequência reformas institucionais na política europeia de modo a
regular a concorrência, as falhas de mercado e, o mais essencial, a proteger os
consumidores. O que se vê, segundo Majone (2009) é que não existe uma total ausência
de regulação, característica do processo de liberalização, mas a criação de um novo
quadro regulatório, em que existe uma tentativa de homogeneização das regras seguidas
por cada Estado-Membro. Isto revela-se essencial para a constituição do mercado
integrado europeu (Biecknbach, 2000; Ceriani et al., 2009 Eberlein e Grande, 2005,
Finger e Varone, 2006, Majone, 2009).
As indústrias caracterizadas (como as telecomunicações ou a eletricidade) pela
integração vertical conheceram importantes para a sua liberalização, que foram
combinadas com novos planos de regulação. A “re-regulação” tentou auxiliar na
abertura das redes e fornecer uma estrutura reguladora que privilegie o acesso de
terceiros às redes. Em muitas das indústrias deste tipo na Europa, foi permitido a
integração vertical e horizontal sob o pretexto dos argumentos do monopólio natural e
84
do serviço público. Nestas indústrias, a política Comunitária foi caracterizada por uma
progressiva abolição dos direitos exclusivos dos monopolistas e pela progressiva
abertura das redes nacionais. Na União Europeia, o desmantelamento dos monopólios
nacionais tem na regulação uma das suas componentes principais, em que a regulação
do preço e do nível de concorrência são os mecanismos eleitos. Os monopólios
resultaram numa especial atenção da regulação económica, com especial incidência para
variáveis como o preço e o investimento (Biecknbach, 2000; Fiorio e Florio, 2009;
Majone, 2009).
Mas para além dos argumentos económicos, Finger e Varone (2006) apresentam
outra natureza de argumentos para justificar a presença de regulação O primeiro
argumento insere-se no campo político porque com a liberalização não existe incentivo
que as incumbentes e as potenciais entrantes forneçam serviços não-lucrativos e, por
isso, a regulação tem de entrar em cena para que as operadoras façam o seu trabalho.
O segundo foca-se nas condições tecnológicas que abrangem a interoperabilidade, a
interconexão e a gestão da capacidade e equipamento e com a desintegração começaram
a surgir problemas, pelo que a regulação tem de garantir que as infraestruturas sejam
sustentáveis no longo prazo.
A estrutura de regulação criada pela União Europeia foi pensada para abranger
todos os Estados Membros e tem como base três elementos. O primeiro era eliminar os
monopólios domésticos ainda presentes nos países europeus, começando naqueles
níveis da rede que apresentavam potencial para se abrirem à concorrência acabando
depois por se espalhar a toda a rede. O outro elemento era rever as regras de regulação
para os mercados para garantir a transição para um mercado concorrencial e para que
nenhum agente fosse deixado de lado neste processo. As tarifas e o acesso à rede eram
os grandes pilares deste segundo elemento. O último elemento tem que ver com a
criação das agências nacionais para a regulação, que tinham como missão aplicar as
normas de regulação criadas pelos organismos europeus. A sua ação deveria pautar-se
pela sua independência das empresas incumbentes e dos ministérios que estavam com a
tutela destas indústrias. É de salientar que a legislação não obrigava à criação destas
85
agências mas a Comissão desejava que os Estados Membros criassem as entidades
(Coen e Thachter, 2008).
A nível europeu, a regulação é levada, então, a cabo a nível de cada Estado
Membro. Nos estados-membros aquando da liberalização, já havia agências de
regulação para os mercados financeiros mas havia falta de agências para controlar as
indústrias de rede. A liberalização levou à criação de novas agências em todos os
Estados Membros. A constituição das agências nacionais constitui uma novidade na
União Europeia em que atravessa diversos aspetos como os objetivos da política
pública, a criação de mercado e a delicada questão das condições tecnológicas. As
agências nacionais ao nível da União têm obrigações a cumprir determinadas normas
previstas pela Comunidade que vão ajudar a aumentar a qualidade da regulação
(Cambini e Rondi, 2010; Coen e Thatcher, 2008; Finger e Varone, 2006; Geradin,
2006). No entanto, Fiorio e Florio (2009) apontam que a importância da introdução de
concorrência nos serviços de rede tem uma importância reconhecida mas até agora não
se traduziu em grandes vantagens para os consumidores. A regulação do preço e a
proteção do consumidor tornaram-se necessárias neste processo.
Na Europa as competências de regulação foram atribuídas a entidades
independentes, que dão por o nome de Agências Independentes de Regulação. O
objetivo centra-se na reformulação de um mercado essencialmente monopolista, sendo
que a desintegração dos vários segmentos se apresenta como um requisito essencial.
Este aspeto faz parte do raio de ação das entidades reguladoras nacionais que também
tem como objetivo que os comportamentos não discriminatórios não se verificassem
(Cambini e Rondi, 2010). O princípio da separação das atividades reguladoras e
operacionais foi consagrado na Lei Comunitária que requer que os Estados Membros
estabeleçam autoridades reguladoras independentes nacionais. A sua independência tem
como objetivo aumentar os níveis de transparência na regulação nos Estados Membros e
incentivar um comportamento não-discriminatório no exercício dos objetivos de
regulação previstos para cada país (Biecknbach, 2000).
86
Outro objetivo seria que o sistema se tornasse menos pesado em termos de
burocracia, mais eficiente e que fosse independente do poder político. Adicionalmente,
previa-se que fossem mais práticos na resolução dos conflitos e que, fundamentalmente,
protegessem os consumidores em vez dos interesses das empresas presentes no
mercado. A implementação deste processo pela União fez perceber que alguma
regulação seria necessária para controlar o mercado mas teria de se pautar pela
simplicidade. Contudo, na Europa verificou-se uma fase em que a regulação era
constantemente alvo de novos documentos legislativos (Finger e Varone, 2006). E como
Eberlein e Grande (2005) referem em 1970 entre diretivas e regulações conta-se um
total de 625 documentos e em 1991 totalizava 1564 documentos legais emitidos. Com
este facto. Majone (1997) introduziu o conceito que é do “Europeianização” que se
caracteriza por um nível crescente de interdependência entre as políticas domésticas e
supranacionais dentro da União Europeia. Esta importância é demonstrada pelo número
de diretivas e regulações que Bruxelas emitiu ao longo das últimas décadas, podendo-se
falar num crescimento exponencial.
