WIC-64第2部現下の政策課題への対応特集...

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第1部　社会保障の検証と展望～国民皆保険・皆年金制度実現から半世紀～

はじめに………………………………………………………………………… 2第1章　どのような時代背景だったのか……………………………………… 5第1節　経済や働き方はどうだったのか　－生活水準は向上しつつも雇用不安は近年増大－…… 71　経済成長の変化…………………………………………………………………………………… 72　完全失業率、有効求人倍率の変化… …………………………………………………………… 83　産業別就業者数の変化…………………………………………………………………………… 94　進学率の変化…………………………………………………………………………………… 105　職業別就業者数、雇用形態別雇用者数の変化… …………………………………………… 116　共働き世帯の増加……………………………………………………………………………… 137　家計の変化……………………………………………………………………………………… 14

第2節　家族はどうだったのか　－大家族から単身世帯の増加－……………………………… 151　都市部への人口集中…………………………………………………………………………… 152　世帯構成の変化………………………………………………………………………………… 163　合計特殊出生率の低下と晩婚化傾向………………………………………………………… 174　離婚件数の増加と親が離婚した未成年の子どもの増加…………………………………… 205　近所付き合いの程度…………………………………………………………………………… 22

第3節　人口増加社会から人口減少社会への転換　－現役世代の減少－……………………… 231　人口構造の変化………………………………………………………………………………… 232　平均余命の変化………………………………………………………………………………… 253　疾病構造の変化………………………………………………………………………………… 264　少子高齢化の進行……………………………………………………………………………… 27

第4節　人生80年時代になったが、不安は増大　－不安社会の到来－… …………………… 281　統計でみた平均的なライフスタイル………………………………………………………… 282　日常生活での悩みや不安……………………………………………………………………… 30

第2章　時代のニーズに対応した社会保障制度の発展を振り返る…………32第1節　国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障制度… ………………………………………… 351　第2次世界大戦以前の社会保障制度………………………………………………………… 352　第2次世界大戦後の復興と生活困窮者対策………………………………………………… 38

第2節　国民皆保険・皆年金の実現… ……………………………………………………………… 421　高度経済成長下での社会保障の課題………………………………………………………… 432　国民皆保険の実現……………………………………………………………………………… 443　医療提供体制の整備…………………………………………………………………………… 474　国民皆年金の実現……………………………………………………………………………… 485　給付改善と「福祉元年」………………………………………………………………………… 52

第3節　制度の見直し期（昭和50年代から60年代）… ………………………………………… 551　オイルショックと社会保障の見直し………………………………………………………… 552　老人保健制度の創設、医療保険制度の大改正… …………………………………………… 56

ii目　次

厚生労働白書〈平成23年版〉

目　次

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3　医療提供体制の見直しと「医療計画」の策定………………………………………………… 604　基礎年金の創設………………………………………………………………………………… 62

第4節　少子・高齢社会への対応… ………………………………………………………………… 641　バブル経済の崩壊と社会保障体制の再構築………………………………………………… 642　共働き世帯の増加に対応した環境整備……………………………………………………… 653　ゴールドプランから介護保険制度の創設…………………………………………………… 664　年金支給開始年齢の引上げと定年延長に向けた施策の展開……………………………… 685　1.57ショックへの対応… …………………………………………………………………… 69

第5節　経済構造改革と社会保障…………………………………………………………………… 711　経済基調の変化と構造改革路線の展開……………………………………………………… 722　産業構造等の変化や人口構成の変化に対応した年金改革………………………………… 733　後期高齢者医療制度の創設等の医療制度改革……………………………………………… 754　介護保険制度の見直し………………………………………………………………………… 775　障害者福祉の改革……………………………………………………………………………… 776　本格的な少子社会への対応…………………………………………………………………… 807　安心して働くことができる環境整備と雇用のセーフティネットの強化………………… 80

第6節　政権交代と社会保障………………………………………………………………………… 811　政権交代後における社会保障制度見直しの主な動き……………………………………… 812　診療報酬プラス改定と新たな高齢者医療制度の検討……………………………………… 813　子ども手当の支給と子ども・子育て新システムの検討… ………………………………… 824　年金記録問題への取組みと無年金・低年金問題への対応… ……………………………… 835　介護サービスの基盤強化のための介護保険法の改正……………………………………… 836　障害者制度改革の検討………………………………………………………………………… 847　自殺・うつ病等対策… ………………………………………………………………………… 848　求職者支援制度の創設………………………………………………………………………… 84

第3章　半世紀間の皆保険・皆年金を中心とした社会保障の成果を検証する……85第1節　これまでの社会保障の充実………………………………………………………………… 871　社会保険制度を中心とした社会保障の拡充………………………………………………… 872　医療保険制度の充実…………………………………………………………………………… 893　年金制度の充実………………………………………………………………………………… 904　介護保険制度…………………………………………………………………………………… 93

第2節　サービスを提供する基盤の整備…………………………………………………………… 951　医療提供体制の整備…………………………………………………………………………… 952　介護サービス提供の促進……………………………………………………………………… 97

第3節　社会保障を取り巻く環境の変化への対応………………………………………………… 981　経済基調の変化、産業構造の変化への対応… ……………………………………………… 982　疾病構造の変化、科学技術の進歩への対応… …………………………………………… 1003　生活水準、権利意識の向上、家族関係の変化への対応…………………………………… 102

第4節　保険料や公費の負担……………………………………………………………………… 1031　保険料………………………………………………………………………………………… 103

平成23年版　厚生労働白書ii 平成23年版　厚生労働白書

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ムラコ2種類ある合計特殊出生率………………………………………………………………………20

社会保障制度に関する勧告に影響を与えたベヴァリッジ報告………………………………40

日本の年金制度が創設時に積立方式を採用した理由…………………………………………41

国際的にみた日本の国民皆保険・皆年金の特徴… ……………………………………………51

1961年はこんな年………………………………………………………………………………52

マクロ経済スライド………………………………………………………………………………74

2　保険料収納率………………………………………………………………………………… 1053　公費負担……………………………………………………………………………………… 106

第4章　これからの社会保障を展望する…………………………………… 107第1節　今後の社会保障に求められるもの……………………………………………………… 1081　現役世代における社会保障ニーズが高まっている……………………………………… 1082　生活上の困難は複雑化・複合化している… ……………………………………………… 1113　「救貧」、「防貧」から「参加型」へ… ………………………………………………………… 1144　現役世代は社会保障の負担と給付に納得していない…………………………………… 1165　膨張する社会保障給付費と悪化する国の財政…………………………………………… 1206　今後の社会保障のあるべき姿……………………………………………………………… 123

第2節　現在の社会保障改革の議論……………………………………………………………… 1241　社会保障改革に向けた検討………………………………………………………………… 1242　社会保障改革案……………………………………………………………………………… 125

おわりに……………………………………………………………………… 129

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第2部　現下の政策課題への対応特集　東日本大震災に対する厚生労働省の対応……………………… 1441　東日本大震災による被害の概要……………………………………………………………… 1451　医療機関・社会福祉施設の被害状況… …………………………………………………… 1452　水道の被害状況……………………………………………………………………………… 1463　津波による臨海部（市町村）の産業への影響……………………………………………… 1474　震災後の雇用状況について………………………………………………………………… 147

2　災害救助法の適用等…………………………………………………………………………… 148

3　震災に対するこれまでの対応………………………………………………………………… 1491　医療・健康確保に関する対応… …………………………………………………………… 1492　医薬品・生活支援物資に関する対応… …………………………………………………… 1523　介護・福祉・子どもに関する対応…………………………………………………………… 1534　生活支援……………………………………………………………………………………… 1545　雇用・労働に対する対応… ………………………………………………………………… 156

4　原子力発電所事故への対応…………………………………………………………………… 1611　健康相談・医師の派遣、入院患者等の搬送………………………………………………… 1612　緊急作業従事者の線量管理、健康管理等の対策… ……………………………………… 1623　水道水の安全………………………………………………………………………………… 1624　放射性物質を含む食品への対応…………………………………………………………… 1625　子ども・赤ちゃんへの対応… ……………………………………………………………… 163

5　震災に伴う電力不足への対応………………………………………………………………… 1641　計画停電への対応…………………………………………………………………………… 1642　夏期の電力需給対策………………………………………………………………………… 164

6　今後の復興に向けて…………………………………………………………………………… 165

第1章　安心して子どもを産み育てることができる環境の整備………… 166第1節　少子社会の現状…………………………………………………………………………… 166

第2節　子ども手当………………………………………………………………………………… 168

第3節　待機児童の解消に向けた保育サービスと放課後児童対策等の充実………………… 1691　待機児童解消に向けた保育サービスの充実と総合的な放課後児童対策の推進……… 1692　すべての子育て家庭への支援……………………………………………………………… 170

第4節　新たな子ども・子育て支援の施策の充実… …………………………………………… 171

第5節　母子保健医療対策の充実………………………………………………………………… 1731　「健やか親子21」の推進… ………………………………………………………………… 1732　子どもの心の健康支援……………………………………………………………………… 1733　妊婦健診や出産に係る経済的負担の軽減………………………………………………… 1734　不妊に悩む夫婦への支援…………………………………………………………………… 174

平成23年版　厚生労働白書iv 平成23年版　厚生労働白書

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第6節　ひとり親家庭の総合的な自立支援の推進……………………………………………… 1741　ひとり親家庭を取り巻く状況……………………………………………………………… 1742　ひとり親家庭の自立支援の取組み………………………………………………………… 175

第7節　児童虐待への対応など要保護児童対策等の充実……………………………………… 1761　児童虐待への取組みの推進………………………………………………………………… 1762　配偶者からの暴力の防止及び被害者の保護等の推進…………………………………… 182

第8節　仕事と家庭の両立支援…………………………………………………………………… 1841　現状…………………………………………………………………………………………… 1842　育児・介護休業法について… ……………………………………………………………… 1883　企業における次世代育成支援の取組み…………………………………………………… 1884　仕事と家庭を両立しやすい環境整備の支援……………………………………………… 191

第2章　厳しい経済環境下における雇用・生活安定の確保… …………… 192第1節　ハローワークを拠点とした積極的就労・生活支援対策（ポジティブ・ウェルフェアの推進）…… 1921　住居・生活に困窮する方々への支援… …………………………………………………… 1922　求職者支援制度の創設と担当者制による就職促進……………………………………… 1923　雇用保険の機能強化………………………………………………………………………… 1934　生活保護受給者等に対する就労支援の強化……………………………………………… 1935　住居・生活に困窮する方へのワンストップによる相談・支援体制の充実……………… 1936　パーソナル・サポート・モデルプロジェクトの実施……………………………………… 193

第2節　非正規労働者の多様な形態による正社員化の推進対策……………………………… 1941　非正規労働者対策について………………………………………………………………… 1942　失業者の正社員就職支援…………………………………………………………………… 1943　労働者派遣法の改正による均衡待遇の推進等…………………………………………… 1944　パートタイム労働者の均衡待遇確保等と短時間正社員制度の導入・定着促進… …… 1955　有期契約労働者に関する施策の在り方の検討…………………………………………… 196

第3節　人材ニーズに対応した職業能力開発の充実強化……………………………………… 1961　公共職業訓練の推進………………………………………………………………………… 1962　ジョブ・カード制度の推進… ……………………………………………………………… 1973　労働者のキャリア形成を支援する環境整備……………………………………………… 1994　職業能力評価制度の普及促進……………………………………………………………… 2005　ものづくり立国の推進……………………………………………………………………… 202

第4節　若年者の就職促進、自立支援対策… …………………………………………………… 2051　新卒者・既卒者の就職支援… ……………………………………………………………… 2072　フリーター等の正規雇用化の推進………………………………………………………… 2103　職業能力開発施策との連携………………………………………………………………… 211

第5節　女性の就業希望等の実現………………………………………………………………… 2121　雇用における男女の均等な機会と待遇の確保…………………………………………… 2122　女性の職業キャリアの継続が可能となる環境整備……………………………………… 2133　マザーズハローワーク事業の拠点の拡充………………………………………………… 214

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第6節　いくつになっても働くことができるようにする対策………………………………… 2141　65歳までの雇用機会の確保… …………………………………………………………… 2142　希望者全員が65歳まで働ける企業と企業の実状に応じて何らかの仕組みで…70歳まで働ける企業の普及・促進………………………………………………………… 215

3　中高年齢者等の再就職支援の実施………………………………………………………… 2174　高年齢者の多様な就業・社会参加の促進… ……………………………………………… 217

第7節　雇用創造と雇用支援……………………………………………………………………… 2181　地域における創意工夫を活かした雇用創造の推進……………………………………… 2182　成長分野における雇用創出等……………………………………………………………… 2203　雇用調整助成金の支給の適正化…………………………………………………………… 221

第3章　信頼できる年金制度に向けて……………………………………… 223第1節　年金記録問題への取組み………………………………………………………………… 2231　基礎年金番号への記録の統合……………………………………………………………… 2232　紙台帳等とコンピュータ記録の突合せ…………………………………………………… 2243　標準報酬月額等の遡及訂正事案への対応………………………………………………… 2244　年金記録の回復を促進するための取組み………………………………………………… 2255　年金記録を簡便に確認できるための仕組みの整備……………………………………… 2286　第3号被保険者不整合記録問題への対応………………………………………………… 229

第2節　公的年金事業の円滑な運営の確保……………………………………………………… 2291　日本年金機構の役割について……………………………………………………………… 2292　日本年金機構の取組み……………………………………………………………………… 230

第3節　社会保険病院及び厚生年金病院について……………………………………………… 233

第4節　安心・納得できる年金制度の構築… …………………………………………………… 2331　公的年金制度の改善と着実な運営………………………………………………………… 2332　企業年金制度の動向………………………………………………………………………… 2363　国際化への対応……………………………………………………………………………… 238

第4章　質の高い医療サービスの安定的な提供…………………………… 239第1節　国民皆保険制度の堅持…………………………………………………………………… 2391　新たな高齢者医療制度の検討……………………………………………………………… 2392　平成24年度診療報酬改定に向けて… …………………………………………………… 2393　出産育児一時金制度の見直しについて…………………………………………………… 2404　高額療養費制度の見直しについて………………………………………………………… 2415　その他の施策………………………………………………………………………………… 242

第2節　質の高い医療サービスの確保…………………………………………………………… 2431　質が高く効率的な医療提供体制の構築…………………………………………………… 2432　医療人材の確保及び質の向上の推進……………………………………………………… 2493　在宅医療・医療の情報化の推進… ………………………………………………………… 2514　政策医療の推進……………………………………………………………………………… 2535　後発医薬品（ジェネリック医薬品）の普及促進…………………………………………… 254

平成23年版　厚生労働白書vi 平成23年版　厚生労働白書

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第3節　革新的な医薬品・医療機器の開発促進… ……………………………………………… 256

第5章　健康で安全な生活の確保…………………………………………… 257第1節　がん対策の総合的かつ計画的な推進…………………………………………………… 2571　がん対策の推進……………………………………………………………………………… 2572　放射線療法及び化学療法の推進…………………………………………………………… 2573　治療の初期段階からの緩和ケアの実施…………………………………………………… 2574　がん登録の推進……………………………………………………………………………… 2585　がん検診・がん研究の推進等… …………………………………………………………… 2586　女性特有のがん対策………………………………………………………………………… 2607　働く世代のがん対策………………………………………………………………………… 260

第2節　肝炎対策の推進…………………………………………………………………………… 262

第3節　感染症対策と予防接種制度の見直し…………………………………………………… 2641　インフルエンザ対策の推進について……………………………………………………… 2642　予防接種対策の推進………………………………………………………………………… 2673　B型肝炎訴訟への対応……………………………………………………………………… 2704　結核対策の推進について…………………………………………………………………… 2715　性感染症対策の推進………………………………………………………………………… 2716　HTLV-1対策について……………………………………………………………………… 272

第4節　難病などの各種疾病対策、移植対策、生活習慣病対策の推進………………………… 2721　難病対策について…………………………………………………………………………… 2722　リウマチ・アレルギー対策について… …………………………………………………… 2733　エイズ（AIDS／後天性免疫不全症候群）対策の推進について… ……………………… 2734　臓器移植等の適切な実施…………………………………………………………………… 2745　糖尿病、脳卒中などの生活習慣病対策… ………………………………………………… 2766　たばこ対策の推進…………………………………………………………………………… 2847　女性の健康づくり対策の推進……………………………………………………………… 285

第5節　健康危機管理対策の推進………………………………………………………………… 287

第6節　医薬品・医療機器の安全対策等… ……………………………………………………… 2871　医薬品等の安全対策………………………………………………………………………… 2872　医薬品・医療機器等の承認審査の迅速化… ……………………………………………… 2923　一般用医薬品の販売制度の見直しの施行………………………………………………… 2924　薬剤師の資質向上と薬局機能の強化等…………………………………………………… 2945　血液事業・ワクチンの供給体制等に係る最近の動向… ………………………………… 2956　化学物質の安全対策………………………………………………………………………… 297

第7節　食の安全・安心の確保… ………………………………………………………………… 2981　厚生労働省に求められる食品の安全性確保対策………………………………………… 2982　食品の安全対策の現状……………………………………………………………………… 2993　国民への正確でわかりやすい情報提供…………………………………………………… 3074　食品の安全性確保のための国際的な取組み……………………………………………… 308

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第8節　健康長寿を延ばす科学技術の振興……………………………………………………… 3081　2010（平成22）年度の科学技術研究の推進……………………………………………… 3092　第3期科学技術基本計画…………………………………………………………………… 310

第6章　良質な介護サービスの確保………………………………………… 311第1節　地域包括ケアの推進……………………………………………………………………… 3111　介護保険制度の現状と課題………………………………………………………………… 3112　地域包括ケアの推進………………………………………………………………………… 312

第2節　安心で質の高いサービスの確保………………………………………………………… 3131　定期巡回・随時対応サービスの創設等… ………………………………………………… 3132　高齢者の住まいや介護基盤の整備………………………………………………………… 3133　認知症対策の推進…………………………………………………………………………… 3154　介護人材の確保とサービスの質の向上…………………………………………………… 3165　保険料上昇の緩和…………………………………………………………………………… 318

第7章　障害者支援の総合的な推進………………………………………… 319第1節　障害者保健福祉施策の推進……………………………………………………………… 3191　新たな障害保健福祉制度創設に向けた検討……………………………………………… 3192　障害福祉サービスをめぐる動き…………………………………………………………… 3193　障害者の社会参加支援について…………………………………………………………… 3214　今後の精神保健医療福祉の在り方………………………………………………………… 3235　発達障害者及び高次脳機能障害者の支援………………………………………………… 324

第2節　障害者に対する就労支援の推進………………………………………………………… 3261　障害者雇用の現状…………………………………………………………………………… 3262　雇用率達成指導の強化と地域の就労支援の強化………………………………………… 3273　障害特性や働き方に応じた支援策の充実・強化… ……………………………………… 3284　障害者に対する職業能力開発……………………………………………………………… 3295　福祉施設における「工賃倍増5か年計画」の推進………………………………………… 330

第8章　安心して働くことができる環境整備……………………………… 331第1節　最低賃金の適正な運営と引上げについて……………………………………………… 331

第2節　ワーク・ライフ・バランス対策…………………………………………………………… 3311　仕事と生活の調和の実現に向けた取組み………………………………………………… 3312　仕事と家庭の両立支援……………………………………………………………………… 3323　年次有給休暇の取得促進、労働時間の短縮… …………………………………………… 3324　適正な労働条件下でのテレワークの推進………………………………………………… 334

第3節　労働者の安全と健康確保対策の推進…………………………………………………… 3341　労働災害の現状……………………………………………………………………………… 3342　労働者の健康確保対策の充実……………………………………………………………… 3363　重篤な労働災害を防止するための対策の充実…………………………………………… 3364　化学物質、石綿による健康障害の防止… ………………………………………………… 338

平成23年版　厚生労働白書viii 平成23年版　厚生労働白書

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第4節　労働関係法令の履行確保等……………………………………………………………… 3391　労働条件の確保・改善等… ………………………………………………………………… 3392　未払賃金立替払事業について……………………………………………………………… 3423　「労災かくし」対策の推進…………………………………………………………………… 3424　労災補償の現状……………………………………………………………………………… 3425　労働保険適用徴収制度……………………………………………………………………… 3456　働く人たちのためのルールに関する教育の実施………………………………………… 3457　改正労働者派遣法の円滑かつ着実な施行………………………………………………… 3458　個別労働紛争対策の総合的な推進………………………………………………………… 346

第5節　豊かで充実した勤労者生活の実現……………………………………………………… 3481　中小企業退職金共済制度について………………………………………………………… 3482　勤労者財産形成促進制度について………………………………………………………… 348

第6節　安定した労使関係の形成など…………………………………………………………… 3481　2010（平成22）年度の労使関係…………………………………………………………… 3482　労働委員会に関する動き…………………………………………………………………… 3503　労働組合法上の労働者性について………………………………………………………… 350

第9章　暮らしの安心確保…………………………………………………… 353第1節　被保護者の自立支援に向けた生活保護制度の適正な実施…………………………… 3531　生活保護制度の概要………………………………………………………………………… 3532　生活保護の現状……………………………………………………………………………… 3533　生活保護をめぐる主な課題………………………………………………………………… 354

第2節　自殺・うつ病対策の推進… ……………………………………………………………… 358

第3節　地域福祉の再構築………………………………………………………………………… 3611　地域福祉の再構築…………………………………………………………………………… 3612　消費生活協同組合について………………………………………………………………… 3633　地域生活定着支援事業の実施について…………………………………………………… 3644　ひきこもり対策推進事業の実施について………………………………………………… 365

第10章　国民の安心のための施策の推進………………………………… 366第1節　戦没者の慰霊追悼と中国残留邦人等に対する援護施策……………………………… 3661　国主催の戦没者追悼式典…………………………………………………………………… 3662　戦没者慰霊事業等の推進…………………………………………………………………… 3663　中国残留邦人等への援護施策……………………………………………………………… 368

第2節　原爆被爆者の援護………………………………………………………………………… 369

第3節　ハンセン病対策の推進…………………………………………………………………… 3691　ハンセン病問題の経緯について…………………………………………………………… 3692　「ハンセン病問題の解決の促進に関する法律」について………………………………… 370

第4節　薬物乱用・依存症対策の推進… ………………………………………………………… 3701　薬物乱用防止対策…………………………………………………………………………… 370

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2　薬物依存症対策……………………………………………………………………………… 371

第5節　水道事業の適切な運営と国際展開の推進……………………………………………… 3711　安全で良質な水の安定供給………………………………………………………………… 371

第6節　生活衛生対策の推進……………………………………………………………………… 3751　生活衛生関係営業の振興…………………………………………………………………… 3752　建築物における衛生対策の推進…………………………………………………………… 376

第7節　医薬品・医療機器による健康被害への対応… ………………………………………… 3771　C型肝炎訴訟への対応……………………………………………………………………… 3772　HIV問題及びクロイツフェルトヤコブ病（CJD）問題…………………………………… 3783　医薬品副作用被害救済制度・生物由来製品感染等被害救済制度… …………………… 3794　薬害を学び再発を防止するための教育に関する検討会………………………………… 379

第8節　災害救助対策……………………………………………………………………………… 380

第11章　国際社会への貢献と外国人労働者問題などへの適切な対応…… 381第1節　…国際機関活動等への積極的参加・協力………………………………………………… 3811　WHOを通じた活動………………………………………………………………………… 3812　ILOを通じた活動…………………………………………………………………………… 3823　OECDを通じた活動… …………………………………………………………………… 3824　G8、G20、ASEAN等を通じた活動… …………………………………………………… 383

第2節　…人づくりを通じた国際社会への貢献… ……………………………………………… 3841　厚生労働分野における技術協力…………………………………………………………… 3842　厚生労働省における主な国際協力事業…………………………………………………… 384

第3節　二国間政策対話の推進…………………………………………………………………… 3861　社会保障・保健福祉分野における政策対話… …………………………………………… 3862　雇用・労働分野における政策対話… ……………………………………………………… 386

第4節　経済活動の国際化への対応……………………………………………………………… 3871　WTOを通じた活動………………………………………………………………………… 3872　経済連携協定（EPA）………………………………………………………………………… 3873　その他の厚生労働分野の経済交渉について……………………………………………… 387

第5節　外国人労働者問題等への適切な対応…………………………………………………… 3871　日系人を始めとする定住外国人に関する就労環境の改善及び離職した場合の支援… 3872　専門的・技術的分野の外国人の就業促進… ……………………………………………… 3883　経済連携協定に基づく外国人看護師・介護福祉士候補者の受入れ… ………………… 389

第12章　行政体制の整備…………………………………………………… 391第1節　社会保険・労働保険の徴収事務の一元化… …………………………………………… 3911　社会保険・労働保険徴収事務センターの設置… ………………………………………… 3912　算定基礎届と年度更新申告書の提出期限の統一等……………………………………… 391

平成23年版　厚生労働白書x 平成23年版　厚生労働白書

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第2節　独立行政法人・特例民法法人に関する取組み… ……………………………………… 3911　省内事業仕分けの実施……………………………………………………………………… 3912　独立行政法人に関する取組み……………………………………………………………… 3923　特例民法法人に関する取組み……………………………………………………………… 3924　厚生労働省独立行政法人・公益法人等整理合理化委員会… …………………………… 393

第3節　情報化の推進……………………………………………………………………………… 3931　情報化の推進………………………………………………………………………………… 3932　情報化の推進に向けた主な取組み………………………………………………………… 3933　個人情報保護………………………………………………………………………………… 396

第4節　情報公開・個人情報保護等の推進… …………………………………………………… 3971　行政機関情報公開法の施行………………………………………………………………… 3972　行政機関個人情報保護法の施行…………………………………………………………… 3983　公益通報者保護法の施行…………………………………………………………………… 3984　「国民の皆様の声」の集計報告……………………………………………………………… 3985　厚生労働行政モニターについて…………………………………………………………… 399

第5節　政策評価などの取組み…………………………………………………………………… 3991　政策評価の取組み…………………………………………………………………………… 3992　独立行政法人評価の取組み………………………………………………………………… 400

第6節　アフターサービスの推進………………………………………………………………… 4001　アフターサービス推進室設立の経緯……………………………………………………… 4002　現在の活動内容……………………………………………………………………………… 4003　今後の活動予定……………………………………………………………………………… 401

仮設住宅等における介護等のサポート拠点について……………………………………… 155

児童相談所の仕事……………………………………………………………………………… 177

児童養護施設の仕事…………………………………………………………………………… 180

婦人相談所の仕事……………………………………………………………………………… 183

人口減少化での職場環境を整備する　～大阪労働局雇用均等室の取組み～…………… 186

次世代認定マーク「くるみん」を知っていますか？………………………………………… 189

技能五輪全国大会　～若き技能者たちの挑戦～…………………………………………… 204

新卒応援ハローワークの取組みについて…………………………………………………… 208

ハローワークにおける高卒新卒者支援の取組み　～岡山労働局の現場から～………… 209

高齢者雇用の先進的取組み…………………………………………………………………… 216

地域雇用の取組み……………………………………………………………………………… 219

ムラコ

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日本年金機構の平成21年度の業務実績の評価結果について(抄)……………………… 230

