YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME: ÖRNEK BİR UYGULAMA DOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN...

YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME:

ÖRNEK BİR UYGULAMA

DOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN MERTER

Belediyelerin gelirlerini genel olarak; vergi gelirleri, vergi

dışı gelirler, faktör gelirleri ve borçlanma olmak üzere dört

başlık altında toplanmaktadır.

Vergi Dışı Gelirler: Harcamalara katılma payları,

belediyelere ödenen paylar, sahip olunan menkul ve

gayrimenkullerden elde edilen gelirler, tahsisi mahiyetteki

gelirler, ücretler, cezalar, yardım ve fonları içermektedir.

Faktör Gelirleri: Kurum ve teşebbüslerin hasılat ve karlarını

kapsamaktadır.

Belediyelerin mevcut gelir kaynaklarının yasal dayanaklarını

aşağıdaki başlıklar halinde sıralayabiliriz:

2380 sayılı Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi

Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, 2464 sayılı

Belediye Gelirleri Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri

Yönetimi Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 1319

sayılı Emlak Vergisi Kanunu ve diğer mevzuat.

Ekonominin genelinde vergi yükünün artması, emlak vergisi

tahsilatının belediyelere devri, BŞB’nin kurulması ve yeni

vergilerin ihdas edilmesi ile birlikte belediyelerin vergi gelirleri

reel olarak artmıştır. 1979 yılında vergi gelirlerinin borçlanma

hariç toplam gelirler içerisindeki payı yüzde 45,3 iken, sonraki

yıllarda sürekli artarak 1994 yılında yüzde 71 seviyesine

yükselmiş ve 2004 yılında yüzde 68,1 seviyesinde

gerçekleşmiştir.

29.05.1981 tarih ve 17354 sayılı Resmi Gazetede

yayınlanarak yürürlüğe girmiş olan Belediye Gelirleri Kanunu’na

göre –çeşitli tarihlerde yapılan değişiklikler sonrasında- bugün

birçok vergi, belediyeler tarafından tahsil edilmektedir.

Bu vergiler; İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi,

Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı Vergisi, Yangın

Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi’dir.

Yerel vergilerin en önemlisi servet vergisi niteliğindeki

emlak vergisidir. 1319 sayılı Kanunla düzenlenen emlak

vergisi, tespit olunan vergi değerlerinin meskenlerde binde 1,

diğer binalarda binde 2, arsalarda binde 3 ve arazilerde binde

1’i oranında uygulanır.

Bu vergilere ek olarak birçok vergi kanununda değişiklikler yapan 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile Emlak Vergisi’nin de tahsili belediyelere devredilmiştir.2004 yılı sonuna kadar, belediyeler tarafından tahsil edilen verginin yüzde 15’i il özel idareleri payı, ayrıca BŞB bulunan şehirlerde il özel idareleri payı ayrıldıktan sonra kalan tutarın yüzde 20’si BŞB payı olarak ayrılmaktaydı.5393 sayılı Belediye Kanununun yürürlüğe girmesinden sonra BŞB’ne ve il özel idarelerine emlak vergisinden pay verilmesi uygulamasına son verilmiştir. Emlak Vergisi gelirlerinin Belediye Gelirleri içerisindeki payı yaklaşık %6’lar civarındadır.

Vergiler devletin egemenlik gücünün en önemli

göstergelerinden birisidir. Devletler vergileri tarihsel süreç

içinde çeşitli yöntemler kullanarak tahsil etmişlerdir ve bu

konuda en başta gelen amaç, tahsilatta etkinliğin sağlanması

olmuştur.

Tahsilatta etkinlik, tarh, tebliği ve tahakkuku yapılmış

verginin amaçlarına uygun olarak en iyi şekilde ve en az

masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak biçimde tahsilat

işleminin yapılmasıdır.

Sosyal, ekonomik, siyasi ve teknolojik gelişme ve

değişmeler dikkate alınarak, bu amaca ulaşmamızı sağlayacak

yeni metodların geliştirilmesi kaçınılmazdır.