Dentro da estrutura da União, a Comissão Europeia e o Tribunal de Justiça
Europeu ficam responsáveis por assegurar que estas novas entidades nacionais aplicam
corretamente aquilo que está previsto. Qualquer sinal de infração na aplicação faria com
que os Estados Membros estivessem sujeitos à lei Europeia. Através de benchmarkings
ou de reuniões entre as entidades nacionais oficiais e delegadas para estes fins podiam
ser usados para aferir da situação, mas predominava a confiança na prestação dos atores
individualmente. No entanto, verificava-se que alguns governos nacionais tinham o
controlo de algumas instituições europeias como a Comissão Europeia e o Tribunal
Europeu de Justiça e, consequentemente, sobre aquilo que era a atuação das agências
nacionais para a regulação (Coen e Thatcher, 2008).
Este último trabalho citado refere que a contínua intervenção e influência dos
Estados na implementação do quadro regulador imposto pela Comissão Europeia
tenham sido negligenciadas. Os Estados Membros aplicavam a regulação através dos
seus ministérios e das agências de regulação independentes, no entanto existiam
diferenças entre elas institucionalmente no que respeitava à sua forma, ambição,
87
capacidade e, mais importante de todas, a relação que mantinham com o poder político,
com as empresas incumbentes e as potenciais entrantes. Aquilo que, também, é referido
é que a parte institucional mantinha-se um pouco indefinida e pouco clara na sua
configuração. Por isto, a coordenação entre as entidades nacionais de regulação não
estava garantida e a consistência na aplicação da lei Europeia nos mais diversos países.
A coordenação entre os Estados-Membros ficou assim comprometida.
Na década de 90, a preocupação já era justificada mas a evidente falta de
coordenação entre as entidades nacionais fazia com a inconsistência fosse a principal
característica da aplicação das novas regras de regulação. Isto porque a legislação
deixou algum nível de liberdade para que os Estados Membros implementassem as
regras de regulação e da forma como a concorrência deveria ser introduzida no seu país.
A consequência que se verificou foi a existência de diferentes formas de abordagem e
de implementação entre as entidades nacionais. Surgiu a ideia para que entidades
europeias fossem criadas, no entanto, os governos dos países europeus já que receavam
perder o controlo dos seus mercados internos e ao perder este controlo permitiam que a
concorrência estrangeira entrasse no seu país, e então preferiram que as competências
da regulação e de implementação das ideias europeias se mantivessem sob controlo
nacional. Funcionavam como uma “ponte” política para que a posição das suas
empresas estivesse assegurada. A questão da coordenação entre os mercados e as
pressões para a formação do mercado único levou que novos métodos para a
coordenação fossem levados a cabo, com o fim também de evitar a criação de
reguladores europeus. A criação dos fóruns para a reunião dos governos foi um dos
passos para melhorar os níveis de coordenação, como o de Florença em 1998 para a
eletricidade e o de Madrid de 1999 para o gás. O que se pretendia era que nestes fóruns
se trocassem ideias e experiências, no que respeita à implementação das diretivas do gás
e da eletricidade. Constavam destes fóruns participantes como membros da Comissão,
empresas ou os reguladores nacionais. Outra forma encontrada para melhorar os níveis
de coordenação foi a criação das redes informais dos reguladores independentes. A ideia
proveio das agências nacionais de regulação que foi apoiada pela Comissão Europeia.
Esta criação foi vista com o objetivo de fortalecer as relações com as outras agências
internacionais, o que para a Comissão era um passo significativo para a integração. Para
88
a energia, a nova entidade chamava-se o Comité Europeu de Reguladores Energia,
criada em 2000. A criação desta entidade deveu-se à queixa de que os fóruns não
resolviam os problemas de coordenação e apresentavam problemas no cumprimento do
programa. Portanto, o objetivo supremo era a cooperação entre os reguladores nacionais
e aumentar a cooperação com as instituições europeias. Encontros entre os reguladores
eram organizados para interagirem e retirarem ideias dos trabalhos de reguladores de
outros Estados Membros mas, inicialmente alguns países recusaram-se a participar,
como foi o caso do Reino Unido (Coen e Thatcher, 2008).
Continuando Coen e Thatcher (2008), a função da regulação continuou a ser
objeto de grande discussão na esfera Europeia, e em 2002, apareceram três propostas
com o objetivo de melhorar a coordenação entre as entidades. A primeira foi a
consideração de agências federais europeias em se traduzia em alguma centralização das
competências. A outra consistia no controlo da Comissão sobre as agências. A última
foi a criação de redes europeias dos agentes de regulação nacionais mas com atribuição
das competências e poderes à Comissão e às agências nacionais. Os seus principais
objetivos eram aconselhar a Comissão em novas iniciativas legislativas e debater linhas
de orientação para aplicação da legislação.
