Tematsko izvješće Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu

HR 2016 BR. 08

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspxInternetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.

Print ISBN 978-92-872-4589-2 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/016236 QJ-AB-16-008-HR-CPDF ISBN 978-92-872-4592-2 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/12557 QJ-AB-16-008-HR-NEPUB ISBN 978-92-872-4590-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/992924 QJ-AB-16-008-HR-E

© Europska unija, 2016.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.Za svaku uporabu ili umnožavanje slike 3. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2016 BR. 08

02Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora-čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje-će razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda Ladislav Balko, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, ataše u uredu Zuzana Franková, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Fernando Pascual Gil te revizori Kurt Bungartz, Aleksandra Klis–Lemieszonek, Nils Odins, Jele-na Magermane i Di Hai.

Slijeva nadesno: B. Urbanič, D. Hai, N. Odins, L. Balko, F. Pascual Gil, A. Klis–Lemieszonek, P. Puricella, Z. Franková.

03Sadržaj

Odlomak

Pojmovnik

I.–XVII. Sažetak

VI.–VII. O ovoj reviziji

VIII.–XV. Što je Sud utvrdio

XVI.–XVII. Što Sud preporučuje

1.–13. Uvod

1.–4. Osnovne informacije

5.–6. Dionici u željezničkom prijevozu tereta i njegovi oblici

7.–13. Intervencije EU-a u području željezničkog prijevoza tereta

14.–18. Opseg revizije i revizijski pristup

19.–93. Opažanja

19.–29. Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini

19.–22. Cestovni prijevoz i dalje je najučestaliji način prijevoza tereta u EU-u

23.–27. Unatoč tome, neke države članice uspješno su povećale udio robe koja se prevozi željeznicom

28.–29. Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta doprinosi mala brzina vlakova

30.–73. Brojni strateški i regulatorni čimbenici onemogućavaju veću konkurentnost željezničkog prijevoza tereta

30.–31. Za ostvarivanje ciljeva prometne politike EU-a željeznički prijevoz tereta potrebno je učiniti gospodarski privlačnim

32.–36. Komisija je uložila napore u poboljšanje okvirnih uvjeta za prijevoz robe željeznicom, ali i dalje je potrebno mnogo koraka kako bi se ostvario jedinstveni europski željeznički prostor

04Sadržaj

37.–43. Liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te su u praksi i dalje prisutni postupci koji nisu u skladu s pravilima tržišnog natjecanja

44.–57. Postupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim koridorima EU-a

58.–63. Administrativna i tehnička ograničenja i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta

64.–67. Zbog nedostatka transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta ne potiče se unaprjeđenje korisničke podrške

68.–73. Pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi nepovoljnije su u odnosu na pristojbe za pristup cestama

74.–93. Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta

74.–77. Za ceste je općenito izdvojeno više financijskih sredstava EU-a nego za željezničku infrastrukturu

78.–83. U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznice, ta sredstva nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta

84.–89. Ispitanim projektima željezničke infrastrukture ostvareni su ili je vjerojatno da će se ostvariti očekivani izlazni proizvodi, ali dosad nije došlo do općih poboljšanja u pogledu uspješnosti željezničkog prijevoza tereta

90.–93. Loše održavanje željezničke mreže utječe na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao

94.–100. Zaključci i preporuke

Prilog I. — Zakonski akti koji čine pakete propisa o željeznicama

Prilog II. — Sredstva koja je EU izdvojio za željeznice u razdoblju 2007.–2013. po državama članicama

Prilog III. — Popis projekata koje je Sud ispitao

Prilog IV. — Željeznički prijevoz tereta kao udio u ukupnom kopnenom prijevozu tereta

Prilog V. — Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz) u pet posjećenih država članica (2000.–2013.)

Prilog VI. — Studija slučaja o prekograničnoj dionici između Španjolske i Francuske (6. željeznički teretni koridor – Mediteranski koridor)

Odgovori Komisije

05Pojmovnik

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR): fond EU-a čiji je cilj ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju unutar Europske unije umanjivanjem razlika među regijama s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, pri čemu je potpora prvenstveno namijenjena poslovnim subjektima.

Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS): veliki europski projekt u području industrije čiji je cilj zamijeniti različite nacionalne sustave upravljanja željeznicama i nadzora nad njima u svrhu promicanja interoperabilnosti. Čine ga dvije temeljne sastavnice: Europski sustav upravljanja i nadzora vlakova (ETCS) i komunikacijski sustav kojim se omogućava razmjena podataka između kolosijeka i vlaka koristeći standardne frekvencije sustava GSM koje su posebno predviđene za željeznički promet (GSM-R).

Instrument za povezivanje Europe: instrument kojim se od 2014. godine pruža financijska pomoć u trima sektorima: sektoru energije, prijevoza te informacijskih i komunikacijskih tehnologija. U tim se trima područjima utvrđuju prioriteti ulaganja Instrumenta za sljedeće desetljeće kao što su elektroenergetski i plinski koridori, uporaba obnovljive energije, međusobno povezani prometni koridori, čišći načini prijevoza, brze širokopojasne veze i digitalne mreže.

Interoperabilnost: interoperabilnost se definira kao mogućnost jednakog odvijanja željezničkog prometa na svim dionicama. Drugim riječima, naglasak se stavlja na omogućavanje zajedničkog funkcioniranja različitih tehničkih sustava željeznica EU-a.

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA): Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) nasljednica je Izvršne agencije za transeuropsku prometnu mrežu (TEN-T EA) koju je Komisija osnovala 2006. godine radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom njezina programa TEN-T. INEA, čije je sjedište u Bruxellesu, počela je obavljati svoje aktivnosti 1. siječnja 2014. s ciljem provedbe dijelova programa Instrumenta za povezivanje Europe, Obzor 2020. i drugih programa čiju je provedbu naslijedila (TEN-T i Marco Polo 2007.–2013.).

Jedinstveno kontaktno mjesto (engl. one-stop shop): u kontekstu ovog izvješća, jedinstvena kontaktna točka uspostavljena za svaki željeznički teretni koridor radi obrade zahtjeva za međunarodni kapacitet.

Kohezijski fond: fond čiji je cilj unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u području okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Modalni udio: udio ukupnih putovanja, količine robe, tereta, vozila ili prijevoza (izražen u broju vozila, tonskim kilometrima ili putničkim kilometrima) obavljenih alternativnim načinima prijevoza poput cestovnog i željezničkog prijevoza, prijevoza unutarnjim plovnim putovima te pomorskog i zračnog prijevoza, uključujući nemotorizirani prijevoz. Za potrebe ovog izvješća pojam „modalni udio” odnosi se na željeznički prijevoz tereta.

Novi prijevoznik: bilo koji željeznički prijevoznik tereta (osim vodećeg prijevoznika) ovlašten u skladu s primjenjivim pravilima EU-a i država članica koji sudjeluje na konkurentnom tržištu.

RailNetEurope: udruga koju je osnovao veći dio europskih upravitelja željezničke infrastrukture i tijela za dodjelu trasa radi omogućavanja brzog i jednostavnog pristupa europskim željeznicama. Njezin je cilj željezničkim prijevoznicima pružiti potporu u međunarodnim aktivnostima (i za teretni i za putnički prijevoz) te potaknuti pojednostavnjenje, usklađivanje i optimizaciju međunarodnih željezničkih procesa. Udruga također provodi niz projekata koji se sufinanciraju iz sredstava programa TEN-T s ciljem doprinošenja uvođenju željezničkih teretnih koridora kako je predviđeno Uredbom (EU) br. 913/2010.

06Pojmovnik

Regulatorno tijelo: zadaća je regulatornog tijela zajamčiti da su pristojbe i uvjeti pristupa koje je odredio upravitelj infrastrukture u skladu sa zakonodavstvom koje se primjenjuje te da nisu diskriminirajući. Ono mora biti neovisno o svim upraviteljima infrastrukture, tijelima za naplatu pristojbi, tijelima za dodjelu trasa i svim željezničkim prijevoznicima. Svaki željeznički prijevoznik ima pravo podnijeti regulatornom tijelu žalbu protiv odluka koje je upravitelj infrastrukture donio u vezi s izvješćem o mreži, procesu dodjele i njegovim rezultatima, sustavu naplate i uvjetima pristupa u skladu sa zakonodavstvom koje se primjenjuje. Regulatorno tijelo također je obvezno na vlastitu inicijativu pratiti stanje u pogledu konkurentnosti na željezničkom tržištu te može poduzeti mjere protiv diskriminacije potencijalnih sudionika, narušavanja tržišta i bilo kojih drugih neželjenih promjena na željezničkom tržištu.

Tonski kilometar: jedinica za mjerenje ostvarenog prijevoza koja odgovara jednoj toni tereta prevezenog na udaljenost od jednog kilometra i koja se izračunava kao umnožak količine prevezene robe u tonama i prijeđene udaljenosti u kilometrima.

Transeuropska prometna mreža (TEN-T): planirani niz mreža cestovnog, željezničkog i zračnog prometa te prometa vodnim putovima u Europi. Mreže TEN-T dio su većeg sustava transeuropskih mreža (TEN) koji uključuje telekomunikacijsku mrežu (eTEN) i predloženu energetsku mrežu (TEN-E). Razvoj infrastrukture mreže TEN-T usko je povezan s provedbom i daljnjim napretkom prometne politike EU-a. Novom Uredbom o transeuropskoj prometnoj mreži, koja je izmijenjena 2013., uveden je novi pristup razvoju učinkovite infrastrukturne mreže i usmjeravanju financijske potpore na projekte kojima se ostvaruje dodana vrijednost EU-a.

Trasa: kapacitet za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu.

Upravitelj infrastrukture: tijelo ili poduzeće u čije se odgovornosti posebno ubraja postavljanje i održavanje željezničke infrastrukture te upravljanje tom infrastrukturom.

Vlak-kilometar: mjerna jedinica za jedan kilometar prijeđen vlakom.

Vodeći prijevoznik tereta: željeznički prijevoznik koji ima povijesno dominantan položaj na nacionalnom tržištu, a potječe iz jedinstvenog integriranog društva koje je bilo odgovorno za upravljanje željezničkom infrastrukturom i pružanje usluga prijevoza.

Željeznički prijevoznik: javni ili privatni željeznički operater ovlašten u skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU-a čija je glavna djelatnost pružanje usluga željezničkog prijevoza robe i/ili putnika.

Željeznički teretni koridor (RFC): devet međunarodnih željezničkih koridora koji prolaze Europom i usmjereni su na tržište, a uspostavljeni su Uredbom (EU) br. 913/2010 s ciljem unaprjeđenja i olakšavanja željezničkog prijevoza tereta.

07Sažetak

IMobilnost robe ključna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a koja je nužna za održavanje konkurentnosti europskih industrija i usluga. Mobilnost robe znatno utječe na gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Posljednjih nekoliko godina količina tereta koji je prevezen kopnom u EU-u (odnosno cestama, željeznicom ili unutarnjim plovnim puto-vima) stabilizirala se na razini od otprilike 2 300 milijardi tonskih kilometara godišnje, pri čemu cestovni prijevoz zauzima otprilike 75 % navedene ukupne količine.

IIMeđutim, prijevoz robe ima i nepovoljan utjecaj na okoliš i kakvoću života građana EU-a. Na prijevoz robe troši se otprilike jedna trećina energije u EU-u, a toliki udio zauzima i u ukupnim emisijama CO2. Promicanje učinkovitih i održivih načina prijevoza davanjem prednosti prijevozu željeznicom i unutarnjim plovnim putovima moglo bi doprinijeti manjoj ovisnosti Europe o uvezenoj nafti te smanjenju onečišćenja. Prema Europskoj agenciji za okoliš željezničkim se prijevozom uzrokuje 3,5 puta manje emisija CO2 po tonskom kilometru nego cestovnim prijevozom.

IIIOdrživiji načini prijevoza mogli bi doprinijeti smanjenju troškova povezanih sa zagušenjem cestovnog prometa, koji bi prema trenutačnim predviđanjima do 2050. godine trebali porasti za otprilike 50 % do iznosa od gotovo 200 mili-jardi eura godišnje, kao i smanjenju broja smrtno stradalih osoba u prometu.

IVPromicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio poli-tike EU-a posljednjih 25 godina. Europska komisija još je 1992. godine kao jedan od svojih glavnih ciljeva utvrdila promjenu u udjelima različitih načina prijevoza. Važnost oživljavanja željezničkog sektora Komisija je potvrdila 2001. godine, kada je kao ciljnu vrijednost odredila održavanje tržišnog udjela željezničkog prijevoza tereta u drža-vama članicama središnje i istočne Europe na razini od 35 % do 2010. godine. Konačno, 2011. godine Europska komisija odredila je ciljnu vrijednost prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim načinima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama, a do 2050. godine više od 50 % tereta.

VCiljevi politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe preneseni su u niz zakonskih mjera EU-a prvenstveno usmjerenih na otvaranje tržišta, jamčenje nediskriminirajućeg pristupa i promicanje interoperabil-nosti i sigurnosti. Osim toga, u razdoblju 2007.–2013. za financiranje željezničkih projekata iz proračuna EU-a izdvo-jen je doprinos od otprilike 28 milijardi eura.

08Sažetak

O ovoj reviziji

VISud je u okviru ove revizije procijenio je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. Konkretnije, provjerili smo je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u, posebno u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta. Obavili smo evaluaciju strateškog i regulatornog okvira koji su utvrdile Komisija i države članice kako bismo utvrdili je li se tim okvirom promicala konkurentnost želje-zničkog prijevoza tereta. Konačno, također smo ispitali jesu li dostupna sredstva EU-a odgovarajuće usmjerena na zadovoljavanje posebnih infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

VIIReviziju smo proveli u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. godine u prostorijama Komisije i u pet država članica: Češkoj, Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj i Poljskoj. Njome je obuhvaćena provjera 18 projekata željezničke infrastrukture koji su barem djelomično bili namijenjeni doprinosu željezničkom prijevozu tereta.

Što je Sud utvrdio

VIIIUspješnost željezničkog prijevoza u EU-u općenito je ostala na nezadovoljavajućoj razini, dok je cestovni prijevoz od 2000. godine dodatno učvrstio svoj položaj. Unatoč ciljevima politike EU-a da se cestovni prijevoz tereta zamijeni željezničkim prijevozom te financijskim sredstvima EU-a koja su dostupna za financiranje željezničke infrastrukture, uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u na nezadovoljavajućoj je razini u pogledu modalnog udjela i koli-čine prevezenog tereta. U stvarnosti je od 2011. godine u prosjeku došlo do smanjenja modalnog udjela željeznič-kog prijevoza tereta na razini EU-a.

IXOsim što je uspješnost željezničkog prijevoza tereta na nezadovoljavajućoj razini u pogledu količine i modalnog udjela, prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova u EU-u vrlo je mala (samo otprilike 18km/h na mnogim međunarodnim prugama). Razlog tome također leži u lošoj suradnji među nacionalnim upraviteljima infrastruk-ture. Nismo pronašli dokaze o tome da je u posljednjem desetljeću došlo do bitnog povećanja. Međutim, prosječna brzina vlakova na željezničkim teretnim koridorima relativno je usporediva s brzinom kamiona.

XU posljednjih 15 godina željeznički prijevoz tereta nije dao djelotvoran odgovor na konkurentnost cestovnog prije-voza u EU-u. Pošiljatelji pri odabiru načina prijevoza robe daju jasnu prednost cestama. Unatoč tome, neke države članice (kao što su Austrija, Njemačka ili Švedska) uspjele su poboljšati svoje rezultate u pogledu modalnog udjela i količine robe koja se prevozi željeznicom.

09Sažetak

XILiberalizacija tržišta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te je i dalje potrebno poduzeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor. Željeznička mreža EU-a velikim je dijelom ostala sustav 26 zasebnih željezničkih mreža (Malta i Cipar ne raspolažu željezničkim mrežama) koje nisu u pot-punosti interoperabilne te imaju brojne upravitelje infrastrukture, nacionalna tijela za sigurnost i vrlo različita nacio-nalna pravila kojima se uređuje dodjela trasa, upravljanje, određivanje cijena i sl.

XIIPostupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim korido-rima. Time se željeznicama otežava natjecanje s drugim načinima prijevoza, posebno cestovnim prijevozom čijoj je infrastrukturi jednostavno pristupiti u svim državama članicama.

XIIIZa teretne vlakove naplaćuje se pristojba po svakom kilometru upotrijebljene željezničke infrastrukture, što nije uvi-jek slučaj kad je riječ o cestovnom prijevozu. Pri određivanju naknade koju korisnici trebaju platiti za pristup infra-strukturi ne uzimaju se u cijelosti u obzir vanjski učinci uzrokovani željezničkim i cestovnim prijevoznom (utjecaj na okoliš te onečišćenje, zagušenje prometa, nesreće i sl.).

XIVU razdoblju 2007.–.2013. u trima državama članicama od njih pet koje su posjećene izdvojeno je više sredstava za ceste nego za željeznice, posebno iz Kohezijskog fonda i EFRR-a. U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznički prijevoz, ona nisu bila prvenstveno usmjerena na zadovoljavanje potreba sektora željeznič-kog prijevoza tereta.

XVLoše održavanje željezničke mreže može utjecati na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao. Kako bi pružili kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i pošiljateljima te kako bi se općenito povećala konkuren-tnost željezničkog prijevoza tereta, upravitelji infrastrukture moraju obnavljati i modernizirati željezničku mrežu, a osim toga moraju je i redovito održavati. To je posebno važno za željezničke teretne koridore. Bez odgovarajućeg održavanja dolazi do nužnosti uvođenja ograničenja brzina te postupnog zatvaranja željezničkih pruga.

10Sažetak

Što Sud preporučuje

XVIPriroda strateških i regulatornih pitanja utvrđenih u ovom izvješću takva je da u slučaju da se ta pitanja ne riješe dodatna financijska sredstva za željezničku infrastrukturu sama po sebi neće otkloniti utvrđene probleme. Komisija i države članice trebale bi pomoći upraviteljima infrastrukture i željezničkim prijevoznicima da se usredotoče na povećanje konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta, posebno u pogledu pouzdanosti, učestalosti, fleksibilnosti, usmjerenosti na korisnike, trajanja prijevoza i cijena jer su to glavni čimbenici koje pošiljatelji uzimaju u obzir pri odabiru među različitim načinima prijevoza koji su dostupni.

XVIIU tom kontekstu Sud iznosi niz preporuka koje su usmjerene na dva glavna pitanja. Prvo se pitanje odnosi na potrebna poboljšanja strateškog i regulatornog okvira za prijevoz robe željeznicom. U tu bi svrhu Komisija zajedno s državama članicama trebala otkloniti nedostatke koji su uočeni u vezi s liberalizacijom tržišta željezničkog prije-voza tereta, postupcima upravljanja prometom, administrativnim i tehničkim ograničenjima, praćenjem transpa-rentnosti i uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta te poštenim natjecanjem među različitim načinima prijevoza. Drugo, Sud preporučuje da se dostupna financijska sredstava EU-a bolje iskoriste usmjeravanjem na zadovoljavanje potreba sektora željezničkog prijevoza tereta. U tu bi svrhu Komisija i države članice trebale zajam-čiti poboljšanja u sljedećim područjima: pristupu dodjele sredstava koji je dosljedan ciljevima politike (s naglaskom na željezničke teretne koridore), odabiru i planiranju projekata te upravljanju projektima i održavanju željezničke mreže.

11Uvod

Osnovne informacije

01 Mobilnost robe ključna je sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a koja u velikoj mjeri doprinosi konkurentnosti europskih industrija i usluga. Osim toga, ona znatno utječe na gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta. Posljednjih nekoliko godina količina tereta koji je prevezen kopnom u EU-u (cestama, željeznicom ili unu-tarnjim plovnim putovima1) stabilizirala se na razini od otprilike 2 300 milijardi tonskih kilometara godišnje, pri čemu cestovni prijevoz zauzima otprilike 75 % navedene ukupne količine.

02 Međutim, prijevoz robe ima i nepovoljan utjecaj na okoliš i kakvoću života građa-na EU-a. Na prijevoz robe troši se otprilike jedna trećina energije u EU-u, a toliki udio zauzima i u ukupnim emisijama CO2

2. Promicanje učinkovitih i održivih načina prijevoza davanjem prednosti prijevozu željeznicom i unutarnjim plovnim putovima moglo bi doprinijeti manjoj ovisnosti Europe o uvezenoj nafti te sma-njenju onečišćenja. Prema Europskoj agenciji za okoliš željezničkim se prijevo-zom uzrokuje 3,5 puta manje emisija CO2 po tonskom kilometru nego cestovnim prijevozom (vidjeti sliku 1.).

1 Ne uključuje cjevovodni, pomorski i zračni prijevoz.

2 Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

Slik

a 1. Emisije CO2 po tonskom kilometru u EU-u 2012. g.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Europske agencije za okoliš.

Željeznica (električni i

dizelski pogon)

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Cestovni prijevoz

Željeznica (električnii dizelski pogon)

Željeznica (električni pogon)

Željeznica (dizelski pogon)

Cestovniprijevoz

Željeznica(električni pogon)

Željeznica(dizelski pogon)

12Uvod

03 Održiviji načini prijevoza mogli bi doprinijeti smanjenju troškova povezanih sa zagušenjem cestovnog prometa, koji bi prema trenutačnim predviđanjima do 2050. godine trebali porasti za otprilike 50 % do iznosa od gotovo 200 milijar-di eura godišnje3, kao i smanjenju broja smrtno stradalih osoba u cestovnom pro-metu (2012. godine u EU-u je u cestovnom prometu smrtno stradalo 28 126 osoba u usporedbi s 36 smrtno stradalih osoba u željezničkom prometu4).

04 U EU-u je u aktivnoj uporabi mreža pruga dužine otprilike 216 000 km5. Ona bi mogla biti alternativa cestovnom prijevozu, posebno u slučaju srednjih i velikih udaljenosti u kojemu ima potencijal da bude konkurentnija. U EU-u srednje i ve-like udaljenosti u pravilu znače da vlak mora prijeći barem jednu granicu. Ukupni troškovi međunarodnog prijevoza vlakom u Europi različiti su i ovise o pristoj-bama za pristup koje države članice naplaćuju, razini konkurentnosti, trajanju prijevoza i ostvarenoj ekonomiji razmjera. U slučaju srednjih i velikih udaljenosti posebno dolazi do ravnomjernije raspodjele velikih fiksnih dodatnih troškova koji su povezani s prvom i zadnjom miljom (npr. utovar i istovar u terminalima). Zbog toga ukupni trošak željezničkog prijevoza tereta po tonskom kilometru na takvim udaljenostima može biti manji nego da je ista roba prevezena cestom. Željeznica i, u nekim zemljopisnim područjima, unutarnji plovni putovi6 također su najeko-nomičniji način prijevoza određenih vrsta robe, kao što su kruta mineralna goriva, sirovine i kemijski proizvodi.

Dionici u željezničkom prijevozu tereta i njegovi oblici

05 U željeznički prijevoz robe uključeni su različiti dionici u koje se ubrajaju pošilja-telji (koji odabiru način prijevoza koji najbolje odgovara njihovim potrebama), željeznički prijevoznici (operatori željezničkog prijevoza tereta koji pružaju usluge prijevoza robe i koji se od 2007. godine natječu na otvorenom tržištu u EU-u), upravitelji infrastrukture (vlasnici infrastrukture koji su između ostaloga zaduženi za dodjelu kapaciteta infrastrukture željezničkim prijevoznicima), nacionalna re-gulatorna tijela (čija je zadaća zajamčiti svim željezničkim prijevoznicima pošten i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži) i nacionalna tijela za sigurnost (koja su odgovorna za izdavanje rješenja o sigurnosti željezničkim prijevoznicima i odobrenja za puštanje u uporabu željezničkih vozila u suradnji s Europskom agencijom za željeznice). Njihove uloge ukratko su prikazane na slici 2.

3 SEC(2011) 391 završna verzija od 28. ožujka 2011., „Dokument priložen bijeloj knjizi – Plan puta u jedinstveni europski prometni prostor: prema konkurentnijem i učinkovitijem prometnom sustavu”.

4 Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

5 Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

6 Tematsko izvješće Europskoga revizorskog suda br. 1/2015 „Prijevoz unutarnjim plovnim putovima u Europi: od 2001. godine nema znatnih poboljšanja ni u pogledu modalnog udjela ni u pogledu uvjeta plovnosti” (http://eca.europa.eu).