1980’li yıllardan itibaren tüm dünyada yaygınlaşan

özelleştirme olgusu neticesinde, eğitim, sağlık, güvenlik,

ulaştırma, haberleşme gibi kamusal alanların tümünde özel

sektörün payının her geçen gün arttığını görüyoruz.

Günümüzde vergiler ile ilgili işlemlere bakıldığında;

beyanname ve bildirimlerin internet ortamında verildiği, bankalar

aracılığı ile vergilerin ödendiği görüyoruz. Bunları 20-30 yıl

öncesinde hayal bile etmek mümkün değildi.

Bu çerçevede 1986-1989 yılları arasında Adana

Belediyesinin emlak vergilerinin tahsiline ilişkin uygulaması

bugün birçoğumuzun farkında bile olmadığımız gelişmelerin ilk

adımını oluşturması açısından oldukça dikkat çekicidir.

ADANA BELEDİYESİ’NİN EMLAK VERGİLERİN TAHSİLİNE İLİŞKİN UYGULAMASI

A. UYGULAMANIN TANITIMI

1. Uygulamanın Amacı, Kapsamı ve İhale Süreci

Bilindiği üzere, 11 Aralık 1985 tarih ve 18955 sayılı Resmi

Gazete’de yayınlanan 3239 sayılı yasa ile emlak vergisini

toplama yetkisi merkezi idare tarafından belediyelere

devredilmiştir. Bu yetki çerçevesinde Adana Belediyesi, bilgisayar

teknolojisinden ve özel sektörün itici gücünden faydalanma

düşüncesi ile Elsan A.Ş. ile “Bilgisayarlı Hizmet Kiralaması”

yöntemini ihtiva eden bir sözleşme imzalamıştır.


Sözleşmenin tam adı, “Adana Belediyesi Emlak Vergileriyle İlgili İşlemlerin Bilgisayarlarla Yapılmasına Dair Bilgisayar Kira Sözleşmesi” dir.

Bilgisayar hizmet kiralaması şeklinde açılan ihalede, sadece makine kiralamak yerine, programcılarıyla, teknik bakım yapan uzmanlarıyla, vergi hukuku ve emlak vergisi danışmanlarıyla beraber kiralayarak işlemlerin süratle yapılmasını ve belediye personelinin de bilgisayara geçişindeki eğitimlerinin ve emniyetin birlikte sağlaması amacı güdülmüştür.

Uygulamanın kapsamı sözleşmenin birinci maddesinde belirtilmiştir. Madde şöyledir:


“Adana Belediyesi Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak,

mükelleflerce verilecek beyannamenin kabulü, tarh, tahakkuk, tahsilat

ihbarname, ödeme emri tanzimi, dava ve icra, haciz işlemleri,

kaçakçılık ve usulsüzlük hallerinde uygulanacak hükümler ve usuller

ile mükellef ve gayrimenkullere ait tüm bilgilerin bilgisayarlara

aktarılması, sistem analizi, programlama, veri girişleri, eski vergi

dairelerindeki kayıtların taranması suretiyle beyanda bulunmayanların

tespiti, raporlar hazırlanması, Başkanlıkça istenilen zamanlarda ve

istenilen konularda gerekli bilgilerin verilmesi, genel anlamda Belediye

Emlak Vergisi Dairesi’nde yapılacak tüm işlerin, belediyece kiralanan

bilgisayarlarla yapılması işlerini kapsamaktadır”


3239 sayılı yasa hükümlerine dayanarak Adana Belediye

Başkanlığı ELSAN A.Ş. ile 20 Mart 1986 tarihinde bir sözleşme

imzalayarak uygulamayı başlatmıştır. İhale 250 bin emlak

vergisi mükellefini kapsamış ve karşılığında yaklaşık 160 milyon

lira ödenmesi kararlaştırılmıştır.

Sözleşmeyi takiben ELSAN A.Ş. ilk etapta 8 ve daha

sonra 20 bilgisayar ile birlikte toplam 40 eleman istihdam ederek

beyannamelerin kabulüne başlamıştır.