ドクターヘリの運航（日本医科大学千葉北総病院）………………………………………… 245

情報共有化で在宅医療従事者の負担軽減…………………………………………………… 252

親が子どもに教わる「がん教育」　～みんなでがんと向きあおう～……………………… 260

「特定健康診査」「特定保健指導」ってご存じですか？……………………………………… 279

アルコール依存症を正確に知る……………………………………………………………… 281

みんなでつくる健康なまち　～足立区竹の塚保健総合センターの取組み～…………… 286

医薬品医療機器総合機構（PMDA）の仕事… ……………………………………………… 290

健康を守る防波堤　～検疫所の仕事～……………………………………………………… 302

健康と栄養を見つめ直す国立健康・栄養研究所の取組み… ……………………………… 306

先進的な介護施設……………………………………………………………………………… 314

介護職員のキラキラで介護を変える　～「NPOもんじゅ」の挑戦～…………………… 317

障害者の社会参加を支える…………………………………………………………………… 321

有給休暇取得促進の好事例（（株）ショコラティエ・エリカの場合）… …………………… 333

労働基準監督署の仕事　～東京労働局中央労働基準監督署の場合～…………………… 341

職場のトラブルは「総合労働相談コーナー」へ！　～徳島労働局の例～………………… 346

安定した労使関係の構築　～大阪府労働委員会の取組み～……………………………… 351

生活保護受給者の自立支援に地場企業や施設等を活用…………………………………… 355

路上生活からの自立を支援する北九州ホームレス支援機構の取組み…………………… 356

福祉事務所の仕事　～福祉のプロとして自治体で働く・横浜市の福祉職養成の取組み～…… 357

安心して地域で生活できるように　～民生委員の見守り～……………………………… 362

おいしい水道水　～東京都水道局の取組み～……………………………………………… 374

資料編（CD-ROMに収録）Ⅰ　制度の概要及び基礎統計Ⅱ　参考

平成23年版　厚生労働白書xii 平成23年版　厚生労働白書

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社会保障の検証と展望～国民皆保険・皆年金制度実現から半世紀～

第1部

※第1部は、おおむね2011（平成23）年6月末までの動きについて記述している。

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はじめに少子高齢化の進行をはじめ社会経済状況が大きく変化する中、国民の自立を支え、安心して生

活ができる社会基盤として、社会保障制度の機能強化を確実に実施し、同時に社会保障全体の持続可能性を確保することが必要である。そして、改革の実現のためには、立場を超えた幅広い議論の上に立った国民の理解と協力を得る必要がある。社会保障制度改革の議論が行われている現在すなわち2011（平成23）年のちょうど半世紀前

に、日本では「国民皆保険・皆年金」が実現した。この「国民皆保険・皆年金」は国民誰もが医療保険や年金の保障を受けるというものであり、日本の社会保障制度を特徴付ける世界的に冠たる制度である。日本の社会保障はこの「国民皆保険・皆年金」を軸に展開されてきたと言っても過言ではない。そこで、平成23年版厚生労働白書第1部は「社会保障の検証と展望　～国民皆保険・皆年金

制度実現から半世紀～」と銘打ち、社会保障制度改革を議論する前提として、「国民皆保険・皆年金」の実現とその変遷を中心に、日本の社会保障制度のこの半世紀を客観的なデータを基に振り返ってみることとした。国民皆保険・皆年金が実現した1960年代の社会経済環境は、「貧しくとも『希望』が持てた

時代」であったといえよう。1960年代は、欧米を中心に福祉国家が黄金期を迎え、「経済成長と所得再分配の幸せな結婚

の時代」と指摘＊1されている。経済成長によるパイの拡大は社会保障給付の充実を可能とし、他方、社会保障給付には経済政策的な意義もあった。この時期、戦争の混乱が終わり、世界的に経済は拡大基調にあった。日本でも、戦後復興の時

期を経て、高度成長が軌道に乗り、ついに日本は世界第2位の経済大国となった。日本人の努力・勤勉さ、技術革新、1ドル＝360円の固定相場制、積極的経済政策などと並んで、大きな背景としては、ベビーブーム等による人口増、さらには人口ボーナスもあるという日本の人口構成の若さがあった。各国で、福祉国家の思想に基づく社会保障制度の拡充が進められ、日本でもこうした潮流に

乗って、画期的な国民皆保険・皆年金の実現を果たし、更にその充実を進めた。企業は右肩上がりの経済成長を前提に経営を拡大した。そのため、不足しがちな労働力を確保

すべく、終身雇用や年功序列賃金といった日本型雇用慣行が定着していった。企業は福利厚生を充実させ、企業別労働組合に象徴されるように労働者も企業への帰属意識を強めていった。高度経済成長が始まった当時は、労働者にとっては、賃金水準も低く、労働時間も長く、衣食

住にわたって生活水準も低かった。しかしながら、戦争も終わって平和になり、賃金も年々上昇し、「三種の神器」（白黒テレビ、洗濯機、冷蔵庫）や「新・三種の神器」（カラーテレビ、クーラー、車。「3C」とも称された）に象徴されるように生活水準も向上し、いわば「明日への希望が持てる」時代であった。男性は希望すればほぼ正社員として就職することができたし、就職すれば定年まで勤めることが期待できた。賃金も年功と経済成長によって上昇していくことが期待できた。富の配分の多少の不公平感があっても、多くの人は「中流意識」を持つようになっていった。女性も結婚することが当然の時代であり、血縁、地縁、職縁など様々なつながりの中、結婚の

紹介があった。また、ひとたび正社員の男性と結婚すれば、その生活は保障され、家事、子育てに専念することが期待されていた。こうした時代は、オイルショックの発生を契機に変化していく。

＊1 神野直彦　『「分かち合い」の経済学』　岩波書店　2010年

第1部　社会保障の検証と展望

～国民皆保険・皆年金制度実現から半世紀～

2 平成23年版　厚生労働白書

WIC-80

欧州各国では、経済の低成長に悩み、経済成長と福祉国家は両立せず、社会保障は経済成長の足枷だとして「小さな政府」を志向する考え方、「新自由主義」が強くなっていく。アメリカにおけるレーガノミクス、英国におけるサッチャリズムがこれに当たる。こうした国においては、新自由主義的な考え方に基づいて社会保障の給付切り下げ、公の役割の民間移譲等が行われていった。日本でも、オイルショックによる影響があり、その後、社会保障も将来の高齢化の進展等を見

通して、見直しの時期に入っていった。ただし、日本は、二度のオイルショックからは比較的早く立ち直り、安定成長へと移行した。欧米ほどには失業率も上昇せず、また、生産年齢人口が全人口に占める割合は比較的維持されていた。しかしながら、1990年代に入ると人口高齢化が急速に進展し、生産年齢人口の割合が低下を始め、問題が一気に顕在化することになった。そして、今日の日本を取り巻く社会経済環境は、「豊かになったが『不安』を抱えている時代」

といえよう。国民皆保険・皆年金が実現した半世紀前に比べ国民の生活は、物質的には明らかに豊かになっ

た。しかしながら、半世紀を経て、日本を取り巻く経済社会情勢は全く異なるものとなっている。東西冷戦の終結に伴う新しい世界経済の情勢のなか、資本の流動化、グローバリズムが進展し

ていった。アジア、南米の新興経済国・地域の発展、経済的躍進があり、企業は厳しい経済環境の下、世界的規模での競争を強いられることとなった。IT革命等の言葉に象徴されるように、産業構造変化のスピードも格段に速くなった。日本では、バブル経済崩壊後、「失われた10年」とも称される低迷の時代が続き、現在でもデ

フレ基調が続いている。企業は、厳しい国際競争やデフレ経済下での価格競争を余儀なくされ、リストラに迫られ、人件費削減の一環として、正社員の数を減らして、パートタイム労働者や派遣労働者等の非正規労働者の活用にシフトするようになった。労働者の賃金は減少の一途をたどり、失業率は4～5％から下がらなくなった。また、日本では、特に地方においては、公共事業が一定の雇用確保の役割も果たしていたが、

国・地方の厳しい財政状況を反映して、公共事業も年々減少している。さらに、急速な少子化の進展により、総人口が減少するといった人口減少社会を迎えようとしている。人口減少は、端的に消費の減少等による国内経済の縮小をもたらすものであり、高度成長期にあった人口ボーナスの裏返しである人口オーナス（高齢者人口の増大により生産年齢人口の割合が低下すること。「オーナス」は負担、重荷の意。）が生じて、現役世代の負担は重くなる。高度成長期を担ったいわゆる団塊の世代の年齢が上昇するに従い、経済の停滞と相俟って、終

身雇用や年功序列賃金を維持することは困難になった。終身雇用や年功序列賃金あるいは充実した企業の福利厚生は、かつては正社員を定着させるメリットとみられていたが、いまやコスト増の要因とみる向きもある。こうした中、企業への正社員としての就職がかつてより厳しくなってきた。これまでは、学卒

者を正社員として一括採用し、採用後に社員教育などのOJTを通じて労働者の技能を蓄積させ、そうした技能の活用により高い生産性を確保する仕組みであった。しかし、グローバル化した経済の下では、企業からもそのような余裕は失われ、非正規雇用の拡大につながった。こうした結果、国民の間に、「負け組」と称されるような格差の存在が意識されるようになり、

主に低賃金の非正規労働者を指す「ワーキングプア」という言葉も生まれた。家庭の形も変化した。まず、そもそも結婚をしない人が増えた。結婚しないという生き方が社

会的にも許容され、結婚を希望してもかつての血縁、地縁、職縁による紹介は減り、恋愛も自由競争となって格差が生じているといわれている。経済のサービス化とも言われる産業構造の変化等によって女性の経済的自立が進み、あえて結婚しないという選択も増えた。また、非正規就労

3

はじめに

WIC-81

といった不安定な就労は、結婚、そして、子どもを持つことを躊躇させている。かつての夫と専業主婦に子ども2人という「標準世帯」はいまや多数派ではなく、共働き世帯、単身世帯が増加し続けている。また、これまでの核家族化の帰結として、高齢者夫婦のみ世帯、更には高齢者の単身世帯も増加している。地域のつながりも衰退した。地域での活動の主力であった職住近接の自営業者・農家や専業主

婦は減少している。自治会の役員や民生委員を引き受けてくれる人を見つけることも難しくなっている。地域との関わりを避ける住民が増え、住民同士の近所付き合いも減少している。都会ではもともと地縁もなく親族も近くにいないという人も多い。高齢化が進む地方では、商店街にシャッター通りが出現し、コミュニティの維持自体が困難となるような限界集落も発生している。この企業、家族、地域の変容は、将来の生活への不安に加え、個々人の帰属意識、言い換えれ

ば自らの「居場所」や「こころの拠り所」があるという安心感の動揺をももたらしている。職が安定せず、家族も持たず、死を看取ってくれる人もいないという人が増えている。ストレスの増大から、うつ病等の精神疾患にかかる人も多く、自殺者は1998（平成10）年以来年3万人を超えている。格差の拡大が言われ、「中流意識」は揺らいでいる。マクロ的に見ても、世界経済における日本の地位は低下しつつあり、経済もかつての右肩上が

りの時代ではなく、今日より明日が豊かであるという保障はない。国力の源である人口の減少は止まらず、高齢者の割合は3割から4割に上昇すると予想されている。国・地方を通じた公債発行残高は900兆円を超えて1,000兆円に達しようとしており、この返済は次の世代が行わなければならないことも暗い影を落としている。日本の社会には閉塞感が漂っており、将来に不安を抱える国民が増えている。日本はいまや

「不安社会」となったということができる。社会保障の役割や機能は人口、雇用・経済状況、社会生活の変化に密接に関係している。過去

に社会保障のための制度が創設、改正された際にも、その時点での現状及び将来見通しを前提として検討されている。こうした経済社会の状況の変化の中で、現行の社会保障の制度がどのような時代背景で設けら

れ、そしてどのように変遷してきたのか、を振り返ることは未来への出発点である。そうした問題意識から、まず、第1章ではどのような時代背景だったのかということを客観的

な統計データで概観し、第2章では国民皆保険・皆年金を軸にどのように日本の社会保障制度が発展したのかを振り返り、第3章では半世紀間の皆保険、皆年金を中心とした社会保障の成果を検証する。その上で、第4章では現在、議論されている社会保障制度改革について紹介しつつ、今後の社会保障を展望する。社会保障制度は広く国民生活全般に関わるものであり、国民相互の支え合いが基本となってい

る。国民各層において、社会保障制度がこれまで果たしてきた役割をその背景となる社会経済状況とともに理解し、新たな状況の下、日本がどのような社会を目指し、そのためにどのような社会保障であるべきかといった国民的な議論のプラットホームとして本書が活用されることを願っている。




WIC-82

どのような時代背景だったのか

第1章

国民皆保険・皆年金を達成する前後から現在に至るまでの間に、人口、雇用をめぐる情勢、経済状況、家族形態、社会生活は大きく変化している。社会保障制度に求められる役割や機能、社会保障が前提としている経済、社会の状況もこの間大きく変化した。

①　経済や働き方はどうだったのか　－生活水準は向上したが雇用の不安は増大－第2次世界大戦で壊滅的打撃を受けた経済は、国民皆保険・皆年金を実現した昭和30年代に

は高度成長期を迎えた。この高度経済成長は日本の産業構造を第1次産業中心から第2次産業、第3次産業にシフトさせ、就業構造の変化をもたらした。多くの世帯ではかつては農林漁業などで自営という形で生計を立てていたが、工業化の進展等

とともに、高等学校や大学を卒業し、企業に正社員として雇用され、賃金で家族ともども生計を立たせることが一般的となった。一方、企業も優秀で必要な労働力を確保するために「終身雇用」「年功序列賃金」「企業別組合」

といった日本型雇用慣行により主として男性労働者を正社員として処遇してきた。そして、日本は「一億総中流」という言葉に代表されるように、生活水準は向上した。家庭で

子育てや家事に専念していた専業主婦は子どもの養育費など家計の補助のためにパートやアルバイトをするようになった。しかし、バブル経済崩壊後のグローバル経済により、企業は競争に生き残るために人件費削減

も含めたリストラに追いこまれ、福利厚生も含め労働者の処遇を見直してきた。そうした結果、日本型雇用慣行が変容してきた。近年は、女性労働者の半数以上は非正規雇用となり、非正規の男性労働者の割合も増加してきた。

②　家族はどうだったか　－大家族から単身世帯の増加－工場が大都市を中心に立地されたこと等から、大都市への人口集中が加速し、家族の在り方も

変容してきた。昭和20～30年代は3世代世帯も多く、子どもの数も3人以上というのは珍しくなかった。し

かし、高校や大学を卒業後、大都市で就職し、結婚するケースが多くなった結果、核家族化が進んだ。また、最近は平均初婚年齢が上昇し、晩婚化が進行している。生涯未婚率も上昇しており、今

後もさらに上昇が予測されている。さらに、離婚件数も上昇傾向にあり、親が離婚した未成年の子どもの数も増加している。今後は単身世帯の増加が予測され、特に高齢者の単身世帯の増加が予測されている。こうした

家族の在り方の変容は地域におけるつながりの希薄化の一つの大きな要因となった。

③　人口増加社会から人口減少社会へ　－現役世代の減少－第2次世界大戦後、総人口は2度のベビーブームを経て、一貫して増加し、そうした人口増加

により高度経済成長は支えられてきた。また、衛生水準の向上や医学の進歩等により平均寿命は昭和20年代前半では50歳代であったが、今や80歳前後まで上がってきており、死因も感染症から生活習慣病を原因とするものに変化してきた。

第1章　どのような時代背景だったのか

5

第1章

WIC-83

平均寿命の上昇により、1970（昭和45）年に総人口に占める65歳人口の割合が7％を超える高齢化社会に、その24年後の1994（平成6）年には14％を超え高齢社会に、さらに21％を超える超高齢社会を迎えた。その一方で、多産多死から少産少子に変化していく中で出生数の低下が続き、平成になると少

子社会への本格的な対応が求められるようになり、総人口が減少するといった人口減少社会を迎えようとしている。

④　人生80年時代になったが、不安は増大　－不安社会の到来－統計でみた平均的なライフスタイルは、夫妻の子どもの数は減ったが、女性の平均寿命は80

歳を超え、夫の引退してからの老後の期間は長くなっている。しかし、悩みや不安を感じている人は多くなってきており、今や約7割が何らかの悩みを抱え

ている。その内容をみると、「老後の生活設計について」「自分の健康について」「今後の収入や資産の見通しについて」といったものが多い。

時代背景

昭和30年代からオイルショック

平成10年～グローバル経済へ

平成元～ 10年頃少子高齢社会への対応

昭和50年代から60年代昭和20年代

経済

産業

人口

疾病

家族（世帯）

雇用

医学の進歩

総人口は一貫して増加

壊滅から復興へ高度経済成長バブル経済と

その崩壊停滞

工業化の進展経済のサービス化

の進展

非正規雇用の増大

第1次ベビーブーム

第２次ベビーブーム

日本的雇用慣行（終身雇用、年功序列賃金、企業別組合）の定着

第1次産業に大きなウエイト

感染症生活習慣病

人口減少社会

男女の平均寿命は50歳代

少子高齢社会

平均世帯人員4.97

（昭和25年）

核家族化の進行

就業者のうち雇用者55.1％自営業者21.9％家族従業者23.0％

失業率1.4％（昭和36年）

単身世帯の増加

就業者のうち雇用者87.3％自営業者9.3％家族従業者3.0％

失業率5.1％（平成21年）

男女の平均寿命は80歳前後に

女性の雇用者の増加→パートタイマーの増加

共働き世帯の増加

大都市に人口が集中

平均世帯人員2.56

（平成17年）

企業は（福利厚生も含め）人件費を見直す

安定経済成長

地域のつながりの低下

昭和23年の死因順位

①結核②脳卒中

平成22年の死因順位

①がん②心臓病

農林漁業従事者48.5％

（昭和30年）


（昭和50年）


（平成17年）

昭和45年高齢化社会65歳以上が全人口の７％超

平成６年高齢社会65歳以上が全人口の14％超

現役世代の減少




WIC-84

第1節経済や働き方はどうだったのか　－生活水準は向上しつつも雇用不安は近年増大－

1 経済成長の変化実質国内総生産（実質GDP）成長率は、高度経済成長期に6～10％超であったが、第1次オ

イルショックを契機に低下した。バブル期には6％程度の成長を記録したが、その後は3％を超えることはなく、マイナス成長の年もあった。また、対前年比の物価上昇率をみると、1960年代以降は5％前後で推移してきており、第1

次オイルショック以降の1973～1975年は10％を越えていた。バブル崩壊後は0％前後で、デフレ基調で推移している。さらに、現金給与総額の増減率をみると、1966年から1974年の第1次オイルショックまで

は10％を超えており、物価上昇率を上回っていた。しかし、第1次オイルショック以降は増減率が減少してきており、バブル崩壊の1990年代半ば以降はおおむねマイナスで推移するようになり、物価が下がる以上に給与が下がっている状況であった（図表1-1-1）。国民皆保険・皆年金の実現した1961（昭和36）年当時は高度経済成長期に当たり、第1次オ

国民皆保険・皆年金が実現された1961（昭和36）年頃（1960（昭和35）～1963（昭和38）年）と現在（2005（平成17）～2010（平成22）年）はどのように変化したのか？

＊青い数字（1961年頃の数字）→ 赤い数字（現在の数字）

【100人でみた日本】市部の人口は？ 63.3人　→　86.3人郡部の人口は？ 36.7人　→　13.7人15歳未満は？ 29.8人　→　13.1人65歳以上？ 5.8人　→　22.9人　（そのうち75歳以上 1.7人　→　11.1人）小学生は？ 12.5人　→　5.5人中学生は？ 7.3人　→　2.8人高校生は？ 3.3人　→　2.6人大学生・大学院生は？ 0.7人　→　2.3人

仕事についているのは？ 47.7人　→　48.9人　雇われているのは？ 26.3人　→　42.7人　自営しているのは？ 10.4人　→　4.5人　　うち農林業は？ 4.7人　→　0.9人失業者は？ 0.7人　→　2.6人雇用保険加入者は？ 15.4人　→　29.4人雇用保険受給者は？ 0.4人　→　0.5人

生活保護受給者は？ 1.7人　→　1.4人

健康保険加入者は？ 35.6人　→　51.0人国民健康保険加入者は？ 49.6人　→　31.0人

年金に加入しているのは？　自営業者や学生等 19.3人　→　15.5人

【日本の1日】生まれるのは？ 4,354人　→　2,935人亡くなるのは？ 1,906人　→　3,280人がんでは？ 264人　→　968人心疾患では？ 186人　→　518人脳血管疾患では？ 427人　→　338人事故では？ 114人　→　111人老衰では？ 150人　→　124人

結婚するのは？ 2,439組　→　1,918組離婚するのは？ 190組　→　689組

ハローワークで新たに仕事を探し始めたのは？ 11,977人　→　21,200人

入院しているのは？ 608,800人→1,392,400人通院しているのは？ 3,879,600人→6,865,000人国民全体の医療費は？約14億1,000万円　→　約953億6,000万円　一人当たりだと　14.8円　→　746.8円

平均野菜摂取量　160g　→　281g

薬物事犯の逮捕者は？　大麻取締法 0.07人　→　8.46人　覚せい剤取締法 1.31人　→　32.53人

世帯数は？　22.4世帯　→　39.1世帯

国家公務員（Ⅰ種）の初任給は？　12,900円　→　181,200円


7

第1章

第1節　経済や働き方はどうだったのか　－生活水準は向上しつつも雇用不安は近年増大－

WIC-85

イルショックまでは経済も右肩上がりの時代であった。しかし、第1次オイルショックにより物価が高騰し、社会保障もその対応に取り組まねばならなかった。バブル崩壊以降は平均給与が下落する中で、非正規労働者の増加などにより現役世代の収入格

差も問題視されるようになり、そうした問題に対しては社会保障のセーフティネット機能が問われる時代となった。

2 完全失業率、有効求人倍率の変化完全失業率は高度経済成長期から1970年代まで1％前後で推移していたが、1980年代は2％

台、1990年代で4％台まで上昇し、2000年代は5％台まで上昇した。一方、有効求人倍率は景気循環に応じて上昇・低下を繰り返している（図表1-1-2）。国民皆保険・皆年金制度が実現した1961（昭和36）年から1970年代までは、完全失業者が

100人に1人という状況であり、就職を希望していた者は、条件を問わなければほぼ就職ができた時代であった。こうした就業の長期的安定状況の中で、日本型雇用慣行の三種の神器と称される「終身雇用」

「年功序列賃金」「企業別労働組合」といったものが普及・定着した。

図表1-1-1 実質GDP成長率、物価上昇率、現金給与総額の増減率

○実質GDP成長率は高度経済成長期には6～10％超、オイルショックで急激に物価が上昇。

－10.0

－5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007

（％）

2010高度経済成長期

－1.9－0.7

オイルショック安定成長期バブル景気バブル崩壊リーマンショック（年）

1.4

物価上昇率

現金給与総額増減率

実質GDP成長率

資料：内閣府「国民経済計算」、総務省統計局「消費者物価指数」、厚生労働省大臣官房統計情報部「毎月勤労統計調査」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

（注）現金給与総額増減率について、1970年までは製造業かつ事業所規模30人以上、1971年以降は全産業の平均かつ事業所規模30人以上。




WIC-86

3 産業別就業者数の変化図表1-1-3 産業別就業者数の変化

○国民皆保険・皆年金が実現した1961年には第1次産業に就業者数の約3分の1が従事。

公務

運輸・通信業、電気・ガス・熱供給・水道業

製造業

鉱業、建設業

農林漁業

サービス業

卸売・小売業、金融・保険業、不動産業

生活関連サービス業、娯楽業

宿泊業、飲食サービス業

学術研究、専門・技術サービス業

複合サービス

サービス業（他に分類されないもの）

教育、学習支援業

医療・福祉

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1961 1982 2010

（％）

（年）

第３次産業

第１次産業

第２次産業

29.0

9.7 4.0

6.9

9.88.0

22.5

24.5

16.8

5.5

6.8

9.3

19.8

26.6

21.3

3.26.23.84.6

10.40.712.9

18.97.3

3.3 3.5 3.5

資料：総務省統計局「労働力調査」（注）日本標準産業分類の改訂により、2009年以前では産業の表章が異なっており、接合は行えない。

産業構造の変化に伴い、各産業に就業している者の比率も大きく変化している。昭和30年代（1961年）では農林漁業の第1次産業に就業者のおよそ3分の1が従事していたが、2010（平成22）年では5％を下回っている。第2次産業従事者は、1961（昭和36）年の29.4％から、

図表1-1-2 完全失業率と有効求人倍率の推移

○完全失業率は1％前後で1970年代まで推移、近年急激に上昇。

有効求人倍率

完全失業率

0.52倍

5.1%

（倍）（％）

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

（年）高度経済成長期オイルショック安定成長期バブル景気バブル崩壊リーマンショック

有効求人倍率

完全失業率

1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010

資料：総務省統計局「労働力調査」、厚生労働省職業安定局「職業安定業務統計」（注）有効求人倍率は、新規学卒者を除きパートタイムを含む。また年平均の数値である。


9

第1章


WIC-87

1982（昭和57）年には、34.3％まで増加しているが、2010年には24.8％に減少している。一方、サービス業などの第3次産業に就業している者は1961年では約4割であったが、2010

年では約7割を占めている。中でも、医療・福祉に就業している者は10.4％を占め、今後の伸びも見込まれている（図表1-1-3）。

4 進学率の変化図表1-1-4 進学率の推移

○高等学校等進学率は1970年代に90％を超え、現在は2人に1人が大学に進学。

高等学校等進学率男性：96.1％女性：96.5％

大学進学率男性：56.4％女性：45.2％

大学院進学率男性：17.4％女性：7.1％

短期大学進学率男性：1.3％女性：10.8％

高等学校等（男性）

高等学校等（女性）

短期大学（女性）

大学院（女性）

大学院（男性）

短期大学（男性）

大学（男性）

大学（女性）

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

（％）

（年）

資料：文部科学省「学校基本調査」（注） 1．高等学校等への進学率：中学校卒業者及び中等教育学校前期課程修了者のうち、高等学校、中等教育学校

後期課程及び特別支援学校高等部の本科・別科並びに高等専門学校に進学した者の占める比率（高等学校の通信制課程（本科）への進学者を除く）

2．大学・短期大学への進学率：大学学部・短期大学本科入学者数（過年度高卒者等を含む。）を3年前の中学校卒業者及び中等教育学校前期課程修了者数で除した比率。

3．大学院への進学率：大学学部卒業者のうち、ただちに大学院に進学した者の比率

1961（昭和36）年には、高等学校等進学率が男女とも60％超であった。大学進学率は、男性が15％程度、女性は3％程度であった。高等学校等進学率は1970年代には男女ともに90％を超えていた。現在、男女ともに95％以