13Uvod

06 Željeznički prijevoz tereta može imati nekoliko oblika: prijevoz u vagonskim sku-pinama (pošiljatelj želi upotrijebiti nekoliko vagona za prijevoz te se vlak sastoji od vagona različitih pošiljatelja), tzv. blok vlak, odnosno puni ili kompletni vlak (pošiljatelj ima dovoljno robe za popunjavanje cijelog vlaka) i intermodalni ili kombinirani prijevoz željeznicom i cestama (kontejner ili prikolica stavljaju se na vagon).

Izvor: Europski revizorski sud.

Slik

a 2. Glavni dionici u željezničkom prijevozu tereta

Novi prijevoznikA

Novi prijevoznikB

5Regulatorna tijela čiji je cilj zajamčiti pošten i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži i uslugama Nacionalna tijela za sigurnost i Europska agencija za željeznice

6Roba se isporučuje krajnjim primateljima

43Upravitelj infrastrukture postavlja i održava željezničku infrastrukturu te upravlja njome

Ako odaberu željeznicu, robu prevoze željeznički prijevoznici

Drugi načini prijevoza (ceste, unutarnji plovni putovi i sl.)

21Pošiljatelji odabiru način prijevoza koji najbolje odgovara njihovim potrebama

Roba se prevozi od/do tvornice ili luke

Vodećiprijevoznik

14Uvod

Intervencije EU-a u području željezničkog prijevoza tereta

Ciljevi prometne politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe

07 Promicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio politike EU-a posljednjih 25 godina. Europska komisija još je 1992. godine kao jedan od svojih glavnih ciljeva utvrdila promjenu u udjelima različitih načina prijevoza7. Važnost oživljavanja željeznica Europska komisija potvrdila je 2001. godine, kada je postavila cilj da se tržišni udio sektora željezničkog prijevoza tereta u državama članicama središnje i istočne Europe do 2010. godine zadrži na razini od 35 %8. Konačno, 2011. godine Europska komisija odredila je ciljnu vrijednost prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim nači-nima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama, a do 2050. godine više od 50 % tereta9.

Pravni okvir kojim se uređuje željeznički prijevoz tereta

08 Ciljevi politike EU-a u pogledu prijelaza s cestovnog na željeznički prijevoz robe preneseni su u niz zakonskih mjera EU-a prvenstveno usmjerenih na otvaranje tržišta, jamčenje nediskriminirajućeg pristupa i promicanje interoperabilnosti i sigurnosti. Tri paketa propisa o željeznicama i preinaka prvog paketa (vidjeti prilog I.) doveli su posebno do uvođenja sljedećih izmjena:

– društva koja su prethodno bila integrirana razdvojila su se na nacionalne upravitelje infrastrukture i željezničke prijevoznike,

– tržište željezničkog prijevoza tereta trebalo je postati potpuno otvoreno za tržišno natjecanje najkasnije do 1. siječnja 2007.,

– uspostavljena su nacionalna regulatorna tijela kako bi se zajamčio pošten i nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži i uslugama,

– uspostavljena je Europska agencija za željeznice čija je zadaća u prvom redu utvrditi standarde za sigurnost i interoperabilnost te uskladiti tehničke spe-cifikacije. Agencija obavlja svoje djelatnosti u bliskoj suradnji s nacionalnim tijelima za sigurnost.

7 COM(92) 494 završna verzija od 2. prosinca 1992. „Bijela knjiga – Budući razvoj zajedničke prometne politike – globalni pristup uspostavi okvira Zajednice za održivu mobilnost”

8 COM(2001) 370 završna verzija od 12. rujna 2001. „Bijela knjiga – Europska prometna politika za 2010.: trenutak odluke”.

9 COM(2011) 144 završna verzija od 28. ožujka 2011. „Bijela knjiga – Plan puta u jedinstveni europski prometni prostor: prema konkurentnijem i učinkovitijem prometnom sustavu.

15Uvod

09 Komisija je u siječnju 2013. donijela svoj prijedlog o četvrtom paketu propisa kojim je uspostavljen jedinstveni europski željeznički prostor. Taj se paket temelji na dvama glavnim stupovima: tehničkom stupu (koji je između ostaloga usmje-ren na jačanje uloge Europske agencije za željeznice kao tijela koje će biti zadu-ženo za izdavanje rješenja o sigurnosti željezničkim prijevoznicima i odobrenja za puštanje u uporabu željezničkih vozila na razini svih država članica) i stupu o upravljanju i otvaranju tržišta (u okviru kojeg se posebno jača uloga upravitelja infrastrukture i otvaraju domaća tržišta putničkog prijevoza). Iako su rasprave o tehničkom stupu u tijeku već gotovo tri godine, u vrijeme revizije paket još nisu odobrili ni Vijeće ni Europski parlament.

10 Osim paketa propisa o željeznicama i drugih zakonskih akata10, koji se primjenjuju na razini cijelog sektora željeznica, postoje već prethodno donesene posebne za-konodavne mjere koje se odnose isključivo na prijevoz robe željeznicom. Komisija je 2007. godine donijela komunikaciju11 u kojoj se predlaže niz novih aktivnosti kojima bi se promicala uspostava europske željezničke mreže, stavljajući poseban naglasak na teretne koridore. To je pitanje zatim dodatno razrađeno u Uredbi (EU) br. 913/2010 o europskoj željezničkoj mreži za konkurentni prijevoz robe u kojoj se utvrđuju pravila za odabir, organizaciju, upravljanje i indikativno planiranje ulaganja u vezi s devet željezničkih teretnih koridora (vidjeti sliku 3. i okvir 1.). Cilj je bio poboljšati koordinaciju među različitim dionicima u pogledu upravlja-nja prometom, pristupa infrastrukturi i ulaganja u željezničku infrastrukturu te povećati kontinuitet prometa u državama članicama usmjeravajući se na davanje dovoljne prednosti željezničkom prijevozu tereta. Uredbom (EU) br. 913/2010 po-sebno je predviđeno da se za svaki željeznički teretni koridor uspostavi jedin-stveno kontaktno mjesto koje će obrađivati zahtjeve za infrastrukturni kapacitet za teretne vlakove koji na putu predmetnim koridorom prelaze barem jednu granicu.

10 Direktiva 2012/34/EU o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (čiji je koncept predviđen Bijelom knjigom iz 2011. godine), Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU.

11 COM(2007) 608 završna verzija od 18. listopada 2007. „Prema željezničkoj mreži prvenstveno namijenjenoj prijevozu tereta”.

16Uvod

Slik

a 3.

Na temelju uredbe (EU) br. 913/2010, ovu je kartu izradila udruga RailNetEurope uz suglasnost svih željezničkih teretnih koridora.Izvor: www.rne.eu, ©RNE.

Europski željeznički teretni koridori

Karta  željezničkih  teretnih  koridora  za  2015.  g.  Uključujući  produžetke  planirane  za  2016.  g.  kako  su  navedeni  za  pojedinačne  koridore  

RFC1  

RFC2  

RFC3  

RFC4  

RFC5  

RFC6  

RFC7  

RFC8  

RFC9  

Rajnsko-­‐alpski  

Sjeverno  more  –  Sredozemlje  

Skandinavsko-­‐mediteranski  

Atlantski  

BalKčko  –  jadranski  

Mediteranski  

Bliski  istok  

Sjeverno  more  –  BalKk  

Češko-­‐slovački  

Postaja  u  kojoj  se  spaja  više  koridora  

Postaja  kojom  prolazi  samo  jedan  koridor  

Budući  produžetci  

Izgradnja  u  Kjeku  

17Uvod

Popis devet željezničkih teretnih koridora i vrijeme njihova puštanja u uporabu u skladu s Uredbom (EU) br. 913/201012

ο RFC1 – Rajnsko-alpski koridor, koji prolazi Nizozemskom, Belgijom, Njemačkom i Italijom (studeni 2013.)

ο RFC2 – Koridor Sjeverno more – Sredozemlje, koji prolazi Nizozemskom, Belgijom, Luksemburgom i Francu-skom (studeni 2013.)

ο RFC3 – Skandinavsko-mediteranski koridor, koji prolazi Švedskom, Danskom, Njemačkom, Austrijom i Itali-jom (studeni 2015.)

ο RFC4 – Atlantski koridor, koji prolazi Portugalom, Španjolskom i Francuskom (studeni 2013.)

ο RFC5 – Baltičko – jadranski koridor, koji prolazi Poljskom, Češkom, Slovačkom, Austrijom, Italijom i Sloveni-jom (studeni 2015.)

ο RFC6 – Mediteranski koridor, koji prolazi Španjolskom, Francuskom, Italijom, Slovenijom i Mađarskom (studeni 2013.)

ο RFC7 – Koridor Bliski istok, koji prolazi Češkom, Austrijom, Slovačkom, Mađarskom, Rumunjskom, Bugar-skom i Grčkom (studeni 2013.)

ο RFC8 – Koridor Sjeverno more – Baltik, koji prolazi Njemačkom, Nizozemskom, Belgijom, Poljskom i Litvom (studeni 2015.)

ο RFC9 – Češko-slovački koridor, koji prolazi Češkom i Slovačkom (studeni 2013.)

12 Uredba (EU) br. 913/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2010. o europskoj željezničkoj mreži za konkurentni prijevoz robe (SL L 276, 20.10.2010., str. 22.).

Okv

ir 1

.

18Uvod

Financijska potpora EU-a u području infrastrukture za željeznički prijevoz tereta

11 Kako bi se državama članicama i regijama olakšao prijelaz s cestovnog na želje-znički prijevoz robe, za ulaganja u željezničku infrastrukturu dostupna je finan-cijska potpora EU-a. Za željeznice je u razdoblju 2007.–2013. izdvojeno otprilike 28 milijardi eura iz proračuna EU-a: 23,5 milijarde eura u okviru kohezijske politike (Europski fond za regionalni razvoj (EFRR)13 i Kohezijski fond14) i 4,5 milijarde u okviru programa transeuropske prometne mreže (TEN-T)15 koji je od 2014. zamijenjen Instrumentom za povezivanje Europe16. Količine sredstava koje je EU izdvojio za projekte željezničke infrastrukture po državama članicama prikazani su u prilogu II.

12 Dva glavna izvora financiranja EU-a za projekte željezničke infrastrukture djeluju na sljedeći način:

(a) projekti koji se sufinanciraju iz EFRR-a i Kohezijskog fonda provode se pod podijeljenim upravljanjem Komisije (Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku) i država članica. Projekte u pravilu odabiru nacionalna upravljač-ka tijela na temelju prijedloga koje su dostavila provedbena tijela, koja su u mnogim slučajevima upravitelji infrastrukture. Komisija sama provjerava ve-like projekte čiji su ukupni troškovi veći od 50 milijuna eura (što je uobičajen slučaj kad je riječ o projektima željezničke infrastrukture) i ocjenjuje operativ-ne programe koje su dostavila nacionalna tijela i koji čine temelj za provedbu svih projekata (bez obzira na troškove). Sufinanciranje je moguće po stopama do 85 %;

(b) za upravljanje tehničkom i financijskom provedbom projekata koji se sufinan-ciraju u okviru programa TEN-T odgovorna je Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) čiji rad nadzire Glavna uprava za mobilnost i transport, a Ko-misija je odgovorna za odobrenje svakog pojedinačnog projekta koji dostave tijela država članica. Stope sufinanciranje razlikuju se: mogu iznositi do 20 % za projekte radova, do 30 % za prekogranične projekte i do 50 % za studije17.

13 Uredba (EZ) br. 1080/2006 Eu-ropskog parlamenta i VIjeća od 5. srpnja 2006. o Europ-skom fondu za regionalni razvoj i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1783/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 1.).

14 Uredba Vijeća (EZ) br. 1084/2006 od 11. srp-nja 2006. o osnivanju Kohezijskog fonda i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1164/94 (SL L 210, 31.7.2006., str. 79.).

15 Odluka br. 661/2010/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 7. srpnja 2010. o smjernica-ma Unije za razvoj transeurop-ske prometne mreže (preinačena) (SL L 204, 5.8.2010., str. 1.).

16 Uredba (EU) br. 1316/2013 Eu-ropskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stav-ljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/2010 (SL L 348, 20.12.2013., str. 129.).

17 Željeznički projekti koji se provode s pomoću Instrumen-ta za povezivanje Europe, koji zamjenjuje program TEN-T za razdoblje 2014.–2020., mogu se sufinancirati po stopama koje iznose do 20 % prihvatljivih troškova za projekte radova, koje se mogu povećati do 30 % ako je riječ o projektima kojima se uklanjanju uska grla i do 40 % u slučaju željezničkih projekata za prekogranične dionice.

19Uvod

13 Financijska potpora koju pruža EU18 namijenjena je prvenstveno izgradnji novih željezničkih pruga ili obnovi i nadogradnji postojećih, što obično uključuje pove-ćanje brzine i opterećenja osovine ili prilagođavanje uvjetima interoperabilno-sti19. Osim kad je riječ o projektima u vezi s prugama kojima prometuju isključivo putnički vlakovi (u pravilu pruge za velike brzine) ili, u rijetkim slučajevima, kad je riječ o prugama kojima prometuju isključivo teretni vlakovi, ulaganja u željeznič-ku infrastrukturu korisna su za obje vrste prometa. U okviru 2. daje se kratak opis dvaju uobičajenih infrastrukturnih projekata koje smo ispitali tijekom ove revizije.

18 Financijska potpora EU-a dodjeljuje se pojedinačnim projektima kao nadopuna nacionalnom financiranju, i to po različitim stopama sufinanciranja koje ovise o izvoru sredstava.

19 Iz proračuna EU-a u manjoj se mjeri pruža i potpora ulaganjima u željeznička vozila te za niz mjera koje nisu povezane s infrastrukturom, a cilj im je podupirati provedbu željezničke politike EU-a (u okviru programa TEN-T-a i Instrumenta za povezivanje Europe) kao i za istraživačke projekte (na primjer, u okviru zajedničkog poduzeća Shift2Rail koje je uspostavljeno stupanjem na snagu Uredbe Vijeća (EU) br. 642/2014 od 16. lipnja 2014 (SL L 177, 17.6.2014., str. 9.) radi poticanja i koordiniranja istraživanja i inovacija u području željezničkih proizvoda, procesa i usluga). Međutim, te vrste potpore nisu izravno obuhvaćene ovom revizijom.

20Uvod

Primjeri sufinanciranih projekata željezničke infrastrukture namijenjenih unaprjeđenju prijevoza tereta

Okv

ir 2

.

Fotografija 1. – Girona mercancías – Projekt obilazne pruge Figueras (Španjolska)

Fotografija 2. – Teretni vlak koji prolazi obnovljenim željezničkim križištem Břeclav (Češka)

(a) Jedan od ispitanih projekata u Španjolskoj obuhvaćao je obnovu pruga, izgradnju dvaju sporednih kolosijeka i dodavanje trećeg kolosije-ka postojećoj pruzi kako bi njome osim vlakova tzv. iberijskog kolosijeka (vidjeti odlomak 62. točku (e)) mogli prometovati i vlakovi sa stan-dardnom europskom širinom kolosijeka. Taj je projekt sufinanciran po stopi od 10 % u okviru programa TEN-T te je za njega ukupno izdvojen 6,1 milijun eura.

(b) Jedan drugi ispitani projekt u Češkoj obuhvaćao je obnovu i nadogradnju željezničkog križišta, posebno kako bi se ono moglo svrstati u višu kategoriju dopuštenog opterećenja osovine. Sufinanciran je iz Kohezijskog fonda po sto-pi od 85 %. Doprinos EU-a iznosio je otprilike 59,9 milijuna eura.

21Opseg revizije i revizijski pristup

14 Sud je u okviru ove revizije procijenio je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. U tu smo svrhu ispitali sljedeće:

– je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u, posebno u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta;

– je li se strateškim i regulatornim okvirom koji su utvrdile Komisija i države članice promicala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta;

– jesu li dostupna sredstva EU-a usmjerena na zadovoljavanje posebnih infra-strukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

15 Reviziju smo proveli u razdoblju od sredine 2014. do sredine 2015. godine te je obuhvatila posjete Komisiji, Izvršnoj agenciji za inovacije i mreže te petorima državama članicama (Češkoj, Njemačkoj, Španjolskoj, Francuskoj i Poljskoj)20. Kroz te države članice prolazi barem dio svih navedenih željezničkih koridora. Obavili smo razgovore s osobljem Komisije, tijelima država članica (ministarstva prometa, upravitelji infrastrukture, regulatorna tijela, tijela za sigurnost i sl.), operaterima željezničkog prijevoza tereta (uključujući kako vodeće tako i nove prijevoznike) i drugim dionicima (pošiljateljima, udrugama prijevoznika i sl.).

16 Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od 2001. godine, kada je Komisija potvrdila kao svoj cilj promicanje ekološki prihvatljivih načina prijevoza, a posebno želje-znica. U slučajevima u kojima je to bilo moguće, zabilježili smo dobre primjere iz prakse koji se mogu podijeliti s dionicima u ostalim državama članicama.

20 Češka, Španjolska i Poljska tri su države članice koje su primile najveću ukupnu količinu sredstava EU-a za željeznice u razdoblju 2007.–2013., a Njemačka i Francuska bile su glavne korisnice financijskih sredstava za željezničke projekte u okviru programa TEN-T u istom tom razdoblju.

22Opseg revizije i revizijski pristup

17 Sud je u jednom od prethodnih izvješća21 već istaknuo niz prepreka razvoju snažnog i konkurentnog željezničkog prijevoza u Europi: željeznička infrastruk-tura koja nije odgovarajuće ispunjavala potrebe transeuropskih prometnih usluga (posebno nepostojeće prekogranične veze, uska grla na važnim prugama i infrastruktura koju je potrebno nadograditi), problemi u vezi s interoperabilno-šću uzrokovani činjenicom da je europska željeznička mreža sustav nacionalnih željezničkih mreža s posebnim tehničkim i operativnim značajkama i administra-tivnim postupcima, te potreba za razvojem konkurentnog tržišta željezničkog prijevoza. Većinu tih prepreka i dalje je potrebno djelotvorno otkloniti, posebno donošenjem i provedbom četvrtog paketa propisa o željeznicama. Međutim, ovo je izvješće posebno usmjereno na stanje u željezničkom prijevozu tereta. Osim navedenoga, uzeli smo u obzir i nedavnu studiju koji je naručio Europski parla-ment, u kojoj se analiziraju rezultati, učinkovitost i djelotvornost ulaganja EU-a u željezničku infrastrukturu22.

18 Nadalje, odabrano je 18 projekata željezničke infrastrukture koji su sufinancira-ni iz Kohezijskog fonda, EFRR-a i programa TEN-T u razdoblju 2007.–2013. kako bi se nad njima obavila provjera. Svi su projekti barem u određenoj mjeri bili namijenjeni unaprjeđenju željezničkog prijevoza tereta. Prilog III. sadržava popis projekata koje je Sud ispitao.

21 Tematsko izvješće br. 8/2010 „Veća uspješnost prijevoza transeuropskim željezničkim prugama: jesu li ulaganja EU-a u željezničku infrastrukturu bila djelotvorna?” (http://eca.europa.eu).

22 Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku Unije, „Study on the Results and Efficiency of Railway Infrastructure Financing within the European Union” (Studija o rezultatima i učinkovitosti financiranja željezničke infrastrukture u Europskoj uniji), 2015.

23Opažanja

Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini

Cestovni prijevoz i dalje je najučestaliji način prijevoza tereta u EU-u

19 Unatoč naporima koje je Komisija uložila od objave Bijele knjige 2001. godine, uspješnost prijevoza robe željeznicom u EU-u i dalje je na nezadovoljavajućoj razini. Količina tereta koji se svake godine preveze željeznicom nije se znatno mijenjala u razdoblju 2000.–2012. (otprilike 400 milijardi tonskih kilometara). Međutim, u istom razdoblju došlo je do povećanja količine tereta koji je prevezen cestom (s 1522 milijarde tonskih kilometara na 1693 milijarde), kao što je prikaza-no na slici 4.

Slik

a 4. Kopneni prijevoz tereta u EU-u u milijardama tonskih

kilometara

Izvor: Europski revizorski sud na temelju najnovijih dostupnih podataka Eurostata.

2000

.

2001

.

2002

.

2003

.

2004

.

2005

.

2006

.

2007

.

2008

.

2009

.

2010

.

2011

.

2012

.

U m

ilijar

dam

a tkm

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

Ukupni kopneni prijevoztereta

Ceste

Željeznice

Unutarnji plovni putovi

24Opažanja

20 Posljedica toga bio je blagi pad tržišnog udjela željezničkog prijevoza u uku-pnom kopnenom prijevozu tereta. Udio željezničkog prijevoza tereta smanjio se s 19,7 % 2000. godine na 17,8 % 2013., dok je udio robe koja je prevezena cestama u istom razdoblju blago porastao sa 73,7 % na 75,4 %. Takvim se trendom ugroža-va dosezanje ciljne vrijednosti koju je Komisija 2011. utvrdila u svojoj Bijeloj knjizi, prema kojoj se čak 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većim od 300 km do 2030. godine treba prevoziti drugim načinima prijevoza kao što su prijevoz željeznicom ili vodama.

21 Međutim, analiza koju smo proveli pokazala je da se modalni udio željezničkog prijevoza tereta u Švicarskoj od 2000. godine zadržao na razini iznad 40 % te je 2013. godine dosegnuo 48 %, unatoč tome što je riječ o razmjerno maloj planin-skoj zemlji bez većih teških industrija. Spoj regulatornih mjera (kao što je pristoj-ba za teška vozila, subvencije za kombinirani prijevoz, zabrana prometovanja noću i vikendom te ograničenja najveće dopuštene mase i dimenzija teretnih motornih vozila) kao i ulaganja u obnovu i izgradnju novih željezničkih pruga (po-sebno tunela kroz Alpe) pridonio je povećanju uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u Švicarskoj. Na razini EU-a usporedivo povećanje zabilježeno je u Austriji, gdje su također uvedene slične regulatorne mjere.

22 Željeznički prijevoz tereta bilježi drugačije udjele u drugim dijelovima svijeta, gdje je često vodeći način prijevoza s tržišnim udjelima od 40 % i više (npr. u Sje-dinjenim Američkim Državama, Australiji, Kini, Indiji i Južnoj Africi)23. Uzrok tome općenito leži u tamošnjem velikom udjelu sirovina koje se prevoze željeznicom, kao i tome da su sve navedene zemlje smještene na velikoj zemljopisnoj površini te se na njihove željezničke usluge primjenjuje jedan pravni poredak, jedinstveni propisi o jeziku i jedan tehnički sustav, zbog čega nije moguća jednostavna uspo-redba tamošnjeg stanja sa stanjem u EU-u.

Unatoč tome, neke države članice uspješno su povećale udio robe koja se prevozi željeznicom

23 Općeniti silazni trend u EU-u može se objasniti različitim problemima koji se po-javljuju u mnogim državama članicama u vezi sa željezničkim prijevozom tereta, koji su uzrokovani fragmentacijom europskog željezničkog tržišta u nekoliko na-cionalnih segmenata. Ti problemi uključuju nedostatak konkurentnosti na tržištu, postupke upravljanja željezničkim prometom koji nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza te druga administrativna i tehnička ograničenja. To stanje dodatno pogoršava zastarjela infrastruktura koja je godinama zanemarivana jer se prednost davala cestovnom prijevozu, dok su projekti željezničke infrastruktu-re bili usmjereni na izgradnju pruga za velike brzine.

23 Portal Međunarodne željezničke unije (UIC) i Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014.

25Opažanja

24 Iako je stanje u pogledu sektora željezničkog prijevoza tereta i dalje općenito nezadovoljavajuće kad je riječ o modalnom udjelu i količini prevezenog tereta, taj problem ne poprima jednake razmjere u cijelom EU-u. Analiza podataka Euro-stata koju smo proveli pokazuje da se u razdoblju 2000.–2013. modalni udio robe prevezene željeznicom povećao u ukupno deset od 26 država članica24. U ostalim državama članicama došlo je do pada razine uspješnosti, na primjer u svim drža-vama članicama središnje i istočne Europe čiji je modalni udio 2000. godine bio razmjerno visok. Nadalje, analiza koju smo proveli pokazuje da postignuta razina modalnog udjela nije utjecala ni na porast ni na pad udjela željezničkog prijevoza tereta (vidjeti tablicu 1.). Statistički podatci po državama članicama navedeni su u prilogu IV.

24 Na temelju podataka Eurostata (http://ec.europa.eu/eurostat/data/database). Cipar i Malta ne raspolažu željezničkom mrežom.