Apesar de todas as tentativas de melhorar os níveis de coordenação, a falta de
poderes para que os Estados Membros implementassem a legislação de forma
consistente fez com que todas as tentativas se revelassem um fracasso. Estas escolhas
institucionais que foram levadas ao longo do tempo refletem conflitos que se
mantinham entre os diversos “atores”, entre eles os governos nacionais, a Comissão, o
Parlamento Europeu e os representantes das indústrias. A Comissão, por seu lado, temia
as diferenças de abordagem entre os reguladores nacionais. Tentou que os poderes
estivessem nas suas mãos. Mas ao mesmo tempo garantir que a coordenação entre as
entidades fosse garantida. As entidades nacionais não queriam que a Comissão
controlasse a sua atividade mas era necessários que cooperassem com ela para garantir a
aplicação da legislação. Juntamente, os governos nacionais não queriam a Comissão
interferisse sob o efeito de perderem algum poder nos seus mercados. No entanto, não
queriam que a sua implementação da lei europeia resultasse numa desvantagem para as
89
suas empresas, já que os outros Estados Membros podiam impedir a sua entrada nos
seus mercados. As empresas queriam tirar partido das vantagens que viam na criação de
um mercado único para assim expandirem o seu negócio e, por outro lado, estavam
preocupados com a deslocalização de alguns poderes de regulação das entidades
nacionais para as instituições europeias, perdendo algum controlo do que se passa no
seu mercado interno.
O risco de conflitos de interesse é considerável podendo por em causa aquilo que
são os princípios em que assenta o mercado integrado ou único, nomeadamente o
tratamento indiferenciado entre as empresas já presentes no mercado e as potenciais
entrantes, e aquilo que é ação das entidades criadas nos vários países. E para agravar
este problema temos a assimetria entre os níveis de independência, competência e de
recursos entre as agências nacionais. As agências continuam muito chegadas aos seus
governos e o nível dos seus recursos não se adequa ao que são os seus objetivos, o que
potencialmente poderá ser outra distorção do mercado interno (Coen e Thatcher, 2008;
Geradin, 2006).
Existem em algumas indústrias, operadores ainda com ligação ao setor público.
Com isto, a relação entre o novo regulador e as autoridades públicas que eram
responsáveis pela regulação continua ser “contaminada”, pelo que deverá haver uma
separação clara dos interesses das duas instituições. Uma defende os interesses dos
consumidores (os novos reguladores) e outra os interesses dos proprietários (o
Ministério, por exemplo). A Lei Europeia prevê que os interesses devem ser claramente
separados.
A solução institucional será delegar objetivos e funções a diferentes níveis para
que o poder seja balanceado ou então privatizar. A sua independência das entidades
governamentais, ou seja, atuando sem que qualquer tipo de pressão possa afetar a sua
ação, apresenta-se como um requisito fundamental para a aplicação do sistema de
controlo (Finger e Varone, 2006; Majone, 1997). E como Spanjer (2009) aponta as
pressões eleitorais faz com que a regulação fica à mercê dos poderes políticos. O
objetivo de introdução de concorrência pode ficar ameaçado já que interesses de
90
terceiros podem sobrepor-se. A independência do regulador parece ser, porventura, a
questão mais sensível, a independência institucional deve marcar a relação entre o
regulador e as autoridades políticas (Finger e Varone, 2006).
Como podemos perceber pelo que se passou na Europa, a aplicação do quadro
regulador não tem sido de acordo com os objetivos previstos pelas entidades europeias.
A instabilidade institucional parece ser a principal razão já que a aplicação da legislação
por parte dos vários Estados Membros tem-se revelado descoordenada, não estando de
acordo com aquilo que é o objetivo europeu de estabelecer um mercado concorrencial e
integrado nas indústrias de rede. Os monopólios naturais ainda têm poder e influenciam
a atuação dos governos com maior poder na União Europeia, nomeadamente o francês.
91
5. Metodologia
Na sequência da revisão da literatura desenvolvida em duas seções estreitamente
ligadas entre si – a primeira sobre o processo de liberalização e a segunda abrangendo a
importância da qualidade institucional no funcionamento da economia, através do bom
funcionamento dos mercados – passamos agora à implementação de um modelo que nos
permita avaliar a influência da qualidade institucional sobre o bom funcionamento do
mercado europeu de gás natural. Assim, assumimos que uma boa proxy da integração
dos mercados é dada pela convergência de preços. Caso deste modelo resulte uma
relação estatística significativa entre os elementos da qualidade institucional e a variável
dependente dos preços, poderemos concluir que existe uma influência de um sobre
outro. No entanto, se se deduzir que a relação não é estatisticamente significativa então
os elementos da qualidade institucional não tem qualquer relação com a integração dos
mercados.
5.1 Amostra
A amostra é constituída por 14 países, entre eles 13 da União Europeia e os
Estados Unidos, para o período de 2004 (ano-base) a 2012. A escolha deste período de
tempo justifica-se pela data que marca a aprovação da legislatura para a aceleração do
processo de liberalização do mercado de gás natural na União Europeia, a segunda
Diretiva de 2003.
Quanto à amostra dos países selecionados, iniciemos por aquele que não
pertence à União Europeia, os Estados Unidos. Pelo trabalho desenvolvido
anteriormente conclui-se que é o mercado mais liberalizado a nível mundial e, como tal,
não poderá estar fora desta amostra. O Reino Unido, com o seu processo de
liberalização que começou nos anos 80, tornou-se o modelo para os responsáveis da
União Europeia e muitas das normas em vigor para os Estados-Membros têm contornos
do seu processo de liberalização.
Depois destes casos de mercados liberalizados, vêm os outros 12 países da
União Europeia, que desde de 1998 estão sobre o processo de introdução de
concorrência. Iniciando com os Países Baixos (Bélgica e Holanda), a Bélgica é
92
importante considerar pela sua proximidade geográfica a um grande produtor como é a
Holanda. O Mercado belga ainda se caracteriza pelo nível de concorrência ainda frágil,
no entanto, a quota de mercado da empresa dominante está a decrescer e a escolha do
consumidor começa a ser mais variada. A Bélgica seguiu recomendações do Conselho
Europeu para aumentar os seus níveis de concorrência e, assim, aumentar os benefícios
para os consumidores como o processo de liberalização. A empresa dominante é ECS e
94% do mercado retalhista e é abastecido por três empresas (ECS, Electrabel, SPE).