Mükelleflerin beyanda bulunmalarını sağlamak için önce

Tapu Dairesi ve Emlak Vergisi Dairesinde kayıtlı mükelleflerin

listeleri bilgisayarlara yüklenmiştir.


Emlak Vergisi Kanunu’nda genel beyan dönemleri

belirlenmiş olmasına rağmen, mükelleflerin beyannamelerini

vermelerini sağlamak için değişik yöntemlere de

başvurmuşlardır.

Uygulamayı mali yönü itibariyle incelediğimizde şunlar

görülmektedir. Sözleşme hükümlerine göre, her türlü kırtasiye

ve malzeme giderleri yükleniciye aittir. ELSAN A.Ş. bu hizmeti

karşılığında ilk 100.000 mükellef için ücret talep etmeyecektir.

Bu rakamın üstündeki mükellefler için de sözleşmenin 2.

Maddesinde belirtilen ücretleri aylık istihkaklar halinde

belediyeden alacaktır. Bu maddeye göre;


100.000 Kod Mükellef Muaf

İlk yüz bin kod mükelleften sonra gelen;

40.000 Kod Mükellef tahakkuk ve ½ tahsilatı mükellef başına…….900 TL

Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 950 TL

Sonra gelen 40.000 mükellef için mükellef başına…………………. 980 TL

200.000’den sonra gelen kod mükellef için……………………….. 1.020 TL

Üzerinden istihkaklar devam ettirilecektir.

Neticede 250.000 mükellefin beyannameleri işleme konulduktan sonra

firmaya yaklaşık 160 milyon lira ödeme yapılacaktır.


Uygulamanın başladığı 1986 yılında genel beyan döneminin sona ermesini müteakip bilgisayar, beyanname veren bütün mükelleflerin alfabetik sıra ile mahalle ve sokaklara göre listesini hazırlamıştır. Bu listeleri, mahalle ve sokakların numarataj kayıtlarıyla karşılaştırarak beyannamesini vermeyen mükelleflerin listesi çıkarılmıştır.

Listeler üzerinde çalışmaya başlayan Emlak Vergisi Kontrol memurları, beyanname vermeyen mükelleflerin ev ve işyerlerine giderek tebligat yapmış, tutanak tutmuş ve böylelikle bütün emlak sahiplerinin vergilerini vermeleri sağlanmıştır.Kendilerine tebligat yapılan mükellefler vergi dairesine başvurarak beyannamelerini vermişler ve cezalı duruma düşmekten kurtulmuşlardır.


2. Uygulamanın Lehinde ve Aleyhindeki Görüşler

Uygulama hakkında genel olarak iki görüş ileri sürülmüştür.

Birincisi, vergi toplamak bir kamu işlevidir ve özel kuruluşların vergi

toplama sürecinde yer almaları önemli sakıncalar doğuracaktır.

İkincisi ise özel sektörün özellikle itici gücünden yararlanarak en az

maliyetle en azami vergi hasılatının tahsil edilebileceğidir.

Uygulamanın lehindeki görüşleri özet olarak; özel sektörün

dinamizminden yararlanmak, bilgisayar teknolojisini kullanmak ve

böylece vergi kayıp ve kaçaklarını en aza indirmek şeklinde

özetlemek mümkündür.


Uygulamanın aleyhindeki görüşler ise genel olarak uygulamanın Anayasa’ya ve kanunlara aykırı olduğu şeklinde özetlenebilir.

Uygulamayı iltizam usulü diye nitelendirenler de çıkmış ve “1839 tarihli Gülhane Hatt-ı Hümayun’u ile kaldırılan iltizam hortluyor. Belediye başkanı görevden alınmalıdır” diye görüş belirtmişlerdir. Anayasa ve kanunların böyle bir şeye cevaz vermediği ve yöntemin yolsuzluğa açık olduğu iddia edilmiştir.Uygulamayı değişik ve daha geniş bir açıdan değerlendirerek yapılan bir başka eleştiri ise şöyledir:


“Özel sektörün, verginin tarh ve tahakkukunda değil, ancak tahsilini üstlenmesi konusunda, kanunlarımızda “Bu yapılamaz” diye bir hüküm bulunmadığı gibi, “Yapılır” diye de bir madde yoktur. Bu sebeple, emlak vergisinin belediyelerce tahsilinin özel kuruluşlara havale edilmesi Anayasa’ya aykırı değildir. Ancak vergi toplama, devletin temel hâkimiyet haklarındadır. Vergi işinde gizlilik mekanizması vardır. Özel sektöre devrinde, bu ihlal edilmiş demektir.