Tabl

ica 

1. Modalni udio željezničkog prijevoza tereta u EU-u

Modalni udio željezničkog prijevoza tereta 2013. g. Modalni udio željezničkog prijevoza tereta 2013. g. i trend u razdoblju 2000.–2013.

Više od 40 %Austrija (42,1 %)

Estonija (44,1 %) i Latvija (60,4 %)

Između 30 % i 40 %Švedska (38,2 %)

Litva (33,6 %)

Između 20 % i 30 %Njemačka (23,5 %) i Finska (27,8 %)

Češka (20,3 %), Mađarska (20,5 %), Slovačka (21,4 %) i Rumunjska (21,9 %)

Između 10 % i 20 %Italija (13 %), Ujedinjena Kraljevina (13,2 %), Belgija (15,1 %) i Danska (13,2 %)

Francuska (15 %), Poljska (17 %), Hrvatska (17,4 %), prosjek EU-a (17,8 %) i Slovenija (19,3 %)

Manje od 10 %Nizozemska (4,9 %)

Irska (1,1 %), Grčka (1,2 %), Luksemburg (2,4 %), Španjolska (4,6 %), Portugal (5,9 %) i Bugarska (9,1 %)

Napomena: države članice koje su posjećene u okviru ove revizije i prosjek EU-a istaknuti su podebljanim slovima.Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

26Opažanja

25 Kad je riječ o državama članicama koje su posjećene u okviru ove revizije, modal-ni udio robe prevezene željeznicom u razdoblju 2000.–2013. smanjio se u četirima državama članicama (Češka, Španjolska, Francuska i Poljska), a povećao u jednoj (Njemačka), što je prikazano na slici 5. i u prilogu V.

Slik

a 5. Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni

prijevoz tereta) izražen u %

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

EU Češka Njemačka Španjolska Francuska Poljska

2000

2013

27Opažanja

26 Posebno u Češkoj i Poljskoj na uspješnost željezničkog prijevoza tereta nepovolj-no utječe loše stanje željezničke mreže (koje se ne poboljšava time što se u obje-ma državama članicama pri raspodjeli sredstava EU-a daje prednost cestama), određivanje pristojbe za pristup na razmjerno visokoj razini te nedostatak neovi-snosti regulatornih tijela (vidjeti odlomak 43. i tablicu 3.) (posebno u slučaju Češ-ke). Zbog svega navedenog te dvije države članice nisu uspjele dosegnuti ciljne vrijednosti utvrđene za države članice središnje i istočne Europe u Bijeloj knjizi iz 2001. U Španjolskoj je postupak liberalizacije tržišta napredovao sporo te nije bio cjelovit, a u Francuskoj su na uspješnost nepovoljno utjecali nedostatak pristojbe za teška vozila i loša kvaliteta trasa dostupnih za željeznički prijevoz tereta.

27 U Njemačkoj je udio željezničkog prijevoza tereta razmjerno visok zahvaljujući njezinom središnjem položaju i visokom stupnju razvijenosti industrije, ali i ranoj liberalizaciji tržišta željezničkog prijevoza tereta, pristojbi za teška vozila koja je uvedena 2005. te razmjerno snažnom i neovisnom regulatornom tijelu.

Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta doprinosi mala brzina vlakova

28 Nezadovoljavajućoj razini uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u pogledu količine i modalnog udjela doprinosi prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova. Jednostavnijim riječima, teretni vlakovi prometuju sporo te se njihova brzina u posljednjem desetljeću nije znatno povećala. Nekim međunarodnim dionicama teretni vlakovi prometuju prosječnom brzinom od samo otprilike 18 km/h25. Razlog tome također leži u lošoj suradnji među nacionalnim upravite-ljima infrastrukture26. U državama članicama središnje i istočne Europe prosječna brzina iznosi od 20 do 30 km/h. Na primjer, revizijom smo utvrdili da je prosječna komercijalna brzina teretnih vlakova u Poljskoj 2014. godine iznosila 22,7 km/h.

29 Međutim, analiza koju smo proveli pokazala je da je na nekim željezničkim teretnim koridorima stanje znatno bolje (na primjer na 1. koridoru, odnosno Rajnsko-alpskom koridoru), kojima se prometuje prosječnom brzinom od otprilike 50 km/h27. Ta je brzina sličnija prosječnoj brzini teretnih motornih vozila (otprilike 60 km/h).

25 Prosječna brzina teretnih vlakova mjeri se od polaska iz polazišnog kolodvora do dolaska u odredišni kolodvor teretnog vlaka. U pravilu nije riječ o brzini „od vrata do vrata” jer teretni vlakovi obično ne prometuju na takav način, već između različitih uslužnih objekata (objekti u kojima se obavlja sastavljanje ili održavanje teretnih vlakova, ranžirni kolodvori i sl.).

26 SWD(2013) 12 završna verzija od 30. siječnja 2013. „Procjena učinka četvrtog paketa propisa o željeznicama”, str. 21.

27 Npr. na 1. koridoru (Rajnsko-alpski koridor).

28Opažanja

Brojni strateški i regulatorni čimbenici onemogućavaju veću konkurentnost željezničkog prijevoza tereta

Za ostvarivanje ciljeva prometne politike EU-a željeznički prijevoz tereta potrebno je učiniti gospodarski privlačnim

30 Količina robe koja se u EU-u svakodnevno prevozi do tvornica, skladišta ili krajnjih korisnika doseže tisuće tona. Željeznički prijevoz (i kombinirani prijevoz željezni-com i cestama) izravno se natječe s cestovnim prijevozom tereta: pošiljatelji pri odlučivanju o načinu prijevoza koji će upotrijebiti redovito uspoređuju ta dva načina. Oni dakako odabiru onaj način prijevoza koji najbolje ispunjava njihove potrebe, pri tome uglavnom uzimajući u obzir čimbenike kao što su pouzdanost, cijena, korisnička podrška, učestalost i trajanje prijevoza28. Drugim riječima, poši-ljatelji odabiru način prijevoza koji će upotrijebiti na temelju poslovnih kriterija, a ne na temelju prioriteta politika EU-a.

31 Kao što je već navedeno, neki proizvodi, primjerice sirovine, po svojoj su prirodi pogodniji za željeznički prijevoz (vidjeti odlomak 4.). Međutim, kad je riječ o dru-gim vrstama robe, da bi se mogao natjecati s cestovnim prijevozom, željeznički se sektor mora suočiti s nizom izazova koji utječu na pošiljateljev odabir, a uključuju vozni red, pristojbe za pristup ili točnost (vidjeti sliku 6.).

28 Također se uzimaju u obzir rizik od gubitka ili nastanka štete, fleksibilnost i utjecaj na okoliš (izvor: Europska intermodalna udruga, „Intermodalni godišnjak za 2011. i 2012. godinu”).

29Opažanja

Neki od izazova s kojima se suočava željeznički prijevoz tereta u usporedbi s cestovnim prijevozom

Izvor: Europski revizorski sud.

Slik

a 6.

Vlakovi se u pravilu moraju zaustavljati kako bi se

promijenila lokomotiva, strojovođa i sl.

Teret je u nepovoljnijem položaju u pogledu prioriteta

prolaska prugom

Naplaćuje se uporaba svakog kilometra

Nije moguć prijevoz od vrata do vrata

Ograničen broj željezničkih prijevoznika

Jedna lokomotiva i jedan strojovođa u svakoj zemlji

Trasu je potrebno zatražiti unaprijed

Prelazak preko granice

Upravljanje prometom

Troškovi pristupa

Prvi i zadnji kilometar

Intramodalno natjecanje

Administrativne prepreke

Pristup infrastrukturi

Prije prijevoza

Pouzdanost i vrijeme prijevoza

Fleksibilnost i cijena

Učestalost, korisnička podrška

i cijena

Fleksibilnost i cijena

18 % kopnenog

prijevoza tereta

75 % kopnenog

prijevoza tereta

Zaustavljanjasu rjeđa

Teret nije u nepovoljnijem

položaju

U nekim se zemljama ne

naplaćuje

Prijevoz od vrata do vrata

Velik brojcestovnih

prijevoznika

Jedan kamion i jedan vozač u cijelom EU-u

Zahtjeve nije potrebno podnositi

unaprijed

Tijekom prijevoza

TVORNICA

Željeznica Cesta

Fleksibilnost

Cijena

Vrijeme prijevoza

30Opažanja

Komisija je uložila napore u poboljšanje uvjeta za prijevoz robe željeznicom, ali i dalje je potrebno poduzeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor

32 Komisija je tijekom posljednjih 15 godina uložila napore u poboljšanje uvjeta za prijevoz robe željeznicom. To posebno uključuje izradu nekoliko različitih pake-ta propisa o željeznicama i drugih zakonodavnih mjera (vidjeti odlomke 8.–10.). Cilj tih mjera bio je otvoriti nacionalna tržišta, uskladiti pravila, bolje usmjeriti financijska sredstva EU-a na održive načine prijevoza te povećati konkurentnost i interoperabilnost željeznica na razini EU-a s ciljem uspostave jedinstvenog eu-ropskog željezničkog prostora.

Postupci radi utvrđivanja povrede obveze

33 Kako bi zajamčila da se ti uvjeti stvarno primjenjuju u praksi, Komisija je po-krenula velik broj postupaka radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s Direkti-vom 91/440/EEZ i Direktivom 2001/14/EZ29 (vidjeti tablicu 2.). U 14 od 2630 država članica ti su postupci doveli do presude Suda Europske unije. Najčešći uzroci povreda obveze povezani su sa sljedećim područjima: plan uspješnosti kojim se daju poticaji za povećanje uspješnosti željezničke mreže, razdvajanje računa vodećeg željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture, izračun pristojbe za pristup i neobjavljivanje mjera za prenošenja propisa. Osim toga, Komisija je pokrenula dodatne postupke radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s direktiva-ma o sigurnosti (Direktiva 2004/49/EZ) i interoperabilnosti (Direktiva 2008/57/EZ) željeznica.

34 U pet posjećenih država članica posebno su zabilježeni postupci radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s pristojbama za pristup koje je odredio upravitelj infra-strukture, neovisnošću regulatornih tijela i upravitelja infrastrukture, nedostat-kom plana uspješnosti, neobjavljivanjem mjera za prenošenja propisa, pravilima o dodjeli kapaciteta i razdvajanjem računa vodećeg željezničkog prijevoznika i upravitelja infrastrukture.

29 Ako određena država članica ne prenese propise EU-a u svoje nacionalno zakonodavstvo ili se sumnja da je prekršila zakonodavstvo Unije, Komisija protiv nje može pokrenuti službeni postupak radi utvrđivanja povrede obveze. Takav postupak obuhvaća niz koraka koji su predviđeni Ugovorima, od kojih je svaki utvrđen u službenoj odluci.

30 Cipar i Malta ne raspolažu željezničkom mrežom.

31Opažanja Ta

blic

a 2. Postupci radi utvrđivanja povrede obveze

Postupci radi utvrđivanja povrede obveze koji su doveli do presude Suda Europske unije u kojoj se zaključuje da predmetna država članica nije pravilno prenijela/provela zakonodavstvo EU-a

Država članica Predmet

nedo

stat

ak p

lana u

spje

šnos

ti

razd

vajan

je ra

čuna

izrač

un p

risto

jbi z

a pris

tup p

ruzi

neob

javlji

vanj

e mjer

a za p

reno

šenj

a pr

opisa

sman

jivan

je tro

škov

a sta

vljan

ja in

fra-

stru

ktur

e na r

aspo

lagan

je i v

isina

pris

tojb

i za

pris

tup

prim

jena n

ačela

izra

vnih

troš

kova

pri

izrač

unu p

risto

jbi z

a pris

tup

prav

ila o

dodj

eli ka

pacit

eta

neov

isnos

t upr

avite

lja in

frast

rukt

ure

(dod

jela t

rasa

)

upra

vljač

ka n

eovis

nost

upra

vitelj

a inf

ra-

stru

ktur

e (od

ređi

vanj

e pris

tojb

i)

urav

note

ženj

e pos

lovn

ih kn

jiga u

prav

ite-

lja in

frast

rukt

ure

suds

ka ža

lba p

rotiv

odlu

ka re

gulat

orno

g tij

ela

upra

vljač

ka n

eovis

nost

želje

zničk

ih

prije

vozn

ika

Bugarska √ √

Češka √ √ √ √

Njemačka √1 √

Irska √

Grčka √ √

Španjolska √ √ √

Francuska √ √1 √

Italija √1 √

Mađarska √ √ √

Austrija √1

Poljska √ √1 √ √

Portugal √ √

Slovenija √ √ √ √

Ujedinjena Kraljevina

√

1 Neriješeni predmeti.Napomena 1.: države članice koje su posjećene u okviru ove revizije istaknute su podebljanim slovima.Napomena 2.: Broj postupaka radi utvrđivanja povrede obveze koji navodi Europski revizorski sud obuhvaća samo postupke povezane s Di-rektivom 91/440/EEZ i Direktivom 2001/14/EZ. Pokrenuti su dodatni postupci radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s direktivama o sigurnosti (Direktiva 2004/49/EZ) i interoperabilnosti (Direktiva 2008/57/EZ) željeznica.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.

32Opažanja

Druge mjere

35 Komisija je također promicala koordinaciju među različitim dionicima u željeznič-kom prijevozu tereta doprinošenjem razvoju platformi i radnih skupina kao što je Europska mreža željezničkih regulatornih tijela (ENRRB), Platforma za upra-vitelje željezničke infrastrukture u Europi (PRIME) i Dijalog željezničkih prijevo-znika (RU Dialogue) te je imenovala europskog koordinatora za koridore mreže i dodatnog koordinatora za Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS)31. Osim toga, Komisija je uspostavila devet željezničkih teretnih koridora od kojih svaki raspolaže vlastitom upravljačkom strukturom i jedinstvenim kon-taktnim mjestom kako bi se zajamčila dobra koordinacija upravljanja prometom, pristupa infrastrukturi i ulaganja u željezničku infrastrukturu (vidjeti odlomak 10.).

36 Bez obzira na navedene napore, u vrijeme revizije i dalje je bilo potrebno podu-zeti mnogo koraka kako bi se uspostavio jedinstveni europski željeznički prostor: sustav EU-a i dalje je sustav od 26 odvojenih željezničkih sustava (Malta i Cipar ne raspolažu željezničkim mrežama) koji nisu u potpunosti interoperabilni. U Europi postoje brojni upravitelji infrastrukture (s barem jednim vodećim upraviteljem infrastrukture u svakoj državi članici), tijela za sigurnost i vrlo različita nacionalna pravila kojima se uređuje dodjela trasa, upravljanje, određivanje cijena i sl. Sve to umanjuje konkurentnost željezničkog prijevoza tereta.

Liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama te su u praksi i dalje prisutni postupci koji nisu u skladu s pravilima tržišnog natjecanja

Položaj vodećeg prijevoznika tereta

37 U prošlosti je u predmetnih 26 država članica za upravljanje željezničkom infra-strukturom i pružanje usluga prijevoza bilo zaduženo jedinstveno integrirano poduzeće. Prvim paketom propisa o željeznicama, koji je donesen 2001. godine, predviđeno je da se obavljanje tih aktivnosti u određenoj mjeri podijeli između upravitelja infrastrukture i vodećih željezničkih prijevoznika (operatera željeznič-kog prijevoza tereta).

31 Koordinatori djeluju u ime Europske komisije kao njezini predstavnici. Njihov mandat uključuje izradu relevantnog plana rada za koridor, potporu provedbi plana rada i njezino praćenje, redovitu provjeru informacija na forumu za koridore, iznošenje preporuka o područjima kao što je razvoj prometa na koridorima ili pristup izvorima financijskih sredstava te podnošenje godišnjih izvješća o ostvarenom napretku Europskom parlamentu, Vijeću, Komisiji i povezanim državama članicama.

33Opažanja

38 U skladu s drugim paketom propisa o željeznicama iz 2014. države članice tre-bale su u potpunosti otvoriti svoja tržišta željezničkog prijevoza tereta do 1. si-ječnja 2007. Otad svaki ovlašteni željeznički prijevoznik može zatražiti pristup željezničkoj infrastrukturi, zatražiti dodjelu trase i pružati usluge prijevoza robe u natjecanju s drugim željezničkim prijevoznicima (uključujući vodećeg prijevo-znika tereta)32.

39 Međutim, nije u svim državama članicama ostvarena jednaka razina otvorenosti tržišta. U Sloveniji i Slovačkoj tržišni udio vodećeg prijevoznika u vrijeme revizije i dalje je iznosio otprilike 90 %, a u šest drugih država članica (Grčkoj, Finskoj, Hr-vatskoj, Irskoj, Litvi i Luksemburgu) tržište željezničkog prijevoza tereta u praksi je ostalo zatvoreno jer vodeći željeznički prijevoznici tereta imaju 100 % tržišnog udjela. Kad je riječ o pet posjećenih država članica, iako se od otvaranja tržišta tržišni udio novih prijevoznika stalno povećavao, jedan željeznički prijevoznik, odnosno vodeći prijevoznik tereta i dalje zauzima barem 64 % tržišnog udjela (u tonskim kilometrima), a ostatak udjela podijeljen je među drugim željezničkim prijevoznicima tereta, pri čemu je udio vodećeg prijevoznika tereta u Španjolskoj bio znatno veći (81 %), što je prikazano na slici 7. Na razini cijelog EU-a vodeći željeznički prijevoznici imali su prosječno 66 % udjela na tržištu željezničkog prijevoza tereta.

32 Neke posjećene države članice (primjerice Njemačka) otvorile su svoja tržišta željezničkog prijevoza tereta prije roka.

Slik

a 7. Udjeli vodećih željezničkih prijevoznika i novih

prijevoznika na tržištu željezničkog prijevoza tereta (stanje od 2013. g.)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su dostavila tijela država članica.

Češka

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0Španjolska Njemačka Francuska Poljska

Vodeći prijevoznici

Ostali željeznički prijevoznici tereta

34Opažanja

40 Vodeći željeznički prijevoznici u određenom broju slučajeva i dalje ostvaruju ko-risti na temelju svog povijesnog dominantnog položaja te i dalje mogu postojati sukobi interesa koji vode do diskriminirajuće prakse kojom se umanjuje konku-rentnost željezničkih usluga. Primjeri takve prakse navedeni su u nastavku.

(a) Pristup terminalima i infrastrukturi skretnica (primjerice sporednim kolosije-cima i ranžirnim kolodvorima). Terminali i drugi osnovni objekti čine ključni dio željezničke infrastrukture. U nekim slučajevima novi prijevoznici nailaze na poteškoće pri pokušaju da pristupe tim objektima pod istim uvjetima kao vodeći prijevoznik tereta (vidjeti okvir 3. točku (a))33.

(b) Dodjela trase vlaka. Da bi mogli prevesti robu, željeznički prijevoznici tereta od upravitelja infrastrukture prvo moraju zatražiti kapacitet koji je potreban za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu. U nekim slučaje-vima vodeći prijevoznici tereta i dalje ostvaruju prednosti u pogledu dodjele trasa (vidjeti okvir 3. točku (b)).

(c) Dostupnost željezničkih vozila. Novi željeznički prijevoznici mogu imati problema u pristupu željezničkim vozilima koja su im potrebna da započnu svoje djelatnosti (posebno u slučaju lokomotiva s obzirom na njihovu viso-ku cijenu), dok su vodeći prijevoznici tereta naslijedili veliki broj lokomotiva i vagona koji su pripadali starom integriranom društvu za željeznice, koje je često subvencionirano javnim financijskim sredstvima. Vodeći prijevoznici te-reta često oklijevaju u tome da konkurentima iznajme ili prodaju višak svojih željezničkih vozila po poštenoj cijeni (vidjeti okvir 3. točku (c)).

(d) Održavanje željezničkih vozila. Lokomotive i vagone potrebno je redovito održavati. Novi prijevoznici mogu imati poteškoća u pristupu centrima za održavanje jer su oni u nekim slučajevima djelomično u vlasništvu vodećeg prijevoznika tereta.

41 Osim toga, tržište željezničkog prijevoza u EU-u također je suočeno s procesom konsolidacije pri čemu vodeći prijevoznici tereta kupuju druge prijevoznike tere-ta, kako na domaćem tržištu, tako i u drugim državama članicama. Time se može umanjiti konkurentnost jer može doći do toga da mali broj velikih poduzeća zauzme dominantan položaj na tržištu EU-a. Na primjer, nakon što je vodeći pri-jevoznik u Njemačkoj preuzeo niz novih prijevoznika, postao je vodećim prijevo-znikom u trima drugim državama članicama – Danskoj, Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini.

33 Člankom 13. Direktive 2012/34/EU uveden je sveobuhvatan skup novih pravila namijenjenih rješavanju poteškoća pri pristupu terminalima i drugim uslužnim objektima, a rok za prenošenje u nacionalno zakonodavstvo bio je lipanj 2015.

35Opažanja

Regulatorna tijela

42 Države članice morale su u okviru procesa liberalizacije osnovati regulatorna tijela kako bi se zajamčio nediskriminirajući pristup željezničkoj mreži34. Međutim, u praksi regulatorna tijela koja su uspostavile države članice nisu bila dovoljno neovisna i nisu imala potrebne ovlasti i resurse kako bi mogla obavljati svoje dužnosti. To je dovelo do toga da je Komisija protiv određenih država članica po-krenula nekoliko postupaka radi utvrđivanja povrede obveze (vidjeti odlomak 33. i tablicu 2.).

43 Revizijom smo utvrdili da su u pet posjećenih država članica i dalje postojale znatne razlike u pogledu broja zaposlenika kojima su dodijeljene regulatorne zadaće i operativne i financijske neovisnosti tijela. U tablici 3. prikazano je stanje u regulatornim tijelima u vrijeme revizije po posjećenim državama članicama.

34 Direktiva 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL L 75, 15.3.2001., str. 29.).

Primjeri prakse ograničavanja konkurentnosti: Poljska, Francuska i Španjolska

(a) U Poljskoj vodeći prijevoznik tereta preko društva kćeri ima vlasništvo nad većinom tamošnjih najvažnijih terminala, uključujući važne granične terminale. Jedan takav terminal nalazi se na jednoj od glavnih dio-nica jednog teretnog koridora. Drugi željeznički prijevoznici trebali bi moći pristupiti tom terminalu pod poštenim i nediskriminirajućim uvjetima, no u vrijeme revizije to u praksi nije bilo tako: kapacitet terminala uglavnom je bio rezerviran za vodećeg željezničkog prijevoznika. To je predstavljalo prepreku novim prijevo-znicima koji su bili primorani koristiti se duljim dionicama koje su prolazile drugim graničnim prijelazom.

(b) U Francuskoj je šest fiksnih trasa (trase na kojima rjeđe dolazi do promjena zbog radova na održavanju i sl.) dodjeljivano vodećem željezničkom prijevozniku mnogo češće nego drugim prijevoznicima. 80 % trasa koje su 2014. godine dodijeljene vodećem željezničkom prijevozniku tereta bilo je fiksno, dok je novim prijevozni-ca dodijeljeno 68 % fiksnih trasa.

(c) Vodeći prijevoznik tereta u Španjolskoj nijednu svoju suvišnu lokomotivu ni vagon nije prodao drugim prijevoznicima na tamošnjem tržištu, iako je dio suvišnih željezničkih vozila prodan prijevoznicima u drugim zemljama. Španjolska vlada osnovala je 2014. godine zasebno poduzeće za najam željezničkih vozila koje je i dalje bilo dio iste poslovne grupe kao i vodeći prijevoznik. Međutim, u vrijeme revizije predmetno poduze-će još nije bilo iznajmilo nijednu lokomotivu ni vagon novim prijevoznicima. Povrh toga, vodeći prijevoznik tereta jedini je prijevoznik čije lokomotive imaju dozvolu za vuču teretnih vlakova i u Španjolskoj i na među-narodnoj dionici Perpignan – Figueras.

Okv

ir 3

.

36Opažanja

Postupci upravljanja prometom nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, čak ni na teretnim koridorima

44 Željeznička mreža u EU-u općenito je izgrađena za mješoviti promet. Drugim riječima, teretni i putnički vlakovi obično se koriste istim kolosijecima. Da bi se moglo prometovati mrežom, potrebno je utvrditi postupke upravljanja za dodje-lu i reguliranje trasa. Taj zadatak obavljaju pojedinačni upravitelji infrastrukture. Međutim, kao što je pojašnjeno u nastavku, ti postupci u pravilu nisu prilagođeni posebnim potrebama željezničkog prijevoza tereta, koji je u više od 50 % slučaje-va prekograničan, čak ni u slučaju željezničkih teretnih koridora (vidjeti također odlomak 52.). Time se željeznicama otežava natjecanje s drugim načinima prijevo-za, posebno cestovnim prijevozom čija je infrastruktura otvorena za pristup na razini cijelog EU-a.