Quanto à Holanda, é um caso especial porque dentro do espaço europeu é um grande
produtor de gás, conta com uma percentagem, de cerca, de 40% da produção na União
Europeia. As suas ligações além-fronteiras com a Bélgica e a Alemanha são importantes
no funcionamento do mercado holandês e para toda a Europa para fazer circular o gás
pela Europa e para garantir a integração do mercado europeu e para não haver
congestionamentos. O mercado está completamente liberalizado mas a concentração de
mercado ao nível do retalho continua elevada com três companhias a cobrirem 78.6%
do mercado.
O Mercado Ibérico fará parte da amostra com Portugal e Espanha inseridos no
projeto do MIBGAS. O projeto do MIBGAS apresenta-se como fundamental no
Mercado ibérico para a sua integração e harmonização e, como tal, o mercado espanhol
e português justificam a sua presença na amostra. Os objetivos deste projeto são o
aumento da concorrência e maior transparência, mas para que isto seja uma realidade o
entendimento entre os vizinhos quanto a tarifas para transporte é essencial. Portanto, é
esperado que Portugal alcance com Espanha uma integração que permita homogeneizar
a otimização da utilização das capacidades de transporte e para que a coordenação com
o resto da Europa seja uma realidade.
Justificamos a inclusão de dois dos maiores opositores ao processo de
liberalização que são a França e a Alemanha, como foi constatado anteriormente. A
França foi uma das grandes opositoras ao projeto de liberalização e, como tal, o seu
nível de concentração mantém-se elevado e o nível de concorrência não é o desejado.
Para isso, e segundo recomendações da Comissão, infra-estruturas e novas ligações
além das fronteiras francesas devem ser desenvolvidas e permitir que a concorrência e a
entrada de novos concorrentes sejam um fato. A Alemanha, apesar da sua oposição
93
sempre relutante, ao longo dos anos, conheceu alguma evolução rumo a uma maior
concorrência. Para isto, contribui o papel do regulador germânico com a criação do
sistema de entrada e saída. A esta evolução, também, não é alheio o fato de a Comissão
ter intervido no mercado alemão, fazendo com a E.ON, uma das principais empresas,
criasse mais pontos de entrada na sua rede de transporte para que mais agentes
pudessem participar.
Outro país que foi incluído na amostra é a Itália, devido à sua localização
geográfica, já que se encontra numa posição privilegiada quanto aos principais
fornecedores de gás do Norte de África, nomeadamente, a Argélia. O Southern Gas
Corridor, que permitirá a entrada de gás natural vindo de países como o Azerbaijão
através do Mar Adriático, é uma das soluções apontadas para que o mercado Italiano
tem maiores fontes de abastecimento, para assim, e que permita a segurança do
abastecimento e maior escolha.
Outra zona da União Europeia com grande preponderância e que merece uma
análise profunda é o mercado nórdico em que a primeira intenção seria incluir a
Noruega, já que é um dos maiores produtores de gás na Europa. No entanto, a falta de
dados não permitiu a inclusão deste país na amostra, o que fez com que se incluísse
países vizinhos que são eles a Finlândia e a Suécia, já que são países com níveis de
qualidade institucional semelhantes.
A mesma explicação aplica-se aos países de Leste que fazem parte da amostra
que são eles a Hungria, a Bulgária e a República Checa. A primeira intenção seria a de
incluir a Rússia, principal importador da União Europeia, mas dada a indisponibilidade
dos dados para a estimação do modelo, foi decidido a escolha daquele grupo de países,
que para além de serem recentes na União Europeia tem alguma proximidade geográfica
aos russos.
5.2 Modelo
O modelo terá como variável dependente definida a variação dos preços (LOG
(preços)) praticados no mercado spot de gás natural para consumidores industriais, que
refletem se o objetivo da liberalização e da homogeneização dos preços estará a ser
alcançado. Os preços estão considerados em dólares por Gigajoule. A escolha pelos
94
dólares tem que ver com uma das variáveis que irá ser incluída como variável
independente no modelo. A recolha de dados foi feita através do Eurostat para os 11
países europeus e para os Estados Unidos a recolha foi feita através da Energy
Information Administration.
Quanto às variáveis independentes, a escolha recai sobre a variação do Produto
Interno Bruto (PIB) real que é uma boa proxy daquilo que é o consumo dos agentes.
Portanto, a variação do PIB que incorpora a variação do consumo num dado ano vai-nos
ajudar a perceber em que sentido caminha os preços do gás para consumidores
industriais, por exemplo, com uma variação negativa do PIB. A recolha dos dados para
esta variável tem como fonte o Eurostat, que também contém os Estados Unidos.
A que se decidiu incorporar de seguida no modelo foi do preço do petróleo, do
Brent. O preço petróleo é importante porque, como se percebe ao longo do trabalho, na
cadeia de valor do gás natural muitos contratos celebrados estão indexados ao preço do
petróleo, por exemplo, os contratos de longo prazo. E por conseguinte, é interessante
perceber a dinâmica dos preços consoante a variação do Brent. A escolha recai sobre o
Brent porque é o que é utilizado em mais de dois terços nas transações a nível mundial e
o que é mais relevante para os países da União Europeia (maioria da amostra). Outro
fator adicional reside no facto de maior parte dos países pertencentes à amostra fazerem
parte da União Europeia e, como tal, estarem associados à cotação londrina. E foi esta
variável que precipitou a escolha dos dólares para unidade de medida das variáveis, já
que como sabemos neste mercado as cotações aparecem em dólares. Os dados para esta
variável foram, também, recolhidos na Energy Information Administration.