上であり、高校等はほぼすべての者が進学する国民的な教育機関となっている。大学進学率は1950年代には男性が10％台、女性が2％台であったが、2010（平成22）年には男性が56.4％、女性が45.2％と大きく増加しており、高学歴化が進んでいる。また女性の短期大学への進学者を含めれば、半数以上の者が大学・短期大学に進学しており、

大学・短期大学に進学することが珍しくなくなってきている。なお、最近は大学院進学率も上昇し、2010（平成22）年には男性で17.4％になった（図表

1-1-4）。




WIC-88

5 職業別就業者数、雇用形態別雇用者数の変化図表1-1-5 就業者の変化

○国民皆保険・皆年金が実現した1961年は雇用者が約5割だったが、近年は約9割を占める。

雇用者

家族従業者

自営業主21.9 17.2

9.3

23.0

10.9

3.0

55.1

71.7

87.3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1961 1980 2010 （年）

（%）

資料：総務省統計局「労働力調査」

産業構造の変化により第1次産業の就業者が減少してきた。1961年には農林業者をはじめとする自営業者は就業者のうち21.9％であったが、2010年には9.3％という状況である。家族従業者も同様に1961年には23.0％であったが、2010年には3.0％にしかすぎない。その一方で、雇用者は1961年には5割強であったが、1980年には7割を超え、2010年には働いている人のうち、およそ9割が雇用されて働いている（図表1-1-5）。日本の医療保険は、大きく労働者を対象とする被用者保険と農家や自営業者等を対象とする地

域保険に分かれて発展してきたが、こうした就業構造の変化は、特に地域保険である国民健康保険に大きな影響を与えてきた。


11

第1章


WIC-89

その一方、雇用者の変化の状況をみると、これまで男性の正社員が中心であったが、特に、女性の社会進出等により女性が増加している。男性と女性の雇用者の比率は、1959（昭和34）年には男性雇用者が女性の2.5倍程度であったが、2007（平成19）年には男性は女性の1.3倍程度になっている。しかしながら、女性の雇用者については、派遣社員、契約社員、パート、アルバイト等の非正規雇用を中心に増加している。2007年には女性の雇用者のうち非正規雇用が過半数を占めている。1982（昭和57）年から2007年の間の変化をみると、正規の職員従業員の数はあまり増加し

ておらず、男女とも被用者の増加分はほとんど派遣社員、契約社員、パート、アルバイト等の非正規雇用となっている（図表1-1-6）。社会保障制度においても、男性が正規職員として安定的に就業しているという前提は、見直さ

ざるを得なくなっている。

図表1-1-6 雇用形態別雇用者の変化

○女性の半数以上が非正規雇用であり、近年は男性も非正規雇用の割合が増加。

【その他】パート、アルバイト、労働者派遣事業所の派遣社員、契約社員、嘱託等

【その他】パート・アルバイト、嘱託等

【その他】臨時・日雇い等

会社団体役員

一般常雇

正規の職員・従業員

正規の職員・従業員

民間の役員

496

991

1,053

8

48

93

74

461

1,299

1,244

2,310

2,380

73

227

308

122

209

591

男

1959

1982

2007

（年）

0 1,000 2,000 3,000 4,00001,0002,0003,0004,000 （万人）

女

資料：総務省統計局「就業構造基本調査」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成




WIC-90

6 共働き世帯の増加図表1-1-7 専業主婦世帯と共働き世帯の推移

○いわゆる専業主婦世帯が多かったが、1990年代に共働き世帯が逆転。

男性雇用者と無業の妻からなる世帯

雇用者の共働き世帯

1,114

797

614

1,012

600

700

800

900

1,000

1,100

1,200

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 （年）

（万世帯）

2010

資料：1980年から2001年は総務省統計局「労働力調査特別調査」、2002年以降は総務省統計局「労働力調査（詳細集計）（年平均）」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

（注） 1．「男性雇用者と無業の妻からなる世帯」とは、夫が非農林業雇用者で、妻が非就業者（非労働力人口及び完全失業者）の世帯。

2．「雇用者の共働き世帯」とは、夫婦ともに非農林業雇用者の世帯。3．「労働力調査特別調査」と「労働力調査（詳細集計）」とでは、調査方法、調査月などが相違することから、

時系列比較には注意を要する。

社会保障制度は、専業主婦世帯が一般的であることを想定して構築されてきた部分がある。また、企業の賃金制度も男性労働者が家族を養うことを前提に、各種の福利厚生制度が構築されてきた。1980（昭和55）年には、男性世帯雇用者と無業の妻（いわゆる専業主婦）からなる世帯が

1,114万世帯であったのに対して、雇用者の共働き世帯が614万世帯であった。しかしながら、雇用者の共働き世帯は増加を続ける一方、男性雇用者と無業の妻からなる世帯は減少を続け、1990年代に雇用者の共働き世帯が男性雇用者と無業の妻からなる世帯を上回った（図表1-1-7）。子育てや介護あるいは様々な地域活動は専業主婦に期待されるところが大きかったが、子育て

支援や介護ニーズに社会的にどう対応するかが大きな課題となっていった。


13

第1章


WIC-91

7 家計の変化図表1-1-8 家計状況の推移

○エンゲル係数は大幅に減少、実収入に占める黒字の割合は増加。

実収入：40,453円

消費支出に占める割合実収入に占める割合

黒字10.1%

非消費支出7.4%

実収入：444,846円

黒字18.9%

非消費支出16.0%

実収入：518,226円

黒字21.0%

非消費支出17.4%22.0% 6.7%

4.3%

4.8%

6.1%

4.7%

60.8%

25.7% 7.0%

5.9%

56.7%

37.6% 10.2% 11.8% 35.5%

食料住居光熱被服その他支出

0 20 40 60 80 100（%）

2009

1985

1961

（年）

資料：総務省統計局「家計調査」（二人以上の世帯のうち勤労者世帯）より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

1961（昭和36）年、1985（昭和60）年、2009（平成21）年の家計の状況を比較すると、実収入に占める税や社会保険料等の非消費支出の割合は1961年では7.4％であったが、2009年では17.4％まで上昇した。消費支出に占める割合をみると、1961年は食費、住居費、光熱費、被服費で約65％であった

が、2009年では40％を下回っている。また、食費の割合（エンゲル係数）は、1961年の37.6％から、1985年には25.7％、2009年には22.0％と低下している。その一方で、家計の実収入に占める黒字の割合は1961年の10.1％から、1985年には18.9％、2009年には21.0％となっており、将来不安から貯蓄に回しているという面があるとしても、総体として家計に余裕があることがうかがえる（図表1-1-8）。また、高齢者世帯（65歳以上の者のみで構成するか、またはこれに18歳未満の未婚の者が加

わった世帯）の所得内訳をみると、公的年金・恩給が占める割合は1978（昭和53）年で34.1％、1993（平成5）年で54.8％、2008年で70.6％となっており、高齢者世帯の所得のうち公的年金・恩給が占める割合が増加している。一方、全世帯の平均所得を100にした場合、1978年では高齢者世帯は45.7であったが、

2008年では高齢者世帯は54.2となっており、格差も小さくなってきている。ただし、高齢者間の所得や資産の格差が生じているという指摘もある（参照　P90　図表3-1-5　高齢者世帯の所得の経年変化）。




WIC-92

第2節家族はどうだったのか　－大家族から単身世帯の増加－

1 都市部への人口集中図表1-2-1 市部・郡部人口割合の推移

○市部人口の割合は増加傾向にあるが、郡部人口は減少傾向にある。

郡部人口の割合

37.3

56.1

63.367.9

72.175.9 76.2 76.7 77.4 78.1 78.7

86.3

62.7

43.9

36.732.1

27.924.1 23.8 23.3 22.6 21.9 21.3

13.7

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

（％）

（年）

市部人口の割合

資料：総務省統計局「国勢調査」（注） 1．1955年の数字は町村合併推進法、また2005年の数字は市町村合併特例法による市町村合併及び新市成立

の結果、それ以前の数字とは異なっている。2．1960年の長野県西筑摩郡山口村と岐阜県中津川市の間の境界紛争地域の人口（73人）及び岡山県児島湾

干拓第7区の人口（1,200人）は、全国に含まれているが、市部又は郡部には含まれていない。

日本の市部人口と郡部人口を比較してみると、市部人口が増加を続け、高度経済成長期に入ったところで市部人口が郡部人口を逆転し、その後もその差は拡大している（図表1-2-1）。地方から都市への人口移動に加え、職住が近接している農家や自営業者の減少、専業主婦の減少により、人々の意識の変化と相まって、地域社会での人々の結びつきは弱くなっている。なお、都市部への人口移動の結果、現在では地方部での高齢化が比較的問題にされているが、

近い将来には都市部に集中した人口が一気に高齢化することから、その対応が大きな課題となっている。


15

第1章

第2節　家族はどうだったのか　－大家族から単身世帯の増加－

WIC-93

2 世帯構成の変化図表1-2-2 家族類型別一般世帯数と平均世帯人員の推移

○単身世帯が増加する一方で、「夫婦と子」、三世代同居等の「その他」の世帯は減少。

その他

夫婦と子

ひとり親と子

夫婦のみ

単身

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

55,000

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 20304.47 4.05 3.69 3.45 3.22 3.14 2.99 2.82 2.67 2.56 2.47 2.42 2.36 2.31 2.27

（千世帯）

（参考）平均世帯人員

12.7％

29.5％

8.4％

29.9％

19.6％

11.2%

37.4%

10.3%

21.9%

19.2%

実績値（国勢調査）

平成２０年推計値（日本の世帯数の将来推計）

（年）8.3%

43.4%8.5%4.7%35.1%

（人）

資料：国立社会保障・人口問題研究所「日本の世帯数の将来推計（全国推計）（2008年3月推計）」（注）集計の出発点となる基準人口は、総務省統計局「国勢調査」（2005年）に調整を加えて得たものである。

世帯構成の変化をみると、高度経済成長期には「夫婦と子」の世帯の割合が大きく、夫婦子ども2人の世帯が「標準的な世帯」とされた。しかし、近年では、単身世帯の割合が増加し、夫婦と子どもの世帯、3世代同居などの「その他」世帯の割合が大幅に低下している。1960（昭和35）年には、夫婦と子の世帯が43.4％、三世帯同居等を含む「その他」世帯が

35.1％であり、両者でほぼ8割を占めていた。また、平均世帯人員は1960年では4.47人となっていた。1960年当時、4.7％にすぎなかった単身世帯が2005年には29.5％に増加し、夫婦のみ世帯も

8.3％から19.6％に増加した。1960年はあわせて約13％であったが、2005（平成17）年には、ほぼ5割に達した。他方、夫婦と子ども世帯とその他世帯は、8割程度からほぼ半減し、両者あわせて4割程度となった。2005年では、世帯規模も2.56人と大きく減少しており、1960年のほぼ半分となった（図表

1-2-2）。三世代同居の減少は、扶養意識等の変化とともに、年金や介護等の高齢者福祉へのニーズを高

めていった。また、子育て支援を家庭外に求めることがより必要になっていった。近年では特に単身世帯の増加が著しい。これは、死別、非婚者の増加、三世代同居の減少等が

背景にあると考えられる。今後も単身世帯は増加が予測されている。2030（平成42）年には4割弱が単身世帯となる。そうした中で高齢者の単身世帯も増加が予測されており、地域での支え合いが課題となっている（図表1-2-3）。




WIC-94

図表1-2-3 単身世帯（高齢者単身世帯）、三世代同居の推移

○単身世帯は今後も増加が予測。そのうち、高齢者の単身世帯も増加。

三世代同居

単身世帯

高齢者単身世帯4,110

3,004

129

3,865

7,173

919

14,457

18,237

0

5,000

10,000

15,000

20,000

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

（千世帯）実績値

（国勢調査）平成20年推計値

（日本の世帯数の将来推計）

（年）

資料：国立社会保障・人口問題研究所「日本の世帯数の将来推計（全国推計）（2008年3月推計）」（注） 1．集計の出発点となる基準人口は、総務省統計局「国勢調査」（2005年）に調整を加えて得たものである。

2．三世代同居とは、「夫婦と子どもと両親から成る世帯」「夫婦と子どもと片親から成る世帯」を合計したものである。

3．高齢者単身世帯の1960年は世帯主の年齢が70歳以上、1965年以降は世帯主の年齢が65歳以上の単身世帯である。

3 合計特殊出生率の低下と晩婚化傾向図表1-2-4 出生者数の推移

○出生者数は急激に低下。

267.88

107.13

0

50

100

150

200

250

300

19471950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010（年）

（万人）

出生数

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注） 2010年は概数である。

出生者数は、1947（昭和22）年から1949（昭和24）年の第一次ベビーブームと1971（昭和46）年から1974（昭和49）年の第二次ベビーブームに200万人を超えているが、それを除いて減少傾向にあった。1989（平成元）年以降は120万人前後で推移したがその後減少し、2010（平成22）年は概数で107万人であった（図表1-2-4）。


17

第1章


WIC-95

合計特殊出生率（15歳から49歳までの女性の年齢別出生率を合計したもので、一人の女性がその年齢別出生率で一生の間に生むとしたときの子どもの数に相当）が低下しており、1956（昭和31）年に人口置換水準＊1を下回り、1989年には「ひのえうま＊2」であった1966（昭和41）年を下回る1.57となり、「1.57ショック」として社会的に注目された。その一方で、1970年代半ば以降、合計特殊出生率は低下傾向が続いていたが、2006（平成18）年以降やや改善している。しかしながら、出生率の低下傾向が変化したとまでは、いうことはできない。平均初婚年齢が上昇しており、晩婚化が進行している。男性、女性とも国民皆保険・皆年金が

成立した1961（昭和36）年当時と比較すると、男性は27.3歳から30.5歳に、女性は24.5歳から28.8歳になり、男性は3.2歳、女性は4.3歳それぞれ上昇した（図表1-2-5）。

図表1-2-5 平均初婚年齢と合計特殊出生率の推移

○平均初婚年齢が上昇する一方で合計特殊出生率は低下。

1966年 1.58ひのえうま

1989年1.57ショック

男性の平均初婚年齢

合計特殊出生率

女性の平均初婚年齢

30.5

28.8

1.39

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

20

22

24

26

28

30

32

1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 （年）2010

（歳）

1956年　2.22人口置換水準（当時は2.24）を初めて下回る

合計特殊出生率

平均初婚年齢

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注） 1．平均初婚年齢とは、1947～1967年は結婚式をあげた時の年齢、1968年以降は結婚式をあげたときまた

は同居を始めた時のうち早いほうの年齢である。2．2010年は概数値である。

生涯未婚率も上昇している。男性の出生数が女性より多いことなどもあり、特に男性の生涯未婚率が上昇していくことが見込まれている。2030（平成42）年には、およそ男性の10人のうち3人、女性の10人のうち2人が生涯未婚であると予測されている（図表1-2-6）。一方、夫婦の間に生まれる子ども数（完結出生児数）は、2005（平成17）年で2.09であり

若干の減少傾向が見られるが、1972（昭和47）年から2.2前後で比較的安定して推移してきている。したがって、近年の出生率の低下は、晩婚化や結婚しない人の増加が主因ということができる（図表1-2-7）。しかし、若年世代では、子どものいない夫婦や子どもが一人の夫婦が増加しており、今後、夫

婦の間に生まれる子ども数は更に減少することも予測される。

＊1 合計特殊出生率がこの水準以下になると人口が減少することになる水準のことを言う。おおむね2.1だが年によって変動がある。＊2 1966（昭和41）年は、干支の一つの「丙午（ひのえうま）」の年。「ひのえうま」に関する迷信が、この年の出生率に影響を与え

たものと考えられている。




WIC-96

少子化が社会経済、特に社会保障制度に与える影響は非常に大きく、子ども・子育て支援の重要性が高まっている。

図表1-2-6 生涯未婚率の推移

○生涯未婚率は男女とも上昇傾向にあり、今後もさらに上昇。

男性女性

0

5

10

15

20

25

30

35

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

（％）

（年）

実績値（国勢調査より算出）

平成20年推計値（日本の世帯数の将来推計）

22.6

29.5

16.0

7.3

1.5

1.2

資料：国立社会保障・人口問題研究所「人口統計資料集」（2010年版）、「日本の世帯数の将来推計（全国推計）（2008年3月推計）」

（注）生涯未婚率とは、50歳時点で一度も結婚をしたことのない人の割合であり、2005年までは「人口統計資料集（2010年版）」、2010年以降は「日本の世帯数の将来推計」より、45～49歳の未婚率と50～54歳の未婚率の平均である。

図表1-2-7 実際の子ども数

○夫婦の間に生まれる子ども数は2人以上おり、非婚が出生率低下の大きな原因。

完結出生児数

4.27

3.50

3.60

2.83 2.65

2.20

2.19 2.23 2.19 2.21 2.21 2.23 2.09

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

1940 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2005（年）

（人）

資料：国立社会保障・人口問題研究所「出生動向基本調査」（注）結婚持続期間15～19年の初婚同士夫婦の平均出生子ども数である。


19

第1章


WIC-97

少子化の状況を表す指標としてよく用いられるのが「合計特殊出生率」である。これは、15～49歳の女性の年齢別の出生率を合計したものであるが、年齢構成が異なる地域ごとの出生の状況を比較するときに用いる指標である。ここでいう合計特殊出生率は「期間合計特

殊出生率」といい、このほかに「1人の女性

が一生の間に生む子どもの数に相当するもの」として同一世代生まれの女性の年齢別出生率を過去から積み上げた「コーホート合計特殊出生率」がある。仮に「期間合計特殊出生率」が上昇しても、1人の女性が一生の間に生む子ども数（コーホート合計特殊出生率）が必ずしも上昇するわけではないことに留意する必要がある。

コラム 2種類ある合計特殊出生率

4 離婚件数の増加と親が離婚した未成年の子どもの増加図表1-2-8 離婚件数と親が離婚した未成年の子の数の推移

○離婚件数は増加傾向にあり、とりわけ妻が未成年の子の親権を行う離婚が増加。

未成年の子がいない離婚

妻が全児の親権を行う離婚

夫が全児の親権を行う離婚

夫妻が分け合って親権を行う離婚

親が離婚をした未成年の子の数

0

5

10

15

20

25

30

0

5

10

15

20

25

30

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

親が離婚をした未成年の子の数

離婚件数

（万組）（万人）

（年）2009

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注）未成年の子とは、20歳未満の未婚の子をいう。親権とは、未成年の子に対して有する身分上、財産上の監督、

保護を内容とする権利、義務をいう。

離婚件数は上昇傾向にある。1950年代は、離婚件数は8万組程度であったが、1970年代以降離婚件数が増加し、2000（平成12）年には26万件に達している。それに伴い、親が離婚した未成年の子どもの数も増加している。1950年は夫が親権を行う場合がおよそ半数であったが、2009（平成21）年は妻が親権を行う場合が8割以上となっている（図表1-2-8）。1950年以降の59歳までの年齢の年齢階級別有配偶離婚率についても、夫婦ともにどの年齢

階級も上昇傾向で推移している。夫は19歳以下と20～24歳が交互に高くなっており、妻は19歳以下が最も高くなっている。人口千人あたりの離婚率は、2010（平成22）年では人口千人当たり1.99人（概数値）となっ

ている。大正期から昭和初期にかけて、人口千人当たり1人を下回っていたが、その後、上昇傾向で推移している（図表1-2-9）。家族形態が変化する中で、親との死別も含め、ひとり親家庭への支援ニーズが高まっている。




WIC-98

図表1-2-9 夫妻の同居をやめたときの59歳までの年齢（5歳階級）別にみた有配偶離婚率（人口千対、同年別居）の年次推移

○どの年齢階級においても離婚率は上昇、とりわけ「19歳以下」、「20～24歳」が高い。

0

10

20

30

40

50

60

70

80夫

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005（年）

有配偶離婚率

0

10

20

30

40

50

60

70

80妻

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005（年）

有配偶離婚率

55～5950～5445～4940～4435～3930～3425～2920～24～19歳

（有配偶男性人口千対）

（有配偶女性人口千対）

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「平成21年度　離婚に関する統計」


21

第1章


WIC-99

5 近所付き合いの程度図表1-2-10 近所付き合いの程度

○2000年代は近所とよく付き合っている割合は少ない。

ある程度付き合っているあまり付き合っていないわからない全く付き合っていないよく付き合っているわからない

2002年以降：1997年以前：親しく付き合っている付き合いはしているが、あまり親しくはない付き合いはしていない

大都市と町村

自営業・雇用者（％）

（％）

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

雇用者

自営業者

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

（2011年）

（2004年）

（2002年）

（1997年）

（1986年）

（1975年）

（2011年）

（2004年）

（2002年）

（1997年）

（1986年）

（1975年）

（2011年）

（2004年）

（2002年）

（1997年）

（1986年）

（1975年）

（2011年）

（2004年）

（2002年）

（1997年）

（1986年）

（1975年）

大都市

町村

資料：内閣府「社会意識に関する世論調査」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成（注） 1986年の「大都市」は「11大市」、1975年の「大都市」は「10大市」。

1975（昭和50）年、1986（昭和61）年、1997（平成9）年において、大都市、町村、雇用者、自営業者のいずれでも近所付き合いの程度について「親しく付き合っている」と回答した人の割合は3割以上であった。一方、2002（平成14）年、2004（平成16）年、2011（平成23）年には「よく付き合っている」と回答した割合が大都市や雇用者では1割強であった。こうしたことから、単純には比較できないが、近所付き合いの程度は低下していると考えられる（図表1-2-10）。




WIC-100

第3節人口増加社会から人口減少社会への転換　－現役世代の減少－

1 人口構造の変化図表1-3-1 人口構造の変化

○多産多死社会から少産少子社会へ。総人口は増加傾向から減少傾向に。

50556065707580859095100

105以上

男女

（歳）

05101520253035404545

50556065707580859095100

105以上

男女

（歳）

0510152025303540

男女

2005年 2055年1960年

（歳）

人口人口人口人口人口人口0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95

100以上

資料：1960年、2005年は総務省統計局「国勢調査」、2055年は国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成18年12月推計）中位推計」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

第2次世界大戦後、日本の総人口は一貫して増加してきたが、2000年代に入ると伸びが鈍化し、今後、人口の減少が見込まれている。1960年の日本の人口構成は、第1次ベビーブーム（1947～1949年生まれ）の層が広がった

山のような形をしており、多産多死社会の特徴を有していた。当時の人口に占める65歳以上の者の割合は、6％程度にすぎなかった。その後、多産少死社会、さらには、少産少子社会へと移行していった。その結果、現在、日本の人口構成は、人口停滞社会の特徴である釣り鐘のような形から、徐々

に人口減少社会の特徴である壺のような形へと移行しつつある。また、第1次ベビーブーム世代と第2次ベビーブーム世代（1971～1974年生まれ）の人口が多いことから、ひょうたんのような形と表現することもできる（図表1-3-1）。


23

第1章

第3節　人口増加社会から人口減少社会への転換　－現役世代の減少－

WIC-101

人口の年齢構成をみると、若年人口（14歳以下人口）は減少傾向が続いており、生産年齢人口（15～64歳人口）も1990年代以降減少傾向となっている。その中、高齢者人口（65歳以上人口）だけは、今世紀前半も増加傾向が続くと予測されている。人口に占める65歳以上の者の割合は、1950年代の5％程度から2005年に20％程度まで上昇

している。今後、2055（平成67）年には、その傾向が更に進むことが予想されている。人口のうち、65歳以上の者の割合が40.5％に及び、生産年齢人口に迫る勢いである。1人の65歳以上の方を何人の現役世代（20～64歳人口）で支えているのかをみると、1950

（昭和25）年では10.0人の現役世代で支えていたが、40年後の1990（平成2）年は、そのおよそ半分にあたる5.1人の現役世代で支えることになった。特に、1990年代に入ってからは、高齢者人口は増加する一方、生産年齢人口は減少したことから高齢化のスピードは早まっており、わずか20年後の2010（平成22）年では、1990年のおよそ半分に当たる2.6人の現役世代で支えることになる。つまり、1990年代から、超高齢社会に向かってのきつい上り坂にさしかかっているというこ

とができる。2020年以降も高齢化の進行は引き続くものの、高齢化のスピードは若干遅くなり、2050（平成62）年に2010年のおよそ半分に当たる1.2人の現役世代で支えることが予測されている（図表1-3-2）。高度経済成長期の日本は、人口構成割合でみれば、いわば若い国であり、経済のパイも拡大

し、社会保障給付の拡充も比較的容易であった。その後、日本は成熟した国に変化しつつあり、社会保障制度の持続可能性が課題となっている。

図表1-3-2 総人口の推移

○1990年代から高齢化の進行速度が上昇。生産年齢人口は減少に転じ、高齢者は増加。

生産年齢人口（15～ 64歳）の割合

高齢化率（65歳以上人口割合）

51.1%

40.5%

15～ 64歳人口

65歳以上人口

14歳以下人口2,979

1,759752

5,017

8,442

4,595

416

2,576

3,646

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055（年）

実績値（国勢調査）

平成18年推計値（日本の将来人口推計）

（万人）（％）

1960年１人9.5人

65歳～人口20～ 64歳人口

1950年１人10.0人

1970年１人8.5人

1980年１人6.6人

1990年１人5.1人

2000年１人3.6人

2010年１人2.6人

2020年１人1.9人

2030年１人1.7人

2040年１人1.4人

2050年１人1.2人

資料：2005年までは総務省統計局「国勢調査」、2010年以降は国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成18年12月推計）中位推計」

（注） 2005年は総務省統計局「国勢調査」の年齢不詳人口を各歳別に按分して含めた。




WIC-102

＊1 当時の一般的な定年は55歳であるが、就業人口の約3分の1を農家等の第1次産業従事者が占めていたこと等も考慮した。＊2 平成20年3月健康寿命の地域指標算定の標準化に関する研究班「平均自立期間の算定方法の指針」

2 平均余命の変化図表1-3-3 平均寿命の推移

○1947年当時と比べると平均寿命は男女とも約30年長くなり、世界最高水準となった。

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007

（年）

【参考】諸外国の平均寿命

アメリカカナダ英国フランスドイツイタリアロシア中国韓国

男性75.4年78.0年77.4年77.8年77.17年78.67年61.4年69.63年76.5年

女性80.4年（2007年）82.7年（2005年）81.6年（2006－2008年）84.5年（2009年）82.40年（2006年－2008年）84.04年（2007年）73.9年（2007年）73.33年（2000年）83.3年（2008年）