Tabl

ica 

3. Regulatorna tijela u posjećenim državama članicama – ključni podatci

Država članicaBroj zaposlenika koji se bave regulatornim

pitanjima

Pokazatelj: km mreže po zaposleniku

Broj pritužbi pri-mljenih u vrijeme

revizije

Zaseban proračun Neovisnost o ministarstvu prometa

Češka 1 9 570 Podatci nisu pruženi Ne Ne.Tijelo je u nadležnosti ministarstva prometa.

Njemačka 50 826

82–112 godišnje (usluge teret-nog i putničkog prijevoza)

Da

Da.Proračun odobrava ministarstvo gospodar-stva, a savezni predsjednik imenuje predsjed-nika i dva potpredsjednika.

Španjolska 3 4 658 2 Da(od 2013. godine)

Da.Parlament imenuje predsjednika i upravni odbor.

Francuska 36 813 15 Da(od 2011. godine)

Da.Od sedam članova, vlada imenuje njih četiri, a parlament i vijeće za gospodarska i socijalna pitanja te pitanja povezana s okolišem imenu-ju preostala tri.

Poljska 17 1 136 5 DaDjelomično.Premijer imenuje predsjednika, a ministar prometa imenuje dva zamjenika predsjednika.

37Opažanja

Dodjela kapaciteta

45 Kako bi vlak prometovao željezničkom mrežom određene zemlje, željeznički prijevoznik od odgovornog upravitelja infrastrukture prvo mora zatražiti dodjelu trase (kapacitet koji je potreban za vožnju vlaka između dva mjesta u određenom vremenu). Dodjela se obavlja na temelju postupka koji su utvrdili pojedinačni upravitelji infrastrukture: željeznički prijevoznici tereta u pravilu mogu unapri-jed podnijeti zahtjev za dodjelu trase u okviru godišnjeg voznog reda ili mogu u nekom kasnijem trenutku ad hoc zatražiti dodjelu jedne od trasa koje su i dalje dostupne u okviru kapaciteta za rezervaciju. Međutim, vremenski okvir za izradu godišnjeg voznog reda koji su odredili upravitelji infrastrukture nije prilagođen potrebama sektora željezničkog prijevoza jer je trase potrebno rezervirati otpri-like godinu dana unaprijed. Za razliku od putničkog prijevoza, koji je redovitiji i jednostavnije ga je planirati, prijevoznici tereta teško mogu predvidjeti buduću potražnju u tako dugačkom razdoblju da bi mogli rezervirati najprikladnije trase mreže.

46 Željeznički prijevoznici tereta, a posebno oni manji, stoga su prisiljeni koristiti se ad hoc sustavom (na primjer, u Poljskoj se taj sustav koristi u 90 % slučajeva). Taj sustav nudi samo ograničeni broj trasa (one koje još nisu rezervirane u okviru godišnjeg voznog reda, posebno voznog reda putničkih vlakova). To često dovodi do jedne od sljedećih dviju situacija: ili je dostupan samo ograničen broj trasa zbog čega pošiljatelji ne mogu odabrati onu koja im odgovara (što vodi do toga da potencijalni kupci odabiru alternativni način prijevoza, obično cestovni prije-voz) ili je ponuđena manje odgovarajuća trasa (npr. dulja dionica s više zaobilaza-ka) što općenito vodi do većih troškova i duljeg trajanja prijevoza.

47 Naplaćivanje naknade za rezervaciju željezničkim prijevoznicima može biti koristan instrument za odvraćanje od neiskorištavanja rezervacija, ali asimetrični sustavi kazni mogu dodatno uvećati poteškoće s kojima se željeznički prijevoznici tereta susreću pri uporabi sustava godišnjeg voznog reda (vidjeti okvir 4.).

Primjer asimetričnog sustava kazni: Češka

U Češkoj se sada primjenjuju kazne u slučaju da se određena trasa rezervira, a ne iskoristi. Ta je kazna više od 40 % veća (po vlak-kilometru) za teretni prijevoz nego za putnički prijevoz.O

kvir

 4.

38Opažanja

Primjeri raspoređivanja prioriteta kojim se prijevoz tereta stavlja u nepovoljniji položaj: Poljska i Češka

U Poljskoj teretni vlakovi na ljestvici od osam prioritetnih kategorija zauzimaju šesto i sedmo mjesto (osma kategorija odnosi se na prazne putničke vlakove).

U Češkoj upravitelj infrastrukture primjenjuje niz pravila o davanju prednosti prema kojima međunarodni prijevoz tereta ima najmanju prednost.

Okv

ir 5

.

48 Prema člancima 39. i 47. Direktive 2012/34/EU države članice moraju utvrditi posebna pravila o dodjeli kapaciteta za različite usluge. U slučaju preklapanja zahtjeva (slučajevi u kojima dva prijevoznika ili više njih zatraži istu trasu) koji nije moguće riješiti procesom koordinacije u okviru kojeg upravitelj infrastrukture prijevoznicima predlaže alternativne trase, upravitelj infrastrukture primjenjuje niz pravila o davanju prednosti kojima se prijevoz tereta u pravilu stavlja u nepo-voljniji položaj (vidjeti okvir 5.).

49 Člancima 37. i 40. Direktive 2012/34/EU uvedeni su posebni uvjeti suradnje između upravitelja infrastrukture u pogledu dodjele kapaciteta i naplate prekograničnih željezničkih usluga. Imajući na umu da je rok za prijenos Direktive u nacionalno zakonodavstvo bio lipanj 2015., prerano je da bi se mogao procijeniti učinak tih novih zakonskih obveza.

Upravljanje prometom vlakova

50 Nakon što se željezničkim prijevoznicima dodijele trase i vlakovi počnu pro-metovati mrežom, za upravljanje njihovim prometom odgovoran je upravitelj infrastrukture. Svakodnevno dolazi do promjena u voznom redu vlakova i njihova zaustavljanja kako bi se uzele u obzir smetnje na mreži, radovi na održavanju određenih pruga, kašnjenja drugih i sl. U takvim slučajevima upravitelji infra-strukture daju prednost putničkim vlakovima, što uzrokuje znatna kašnjenja teretnih vlakova bez obzira na vrstu robe koju prevoze ili razloga za kašnjenje.

51 Povrh toga, radovi na održavanju obično se obavljaju noću, kad je kapacitet želje-zničke mreže u pravilu pristupačniji za teretne vlakove.

39Opažanja

Europski željeznički teretni koridori

52 Cilj Uredbe o željezničkim teretnim koridorima35 bio je olakšati i promicati operacije povezane sa željezničkim prijevozom tereta, uključujući upravljanje prometom. Tom je Uredbom posebno uspostavljeno devet željezničkih teretnih koridora, od kojih je njih šest u prometu od studenoga 2013. Kao rok za puštanje u promet preostalih triju koridora u vrijeme revizije bio je predviđen studeni 2015. (vidjeti okvir 1.).

53 Jedna od glavnih novina uvedenih sa željezničkim teretnim koridorima bila je uspo-stava jedinstvenih kontaktnih mjesta, koja prijevoznicima omogućuju da na jednom mjestu i jednom radnjom zatraže trasu vlaka u obliku takozvanih unaprijed određenih trasa ili rezerviraju kapacitet za teretne vlakove koji prelaze barem jednu granicu na tom koridoru. Ta promjena znači da prijevoznik tereta koji želi organizirati prometova-nje teretnog vlaka određenim koridorom više ne mora pojedinačno kontaktirati upra-vitelje infrastruktura svih država članica kojima želi proći. Zahtjev za trasu umjesto toga može podnijeti jedinstvenom kontaktnom mjestu. Unaprijed određene trase nije moguće otkazati tijekom zadnja dva mjeseca prije polaska vlaka.

54 Međunarodne unaprijed određene trase i predloženi kapaciteti za rezervaciju namijenjeni su isključivo teretnim vlakovima, pri čemu se prednost daje vlakovi-ma koji prelaze barem jednu granicu. Pravila koja se primjenjuju u slučaju prekla-panja zahtjeva utvrđena su Okvirom za dodjelu kapaciteta koji je izradio izvršni odbor željezničkih teretnih koridora.

55 Iako je prosječna brzina teretnih vlakova koji prometuju koridorima veća nego u ostatku mreže (vidjeti odlomak 29.), revizijom smo utvrdili da je u praksi u prvoj godini rada potpora željezničkom prijevozu tereta na teretnim koridorima pru-žena tek u određenoj mjeri te su i dalje postojali mnogi od prethodno navedenih nedostataka. Posebno su zabilježeni slučajevi opisani u nastavku.

(a) Broj i kvaliteta unaprijed određenih trasa koje su stavljene na raspolaganje te raspored podnošenja zahtjeva za trasu preko jedinstvenog kontaktnog mjesta nisu prilagođeni potrebama željezničkog prijevoza tereta. Unapri-jed određene trase potrebno je zatražiti otprilike godinu dana prije njihove uporabe, što je u sektoru željezničkog prijevoza tereta predugo razdoblje za predviđanja prometa. Međutim, postoji određeni kapacitet za rezervaciju namijenjen ad hoc planiranju prometa, u okviru kojeg se trasa može zatražiti otprilike dva mjeseca unaprijed.

(b) Prometna pravila koja se primjenjuju na europskim željezničkim teretnim kori-dorima istovjetna su pravilima koja upravitelji infrastrukture primjenjuju u svim državama članicama (iznimku čini Ujedinjena Kraljevina) te se tim pravilima teretni vlakovi u slučaju smetnji na mreži stavljaju u nepovoljniji položaj (vidjeti odlomak 50.).

35 Uredba (EU) br. 913/2010.

40Opažanja

56 Također smo utvrdili da pravila i postupci koji se primjenjuju na predmetnih devet željezničkih teretnih koridora nisu usklađeni duž pojedinačnih koridora ili među njima. Povrh toga, u zakonskim aktima o željezničkim teretnim koridorima ne postoji zakonska obveza kojom se predviđa donošenje zajedničkih postupa-ka. Time se otežavaju operacije željezničkog prijevoza tereta u Europi (vidjeti okvir 6.).

Primjeri neusklađenih pravila: Atlantski koridor (4.), Koridor Bliski istok (7.) i Češko-slovački koridor (9.)

Na 4. željezničkom teretnom koridoru, koji prolazi Portugalom, Španjolskom i Francuskom, unaprijed odre-đene trase stavljaju se na raspolaganje sedam dana tjedno u Španjolskoj i Portugalu, dok su u Francuskoj zbog radova na održavanju mreže i ograničenog radnog vremena dostupni samo pet dana tjedno.

Rok u kojem željeznički prijevoznik tereta može podnijeti zahtjev za rezervaciju kapaciteta iznosi 60 dana prije polaska vlaka u slučaju 7. željezničkog teretnog koridora, koji prolazi Češkom, Austrijom, Slovačkom, Mađarskom, Rumunjskom, Bugarskom i Grčkom, dok u slučaju 9. željezničkog teretnog koridora, koji prolazi Češkom i Slovačkom, taj rok iznosi 30 dana. Ta se razlika pojavljuje čak i unutar teritorija iste države članice.

Kako bi riješili to stanje, upravni odbori svih koridora u listopadu 2015. dogovorili su se oko uvođenja usklađe-nog roka od 30 dana, koji će se primjenjivati tek od 2017. godine.

Okv

ir 6

.

57 Posljedica toga bila je vrlo niska razina uporabe unaprijed određenih trasa u ne-kim područjima. Na primjer, u Češkoj 2015. godine na 9. željezničkom teretnom koridoru (Češko-slovački koridor) rezervirane su samo tri unaprijed određene trase od njih 24, a na 7. željezničkom teretnom koridoru (Bliski istok) nije rezervi-rana nijedna. Za 2015. godinu zatraženo je samo pet od 15 dostupnih unaprijed određenih trasa 4. željezničkog teretnog koridora (Atlantski koridor) na njegovoj dionici u Španjolskoj.

41Opažanja

Administrativna i tehnička ograničenja i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta

58 Različiti nacionalni propisi i pravila koji se primjenjuju na željezničke prijevozni-ke tereta u EU-u rezultat su odvojenog razvoja 26 željezničkih mreža i razlika u tumačenju i prenošenju pravnog okvira EU-a za željeznice. Komisija je uspješ-no otklonila neke administrativne i tehničke prepreke, primjerice uspostavom Europske agencije za željeznice u okviru drugog paketa propisa o željeznicama. Ta agencija ima ključnu ulogu u promicanju interoperabilnosti, usklađivanju tehničkih standarda i razvoju zajedničkog pristupa u pogledu sigurnosti u bliskoj suradnji s državama članicama i dionicima u željezničkom sektoru.

59 Međutim, kao što je Sud istaknuo u izvješću iz 2010. godine36, i dalje postoje određena administrativna i tehnička ograničenja zbog kojih dolazi do povećanja troškova prijevoza robe željeznicom i veće složenosti operacija povezanih sa že-ljezničkim prijevozom tereta. Osim toga, ta ograničenja mogu dovesti do prepre-ka u pristupu tržištu, posebno za nove prijevoznike.

60 Te prepreke uključuju dugotrajne postupke odobravanja prometovanja vozi-la i izdavanja rješenja o sigurnosti za željezničke prijevoznike. Uporabu vozila moraju odobriti tijela za sigurnost svih država članica kojima će to vozilo pro-metovati, što vodi do skupih i dugotrajnih postupaka. Ukupni dodatni troškovi povezani s dozvolama za vozilo koje izdaju nacionalna tijela za sigurnost iznose otprilike 1,6 milijuna eura po vozilu37. Kako bi olakšale taj postupak, neke države članice potpisale su sporazume o uzajamnom priznavanju postupaka izdavanja odobrenja za željeznička vozila, no ti sporazumi ne obuhvaćaju u svim slučaje-vima teretne vagone. U slučaju da Vijeće i Europski parlament konačno odobre tehnički stup četvrtog paketa propisa o željeznicama kojim se jača uloga Europ-ske agencija za željeznice u postupku izdavanja dozvola te ako se on provede na odgovarajući način, ta bi se administrativna ograničenja trebala znatno smanjiti.

36 Tematsko izvješće br. 8/2010.

37 SWD(2013) 8 završna verzija od 30. siječnja 2013. „Procjena učinka četvrtog paketa propisa o željeznicama”

42Opažanja

61 Dodatan problem čini poznavanje stranih jezika koje se traži od strojovođa. Oni su obvezni moći se sporazumjeti na jeziku zemlje kroz koju vlak prolazi. Za razliku od sektora zrakoplovstva u kojem postoji samo jedan radni jezik, zbog navede-nog zahtjeva obično je potrebno zamijeniti vozača na graničnom prijelazu, što je skup i složen postupak.

62 Ograničenja se odnose i na tehničke aspekte rada vlaka, kojima se umanjuje interoperabilnost.

(a) Različiti sustavi signalizacije: svaka lokomotiva koja ulazi u određenu ze-mlju mora biti opremljena nacionalnim sustavom signalizacije, što znači da lokomotive koje prelaze granicu moraju imati ugrađena barem dva ili tri sustava signalizacije. Komisija u bliskoj suradnji s državama članicama i dru-gim dionicima u željezničkom sektoru izrađuje i primjenjuje europski sustav signalizacije ERTMS koji bi trebao zamijeniti nacionalne sustave signalizacije. Međutim, uvođenje sustava ERTMS teče sporo te se pojavljuju problemi u vezi s interoperabilnošću.

(b) U različitim državama članicama upotrebljavaju se različiti sustavi elektrifika-cije, a u nekim slučajevima čak i unutar iste zemlje (npr. u Češkoj i Francuskoj). Problemi se također mogu pojaviti zbog nedostatka elektrificiranih pruga.

(c) Razlike u najvećoj dopuštenoj duljini vlaka (na primjer, u Španjolskoj vlakovi ne smiju biti dulji od 450 m, dok su u Francuskoj dopušteni vlakovi duljine do 740 m). Time se znatno umanjuje konkurentnost prijevoza robe željeznicom.

(d) Različite kategorije opterećenja osovine.

(e) Nedostatak standardne europske širine kolosijeka (na primjer, vlakovi stan-dardne širine kolosijeka ne mogu prometovati prugama u Španjolskoj ili bal-tičkim zemljama te se moraju zaustaviti na granici kako bi se roba premjestila u druge vlakove koji mogu prometovati tamošnjim kolosijecima).

63 Rješenja za neke od tih ograničenja predviđena su izmijenjenom Uredbom o transeuropskoj mreži, koja je donesena 2013. godine. Na primjer, Uredbom se zahtijeva nadogradnja osnovne mreže kako bi ispunila posebne standarde koji su ujednačeni na razini cijelog EU-a. Ti standardi obuhvaćaju odgovarajuće tehnič-ke specifikacije interoperabilnosti (TSI), primjenu Europskog sustava upravljanja željezničkim prometom (ERTMS), elektrifikaciju (iako se ne obvezuje na uvođenje nijedne posebne vrste elektrifikacije) i mogućnost prometovanja vlakova duljine 740 m brzinom od 100 km/h i opterećenjem osovine od 22,5 t. Prelazak na stan-dardnu širinu kolosijeka UIC (1435 mm) također je jedan od prioriteta osnovne mreže. Navedene zahtjeve potrebno je ispuniti do 2030. godine na razini osnovne mreže i do 2050. na razini cijele mreže.

43Opažanja

Zbog nedostatka transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta ne potiče se unaprjeđenje korisničke podrške

64 Korisnička podrška jedan je od glavnih čimbenika koji utječu na pošiljatelje pri odabiru načina prijevoza (vidjeti odlomak 30.). Usluge koje željeznički prijevoznici pružaju ne povezuju se samo s cijenom, već i s pouzdanošću ili trajanjem prijevo-za. Međutim, upravitelji infrastrukture nemaju službenu obvezu javnog objavlji-vanja podataka o uspješnosti mreže kao što su dodijeljene i otkazane trase, pro-sječna brzina teretnog prometa u mreži te točnost i pouzdanost mreže. Slijedom toga, upravitelji infrastrukture nisu pod pritiskom da povećaju uspješnost mreže, a pošiljateljima je otežano dobivanje pouzdanih informacija o korisničkoj podršci koju nude željeznički prijevoznici, što posebno vrijedi u slučaju novih prijevoznika koji ne mogu provjeriti podatke koje su pružili upravitelji infrastrukture u svrhu promidžbe svojih usluga.

65 Takvi se podatci već prikupljaju za putnički promet, i to u okviru Sustava za praće-nje željezničkog tržišta (RMMS) na dobrovoljnoj osnovi kojim upravlja Komisija, no teretni promet još nije obuhvaćen tim sustavom. U skladu s Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1100 pružanje podataka u okviru sustava RMMS po-stat će obvezno za države članice od 2016. godine, uključujući podatke o uspješ-nim i odbijenim dodjelama trasa, točnosti i otkazivanju usluga prijevoza tereta te broju i opisu pritužbi u vezi s uslužnim objektima38. Ako se ta Uredba pravilno izvrši, objavom tih podataka trebalo bi se doprinijeti većoj transparentnosti i potaknuti upravitelje infrastrukture i prijevoznike da povećaju kvalitetu usluga koje pružaju. Međutim, i dalje nije obvezno pružanje podataka o prosječnoj brzini usluga prijevoza tereta.

66 Transparentnost u pogledu uspješnosti usluga željezničkog prijevoza tereta na prometnim koridorima već se pokušalo povećati Uredbom o željezničkim teret-nim koridorima. Prema toj Uredbi potrebno je odrediti pokazatelje uspješnosti na razini svakog koridora i pratiti ih svake godine te objaviti povezane rezultate u godišnjim izvješćima o koridorima. Osim toga, upravni odbor svakog koridora obvezan je svake godine provesti anketu o zadovoljstvu korisnika predmetnog teretnog koridora i jednom godišnje objaviti rezultate te ankete. Unatoč tome, analiza koju smo proveli pokazuje da i dalje postoje ograničenja.

38 Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 оd 7. srpnja 2015. o obvezama izvješćivanja država članica u okviru nadzora željezničkog tržišta (SL L 181, 9.7.2015., str. 1.).

44Opažanja

(a) Anketom o zadovoljstvu obuhvaćeni su samo željeznički teretni koridori, a upitnik koji su države članice dužne popuniti u skladu s Uredbom Komisije br. 2015/1100 ne uključuje evaluaciju zadovoljstva korisnika cijelom mrežom. Međutim, željeznički prijevoznici tereta, a posebno pošiljatelji, zanimaju se za uspješnost cijele mreže: vrijeme koje je potrebno za prijevoz kontejnera od jedne do druge točke i pouzdanost željezničke pruge koja će se koristiti (bez obzira na to radi li se o željezničkom teretnom koridoru).

(b) Pokazatelji uspješnosti određuju se pojedinačno za svaki željeznički teretni koridor zbog čega mogu biti nedosljedni ili neusporedivi.

67 U širem smislu, također smo primijetili da Komisija ne prati redovito dva druga ključna elementa svoje politike željezničkog prijevoza tereta.

(a) Napredak ostvaren u pogledu dosezanja ciljnih vrijednosti politike željeznič-kog prijevoza tereta utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. prema kojima se do 2030. godine 30 % tereta prevezenog cestama na udaljenostima većima od 300 km treba prevoziti drugim načinima prijevoza, a do 2050. godine više od 50 % tereta. Osim toga, nisu utvrđene nikakve prijelazne ciljne vrijednosti.

(b) Udio robe prevezene električnim lokomotivama, čije su emisije CO2 manje od emisija dizelskih lokomotiva (informacije kojima Komisija raspolaže odnose se samo na udio elektrificiranih pruga, ne i na njihovu uporabu).

Pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi nepovoljnije su u odnosu na pristojbe za pristup cestama

68 Kako bi lokomotiva mogla proći željezničkom mrežom određene zemlje, želje-znički prijevoznik mora od upravitelja infrastrukture koji je zadužen za upravlja-nje predmetnom infrastrukturom zatražiti dodjelu trase. Upravitelj infrastrukture određuje pristojbu za pristup koju željeznički prijevoznik mora platiti za uporabu svakog kilometra željezničke mreže. Te pristojbe mogu iznositi i od 20 % do 30 % operativnih troškova koje snose željeznički prijevoznici.

45Opažanja

69 Svaki upravitelj infrastrukture određuje pristojbe za pristup na temelju općih odredbi Direktive br. 2001/14/EZ, Direktive br. 2012/34/EZ i Provedbene uredbe Komisije (EU) 2015/90939. Pristojbe za pristup željezničkih teretnih vlakova znatno se razlikuju od države do države, čak i na istom teretnom koridoru (vidjeti sli-ku 8.). Osim toga, u njima se ne odražava uvijek stanje u kojem se infrastruktura nalazi.

39 Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/909 оd 12. lipnja 2015. o načinima izračuna troška koji je izravno nastao kao posljedica obavljanja željezničke usluge (SL L 148, 13.6.2015., str. 17.–22.), u kojoj se utvrđuju pravila koja su upravitelji infrastrukture obvezni primjenjivati.

Slik

a 8. Pristojbe za pristup pruzi po vlak-kilometru (u eurima)

2014. godine (na temelju teretnog vlaka od 1 000 bruto tona)

Izvor: Europski revizorski sud na temelju upitnika u okviru sustava RMMS (SWD(2014) 186, Prilog 8.) – za Francusku i Italiju podatci se odnose na 2013. g.

ESDKSELUSIELPTFRFIUKHUBGBEITNLDESKPLATROCZEELTIELV

12

10

8

6

4

2

0

46Opažanja

70 Osim toga, pristojbe za pristup teretnih vlakova željezničkoj infrastrukturi u EU-u u prosjeku su 28 % veće od pristojbi za međugradske putničke vlakove i 78 % od pristojbi za prigradske vlakove40. To je bio slučaj u dvjema posjećenim državama članicama.

(a) Naknada za korištenje infrastrukture u Češkoj sastoji se od dvaju dijelova: na-knade za upravljanje prometom i naknade za samu infrastrukturu. Ta dva iznosa zajedno čine iznos od približno 1,50 eura po vlak-kilometru i 1,75 eura po tisući bruto tonskih kilometara za teretne vlakove, odnosno 0,25 eura po vlak-kilome-tru i 1,35 eura po tisući bruto tonskih kilometara za putničke vlakove.