Ayrıca devletin vergi toplama işinde direkt menfaati yoktur. Toplama görevi dolayısıyla, toplayanlara bir menfaat temin etmez. Tahsilat işi özel sektöre geçince bazı ciddi problemler doğabilir. Bir defa bu işi yapan belli bir karşılık alacaktır, toplanan verginin belli bir bölümü gider olarak oraya sarf edilecektir.

İkincisi eğer bu mekanizma iyi denetlenemezse toplanan verginin Devlet Hazinesi’ne naklinde aksama meydana gelmesi tehlikesi mevcuttur. Bugünkü faiz oranları karşısında bunun ne kadar cazip olduğu inkâr edilemez. Öte yandan eğer bu yol bir defa açılırsa, sadece tahsilat değil, tarh ve tahakkuk işleri de özel sektöre ihale edilebilir diye endişe ediyorum. Hükümet bir karar çıkarır da, Bundan sonra beyannamelerinizi Ahmet Efendi’ye vereceksiniz” derse ne olacak? Önemli olan vergi işinde ihale yolunun açılmamasıdır.”


B. UYGULAMANIN SONUÇLARI VE DEĞERLENDİRİLMESİ

Uygulama ile gerçekleştirilmesi istenen hedefler, bu

hedeflere ne ölçüde ulaşılabildiği ve uygulamanın genel bir

değerlendirilmesi aşağıda ele alınmıştır.

1. Uygulamadan Beklenen Hedefler

Uygulamadan beklenen ve gerçekleştirilmek istenen

hedefler iki grupta toplanmıştır. Mali hedefler ve mali olmayan

hedefler. Uygulamanın temel hedefi, şüphesiz mali hedeflerdir.

Mali hedefi, en az masrafla en azami tahsilatı gerçekleştirmek

anlamındadır. Yani emlak vergisinin tahsil edilebilmesi için

yapılacak olan harcamaların en asgari seviyede tutulmasıdır.


Emlak vergisi toplama yetkisinin belediyelere devredilmesinden önce bu vergiyi Maliye Bakanlığı toplamaktaydı. Maliye Bakanlığı’nın emlak vergilerini tahsil ettiği dönemlerde yapılan masraf ile toplanan emlak vergisi miktarının hemen hemen aynı olduğu görülmektedir. Örneğin 1985 yılında 550 milyon lira emlak vergisi tahsili için 500 milyon lira dolayında bir masraf yapılmıştır.

Emlak vergisinin belediyelere devredilmesi ile mahalli idarelerin güçlenmesine ve mahalli idare gelirlerinin sağlam vergi kaynaklarına dayandırılmasına imkan tanınmıştır. Örnekte olduğu gibi, masraflar ile tahsilat miktarı neredeyse aynı olduğu takdirde, ne mahalli idarelerin güçlenmesi ve ne de sağlam gelir kaynaklarına sahip olmaları mümkün değildi.


Uygulamanın bir de mali olmayan hedef ve amaçları

vardı. Mali olmayan hedefleri de özetle verimli, süratli ve vergi

kaçağını asgari seviyeye indirici dolayısıyla da Adana halkının

mükellefiyetlerini kolaylıkla yerine getirmelerini sağlamak

şeklinde ifade etmek mümkündür.

Bürokratik işlemlerin asgari seviyeye indirilmesi ve

bilgisayar teknolojisinin kullanılması sebebi ile emlak vergisi

tahsilatının gerçekleştirilmesinin daha kolay olacağı

düşünülmüştür. Aşağıda uygulamaya ilişkin rakamlar verilmiştir.