A concentração de mercado foi outra variável selecionada já que este indicador
representa a abertura do mercado à concorrência e, assim, o poder das empresas
incumbentes em praticar preços altos em caso de níveis de concorrência baixo. A
estatística, inicialmente, escolhida seria o índice de Herfindahl-Hirschmman. No
entanto dada a falta de dados a alternativa encontrada foi utilizar o número de
fornecedores principais no mercado de retalho, cada um com mais de 5% de quota nos
mercados nacionais. Utilizar-se-á esta variável como uma dummy em que quem contar
com mais de 6 empresas no segmento de retalho considerar-se-á um mercado
moderadamente concentrado, enquanto menor que 6 considera-se altamente
95
concentrado. Dado que os dados só existem até 2011, assumiremos que em 2012 o
número de empresas principais se mantém já que poderemos observar pelos dados que
não existem mudanças bruscas nas estruturas de mercado nacionais ao longo dos anos.
Uma última nota para os Estados Unidos, a indisponibilidade dos dados para o total dos
retalhistas industriais de gás existentes no país obrigou à fixação de 100 como número
de retalhistas existentes. Este pressuposto não influencia ou distorce os dados, já que se
pode observar que no Estado do Ohio os retalhistas industriais de gás são cerca de 400.
As variáveis a que se irá prestar uma análise mais exaustiva para perceber a sua
influência na formação dos preços, são as que tem que ver com a qualidade
institucional. Os dados para estas variáveis foram recolhidos do World Bank, baseado
no trabalho de Kaufmann et al.(2010), que correspondem a indicadores de Governance,
nos quais inclui Voice and Accountability, Political Stability and Absence of Violence,
Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law e Control of Corruption. A
escolha recaiu sobre dois destes elementos, e são eles Regulatory Quality e Control of
Corruption.
Quanto à Regulatory Quality, esta diz respeito à força do governo para formular
e implementar as regulações que ajudem no desenvolvimento da iniciativa privada. Este
elemento não poderia deixar de ser incluído, já que foi objeto de análise neste trabalho e
porque a regulação teve grande incidência no processo de liberalização europeu e, até,
americano. As novas medidas de regulação deram início à criação de novas instituições
que apoiaram o projeto europeu e será importante perceber a sua influência no objetivo
de integração e criação do mercado europeu. Como na variável anterior, o grau de
classificação varia entre os -2,5 e os 2,5.
Por último, a Control of Corruption que reflete as ações em que o poder público
funciona no sentido da satisfação de interesses privados e em que certos agentes tem
privilégios. Esta variável é importante considerar para entender até que ponto as grandes
empresas instaladas nos mercados de gás natural conseguem influenciar os governos
nacionais para que o seu monopólio seja mantido e, assim, o processo de liberalização
não seja implementado. Igualmente, esta variável varia entre os -2,5 e os 2,5.
96
Uma última nota para estas variáveis da qualidade institucional já que as suas
observações só vão até 2011, pelo que será um pressuposto que as observações deste
ano sejam aplicadas ao ano 2012.
O modelo, construído através destas variáveis e com a recolha de dados
efetuada, será estimado utilizando o método de dados em painel, pelo que se irá recorrer
às potencialidades do programa informático Eviews para a estimação do modelo
definido.
O método de Dados em Painel permite a observação do comportamento de n
elementos (podem ser países, por exemplo) em 2 ou mais períodos de tempo. Seguindo
o trabalho de Marques (2000), para justificar a utilização desta metodologia, uma das
vantagens associadas a este método é a relevação da heterogeneidade individual. Os
dados em painel sugerem a existência de características diferenciadoras dos indivíduos
(neste caso entre os países), entendidos como “unidade estatística de base”. Não tendo
em conta a heterogeneidade destas características o modelo poderá apresentar resultados
bastante enviesados.
Adicionalmente, os dados em painel fornecem uma maior informação, maior
variabilidade dos dados, menor colinearidade entre as variáveis, maior número de graus
de liberdade e maior eficiência na estimação.
A maior informação resulta da agregação da agregação da componente seccional
e temporal o que fornece um maior número de observações e, consequentemente,
observam-se as propriedades assintóticas dos estimadores. O maior número de
observações faz com que o número de graus de liberdade aumente, ajudando a que haja
uma maior robustez na inferência estatística. Outra consequência deste aumento da
informação é o aumento da eficiência, já que os dados em painel permitem captar
efeitos que não são percetíveis em modelos exclusivamente seccionais ou temporais.
O aumento da eficiência resulta, também, da incorporação de dinâmicas de
ajustamento, isto porque distingue as características de cada elemento e, como tal, ajuda
a perceber como diferentes indivíduos reagem em momentos diferentes do tempo.
97
A análise em dados em painel permite alcançar uma maior variabilidade dos dados
porque o estudo agregado fornece séries mais suaves que o estudo de cada componente
que serve de base. Esta variabilidade tem como efeito a redução da colineridade entre as
variáveis.
Há que referir, no entanto, que este método não está isento de falhas. As falhas
podem estar associadas a amostras incompletas, associados ao fator tempo já que,
normalmente, se cobre um período de tempo pequeno. Poderá ocorrer o problema do
enviesamento de heterogeneidade, originado por uma especificação que não contempla
a diferenciação entre os coeficientes ao longo das unidades seccionais ou ao longo do
tempo. E por último, o enviesamento de seleção que tem como causa o erro na recolha
de dados, que tem como efeito uma amostra não aleatória.
Um aspeto muito importante para a utilização do método de dados em painel
prende-se com o fato de utilizar na estimação de efeitos fixos ou aleatórios. A escolha
tem que ter em consideração dois elementos: os objetivos do estudo e o contexto dos
dados, a forma como foram recolhidos (Marques, 2000).
Respondendo a estas considerações, se o objetivo é perceber o comportamento
de uma população, através de uma amostra aleatória, os efeitos aleatórios serão os
apropriados. Como é percetível esse não será esse o nosso propósito pelo que a escolha
recai sobre a utilização de efeitos fixos. A amostra deste estudo incide sobre um grupo
de 14 países pelo que se trata de uma seleção não aleatória, já que é impossível uma um
grupo de países ser uma amostra aleatória de uma população tendencialmente infinita e,
como tal, os efeitos fixos serão os adequados. O objetivo do estudo faz com que a opção
pelos efeitos fixos seja a mais acertada pois não se vai tentar prever o comportamento
individual dos elementos mas sim a dinâmica ao longo do tempo que pode estar
subjacente aos países contidos na amostra.