(b) Unatoč tome što su u Poljskoj od 2013. godine smanjene prosječne pristojbe za pristup (u vlak-kilometrima), one su i dalje znatno veće za teretne vlakove nego za putničke vlakove (otprilike 3,3 eura u usporedbi s 1,6 eura 2015. godine).

71 S druge strane, teretna motorna vozila ne plaćaju nikakvu naknadu za pristup cestovnoj infrastrukturi osim cestarina na cestama na kojima se one naplaću-ju i pristojbi za teška vozila u slučaju da se one primjenjuju. Direktivom EU-a o pristojbama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila41 propisano je da se troškovi izgradnje, poslovanja i razvoja infra-strukture mogu nadoknaditi na način da se korisnicima cesta naplaćuju cestarine i vinjete. Međutim, primjena cestarina i vinjeta u EU-u nije obvezna. Kad je riječ o pet posjećenih država članica, pristojba za teška vozila koja se primjenjuje na teretna motorna vozila postojala je u Češkoj, Njemačkoj i Poljskoj. U tim je trima državama članicama tarifa po tonskom kilometru manja od prosječne pristojbe za pristup željezničkoj infrastrukturi. U Češkoj i Poljskoj pristojba se primjenjiva-la samo na određeni dio cesta (otprilike 20 % državne cestovne mreže u Češkoj i 15 % u Poljskoj). U Španjolskoj i Francuskoj teretna motorna vozila u pravilu moraju platiti cestarinu samo na autocestama. Takvim se stanjem dodatno uma-njuje konkurentnost teretnog prijevoza željeznicom u odnosu na prijevoz cestom u smislu troškova (vidjeti primjer u okviru 7.).

40 Prema Četvrtom izvješću Vijeću i Europskom parlamentu o praćenju razvoja željezničkog tržišta (COM(2014) 353 završna verzija od 13. lipnja 2014.).

41 Direktiva 1999/62/EZ (SL L 187, 20.7.1999., str. 42.), kako je izmijenjena Direktivom 2006/38/EZ (SL L 157, 9.6.2006., str. 8.) i Direktivom 2011/76/EU (SL L 269, 14.10.2011., str. 1.).

Trošak pristupa međunarodnoj dionici između Francuske i Španjolske

Međunarodnom dionicom pruge između Perpignana i Figuerasa upravlja privatni koncesionar koji je odgovo-ran za određivanje pristojbi za pristup vlakova. Ukupni trošak izgradnje ove pruge iznosi 1,1 milijardu eura, od čega je 162 milijuna izdvojeno iz sredstava EU-a. Na predmetnoj dionici pruge trošak pristupa infrastrukturi šest je puta veći od iznosa koji je potrebno platiti za ekvivalentan broj teretnih motornih vozila42 koji između ista dva mjesta putuju autocestom.

42 Uzimajući u obzir da se u Francuskoj po jednom vlaku prosječno preveze 475 tona (prema godišnjem izvješću o praćenju tržišta za 2013. godinu Skupine neovisnih regulatornih tijela za željeznicu IRG-Rail), za prijevoz iste količine robe bilo bi potrebno otprilike 12 teretnih motornih vozila nosivosti od 40 tona.

Okv

ir 7

.

47Opažanja

72 Osim toga, pri određivanju naknade koju korisnici trebaju platiti za pristup infra-strukturi ne uzimaju se u cijelosti u obzir vanjski učinci uzrokovani željezničkim i cestovnim prijevoznom (utjecaj na okoliš te onečišćenje, zagušenje prometa ili nesreće i sl.). Time se još više povećava prednost cestovnog prijevoza pred želje-zničkim prijevozom.

73 Osim uspostavljanja ravnoteže između pristojbi za pristup koje se naplaćuju za različite načine prijevoza postoje i druge mjere koje se mogu provesti u svrhu promicanja željezničkog prijevoza tereta. Te mjere uključuju ograničenje cestov-nog prometa za kamione i subvencije poduzećima koja se bave kombiniranim prijevozom željeznicom i cestama. Ta se praksa primjerice primjenjuje u Švicar-skoj, gdje je modalni udio željezničkog prijevoza tereta 170 % veći od prosjeka u EU-u. Na razini EU-a usporedivo povećanje zabilježeno je u Austriji, gdje su također uvedene slične regulatorne mjere (vidjeti odlomak 21.).

Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta

Za ceste je općenito izdvojeno više financijskih sredstava EU-a nego za željezničku infrastrukturu

74 U trima državama članicama od njih pet koje su posjećene više je financijskih sredstava EU-a izdvojeno za ceste nego što je izdvojeno za željeznice u razdoblju 2007.–2013. (kao što je prikazano na slici 9.), iako su politikom Komisije kao priori-tet predviđeni održiviji i učinkovitiji načini prijevoza robe (vidjeti odlomak 7.).

75 Revizija koju smo proveli pokazala je da su u dodjeli financijskih sredstava EU-a za ceste i željeznice postojale znatne razlike između financiranja u okviru kohezijske politike (EFRR i Kohezijski fond) i programa TEN-T. U okviru programa TEN-T sred-stva su se u usporedbi s cestama uglavnom dodjeljivala željeznicama43, dok se financiranjem u okviru kohezijske politike u Češkoj, Njemačkoj i Poljskoj prednost davala cestama. U slučaju tih triju država članica financijska sredstva dodijeljena za željeznice u okviru kohezijske politike u razdoblju 2007.–2013. iznosila su u Češ-koj 69 % iznosa dodijeljenog za ceste, u Njemačkoj 38 %, a u Poljskoj 35 % tog iznosa44.

43 U Francuskoj je izdvojeno 793 milijuna eura za željeznice i 21 milijun eura za ceste. U Španjolskoj je izdvojeno 484 milijuna eura za željeznice i 52 milijuna eura za ceste. U Španjolskoj je izdvojeno 798 milijuna eura za željeznice i 23 milijuna eura za ceste. U drugim dvjema posjećenim državama članicama (Češka i Poljska) u okviru programa TEN-T sufinanciran je vrlo mali broj projekata povezanih sa željeznicama i cestama.

44 U Češkoj je izdvojeno otprilike 2,7 milijardi eura za željeznice i 3,9 milijardi eura za ceste, u Njemačkoj 0,75 milijardi eura za željeznice i 2 milijarde eura za ceste, a u Poljskoj 5,5 milijardi eura za željeznice i 15,8 milijardi eura za ceste (Komisija nije prihvatila zahtjev za preraspodjelu sredstava namijenjenih željeznicama radi ulaganja u ceste koji su poljske vlasti podnijele u lipnju 2011.).

48Opažanja

76 Osim toga, u okviru programa financiranja kohezijske politike stopa sufinancira-nja projekata u području prometa iznosila je do 85 %, dok su stope sufinanciranja u okviru programa TEN-T, koji su u velikoj mjeri bili usmjereni na željeznice, bile manje te su iznosile do 20 % za projekte radova, do 30 % za prekogranične pro-jekte i do 50 % za studije. Budući da su projekti u vezi s cestama obično financira-ni iz Kohezijskog fonda/EFRR-a, u pravilu su sufinancirani po većim stopama nego ulaganja u željezničku infrastrukturu.

77 To će stanje vjerojatno ostati nepromijenjeno u razdoblju 2014.–2020., u kojem će se ulaganja u željeznice prvenstveno financirati u okviru programa Instrumenta za povezivanje Europe45, a financijskim sredstvima u okviru kohezijske politike prednost će se davati cestama. Među pet posjećenih država članica to posebno vrijedi za Češku, u kojoj je u okviru kohezijske politike izdvojeno 1,8 milijardi eura za željeznice i 2,9 milijardi eura za ceste, te za Poljsku, u kojoj je izdvojeno 6,8 mi-lijardi eura za željeznice, a za ceste će biti dostupno 14,6 milijardi eura. Iznosi dodijeljeni za željeznice čine 62 % i 47 % ukupnih iznosa dodijeljenih za ceste. Za razliku od Češke, Poljska je u usporedbi s razdobljem 2007.–2013. povećala i iznos i postotak sredstava koja su izdvojena za željeznice u odnosu na sredstva izdvoje-na za ceste.

Financijska sredstva EU-a (EFRR, Kohezijski fond i TEN-T) izdvojena za željeznice i ceste u razdoblju 2007.–2013. (u milijunima eura)

45 Preliminarne vrijednosti koje je Komisija navela za Instrument za povezivanje Europe: Češka (257 milijuna eura za željeznice, za ceste se neće dodijeliti sredstva EU-a), Njemačka (2,26 milijardi eura za željeznice i 41,3 milijuna eura za ceste), Španjolska (731 milijun eura za željeznice i 41 milijun eura za ceste), Francuska (1,53 milijarde eura za željeznice i 41 milijun eura za ceste) i Poljska (1,52 milijarde eura za željeznice i 414 milijuna eura za ceste).

Slik

a 9.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka koje su dostavili Komisija, INEA i nacionalna tijela.

Češka

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0ŠpanjolskaNjemačka Francuska Poljska

Željeznice

Ceste

49Opažanja

U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željeznice, ta sredstva nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta

78 Kako bi se povećala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta, željezničkom mre-žom trebale bi se zadovoljiti potrebe sektora prijevoza tereta. Općenito se smatra da bi se željezničkom mrežom posebno trebalo omogućiti sljedeće46:

ο jednostavno prelaženje granica poboljšanjem prekograničnih veza i poveća-njem interoperabilnosti željeznica jer je željeznički prijevoz tereta konkurentniji na srednjim i većim udaljenostima (što u Europi u pravilu znači prijevoz robe između različitih država članica),

ο dobra povezanost s mjestima na kojima postoji velika potreba za teretnim pro-metom, kao i potpora razvoju multimodalnih logističkih platformi, uključujući povezivanje s riječnim i morskim lukama te zračnim lukama,

ο infrastruktura skretnica i objekti na završetku dionice pruge namijenjeni olakša-vanju ulaska tereta u željeznički sustav i izlaska iz njega te platforme za pristup drugim načinima prijevoza (osobito kako bi se po potrebi potaknuo kombinirani prijevoz željeznicom i cestama),

ο prometovanje duljih vlakova kako bi se smanjio jedinični trošak po toni preve-zene robe.

79 Međutim, utvrdili smo da su sredstva EU-a namijenjena projektima željezničke infra-strukture u razdoblju 2007.–2013. u pet posjećenih država članica prvenstveno bila usmjerena na potrebe željezničkog prijevoza putnika (npr. pruge za velike brzine, vidjeti okvir 8.) ili mješovite pruge kojima su češće prometovali putnički vlakovi. Sredstva nisu bila usmjerena na potrebe željezničkog prijevoza tereta.

46 U skladu sa smjernicama u okviru programa TEN-T, direktivama EU-a, dokumentima Komisije o politikama i razgovorima s dionicima koji su objavljeni tijekom revizije.

Primjer određivanja prioriteta u vezi s prugama za velike brzine: Španjolska u razdoblju 2007.–2013.

U Španjolskoj je otprilike 95 % sredstava izdvojenih iz Kohezijskog fonda i EFRR-a bilo namijenjeno prugama za velike brzine. Čak i u slučajevima u kojima su pruge za velike brzine bile namijenjene i putničkom i teret-nom prometu, u praksi se teretni i putnički vlakovi zbog svojih tehničkih značajki nisu mogli istodobno koristi-ti usporednim kolosijecima (u suprotnim smjerovima). Zbog toga se pruge za velike brzine sada koriste gotovo isključivo za putnički promet, uz iznimku dionica Barcelona-Figueras-Perpignan.

Okv

ir 8

.

50Opažanja

80 U povezivanje željeznica s lukama i prekogranične dionice, koje su relevantnije za prijevoz tereta, ulagalo se u ograničenoj mjeri, kao što je prikazano u tablici 4. To je posebno vidljivo u slučaju EFRR-a i Kohezijskog fonda, dok je program TEN-T u većoj mjeri bio usmjeren na prekogranične dionice. U okviru 9. navedeni su primjeri iz dviju država članica.

Problemi u pogledu povezivanja željeznica s lukama: Poljska i Francuska

U Poljskoj su zabilježeni znatni problemi u vezi s pristupom luci Gdynia, gdje su prema željezničkim prijevo-znicima tereta vlakovi bili zaustavljeni i do 10 sati prije nego što im je odobren pristup luci. U izvješću o potre-bama u pogledu kapaciteta koje je pripremilo regulatorno tijelo navedeno je da su ulaganja koja su potrebna za otklanjanje tamošnjih uskih grla planirana za razdoblje 2014.–2020.

Željeznička mreža u Francuskoj kojom se luke povezuju s unutrašnjošću općenito je u lošem stanju, pri čemu je brzina isporuke od vrata do vrata u nekim slučajevima vrlo niska (na primjer 6 km/h između velike luke Le Havre i Pariza prema studiji koju je proveo Europski parlament47). U sedam najvećih luka u Francuskoj 2012. godine željeznicom je prevezeno tek 11,5 % robe.

47 Studija Europskog parlamenta „Cestovni teretni promet: zašto prijevoznici u EU-u preferiraju kamione u odnosu na vlakove”, 2015.

Okv

ir 9

.Ta

blic

a 4. Financijska sredstva EU-a izdvojena u razdoblju 2007.–2013. za prekogranične

dionice pruga i povezivanje željeznica s lukama (u milijunima eura i kao % financijskih sredstava EU-a izdvojenih za željeznice)

Prekogranični željeznički projekti Povezivanje željeznica s lukama

ERRF/KF TEN T1 Ukupno ERRF/KF TEN T Ukupno

EUR % EUR % EUR % EUR % EUR % EUR %

Francuska 0 0 % 769 59 % 769 52 % 2,5 1 % 5,8 0,4 % 8,3 1 %

Španjolska 0 0 % 456 94 % 456 10 % 0 0 % 1 0,2 % 1 0 %

Njemačka 24 4 %2 299 37 % 323 21 % 123 16 % 5,5 0,7 % 129 8,3 %

Poljska 35 1 % 0 0 % 35 1 % 1,1 0,1 % 0 0 % 1,1 0,1 %

Češka 343 13 % 0,37 1 % 344 12 % — (nema pomorskih luka)

1 Ne uključuje sustav ERTMS.2 Uzet je u obzir samo iznos od 675,2 milijuna eura u okviru operativnog programa za promet (sredstva izdvojena za taj program čine 90 %

sredstava izdvojenih za željeznice u Njemačkoj).

Izvor: Europski revizorski sud na temelju informacija koje su dostavila tijela država članica.

51Opažanja

81 Povrh toga, uz iznimku financijskih sredstava u okviru programa TEN-T u Francu-skoj i Španjolskoj (vidjeti tablicu 4.), financiranjem EU-a nije se davala prednost drugim infrastrukturnim potrebama željezničkog prijevoza. Neki od povezanih primjera opisani su u nastavku.

(a) Nije dana prednost obnovi i unaprjeđenju infrastrukture skretnica i objektima na završetku dionice pruge. Na primjer, jedna postaja u Poljskoj koja se nalazi na granici s Njemačkom obnovljena je u cijelosti, ali jedini kolosijek za istovar bio je zatvoren zbog lošeg stanja.

(b) Nije dana prednost prilagođavanju mreže duljim vlakovima. Trenutačno se najveća dopuštena duljina vlakova razlikuje od države do države, a u nekim slučajevima i na istom željezničkom teretnom koridoru unutar jedne zemlje (vidjeti odlomak 62. točku (c)).

82 Uredbom (EU) br. 913/2010 propisano je da je za svaki željeznički teretni kori-dor potrebno pripremiti plan ulaganja kojim se doprinosi utvrđivanju posebnih potreba u pogledu infrastrukture za željeznički prijevoz tereta. Takvi su planovi u slučaju šest željezničkih teretnih koridora koji su pušteni u promet u studeno-me 2013. uistinu i postojali, ali nije uslijedio nikakav financijski angažman država članica.

83 Konačno, Komisija ne prati količinu financijskih sredstava EU-a za projekte želje-zničke infrastrukture koja je izdvojena za potporu projektima koji obuhvaćaju komponentu teretnog prijevoza, prekogranične dionice ili dionice kojima se luke povezuju sa željezničkom mrežom. Zbog toga je Komisiji teže zajamčiti da su financijska sredstva EU-a usmjerena na djelotvorno zadovoljavanje potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

Ispitanim projektima željezničke infrastrukture ostvareni su ili je vjerojatno da će se ostvariti očekivani izlazni proizvodi, ali dosad nije došlo do općih poboljšanja u pogledu uspješnosti željezničkog prijevoza tereta

84 Revizija koju smo proveli obuhvaćala je i provjeru 18 projekata željezničke in-frastrukture koji su, barem u određenoj mjeri, bili namijenjeni doprinosu želje-zničkom prijevozu tereta (vidjeti prilog III.) Utvrdili smo da su izlazni proizvodi općenito isporučeni ili će se vjerojatno isporučiti u skladu s projektnim specifika-cijama i bez bitnih izmjena opsega radova (npr. broja kilometara obnovljenih ili izgrađenih kolosijeka, postavljenih sustava elektrifikacije i sl.) ili većih prekorače-nja troškova.

52Opažanja

85 Kad je riječ o uspješnosti, potpuni očekivani učinak pojedinačnih projekata moguće je potvrditi tek nakon što se dovrše svi radovi na željezničkoj pruzi koja je njima obuhvaćena. Međutim, u nekim slučajevima utvrdili smo nedostatak koordinacije među ulaganjima što je dovelo do nesustavnog razvoja predmet-ne mreže. To je posebno bio slučaj u dvama projektima koja su obuhvaćala isti koridor kojim se povezuju Francuska i Španjolska (4. ili Atlantski koridor): u slučaju prvog projekta teretni vlakovi gotovo nisu prometovali predmetnom dionicom, a na dionici obuhvaćenoj drugim projektom količina prometa bila je znatno niža od predviđene. Više informacija o tim dvama projektima navedeno je u studiji slučaja u prilogu VI.

86 Neki su projekti bili usmjereni na povećanje brzine teretnih vlakova te je njima trajanje prijevoza skraćeno za nekoliko minuta. Međutim, takvim malim poboljša-njima nije se doprinijelo povećanju količine robe koja se prevozi, koja se u stvar-nosti znatno smanjila. To pokazuje da je isplativost projekata koji su sufinancirani iz proračuna EU-a bila niska (vidjeti okvir 10.).

Primjeri projekata kojima je skraćeno trajanje prijevoza, ali nije povećan teretni promet: Češka

Dva projekta u Češkoj koja smo ispitali obuhvaćala su nadogradnju željezničke infrastrukture za mješovitu uporabu. Provedbom tih projekata poboljšana je kvaliteta dviju predmetnih pruga i povećana najveća mogu-ća brzina, zahvaljujući čemu je skraćeno trajanje prijevoza teretnim vlakovima. Međutim, uspješnost željeznič-kog prijevoza tereta (u tonskim kilometrima) 2013. godine bila je na manjoj razini nego 2007. (zadnje godine prije početka radova).

1. projekt: doprinos EU-a u iznosu od 36,1 milijun eura kojim je vožnja dionicom duljine 39 km skraćena za 5,5 minuta. Međutim, količina robe prevezene željeznicom smanjila se s 358 milijuna tonskih kilometara, koliko je iznosila 2007. godine, na 159 milijuna tonskih kilometara 2013. godine.

2. projekt: doprinos EU-a u iznosu od 116,7 milijuna eura kojim je vožnja dionicom duljine 40 km skraćena za 12 minuta. Međutim, količina robe prevezene željeznicom smanjila se s 224 milijuna tonskih kilometara, koliko je iznosila 2007. godine, na 187 milijuna tonskih kilometara 2013. godine.

Okv

ir 1

0.

53Opažanja

87 U šest projekata došlo je do znatnih kašnjenja, čime je ugrožena uspješnost cijele željezničke pruge na kojoj su se ti projekti provodili (vidjeti okvir 11.).

88 Konačno, iako su te željezničke pruge predviđene za mješovitu uporabu, za osam od 18 projekata željezničke infrastrukture u projektnim prijavama nisu utvrđene kvantificirane ciljne vrijednosti za teretni promet. Taj nedostatak kvantificiranih ciljeva u smislu broja teretnih vlakova, količine robe koja se treba prevesti ili uštede vremena posebno je zabilježen u Španjolskoj i Poljskoj, gdje nijedna od ispitanih projektnih prijava nije sadržavala kvantificirane ciljne vrijednosti za te-ret48. S druge strane, predviđanja u pogledu broja putnika u pravilu su uključena u projektne prijave.

89 Takvo stanje otežava evaluaciju toga koji su projekti najpotrebniji za prijevoz tereta, kao i odabir projekata s najvećom dodanom vrijednošću. Međutim, utvr-dili smo da je Komisija u razdoblju 2008.–2013. pojedinačno odobrila svaki od navedenih projekata, što je obvezno u slučaju velikih projekata u okviru EFRR-a/Kohezijskog fonda i svih projekata u okviru programa TEN-T (vidjeti prilog III.).

48 Osim u Španjolskoj u slučaju međunarodne dionice Perpignan – Figueras koja je uvedena u suradnji s tijelima u Francuskoj.

Primjeri kašnjenja u provedbi projekata: Poljska i Španjolska

U četiri projekata koji su odabrani za provjeru u Poljskoj postoje znatna kašnjenja te projekti vjerojatno neće biti dovršeni prije završetka razdoblja prihvatljivosti (tijela država članica potvrdila su da će se provedba tih projekata nastaviti i u razdoblju 2014.–2020.). Kašnjenja su uglavnom uzrokovana nedostatnim administrativ-nim kapacitetom upravitelja infrastrukture.

Očekuje se da će dovršetak dvaju projekata koji se provode u Španjolskoj kasniti otprilike tri godine. U oba slučaja projekti su povezani s prvom fazom izgradnje nove pruge. Obuhvaćaju izgradnju pružnog ustroja koji je potreban kako bi se kasnije mogle postaviti tračnice, komunikacijski sustavi i sustavi signalizacije i elektrifi-kacija. Zbog tih je kašnjenja odgođeno puštanje u promet cijele pruge na kojoj se ti projekti provode.

Okv

ir 1

1.

54Opažanja

Loše održavanje željezničke mreže utječe na održivost i uspješnost infrastrukture koju je EU financirao

90 Kako bi pružili kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i, u širem smislu, po-šiljateljima, upravitelji infrastrukture moraju obnavljati i modernizirati željezničku mrežu radi ispunjavanja posebnih potreba povezanih sa željezničkim prijevozom prometa (vidjeti odlomak 76.), ali je osim toga moraju i redovito održavati.

91 Međutim, bez obzira na poslovne planove i indikativne strategije za razvoj infra-strukture koje izrađuju upravitelji infrastrukture49, češće dolazi do zatvaranja pru-ga koje se u većoj mjeri koriste za teretni promet, a u ograničenoj mjeri za putnič-ki, te se na tim prugama češće primjenjuju ograničenja brzine (vidjeti okvir 12.). To utječe na uspješnost ostatka željezničke mreže u pogledu količine prevezene robe, uključujući dionice kojima se potencijalno mogla ostvariti korist na temelju sredstava EU-a s obzirom na to da se time umanjuje njihova mogućnost prijevoza robe od mjesta gdje se ona proizvodi do središta njezine potrošnje.

92 Nedostatni prioritet koji upravitelji infrastrukture daju održavanju željezničkih pruga koje se češće koriste za promet teretnih vlakova posljedica je toga što se prednost daje prugama za putnički promet zbog njihove politički osjetljivije prirode, a u nekim slučajevima i posljedica male dobiti koja se ostvaruje želje-zničkim prijevozom tereta. Analiza koju smo proveli pokazala je da su u dvjema državama članicama koje su među pet posjećenih država članica imale najmanji modalni udio željezničkog prijevoza tereta također ostvareni vrlo mali prihodi od pristojbi za pristup koje su se naplaćivale željezničkim prijevoznicima tereta.

49 Direktiva 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (preinačena) (SL L 343, 14.12.2012., str. 32.).

Loše održavanje željezničkih pruga kojima prvenstveno prometuju teretni vlakovi: Francuska

Na željeznički prijevoz tereta u Francuskoj utječe loše održavanje željezničkih pruga koje se češće upotreblja-vaju za teretne vlakove (privremena ograničenja brzine primjenjuju se na otprilike 76 % pruga na kojima nema putničkog prometa) i zatvaranje velikog broja sporednih željezničkih pruga koje su i dalje važne za teretne vlakove jer omogućuju prijevoz robe od mjesta njezine proizvodnje do mjesta potrošnje.

Okv

ir 1

2.