T.C.ADANA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ

EMLAK VERGİ DAİRESİ01.03.1986 – 31.03.1989 TARİHLERİ ARASI

YAPILAN TAHAKKUK VE TAHSİLAT İŞLEMLERİ RAPORUBina, Arsa ve Arazi Tahakkuku

YIL TÜRÜ MÜKELLEF SAYISI TAHAKKUK MİKTARI198619861986

AraziBinaArsa

22.611147.606

64.898

133.089.236.-1.799.592.178.-

426.408.664.-

1986 Toplamı 235.115 2.359.090.078.-198719871987

AraziBinaArsa

1.16319.6005.612

10.003.140.-95.115.091.-59.804.272.-

1987 Toplamı 26.375 2.524.812.581.-198819881988

AraziBinaArsa

1.26914.1836.737

873.107.-23.974.603.-53.453.896.-

1988 Toplamı 22.189 2.603.114.187.-198919891989

AraziBinaArsa

7063.7464.806

7.313.726.-29.331.711.-24.975.256.-

1989 Toplamı 9.258 2.664.764.800.-

TAHSİLAT RAKAMLARITÜRÜ/YILI 1986 Mik. (TL) 1987 Mik. (TL) 1988 Mik. (TL) 1989 Mik. (TL)

BİNA 1.696.667.887 1.715.529.314 1.562.896.976 264.930.386

ARSA 303.915.434 337.575.418 262.551.697 40.824.319

ARAZİ 97.404.789 83.513.291 549.330.538 8.801.487

USULSÜZLÜK ……………… 93.706.347 61.806.080 20.416.527

A.KUSUR …..………….. 12.041.625 19.550.773 5.811.716

G. ZAMMI …..………….. 40.950.331 25.791.598 25.324.612

TOPLAM 2.097.988.110 2.283.316.125 2.481.927.626 366.109.047

Yıllar Mükellef Sayısı

Tahakkuk Tahsilat Harcama Tahsilat Oranları

1986 235.115 2.359.090.078 2.097.988.110 128.617.000 88.9

1987 261.490 2.524.812.581 2.283.316.125 155.520.000 90.4

1988 283.679 2.603.114.187 2.481.927.626 178.152.000 95.3

1989 292.937 2.664.764.880 366.109.047*

1986 yılında 235.115 mükellefe 2.359.090.078 TL.si

emlak vergisi tahakkuk ettirilmiş ve bunun 2.097.988.110 TL.si

tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı yaklaşık %89’dur. 1986 yılında

yaklaşık 129 milyon lira harcanmıştır. Halbuki bir önceki yıl 550

milyon lira tahsil edebilmek için 500 milyon lira harcanmıştır.

Buna göre, bir önceki yıl ile mukayese edildiğinde tahsilat

yaklaşık 4 kat artarken harcamalar ise 4 kat azalmıştır.

1987 yılında 2.524.812.581 TL. emlak vergisi tahakkuk ettirilmiş

ve bunun 2.283.316.125 TL. si tahsil edilmiştir. Tahsilat oranı

yaklaşık %90’dır. 1987 yılında toplam 261.490 mükellefin

işlemleri yapılmıştır. Bu işlemleri gerçekleştirebilmek için

yaklaşık 156 milyon lira firmaya ödenmiştir.

1988 yılında da 2.603.144.187 TL. olarak tahakkuk

ettirilen emlak vergisinin 2.481.927.626 TL.si tahsil edilmiştir.

Tahsilat oranı yaklaşık %95’tir. Yine bu yıl içinde toplam 283.679

mükellefin işlemleri gerçekleştirilmiş ve bunun karşılığında

firmaya yaklaşık 179 milyon lira verilmiştir.