2009（年）

2009年平均寿命

男性：79.59年女性：86.44年

※男性は世界第5位　女性は世界第１位

1961年平均寿命

男性：66.03年女性：70.79年

女性

男性

資料：（日本）厚生労働省大臣官房統計情報部「完全生命表」「簡易生命表」（諸外国）UN「DemographicYearbook2007」および当該政府公表資料

第2次世界大戦が終了した直後の平均寿命は、男女とも50歳代であった。若年で死亡する者も多く、老後の期間は誰にでも訪れるものではなかった。また、国民皆保険・皆年金を実現した1961（昭和36）年当時、平均寿命は男性で66.03年、女性で70.79年であった。60歳で引退＊1したとしても、平均余命までの期間は、男性が6年程度、女性が10年程度にすぎなかった。また、60歳代では病気や障害で長期間療養することも比較的少なかった。直近の2009（平成21）年では、医療の進歩などにより、平均寿命（0歳時の平均余命）は男性で79.59歳と世界第5位、女性で86.44歳と世界第1位の長寿社会となったが、男女平均では世界第1位である。仮に年金支給開始年齢の65歳で引退したとしても、平均余命まで男性が14年、女性は21年もある（図表1-3-3）。人々は、引退後も長い老後を過ごす時代となっている。高齢になると、病気や障害をかかえる可能性が高まるが、2004（平成16）年のWHOデータによれば、日本人の健康寿命は男性72.3歳、女性77.7歳であり、世界第1位である。また、2005（平成17）年の65歳になってからの平均余命は男性18.13歳、女性は23.19歳である。そのうち、介護等を受けずに生活できる自立期間の平均は、男性が16.66年、女性が20.13年であり、平均して男性は1.45年、女性は3.03年介護等を受けている。＊2

平均余命の伸長は、年金のニーズを高め、給付の増大につながっていく。


25

第1章


WIC-103

3 疾病構造の変化図表1-3-4 死因で見た死亡率の推移

○医療の進歩により、結核等の感染症による死亡が減少。がん等の生活習慣病が増加。

0

50

100

150

200

250

300

死亡率

1947 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002

がん 279.6

心臓病 149.7

脳卒中 97.6

肺炎 94.0

不慮の事故 32.1自殺 23.4肝疾患 12.8結核 1.7

20102007 （年）

1961年１位：脳卒中２位：がん３位：心臓病

1947年１位：結核２位：肺炎３位：脳卒中

（人口10万対）

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注） 2010年は概数値である

死因別の死亡率をみると、国民病といわれた結核を医学の進歩等により克服してきた。1947（昭和22）年では1位結核、2位肺炎、3位脳卒中であったが、国民皆保険が実現した1961（昭和36）年では1位脳卒中、2位がん、3位心臓病であった。結核は1961年には6位と順位は下がったものの、その死亡率は10万人あたり29.6人と依然高かった。直近の2010（平成22）年では、1位がん、2位心臓病、3位脳卒中となっており、結核の死亡者は10万人あたり1.7人にまで低下しており、国民の主な死因は感染症から生活習慣病へと変化している（図表1-3-4）。年齢調整後の死亡率は、ほとんどの病気で減少傾向である。しかしながら、高齢化の進行に

伴って死亡率は上昇傾向にある。これはがんの死亡率が大きく上昇しているほか、高齢化の影響で心臓病、肺炎の死亡率も上昇しているためである。慢性疾患の増大という疾病構造の変化は、特に医療制度に大きな影響を与えた。




WIC-104

4 少子高齢化の進行図表1-3-5 合計特殊出生率の推移（諸外国のなかの日本）

○日本の合計特殊出生率は急激に低下。最近はアジア諸国で同様の傾向。

1.39

2.10

1.26

1.881.96

1.39

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 （年）2010

韓国

日本

アメリカ

フランス

ドイツ

スウェーデン

資料：（日本）厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（諸外国）「UN,DemographicYearbook」

（注） 1．ドイツは1990年までは旧西ドイツの数値である。2．フランスは海外領土を含む。3．2005年は総務省統計局「国勢調査」の年齢不詳人口を各歳別に按分して含めた。4．2010年の日本の数値は概数値である。

諸外国に比べても日本は少子化が急速に進行しており、高齢化も急速に進行している（図表1-3-5）。日本では1990（平成2）年の高齢化率12.0％から、2020（平成32）年の29.2％まで、わずか30年間で17.2ポイント増加し、約2.4倍となると予測されている。フランス、スウェーデン、アメリカなどは、1950（昭和25）年から2050（平成62）年の間でも13～15ポイント程度しか増加しない（図表1-3-6）。これだけ短期間に急激に高齢化するのは、先進諸国でも日本が最初であり、これまで人類がほとんど経験していない急激な変化である。日本は、こうした急激な変化に対応するため、社会保障分野の制度面、サービス基盤の整備等

を短期間で行うことが求められることとなる。今後、出生率が急激に低下したアジア諸国でも同様の急激な高齢化を経験することが見込ま

れ、日本の経験はその先例となる。


27

第1章


WIC-105

第4節人生80年時代になったが、不安は増大　－不安社会の到来－

1 統計でみた平均的なライフスタイル国民の平均的なライフスタイルについて、大正期から現在までの変化をみると、平均初婚年齢

は上昇し、夫婦で出生する子どもの数は減少している。その間の平均寿命は上昇しており、夫引退からの老後の期間も長くなってきている。結婚年齢は上昇傾向である。1961（昭和36）年と2009（平成21）年を比較すると、男性で

は27.3歳から30.4歳になった。子どもの数も3名から2名に減少している。さらに、結婚しない人、結婚しても子どもを持たない人も増加している。子育ての手間がかかる幼児期間は11年から8.6年に減少した。他方、子どもに対する経済的

な扶養を継続する期間は、23年と24.6年でほぼ一緒である。高学歴化等に伴って、経済的な負担は増加した。他方、老後の期間は、著しく長くなった。1961年には、60歳に達した後の男性の老後期間は

12.4年であったのが、2009年には65歳に達した後の老後期間が15.8年になった。また、夫が亡くなる年齢が69.2歳であれば、独居であったとしても介護等が問題となりにく

いが、夫が亡くなる年齢が79歳であれば、介護等が問題となる。3世代同居が減少した現状をあわせて考えると切実な問題である（図表1-4-1）。

図表1-3-6 高齢化率の推移

○日本はOECD諸国でも最も高齢化に進んだ国になった。今後、さらに高齢化が進行。

スウェーデン

韓国

日本

ドイツ

フランスアメリカ

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

（％）

（年）

21.6

24.124.1

32.534.2

39.6実績値推計値

資料：（日本）2005年までは総務省統計局「国勢調査」、2010年以降は国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成18年12月推計）中位推計」。（諸外国）「WorldPopulationProspects：The2008RevisionPopulationDatabase（中位推計）」




WIC-106

図表1-4-1 統計でみた平均的なライフサイクル

○子どもの数は減少したが、平均寿命の上昇より夫引退からの期間も長くなった。

老後期間（23.4年）

32.730.1

出産期間（4.1年）


（第３子）

（第２子）



夫引退

夫死亡

妻死亡

60.0 61.1

初孫誕生

定　　年

夫　　妻

夫　　妻

夫　　妻

夫　　妻

41.9



21.2 23.6

子扶養期間（27.3年）

幼児期間（18.3年）

1961（昭和36）年

35.9

1920年（大正期）

結婚　

25.0 27.4

長子誕生

54.7 54.8 55.0

末子誕生

（第５子）

39.7 52.4

長男結婚

末子学卒

夫死亡

61.5

寡婦期間（4.2年）

末子小学入学

45.7

57.356.251.248.6 50.9 51.0

夫引退

長子誕生

末子誕生

末子小学入学

末子学卒

長男結婚

初孫誕生



1980（昭和55）年

妻死亡


結婚　

妻死亡

夫引退

65.0

夫死亡

75.0

25.0 35.5

結婚　

28.0

長子誕生

29.5

末子誕生

（第２子）

32.5

末子小学入学

38.5

末子学卒

50.5

長男結婚

57.5

初孫誕生

59.0

62.056.054.547.529.526.5 79.572.0



2009（平成21）年

結婚

末子誕生

長子誕生

末子小学入学


子扶養期間（21年）

夫引退

65.0

28.6

30.4 34.531.9 40.5


妻死亡

86.6


79.060.559.054.7

末子学卒

56.5

長男結婚

62.3

初孫誕生

63.8

夫死亡

80.8

38.7


63.2

57.2 69.2 73.5

27.3 29.1 34.1 40.1 52.1 56.4 58.2 60.0 72.4

24.5 31.3 37.3 49.3 53.6 55.426.3

資料：資料：1920年、1980年は厚生省「昭和59年厚生白書」、1961年、2009年は厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」等より厚生労働省政策統括官付政策評価官室において作成。

（注） 1．夫妻の死亡年齢は、各々の平均初婚年齢に結婚時の平均余命を加えて算出している。そのため、本モデルの寡婦期間は、実際に夫と死別した妻のそれとは異なることに注意する必要がある。

2．価値観の多様化により、人生の選択肢も多くなってきており、統計でみた平均的なライフスタイルに合致しない場合が多くなっていることに留意する必要がある。


29

第1章

第4節　人生80年時代になったが、不安は増大　－不安社会の到来－

WIC-107

2 日常生活での悩みや不安図表1-4-2 日常生活での悩みや不安

○約7割が悩みや不安を感じている。

悩みや不安を感じている

悩みや不安を感じていない

0

10

20

30

40

50

60

70

80（％）

（年）1009080706050403022001999796959493929190898887868584838281646362616059195

8

資料：内閣府「国民生活に関する世論調査」（注） 1964年調査までは、不安が「ある」、不安が「ない・不明」を聞いている。

「悩みや不安を感じている」と回答している割合は1958年では3割程度であったが、1959（昭和34）年から1964（昭和39）年、1981（昭和56）年から1985（昭和60）年までおおむね55％程度であった。1980年代後半から1990年代前半のいわゆるバブル経済期には、「悩みや不安を感じている」と回答している割合は40％台まで低下し、「悩みや不安を感じていない」と回答する人の方が割合が高い年もあった。1995（平成7）年以降「悩みや不安を感じている」と回答している割合は上昇傾向を示し、

近年では7割程度まで上昇している。他方、「悩みや不安を感じていない」と回答する人の方が割合は低下傾向を示しており、おおむね3割程度となっている（図表1-4-2）。国民はどのようなことに悩みや不安を感じているのだろうか。内閣府「国民生活に関する世論

調査」により1981（昭和56）年から2010（平成22）年までの悩みや不安の内容の推移をみると、1990（平成2）年までは「自分の健康」「家族の健康」といった健康問題を挙げる者が最も多かったが、80年代から90年代にかけて「老後の生活設計」を挙げる者が急上昇し、2003年以降「自分の健康」に替わり第1位を占めるようになった。また、1998（平成10）年以降「今後の収入や資産の見通し」が急上昇し、2010（平成22）年も約4割の人が不安に感じている。このように、国民の悩みや不安については、健康問題や老後の生活設計を挙げるものが上位を

占めているが、「今後の収入や資産の見通し」が90年代後半以降上昇していることから、急速な高齢化等を背景に、将来の生活設計に不安を抱える国民が増えていることが窺える（図表1-4-3）。




WIC-108

図表1-4-3 悩みや不安の内容

○以前は自分や家族の健康についての悩みが多かったが、最近は「老後の生活設計」「自分の健康」「今後の収入や資産」についての悩みが多い。

自分の健康について家族の健康について自分の生活（進学、就職、結婚など）上の問題について家族の生活（進学、就職、結婚など）上の問題について現在の収入や資産について（注1）今後の収入や資産の見通しについて（注2）近隣・地域との関係について（注3）事業や家業の経営上の問題について（注4）勤務先での仕事や人間関係について家族・親族間の人間関係について（注5）老後の生活設計について

0

10

20

30

40

50

60

1981 1985 1990 1995 2000 2005 2010

（％）

（年）

資料：内閣府「国民生活に関する世論調査」（注） 1．1991年以前は「日常の生活費について」

2．1991年以前は「今後の生活費の見通しについて」3．1991年は「隣近所との人間関係について」4．1991年以前は「家業や事業の経営（農林漁業を含む）について」5．1991年以前は「家族との人間関係について」6．1981～1991年の調査と1992～2010年の調査においては設問が異なっており、時系列比較においては

留意する必要がある。


31

第1章

第4節　人生80年時代になったが、不安は増大　－不安社会の到来－

WIC-109

時代のニーズに対応した社会保障制度の発展を振り返る

第2章

日本の社会保障制度は、医療保険や年金保険に代表される保険の仕組みを用いた社会保険方式と、生活保護等に代表される公費財源による公的扶助方式とに大別できるが、生活困窮対策が中心であった戦後復興期の一時期を除けば社会保険方式を中核として発展を遂げ、今から50年前の1961（昭和36）年にすべての国民が医療保険及び年金による保障を受けられるという画期的な「国民皆保険・皆年金」を実現した。国民皆保険・皆年金を中核とする日本の社会保障制度は高度経済成長を背景に拡充を続け、1973（昭和48）年の「福祉元年」を迎えた。しかし、同年の第1次オイルショック以降今日まで、人口の高齢化等に対応すべく、国民皆保険・皆年金体制を維持するための様々な改革が行われてきた。

ここでは、「①　国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障制度」「②　国民皆保険・皆年金の実現」「③　制度の見直し期（昭和50年代から60年代）」「④　少子・高齢社会への対応」「⑤　経済構造改革と社会保障」「⑥　政権交代と社会保障」の6つの時代に区切って日本の社会保障制度の変遷を、その背景となる社会経済の状況等とともに解説する。「①　国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障制度」では、日本の社会保険の萌芽期を解説し

ている。1942（昭和17）年の英国のベヴァリッジ報告は社会保障制度の主要手段として社会保険を位置づけ、欧米諸国の福祉国家の考えの基礎となった。日本でも、日本国憲法の制定により社会保障に対する国の責務が規定され、社会保障制度審議会も1950（昭和25）年の「社会保障制度に関する勧告」において社会保険を中核に社会保障制度を構築すべきとした。

ただし、医療保険も年金も、戦前から、工業化の進展に伴う労働問題の発生等に対応して、被用者保険を中心に制度化の動きが進んでいた。終戦直後は、生活困窮者への生活援護施策や感染症対策が中心となった。「②　国民皆保険・皆年金の実現」の時代は、高度経済成長期を背景に社会保障の重点が「救

貧」から「防貧」に移り、国民皆保険・皆年金を中心に日本の社会保障制度体系が整備された時代であった。また、この時期に大企業を中心に日本型雇用慣行が普及・定着し、日本の社会保障制度の前提と位置づけられるようになった。

昭和30年代の初めには被用者保険の整備は進んでいたが、農家や自営業者などを中心に国民の多くが医療保険制度や年金制度の対象ではなかった。そこで、1961（昭和36）年に地域保険である国民健康保険、国民年金にこれらの者を加入させることで国民皆保険・皆年金が実現し、以後、国民皆保険・皆年金は日本の社会保障の中核として発展していった。

高度経済成長期を通じ、医療保険、年金ともに給付が改善されるとともに、1971（昭和46）年には児童手当法が制定され、また1973（昭和48）年の「福祉元年」には、老人医療費の無料化のほか医療保険における高額療養費制度や年金の物価スライド制などが導入された。「③　制度の見直し期（昭和50年代から60年代）」の時代においては、2度のオイルショック

により高度経済成長が終焉し、経済が安定成長に移行するといった経済社会の状況変化や、「増税なき財政再建」に対応することが課題であった。また、将来の高齢社会の到来に対応するために全面的な社会保障制度の見直しが行われた時期であった。

一連の見直しの中で、老人保健制度の創設、医療保険制度の被用者本人の1割自己負担の導入や退職者医療制度の創設、医療計画の制度化、全国民共通の基礎年金制度の導入などの見直しが進められた。




WIC-110

「④　少子・高齢社会への対応」の時代には、日本ではバブル経済が崩壊し、以降、経済の低成長基調が明瞭になった。国際的には、経済のグローバル化が進行し、企業経営は厳しさを増した。非正規労働者の割合が上昇し、日本の社会保障の前提となっていた日本型雇用慣行にも変化がみられるようになった。

この時期、高齢化が急速に進行し、「1.57ショック」により少子化に対する関心が強まった。こうした状況に対応して、ゴールドプランの策定、介護保険制度の創設、多様な働き方に対応

した法整備、年金支給開始年齢の引上げと定年延長に向けた施策、エンゼルプランの策定等が進められた。「⑤　経済構造改革と社会保障」の時代には、急速な少子高齢化の進展により、総人口の伸び

は鈍化し、超高齢社会が到来した。本格的な経済グローバル化の進展などに対応すべく、規制改革等の構造改革が推進されたが、他方、格差の拡大やセーフティネット機能の低下も指摘され、リーマンショックに際しては、「派遣切り」といった非正規労働者の解雇、雇い止め等が社会問題化した。

また、発行済国債残高がGDPを大きく上回るなど国の財政は危機的状況となり、毎年1兆円を超える自然増が発生する社会保障関連の予算編成は一層厳しい状況に陥った。「歳入・歳出一体改革」では、2007年度からの5年間で1.1兆円（毎年2,200億円）の削減が求められた。

こうした中で、社会保障制度の持続可能性の確保を図るため、年金における保険料水準固定方式及びマクロ経済スライドの導入、医療保険における本人負担分の引上げ及び後期高齢者医療制度の創設などの制度の見直しが進められた。「⑥　政権交代と社会保障」では、社会保障費の自然増から毎年2,200億円を削減するとした

方針が完全に変更され、診療報酬本体について10年ぶりのプラス改定の実施や子ども手当の支給等が行われた。

第2章では、第2次世界大戦前後から現在までをこの6つの時代に区切り、社会保障がどのような時代背景の中で発展してきたのか、とりわけ「国民皆保険・皆年金」といった社会保険制度を中心とした社会保障制度がどのような観点で見直されてきたのかをみていくことにより、社会保障制度が人口、雇用・経済状況、社会生活に密接に関係している姿を明らかにする。

第2章　時代のニーズに対応した社会保障制度の発展を振り返る

33

第2章

WIC-111

区分

①国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障

②国民皆保険・皆年金の実現

③制度の見直し期 ④少子・高齢社会への対応

⑤経済構造改革と社会保障

⑥政権交代と社会保障

（～昭和20年代）（昭和30年代～オイルショック）

（昭和50年代から60年代）（～平成10年）（平成11年～）

位置づけ

・社会保険の萌芽期

・戦後の生活困窮者対策

・社会保障行政の基盤整備

・高度経済成長と生活水準の向上

・社会保障制度の基本的な体系の整備

・社会保険中心（救貧から防貧へ）

・各種給付の改善充実

・福祉元年

・安定成長への移行

・社会保障費用の適正化

・給付と負担の公平

・安定的・効率的な制度基盤の確立

・少子高齢化の進行と経済基調の変化

・経済・財政構造改革（社会保障費毎年2,200億円削減等）

時代背景

1945（昭和20）年第2次世界大戦終戦

1947（昭和22）年民法改正平均寿命男性50歳、女性54歳

第1次ベビーブーム（1947～49年）

1950（昭和25）年朝鮮戦争（特需景気）

1952（昭和27）年サンフランシスコ平和条約

（GHQ占領下からの独立）日米安全保障条約

神武景気（1954～57年）

1956（昭和31）年経済白書「もはや戦後ではない」

1964（昭和39）年東京オリンピック開催東海道新幹線開業

1970（昭和45）年高齢化社会へ

（高齢化率7％超）

1971（昭和46）年第2次ベビーブーム

（1971～74年）

1973（昭和48）年第1次オイルショック、狂乱物価

1974（昭和49）年経済成長率が戦後初めてマイナス

1980（昭和55）年第2次臨時行政調査会

1984（昭和59）年人生80年時代へ

（女性の平均寿命が80歳を超える）

バブル景気（～1991年）

1989（平成元）年消費税の創設1.57ショック

（合計特殊出生率が1.57人に）

1994（平成6）年高齢社会へ（高齢化率14％超）

1995（平成7）年阪神・淡路大震災

1997（平成9）年消費税率5％に（うち1％は地方消費税）

1999（平成11）年国際高齢者年、世界の人口60億人に

2005（平成17）年合計特殊出生率が過去最低の1.26人

2008（平成20）年リーマンショックによる金融危機

2011（平成23）年東日本大震災

社会保障の動き

・第2次世界大戦前には被用者を対象とした医療保険、年金が成立するとともに、任意の地域医療保険も成立

1942（昭和17）年英国「ベヴァリッジ報告」

1947（昭和22）年日本国憲法施行

1950（昭和25）年社会保障制度審議会

「社会保障制度に関する勧告」

1961（昭和36）年国民皆保険・皆年金の実現

1965（昭和40）年1万円年金

1968（昭和43）年国民健康保険で7割給付

1969（昭和44）年2万円年金

1973（昭和48）年老人医療費無料化

【福祉元年】医療保険で家族に7割給付、高額療養費を制度化5万円年金、年金支給額に物価スライドを導入

1982（昭和57）年老人保健法制定

（一部負担の導入、老人保健事業）

1984（昭和59）年健康保険法等改正

（本人9割給付、退職者医療制度）

1986（昭和61）年基礎年金の導入等老人保健加入者按分率100％へ段階的引上げを図る改正老人保健法成立

（1990年に100％）

1989（平成元）年ゴールドプラン策定

1994（平成6）年エンゼルプラン策定新ゴールドプラン策定年金の支給開始年齢の引上げ（定額部分）を図る改正年金法成立

1995（平成7）年社会保障制度審議会勧告「社会保障体制の再構築」

2000（平成12）年年金の支給開始年齢の引上げ（報酬比例部分）を図る改正年金法成立介護保険法施行

2004（平成16）年年金保険料水準固定方式、マクロ経済スライドの導入等

2005（平成17）年介護保険制度改正

（予防重視型システム、地域密着型サービスの創設）

2008（平成20）年後期高齢者医療制度の創設等

2010（平成22）年子ども手当の支給

2011（平成23）年政府・与党社会保障改革検討本部「社会保障・税一体改革成案」（閣議報告）年金確保支援法成立

2012（平成24年）年介護保険における介護サービスの基盤強化（予定）




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第1節国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障制度

時代区分主な社会情勢社会保障制度の主な変遷

①国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障

（～昭和20年代）

・社会保険の萌芽期

・戦後の生活困窮者対策

・社会保障行政の基盤整備

1922（大正11）年健康保険法制定1938（昭和13）年国民健康保険法制定1939（昭和14）年船員保険法制定1941（昭和16）年労働者年金保険法制定

（1944（昭和19）年「厚生年金保険法」に改称）

1942（昭和17）年英国「ベヴァリッジ報告」1945（昭和20）年第2次世界大戦終戦

国際連合成立1945（昭和20）年（旧）労働組合法制定

1946（昭和21）年（旧）生活保護法制定日本国憲法制定

1947（昭和22）年民法改正平均寿命男50歳、女54歳第1次ベビーブーム

（1947～49）

1947（昭和22）年労働者災害補償保険法制定日本国憲法施行失業保険法制定

1948（昭和23）年医療法制定厚生年金保険法改正

（インフレへの対応）

1950（昭和25）年朝鮮戦争（特需景気） 1950（昭和25）年生活保護法制定社会保障制度審議会「社会保障制度に関する勧告」医療法改正（医療法人の創設）

1951（昭和26）年 ILO加盟 1951（昭和26）年地方税法改正（国民健康保険税の創設）

1952（昭和27）年サンフランシスコ平和条約（GHQ占領下から独立）、日米安全保障条約

1954（昭和29）年厚生年金保険法全面改正（現行の厚生年金の姿に）

1955（昭和30）年国民健康保険法改正（国庫補助の導入）

1 第2次世界大戦以前の社会保障制度（第2次世界大戦以前の社会情勢）

世界初の社会保険は、ドイツで誕生した。当時のドイツでは、資本主義経済の発達に伴って深刻化した労働問題や労働運動に対処するため、1883（明治16）年に医療保険に相当する疾病保険法、翌1884（明治17）年には労災保険に相当する災害保険法を公布した。

一方、日本では、第1次世界大戦（1914年～1918年）をきっかけに空前の好景気を迎え、重化学工業を中心に急速に工業化が進展し、労働者数は大幅に増加した。一方で、急激なインフレで労働者の実質賃金は低下したほか、米価の急上昇により全国で米騒動が発生した。また、第1次世界大戦後は一転して「戦後恐慌」と呼ばれる不況となり、大量の失業者が発生した。このため、賃金引上げや解雇反対等を求める労働争議が頻発し、労働運動が激化した。

（日本最初の医療保険の誕生）こうした中で、政府は、労使関係の対立緩和、社会不安の沈静化を図る観点から、ドイツに倣

い労働者を対象とする疾病保険制度の検討を開始し、1922（大正11）年に「健康保険法」を制


35

第2章

第1節　国民皆保険・皆年金実現以前の社会保障制度

WIC-113

定した。しかしながら、その翌年に関東大震災が発生したことから、法施行は1927（昭和2）年まで延期された。

健康保険法の内容は、①工場法や鉱業法の適用を受ける10人以上＊1の従業員を持つ事業所を適用事業所とし、被保険者はその従業員で報酬が年間1,200円未満の肉体労働者（ブルーカラー）としたこと、②保険者は政府または法人とし、前者の場合は政府管掌健康保険＊2、後者の場合は組合管掌健康保険としたこと、③保険給付は、被保険者の業務上＊3、あるいは業務外の疾病負傷、死亡または分娩に対して行われたこと、④保険料を労使折半としたこと、⑤国庫は保険給付費の10％を負担すること等であった。制度発足時の被保険者数は、1926（昭和元）年末で政府管掌健康保険が約100万人、組合管掌健康保険が約80万人であった。

その後、常時10人以上を使用する会社や銀行、商店等で働く「職員」（ホワイトカラー）を被保険者とする職員健康保険法が1939（昭和14）年に制定されたが、1942（昭和17）年の健康保険法改正で同法と統合され、家族給付等が法定化されたほか、診療報酬支払点数単価方式が導入された。

なお、後述のとおり、船員については1939（昭和14）年に医療保険を含む総合保険である船員保険制度が創設された。

（国民健康保険法の制定と厚生省の発足）大正時代末期の戦後恐慌に引き続き、昭和に入ってからも1927（昭和2）年の金融恐慌、

1929（昭和4）年に始まる世界恐慌の影響を受けて昭和恐慌が相次いで発生した。また、東北地方を中心に大凶作等が発生し、農村を中心とする地域社会を不安に陥れた。困窮に陥った農家では欠食児童や婦女子の身売りが続出し、大きな社会問題となった。農家は赤字が続き、負債の多くを医療費が占めていた。

そこで、当時社会保険を所管した内務省＊4は、農村における貧困と疾病の連鎖を切断し、併せて医療の確保や医療費軽減を図るため、農民等を被保険者とする国民健康保険制度の創設を検討した。その後、1938（昭和13）年1月に厚生省が発足し、同年4月には「国民健康保険法」が制定され、同法は同年7月に施行された。

国民健康保険の保険者は、組合（普通国民健康保険組合・特別国民健康保険組合）単位で設立することができたが、その設立も加入も基本的に任意であった。また、保険給付には療養、助産・葬祭給付があり、その種類や範囲は組合で決めることができるとされた。