98
Para validar a hipótese da utilização de efeitos fixos, recorreu-se no Eviews ao
teste que comprovou a adequação da utilização dos efeitos fixos. Esta evidência pode
ser observada no quadro abaixo:
Redundant Fixed Effects Tests
Equation: Untitled
Test cross-section fixed effects
Effects Test Statistic d.f. Prob.
Cross-section F 8.353762 (13,107) 0.0000
Cross-section Chi-square 88.274457 13 0.0000
Cross-section fixed effects test equation:
Dependent Variable: LOG(PRECOS)
Method: Panel Least Squares
Date: 09/04/13 Time: 17:46
Sample: 2004 2012
Periods included: 9
Cross-sections included: 14
Total panel (balanced) observations: 126
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 1.668938 0.445324 3.747694 0.0003
PIB -0.000305 0.004596 -0.066401 0.9472
PRECO_DO_BRENT 0.006045 0.001099 5.501273 0.0000
REGULATORY_QUALITY 0.006730 0.150834 0.044615 0.9645
CONTROL_OF_CORRUPTION 0.063000 0.070404 0.894835 0.3727
CONCENTRACAO_DE_MERCADO 0.138161 0.054527 2.533790 0.0126
R-squared 0.309272 Mean dependent var 2.280520
Adjusted R-squared 0.280491 S.D. dependent var 0.300204
S.E. of regression 0.254644 Akaike info criterion 0.148551
Sum squared resid 7.781258 Schwarz criterion 0.283612
Log likelihood -3.358728 Hannan-Quinn criter. 0.203422
F-statistic 10.74593 Durbin-Watson stat 0.782422
Prob(F-statistic) 0.000000
99
Redundant Fixed Effects Tests
Equation: Untitled
Test cross-section fixed effects
Effects Test Statistic d.f. Prob.
Cross-section F 8.353762 (13,107) 0.0000
Cross-section Chi-square 88.274457 13 0.0000
Cross-section fixed effects test equation:
Dependent Variable: LOG(PRECOS)
Method: Panel Least Squares
Date: 09/04/13 Time: 17:46
Sample: 2004 2012
Periods included: 9
Cross-sections included: 14
Total panel (balanced) observations: 126
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 1.668938 0.445324 3.747694 0.0003
PIB -0.000305 0.004596 -0.066401 0.9472
PRECO_DO_BRENT 0.006045 0.001099 5.501273 0.0000
REGULATORY_QUALITY 0.006730 0.150834 0.044615 0.9645
CONTROL_OF_CORRUPTION 0.063000 0.070404 0.894835 0.3727
CONCENTRACAO_DE_MERCADO 0.138161 0.054527 2.533790 0.0126
R-squared 0.309272 Mean dependent var 2.280520
Adjusted R-squared 0.280491 S.D. dependent var 0.300204
S.E. of regression 0.254644 Akaike info criterion 0.148551
Sum squared resid 7.781258 Schwarz criterion 0.283612
Log likelihood -3.358728 Hannan-Quinn criter. 0.203422
F-statistic 10.74593 Durbin-Watson stat 0.782422
Prob(F-statistic) 0.000000
O modelo de efeitos fixos terá a configuração seguinte:
Com a corresponder à observação da variável dependente relativo, neste caso,
ao indivíduo i e respeitante ao período t. Os β correspondem aos coeficientes das
variáveis explicativas que serão iguais quer ao longo do tempo, quer para cada país.
Quem irá captar a diferença entre os indivíduos, será o intercepto ( ), que é um
parâmetro fixo e desconhecido.
Prosseguindo com a estimação do modelo, a primeira etapa visou a estimação do
modelo de dados em painel com efeitos fixos, cujos resultados apresentam-se na secção
seguinte.
5.3 Estimação
Dependent Variable: LOG(PRECOS)
Method: Panel Least Squares
Date: 09/04/13 Time: 18:04
Sample: 2004 2012
Periods included: 9
Cross-sections included: 14
Total panel (balanced) observations: 126
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 0.061978 0.589957 0.105055 0.9165
PIB 0.020164 0.005901 3.416916 0.0009
PRECO_DO_BRENT 0.003339 0.001094 3.050877 0.0029
REGULATORY_QUALITY -0.115004 0.207338 -0.554668 0.5803
CONTROL_OF_CORRUPTION -0.024778 0.154804 -0.160057 0.8731
CONCENTRACAO_DE_MERCADO -0.024062 0.072952 -0.329839 0.7422
Effects Specification
100
Cross-section fixed (dummy variables)
R-squared 0.657197 Mean dependent var 2.280520
Adjusted R-squared 0.599529 S.D. dependent var 0.300204
S.E. of regression 0.189977 Akaike info criterion -0.345690
Sum squared resid 3.861775 Schwarz criterion 0.082003
Log likelihood 40.77850 Hannan-Quinn criter. -0.171932
F-statistic 11.39626 Durbin-Watson stat 1.516348
Prob(F-statistic) 0.000000
O que se pode retirar destes resultados é que o modelo é globalmente significativo, mas
quanto aos testes de significância a única variável que se apresenta significativa é a do
preço do brent.
Como Gujarati (2003), afirmou nos dados seccionais é provável que exista o
fenómeno da heterocedasticidade, em que em que a variância dos termos de perturbação
não são iguais. Esta hipótese deve-se à diferente dimensão dos países e razão pela qual,
também, se deve ponderar o peso dos dados de corte transversal. Para o problema da
heterocedasticidade foi utilizada a correção de White, enquanto para a correção dos
pesos de cada país utilizou-se o comando do Eviews, Cross Section weights.