55Opažanja

93 S obzirom na otežane okolnosti natjecanja na intermodalnom tržištu, potrebno je uzeti u obzir mogućnost plaćanja pristojbi u sektoru prijevoza tereta. Ako se ana-lizom sektora prijevoza tereta pokaže da određeni tržišni segment ne može pla-ćati veće pristojbe (odnosno da bi pristojbe bile veće od troškova izravno nastalih pružanjem željezničkih usluga), člankom 32. stavkom 1. Direktive  2012/34/EU upraviteljima infrastrukture zabranjuje se naplata većih pristojbi (tj. marži). Revizi-jom smo utvrdili da niske pristojbe za pristup nisu potaknule upravitelje infra-strukture na ulaganja u obnovu i održavanje željezničkih pruga.

Primjeri niskih razina prihoda upravitelja infrastrukture od željezničkog prijevoza tereta: Francuska i Španjolska

U Francuskoj ulaganja u željezničku infrastrukturu nisu privlačna za upravitelje infrastrukture zbog njihove ni-ske profitabilnosti. Teretni promet čini 7 % ukupnog prometa, ali samo 3 % pristojbi koji upravitelj infrastruk-ture ubire i 7 % njegovih prihoda ako se uračuna nadoknada troškova za teretni promet koju isplaćuje država. Takvo se stanje djelomično može objasniti prednošću koja se u Francuskoj daje ulaganjima namijenjenima razvoju željezničkog prijevoza putnika u odnosu na prijevoz tereta.

Prihodi od pristojbi za pristup koje su naplaćene za teretne vlakove u Španjolskoj iznosili su 2013. godine 3,8 milijuna eura, što je manje od 1 % ukupnih prihoda od pristojbi za pristup (uključujući pristojbe koje su željeznički prijevoznici platili za putnički promet).

Okv

ir 1

3.

56Zaključci i preporuke

94 Sud je općenito zaključio da EU nije djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta. U posljednjih 15 godina željeznički prijevoz tereta u EU-u nije dao djelo-tvoran odgovor na konkurentnost cestovnog prijevoza. Pošiljatelji pri odabiru načina prijevoza robe daju jasnu prednost cestama u odnosu na željeznice. Slije-dom toga, te unatoč ciljevima politike EU-a da se cestovni prijevoz robe zamijeni željezničkim, uspješnost željezničkog prijevoza u EU-u kontinuirano ostaje na nezadovoljavajućoj razini u pogledu modalnog udjela količine prevezenog tereta, iako su neke države članice uspjele povećati razinu svoje uspješnosti. Priroda strateških i regulatornih pitanja utvrđenih u ovom izvješću takva je da u slučaju da se ta pitanja ne riješe dodatna financijska sredstva EU-a sama po sebi neće biti dovoljna za otklanjanje postojećih problema i povećanje konkurentnosti želje-zničkog prijevoza tereta.

Uspješnost željezničkog prijevoza tereta u EU-u nije na zadovoljavajućoj razini

95 U posjećenim državama članicama trend u pogledu količine i modalnog udje-la tereta koji se prevozi željeznicama općenito je negativan. Time se ugrožava dosezanje ciljnih vrijednosti koje je Komisija utvrdila u svojoj Bijeloj knjizi iz 2011. godine. U općem trendu pada u posjećenim državama članicama odraža-vaju se različiti problemi s kojima se suočava željeznički prijevoz tereta u EU-u: nedostatak konkurentnosti na tržištu, postupci upravljanja prometom koji nisu prilagođeni potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta, mala brzina teretnih vlakova, administrativna i tehnička ograničenja i zastarjela infrastruktura (vidjeti odlomke 19.–29.).

Brojni strateški i regulatorni čimbenici i dalje čine prepreku konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta u Europi

96 Pošiljatelji odabiru način prijevoza koji će upotrijebiti na temelju poslovnih kri-terija, a ne na temelju prioriteta politika EU-a. Stoga je za prijelaz s cestovnog na željeznički prijevoz robe ključno zajamčiti najveću moguću razinu konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u. Međutim, tu konkurentnost i dalje umanjuju brojni strateški i regulatorni čimbenici.

(a) Liberalizacija tržišta ne napreduje ravnomjerno u svim državama članicama: nadležnost regulatornih tijela u nekim slučajevima nije dostatna kako bi se novim prijevoznicima zajamčilo pošteno i nediskriminirajuće postupanje. Određeni postupci koji su uočeni u praksi u vezi s uslugama željezničkog pri-jevoza tereta utječu na konkurentnost u smislu pristupa terminalima i drugim objektima, dodjele trasa vlakovima, dostupnosti i održavanja željezničkih vo-zila i sl. Osim toga, tržište je u procesu konsolidacije čime se umanjuje prostor za djelotvornu konkurentnost (vidjeti odlomke 37.–43.).

57Zaključci i preporuke

(b) Postupci upravljanja željezničkim prometom (posebno dodjela kapaciteta i upravljanje prometom vlakova) nisu prilagođeni posebnim potrebama sek-tora željezničkog prijevoza tereta, što vrijedi i za teretne koridore (vidjeti od-lomke 45.–57.). Troškovi i složenost prijevoza robe željeznicom povećavaju se i zbog kontinuiranih administrativnih i tehničkih ograničenja (vidjeti odlomke 58.–63.).

(c) Unaprjeđenje korisničke podrške koja se nudi korisnicima željezničke infra-strukture (željezničkim prijevoznicima i pošiljateljima) ne potiče se nedostat-kom transparentnosti u pogledu uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta (vidjeti odlomke 64.–67.).

(d) Različiti načini prijevoza nemaju ravnopravne uvjete natjecanja: željeznič-ki prijevoz u nepovoljnijem je položaju od cestovnog prijevoza kad je riječ o troškovima pristupa infrastrukturi (vidjeti odlomke 68.–73.).

97 Sud općenito preporučuje Komisiji i državama članicama da poboljšaju strateški i regulatorni okvir za željeznički prijevoz tereta. Kako bi to postigle, Komisija i dr-žave članice trebale bi poduzeti mjere koje su opisane u nastavku.

1. preporuka – liberalizacija tržišta željezničkog prijevoza tereta

Komisija i države članice trebale bi zajamčiti da nacionalna regulatorna tijela budu dovoljno neovisna i imaju potrebne ovlasti i resurse koje uistinu mogu i primijeniti kako bi obavljala zadaće koje su im dane, a posebno kako bi zajed-no s tijelima zaduženima za tržišno natjecanje spriječila postupanje upravitelja infrastrukture i vodećih željezničkih prijevoznika koje nije u skladu s pravilima tržišnog natjecanja.

2. preporuka – postupci upravljanja prometom

(a) Komisija i države članice trebale bi, u skladu sa svojim nadležnostima, te posebno na željezničkim teretnim koridorima, pokrenuti prilagodbu pravila upravljanja prometom koja upravitelji infrastrukture primjenjuju posebnim potrebama sektora željezničkog prijevoza tereta. To primjerice obuhvaća raspored za dodjelu trasa te broj i kvalitetu ponuđenih trasa.

(b) Komisija bi, u skladu sa svojim nadležnostima, trebala pokrenuti usklađivanje pravila i postupaka koji se primjenjuju na različitim željezničkim teretnim koridorima kako bi se olakšao željeznički prijevoz tereta u Europi te razmotriti na koji bi način najbolje mogla zajamčiti dosljedan pristup dodjeli trasa na razini cijele željezničke mreže.

58Zaključci i preporuke

3. preporuka – administrativna i tehnička ograničenja

(a) Komisija bi zajedno s državama članicama trebala pojednostavniti i uskladiti postupke puštanja u uporabu željezničkih vozila i izdavanja rješenja o sigur-nosti željezničkim prijevoznicima. Tome bi se doprinijelo brzim donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama (kojim se između ostaloga jača uloga Europske agencije za željeznice) u Parlamentu i Vijeću te njegovom pravilnom primjenom u državama članicama.

(b) Komisija i države članice također bi trebale procijeniti mogućnost postupnog pojednostavnjenja uvjeta u vezi s traženim poznavanjem jezika za strojovođe kako bi se povećala konkurentnost željezničkog prijevoza tereta na srednjim i velikim udaljenostima u EU-u.

4. preporuka – praćenje i transparentnost uspješnosti sektora željezničkog prijevoza tereta

(a) Komisija bi redovito trebala pratiti napredak u dosezanju ciljnih vrijedno-sti utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. godine u vezi s prijelazom s cestovnog na željeznički prijevoz tereta. Imajući u vidu dugoročnu prirodu planova za željeznički sektor (do 2050. godine), u budućim dokumentima o politikama trebalo bi utvrditi i prijelazne ciljne vrijednosti.

(b) Komisija i države članice trebale bi provesti evaluaciju razine zadovoljstva željezničkih prijevoznika tereta, pošiljatelja i svih drugih korisnika željezničke mreže s ciljem promicanja kvalitetnih usluga za krajnje korisnike željezničke mreže.

(c) Komisija bi trebala poduzeti potrebne korake kako bi zajamčila da države čla-nice djelotvorno sudjeluju u Sustavu za praćenje željezničkog tržišta (RMMS) te bi trebala pokrenuti usklađivanje praćenja kvalitete i uspješnosti na razini svih željezničkih teretnih koridora.

5. preporuka – pošteni uvjeti tržišnog natjecanja za različite načine prijevoza

Komisija i države članice trebale bi promicati ravnopravne uvjete za različite načine prijevoza uvođenjem dodatnih regulatornih i/ili drugih mjera kojima se po potrebi podupire željeznički prijevoz tereta. Kad je riječ o troškovima pristupa infrastrukturi, trebalo bi razmotriti vanjske učinke kao što su utjecaj na okoliš, zagušenje prometa ili broj nesreća uzrokovanih pojedinačnim načinima prijevoza.

59Zaključci i preporuke

Financijska sredstva EU-a potrebno je bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba željezničkog prijevoza tereta

98 Osim unaprjeđenja regulatornog i strateškog okvira, za povećanje konkurentnosti željezničkog prijevoza tereta potrebna je željeznička mreža koja je prilagođena njegovim posebnim potrebama, što uključuje iskorištavanje dostupnih financij-skih sredstava na najbolji mogući način.

99 U tom smo pogledu u okviru provedene revizije utvrdili da je financijska sredstva EU-a potrebno bolje usmjeriti na zadovoljavanje infrastrukturnih potreba sektora željezničkog prijevoza tereta.

(a) Raspodjela financijskih sredstava EU-a nije uvijek bila u skladu s ciljevima po-litike EU-a u vezi s prijelazom s cestovnog na željeznički prijevoz tereta s ob-zirom na to da je u razdoblju 2007.–2013. u trima državama članicama od njih pet koje su posjećene izdvojeno više sredstava za ceste nego za željeznice. To je posebno slučaj kad je riječ o financiranju iz Kohezijskog fonda i EFRR-a (vidjeti odlomke 74.–77.).

(b) U slučajevima u kojima su financijska sredstva EU-a izdvojena za željezni-ce, u pet posjećenih država članica ta sredstva općenito nisu bila posebno usmjerena na zadovoljavanje potreba željezničkog prijevoza tereta. Ulaganja s ciljem pojednostavnjenja procesa prijelaza granice, omogućavanja dobre povezanosti s mjestima na kojima postoji velika potreba za teretnim prome-tom, omogućavanja uporabe duljih vlakova, stavljanje na raspolaganje infra-strukture skretnica i objekata na završetku dionice pruge kako bi se olakšala isporuka robe krajnjim korisnicima ili ulaganja s ciljem da se po potrebi potiče kombinirani prijevoz željeznicama i cestama vršila su se u ograničenoj mjeri (vidjeti odlomke 78.–83.).

(c) Ukupno gledajući, ispitanim sufinanciranim projektima željezničke infrastruk-ture ostvareni su očekivani izlazni proizvodi, ali projekti općenito još nisu doveli do povećanja razine uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u pogle-du tona robe koja se preveze željeznicom (vidjeti odlomke 84.–89.).

(d) Kako bi se pružile kvalitetne usluge željezničkim prijevoznicima i, u širem smi-slu, pošiljateljima, željezničku je mrežu potrebno redovito održavati. Zatvara-nja i loše održavanje željezničke mreže, u pravilu pruga koje se češće koriste za teretne vlakove, utječu na uspješnost ostatka mreže (uključujući dionice kojima se potencijalno mogla ostvariti korist na temelju sredstava EU-a) s ob-zirom na to da se otežava prijevoz robe željeznicom od točke koja je što bliže mjestu proizvodnje do potrebnog odredišta (vidjeti odlomke 90.–93.).

60Zaključci i preporuke

100 Sud preporučuje da Komisija i države članice bolje iskoriste dostupna financijska sredstva EU-a.

6. preporuka – pristup dodjele sredstava koji je dosljedan ciljevima politike

(a) Komisija i države članice trebale bi rasporediti dostupna financijska sredstva EU-a namijenjena prometnoj infrastrukturi u skladu s ciljevima prometne politike EU-a kako bi se njima povećala održivost, konkurentnost i učinkovi-tost sustava željezničkog prijevoza tereta. Prioritet financijskih sredstava EU-a posebno bi trebala biti uska grla i nepostojeće veze kao što su veze s lukama i prekograničnim područjima, kao i druge mjere koje potencijalno mogu imati veliki učinak na konkurentnost željezničkog prijevoza tereta, primjerice obno-va infrastrukture skretnica i objekata na završetku dionice željezničke pruge.

(b) Komisija bi potom trebala pratiti koliko je financijskih sredstava EU-a u stvar-nosti uloženo u projekte željezničkog prijevoza tereta (ili projekte koji sadrža-vaju takvu komponentu).

7. preporuka – odabir i planiranje projekata te upravljanje projektima

(a) Države članice trebale bi zajedno s Komisijom poboljšati koordinaciju među ulaganjima u željeznice kako bi se ostvarila najveća moguća djelotvornost i kako bi se izbjegao nesustavni razvoj željezničke mreže. U tom je kontekstu potrebno dati prednost financiranju ulaganja u željezničke teretne koridore.

(b) Komisija i države članice trebale bi procijeniti kapacitet projekata za poveća-nje uspješnosti i održivosti željezničkog prijevoza tereta. U projektne prijave trebalo bi sustavno uključivati kvantitativne ciljeve prijevoza tereta (npr. ko-ličina robe koju je potrebno prevesti, broj teretnih vlakova, prosječna komer-cijalna brzina teretnih vlakova te njezina povezanost s povećanjem najveće moguće konstrukcijske brzine i sl.).

61Zaključci i preporuke

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 24. veljače 2016.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

8. preporuka – održavanje željezničke mreže

Države članice trebale bi u okviru poslovnih planova i indikativnih strategija za razvoj infrastrukture koje izrađuju upravitelji infrastruktura zajamčiti da se že-ljeznička mreža odgovarajuće održava (uključujući objekte na završetku dionice pruge), s posebnim naglaskom na željezničke teretne koridore. Komisija bi trebala provjeravati provode li države članice te strategije.

62PriloziPr

ilog 

I. Zakonski akti koji čine pakete propisa o željeznicama

Paket propisa o željeznicama Zakonski akt

Prvi paket propisa o željeznicama (donesen u veljači 2001.)

Direktiva 2001/12/EZ od 26. veljače 2001. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica ZajedniceDirektiva 2001/13/EZ od 26. veljače 2001. o izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola željeznič-kim prijevoznicimaDirektiva 2001/14/EZ od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti

Drugi paket propisa o željeznicama (donesen u travnju 2004.)

Direktiva 2004/49/EZ od 29. travnja 2004. o sigurnosti željeznica Zajednice i izmjeni Direktive Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u željezničkom prijevozu i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnostiDirektiva 2004/50/EZ od 29. travnja 2004. o izmjeni Direktive Vijeća 96/48/EZ o interoperabilnosti transeu-ropskog željezničkog sustava velikih brzina i Direktive 2001/16/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o interope-rabilnosti transeuropskog konvencionalnog željezničkog sustavaDirektiva 2004/51/EZ od 29. travnja 2004. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica ZajedniceUredba (EZ) br. 881/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o osnivanju Europske agencije za željeznice

Treći paket propisa o željeznicama (donesen u listopadu 2007.)

Direktiva 2007/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o izmjeni Direktive Vijeća 91/440/EEZ o razvoju željeznica Zajednice i Direktive 2001/14/EZ o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastruktureDirektiva 2007/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o davanju ovlaštenja strojovođa-ma koji upravljaju lokomotivama i vlakovima na željezničkom sustavu ZajedniceUredba (EZ) br. 1370/2007 od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70Uredba (EZ) br. 1371/2007 od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometuUredba (EZ) br. 1372/2007 od 23. listopada 2007. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 577/98 o provedbi ankete o radnoj snazi na uzorku u Zajednici

Preinaka prvog paketa propisa o željeznicama

Direktiva 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o uspostavi jedinstvenog Europskog željezničkog prostora (preinačena)

Četvrti paket propisa o željeznicama Europski parlament i Vijeće još nisu usvojili prijedlog Komisije iz siječnja 2013. U listopadu 2015. postignut je dogovor o tehničkom stupu, dok su rasprave u vezi sa stupom o upravljanju i otvaranju tržišta još u tijeku.

63Prilozi Pr

ilog 

II. Sredstva koja je EU izdvojio za željeznice u razdoblju 2007.–2013. po državama člani-cama (u eurima)

Država članica EFRR/KF(stanje od 21. 11. 2013.)

TEN-T(stanje od 1. 12. 2013.) Ukupno u razdoblju 2007.–2013.

Belgija 0 38 368 723 38 368 723

Bugarska 312 000 000 1 550 000 313 550 000

Češka 2 757 734 752 75 418 778 2 833 153 530

Danska 0 102 425 000 102 425 000

Njemačka 769 493 444 566 166 086 1 335 659 530

Estonija 185 307 991 14 528 479 199 836 470

Irska 16 750 000 10 724 000 27 474 000

Grčka 761 942 391 34 258 192 796 200 583

Španjolska 4 045 448 445 302 881 069 4 348 329 514

Francuska 203 128 796 442 229 850 645 358 646

Hrvatska 221 634 478 0 221 634 478

Italija 2 275 968 478 250 233 670 2 526 202 148

Cipar 0 0 0

Latvija 256 300 000 17 504 744 273 804 744

Litva 580 370 413 61 773 402 642 143 815

Luksemburg 0 8 335 754 8 335 754

Mađarska 1 720 106 773 14 250 000 1 734 356 773

Malta 0 0 0

Nizozemska 423 500 66 411 325 66 834 825

Austrija 0 293 227 541 293 227 541

Poljska 5 557 540 807 30 377 657 5 587 918 464

Portugal 363 160 743 86 019 797 449 180 540

Rumunjska 1 784 367 036 0 1 784 367 036

Slovenija 449 567 581 77 369 000 526 936 581

Slovačka 1 093 086 960 50 425 000 1 143 511 960

Finska 10 198 058 81 865 000 92 063 058

Švedska 11 605 373 210 898 000 222 503 373

Ujedinjena Kraljevina 86 863 617 75 339 333 162 202 950

Prekogranični projekti 79 971 793 1 496 471 548 1 576 443 341

EU 23 542 971 429 4 409 051 948 27 952 023 377

Izvor: Europski revizorski sud na temelju baza podataka Komisije.

64Prilozi

Prilo

g III

. Popis projekata koje je Sud ispitao

Država članica Kod Naziv

Izvor financira-

nja EU a

Doprinos EU a

(u eurima)

Odluka Komisije

Stopa sufi-nanciranja

Ukupni trošak

(u eurima)

CZ 2010CZ161PR012 Optimizacija državne granice Horní Dvořiště – željeznička pruga České Budějovice

Kohezijski fond 36 062 780 21.12.2011 85 % 50 646 773

CZ 2008CZ161PR015 Optimizacija pruge Planá u Mariánských Lázní – Cheb (ne uključujući kolodvore)

Kohezijski fond 116 710 460 13.9.2010 85 % 159 695 770

CZ 2009CZ161PR010 Elektrifikacija dionice pruge Zábřeh – Šumperk

Kohezijski fond 46 458 142 19.9.2011 85 % 56 615 535

CZ 2008CZ161PR005 Rekonstrukcija željezničkog križišta Břeclav, 1. izgradnja

Kohezijski fond 70 303 930 5.12.2011 85 % 98 242 674

DE 2011 DE 161PR005

Elektrifikacija željezničke pruge koja povezuje Reichenbach i granicu između saveznih zemalja Sachsen i Bavarska (modul 1)

EFRR 25 700 000 21.2.2012 65 % 60 000 000

DE 2012 DE 161PR001

Elektrifikacija željezničke pruge koja povezuje Reichenbach i granicu između saveznih zemalja Sachsen i Bavarska (modul 2)

EFRR 22 000 000 20.7.2012 65 % 56 000 000

DE 2009 DE 161PR010

Nadogradnja željezničke pruge Rostock – Berlin (modul 1) EFRR 39 800 000 19.4.2011 65 % 60 800 000

DE 2012 DE 161PR006

Nadogradnja željezničke pruge Rostock – Berlin (modul 2) EFRR 39 800 000 05.2.2013 65 % 60 800 000

DE 2007 DE 01 050 P Nova željeznička pruga Erfurt – Leipzig/Halle, dionica Erfurt – Halle TEN T 48 850 000 5.12.2008 6.42 % 762 000 000

ES 2008ES161PR001

„Pruga za velike brzine Madrid – León – Asturija. Dionica: Variante de Pajares. Poddio-nice: La Robla – Tuneli de Pajares i Tuneli de Pajares – Sotiello – Campomanes – Pola de

Lena (faza I)”

Kohezijski fond 253 953 331 27.10.2009 80 % 377 547 173

ES 2009ES162PR012

„Pruga za velike brzine Madrid – Castilla La Mancha – zajednica Valencia – pokrajina

Murcia. Dionica: Elche – Murcia Platforma, faza I”

EFRR 131 300 576 8.4.2010 80 % 203 125 891

ES 2008 ES 92 512 PNadogradnja pruge između Barcelone i

Francuske i infrastruktura za prometovanje vlakovima međunarodne širine kolosijeka

TEN T 6 150 000 4.5.2009 9.99 % 61 542 534

65Prilozi

Država članica Kod Naziv

Izvor financira-

nja EU a

Doprinos EU a

(u eurima)

Odluka Komisije

Stopa sufi-nanciranja

Ukupni trošak

(u eurima)

ES 2009 ES 92 516 P Pruga za velike brzine Pariz Madrid, dionica Mondragón – Elorrio TEN T 5 225 400 6.9.2010 10 % 52 254 000

FR i ES 2007 EU 03 110 P Radovi na izgradnji dionice pruge velike brzine između Perpignana i Figuerasa TEN T 69 750 000 3.12.2008 25 % 279 000 000

PL 2011PL1661PR001 Modernizacija željezničke pruge E30/C E30 Krakov – Rzeszów, faza III

Kohezijski fond 559 949 536 19.11.2012 85 % 989 501 956

PL 2013PL161PR017

Modernizacija željezničke pruge E 75 Rail Baltica, Varšava Białystok – litavska granica, faza I, dionica Varšava Rembertów Zielonka

Tłuszcz (Sadowne)

Kohezijski fond 220 382 666 26.11.2013 85 % 444 209 017

PL 2012PL161PR058 Modernizacija željezničke pruge E 20/C E 20, dionica Siedlce – Terespol, faza II

Kohezijski fond 106 688 713 27.9.2013 85 % 162 833 314

PL 2010PL161PR005 Modernizacija željezničke pruge E 65/C E 65, Varšava – Gdańsk, dionica LCS Ciechanów

Kohezijski fond 207 251 518 24.3.2011 85 % 367 901 203

Napomena: za Češku i Poljsku iznosi u eurima određeni su na temelju informacija iz baza podataka Komisije ili preračunani na temelju zadnjeg dostupnog deviznog tečaja.

Prilo

g III

.