1989 yılında ise bilindiği gibi Mahalli İdareler Seçimleri

yapılmış ve seçimleri kazanan yeni Belediye Başkanı’nın ilk

icraatlarından biri uygulamayı iptal etmek olmuştur. Bu nedenle

özellikle 1989 yılı tahsilat rakamı düşüktür ve ilk 3 aylık dönemi

kapsamaktadır. Buna göre 1989 yılında toplam 292.937

mükellefe 2.664.764.880 TL tahakkuk ettirilmiş ve bu rakamın

366.109.047 TL.si ilk üç ayda tahsil edilmiştir.

Emlak vergi gelirleri biraz daha dikkatle analiz edildiğinde oldukça enteresan sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Örneğin 1985 yılında, farz edelim ki 1.000 TL. tahsil edebilmek için yaklaşık 910 TL. harcama gerektiğini hesaplamalar yolu ile bulmaktayız.

Yine buna göre 1986 yılında 1.000 TL. emlak vergisi tahsili için 62 TL., 1987 yılında 68 TL. ve 1988 yılında ise 71 TL. harcama yapmak gerektiğini bulmaktayız. Görüldüğü gibi hedefler büyük ölçüde gerçekleştirilmiştir. Tahsilat miktarı 4 misli artmış, masraflar yine 4 misli azalmış ve vergi tahsil oranları da artmıştır. Elbette bunların neticesinde vergi kaçakçılığı da azalmıştır. Yapılan çalışmalar ve mükelleflerin hemen hemen tamamına ulaşılmış ve beyanname vermeleri de sağlanmıştır.

2. Tahsilatta Etkinlik Açısından Uygulamanın Değerlendirilmesi

Tahsilatta etkinlik kavramını daha önce “tarhı, tebliği ve

tahakkuku yapılmış verginin amaçlarına uygun olarak en iyi

şekilde ve en az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanacak

biçimde tahsilat işleminin yapılması” olarak tanımlamıştık.

Tanımdan hareketle, tahsilatta etkinlik kavramının üç unsuru

olduğunu ve uygulamayı da bu üç unsura dayanarak

açıklayabiliriz. Bu üç unsuru şöyle ifade edebiliriz: Amaçlara uygun olması,En az masrafla gerçekleştirilmesi,En azami tahsilat miktarını sağlaması.

Tahsilatta etkinlik açısından uygulamamızı bu üç başlık

altında değerlendirebiliriz.

• Amaçlara Uygun Olması:Emlak Vergisinin tahsil yetkisinin belediyelere

devredilmesinde bilindiği gibi başlıca iki amaç ön planda tutulmuştur. Birincisi, mahalli idarelerin güçlendirilmesi; ikincisi ise mahalli idarelerin gelirlerinin sağlam vergi kaynaklarına dayandırılmasıdır. Bu açıdan uygulamanın sonuçlarına bakıldığında mahalli idarenin gelirlerinin arttığını ve mahalli idarenin güçlenmesine olumlu katkılar sağlamıştır.

• En Az Masrafla Gerçekleştirilmesi:Adana’da 1985 yılında 550 milyon lira emlak vergisi

toplama için 500 Milyon lira harcama yapıldığını belirtmiştik. Bu kadar çok harcama ile bu kadar vergi toplamak verimli midir? sorusuna cevap verilmelidir.

Tahakkuk ettirilen vergiler yüzde yüz oranında tahsil edilse dahi, tahsil masrafları çok büyük rakamlara ulaşırsa vergitahsilinde verimlilikten söz edilemez. Onun için tahsil masrafları mümkün olan en az miktara düşürülmelidir.

Uygulamamızda buna ilişkin sonuçların gerçekten de çok iyi olduğunu görmekteyiz. Ortalama 160 milyon lira harcama karşılığında yaklaşık 2-2,5 milyar lira vergi tahsil edilmiştir.

• En Azami Tahsilat Miktarı SağlamasıEn az masrafla en azami tahsilat miktarı sağlanmasının

yanı sıra tahsilat oranları da yükselmelidir. Uygulamamızda görüldüğü gibi hem tahsilat miktarları ve hem de tahsilat oranları artmıştır.

YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME: ÖRNEK BİR UYGULAMA DOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN...

Documents

Transcript of YEREL VERGİLERDE ÖZELLEŞTİRME: ÖRNEK BİR UYGULAMA DOÇ.DR. HAKAN AY & YRD.DOÇ.DR. M. EMİN...