国民健康保険は、先進国に前例のある被用者保険と異なり、日本特有の地域保険としての性格を有していた。国民健康保険の誕生は、日本の医療保険が労働保険の域を脱し国民全般をも対象に含むこととなり、戦後の国民皆保険制度展開の基礎が戦前のこの時期に作り上げられたことを意味した。

（戦前における国民皆保険運動の展開）日本はその後、戦時体制に突入することとなるが、健兵健民政策＊5を推進する厚生省は、「国

保なくして健民なし」として同制度の一層の普及を図ることとした。このため、1942（昭和17）年には、地方長官の権限による国民健康保険組合の強制設立や、組合員加入義務の強化などを内容とする国民健康保険法の改正が行われた。これを機に国民健康保険の一大普及計画が全国で実施され、その結果、1943（昭和18）年度末には、市町村の95％に国民健康保険組合が

＊1 1934年の健康保険法改正で、常時5人以上の労働者を使用する工場、事業場に適用対象が拡大された。＊2 政府管掌健康保険方式の採用は、日本の健康保険制度の特徴の一つである。＊3 当時は、傷病の業務上、業務外を判別することが困難であると考えられた。＊4 当初、疾病保険制度の所管は農商務省であったが、1922年1月に内務省社会局が発足し、同年11月に農商務省から移管した。＊5 人口増加・健康増進を目的として1942年から行われた官製国民運動。




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設立された。1945（昭和20）年には組合数10,345、被保険者数4,092万人となったが、組合数の量的拡大は必ずしも質を伴うものでなく、戦局悪化のため皆保険計画は目標どおりには進まなかった。また、療養の給付についても、医薬品や医師の不足により十分には行われなくなった。

（日本最初の公的年金制度の創設）日本における最初の社会保険が健康保険制度であるのに対し、年金制度の源流は、軍人や官吏

を対象とする恩給制度＊6から始まった。1875（明治8）年に「陸軍武官傷痍扶助及ヒ死亡ノ者祭粢並ニ其家族扶助概則」及び「海軍退隠令」、1884（明治17）年に「官吏恩給令」が公布され、1890（明治23）年にはそれぞれ「軍人恩給法」「官吏恩給法」に発展した。また、教職員や警察官等についても、明治中期から後期にかけて恩給制度が設けられた。これらの恩給制度は、1923（大正12）年に「恩給法」に統一された。このほか現業に携わる公務員に対しては、明治末期から共済組合制度が次々に創設された。

その後、戦時体制下になり、国防上の観点で物資の海上輸送を担う船員の確保が急務であったこと等から、船員を対象とする「船員保険制度」が1939（昭和14）年に創設された。

船員保険制度は、政府を保険者、船員法に定める船員を被保険者とし、療養の給付、傷病手当金、養老年金、廃疾年金＊7、廃疾手当金、脱退手当金等を給付する制度で、年金保険制度のほか医療保険制度等を兼ねた総合保険制度であった。船員保険制度における養老年金及び廃疾年金は、社会保険方式による日本最初の公的年金制度となった。

（厚生年金保険制度の創設）船員保険制度の創設を受けて、船員を除く被用者に対する公的年金制度の創設が検討され、

1941（昭和16）年に工場で働く男子労働者を対象とした「労働者年金保険法」＊8が公布された。労働者年金保険の内容は、①健康保険法の適用を受けた従業員10人以上の工業、鉱業及び運輸業の事業所で働く男子労働者を被保険者としたほか、②保険事故は、老齢、廃疾、死亡及び脱退とし、それぞれに対し養老年金（資格期間20年で支給開始55歳＊9）、廃疾年金、廃疾手当金、遺族年金及び脱退手当金の5種類が給付された。保険料は、健康保険と同様労使折半で負担することとされた。

その後、労働者年金保険は、戦局悪化に伴う雇用構造の変化に伴い、1944（昭和19）年に女子や事務職員、適用事業所規模も従業員5人以上に適用対象が拡大され、名称も「厚生年金保険」と改められた。

このように公的年金制度が設けられるに至った理由としては、資本主義の発展に伴い労働力を合理的に保全するため、健康保険制度の創設等に続き、長期保険による労働者保護を行うことが必要と認められてきたことがあげられる。また、当時の時代背景として「一台でも多くの機械を、一かけでも多くの石炭を増産してもらいたい」といった戦時体制下における生産力の拡充、労働力の増強確保を行うための措置の一環としての要請があった。さらに、インフレ防止の見地等からの保険料を納付させることによる強制貯蓄的機能が期待されていた。

＊6 一定年限公務に従事して退役した軍人や官吏に対する国の恩恵的給与（賜金、報償的給付）という性格を有し、厳密にいえば公的年金制度とは性格が異なる。

＊7 現在の障害年金に相当する。＊8 制定当時、「産業戦士の恩給制度」とも呼ばれていた。＊9 被保険者期間20年以上（坑内夫は戦時加算により15年以上又は同一事業所に継続勤務した場合等で12年）を要した。


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第2章


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2 第2次世界大戦後の復興と生活困窮者対策（終戦直後の情勢）

太平洋戦争末期の1945（昭和20）年、日本は壊滅的な状態にあった。戦災により都市住宅の3分の1を焼失し、日本全体では、工場設備や建物、家具・家財など実物資産の4分の1を失った。主要経済指標について戦前期と終戦直後を比べてみると、一人当たり実質個人消費は6割弱に低下し、一人当たり実質国民総生産も6割程度にすぎなかった（図表2-1-1）。

とりわけ終戦直後は失業問題が極めて深刻であり、1945年11月の復員及び失業者数の推計は1,342万人で、これは、全労働力の30～40％に当たる人数であった。加えて、同年11月には連合国軍総司令部（以下「GHQ」という。）の軍人恩給停止命令＊10が発せられ、生活困窮者が増大した。

こうした中、GHQは労働の民主化を推し進め、これを受けて1945（昭和20）年に労働者の団結権、団体交渉権、争議権を保障した「労働組合法」が、1946（昭和21）年に労働争議の調整手法などを定めた「労働関係調整法」が制定された。また、日本国憲法第27条第2項で「賃金、就業時間、休息その他の勤労条件に関する基準は、法律でこれを定める」と明記されたことを踏まえ、1947（昭和22）年4月には、最低労働条件を定めた「労働基準法」が制定され、同年9月には労働省が設立された。さらに、労働基準法の制定を契機として、同年に「労働者災害補償保険法」が制定され、労働者災害補償保険制度が創設された。この結果、業務上災害の保険事故が健康保険法の対象から除外されることとなった。

一方、終戦直後の混乱の中で、国民の生活環境及び衛生状態は良好な状態でなく、また生活水

＊10 傷病者は除外された。なお、恩給停止命令は、1953年4月に解除された。

図表2-1-1 終戦直後の日本経済

○一人当たり実質国民総生産は6割程度に低下

200

300

1946年実質国民総生産：691人当たり実質国民総生産：631人当たり実質個人消費：57

0

100

1937 1940 1945 1950 1955 1960 1964 年度

実質国民総生産

1人当たり実質国民総生産

1人当たり実質個人消費

資料：経済企画庁「昭和40年版国民所得白書」、総務省統計局「人口推計」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

（注） 1．1934～1936年平均を100とする。2．1944年以前の「実質国民総生産」「1人当たり実質国民総生産」「1人当たり実質個人消費」の数値は年次単

位である。




WIC-116

準も低く栄養状態も悪かったため、結核等の感染症の蔓延が国民の健康を著しくむしばんでいた。こうした中、1948（昭和23）年の予防接種法に続き、ストレプトマイシン等化学療法の出現を背景として、1951（昭和26）年には新結核予防法が制定される等、医学の進歩を踏まえた感染症の予防対策が推進された。

（公的扶助三原則と旧生活保護法）終戦を機として社会経済情勢が一変し、特に戦災、引き揚げ、失業、インフレ、食糧危機等に

よって救済を要する国民が急激に増加した。このような事態に対し、戦前期に創設された当時の公的扶助制度は、救護の程度、方法が各法制度によって異なっており、強力な救済措置が望めない状況であった。

そこで政府は「生活困窮者緊急生活援護要綱」（援護要綱）を1945年12月に閣議決定し、応急的な救貧措置を実施した。また、GHQによる国家責任の原則、無差別平等の原則、最低生活保障の原則という「公的扶助三原則」の指令を受け、援護要綱に代わる恒久的な措置として、旧

「生活保護法」が1946（昭和21）年に制定された。一方、救護法、母子保護法等の公的扶助法は、旧生活保護法に一本化される形でいずれも廃止された。

（日本国憲法の制定と福祉三法体制の整備）1946（昭和21）年11月に日本国憲法が公布された。憲法では第11条に基本的人権の尊重が、

第13条に幸福追求権が規定されるとともに、第25条に「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」とする「生存権」が初めて規定された。また、「国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない」と国の責務が同条に明記されたことから、生存権の理念に基づき新たな制度が整備されていくこととなった。

憲法第25条や公的扶助三原則との関係で、旧生活保護法の欠格条項＊11の存在や、国家の責任で行うべき生活保護法の適用に関して、当時、民間の篤志家である民生委員の活用を前提としていたことがGHQより問題視された。このため、旧生活保護法は廃止となり、代わって新「生活保護法」（1950年　以下「新生活保護法」という。）が制定された。また、新生活保護法に基づき、民生委員に代わり有給の公務員である社会福祉主事が設置された。

また、戦災孤児や傷痍軍人等の増大を受けて、「児童福祉法」（1948年）、「身体障害者福祉法」（1949年）が制定された。また、「社会福祉事業法」（1951年）＊12の制定により、公的な社会福祉事業と民間の福祉事業との関係性が明確にされたほか、憲法第89条（公の財産の支出又は利用の制限）に対応して社会福祉法人制度が創設され、社会福祉の第一線機関として福祉事務所が設置されることとなった。

新生活保護法と児童福祉法、身体障害者福祉法の三法を「福祉三法」と呼ぶが、福祉三法と社会福祉事業法の制定によって、福祉三法体制が整備された。

（失業保険制度の創設）新生活保護法では、労働能力の有無を問わず適用を認めたことから、失業者の多くが法の適用

を受けることにより、財政問題の発生や、新生活保護制度の悪用が懸念された。また、ドッジライン＊13による緊縮財政で失業者の大量発生が予測された。こうしたことを踏まえ、1947（昭和22）年に「失業保険法」が制定され、日本初の失業保険制度が創設されることとなった。

＊11 同法2条において「能力があるにもかかわらず、勤労の意思のない者、勤労を怠る者その他生計の維持に努めない者」及び「素行不良な者」を欠格条項と定めていた。

＊12 2000（平成12）年に「社会福祉法」に改称された。＊13 GHQ財政顧問ジョセフ・ドッジによって実施された財政金融引き締め政策。


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第2章


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失業保険制度が創設された結果、失業者の生活が単に公的扶助制度だけでなく、失業保険という労働保険制度を通しても保障されることとなった。その後、1949（昭和24）年5月には日雇労働者にも適用が拡大された。

（社会保障制度審議会「社会保障制度に関する勧告」）1947（昭和22）年、GHQの招聘により来日したワンデル博士を団長とするアメリカ社会保

障制度調査団の調査報告書に基づき、1948（昭和23）年12月に社会保障制度審議会が設立された。社会保障制度審議会は首相の直轄とされ、国会議員、学識経験者、関係諸団体代表及び関係各省事務次官40名で構成された。

同審議会は1950（昭和25）年に「社会保障制度に関する勧告」を発表した。この勧告の内容は、①各種の社会保険、公的扶助、社会福祉、児童福祉等の諸制度の総合的な運用、②被用者関係の社会保険制度の統合、適用拡大、給付改善などであった。

同勧告は、日本の社会保障の青写真を提示し、「国民健康保険制度の全国民への適用」、いわゆる「国民皆保険」を提唱した。また、社会保障の中心を社会保険方式によることを主導した。

第2次世界大戦後の英国の社会保障制度の設計ばかりでなく、広く欧米諸国の福祉国家の考えの基礎となった英国の「ベヴァリッジ報告」（1942年）では、職域や地域を問わない全国民による均一の保険料拠出・均一の給付という社会保険（後に国民保険法として制度化が図られる）を社会保障の主要手段として、国民扶助（生活保護）と任意保険を補助的手段とする旨を提唱した。これは、資力調査があり、スティグマ（汚名）がつきまとう社会扶助よりも、一定の拠出を要件として普遍的な性格を持つ社会保険の方が自立した自由な個人にふさわしいと考えたからであった。

1950年の社会保障制度審議会「社会保障制度に関する勧告」も、「ベヴァリッジ報告」を踏まえ「国家が（中略）国民の自主的責任の観念を害することがあってはならない。その意味においては、社会保障の中心をなすものは自らをしてそれに必要な経費を醵

きょ出しゅつ1

せしめるところの社会保険制度でなければならない」と、社会保険中心主義を提唱した。現在では、社会保障給付費の約9割を社会

保険制度による給付が占め、社会保険制度は社会保障制度の中核となって現在に至っている。

コラム社会保障制度に関する勧告に影響を与えたベヴァリッジ報告

1 現在では「拠出」と標記する。

（国民健康保険の財政基盤の確保）戦後復興期の医療保険をめぐる状況は、終戦直後の急激なインフレ等によって保険診療が敬遠

され、国民健康保険は制度破綻の危機に直面していた。戦後の社会的、経済的混乱により、国民健康保険を休止又は廃止する組合が続出し、終戦2年目の1947（昭和22）年には、組合数5,619、被保険者数2,786万人と1945年に比べ約半減した。

このため、国民健康保険の財政基盤を強化する観点から、1948（昭和23）年に国民健康保険法が改正された。主な改正点は、①国民健康保険制度の実施主体を従来の国民健康保険組合から原則として市町村としたこと（市町村公営の原則）、②いったん設立された場合は、その市町村の住民の加入は強制とされたこと（被保険者の強制加入制）等である。

また、1951（昭和26）年にも国民健康保険法の改正により、国民健康保険税＊14が創設され、

＊14 保険料よりも税の方が徴収しやすく、財政計画が明確に立てられると考えられた。




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保険料でなく税で徴収することも可能となり財政基盤が強化された。その後、日本経済の復活等も加わり、保険診療が急速に増加するに至ったことから再び保険財政の立て直しが急務となったが、1953年の国民健康保険法の改正によって助成交付金の名で事実上の国民健康保険に対する国庫補助が実現し、1955（昭和30）年には国庫補助が法制化された。

（新厚生年金の創設）終戦直後の経済混乱の中、急激なインフレによって労働者の生活は苦しくなり、厚生年金保険

料の負担も困難となった。また、積立金の実質的な価値が減少し、将来の給付のための財源とならなくなってしまうなどの問題が生じていた。このため、1948（昭和23）年の厚生年金保険法の改正では、保険料率を約3分の1に引下げる等の暫定的な措置がとられた。

また、1954（昭和29）年の同法改正においては、前年12月に戦時加算のある坑内員の養老年金受給権が発生することに備え、年金の体系について全面的な改正が行われた。それまで報酬比例部分のみであった養老年金を定額部分と報酬比例部分の二階建ての老齢年金とし、男子の支給開始年齢を55歳から60歳に段階的に引上げることとした。加えて、急激な保険料の増加を避けるため、平準保険料率よりも低い保険料率を設定し、その際、保険料率を段階的に引上げる将来の見通しも作成することとした。これらの改正は、現在の厚生年金制度の基本体系となるもので、当時は「新厚生年金制度」といわれた。

さらに、財政方式を積立方式から修正積立方式＊15に変更し、国庫負担を導入した。その際、「保険料率は、保険給付に要する費用の予想額並びに予定運用収入及び国庫負担の額に照らし、将来にわたって、財政の均衡を保つことができるものでなければならず、且つ、少なくとも5年ごとに、この基準に従って再計算されるべきものとする」との規定が盛り込まれ、5年に1回は財政再計算を行うことが制度化された。

日本の年金制度の財政運営方式は、現在では修正積立方式を採用しているが、制度創設時は「積立方式」1を採用していた。では、なぜ積立方式を採用したのか。『昭

和34年度版厚生白書』は次のように説明している。「年金の財政運営方式としては、このほか

（引用者注：積立方式のほか）に年年必要な給付額をその年度に徴収する『賦課方式』があるが、これによるときは、国の財政規模という観点からの影響を受けやすいため、将来において年金給付が不安定となるおそれがあり、他方、現在のわが国のように、老齢人口の占める比率が急速に高まりつつある国にお

いては、将来の生産年齢人口の負担が重くなるという不合理も生ずるので、積立方式を採用して制度の安定と確立を期したわけである。」しかしながら、積立方式は、物価や賃金の

変動への対応が困難という課題も有している。このため、高齢者の生活を保障できる実質的価値のある年金を支給するという観点から、その時代の生産活動に従事する現役世代が収入を失った高齢世代を支えるという、世代間扶養の考え方を基本に置いた賦課方式の要素の強い財政運営方式に改められた形となって現在に至っている。

コラム日本の年金制度が創設時に積立方式を採用した理由

1 将来の年金給付に必要な原資をあらかじめ保険料で積み立てていく財政方式。

＊15 労使の急激な負担増を避けるため、当面保険料を据え置き、積立不足分を後代の被保険者の負担とする財政方式。従来の完全積立方式から賦課方式の方向に修正される形となった。


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第2章


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第2節国民皆保険・皆年金の実現


②国民皆保険・皆年金の実現

（昭和30年代～オイルショック）

・高度経済成長と生活水準の向上

・社会保障制度の基本的な体系の整備

・社会保険中心（救貧から防貧へ）

・各種給付の改善充実

・福祉元年

神武景気（1954～57年）1956（昭和31）年日本、国連加盟

経済白書「もはや戦後ではない」第1回厚生白書

「果して戦後は終わったか」1958（昭和33）年国民健康保険法改正

（国民皆保険）1959（昭和34）年岩戸景気

（1958～1960年）1959（昭和34）年国民年金法制定

（国民皆年金）1960（昭和35）年国民所得倍増計画

安保闘争三井三池争議

1961（昭和36）年国民皆保険・皆年金の実施通算年金通則法

（基礎年金導入時に廃止）1962（昭和37）年全国総合開発計画1963（昭和38）年ケネディ米大統領暗殺 1963（昭和38）年老人福祉法制定1964（昭和39）年 OECD加盟

東京オリンピック開催東海道新幹線開業

1964（昭和39）年母子福祉法制定（福祉六法体制）

1965（昭和40）年米軍ベトナム北爆開始巨人V9スタート日本人の平均年齢30歳を超える

1965（昭和40）年厚生年金保険法改正（1万円年金）

1966（昭和41）年いざなぎ景気（1965～70年）

1966（昭和41）年国民健康保険法改正（7割給付）

1968（昭和43）年 GNPが世界第3位大学紛争激化

1968（昭和43）年国民健康保険で7割給付

1969（昭和44）年アポロ11号月面着陸 1969（昭和44）年厚生年金保険法改正（2万円年金）

1970（昭和45）年高齢化社会へ（高齢化率が7％を超える）

1971（昭和46）年環境庁設置ドル・ショック

（1ドル308円）第2次ベビーブーム

（1971～74年）

1971（昭和46）年児童手当法制定

1972（昭和47）年札幌オリンピック開催沖縄復帰日中国交正常化

1973（昭和48）年第1次オイルショック狂乱物価ベトナム戦争終結円、変動相場制に移行

1973（昭和48）年（福祉元年）老人福祉法改正

（老人医療費無料化）健康保険法改正

（家族7割給付、高額療養費）年金制度改正（5万円年金、物価スライドの導入）




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1 高度経済成長下での社会保障の課題（高度経済成長の実現と社会の変化）

日本経済は、1955（昭和30）年頃に始まった「神武景気」により本格的な経済成長過程に入り、以後急速な勢いで成長を遂げ、国民の生活水準も向上していった。

1960（昭和35）年12月に閣議決定された「国民所得倍増計画」では、計画期間中の年平均成長率を7.2％とし、10年後には国民総生産を2.7倍、一人当たり国民所得を2.4倍とすることを目標としたが、実際には、ほぼ年平均10％成長を実現した。また、所得倍増の目標は7年で達成し、最終的には、1955年から第1次オイルショック（石油危機）により戦後初めて経済成長がマイナスとなった1974（昭和49）年までの約20年間に、年平均9.2％の実質経済成長率という極めて高い率で経済発展を遂げた。

1956（昭和31）年版経済白書は、前年の国民総生産（GNP）が戦前＊1のピークを越えたことを踏まえて「もはや戦後ではない」と宣言を行った。一方、同年に初めて出された厚生白書では、「果して戦後は終わったか」の主題の下、国民生活の面ではなお復興に取り残された分野の多いことや、復興の背後に1,000万人に上る生活保護すれすれの状態にある低所得者が存在していることを指摘し、社会保障政策について、経済成長のための施策と併行した社会保障政策の充実を訴えた。

当時は、人口構成において生産年齢人口の割合が高い、いわゆる「人口ボーナス」が生じていた時期であったが、「国民皆保険・皆年金」は人口ボーナス等に支えられた高度経済成長の時代の波に乗って実現し、社会保障の重点も「救貧」から「防貧」に移行し各種給付の充実・改善も図られていった。1973（昭和48）年2月の「経済社会基本計画」では、日本列島改造による均衡ある発展と活力ある福祉社会の実現が国の政策目標として掲げられ、同年は「福祉元年」と呼ばれた。

高度経済成長は産業構造の急速な変化をもたらした。都市部などでは労働力不足、求人難の声が高まり、農村部から都市部へ人口が流入する都市化が急速に進展した。労働力不足、求人難により新規学校卒業者への企業の求人も急増した。1950年代後半には中学卒業者に対する求人が年々増加し、1960年代後半になると中学卒業者の進学率が急速に高まり、それとともに新規学校卒業者の主力は高校卒業者に移っていった。新規高卒者の求人倍率でみると、国民皆保険・皆年金を実現する1961（昭和36）年に2倍を超え、1970（昭和45）年には7倍に達した。企業にとって労働力の確保・定着を図ることが重要な課題であり、賃金を地位や年齢の上昇に応じて労働者に分配し、年功序列により地位や賃金を保障することとした。これにより、労働者は子どもの教育費などで生計費が年々増大していったとしても対応することが可能となった。また、新規学校卒業者を一括採用し、長期雇用（終身雇用）を前提として企業内訓練による人的資本形成を行い、企業固有の技術を持つ熟練労働者を確保する仕組みである「日本型雇用慣行」が大企業を中心に普及・定着した。

加えて、企業は労働力の確保・定着を図る観点から、若年層を中心として社宅や各種手当等の法定外福利厚生を充実させたことが、企業内福祉の充実につながった。

日本型雇用慣行は、既に第2次世界大戦以前にもその萌芽がみられたが、日本型雇用慣行の普及・定着により、世帯構成についてはサラリーマンとして働く夫とそれを支える専業主婦が一般化し、世帯単位も夫婦と子どもから成る世帯が標準的なものとみなされるようになった。国民の間に「中流意識」が普遍化するのもこの頃からである。

＊1 1934～1936年の水準との比較


43

第2章

第2節　国民皆保険・皆年金の実現

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2 国民皆保険の実現（国民皆保険計画の策定）

高度経済成長が始まった当初、社会保障関係では、医療保険制度の未適用者が1956（昭和31）年3月末の時点で約2,871万人、総人口の約32％存在し、大企業労働者と零細企業労働者、国民健康保険を設立している市町村とそれ以外の市町村住民間の「二重構造」が問題視された。

また、1960（昭和35）年度に生活保護を受けた世帯のうち55.4％は世帯主又は世帯員の病気が原因であった。こうした状況下で、医療保険未適用者の防貧対策として、国民皆保険の実現が強く求められるようになった。

（国民皆保険に対する期待感）国民皆保険実現に当たっては、国民の強い支持が後押しした形となった。全国市長会、町村

会、全国国民健康保険団体中央会＊2等は新国民健康保険法案の速やかな成立を要望し、世論もそれを期待した。1958（昭和33）年に内閣総理大臣官房審議室（当時）が行った「社会保障に関する世論調査」によると、医療保険既加入者の圧倒的多数（健康保険加入者の93％、国民健康保険加入者の82％）が「引き続き入っていたい」という希望を表明した。これについて、『昭和33年度版厚生白書』は「医療保険に対する支持がこのように強固であることは、疾病による生活不安の深刻さと、その解決策としての医療保険への信頼に現れる国民の生活体験に根をおいた知恵を物語るもの」と指摘した（図表2-2-1）。

（新国民健康保険法の制定）政府は1955年12月「経済自立5カ年計画」を策定し、「社会保障の強化」等を提唱した。ま

た、翌1956（昭和31）年1月、「全国民を包含する総合的な医療保障を達成することを目標に計画を進めていく」という国民皆保険構想を政府の方針として初めて公式に明らかにした。

同年11月に発表された社会保障制度審議会「医療保障制度に関する勧告」等を契機として、

図表2-2-1 社会保障に関する世論調査結果（1958年3月）

○国民の強い支持を受けた国民皆保険。

（単位：％）質　問回　答

健康保険に入っている者と国民健康保険に入っている者の意見あなたは、ここ2～3年の間に医者にかかったことがありますか。

（あるというものに）あなたは医者にかかったときは、たいてい健康保険（国民健康保険）を利用していますか、あまり利用していませんか。

健康保険国民健康保険いつも利用している 69 56 利用しないこともある 2 2 利用しないことが多い 1 2 どの程度利用しているか不明 0 1 2～3年医者にかかったことがない 28 39

計 100 100 あなたは今後も引き続き健康保険（国民健康保険）に入っていたいと思いますか、できれば止めたいと思いますか。

回　答引き続き入っていたい 93 82 できれば止めたい 1 10

不明 6 8 計 100 100

資料：厚生省「昭和33年度版厚生白書」内閣総理大臣官房審議室調べ

＊2 1959年に現在の国民健康保険中央会に名称を変更した。




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政府は1957（昭和32）年4月、厚生省に国民皆保険推進本部を設置し、1957年度を初年度とする「国民健康保険全国普及4カ年計画」（以下「国民皆保険計画」という。）に着手することになった。健康保険の対象とならないすべての国民を国民健康保険に加入させることで、国民皆保険を実現しようとしたのである。

国民皆保険計画に着手したものの、当初、大都市での国民健康保険の普及が予定どおりには進まなかった。これは、被保険者の資格認定が困難であったこと、事務費の国庫補助が低額であり、人件費の高い大都市では国庫補助では足りず、財政を圧迫したこと等が原因であった。

政府は、国民皆保険の基盤を確立するため、国民健康保険制度を強化すべく1958（昭和33）年3月、①1961（昭和36）年4月から全市町村に事業の実施を義務づけること、②同一疾病についての給付期間を3年とすること、③給付の範囲を健康保険と同等以上とすること、④給付割合を5割以上とすること、⑤国の助成を拡充すること、等を内容とする「新国民健康保険法」案を提出した。