66Prilozi

Prilo

g IV

. Željeznički prijevoz tereta kao udio u ukupnom kopnenom prijevozu tereta

Područje/godina 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

EU 19,7 18,8 18,3 18,2 17,9 17,7 18 17,9 17,8 16,5 17,1 18,3 18,1 17,8

Belgija 11,6 10,4 10,7 11 12 13,4 15,4 15,3 15,9 12,8 14,5 15,2 15 15,1

Bugarska 45,2 36,7 33,1 34,3 29,2 25,4 27,1 25,1 20,5 11,9 10,7 11,4 8,9 9,1

Češka 31,9 30,1 26,6 25,4 24,7 25,5 23,8 25,3 23,3 22,1 21 20,7 21,8 20,3

Danska 7,9 8,2 7,9 7,9 9,1 7,8 8,2 7,8 8,7 9,2 13 14 12 13,2

Njemačka 19,2 18,6 18,8 18,4 19 20,3 21,4 21,9 22,2 20,9 22,2 23 23,1 23,5

Estonija 62,7 68,8 69,7 70,9 67,3 64,6 65,3 56,8 44,7 52,7 54,2 51,5 47 44,1

Irska 3,8 4 2,9 2,5 2,3 1,7 1,2 0,7 0,6 0,7 0,8 1 0,9 1,1

Grčka 2,1 1,9 1,6 2,3 1,6 2,5 1,9 2,9 2,7 1,9 2 1,7 1,3 1,2

Španjolska 7,2 6,8 5,9 5,7 5,3 4,7 4,6 4,2 4,3 3,6 4,1 4,4 4,5 4,6

Francuska 20,6 19 19,1 18,1 17 16 15,7 15,7 15,9 15 13,5 14,9 15,2 15

Hrvatska NA 21,2 21,1 21,5 20,4 23,1 24,3 25,2 21,8 20,6 21,2 20,2 19,8 17,4

Italija 11 10,6 9,6 10,4 10,1 9,7 11,4 12,3 11,7 9,6 9,6 12,2 14 13

Latvija 73,5 72,6 70,8 72,5 71,6 70,2 61 58,1 61,3 69,8 61,9 63,8 64,2 60,4

Litva 53,4 48,3 47,7 50 48,7 43,9 41,6 41,5 41,9 40,1 40,9 41,2 37,7 33,6

Luksemburg 7,9 6,5 5,6 5 5,3 4,1 4,6 5,5 2,9 2,3 3,4 3,1 2,7 2,4

Mađarska 28,8 28,3 28,6 27,9 28 25 23,9 20,9 20,6 17,1 19,6 20 20,5 20,5

Nizozemska 3,7 3,4 3,3 3,8 4,2 4,4 4,8 5,5 5,4 4,9 4,6 5 5,1 4,9

Austrija 30,6 29,6 29,3 28,7 31,4 32,8 33,8 34,8 37,4 36,4 39 39,9 40,8 42,1

Poljska 42,5 38,2 37,2 35,5 33,7 30,8 29,4 26,4 24 19,4 19,4 20,5 18 17

Portugal 7,6 6,7 6,9 7 5,3 5,4 5,1 5,3 6,1 5,7 6,1 6 6,8 5,9

Rumunjska 49,1 43,1 34,4 30,4 27,8 21,7 19,4 18,9 19 19,4 23,5 28 24,2 21,9

Slovenija 28,1 27 30 30 25,9 22,7 21,8 20,8 17,8 16 17,7 18,6 17,9 19,3

Slovačka 41,7 42,4 40,9 37,5 34,3 29,5 30,9 25,5 23,4 19,6 22 20,9 19,8 21,4

Finska 24 24,4 23,2 24,5 23,8 23,3 27,1 25,9 25,7 24,1 24,8 25,8 26,6 27,8

Švedska 35,3 35,7 34,4 35,5 36,1 36 35,8 36,4 35,1 36,8 39,3 38,2 39,7 38,2

Ujedinjena Kraljevina 9,8 10,6 10,2 10,1 12,2 11,7 11,7 11,1 11,6 12,1 11,2 12 11,9 13,2

Napomena: Malta i Cipar ne raspolažu željezničkom mrežom.

Izvor: Eurostat.

67Prilozi Pr

ilog 

V. Modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz) u pet posjećenih država članica (2000.–2013.)

45,0

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

EUNjemačka

EUFrancuska

EUPoljska

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

68Prilozi

Prilo

g V.

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

35.0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

EUČeška Republika

EUŠpanjolska

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju podataka Eurostata.

69Prilozi

Studija slučaja o prekograničnoj dionici između Španjolske i Francuske (6. željeznički teretni koridor – Mediteranski koridor)

Dva projekta od njih 18 koje je Sud odabrao za provjeru provodila su se na 6. željezničkom teretnom koridoru između Barcelone (Španjolska) i Perpignana (Francuska).

Granicom između Francuske i Španjolske svake se godine teškim teretnim vozilima preveze otprilike 90 milijuna tona robe (otprilike 19 000 kamiona dnevno), uglavnom preko zapadnih i istočnih obala. Od toga se godišnje že-ljeznicom preko Pireneja preveze samo 3,1 milijun tona robe, što čini otprilike 3 % ukupnog kopnenog prijevoza tereta između tih dviju zemalja1.

Glavni cilj prvog projekta na ovom koridoru bio je dodati treći kolosijek jednoj od postojećih pruga kako bi se omogućilo da njome mogu prometovati vlakovi standardne širine kolosijeka te kako bi se zajamčilo da se španjolskom željezničkom mrežom na toj pruzi može prometovati koristeći europske standarde. Troškovi pro-jekta iznosili su 61,5 milijuna eura, od čega je 6,1 milijun eura bio doprinos EU-a, a projekt je pušten u uporabu u prosincu 2010. Međutim, tijekom 2011. i 2012. godine trećim kolosijekom koji je postavljen u okviru projekta prometovala su najviše dva ili tri teretna vlaka dnevno. Otkako je u siječnju 2013. puštena u promet nova pruga za velike brzine sa sličnom rutom, trećim kolosijekom nije prošao nijedan teretni ili putnički vlak.

Drugi se projekt odnosi na novu međunarodnu dionicu pruge Perpignan – Figueras između Francuske i Špa-njolske. Kvantitativne ciljne vrijednosti u pogledu broja teretnih vlakova i tonaže robe koja se treba prevoziti tom dionicom nakon dovršetka projekta nisu ni približno postignute. Ukupni trošak projekta odabranog na ovoj pruzi iznosio je 279 milijuna eura, od čega je gotovo 70 milijuna eura bio doprinos EU-a. Tom je dionicom u prve tri godine rada (2011.–2013.) prošao sljedeći broj vlakova: 357 teretnih vlakova 2011., 636 teretnih vlakova 2012. i 931 teretni vlak 2013. godine, u usporedbi s utvrđenom ciljnom vrijednošću od 8 665 teretnih vlakova u prvoj godini rada (tj. 2009.) i ciljnom vrijednošću od 19 759 teretnih vlakova 2019. godine. U praksi to znači da je pru-gom u prosjeku prolazilo manje od četiriju teretnih vlakova dnevno.

1 Europska komisija, „Promet EU-a u brojkama”, statistička knjižica, 2014. i Observatorio hispano-francés del tráfico en los Pirineos.

Prilo

g V

I.

Fotografija 3. – Međunarodna dionica Perpignan – Figueras: dionica velikog potencijala, ali oskudnog prometa

70Prilozi

Prilo

g V

I. Analiza koju smo proveli pokazuje da su nedostatak konkurentnosti na toj dionici i nezadovoljavajuća uspješ-nost koja je iz nje proizašla uglavnom uzrokovani problemima u vezi s koordinacijom ulaganja s obiju strana. Dionica Perpignan – Montpellier u Francuskoj zagušena je, nije opremljena sustavom ERTMS te ima ograničenja u pogledu brojnih tehničkih parametara, uključujući nekoliko željezničko-cestovnih prijelaza na dijelu pruge dugačkom 150 km. Obnova pruge, koja nije prioritet za Francusku, vjerojatno neće započeti prije 2030. godine. Na dionici Barcelona – Figueras u Španjolskoj niz luka i tvornica koje čine važna polazišta i odredišta prijevoza tereta i dalje nije povezan sa željezničkom mrežom standardne širine kolosijeka. Usto je duljina teretnih vlako-va ograničena na otprilike 500 metara umjesto na 740 metara, što je standardna europska duljina, te se teretni vlakovi redovito zaustavljaju kako bi propustili putničke vlakove. To pokazuje da relevantna tijela država članica i dalje nisu u cijelosti uzela u obzir koncept željezničkog teretnog koridora.

71Odgovori Komisije

Sažetak

VIIIKomisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

Problemi koje je Sud utvrdio i opisao u ovom izvješću dijelom su posljedica činjenice da se tržišno natjecanje ne temelji na jednakim uvjetima (internalizacija vanjskih troškova). Nadalje, učinci politike mogu se mjeriti u srednjo-ročnom i dugoročnom razdoblju te je stoga potrebno više vremena.

IXKomisija želi istaknuti da su projektima koji su se razmatrali u okviru ove revizije ostvarene znatne vremenske uštede.

XKomisija želi istaknuti da se znatnim ulaganjima u željeznički promet pridonijelo smanjenju pada tržišnog udjela željezničkog prometa.

XIKomisija je uvjerena će se potpunom provedbom Direktive 2012/34/EU i donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama koji je predložila Komisija pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog europskog željezničkog prostora.

XIIKomisija je svjesna problema s kojima se suočavaju prijevoznici tereta u pogledu postupaka upravljanja prometom i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema.

Odgovori Komisije 72

XIVSredstva iz Kohezijskih fondova nisu posebno usmjerena na željeznički prijevoz tereta kao takav i njima bi mogli biti obuhvaćeni svi različiti načini prijevoza u cilju smanjenja regionalnih razlika. U nekim državama članicama koje obu-hvaćaju slabije i bolje razvijene regije (kao npr. Njemačka), EFRR i Kohezijski fond mogli bi biti usmjereni na regije koje se ne nalaze u područjima s prioritetnim teretnim koridorima.

Međutim, Komisija smatra da su uloženi važni napori u usmjeravanje potrebnih ulaganja u željeznicu, primjerice s pomoću projekata TEN-T-a.

XVKomisija podsjeća da je održavanje u nacionalnoj nadležnosti i da nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Međutim, nužnost održavanja uzima se u obzir u svrhe financiranja na sljedeći način:

– u razdoblju 2007.–2013. troškovi održavanja uzimali su se u obzir i uključivali u analize troškova i koristi te u stu-dije izvedivosti za izračun manjka sredstava,

– u pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, u programskom razdoblju 2014.–2020. održavanje se redovito uključuje u programe kao uvjet za primjenu velikih projekata.

Taj je problem obuhvaćen i člankom 8. preinačene Direktive 2012/34/EZ.

XVIKomisija se slaže da je jačanje uspješnosti željeznice od ključne važnosti za podupiranje željezničkog prijevoza tereta. Zbog toga je pokrenula postupak s upraviteljima infrastrukture (u okviru platforme za upravitelje željezničke infrastrukture u Europi (PRIME) i željezničkim prijevoznicima (u okviru dijaloga s željezničkim prijevoznicima) kako bi razvila ključne pokazatelje uspješnosti u cilju poboljšanja učinkovitosti sektora i njegove usmjerenosti na korisnike. Nadalje, uspješnost se prati na razini željezničkih teretnih koridora i koridora osnovne mreže TEN-T-a.

XVIIU pogledu usklađivanja ciljeva politike s dodijeljenim sredstvima Komisija želi istaknuti da se upotrebljavaju meto-dologije kojima će se osigurati snažna usmjerenost na ključne ciljeve, kao što je završetak koridora TEN-T-a i stoga, uspješan završetak koridora s europskom dodanom vrijednosti.

Komisija ističe da pri ocjenjivanju projekata primjenjuje stroge metodologije izračuna troškova i koristi i uzima u obzir ekonomske čimbenike. Postoje uspostavljeni postupci za evaluaciju projekata kojima se biraju kvalitetni projekti.

Odgovori Komisije 73

Revizijski opseg i pristup

17Komisija smatra da je većina tih pitanja obuhvaćena četvrtim paketom propisa o željeznicama. Nadalje, već se raz-matraju u revidiranim Smjernicama za TEN-T i novom instrumentu za financiranje Instrument za povezivanje Europe.

Opažanja

19Komisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

20Komisija smatra da će se novim propisima EU-a kao što su revidirane smjernice o TEN-T-u i novi instrument financi-ranja Instrumenta za povezivanje Europe pridonijeti suzbijanju tog trenda i radu na ostvarenju cilja u Bijeloj knjizi Komisije iz 2011.

22Kada se uspoređuju tržišta željezničkog prijevoza u zemljama kao što su SAD, Australija, Kina, Indija i Južna Afrika s tržištem EU-a treba uzeti u obzir i važne razlike u pogledu pravnog okvira i tehničkih uvjeta, koje utječu na razvoj njihovih tržišta željezničkog prijevoza.

26Protiv Poljske i Češke pokrenuti su postupci zbog povrede u pogledu nepotpunog/nepravilnog prenošenja direktiva 2001/14/EZ i 91/440/EEZ. Sud EU-a donio je presude u svibnju i srpnju 2013. (predmeti C-512/10 i C-545/10). Obje države članice otada su poduzele mjere kako bi osigurale usklađenost s pravom EU-a, posebno u pogledu izra-čuna naknade za pristup željezničkoj infrastrukturi. Očekuje se da će se tim mjerama pridonijeti smanjenju iznosa naknada za pristup željezničkoj infrastrukturi u predmetnim državama članicama.

Željeznička infrastruktura (i infrastruktura općenito) u Češkoj i Poljskoj gotovo je pet desetljeća nedovoljno odr-žavana i zanemarivana. Komisija je uvjerena da će ulaganja ostvarena u tim državama članica u sljedećih nekoliko godina donijeti rezultate.

Odgovori Komisije 74

28Komisija želi istaknuti da se projektima koji su se razmatrali u okviru ove revizije pridonijelo znatnim vremenskim uštedama (Okvir 9.).

32Budući da su države članice morale prenijeti Direktivu do lipnja 2015., Komisija je uvjerena da će se potpunom pro-vedbom Direktive pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog Europskog željezničkog prostora.

36Komisija je uvjerena će se potpunom provedbom Direktive 2012/34/EU i donošenjem četvrtog paketa propisa o željeznicama koji je predložila Komisija pridonijeti ostvarenju cilja jedinstvenog europskog željezničkog prostora.

40 (a)Komisija napominje da je rok za prenošenje članka 13. Direktive 2012/34/EU kojim je uveden sveobuhvatni skup novih pravila za uklanjanje teškoća s pristupom terminalima i drugim uslužnim objektima, istekao tek u lipnju 2015.

42Komisija je to obuhvatila Direktivom 2012/34/EU i četvrtim paketom propisa o željeznicama.

Člankom 56. Direktive 2012/34/EU znatno su proširene ovlasti regulatornih tijela. Rok za prenošenje bio je lipanj 2015.

U okviru pregovora o četvrtom paketu propisa o željeznicama raspravlja se o daljnjem jačanju regulatornih tijela, uključujući proširenje njihovih ovlasti.

45Komisija je svjesna problema s kojima se suočavaju željeznički prijevoznici u pogledu godišnjeg postupka izrade ras-poreda za trase vlakova i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema. Međutim, treba podsjetiti da je svrha tog postupka, koji je utvrđen u Direktivi 2012/34/EU, osigurati jednako postupanje prema putnicima i prijevoznicima tereta kao i prema vodećim željezničkim prijevoznicima i novim sudionicima na tržištu. Godišnjim rokom za podno-šenje zahtjeva za kapacitet olakšava se koordinacija suprotnih zahtjeva i osigurava pošteno i jednako postupanje prema svim podnositeljima zahtjeva.

55Komisija smatra da se može očekivati da će se određenim mjerama, kao što je usklađivanje operativnih pravila, ostvariti pozitivan učinak u kraćem roku, dok će druge mjere, posebno one povezane s unaprjeđenjem infrastruk-ture, imati srednjoročni do dugoročni učinak.

Upravljačka struktura uspostavljena u koridorima često funkcionira i omogućila je točno utvrđivanje problema koji opterećuju željeznički prijevoz tereta, posebno prekogranični prijevoz, te okupljanje svih relevantnih dionika u cilju njihova rješavanja.

Odgovori Komisije 75

56Komisija napominje da je u nekim područjima ostvaren napredak, čak i u pogledu usklađivanja različitih željezničkih teretnih koridora (RFC) (npr. zajednički okvir za dodjelu kapaciteta za svih 9 željezničkih teretnih koridora od raspo-reda za 2016.)

U nekim područjima rad na usklađivanju postupaka napreduje se u okviru projekata RailNetEurope.

Komisija potvrđuje da su potrebna daljnja usklađivanja u ovom području kako bi se mogle ostvariti sve koristi želje-zničkih teretnih koridora za razvoj željezničkog prijevoza tereta.

57Komisija smatra da bi se, primjerice, trebala uzeti u obzir i posebna situacija svake regije u Europi (gospodarstvo, postojanje velikih luka, industrijska baza, kvaliteta postojeće infrastrukture, objekata na završetku dionice pruge) i različiti poslovni modeli u različitim državama članicama.

62 (a)Komisija je imenovala Europskog koordinatora za Europski sustav upravljanja željezničkim prometom (ERTMS) koji trenutačno provodi svoj program napretka za ERTMS. Taj se program sastoji od pet ciljeva koji se moraju ostvariti do kraja 2016. Koordinator potom podnosi prijedlog za plan uvođenja ERTMS-a (EDP) za 9 ključnih koridora mreže kako bi se mogao staviti izvan snage postojeći plan provedbe za 6 koridora ERTMS-a. Države članice trebale bi osigurati da najveći dio postupka uvođenja ERTMS-a duž koridora bude dovršen do 2027. koristeći se financijskim mogućno-stima koje su dostupne u tekućem (2014.–2020.) i budućem programskom razdoblju (2020.–2027.).

Koordinator je zaključio što će se provesti do 2020. Ti će se podaci potom prenijeti u različite aktivnosti koje će se s tehničkog aspekta i aspekta razvoja objediniti u jedan usklađeni plan provedbe.

64Upravitelji infrastrukture moraju u okviru svojih sustava naplate ponuditi sustave uspješnosti za smanjenje prekida i kašnjenja u skladu s člankom 35. i Prilogom VI. Direktive 2012/34/EU. Nadalje, u ugovorima između upravitelja infrastrukture i država u kojima se utvrđuje iznos javne naknade upraviteljima infrastrukture moraju biti navedeni ciljevi uspješnosti u odnosu na korisnike u obliku pokazatelja i kriterija kvalitete, kako je navedeno u članku 30. i Prilogu V. Direktive 2012/34/EU. Tim se ciljevima uspješnosti izvršava pritisak na upravitelje infrastrukture u cilju osiguranja dogovorene razine uspješnosti budući da posljedica neusklađenosti može biti niža naknada ili neki drugi oblik kazne.

Osim toga Komisija i upravitelji infrastrukture sudjeluju pri mjerenju uspješnosti u okviru platforme PRIME.

Odgovori Komisije 76

66 (b)Ključni pokazatelji uspješnosti (KPI) za postupak dodjele usklađeni su u zajedničkom okviru za dodjelu kapaciteta koji se primjenjuje na svih 9 željezničkih teretnih koridora dogovorenih u listopadu 2015. U tijeku je usklađivanje ključnih pokazatelja uspješnosti za operacije i razvoj tržišta u okviru provedbe projekta RailNetEurope.

67Komisija blisko surađuje s Eurostatom kako bi oblikovala pokazatelje potrebne za praćenje ciljeva iz Bijele knjige. Međutim, rokovi i kvaliteta pokazatelja ovisit će o dostupnosti podataka država članica.

Zajednički odgovor Komisije na odlomke 74 i 75Ciljevi kohezijske politike u području prometa jesu izgraditi održiv, multimodalni, besprijekorni i pouzdani sustav prijevoza. Zbog toga sredstva iz Kohezijskog fonda nisu posebno usmjerena na željeznički prijevoz tereta kao takav i njima bi mogli biti obuhvaćeni svi različiti načini prijevoza u cilju smanjenja regionalnih razlika. U nekim državama članicama koje obuhvaćaju slabije i bolje razvijene regije (kao npr. Njemačka), EFRR i Kohezijski fond mogli bi biti usmjereni na regije koje se ne nalaze u područjima s prioritetnim teretnim koridorima.

Međutim, Komisija smatra da su uloženi važni napori u usmjeravanje potrebnih ulaganja u željeznicu, primjerice s pomoću projekata TEN-T-a.

77Treba istaknuti da je 11,3 milijardi EUR preneseno iz Kohezijskog fonda u Instrument za povezivanje Europe da bi ta sredstva bila upotrijebljena u skladu s ciljevima Uredbe o Instrumentu za povezivanje Europe (CEF), odnosno, u većini slučajeva na željezničke projekte na koridorima osnovne mreže TEN-T-a. Komisija odobrava svaki pojedi-načni projekt koji podnose nadležna tijela država članica. U ovom slučaju primjenjuju se stope sufinanciranja koje se primjenjuju i u slučaju kohezijskih fondova, odnosno, do 85 % u slučaju projekata željezničke infrastrukture. Instru-mentom povezivanja Europe prednost se daje željezničkim projektima jer se samo 10 % nacionalnih omotnica kohe-zijskog dijela Instrumenta za povezivanje Europe može upotrijebiti za cestovne projekte i cestovni projekti mogu se sufinancirati samo ako uključuju prekogranični dio.

Ex ante uvjet za dobivanje potpore iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju 2014.–2020. jest postojanje sveobuhvatnog prometnog plana sa zrelim portfeljem projekata. Iako opći cilj plana mora biti ubrzati prelazak na održiviji prometni sustav, moglo bi se dogoditi da će – s obzirom na već uspostavljenu infrastrukturu i utvrđene potrebe – biti potrebna najveća ulaganja u cestovnom sektoru.

Kada su se planirala sredstva za razdoblje 2014.–2020. nastojala se ostvariti komplementarnost između ESIF-a i CEF-a, a ne samo uspoređivati postoci. U tu svrhu iz Instrumenta za povezivanje Europe izdvojeno je dodatnih 1,1 milijardi EUR u Češkoj i 3,5 milijardi EUR u Poljskoj gotovo isključivo za željeznički promet. Usporedba se zbog te činjenice znatno mijenja: za željeznički promet izdvojeno je otprilike 2,8 milijardi EUR za Češku i 10,2 milijarde EUR za Poljsku.

Osim toga Komisija smatra da bi se u analizi trebali uzeti u obzir svi načini prijevoza. Na primjer, u Poljskoj je za raz-doblje 2014.–2020. izdvojeno više sredstava za održive načine prijevoza nego za cestovni prijevoz.

79Mnoga ulaganja u željeznički prijevoz istovremeno su znatno koristila putničkom i teretnom prijevozu u ispitanim državama članicama.

Odgovori Komisije 77

Komisija želi naglasiti da su u okviru programa TEN-T-a sredstva bila usmjerena na željezničke projekte, a posebno na prekogranične dionice. Od 30 prioritetnih projekata (PP) 22 su se odnosila na prekogranične željezničke dionice, a PP5 i PP16 posebno su bili usmjereni na željezničke pruge za prijevoz tereta. Financiranje u okviru programa TEN-T bilo je usmjereno na prioritetne projekte1.

U skladu s Odlukom Vijeća od 6. listopada 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za koheziju (2006/702/EZ), Komisija nije davala prednost prijevozu tereta u odnosu na prijevoz putnika.

Okvir 8. – Primjer određivanja prioriteta u vezi s prugama za velike brzine: Španjolska – 2007.–2013.Dok su ulaganja u željeznice u Španjolskoj u razdoblju 2007.–2013. bila uglavnom usmjerena na prijevoz putnika, u razdoblju 2014.–2020. prednost se daje intermodalnosti, interoperabilnosti i posebno prijevozu tereta (vidjeti španjolski partnerski sporazum, str. 145.–148.). U načelu će se za sufinanciranje uzimati u obzir samo oni projekti koji imaju najveći mogući učinak na rast i radna mjesta.

Željezničke pruge za prijevoz tereta u koridorima osnovne mreže TEN-T s međunarodnim vezama (tj. sredozemni i atlantski koridor) podupirat će se u svim vrstama regija jer se smatra da su očekivana unutarnja stopa povrata i socioekonomski učinak tih projekata vrlo veliki, uključujući učinke prelijevanja.

U manje razvijenim i prijelaznim regijama (npr. Ekstramadura, Andaluzija, Kastilja-La Mancha i Murcia) neke će se dionice pruga velike brzine sufinancirati ako su dio mreže TEN-T. Većina tih pruga bit će predviđena za mješoviti prijevoz (putnički i teretni).

80Vidjeti odgovor Komisije na odlomke 74. i 75.

83Komisija prati ukupna ulaganja u željezničku infrastrukturu jer je većina pruga namijenjena mješovitoj uporabi i teško je u novčanom smislu odvojiti praćenje putničkog i teretnog dijela pojedinih ulaganja.