Introduzindo as correções descritas, efetuou-se a estimação do modelo com os
seguintes resultados:
Dependent Variable: LOG(PRECOS)
Method: Panel EGLS (Cross-section weights)
Date: 09/04/13 Time: 18:15
Sample: 2004 2012
Periods included: 9
Cross-sections included: 14
Total panel (balanced) observations: 126
Linear estimation after one-step weighting matrix
White cross-section standard errors & covariance (d.f. corrected)
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 0.226608 0.670237 0.338101 0.7359
PIB 0.021684 0.007865 2.756955 0.0069
PRECO_DO_BRENT 0.003429 0.001914 1.791533 0.0760
101
REGULATORY_QUALITY -0.245179 0.142258 -1.723482 0.0877
CONTROL_OF_CORRUPTION -0.169938 0.106921 -1.589376 0.1149
CONCENTRACAO_DE_MERCADO -0.000351 0.036618 -0.009590 0.9924
Effects Specification
Cross-section fixed (dummy variables)
Weighted Statistics
R-squared 0.734039 Mean dependent var 2.826582
Adjusted R-squared 0.689297 S.D. dependent var 1.023987
S.E. of regression 0.187588 Sum squared resid 3.765235
F-statistic 16.40634 Durbin-Watson stat 1.894170
Prob(F-statistic) 0.000000
Unweighted Statistics
R-squared 0.649966 Mean dependent var 2.280520
Sum squared resid 3.943239 Durbin-Watson stat 1.473744
Iniciaremos a interpretação destes resultados, verificando que o modelo é globalmente
significativo e que o é de cerca de 73,4%.
Quanto às variáveis explicativas:
PIB: verifica-se que uma variação unitária na taxa de crescimento do Produto
Interno Bruto induz uma variação nos preços de gás natural no mercado spot
para consumidores industriais de, aproximadamente, 2,20% (=100* ( -
1)). Ao nível da significância individual, pode-se observar que a variável
independente é estatisticamente relevante.
Preço do Brent: observa-se que uma variação unitária no preço do Brent reflete
uma variação na variável dependente de 0,34% (=100* ( -1). Esta
variável independente é estatisticamente significativa, a um nível de
significância de 10%.
Qualidade regulatória: existe uma variação percentual nos preços de gás natural
no mercado spot para consumidores industriais de, aproximadamente, -21,74%
(=100* ( quando existe uma variação unitária no índice da
102
qualidade regulatória. Esta variável é estatisticamente significativa para um
nível de significância de 10%.
Controlo da corrupção: uma variação unitária no índice do controlo da corrupção
implica uma variação percentual na variável dependente, de cerca, de -15,58%
(=100* ( -1)). Esta variável não se apresenta estatisticamente
significativa para os níveis de significância de 1%,5% e 10%.
Concentração de mercado: para um país a um dado momento do tempo em que
se verifique a presença no mercado retalhista menos de 6 empresas (altamente
concentrado), a variação percentual nos preços de mercado de gás natural no
mercado spot para consumidores industriais é de -0,035% (=100* ( -
1)). Ao nível da significância individual, esta variável não se apresenta como
estatisticamente relevante. Pode-se perceber que este resultado poderá estar
relacionado com a formação da variável, pois acredita-se que em futuras
investigações e com a disponibilidade de dados do índice de Herfindahl-
Hirschmman, resultados bem diferentes serão alcançados.
Do que seria de prever, as relações entre as variáveis explicativas e a variável
independente verificam-se, exceto a da concentração de mercado. No entanto, neste
estudo esta variável apresenta-se como irrelevante estatisticamente.
Quanto ao PIB, é natural que o crescimento económico venha a aumentar a
procura dos bens energéticos, o que faz variar positivamente os preços.
No que toca ao preço do Brent, a relação é consensual, já que devido à
indexação deste fator nos contratos de venda de gás é natural que uma subida deste
índice provocará, naturalmente, a subida do preço do gás.
Orientando o foco para as variáveis alvo de análise mais exaustiva, as variáveis
relacionadas com a qualidade institucional. Uma qualidade regulatória com níveis
de execução mais altos, levará à diminuição dos preços pois não permite a presença
de comportamentos predatórios ou abusivos e, como tal, ajudará numa prática de
preços mais acessíveis ao consumidor. Quanto ao controlo da corrupção, a análise é
semelhante pois exibindo níveis baixos de corrupção, os lobbys, por exemplo,
103
normalmente característicos dos mercados de energia tendem a desparecer, fazendo
que novos produtores ou investidores apareçam, fomentando a concorrência.
No cômputo geral, não será errado supor que as instituições, de facto, têm um
papel preponderante nas estratégias de liberalização levadas a cabo nos países,
protegendo os consumidores e permitindo o aparecimento de novos agentes na
indústria. Este estudo tem limitações mas pretende contribuir para o conhecimento
de um aspeto cada vez mais importante nas indústrias de rede, esperando que
trabalhos futuros possam desenvolver análises mais exaustivas.
104
6. Conclusão
O objetivo deste trabalho concentrava-se na influência que o nível de qualidade
institucional teria no processo de liberalização dos mercados, com a análise a centrar-se
no mercado de gás natural da União Europeia. Para esta análise, recorreu-se a um
modelo econométrico para se perceber se existe ou não essa influência, através da
observação da variação percentual dos preços no mercado spot de gás natural para
consumidores industriais. Nesta conclusão, iremos debruçar-nos sobre questões que
serão importantes em futuros estudos:
Depois destes quase 25 anos de legislação com vista à liberalização e com
efeitos ainda tímidos, será possível existir o fenómeno de completa liberalização
do mercado da União Europeia?
Que papel poderá ter as variáveis institucionais neste processo, nomeadamente
a qualidade regulatória e o papel dos governos?