この法案は、同年12月に国会を通過し、翌1959（昭和34）年1月から施行されることとなった。1959年は就業者に占める雇用者割合がはじめて5割を超えた年でもあった。戦後の国民健康保険は、サラリーマン化が進む中で産声を上げたことになる。

こうして、日本の国民皆保険体制は、1961年4月1日までの期限付きで全市町村への事業の実施を義務づける形で法律的に裏付けられることになり、市町村に住所を有する者は、被用者保険加入者等でない限り、強制加入とされた。スタートでやや立ち遅れた6大都市＊3でも、日本一の被保険者数を擁する東京23区において1959年12月に国民健康保険を実施し、神戸市がこれに続いた。結局、他の都市も1961年4月からの実施となり、ここに計画どおり国民皆保険体制＊4が実現した。

（制限診療の撤廃と診療報酬の地域差撤廃）国民皆保険の実現に先立ち、1958（昭和33）年6月には、現行の診療報酬体系の骨格となる

診療報酬点数表が告示され、同年10月から実施された。また、国民皆保険後の保険医療では、1962（昭和37）年に保険診療において抗生物質、抗がん剤、副腎皮質ホルモン等の使用を認可するなど、いわゆる制限診療の撤廃が行われた。

さらに、当時は地域による医療費の格差があり、保険診療費もこれを助長するような甲地＊5、乙地によって異なる医療費体系となっていた。1963（昭和38）年にこの地域差が乙地を甲地なみに引上げることによって全面的に撤廃され、全国一律に同一の医療行為に対しては、同額の診療報酬が支払われることとなった。

（健康保険と国民健康保険の制度間格差）当時、国民健康保険の医療給付については、その給付範囲、給付率とも健康保険などの被用者

保険と比べて水準が低かった。まず、給付の範囲については、往診、歯科診療における補てつ＊6、入院の際の給食、寝具設備の給付は、当分の間、行わなくてよいとされていたため、これらの給付の制限を行っている保険者が少なくなかった。1961（昭和36）年4月1日現在における給付範囲の制限の状況を保険者が市町村であるものについてみると、まったく制限をつけていないものは2,381で全体の68.0％、全部制限しているものは86で全体の2.5％であり、3割強の市町村で何らかの制限が設けられていた（図表2-2-2）。また、給付率の状況は、市町村が保

＊3 東京都区部（23区）、横浜市、名古屋市、京都市、大阪市、神戸市＊4 保険料を納付できない公的扶助対象者は、後に国民健康保険法の適用除外とされ、生活保護制度の医療扶助でカバーすることと

なった。＊5 1948年以降、特定の大都市（甲地）とその他の地域（乙地）に分けられていた。＊6 歯の欠損部を義歯で補ったり、金属冠をかぶせて機能を保たせること。


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第2章


WIC-123

険者である場合についてみると、給付率が最低の50%であるものが全体の93.5％を占め、本人給付率が100％である保険者が半数を超える被用者保険との差は大きかった（図表2-2-3）。

このため、国民健康保険の給付率について被用者保険の水準にできるだけ近づけることが要請され、1961（昭和36）年の国民健康保険法改正により世帯主の結核性疾病又は精神障害について同年10月より給付率が5割から7割に引上げられ、1963（昭和38）年の同法改正によって世帯主の全疾病について原則として給付率が7割に引上げられた。その後、1966（昭和41）年の同法改正によって世帯員に対する法定給付割合が5割から7割に引上げられることが決定し、1968（昭和43）年1月より実施された。

図表2-2-2 給付範囲の制限の状況（1961年4月1日現在）

○市町村の約3割が国保の給付範囲制限を実施。

市町村割合組合割合（給付範囲の）制限のないもの 2,381 68.0％ 145 90.6％歯科補てつを制限 314 9.0％ 10 6.3％寝具を制限 29 0.8％ 1 0.6％給食を制限 42 1.2％－　往診を制限 15 0.4％ 1 0.6％寝具、歯科補てつを制限 56 1.6％ 1 0.6％給食、歯科補てつを制限 14 0.4％－－往診、寝具を制限 282 8.1％－－往診、歯科補てつを制限 30 0.9％－－往診、寝具を制限 4 0.1％－－往診、給食を制限 16 0.5％－－給食、寝具、歯科補てつを制限 144 4.1％－－往診、寝具、歯科補てつを制限 21 0.6％－－往診、給食、歯科補てつを制限 1 0.0％－－往診、給食、寝具を制限 64 1.8％ 1 0.6％四つを全部制限しているもの 86 2.5％ 1 0.6％

計 3,499 100.0％ 160 100.0％資料：厚生省「昭和36年度版厚生白書」厚生省保険局調べ

図表2-2-3 医療給付の給付率の状況（1961年4月1日現在）

○国保の9割強が本人給付率5割。

市町村割合組合割合50％ 3,271 93.5％ 30 18.8％60％ 80 2.3％ 2 1.3％70％ 6 0.2％ 2 1.3％80％ 1 0.0％－－

100％ 1 0.0％－－世帯主100％　家族50％ 2 0.1％ 81 50.6％世帯主80％　家族50％ 3 0.1％ 10 6.3％世帯主70％　家族50％ 93 2.7％ 16 10.0％

その他 42 1.2％ 19 11.9％計 3,499 100.0％ 160 100.0％

資料：厚生省「昭和36年度版厚生白書」厚生省保険局調べ




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3 医療提供体制の整備（公的病院・民間病院の整備・充実）

国民皆保険は、医療を提供する体制が整備されて初めて意味を持つものであり、医療施設整備、医療従事者の確保も進められていった。また、国民皆保険の実現がこうした医療提供体制の整備を促進したともいえるのであって、両者は表裏一体の関係にあった。

1945（昭和20）年にGHQから旧日本軍の陸海軍病院等が返還され、国立病院、国立療養所として国民一般に開放されることとなった。都道府県が設置する公立病院については、医療水準の確保を図るため、病院の施設基準等を定めた1948（昭和23）年公布の「医療法」の中で、その設置に要する費用に対して国庫補助を可能とする規定が設けられ、公的医療機関の復興が進んだ。

一方、民間病院については、施設基準を満たせばどこでも自由に開業ができる自由開業医制がとられた。また、1950（昭和25）年に医療法が改正され、医療法人制度が設けられた。医療法人制度の創設によって、医療事業主体が非営利の法人となることができ、資金の集積を容易にするとともに、経営の安定化が図られるようになった。その後、民間医療機関の整備は加速し、民間を中心とした医療機関の整備が日本の医療提供体制における特色の一つとなった。

（一県一医大構想と医師の養成）1961（昭和36）年に実現した国民皆保険体制下では、種々の医師、歯科医師確保対策が講じ

られることとなった。医師確保対策としては、昭和30年代に医学部入学定員が約3,000人から約3,500人へと約

500人増加したものの、病院の著しい増加、高度な医療技術の普及、国民皆保険の実現等が原因となって、昭和40年代に入ると医師不足が痛感されるようになった。このため、1966（昭和41）年度、1967（昭和42）年度、1970（昭和45）年度の三度にわたり、厚生省から文部省に対し医学部入学定員の増加が要請された。

また、厚生省は、1970（昭和45）年7月、今後計画的に医師・歯科医師を確保するため当面の行政目標として、①1985（昭和60）年までに人口10万人に対し最小限150人の医師を確保すること、②1985年までに人口10万人に対し歯科医師50人を確保すること、を決定した。

こうして、1970年度には戦後初めて医学部の新設（秋田大学医学部等4医学部）が認められ、翌年度には2校、1972（昭和47）年度には自治医科大学等7校が新設された。また、1973（昭和48）年2月に閣議決定された「経済社会基本計画－活力ある福祉社会のために－」において、無医大県の解消（いわゆる一県一医大構想）が盛り込まれ、1979（昭和54）年10月の琉球大学医学部設置をもって解消が実現した。

このような医師、歯科医師確保対策が功を奏し、1984（昭和59）年には、1985年までに人口10万対最小限150人の医師及び50人の歯科医師を確保するという目標は達成された。

（へき地医療政策の展開）国民皆保険が実現し、国民のすべてが保険によって医療の給付を受けられる体制が確立したも

のの、医療機関が都市部に偏在し、医師・歯科医師が周囲にまったく存在しないいわゆる「無医（無歯科医）地区」の解消が課題として残っていた。

このうちの無医地区対策は、既に1950年の社会保障制度審議会の勧告（「社会保障制度に関する勧告」）においても取り上げられていた。1961（昭和36）年8月、厚生省の医療保障委員＊7の発表した中間報告では、国の予算の重点的な配分によって、無医地区の着実な解消を図

＊7 同年7月に厚生大臣の顧問として設置。5人の委員で構成されたことから「五人委員会」と呼ばれた。同委員会は中間報告として、①無医地区対策の推進、②国民健康保険を中心とする疾病保険の普及強化、③結核対策の強化の3点を要望した。


47

第2章


WIC-125

ることを要望するとともに、無医地区における医療機関の運営費の赤字について大幅な国庫補助を行うべきであると述べられていた。同年5月現在の無医町村は165、また、人口、面積、地理的状況から無医町村に準ずる無医地区が728に上っていた（図表2-2-4）。

このような医療を受ける機会の不均衡を是正するための一環として、厚生省はへき地医療対策を1961年度から年次計画を立て積極的に推進した。しかし、折からの高度経済成長に伴う都市化現象により、増加した都市における医療ニーズを満たすため医師の都市集中も著しく、へき地における診療所の整備に見合った医師の確保が困難な場合が多かった。このため、へき地診療所に医師を派遣する親元病院への助成や地域内の保健所、医療機関、市町村等の有機的連携を図るためのへき地医療地域連携対策等が講じられた。

4 国民皆年金の実現（国民皆年金の実現）

厚生年金保険法が全面改正された1954（昭和29）年当時、厚生年金の給付水準は年に1,200円、月にすると100円程度でしかなかった。こうした中、政府は厚生年金の適用業種を拡大し、被保険者数の拡大を図ったものの、特定職域を単位とするグループの厚生年金保険から分離・独立（1954年の私立学校教職員共済組合、1956年の公共企業体職員等共済組合＊8、1959年の農林漁業団体職員共済組合）の動きに歯止めをかけることはできなかった。

一方、公務員については、新しい共済組合が発足（1955年の市町村共済組合、1959年の国家公務員共済組合、1962年の地方公務員等共済組合）した（図表2-2-5）。

こうした分立する公的年金制度は、いずれも一定規模以上の事業所や工場で働く被用者、公務員等を対象とする制度であり、農民や自営業者、零細な事業所の被用者などには何の年金制度もなかった。年金制度によってカバーされている人数も全体で約1,250万人であり、全就業者人口約4,000万人の3分の1程度、全被用者人口約1,800万人の約70％程度にすぎなかった。医療保

図表2-2-4 無医村・無医地区の年次推移（皆保険実現以前の状況）

○無医（歯科医）村が減少する一方、無医（歯科医）地区が増加。

1種 2種 3種計 4種全国町村数全国町村数に対する（1～3種）町村数

無医村昭和25年末 583 298 267 1,148 － 10,240 11.2％

27年9月 575 237 226 1,038 191 9,774 10.6％29年5月 438 276 113 827 289 8,442 9.8％30年5月 118 53 26 197 175 4,527 4.4％31年5月 84 61 20 165 728 4,148 4.0％

無歯科医村昭和25年末 2,499 1,271 1,054 4,824 － 10,240 47.1％

29年5月 1,800 1,144 749 3,693 103 8,442 43.7％30年5月 698 264 243 1,205 249 4,527 26.6％31年5月 542 260 192 994 878 4,148 24.0％

資料：厚生省「昭和32年度版厚生白書」厚生省医務局調べ（注） 1．「1種」：人口少なく付近の町村と交通の便があり、他の町村の施設を利用することにより支障のないもの。

2．「2種」：山間へき地で人口稀薄、交通不便等の状況によって診療所設置の困難なもの。3．「3種」：人口・面積・地理的状況から設置しうるもの。4．「4種」：無医村ではないが、人口・面積・地理的状況から更に設置の必要があるもの。

＊8 日本専売公社、日本電信電話公社及び日本国有鉄道職員を対象とした。




WIC-126

険が農民や自営業者を含め、既に全国民の3分の2をカバーしていたのに比べ、年金制度は立ち後れていた。

こうした中で、「老齢人口が絶対数においても、総人口に対する比率においても次第に増加していく傾向にあって、親族扶養の無力化の傾向と相まって、老齢者の生活保障を国が真剣に考えざるを得なくなったこと」（『昭和32年度版厚生白書』）や、「年金制度とともに社会保障制度の車の両輪とされている医療保障制度が、（中略）国民皆保険を達成するという具体的な目標のもとに、現に拡大整備されつつあるという事実は、残された問題としての年金制度に、いわば自然のなりゆきとして論議を集中させ」（同）、既存の年金制度でカバーされないすべての国民を対象とする国民年金制度創設の機運が高まった。当時は既に核家族化が進行しており、家族制度の廃止で子の親に対する扶養意識の減退が指摘されていたが、このほかにも、軍人恩給増額の動きや、地方自治体で先行した敬老年金の実施が、国民年金導入の世論を盛り上げた。

このような情勢を踏まえ、厚生省は、1957（昭和32）年に5人の有識者で構成する国民年金委員会を設置し、翌1958（昭和33）年には国民年金準備委員会を設置して検討に当たった。また、同年に社会保障制度審議会は「国民年金制度に関する基本方策について」の答申を行った。

こうして「国民年金法」が1959年に制定され、無拠出制の福祉年金は翌1960（昭和35）年3月から支給されることとなったほか、拠出制＊9国民年金は1961（昭和36）年4月から保険料の徴収が開始されることとなり、ここにすべての国民がいずれかの公的年金制度の対象となる

「国民皆年金」が国民皆保険と同時に実現することとなった。国民年金は、20歳以上60歳未満の日本国民＊10で、厚生年金や共済年金の対象となる被用者

以外のすべての者（農林水産業従事者、商店主等＊11）を被保険者（加入者）とする社会保険方式による年金制度であった。保険料は定額（月100円、35歳以降150円＊12）で、年金給付については、65歳から月額2,000円（25年以上拠出）、最高3,500円（40年拠出）の老齢年金等を

図表2-2-5 公的年金制度の変遷

○分立する公的年金制度。

恩給

昭和 616059373431302923191715 平成2 9年

官業共済組合等

大正12年

公務員等

被用者

基礎年金導入

被用者年金制度間の負担調整措置

（公的年金一元化へ）

自営業者等

民間被用者

船員

34年10月

23年7月国家公務員共済組合

国家公務員共済組合国家公務員等共済組合

公共企業体職員等共済組合31年7月59年4月

旧公共企業体共済組合30年1月市町村職員共済組合

条例恩給および準用恩給 37年12月地方公務員共済組合

29年1月私立学校教職員共済組合

農林漁業団体職員共済組合

厚生年金

船員保険

19年10月私立学校教職員農林漁業団体職員女子および一般職員

労働者年金保険男子労働者17年6月15年6月 61年4月

9年4月

36年4月国民年金（搬出制）

福祉年金（無搬出）

34年1月

34年11月

国家公務員共済組合

14年

資料：厚生労働省年金局作成資料

＊9 年金制度の掛金（保険料）の一部を加入者が負担する制度。導入当初は、保険料を印紙で納付した。＊10 1982年の「難民の地位に関する条約」（難民条約）加入により国籍要件が撤廃され、現在は、日本に居住するすべての人が対象に

なっている。＊11 無業者も含む。＊12 年齢によって差があるのは、一般的に年齢が高くなるほど負担能力が増え、拠出意欲が増すと考えられたためである。


49

第2章


WIC-127

支給することとなった。また、被用者年金のように事業主負担分に相当する部分がないことに加え、国民年金の加入者には低所得者が多かったことを考慮し、3分の1の国庫負担を行うこととなった。さらに、高齢のため受給に必要な加入期間を満たせない人や、既に障害を有する人に対して、無拠出の老齢福祉年金、障害福祉年金及び母子福祉年金等を支給することとなり、その費用は全額国庫で負担することとなった。

（拠出制国民年金の実施）国民年金法の制定に当たっては、大きな反対があったことも事実である。『昭和36年度版厚生

白書』によると、「35年夏頃からの（中略）拠出制国民年金の実施に対する反対又は実施延期の運動は、給付額が低すぎること、保険料が高額＊13だったこと、拠出期間＊14が長きに失することなどを挙げて、適用開始時期を中心に激しい動きを示し、大都市においては、地域住民が地域行政とのつながりをほとんど失っていることと絡み合って、ことに激しく、制度の実施に暗い影を投げかけた。」と当時の状況を説明している。

また、国民年金に対する国民の理解も十分とはいえなかった。前出「社会保障に関する世論調査」によると、「国民年金制度という言葉を何かで見たり聞いたりしたことがありますか。」という質問に対して、過半数の53％が「ない」と回答した。さらに、1958（昭和33）年8月に行われた全国社会福祉協議会の調査で国民年金に対する理解度を職業別にみると、国民年金の適用対象となる農林業、漁業を職業とする者では、特に関心が低いことが判明した（図表2-2-6）。このため、政府は同年8月に「国民年金制度周知月間」を設定し、様々な啓蒙活動を行うなどして、一般の協力を求めようとした。しかしながら、老齢年金が25年以上の拠出で月額2,000円という給付水準では魅力も薄く、特に大都市における制度の滑り出しは順調ではなかった。

＊13 対象者の多数を占めた低所得者からすれば負担能力からみた場合、「高額」と指摘された。＊14 老齢年金は保険料納付期間が25年以上ある者に対し、65歳から支給するとされた。

図表2-2-6 国民年金に関する理解の状況（1958年8月）

○国民の過半数が知らなかった「国民年金」。

総　数国民年金制度を知っていた

国民年金制度を知らなかった不　明

農林業 100.0 35.5 62.3 2.2漁業 100.0 29.3 69.2 1.5商工業 100.0 51.9 45.1 3.0上記以外の自営業 100.0 55.2 42.5 2.3被用者 100.0 51.4 45.2 3.4その他 100.0 40.4 57.6 2.0資料：厚生省「昭和34年度版厚生白書」全国社会福祉協議会調べ




WIC-128

（通算年金制度の創設）国民皆年金の実現により、すべての国民は分立したいずれかの公的年金制度の適用を受けるこ

ととなった（前出　図表2-2-5）。しかしながら、各公的年金制度は大部分が相互に関係なく創設され、しかも、老齢年金や退職年金を受けるには相当長期間＊15同一制度に加入していることが要件であったため、職場を移動して一つの年金制度から離脱した者には、その制度からの脱退に伴う一時金の給付が行われるにとどまっていた。

このため、国民年金制度制定の準備作業に並行して、各制度間の通算方法についての検討が進められた結果、1961年11月、「通算年金通則法」＊16が公布施行され、同年4月に遡及適用となった。

これにより、多数の公的年金制度相互間で加入期間を「数珠つなぎ」方式で通算する老齢年金（退職年金）に関する通算措置が実施される運びとなった。

＊15 被用者保険では船員保険を除き20年、国民年金では25年であったが、基礎年金の創設で25年に統一された。＊16 この法律は、基礎年金を導入した1985年度改正の際に廃止された。

日本は世界で4番目に皆保険を、12番目に皆年金を達成したとされているが、既存の職域の医療保険に新しい医療保険を追加する形で適用を全国民にまで拡大したのは、日本が最初であった。また、国民皆保険・皆年金の実現時期が1961年という早い段階であったことにも特徴があった。ヨーロッパでも1960（昭和35）年までに人口の9割以上を対象とする医療保障を達成していたのはスウェーデン、アイスランド、ノルウェーの4か国だけであり 1、日本の国民健康保険のような地域保険方式をとる国は存在しなかった。一方、1960年までに国民皆年金を実現し

た国は、スウェーデン、デンマーク、ノルウェー、フィンランドの北欧4国のほか、ニュージーランド、アイスランド、英国、スイス、カナダ、イスラエル、オランダの11か国であった 1。高度経済成長がはじまったばかりという、

まだ国が貧しい段階で全国民に等しく社会保険制度を適用し、不安のない社会をつくるべく国民皆保険・皆年金を実現したことは、当時の施政者の英断といえるだろう。国民皆保険・皆年金は、実現後この章で述

べる様々な制度見直しを図りながらも日本の社会保障制度の中核として現在に至っている。

コラム国際的にみた日本の国民皆保険・皆年金の特徴

1 横山和彦　『社会保障論』　有斐閣　1978年


51

第2章


WIC-129

5 給付改善と「福祉元年」（老人医療費支給制度の創設）

65歳以上人口が少なかった頃の老人施策については、生活保護法による養老施設への保護と国民年金法による福祉年金給付などが主なものであった。しかしながら、核家族化の傾向が顕著となり、また、老人に対する扶養意識の減退がみられるようになったことが、独り暮らし老人や寝たきり老人の問題を顕在化させることになった。このように高齢者に対する福祉施策の需要が高まってきたことを受けて、1963（昭和38）年に福祉六法＊17の一つである「老人福祉法」が制定され、老人ホームへの入所、老人家庭奉仕員の派遣等の福祉サービスの実施とともに、高齢者に対する保健指導等が実施された。当時、老人福祉法は世界で初めての老人関係法といわれた。

その後、1970（昭和45）年になると、日本は65歳以上人口（当時は「老年人口」）比率が7.1％となり、国連の定義＊18にいう高齢化社会に入った。翌1971（昭和46）年に総理府（当時）が行った「老人問題に関する世論調査」によると、高齢者（当時は「老人」）の生活と健康を守るために、国の施策として一番力を入れて欲しいものについて、「老人医療費無料化」が44.0％と最も多く、次いで「老齢福祉年金の増額」（17.4％）、「老人無料検診」（10.0％）と老人医療費の無料化を求める世論がもっとも大きかった（図表2-2-7）。一般に高齢者は低収入で、当時年金制度も未成熟であったこと、当時の医療保険の家族給付率が5割であったこと等から、高齢者は医療費負担のために受療を敬遠し、必要な医療が受けられない恐れがあると指摘されていた。

一方、1970年代前半になると、経済成長の成果を国民福祉の充実に還元しようとする動きが高まった。既に、老人医療費の一部負担金（患者負担）を公費により肩替わりする制度は、東京都や秋田県など一部地方自治体において実施されていたが、その後全国の多くの地方自治体に広がっていった。こうした状況を受けて国も1972（昭和47）年の老人福祉法の一部改正により、

「福祉元年」とよばれた翌1973年1月から国の制度として老人医療費支給制度が実施された。この老人医療費支給制度により、70歳以上の高齢者が医療保険で医療を受けた場合の自己負

＊17 老人福祉法のほか精神障害者福祉法（1998年に「知的障害者福祉法」に改称）、母子福祉法（1981年に「母子及び寡婦福祉法」に改称）と「福祉三法」（生活保護法、児童福祉法、身体障害者福祉法）を総称して「福祉六法」と呼んだ。

＊18 総人口に占める65歳以上の人口が7％を超えると、当時は「老人国」といわれた。

国民皆保険・皆年金が実現した1961年はどんな時代だったのか。特徴的なものをまとめてみた。（人気テレビ番組）

・「夢で逢いましょう」「七人の刑事」「シャボン玉ホリデー」

（ベストセラー）・小田実『何でもみてやろう』

（ヒットソング）・植木等『スーダラ節』、石原裕次郎・牧村旬子『銀座の恋の物語』

（初登場）

・NHK朝の連続テレビ小説『娘と私』（物価）

・理髪（1回）200円・映画鑑賞料　140円

（全産業労働者の平均現金給与総額）・2万6,626円（労働省毎月勤労統計調査）

（サラリーマンの平均月収）・4万5,000円（総務庁家計調査）なお、高度経済成長期を象徴する国家的プ

ロジェクトである東海道新幹線の開通及び東京オリンピックの開催は、国民皆年金・皆保険実現から3年後の1964（昭和39）年であった。

コラム 1961年はこんな年第1部　社会保障の検証と展望



WIC-130

担費用が全額公費で負担されることとなり、高齢者の医療費負担が無料化された。後に無料化に伴う病院のサロン化や過剰診療等が問題となるが、その当時から老人医療をこのような形で無料化することについては反対論ないし慎重論もあった＊19。しかしながら、当時は層の厚い生産年齢人口に支えられており、かつ右肩上がりの高度経済成長が見込まれる中での制度創設となったことから、最終的には実施に移された。当時の危惧はやがて現実のものとなり、老人保健制度の創設へとつながっていった。

（7割給付の実現と高額療養費制度の創設）「福祉元年」の1973（昭和48）年、医療保険制度では、健康保険の家族給付率の引上げ（5

割から7割）や高額療養費制度＊20の創設などが行われた。特に、「医療内容の高度化傾向にかんがみ、高額医療に対する格段の配慮が切望される」（1972年12月「社会保険審議会意見」）として、月3万円（当時）を超える自己負担分を医療保険制度から支給するという高額療養費制度＊21が創設されたことによって、医療費に占める患者負担の割合は低下し、医療機関を利用しやすい環境が整備された。同制度は、1975（昭和50）年に国民健康保険にも導入された。

（年金給付水準の改善と物価スライド制の導入）年金制度においても給付水準の改善が図られ、厚生年金では1965（昭和40）年に、当時の平

均的な標準報酬月額25,000円の人が20年加入＊22した場合の標準的な年金額が1万円となる「1万円年金」＊23が実現し、1969（昭和44）年には「2万円年金」が実現した。国民年金でも、1966（昭和41）年に「夫婦1万円年金」が、1969（昭和44）年には「夫婦2万円年金」が実現した。

また、1973年の改正で、物価の変動に合わせて年金額を改定する物価スライド制が導入され

＊19 吉原健二　『老人保健法の解説』　中央法規出版　1983年。＊20 月3万円を超える自己負担分については医療保険制度から支給。＊21 現在の同制度については、第2部を参照。＊22 当時、厚生年金の受給資格要件は被保険者期間20年以上であった。＊23 この額は、被保険者の平均標準報酬月額2万5,000円の40％に当たり、現役労働者の賃金の40％を保障するというILO102号条

約基準を満たす水準であった。

図表2-2-7 老人医療費無料化を求める世論調査結果

○「老人医療費無料化」を求める声が第1位。

老人の生活と健康を守るために、国の施策として、この中では、どれに一番力を入れてもらいたいと思いますか。

（単位　％）老人医療費無料化 44.0老人家庭奉仕員、介護人の増員 4.4老人無料検診 10.0各種老人ホームの増設 4.9老人世帯向住宅の増設 2.2三世代住宅の増設（親子・孫などが同居できるように） 4.3老齢福祉年金の増額 17.4老齢者を扶養している人の税金の控除 4.3老人就業あっせん事業所の増設 2.1その他 0.2不明 6.1資料：総理府「老人問題に関する世論調査」（1971年8月）