U duhu novih smjernica o TEN-T-u i Uredbe o Instrumentu za povezivanje Europe, cilj je Komisije uskladiti opću koordinaciju i praćenje projekata u okviru koridora mreže TEN-T.

86Komisija smatra da bi se projekti trebali ocjenjivati ovisno o zaslugama na temelju analize troškova i koristi pro-jekta. Povećanje obujma robe pokazatelj je koji ne ovisi samo o vrsti ulaganja već i o drugim makroekonomskim čimbenicima. Neostvarivanje tog rezultata ne može se smatrati samo posljedicom izvršenih ulaganja. Nadalje, postoje i druge koristi osim skraćenog vremena putovanja, kao što je povećana sigurnost i usklađenost s regulator-nim zahtjevima (TSI itd.). Nadalje, Komisija želi napomenuti i da se skraćenje vremena putovanja ne odnosi samo na željeznički prijevoz tereta već i na vrijeme putovanja putnika i trebalo bi ga uzeti u obzir u svrhe ocjenjivanja uspješnosti projekta. Naposljetku, potpuna dodana vrijednost za prijevoz tereta mogla bi se ostvariti tek kada bude završena cijela dionica/koridor.

1 U slučaju pet država članica koje su uključene u uzorak kao primjeri takve usmjerenosti, dodijeljeno je financiranje za sljedeće projekte: DE: Karlsruhe – Basel s posebnim naglaskom na prijevoz tereta uz izgradnju dodatnih pruga samo za prijevoz tereta (PP24), Emmerich – Oberhausen, glavna veza samo s prugom za prijevoz tereta Betuwe (PP24); FR: Lyon – Torino (PP3), FR: Perpignan – Figueras (PP3), FR: Contournement Nîmes – Montpellier (PP3), ES: Evora – Merida.

Odgovori Komisije 78

Okvir 11. – Primjeri kašnjenja u provedbi projekata: Poljska i ŠpanjolskaU Španjolskoj su dva projekta (Túneles de Pajares- Sotiello° i Sotiello-Campomanes) trebala biti dovršena 2011.

Kada je riječ o projektu Túneles de Pajares, zbog geoloških uvjeta projekta bilo je potrebno izmijeniti tehnički pro-jekt koji je dovršen 2013. umjesto 2011.

U slučaju projekta Sotiello zbog nestabilnosti tla bili su potrebni hitni radovi o čemu je ovisila redovita provedba radova. Projekt još nije dovršen.

U pogledu uspješnosti projekta i ostvarenja ciljeva projekta i programa, u oba navedena slučaja možda će biti nužna kašnjenja kako bi se osiguralo uspješno okončanje projekta.

88Udio željezničkog prijevoza tereta i njegovo stanje trenutačno se ocjenjuju u Španjolskoj na nacionalnoj razini, ali podaci još nisu dostupni. Sektor željezničkog prijevoza tereta tradicionalno je činio vrlo mali postotak ukupnog pri-jevoza. Prijevoz tereta tek je nedavno uključen u projekte u području prometa što je razvidno iz većine novijih većih projekata2 podnesenih Komisiji.

89U okviru Kohezijskog fonda i EFRR-a države članice biraju projekte u skladu s ciljem programa koji je dogovoren s Komisijom. Nadalje, sustavom upravljanja i kontrole za te programe osigurava se odabir projekata visoke vrijedno-sti za ostvarivanje ciljeva programa.

90Komisija podsjeća da je održavanje u nacionalnoj nadležnosti i da nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Međutim, nužnost održavanja uzima se u obzir u svrhe financiranja na sljedeći način:

– u razdoblju 2007.–2013. troškovi održavanja uzimali su se u obzir i uključivali u analize troškova i koristi te u stu-dije izvedivosti za izračun manjka sredstava,

– u pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, u programskom razdoblju 2014.–2020. održavanje se redovito uključuje u programe kao uvjet za primjenu velikih projekata.

91Komisija trenutačno provjerava te poslovne planove i indikativne strategije za razvoj infrastrukture propisane član-kom 8. Direktive 2012/34/EU. Treba uzeti u obzir činjenicu da su strategije razvoja infrastrukture morale biti objav-ljene tek do prosinca 2014.

2 Najnoviji projekt koji uključuje željeznički prijevoz tereta u Španjolskoj dio je koridora Madrid – granica Portugala, odnosno, atlantskog koridora mreže TEN-T. U okviru ovog projekta vlakovi će pokrivati otprilike 25 % prijevoza tereta u regiji (11 milijuna tona vlakom, 43 milijuna tona cestom). Željeznički prijevoz tereta čini 1,06 % prihoda ovog koridora.

Odgovori Komisije 79

92Države članice odlučuju na nacionalnoj razini mogu li upravitelji infrastrukture mijenjati marže ili samo izravno nastale troškove pristupa željezničkoj infrastrukturi. Ako država članica dopusti marže, upravitelj infrastrukture mora uzeti u obzir načelo „ako tržište može podnijeti” koje je utvrđeno u članku 32. Direktive 2012/34/EU. Tim se pravilom nastoji osigurati da tržišni segmenti koji imaju ograničenu platnu moć (što je često slučaj kod željezničkih prijevo-znika tereta) ne budu spriječeni u pružanju usluga željezničkog prijevoza zbog visokih naknada za pristup pruzi.

U programskom razdoblju 2007.–2013. španjolska nadležna tijela davala su prednost prugama za putnički promet i stoga su se ulaganja u pruge za prijevoz tereta u skladu s time smanjila. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 79. i okvir 8.

Zaključci i preporuke

94Komisija smatra da uspješnost programa EU-a treba mjeriti u odnosu na osnovne scenarije. Kao osnovni scenarij u Bijeloj knjizi o prometu iz 2001. navedena je „opasnost da cestovni prijevoz tereta preuzme monopol u prijevozu robe” u EU-u u budućnosti ako se ništa ne poduzme.

S obzirom na to Komisija smatra da je relativna stabilnost u modalnom udjelu željezničkog prijevoza tereta skroman uspjeh, posebno ako se uzme u obzir restrukturiranje gospodarstava država članica iz srednje i istočne Europe zbog kojeg se smanjio udio većine tradicionalnih industrija usmjerenih na tonske kilometre. Nadalje, Komisija je uvjerena da će se zahvaljujući nedavno poduzetim mjerama modalni udio željezničkog prijevoza tereta sljedećih godina povećati.

Problemi koje je Sud utvrdio i opisao u ovom izvješću dijelom su posljedica činjenice da se tržišno natjecanje ne temelji na jednakim uvjetima (internalizacija vanjskih troškova). Nadalje, učinci politike mogu se mjeriti u srednjo-ročnom i dugoročnom razdoblju te je stoga potrebno više vremena.

95Komisija se slaže da su ti trendovi većinom posljedica regulatornih i troškovnih razmatranja prijevoznih poduzeća i cestovnih prijevoznika tereta i mogu se promijeniti samo ako se stavi veći naglasak na ta pitanja.

Komisija upozorava na činjenicu da su trendovi u pogledu udjela željezničkog prijevoza na tržištu prijevoza tereta također posljedica fragmentiranosti europskog željezničkog tržišta na nekoliko nacionalnih dijelova. Željeznički prijevoz tereta najučinkovitiji je za prijevoz na srednje i veće udaljenosti, što u slučaju Europe uključuje prelaženje najmanje jedne granice (vidjeti odlomak 4.). U fragmentiranim nacionalnim mrežama nedostaju zajednička i inte-roperabilna pravila i standardi i nastaju dodatni troškovi za prijevoznike povrh početnih / završnih troškova (npr. zamjena lokomotiva iz regulatornih razloga i zahtjevi za osposobljavanje vozača).

Odgovori Komisije 80

96 (a)Komisija je to obuhvatila preinačenom Direktivom 2012/34/EU i četvrtim paketom propisa o željeznicama.

Člankom 56. znatno su proširene ovlasti regulatornih tijela. Datum prenošenja bio je lipanj 2015.

Člankom 13. znatno je poboljšan pravni okvir za pristup uslužnim objektima i uslugama povezanima sa željeznicom.

U kontekstu pregovora o četvrtom paketu propisa o željeznicama razgovara se o daljnjem jačanju regulatornih tijela, uključujući o proširenju njihovih ovlasti.

96 (b)Komisija je svjesna problema s kojima se suočavaju željeznički prijevoznici u pogledu postupaka upravljanja prome-tom i trenutačno ocjenjuje moguća rješenja tih problema.

Niz navedenih administrativnih i tehničkih ograničenja obuhvaćen je postojećim propisima EU-a ili propisima koji će biti doneseni (npr. tehnički stup četvrtog paketa propisa o željeznicama, uvođenje ERTMS-a), dok se pitanja u vezi sa željezničkim teretnim koridorima rješavaju uspostavom određenog broja posebnih radnih skupina.

96 (c)U željezničkim teretnim koridorima već se nastoji ostvariti transparentnost uspješnosti usluga željezničkog prijevoza tereta na teretnim koridorima. U skladu s Uredbom uspostavljeni su pokazatelji uspješnosti na razini svakog kori-dora koji se svake godine prate i rezultati se objavljuju.

1. preporukaKomisija prihvaća preporuku u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi i poduzela je nužne mjere za rješavanje tog pro-blema s pomoću Direktive 2012/34/EU i četvrtog paketa propisa o željeznicama.

Države članice moraju to pitanje riješiti na sljedeće načine:

i. prenošenjem zakonodavstva, posebno Direktive 2012/34/EZ u cijelosti/ispravno (rok za prenošenje bio je lipanj 2015.); i

ii. dajući regulatornim tijelima potrebne resurse u skladu s člankom 55. stavkom 3. i člankom 56. stavkom 5. Direktive 2012/34/EU.

Komisija će pomno pratiti provedbu te Direktive.

Odgovori Komisije 81

2. preporuka (a)Komisija prihvaća preporuku i već je poduzela mjere u cilju rješavanja tog problema.

Na primjer, kada je riječ o postupku povezanom s uspostavom rasporeda za dodjelu trasa, Komisija je uspostavila regulatorni okvir Direktivom 2012/34/EU koja sadržava odredbe kojima se utvrđuju rokovi i pravila koje moraju poštovati upravitelji infrastrukture (posebno članak 43. i sljedeći te Prilog VII.). U članku 43. Direktive 2012/34/EU predviđena je mogućnost Komisije da donosi delegirane akte za izmjenu rasporeda za postupak dodjele utvrđe-nog u Prilogu VII. Ovisno o rezultatima buduće evaluacije provedbe tih odredaba na temelju povratnih informacija/dokaza iz sektora, Komisija može razmotriti izmjene tog Priloga.

2. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku.

Dionici su već počeli usklađivanja u određenim područjima (npr. zajednički okvir za dodjelu kapaciteta).

Evaluacija Uredbe o željezničkim teretnim koridorima provest će se 2016. Njome će se uzeti u obzir sve što je već provedeno ili je u tijeku te će se ocijeniti postoje li područja u kojima je potrebno usklađivanje uz intervenciju Komisije.

3. preporuka (a)Komisija prihvaća preporuku i smatra da su ta pitanja obuhvaćena četvrtim paketom propisa o željeznicama za koji je dostavila zakonodavne prijedloge u siječnju 2013.

3. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku i već je poduzela mjere za njezinu provedbu. U pogledu jezičnih zahtjeva za prekogra-nične dionice, u tijeku je izmjena odgovarajućeg priloga Direktivi 2007/59/EZ.

Budućom evaluacijom direktive o vlakovođama u 2016. ispitat će se jesu li potrebne izmjene zakona uz osiguranje odgovarajuće razine sigurnosti.

4. preporuka (a)Komisija prihvaća preporuku o praćenju napretka u postizanju ciljnih vrijednosti utvrđenih u Bijeloj knjizi iz 2011. i djelomično prihvaća preporuku o prijelaznim ciljnim vrijednostima.

Komisija blisko surađuje s Eurostatom kako bi oblikovala pokazatelje potrebne za praćenje ciljeva iz Bijele knjige. Međutim, rokovi i kvaliteta pokazatelja ovisit će o dostupnosti podataka država članica. 

U pogledu budućih dokumenata politika, Komisija se slaže da su u načelu poželjni prijelazni ciljevi i razmotrit će mogućnost uspostave prijelaznih ciljeva ovisno o području primjene inicijative, njezinoj relevantnosti i rokovima pokazatelja.

Odgovori Komisije 82

4. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Člankom 56. stavkom 7. Direktive 2012/34/EU uvedena je nova obveza regulatornih tijela da se savjetuju s korisni-cima usluga željezničkog prijevoza robe i putnika barem svake dvije godine. Nalazi takvih savjetovanja vrijedan su doprinos za takvu evaluaciju.

Nadalje, anketa o zadovoljstvu korisnika željezničkih teretnih koridora provodi se jednom godišnje i rezultate objav-ljuju željeznički teretni koridori.

4. preporuka (c)Komisija prihvaća preporuku.

U pogledu sustava za praćenje željezničkog tržišta (RMMS) Komisija je već donijela provedbeni akt (Provedbena uredba Komisije (EU) 2015/1100 od 7. srpnja 2015.) kojim se države članice obvezuju ispuniti svoje obveze izvješćiva-nja i stoga smatra da je preporuka već provedena.

Komisija smatra da je preporuka djelomično provedena u pogledu željezničkih teretnih koridora. U tijeku je posti-zanje određenog stupnja usklađenosti provedbom projekta udruge RailNetEurope. Evaluacijom Uredbe o željeznič-kim teretnim koridorima Komisija će ocijeniti potrebu za daljnjim usklađivanjem u tom području uzimajući u obzir izlazne vrijednosti projekta udruge RailNetEurope.

5. preporukaKomisija prihvaća preporuku i slaže se s načelom promicanja jednakih uvjeta.

98U skladu s VFO-om za razdoblje 2014.–2020., novi je Instrument za povezivanje Europe gotovo potpuno usmjeren na projekte koji imaju jasnu europsku dodanu vrijednost, posebno prekogranične željezničke projekte i uvođenje sustava ERTMS. Usmjeravanje na prekogranične dionice i interoperabilnost bit će nužno korisno za usluge željeznič-kog prijevoza tereta jer je željeznički prijevoz tereta posebno konkurentan za srednje i veće udaljenosti.

Komisija smatra da su uloženi napori u usmjeravanje ulaganja u željeznički prijevoz, u slučaju programa TEN-T, i da će se nastaviti.

99 (a)Kada je riječ o europskim strukturnim i investicijskim fondovima usporedbom željezničkog s cestovnim prijevozom u samo tri od 28 država članica ne uzima se u obzir činjenica da su za stvaranje sveobuhvatnog, održivog, multi-modalnog, besprijekornog i pouzdanog prometnog sustava potrebna ulaganja u sve vrste prijevoza: željeznički, pomorski, zračni, prijevoz unutarnjim plovnim putovima i cestovni prijevoz te u multimodalnu infrastrukturu.

Uspostavljanje odgovarajuće ravnoteže ne sastoji se od dodjele unaprijed definiranih dijelova dostupnog prora-čuna jednoj vrsti prijevoda. Umjesto toga, u analizi se moraju uzeti u obzir potrebe različitih država članica i regija u odnosu na različite vrste prijevoza.

Odgovori Komisije 83

Program TEN-T, glavni instrument financiranja EU-a za provedbu prometne strategije EU-a, posebno je bio usmjeren na željeznički prijevoz koji je bio glavni korisnik sredstava. Željezničkim projektima dodijeljeno je 56 % dostupnih sredstava na koja je dodano još 7 % potrošenih za provedbu sustava ERTMS, dok je za tradicionalni cestovni prijevoz izdvojeno samo 4 % sredstava. Takav pristup nastavlja se u okviru novog Instrumenta za povezivanje Europe.

99 (b)Program TEN-T bio je posebno usmjeren na željezničke projekte, posebno na prekogranične dionice (vidjeti odlo-mak 77.). Nadalje, projekti usmjereni na razvoj pruga za mješoviti promet ili pruga za velike brzine koristili su prijevozu tereta, među ostalim stvaranjem dodatnog kapaciteta na tradicionalnim i drugim usporednim prugama. Također je metodološki teško u novčanom smislu odvojiti učinak ulaganja usmjerenih na pruge za mješoviti promet na prijevoz tereta ili putnika.

Treba napomenuti i da je uredbom o TEN-T-u uvedeno nekoliko novih alata za upravljanje za provedbu osnovne mreže TEN-T (koridori osnovne mreže, europski koordinatori, planovi rada koridora, forumi za koridore). Ti alati omo-gućuju bolje praćenje provedbe mreže TEN-T i utvrđivanje portfelja projekata koji služe ostvarenju ciljeva politike EU-a, među kojima glavnu ulogu ima razvoj željezničkog prijevoza tereta.

99 (c)Komisija smatra da je željeznička infrastruktura ključni element, ali mora biti popraćena nužnim operativnim i zako-nodavnim mjerama. Četvrtim paketom propisa o željeznicama ostvarivat će se rezultati tek kada bude potpuno proveden. Nadalje, tržišni uvjeti (gospodarska kriza) nisu pogodovali razvoju usluga željezničkog prijevoza tereta tijekom posljednjih nekoliko godina.

Vidjeti odgovore na odlomke 25. i 84.

99 (d)Komisija ističe da su za održavanje nadležne države članice i da ono općenito nije prihvatljivo za financiranje EU-a.

Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 88.

100Novim okvirima na TEN-T i Instrument za povezivanje Europe nastoji se osigurati bolja iskorištenost sredstava EU-a usmjeravanjem na projekte koji imaju visoku dodanu vrijednost EU-a, kao što su željezničke prekogranične veze i uklanjanje uskih grla, željezničke veze s lukama i zračnim lukama, u skladu s tehničkim standardima utvrđenima u Uredbi TEN-T. Komisija s državama članicama pregovara o operativnim programima u okviru EFRR-a i KF-a u cilju postizanja glavnog cilja kohezijske politike, odnosno, kohezije između više i slabije razvijenih regija. Komisija sma-tra da se propisima za razdoblje 2014.–2020. dodatno olakšava ovaj postupak uspostavom ex ante uvjeta i okvira uspješnosti.

Odgovori Komisije 84

6. preporuka (a)Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju provodi. U novim propisima za okvir kohezijske politike za razdoblje 2014.–2020. ona je uvela ex ante uvjet kako bi osigurala da su uspostavljeni uvjeti nužni za učinkovito pružanje potpore. Oni uključuju dugoročni strateški plan koji bi trebao biti donesen prije odluke o financiranju.

Komisija se slaže sa stajalištem da bi planiranje željezničke infrastrukture trebalo izvršiti u kontekstu općeg plani-ranja prometnih mreža. To je jasno navedeno u članku 4. Uredbe (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže. Ciljevi transeuropske mreže uključuju „međupo-vezanost i interoperabilnost nacionalnih prometnih mreža”, „optimalnu integraciju i međupovezanost svih oblika prijevoza” i „učinkovito korištenje infrastrukture”.

U tom kontekstu Komisija smatra da je za optimalne rezultate potrebno i dugoročno strateško planiranje na nacio-nalnoj razini te da bi trebalo uzeti u obzir prekogranične učinke.

Financiranje u okviru Instrumenta za povezivanje Europe bit će usmjereno na projekte koji imaju visoku dodanu vrijednost na razini EU-a. Sredstva izdvojena za projekte TEN-T-a u okviru novog Instrumenta za povezivanje Europe bit će dostupna samo za projekte koji su u skladu s Uredbom o TEN-T-u, odnosno, 100 km/h brzina pruge, osovinsko opterećenje od 22,5 t i mogućnost vožnje vlakova duljine 740 m. Rezultat će biti poboljšanje uvjeta za operacije željezničkog prijevoza tereta. Nadalje, Instrument za povezivanje Europe bit će usmjeren na mjesta gdje postoji velika potreba za željezničkim prometom u cilju razvoja intermodalnosti, posebno željezničke povezanosti s lukama. Postoji i poseban prioritet usmjeren na multimodalne platforme (terminali za željeznički i cestovni prijevoz). Komi-sija će osigurati da budu na usmjereni na potrebe europske željezničke mreže.

6. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Komisija već prati koliko se sredstava EU-a ulaže u projekte željezničkog prijevoza tereta u kontekstu provedbe Instrumenta za povezivanje Europe.

Uzimajući u obzir kombiniranu uporabu većine pruga, Komisija će pratiti iznos sredstava potrošen na projekte koji nisu usmjereni samo na putnički promet (pruge za velike brzine).

7. preporuka (a)Komisija prihvaća preporuku i smatra ju djelomično provedenom.

Mrežom TEN-T/željezničkim teretnim koridorima, smjernicama o TEN-T-u, unaprijed utvrđenim dionicama i priorite-tima u Uredbi o Instrumentu za povezivanje Europe, TSI-jevima i ex ante uvjetom br. 7.2. uspostavlja se sveobuhvatni okvir za prometni plan kojim se olakšava razvoj željezničkih koridora na način koji nije fragmentiran.

Novoutvrđeni ciljevi Instrumenta za povezivanje Europe posebno su usmjereni na koridore osnovne mreže. Postiza-nje najvećih mogućih učinaka djelovanja poduzetih na razini EU-a i nacionalnoj razini u duhu je nove Uredbe o TEN-T-u. Tim se podupire strategija financiranja za Instrument za povezivanje Europe. Uredbom o TEN-T-u predviđeno je stvaranje mreže u cijelom EU-u. Novim zakonom pojačan je mandat europskih koordinatora čije zadaće uključuju, među ostalim, olakšavanje koordinirane provedbe multimodalnih koridora osnovne mreže. Time će se omogućiti iskorištavanje mogućih sinergija i komplementarnosti djelovanja poduzetih na nacionalnoj razini i unutar različi-tih programa. Smatra se da će se ovim pristupom umanjiti rizik od velikog broja projekata kojima će se pridonijeti razvoju fragmentirane mreže.

Odgovori Komisije 85

7. preporuka (b)Komisija prihvaća preporuku i, u mjeri u kojoj se ona na nju odnosi, smatra ju provedenom s obzirom na postojanje okvira za analizu troškova i koristi.

Analiza troškova i koristi nužan je element svih zahtjeva za financiranje u okviru Instrumenta za povezivanje Europe. U analizi troškova i koristi upotrebljavaju se predviđanja prometa u svrhe određivanja financijskih i gospodarskih koristi određenog projekta, što za mješovite pruge uključuje i prijevoz tereta. Sredstva iz Instrumenta za poveziva-nje Europe primaju samo projekti s pozitivnom analizom troškova i koristi.

U postupku odabira Komisija će posvetiti dužnu pozornost projektima s najvišom gospodarskom dodanom vrijed-nošću EU-a, što u većini slučajeva uključuje željeznički prijevoz tereta.

U pogledu europskih strukturnih i investicijskih fondova, Komisija želi naglasiti da navedeni elementi moraju biti uključeni u informacije koje se dostavljaju za potrebe odobravanja glavnih projekata (posebno studija o izvedivo-sti i analiza troškova i koristi). Pravna upućivanja: za razdoblje 2007.–2013. članak 40. Uredbe (EZ) br. 1083/2006; za razdoblje 2014.–2020. članak 101. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

Komisija napominje da se od država članica traži i da provedu ex ante analize manjka sredstava za manje projekte koji ostvaruju prihode3.

8. preporukaKomisija napominje da je prvi dio ove preporuke upućen državama članicama i prihvaća drugi dio preporuke.

Države članice trebale bi, uz pomoć svojih regulatornih tijela, u okviru poslovnih planova i indikativnih strategija za razvoj infrastrukture koje su uspostavili upravitelji infrastrukture, osigurati primjereno upravljanje željezničkom mre-žom (uključujući objektima na kraju dionice), posebno u željezničkim teretnim koridorima.

3 Smjernica o članku 55. stavku 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006., COCOF 08/0012/03

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Promicanje učinkovitijih i održivijih načina prijevoza, posebno željezničkog prijevoza tereta, ključni je dio politike EU-a posljednjih 25 godina. U razdoblju 2007.–2013. za financiranje željezničkih projekata iz proračuna EU-a izdvojen je doprinos od otprilike 28 milijardi eura. U ovom se izvješću procjenjuje je li EU djelotvorno unaprijedio željeznički prijevoz tereta i je li od 2000. godine došlo do povećanja uspješnosti željezničkog prijevoza tereta u EU-u u pogledu modalnog udjela i količine prevezenog tereta. Utvrdili smo da je uspješnost željezničkog prijevoza općenito ostala na nezadovoljavajućoj razini, dok je cestovni prijevoz dodatno učvrstio svoj položaj.

EUROPSKIREVIZORSKISUD