Começando pela primeira questão, verificamos, que pelo trabalho efetuado, o gás
natural tem um papel fulcral na matriz energética, com as vantagens ambientais (menos
emissões de CO2) a serem o grande suporte para o aumento da procura de gás no futuro.
O desenvolvimento de países, como a China, vai, também, sustentar o aumento da
procura de gás natural, já que, como vimos, o crescimento económico, ao aumentar os
níveis de vida implica um aumento da procura de energia.
Apesar de o mercado mundial, se apresentar com um número limitado de produtores
e, com isso, estando dependente do seu desempenho económico, novas soluções têm
aparecido, nomeadamente, o LNG e o shale gas.
Estas soluções podem-se apresentar como um vetor estratégico importante para a
União Europeia para introduzir concorrência e criar um mercado mais integrado. Isto
explica-se pelo facto, de como se referiu, de a União Europeia continuar dependente do
seu maior fornecedor de gás, a Rússia, e pelo facto de os países da União, aqueles com
grande poder dentro da instituição e com empresas poderosas a influenciar a sua acção
em negociações com os parceiros europeus, estarem relutantes à introdução de
concorrência.
105
O caso do LNG é paradigmático, pois trata-se de um caso que apresenta vantagens
económicas para a sua produção e comercialização. As economias de escala, associadas
aos equipamentos utilizados, fazem com que o seu custo de transporte seja mais barato.
As implicações destas vantagens poderão traduzir-se no aumento de investimento nesta
produção e, com isto, a entrada de novos players, fomentando um mercado mais
alargado geograficamente e fornecer mais opções de investimento.
Esta pode ser uma solução para acelerar o processo de liberalização dentro da UE para
atingir o objetivo de fazer com que a energia seja mais barata e acessível a todos. No
entanto, dada a conjuntura existente e pelo que se passou ao longo destes 25 anos, a
mudança da estrutura com vista a um mercado concorrencial parece condenada a
permanecer lenta.
O que, também, sustenta esta evidência são os fracos desempenhos ao nível da
prossecução de objetivos como a desintegração vertical. A força das empresas integradas
continuar-se-á a sentir e o seu poder de mercado não será fácil de desmantelar.
Neste aspeto de influência parece-nos pertinente, chamar à discussão o aspeto da
qualidade institucional. O conceito de qualidade institucional tem estado ao longo dos
últimos tempos sobre grande discussão. Acredita-se que futuros estudos com conceitos mais
refinados e rigorosos irão explicar a influência deste fator, nomeadamente, no processo de
crescimento económico.
A qualidade institucional, como foi referida, foi importante para alcançar a liberalização
dos mercados, fenómeno que se alastrou a partir dos anos 80. O seu papel nas indústrias de
rede, também aqui discutido, continuará a ser alvo de discussão, para que se consiga
introduzir concorrência nestes sectores. Parece-nos que a questão mais sensível será a não
introdução de ineficiência através da regulação nos segmentos da cadeia destas indústrias.
O papel da regulação ainda permanece um pouco débil no processo de liberalização do
mercado de gás. O desfasamento e a descoordenação vão continuar a persistir. Apesar de
haver medidas, como a criação de entidades independentes, o facto de certos operadores
ainda se manterem na esfera pública irá, sempre, distorcer a aplicação das leis e influenciar
a ação dos reguladores.
106
A solução que parecerá ser mais adequada para a transição do processo de intervenção
do Estado no sector de energia para um sector liberalizado será a de delegar poderes de
regulação às instituições europeias. Isto justifica-se pelas razões atrás referidas, já que com
os interesses nacionais a sobreporem-se aos da Comunidade, a eficiência e o benefício dos
consumidores serão objetivos que meramente se consignarão ao papel.
Mas, esta delegação de poderes às instituições europeias não pode implicar uma
regulação indiscriminada e sem critério. Dentro da União Europeia, deve imperar o espírito
da coordenação, já que os reguladores dos Estados-Membros são os que conhecem as
condições dos mercados internos. E, como tal, devem estar intimamente ligados para que se
facilite a implementação da legislação.
A solução aqui sugerida parece-nos que não será de fácil aceitação. Os Estados-
Membros levantarão objeções, podendo alegar questões de soberania mas em que o seu
principal objetivo é manter o controlo sobre o que se passa no seu mercado interno. O mais
importante será conservar os ganhos resultantes destas atividades que são fundamentais
para as suas economias e para a defesa dos seus interesses geopolíticos.
Nesta conclusão, devemos referir alguns aspetos daquilo que foram os resultados dos
modelos. Podemos verificar que as variáveis explicativas são significantes estatisticamente
para o nível de significância clássico de 10%, exceto o controlo da corrupção e a
concentração de mercado. Para o controlo da corrupção, a diferença é de cerca de 1,5%,
contudo julga-se que estudos mais aprofundados revelarão que esta variável da qualidade
institucional será relevante para liberalização dos mercados. Problema diferente tem que ver
com a concentração de mercado, este problema residirá, provavelmente, na formação da
variável. O limite escolhido torna-se por ser um pouco arbitrário, pelo que dados relativos
ao índice de Herfindal-Hirschmann serão mais precisos se, obviamente, existir a sua
publicação. A falta da publicação destes dados foi um problema para a construção da
variável da concentração de mercado.
Conjugando estes dois temas, nomeadamente, com a evolução na elaboração de índices
da qualidade institucional haverá mais estudos e publicações que relacionem estes dois
aspetos. O ponto de partida será, aqui citado, de que as instituições estão no centro da
análise do desempenho económico dos países. Estes estudos macroeconómicos, com o
107
intuito de explicar a diferença entre rendimentos e performance dos países, são os mais
usuais. Mas os microeconómicos terão o seu lugar na ciência económica, para entender a
importância de aspetos como a regulação e a corrupção distorcem o funcionamento de
mercados mais controversos, como são os de energia.
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