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第2章


WIC-131

るとともに、厚生年金では現役男子の平均月収の6割程度を目安とし、過去の標準報酬を現在の価格に評価し直して計算する標準報酬の再評価（賃金スライド）を行ったことにより、「5万円年金」＊24が実現した。また、国民年金でも「夫婦5万円年金」が実現した。この物価スライド制の導入により、年金制度は、この直後の第一次オイルショックによるインフレにも対応でき、老後の所得保障の中核を担う制度になっていった。

その後もオイルショックに対応し老後生活の安定を図るため、2年繰り上げて1976（昭和51）年に財政再計算を行い、厚生年金の老齢給付の水準として、標準的な男子の受ける老齢年金の額が直近男子の平均標準報酬の60％程度を確保するよう引上げられるなどの給付の拡大が図られた。

年金給付水準の拡大の背景には、当時の日本は人口の高齢化が進んでおらず、欧米先進国よりも年金制度は未成熟ということがあった。これは、当時は老齢年金受給者が少なく、支給されている年金額も少なかったためであった。厚生年金については退職後の所得保障を行うものとして、制度発足時は在職中に年金を支給されなかったことも受給者が少ない理由であった。このため、高齢者は低賃金の場合が多いという実態にかんがみ、在職者にも支給される特別な年金として1965（昭和40）年に在職老齢年金が創設された。しかしながら、当時の成熟度（老齢年金受給者数／被保険者数）は、西ドイツ28.0％（1976年）、フランス24.5％（75年）、英国32.5％

（74年）、スウェーデン28.4％（75年）、アメリカ21.4％（76年）と20％を超える率であったのに対し、日本は18.4％（78年）であった。日本の場合、福祉年金受給者を除くと成熟度はさらに11.1％へと下がり、成熟度の低さが目立っていた。

（児童手当制度の創設）児童手当については、既に1947（昭和22）年において、社会保険制度調査会＊25で「児童手

当金」という形で老齢年金に次いで実施すべきであるとの勧告がなされていた。しかしながら、①日本の場合、児童の扶養はすべて親の責任とする考え方が強かったこと、②多くの企業で日本型雇用の特徴である年功序列型賃金あるいは生活給的性格の強い賃金体系が採用されており、その中に扶養家族手当が含まれていたこと等から、家族手当（児童手当）制度として導入に至らなかった。

その後、国民皆保険・皆年金が実現すると、先進諸国の社会保障制度のうち、児童手当制度が日本に唯一欠けていることが認識されたこともあり、児童手当制度をめぐる議論が活発となった。

昭和40年代に入ると、社会保障制度の充実が多くの国民の要求するところとなり、一方、経済的にも高度経済成長により財政的余裕ができたこと、また、高齢化現象が進むにつれて次代を担う児童の健全育成、資質の向上についての必要性の認識も生じたことなどが、児童手当制度の創設を促進する上で大きな役割を果たすようになった。その結果、児童憲章制定20周年に当たる1971（昭和46）年5月には「児童手当法」が制定＊26され、翌1972（昭和47）年1月に施行された。

＊24 この額は、被保険者の平均標準報酬の6割に相当する額であり、ボーナスを含めた報酬額に対する比率では約45%となり、ILO128号条約に定める基準に達する給付水準であった。

＊25 1946年厚生省に設置。社会保障制度審議会の設置に伴い廃止された。＊26 制度発足当初は、義務教育終了前の第3子以降の児童を対象として、子育て世帯に月額3,000円が支給された。また、支給に当

たっては年収200万円未満に限定する所得制限があった。




WIC-132

第3節制度の見直し期（昭和50年代から60年代）


③制度の見直し期

（昭和50年代～60年代）

・安定成長への移行




1974（昭和49）年経済成長率が戦後初めてマイナス

1974（昭和49）年雇用保険法制定

1975（昭和50）年国際婦人年戦後生まれ過半数に第1回サミット

1978（昭和53）年成田空港運営開始1979（昭和54）年国際児童年

第2次オイルショック1980（昭和55）年第2次臨時行政調査会

自動車生産台数で日本が世界一に

1981（昭和56）年国際障害者年日米貿易摩擦

1982（昭和57）年老人保健法制定（一部負担の導入、老人保健事業）

1983（昭和58）年「国連・障害者の十年」始まる

1983（昭和58）年老人医療費支給制度の廃止、老人医療費の一部負担の導入

1984（昭和59）年世界一の長寿国に人生80年時代へ（女性の平均寿命80歳を超える）

1984（昭和59）年健康保険法等改正（本人9割給付、退職者医療制度）

1985（昭和60）年プラザ合意科学万博つくば85開幕

1985（昭和60）年年金制度改正（基礎年金導入等）医療法改正（医療計画）労働者派遣法制定男女雇用機会均等法制定

1986（昭和61）年円高一極集中地価の高騰

1986（昭和61）年基礎年金の導入等老人保健法改正

（老人保健施設、加入者按分率100％へ段階的引上げ）

1 オイルショックと社会保障の見直し医療保険、年金制度等の大幅な給付改善が行われ、「福祉元年」と呼ばれた1973（昭和48）

年秋に安価な石油に依存してきた経済社会に大きな転換を促す第1次オイルショック（石油危機）が勃発した。石油価格の高騰は「狂乱物価」と呼ばれたインフレをもたらし、企業収益を圧迫した。

高度経済成長の時代は第1次オイルショックをもって終わりを告げ、安定成長の時代に突入した。同年度の実質経済成長率は、戦後初めてのマイナス（マイナス0.2％）を記録した。

社会保障制度では、医療保険の診療報酬、生活保護制度の生活扶助費などについてインフレに給付水準を対応させていくために、1974（昭和49）年度の診療報酬改定では36％の引上げ、生活扶助基準では20％引上げ等の高率の改定が行われた。また、年金については、既に述べたとおりオイルショックに対応した給付改定が行われた。その結果、これらの財源となる社会保障関係費が急増した。

一方、大阪で日本万国博覧会が開催された1970（昭和45）年に日本は高齢化社会の仲間入りを果たしたが、1955年頃まで横ばいで推移していた高齢化率は、この年を境に上昇に転じた。また、世帯構成比率をみると、3世帯同居を含む「その他世帯」が2割を下回ったのもこの年であった。さらに、1970年代以降、専業主婦の割合が低下し、代わって共働き世帯が増加した。


55

第2章

第3節　制度の見直し期（昭和50年代から60年代）

WIC-133

こうした高齢化の進展や世帯構造の変化等に伴い、家庭が担っていた扶養能力の低下がますます顕著となり、社会保障需要は一層増大する形となった。

このような社会保障需要の拡大にもかかわらず、経済不況により税収の伸びは鈍化し、一方で内需拡大のための経済対策が必要になり、財政支出が大幅に拡大された。そのため、1975（昭和50）年度補正予算において初めて特例公債＊1が発行されることとなった。その後、財政赤字が拡大し、第2次オイルショックが勃発する年である1979（昭和54）年度予算では、国債依存度が約40％と過去最高となった。

1980（昭和55）年になると、「増税なき財政再建」を掲げた第2次臨時行政調査会（第二臨調）が設置＊2され、行財政改革の検討が鋭意進められた。同調査会の答申等に基づき、歳出の削減・合理化が進められた。行政機構や補助金の見直し、国鉄等の3公社の民営化等とともに、1982（昭和57）年度予算では「ゼロ・シーリング」、1983（昭和58）年度予算では「マイナス・シーリング」が採用されるなど、社会保障関係予算についても厳しい歳出抑制が図られた。このため「福祉元年」で充実が図られた医療保険、年金制度や老人医療費支給制度などの見直しも進められることになった。特に、第1次産業や自営業者が減少するという産業構造の変化等を受けた国民健康保険や国民年金の取扱いをめぐり、日本の社会保障は、制度間調整の時代を迎えることとなった。

1973年の第1次オイルショック（石油危機）以降、高度成長型経済から安定成長型経済への移行に伴って、雇用失業情勢にも困難な事態が生じることが予想され、労働者の雇用の安定と失業の予防を図ることが重要な課題となった。このため、1974（昭和49）年に雇用の質的改善に積極的に応えられる機能を持った失業保険制度に代わる雇用保険法が制定され、失業給付が見直された。また、翌1975（昭和50）年には雇用調整給付金（1981年から雇用調整助成金）が創設され、景気の変動・産業構造の変動に対応し雇用の維持に重点を置いた雇用対策が講じられた。

2 老人保健制度の創設、医療保険制度の大改正（老人保健制度の創設）

1973（昭和48）年1月に実施された老人医療費支給制度により、従前と比べて高齢者は医療機関にかかりやすくなり、老人医療費が急増することとなった（図表2-3-1）。また、年齢階級別に受療率をみると、1960（昭和35）年当時、65歳以上の者の受療率＊3は現役世代のそれを下回っていたが、その後現役世代を大きく上回るようになった。また、70歳以上の者の受療率は、1970（昭和45）年から1975（昭和50）年までの5年間で約1.7倍に上昇した（図表2-3-2）。

このため、同制度については、高齢者の健康に対する自覚を弱め行き過ぎた受診を招き、その結果、高齢者人口の増加と相まって老人医療費の急増を招いているとして、病院の待合室に高齢者がつめかける「病院のサロン化」や「過剰受診・過剰診療」などの問題が指摘されるようになった。また、高齢者福祉施設が量的に不十分であったことや世間体を気にして老人ホームへの入所を避ける層の存在から、病院に入院する高齢者の患者が増加し、いわゆる「老人病院」の増加や、必ずしも入院治療を要しないが、寝たきり等の事情で入院を継続するという「社会的入院」の現象が現れ始めた。

また、被用者人口の増大や人口の都市集中などにより、国民皆保険実現当時に半数弱を占めて

＊1 「公債の発行の特例に関する法律」に基づいて発行される公債。別名「赤字国債」。＊2 第1次臨時行政調査会は1964年に設置。＊3 ある時点で疾病治療のために医療施設で受療した患者数の人口10万人に対する比率をいう。また、その経年変化については、一

般的な健康状況の推移のほかに、医療保険制度の変更による影響も考えられることに留意する必要がある。




WIC-134

いた農家等の家族従業者や自営業主が減少し、一方で被用者保険の加入者が退職後に国民健康保険に移行したため、国民健康保険は高齢者の加入率が被用者保険に比べて高くなっていた。そこへ老人医療費急増の直撃を受けて国民健康保険の財政状況は非常に厳しくなった。

さらに、日本人の疾病構造が、高血圧、脳血管疾患、心臓病などの生活習慣病＊4中心に変化してきている中で、高齢者の健康という観点からは、壮年期からの生活習慣病の予防や早期発見のための対策が重要であった。このような老人医療に関わる様々な問題に対応するため、1982

（昭和57）年8月に「老人保健法」＊5が制定され、翌年2月から施行された。老人保健法は、①老人医療費支給制度を廃止し、高齢者＊6にも一部負担＊7を求めることとし

たこと、②老人医療費に要する費用について国、地方公共団体が3割（国20％、都道府県5％、市町村5％）を負担し、各保険者が7割を拠出することにより全国民が公平に負担することとし、国民健康保険財政の救済策を講じたこと、③疾病予防や健康づくりを含む総合的な老人保健医療対策を盛り込むことなど、負担の公平、健康への自覚や適正な受診を促すという趣旨の法律であった。これにより、老人福祉法に基づく老人医療費支給制度は、1983（昭和58）年1月をもって終了した。

図表2-3-1 国民医療費及び老人医療費の年次推移（1973年度を100とした場合）

○急増する老人医療費

0

5

10

15

20

25

30

35

45

40

（％）

（年度）1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 20070

100

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000（1973年＝100）

老人医療費の伸び率

国民医療費の伸び率

国民医療費に占める老人医療費の割合（右目盛り）

10.9%12.4%

13.4%14.1%

15.0%15.9%

16.9%17.8%

18.9%19.8%

22.8%23.9%

25.4%26.0%26.7%

27.5%28.2%28.8%

29.4%29.5%30.6%

31.6%33.1%

34.2%35.5%

36.8% 38.4%37.2%37.5%

37.9%36.9%

36.1%35.1%

34.0%33.0%32.8%

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「国民医療費」、保険局「後期高齢者医療事業年報」（注）後期高齢者（老人）医療費は、1983年1月以前は旧老人医療費支給制度の対象者に係るものであり、1983年

2月以降は老人保健法による医療の対象者に係るものであって、老人保健制度の創設に伴う対象者の拡大のため1981年度と1982年度、1982年度と1983年度は単純に比較できない。また、2008年4月以降は後期高齢者医療費であり、制度が異なるため2007年度と2008年度についても単純に比較できない。

＊4 当時は「成人病」と呼ばれていた。＊5 2008年4月に「高齢者の医療の確保に関する法律」と改称された。＊6 老人保健法による医療等は、70歳以上の者及び65歳以上70歳未満の者で一定の障害を有することを市町村長により認定された

者を対象として行われた。＊7 老人医療費について、一定額を受給者本人が自己負担（外来通院1か月400円、入院1日300円（2か月を限度））することとなっ

た。


57

第2章


WIC-135

（老人保健制度における老人加入者按分率の拡大）老人保健制度創設の主な目的の一つは、国民健康保険財政の負担軽減であった。そのため、老

人保健制度は各医療保険者の共同事業として構成され、各保険者からの拠出金については加入者調整率、すなわちどの保険者も老人加入率が全国平均並みであったとすれば、どのくらいの医療費を負担することになるかという要素を取り入れて拠出額を計算することとしていた。

当初は実際にかかった老人医療費の額に応じて算定される医療費按分（医療費按分率）に係る部分と加入者数に応じて算定される加入者按分（加入者按分率）に係る部分は2分の1ずつであったが、1986（昭和61）年の老人保健法改正により、加入者按分率は100％となった。老人一人当たりの医療費が保険者によって異なるのに全部を加入者按分してしまうのは、保険者の経

図表2-3-2 年齢階級別に見た受療率（人口10万対）の年次推移（入院・外来）

○1970年代以降急上昇する高齢者の受療率。

７０歳以上（再掲）

７０歳以上（再掲）

１５～３４歳

１５～３４歳

０～１４歳

０～１４歳

３５～６４歳

３５～６４歳

総数

総数

６５歳以上

６５歳以上

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

1960 1965 1970 1975 1980 1984 1987 1990

入院

外来

1993 1996 1999 2002 2005 2008

受療率

受療率

（年）

1960 1965 1970 1975 1980 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008（年）0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000



資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「患者調査」




WIC-136

営努力を考慮しないものであり、負担の公平に反するとの批判があったが＊8、按分率拡大の背景には、なおも厳しい財政状況に苦しむ国民健康保険の負担軽減の必要性があった。

（被保険者本人1割負担の導入・退職者医療制度の導入）経済成長が鈍化する一方で、医療費は経済成長率や国民所得の伸びを上回る形で増加傾向を示

し、医療費と国民の負担能力との間のかい離が拡大するおそれが生じた。このため、1984（昭和59）年に健康保険法が改正＊9され、サラリーマンである被保険者本人に1割の自己負担＊10を求めることとなった。また、サラリーマンが定年退職し、医療の必要が大きくなった時期に給付率が低下するという問題を解決し、生涯を通じてサラリーマンの給付と負担の公平を確保するため、「退職者医療制度」が創設された。

退職者医療制度は、①退職して厚生年金や共済組合などの老齢年金、退職年金等を受給している国民健康保険の被保険者を対象として、従来、本人、家族ともに7割給付であったものを、老人保健制度が適用されるまでの間、本人には8割給付、家族には入院について8割給付（外来は7割給付）を行うこと、②退職者の医療費は退職者本人が支払う保険料に加え、被用者保険各制度からの拠出金でまかなうことをその内容とした。すなわち、退職者医療制度は、現役サラリーマンと事業主の保険料を主な財源として退職者等の医療費をカバーし、これによって退職後給付率が大幅に低下することを緩和するとともに、国民健康保険の他の加入者の負担を軽減することを意図した。

併せて、老人保健制度や退職者医療制度の導入により、国民健康保険の財政負担が軽減されることを踏まえ、国庫負担割合の見直しが行われた。しかしながら、国民健康保険財政は再び窮迫し、前述の老人保健制度における加入者按分率の引上げにつながった。

（特定療養費制度の創設）1984（昭和59）年の健康保険法の改正において、新しい医療技術の出現や患者のニーズの多

様化に適切に対応すべく特定療養費制度＊11が導入された。特定療養費制度は、高度先進医療や特別の療養環境の提供について、一定のルールの下で保険診療と保険外診療との併用を認める制度であった。その内容は、①高度で先進的な医療技術の技術料相当部分に係る費用や、②いわゆる差額ベッド代や予約診療など特に定められたサービスのほか、一定の歯科材料に係る費用について自己負担としつつ、入院・検査費用などの本来保険給付の対象となる基礎的部分について、療養費の給付を行うというものであった。

（老人保健施設の創設）1982年に制定された老人保健法の目的の一つに、「社会的入院の解消」があった。当時、高

齢者に必要のない医療を行って医療費をかせぐ老人病院の存在が医療保険財政の観点からも問題とされ、そのような病院が出現した背景に「社会的入院」があるとされた。そのため、昭和58年診療報酬改定時には、診療報酬を入院期間の長さに応じて逓減させる仕組みを強化した。

その後、1986（昭和61）年の老人保健法改正では、加入者按分率を100％に引上げるとともに老人保健施設が創設された。同施設は、病院におけるケアが必ずしも要介護老人の多様なニーズに十分対応していない面があったという反省から、病状が安定して病院での入院治療よりも、

＊8 吉原健二　『老人保健法の解説』　中央法規出版　1983年。＊9 同法改正により、サービス業など従来非適用業種であった業種の常時5人以上の従業員を使用する法人の事業所は、1986年4月1

日から強制適用となった。また、常時5人未満の従業員を使用する法人の事業所については、1989年4月1日から全面強制適用されることになった。

＊10 1947年6月より本人の自己負担は廃止されていた。＊11 本制度は、2006年10月1日以降、「評価療養」と「選定療養」に再編成されている。


59

第2章


WIC-137

リハビリテーションや看護、介護に重点を置いたケアを必要とする老人を対象に、必要な医療ケアと生活の実態に即した日常生活サービスを併せて提供するとともに、要介護老人の心身の自立を支援し、家庭への復帰を目指すものであった。老人保健施設は、医療施設と福祉施設及び医療施設と家庭、それぞれの中間的性格を有することから「中間施設」として構想され、制度化に当たって老人保健施設という名称となった。

また、同施設におけるサービスについては、老人保健制度から給付を行い、一方、在宅で生活する者とのバランスから、食事や個人の選択に係るサービスについては、利用者負担とされた。

3 医療提供体制の見直しと「医療計画」の策定いわゆる一県一医大構想等に基づき、医師の養成が図られた結果、1984（昭和59）年には、

医師の総数が約18万人、人口10万人当たり150.6人と、1985（昭和60）年までに150人という目標を達成し、将来は逆に医師の過剰が憂慮されるに至った。

高齢となった医師の引退を見込んでも、年に約6千人の医師が増え、当時の推計では既に医師が過剰で定年制などを実施している西ドイツ（当時）の水準（人口10万人当たり232人）に近づくと予測された。また、歯科医師の数も、1984（昭和59）年に人口10万対52.5人で1985年を待たずに目標を上回っており、このまま推移すれば年に約2,500人の増加が見込まれた。

このようなことから、厚生省に設置された「将来の医師需給に関する検討委員会」及び「将来の歯科医師需給に関する検討委員会」は、1986（昭和61）年3月、1995を目途に医師及び歯科医師の新規参入を、医師については10％、歯科医師は20％削減することが至当との意見をまとめ、それ以降大学の医・歯学部の定員削減が進められることとなった（図表2-3-3）。

一方、医療供給体制は、人口増に加え、国民の所得水準の向上、医療保険制度の充実等による医療需要の著しい増嵩に伴って、医療施設の整備及び医師等医療従事者の確保が促進された。この結果、医療供給体制は量的には相当程度整備された。昭和50年代後半に入ると、医療機関の

図表2-3-3 医師・歯科医師数の年次推移

○1970年代後半から増加に転じた医師・歯科医師数。

歯科医師

医師

0

50

100

150

200

250

1954 1960 1970 1980 1990 2000 2008


（年）

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「医師・歯科医師・薬剤師調査」（注）医師・歯科医師については登録者の届出数である。




WIC-138

地域的偏在等の問題が指摘され、地域によっては病院病床が必要以上に存在したり、各医療施設の医療機能の分担も不明確であった。

そこで、1985年には医療法が改正され、都道府県が地域の実情に応じて定めた「医療計画」に沿って、二次医療圏＊12単位で必要病床数を設定し、それを上回る病床数が存在する病床過剰地域においては都道府県知事に病院の開設等について勧告を行う権限を与えることにより、自由開業医制に一定の制約が課されることとなった。病院病床数は、同法改正施行前のいわゆる「駆け込み増床」等により1990年にかけて増加傾向が続いたが、その後はほぼ横ばいに転じている。

（図表2-3-4）。

図表2-3-4 病床数の年次推移

○1990年代以降横ばいに転じた一般病床数。

その他の病床

一般病床

療養病床

結核病床精神病床

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

1953 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009

（千床）

（年）

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「医療施設調査」（注） 1．「療養病床」は1993～2000年は「療養型病床群」であり、2001・2002年は「療養病床」及び「経過的

旧療養型病床群」である。2．「一般病床」は1993～2000年は「その他の病床」のうち「療養型病床群」を除いたものであり、2001・

2002年は「一般病床」及び「経過的旧療養型病床群を除く経過的旧その他の病床（平成15年8月までの経過措置）」である。

3．1994・1995年の「療養病床」の数は厚生労働省大臣官房統計情報部「病院報告」による。

＊12 病院の病床及び診療所の病床の整備を図るべき地域的単位として区分する区域をいう。


61

第2章


WIC-139

4 基礎年金の創設（基礎年金の創設）

公的年金制度は大きく3種7制度＊13に分立（前出　図表2-2-5）して存在した結果、給付と負担の両面で制度間の格差などが生じるとともに、産業構造の変化等によって、特に農民、自営業者等を被保険者とする国民年金の財政基盤が不安定になるという問題が生じていた。また、制度間の格差については、年金の官民格差問題も指摘されていた。

このため、国民年金法が1985（昭和60）年に改正され、国民年金は全国民を対象とする基礎年金制度に改められ、厚生年金や共済年金等の被用者年金は基礎年金に上乗せする2階部分の報酬比例年金として再編成された（図表2-3-5）。この結果、基礎年金の部分については、給付の面でも負担の面でもすべて同じ条件＊14で扱われることになり、制度間の整合性と公平性が確保された。また、基礎年金の費用は、税財源による国庫負担と各制度が加入者の頭割りで持ち寄る拠出金により、全国民が公平に負担することになり、制度の基盤の安定が図られた。

（年金給付水準の適正化）基礎年金の導入と合わせて、将来に向けての年金給付水準の適正化も図られた。1986（昭和

61）年の改正法施行時の標準的な年金額については、加入期間が32年、男子の平均標準報酬月額が25万4,000円として月額17万3,100円となり、これは平均標準報酬の68％であった。しかしながら、平均加入期間が40年になると、標準的な年金額は21万1,100円となり、これは男子の平均標準報酬月額の83％にも達することが明らかとなった。また、厚生年金の保険料率も38.8％と現在の4倍近い率となることが分かった。

このため、厚生年金の年金額の算定方法を改め、定額部分の単価を2,400円から1,250円に、報酬比例の乗率を1000分の10から1000分の7.5に徐々に逓減させ、加入期間が40年になっても給付水準がこれまでとほぼ同額の月額17万6,200円、平均標準報酬に対して69％にとどま

図表2-3-5 基礎年金の概念図

○全国民を対象とする基礎年金制度の創設。

自営業者等

（任意加入）

（全員加入）

民間サラリーマン等の被扶養配偶者

民間サラリーマン

（報酬比例部分）厚生年金（定額部分）

船員保険

厚生年金

公務員等

共済年金

自営業者等民間サラリーマン等の被扶養配偶者

民間サラリーマン、公務員等

昭和60年改正前

昭和60年改正後国　民　年　金　（基　礎　年　金）

国　民年　金

共済年金

＊13 当時の公的年金制度は、1）一般の被用者を対象とする厚生年金保険及び船員保険、2）公務員等を対象とする5つの共済組合（国家公務員等共済組合、地方公務員等共済組合、私立学校教職員共済組合、農林漁業団体職員共済組合）、3）農民、自営業者等を対象とする国民年金の3種7制度から構成。

＊14 老齢基礎年金の額は、被保険者期間（第1号被保険者については保険料納付済期間と保険料免除期間を合算した期間）が25年以上である者に対し、65歳から支給することとされた。




WIC-140

るようにされた。これによってピーク時の最終保険料率も30％以下の28.9％にとどまることとなった。国民年金の1か月当たりの単価も2,000円から1,250円に徐々に引下げ、ピーク時の保険料の月額は1万9,500円から1万3,000円にとどまることとなった。

こうして日本の年金政策は、前述の基礎年金創設と併せ、制度の分立と給付の拡大から、制度の統合と給付水準の適正化へ大きく方向転換されることとなった。

（専業主婦の基礎年金）1985年の国民年金法改正では、民間サラリーマン等の妻（専業主婦）にも自分名義の基礎年

金を保障した。それまでの制度では、専業主婦は夫の被用者年金（配偶者加給年金等）で保障することとされ、また、国民年金に任意で加入することができた。しかし、国民年金に任意加入しない妻が離婚したり、障害者になった場合には年金が受給できないという問題や任意加入した、しないによって世帯としての年金額の水準に差が生じるという問題があった。

このような問題を解決するため、専業主婦も国民年金に加入を義務づけ（第3号被保険者）＊15、加入者一人一人に自分名義の基礎年金を支給することとした。また、その保険料負担については専業主婦には通常、独自の所得がないことから、医療保険同様、個別に負担することは求めず、夫の加入する被用者年金制度で負担することとした。

（障害基礎年金制度の創設）基礎年金の導入とともに、国民年金に加入する20歳前に障害者となった者にも障害福祉年金

でなく障害基礎年金が支給され、国民年金に加入した後に障害となった場合には、3分の1以上の期間の保険料の滞納がない限り、障害基礎年金が支給されるなど、障害者に対する給付が大幅に改善された。また、年金とは別に、20歳以上で精神又は身体の重度の障害により日常生活において常時特別の介護が必要な在宅の障害者には、月額2万円の特別障害者手当も支給されることになった。

このように障害者に対する給付が大幅に改善されたのは、1981（昭和56）年の「国際障害者年」を契機に、社会が連帯して障害者が自立できる基盤を形成し、所得保障をはじめ障害者に対する総合対策を進めるべきであるという認識が高まったことも背景にあった。

（船員保険の厚生年金への統合）年金制度が長期にわたり安定して運営されるためには、制度の基盤となる集団が長期的に安定

していることが必要だが、職域保険の1つであり船員を対象とした日本唯一の総合保険である船員保険制度については、被保険者の減少や著しい高齢化等により年金財政が悪化し、船員保険集団のみでは制度の存続が困難な事態に陥った。

このため、基礎年金導入を契機として、船員保険の職務外年金部門は厚生年金と完全に統合され、負担の面で若干の違いが残ったものの、船員保険の給付は2階部分まで給付体系、給付水準、支給開始年齢などが厚生年金とほぼ同じとなった。

＊15 第1号被保険者は自営業者、農林漁業者、学生（1991年4月より20歳以上の者）等、第2号被保険者は被用者を対象とした。


63

第2章


WIC-141

第4節少子・高齢社会への対応


④少子・高齢社会への対応

（～平成10年）

・少子高齢化の進行と経済基調の変化




1987（昭和62）年 JR発足バブル景気（～1991年）

1989（平成元）年消費税の創設平均株価ピーク1.57ショック（合計特殊出生率が1.57人に）

1989（平成元）年高齢者保健福祉推進十か年戦略（ゴールドプラン）策定

1990（平成2）年統一ドイツ誕生株価暴落始まる

1990（平成2）年老人福祉法等福祉8法の改正（在宅福祉サービスの推進、福祉サービスの市町村への一元化）

1991（平成3）年湾岸戦争 1991（平成3）年育児休業法制定1992（平成4）年ロシア連邦の誕生

地価下落1993（平成5）年パートタイム労働法制定

1994（平成6）年高齢社会へ（高齢化率が14％を超える）

1994（平成6）年エンゼルプラン制定新ゴールドプラン制定年金制度改正

（厚生年金（定額部分）の支給開始年齢の引上げ等）高年齢者雇用安定法改正

（60歳定年義務化、65歳継続雇用の努力義務化）雇用保険法改正

（高年齢雇用継続給付・育児休業給付創設）

1995（平成7年）阪神・淡路大震災東京地下鉄サリン事件

1995（平成7）年社会保障制度審議会勧告「社会保障体制の再構築」

1996（平成8）年病原性大腸菌O157問題1997（平成9）年日本人の平均年齢40歳を

超える消費税率5％に

（うち1％は地方消費税）老年人口が年少人口を上回る

1997（平成9）年介護保険法制定健康保険法等改正

（被用者保険本人患者負担見直し（2割））

1998（平成10）年長野オリンピック開催

1 バブル経済の崩壊と社会保障体制の再構築日本経済は、1985（昭和60）年9月のプラザ合意により円高が急速に進行したが、「円高不

況」を避けるために低金利政策を継続的に採用した結果、株価、地価などの資産価格が異常に値上がりするバブル経済の時代を迎えた。日本の財政状況は好調な税収に支えられて好転し、国債残高も対GDP比では下落した。しかしながら、バブル経済の時代は長くは続かず、1990年代初頭には事実上崩壊し、安定成長の時代は終焉を迎えた。

バブル経済の崩壊以降、日本経済は低成長、マイナス成長時代に移行したが、一方で経済のグローバル化が進展し、企業活動における国際競争が激化した。企業活動では、経営の不確実性が増大し予測が困難な状況の中で、急激な変化に柔軟に対応するためにパートタイム労働者や派遣労働者といった非正規労働者の活用を図るようになった。こうした結果、雇用者数に占める非正規労働者の割合が上昇した。また、世帯構成については、1990年代以降、共働き世帯が専業主婦世帯を上回るようになった。こうして従前の男性を中心とした正規労働者の長期勤続を前提とした日本型雇用慣行に変化がみられるようになった。

バブル経済下の1989（平成元）年には、高齢化社会に対応するための財源確保の観点から消




WIC-142

費税が導入され、バブル経済崩壊後の1997（平成9）年には税率が3％から5％に引上げられた。その際、消費税の使途として、予算本則で年金、高齢者医療、介護等に充てられることが予算総則に盛り込まれることとなった。

1990年代に入り、日本の人口構造は生産年齢人口がそれまでの横ばいから減少に転じ、現役世代の負担感が急増する時期を迎えたが、1994（平成6）年の65歳以上人口比率は14.5％を超え、国連の定義にいう「高齢社会」が到来した。7％の高齢化社会入りからわずか24年で14％の高齢社会に到達したわけであり、この時期にはそれ以前に増して急速なスピードで人口の高齢化が進んでいった。また、1990（平成2）年には「1.57」ショックにより少子化対策が重要な政策課題として急浮上した。

一方、21世紀を目前に控えたこの時期に、「20世紀末の状況を見据え、21世紀の社会保障のあるべき姿を構想し、今後我が国社会保障体制の進むべき途」を設定しようとする動きが始まった。社会保障制度審議会では、1991（平成3）年から社会保障将来像委員会を設けて、21世紀に向けての社会保障の基本的在り方や各制度の具体的見直し等について審議を行い、同委員会第1次報告「社会保障の理念等の見直しについて」（1993年）の中で、社会保障について、「国民の生活の安定が損なわれた場合に、国民にすこやかで安心できる生活を保障することを目的として、公的責任で生活を支える給付を行うもの」と定義した。

社会保障制度審議会では、この報告等を基にして、1995（平成7）年7月に「社会保障体制の再構築（勧告）～安心して暮らせる21世紀の社会をめざして」を取りまとめた。その中で、1950（昭和25）年の勧告（40ぺージ参照）当時は社会保障の理念は最低限度の生活の保障であったが、1995年の勧告では「広く国民にすこやかで安心できる生活を保障すること」が社会保障の基本的な理念であるとし、国民の自立と社会連帯の考えが社会保障制度を支える基盤となることを強調した。勧告の中で示された普遍性・公平性・総合性・権利性・有効性という社会保障推進の5原則とそこに示された基本的考え方の多くは、社会保障体制の再構築を求めるものであり、後の介護保険制度の法制化等に結びついた。

2 共働き世帯の増加に対応した環境整備共働き世帯の増加にみられたように、女性労働者は着実に増加し、女性の職業に対する意識が

高まった。一方で、昭和50年代頃までは、多くの職場において女性を単純、補助的な業務に限定し男性とは異なる取扱いを行うなど、企業の対応は必ずしも女性の能力発揮を可能とするような環境が整えられているとはいえない状況にあり、こうした環境を整備することが大きな課題となっていた。

このような状況を踏まえ、「国際婦人の10年」の最後の年である1985（昭和60）年に「男女雇用機会均等法」＊1が制定された。同法の施行により、企業における女性活用の意欲が高まるとともに、女性の社会進出が一層進む形となった。

1990年代以降、雇用者の共働き世帯が男性雇用者と無業の妻からなる世帯を上回ったが、一方で、当時女性が仕事を続ける上で最も困難な障害として育児が挙げられており、育児と仕事の両立のための支援対策の充実が急務となった。

こうした状況の中で、労働者が仕事も家庭も充実した生活を送ることができる働きやすい環境づくりを進めるため、1991（平成3）年に「育児休業等に関する法律」（育児休業法）が制定され（1992年施行）、1歳に満たない子を養育する労働者について、育児休業を取得することができる権利が明確化された。

＊1 「雇用の分野における男女の均等な機会及び待遇の確保等に関する法律」（1972年法律第113号）


65

第2章

第4節　少子・高齢社会への対応

WIC-143

また、1995（平成7）年より、雇用保険の被保険者が育児休業を取得した場合に育児休業給付金という形で休業前賃金の25％相当額（養育する子が1歳に達するまで）を支給されることとなった。

一方、核家族化や共働き世帯の増加の一方で高齢化が進行したため、家族による介護が容易でなくなってきた。このため、1999（平成11）年に施行された「育児・介護休業法」＊2に基づき、介護休業制度が義務化された。また、同年より、雇用保険の被保険者が介護休業を取得した場合に、介護休業給付金として3か月を限度に休業前賃金の25％相当額を支給されることとなった。

3 ゴールドプランから介護保険制度の創設（ゴールドプランの策定と福祉八法の改正）

「寝たきり老人」が社会問題化＊3する1968（昭和43）年以降、低所得者の独居老人世帯を対象に家事・介護サービスを提供する老人家庭奉仕員派遣事業が全国的に実施されたが、必ずしも要介護老人のケアに重点が置かれていたわけではなく、施設整備を補完するものでしかなかった。

しかしながら、老後も可能な限り住み慣れた地域社会で暮らしたいという高齢者の希望を尊重すべく、1975（昭和50）年以降在宅での福祉が推進されるようになった。このため、1978（昭和53）年以降からは、ショートステイ（寝たきり老人短期保護事業）やデイサービス（通所サービス事業）＊4が国の補助事業となった。

在宅での福祉が推進されていく中で、在宅介護サービスの質を向上し、民間部門を中心に供給主体を多元化して必要なサービス量を確保していくため、その担い手として質の良い人材を確保していくことが課題となった。このため、1987（昭和62）年に「社会福祉士及び介護福祉士法」が制定され、福祉専門職が制度化された。

1989（平成元）年には、高齢者に対する保健福祉サービスを一層充実すべきとの声が高まる中、消費税導入の趣旨を踏まえ、高齢者の在宅福祉や施設福祉などの基盤整備を促進することとされた。このため、20世紀中に実現を図るべき10か年の目標を掲げた「高齢者保健福祉推進10か年戦略（ゴールドプラン）」が厚生・大蔵・自治の3大臣の合意により策定され、サービス基盤の計画的整備が図られることになった。このゴールドプランにより、2000（平成12）年までにホームヘルパー10万人、デイサービス1万か所、ショートステイ5万床と在宅福祉対策を飛躍的に拡充することとしたほか、特別養護老人ホーム24万床、老人保健施設28万床に増設する等の大幅な拡充が目標とされた。同プランは、1994（平成6）年に全面的に見直され、当面緊急に行うべき高齢者介護サービス基盤の整備目標の引上げを図り、今後取り組むべき施策の基本的枠組みを示した「新ゴールドプラン」が同じく3大臣の合意により策定された。これにより、地方の需要を踏まえた更なる高齢者介護対策の充実が図られることとなった。（図表2-4-1）

一方、1990（平成2）年には、ゴールドプランを実施するための体制づくりを図る等の観点から、福祉関係八法（老人福祉法、身体障害者福祉法、知的障害者福祉法、児童福祉法、母子及び寡婦福祉法、社会福祉事業法、老人保健法、社会福祉・医療事業団法＊5）の改正が行われた。このうち、改正老人福祉法においては、①在宅福祉サービスの積極的な推進、②在宅・施設サービスの実施に係る権限の市町村への一元化、③各地方自治体における老人保健福祉計画策定の義務づけ等が図られた。

＊2 「育児休業、介護休業等育児又は家族介護を行う労働者の福祉に関する法律」（1991年法律第76号）＊3 1968年9月の全国社会福祉協議会「居宅ねたきり老人実態調査」結果公表が契機となった。＊4 特別養護老人ホーム等に併設されるデイサービス施設に週一、二回通い、入浴、食事、生活指導、日常動作訓練等の各種サービス

を受けられるようにし、併せて、家族に対する介護教育も行うもの。＊5 「独立行政法人福祉医療機構法」（2002年法律第166号）制定に伴い廃止。




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（介護保険制度の創設）増大する介護需要に対して新ゴールドプランが策定されたものの、施設の整備だけでなく要介

護高齢者本人の意思を尊重し、本人の自立にとって最適のサービスを提供できる体制の確保が必要と考えられた。また、バブル経済崩壊後の経済情勢や国の財政収支の悪化を踏まえ、一般財源だけでは高齢者のケアをまかなうのは難しいとの政策判断から、1994（平成6）年末には介護保険の構想が提示された。

その後、高齢者の介護の問題を一部の限られた問題としてとらえるのではなく、高齢者を等しく社会の構成員としてとらえながら、国民皆で高齢者の介護の問題を支える仕組みとして1997

（平成9）年に介護保険法が成立し、2000（平成12）年4月から施行された。介護保険制度の創設により、要介護認定を受ければ、原則として65歳以上の高齢者＊6は費用の1割の自己負担＊7

で介護サービスを受けられるようになった。介護保険制度においては、要介護度に応じた給付の上限が設けられ、原則として介護支援専門

員（ケアマネジャー）の作成するサービス計画（ケアプラン）に従って介護サービスが提供されることを要するものとされた。これは、医療と異なり、介護サービスの場合はサービス量が多ければ多いほど利便性が高まるため、負担と給付のバランスを考慮し、保険で対応する範囲を限定したものであった。また、介護保険の保険者は市町村とされ、保険料は65歳以上の者（第1号被保険者）と40歳以上65歳未満の医療保険加入者（第2号被保険者）によって負担されることとなった。

さらに、特別養護老人ホームへの入所については、行政による福祉の措置ではなく、入所者と施設の直接契約により行われることとなった。

新たな社会保険制度の創設は国民皆保険・皆年金実現以来のことであり、世界的にもドイツ＊8

に続くものであった。介護保険制度の創設により、医療保険制度が担っていた高齢者医療のうち、介護的色彩の強い部分が介護保険に移行することとなった。

図表2-4-1 新ゴールドプランの概要

基本理念

すべての高齢者が心身の障害を持つ場合でも尊厳を保ち、自立して高齢期を過ごすことができる社会を実現していくため、高齢期最大の不安要因である介護問題について、介護を必要とする者だれもが、自立に必要なサービスを身近に手に入れることのできる体制を構築する。①　利用者本意・自立支援②　普遍主義③　総合的サービスの提供④　地域主義

区　　分〔1999年度末までの整備目標〕

（参考）2009年の整備状況

在宅サービス

（1）訪問介護者（ホームヘルパー） 170,000人 384,956人（2）短期入所（ショートステイ） 60,000人分 97,718人分（3）通所介護／通所リハビリ（デイサービス／デイケア） 17,000か所 28,419か所（4）老人訪問看護ステーション 5,000か所 5,221か所

施設サービス

（1）特別養護老人ホーム 290,000人分 439,087人分（2）老人保健施設 280,000人分 325,260人分

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「介護サービス施設・事業所調査」、「社会福祉行政業務報告」「社会福祉施設等調査報告」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成

＊6 介護保険制度においては、40歳以上65歳未満の人についても、初老期における認知症、脳血管疾患等の老化に起因する疾病等の場合には必要なサービスを受けることができることとなった。

＊7 低所得者に対しては、一定の負担軽減策がある。＊8 1994年4月にドイツで介護保険法が成立した。


67

第2章


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4 年金支給開始年齢の引上げと定年延長に向けた施策の展開（老齢年金の支給開始年齢の引上げ）

年金支給開始年齢の引上げについては、高齢化が本格的に進行した1970年代後半以降、本格的に検討されるようになった。政府は、年金支給開始年齢の引上げに当たり、企業の定年延長や高年齢者の雇用確保策との連携方策について検討し、1980（昭和55）年に厚生年金の支給開始年齢を60歳から65歳に段階的に引上げる案を各審議会に諮問した。政府の厚生年金保険法改正案には、老齢年金の支給開始年齢について次回の財政再計算で所要の措置が講ぜられるべき旨の規定が盛り込まれていた。しかしながら、当時は多くの企業で定年が55歳であったこともあり、同規定は国会の修正により削除＊9された。

国民の平均寿命が伸びていく中で年金支給開始年齢のかい離が増大し、1990（平成2）年の平均寿命は男子が75.92歳、女子が81.90歳に達した。これは、厚生年金の男子の支給開始年齢が55歳から60歳に引上げられた1954（昭和29）年当時より男子は約13年、女子は約14年伸びており、60歳以降の平均余命も男子は約20年、女子は約24年に達していた。こうした平均寿命、平均余命の伸びに対応した年金支給開始年齢の引上げについて、年金制度の観点からだけではなく、超高齢社会、人生80年時代における人の生き方、働き方はどうあるべきかという観点から政府において検討が行われた。その結果、1994（平成6）年に国民年金法及び厚生年金保険法の改正が行われ、厚生年金の支給開始年齢が男子の定額部分（1階部分）については、2001（平成13）年度より3年ごとに1歳ずつ引上げられ、2013（平成25）年に65歳とされることとなった（女子は5年遅れで実施）。男子の報酬比例部分（2階部分）についても、2000

（平成12）年の厚生年金保険法の改正により、2013（平成25）年度から2025（平成37年）度にかけて60歳から65歳に引上げることとなった（女子は5年遅れで実施）（図表2-4-2）。

（定年延長に向けた施策の展開）年金引上げに伴い、60歳から65歳までの高齢者の雇用促進と所得補填が一層重要な政策課題

となり、年金法の改正と合わせて「高年齢者雇用安定法」＊10の改正が行われた。また、厚生年金の定額部分の支給開始年齢が段階的に65歳まで引上げられるのに合わせるため、2004（平成16）年に高年齢者雇用安定法が改正され、2006（平成18）年4月から、①定年の引上げ、②継続雇用制度の導入、③定年の定めの廃止のうちいずれかの措置（高年齢者雇用確保措置）を講じることが事業主に義務づけられた。

60歳代前半の在職者を対象とした在職老齢年金についても、働くことを希望する65歳までのすべての者に働く場を提供することを目指す雇用政策との連携の取れた年金制度にする観点から、在職者であっても年金を支給することを原則とした上で、60歳代前半の在職老齢年金について賃金の増加に応じて賃金と年金の合計額が増加する仕組みに改められた。

＊9 1989年の改正案では、厚生年金の支給開始年齢を60歳から65歳に段階的に引上げることとし、その施行日は別に法律で定めることとしたが、これらの規定も国会修正で削除された。

＊10 「高年齢者等の雇用の安定等に関する法律」（1971年法律第68号）




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5 1.57ショックへの対応（エンゼルプランの策定）

1990（平成2）年には、前年（1989年）における合計特殊出生率が1.57となったことが公表され（いわゆる1.57ショック）、この頃から少子化の問題が社会的にも認識されるようになった。当時は、結婚年齢の上昇に伴うものであり、出生率はやがて回復すると予測されていたが、現実には出生率は一段と減少していった。

1.57ショック当時には、少子化の進行に懸念を示し出生率回復に向けて本格的な取組みを求める声が出る一方、人口減少という視点からの主張に対しては結婚・出産は優れて個人の問題であり過剰な反応に危惧する声があった。もとより個人の人生の選択に社会、まして行政が介入すべきでないことは当然であるが、各人の希望を実現するため「健やかに子どもを生み育てる環境づくり」を行うことは社会的に重要なこととされ、ともすれば「社会保障＝高齢化対策」と受け止められがちであった中、少子化の進行を踏まえた総合的な取組みが政府部内で本格的に取り上げられることとなった。

少子化対策として取り組まれる施策の多くは、結婚・出産という「出生」行為自体の変化に即効性を持つものではなく、中長期にわたって子どもを生み育てることに優しい社会を作っていくものであるが、子育てに対する社会的支援を企業や地域社会を含めた社会全体として取り組むべき課題と位置づけるとともに、保育、雇用、教育、住宅など各般にわたり、複数の省庁における横断的な施策として、総合的かつ計画的に施策を推進していく必要性が強調されるに至った。

このため、1994（平成6）年12月、文部、厚生、労働、建設の4大臣合意による「今後の子

図表2-4-2 年金支給開始年齢の引上げ

～2000年度特別支給の老齢厚生年金（報酬比例部分）

支給開始年齢の引上げのスケジュール

老齢厚生年金特別支給の老齢厚生年金（定額部分）老齢基礎年金

60歳 65歳2001年度～2003年度

老齢厚生年金老齢基礎年金

60歳 65歳61歳

2004年度～2006年度

60歳 65歳62歳2007年度～2009年度

60歳 65歳63歳


2010年度～2012年度

60歳 65歳64歳


2013年度

60歳 65歳

報酬比例部分相当の老齢厚生年金老齢厚生年金老齢基礎年金

2013年度～2015年度

60歳 65歳


61歳

2016年度～2018年度

60歳 65歳


62歳

2019年度～2021年度

60歳 65歳


63歳

2022年度～2024年度

60歳 65歳


64歳

2025年度～

60歳 65歳


昭和16年4月1日以前に生まれた人

※男性の場合

昭和16年4月2日～昭和18年4月1日生









昭和36年4月2日以降に生まれた人

女性の場合は5年遅れ


2013年度

2025年度

2018年度

2030年度

平成6年改正

平成12年改正

男性の一階部分の支給開始

年齢の引上げ女

性の一階部分の支給開始

年齢の引上げ

女性の二階部分の支給開始

年齢の引上げ

男性の二階部分の支給開始

年齢の引上げ


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第2章


WIC-147

育て支援のための施策の基本的方向について」（エンゼルプラン）が策定され、今後おおむね10年間を目途として取り組むべき施策について、基本的方向と重点施策が盛り込まれた。このエンゼルプランは、①安心して出産や育児ができる環境を整える、②家庭における子育てを基本とした「子育て支援社会」を構築する、③子どもの利益が最大限尊重されるよう配慮する、という3つを基本的視点とするものであった。その上で基本的方向として、①子育てと仕事の両立支援の推進、②家庭における子育て支援、③子育てのための住宅および生活環境の整備、④ゆとりある教育の実現と健全育成の推進、⑤子育てコストの軽減　の5項目を掲げ、各分野での重点施策が推進されることとなった。

（保育サービスの拡充等子育て支援策の充実）エンゼルプランの中心となったのは、保育サービスの拡充であった。保育サービスについて

は、女性の社会進出などに伴う保育ニーズの多様化などに対応して、大蔵、厚生、自治の3大臣合意により、1994（平成6）年12月に「当面の緊急保育対策等を推進するための基本的考え方」

（緊急保育対策等5か年事業）が策定され、低年齢児保育の待機の解消や延長保育の拡大などが図られた。この計画はゴールドプランと同様に財政的な裏付けを持って1995（平成7）年度から5か年の保育サービス整備の目標を定めたもので、計画によりサービスの整備が進められた。しかしながら、利用希望者が都市部を中心に増加し、依然として保育所における待機児童問題はなかなか解消されなかった。

一方、1994年6月に成立した健康保険法等の改正及び同年11月に成立した国民年金法等の改正により、育児休業期間中の厚生年金保険料や健康保険料等の本人負担額が免除されるとともに、医療保険制度において従来の分娩費と育児手当金を統合し、出産育児一時金として充実する措置が講じられた。




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第5節経済構造改革と社会保障


⑤経済構造改革と社会保障

（平成11年～）

・経済・財政構造改革

・社会保障費用の適正化（社会保障費毎年2,200億円削減等）



1999（平成11）年国際高齢者年 1999（平成11）年労働者派遣法改正（労働者派遣事業の対象業務の原則自由化）

世界の人口60億人に 2000（平成12）年年金法改正（年金の支給開始年齢の引上げ（報酬比例部分））介護保険法施行老人保健法改正

（老人患者負担（月額上限つきの定率1割）の導入）医療法改正

（療養病床と一般病床の区分、医療機関に関する広告規制の緩和、医師、歯科医師の臨床研修の必修化）社会福祉事業法等改正一括法

（障害者福祉は「措置」から「サービス」に、支援費制度を導入）

2001（平成13）年厚生労働省発足2002（平成14）年健康保険法等改正

（医療保険の制度間を通じた3割負担の統一）少子化対策プラスワン

2003（平成15）年失業率が5.5％に（既往最高）

2003（平成15）年労働者派遣法改正（26の専門的業務以外の業務の派遣期間を延長）少子化社会対策基本法制定次世代育成支援対策推進法制定

2004（平成16）年年金制度改正（保険料水準固定方式、マクロ経済スライドの導入）高年齢者雇用安定法改正

（65歳までの雇用確保措置の義務化）

2005（平成17）年合計特殊出生率が過去最低の1.26に人口減少社会に突入

2005（平成17）年介護保険法改正（予防重視型システムへの転換、地域密着型サービスの創設）障害者自立支援法制定

2006（平成18）年医療制度改革（医療費適正化の総合的な推進、後期高齢者医療制度の創設、都道府県単位を軸とした保険者の再編・統合、医師確保対策の実施）

2007（平成19）年労働契約法制定2008（平成20）年リーマンショックによる金

融危機2008（平成20）年後期高齢者医療制度の創設等2009（平成21）年平成21年年金改正

（基礎年金の国庫負担割合を1/3→1/2）雇用保険法改正

（適用範囲と受給要件の緩和）


71

第2章

第5節　経済構造改革と社会保障

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1 経済基調の変化と構造改革路線の展開バブル経済の崩壊で低迷した日本経済は、1990年代の後半には設備投資が大幅に増加し個人

消費も堅調な増加を続けたことから、自律的回復軌道に乗ったかと思われた。しかしながら、戦後50年間日本を支えてきた経済社会システムが、かえって日本の活力ある発展を妨げている状況が生じているとして、世界の潮流を先取りする新しい経済社会システムを創造するためには、一体的な改革が必要であるとされた。

このため、1997（平成9）年以降、行政改革、財政構造改革、社会保障構造改革、経済構造改革、金融システム改革及び教育改革の「6つの改革」が推進された。

このうち行政改革では「中央省庁等改革基本法」に基づき中央省庁の再編が進められ、その結果、厚生省と労働省は統合し、2001（平成13）年1月に厚生労働省が誕生した。また、総理府に置かれていた社会保障制度審議会は廃止＊1となり、内閣府に経済財政諮問会議が設置された。

また、社会保障改革については、社会保障構造改革の第一歩として介護保険制度の実施に加え、後述のとおり医療保険制度の改革に取り組むこととされた。

当時、悪化しつつあった財政状況を改善するための財政構造改革については、1997（平成9）年12月に「財政構造改革の推進に関する特別措置法」（財政構造改革法）＊2が成立し、当面の目標として2003（平成15）年度までに、①国及び地方公共団体の財政赤字の対GDP比を3％以下にすること、②2003年度までに特例公債依存から脱却すること、③2003年度の公債依存度を1997年度に比べて引下げることを定め、歳出の改革と縮減のための具体的方策と枠組みを一体的に打ち出した。

しかしながら、財政構造改革法制定と同時期に金融機関の破綻が相次いだことから金融情勢が不安定になるとともに、企業・家計の不安感は急に高まり、経済活動を収縮させた。翌1998

（平成10）年度もマイナス成長が続き、デフレ・スパイラルが懸念されるようになった。財政再建策はいったん棚上げされ、景気刺激策がとられたものの、景気は回復せず、日本の財政赤字はますます悪化することとなった。

このため、「構造改革なくして成長なし」との考え方の下に、構造改革と財政健全化が進められた。2006（平成18）年7月に閣議決定された「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2006」において、2011（平成23）年度に国・地方の基礎的財政収支を黒字化するとの目標を掲げ、そのために「優先度を明確化し、聖域なく歳出削減を行う」「将来世代に負担を先送りしない社会保障制度を確立する」等の原則を打ち出された。そして、目標達成のために必要となる対応額を16.5兆円と試算し、このうち社会保障で1.1兆円を2007（平成19）年度からの5年間で削減＊3することを求められた。

一方、経済のグローバル化はその後も進展し、企業にとって人件費負担が重くのしかかるようになったことから、パートタイム労働者や派遣労働者の活用を一層図るようになった。こうした中、1999（平成11）年には、厳しい雇用失業情勢や働き方の多様化を背景として労働力需給のミスマッチの解消を図り、多様なニーズに応えていくために労働者派遣法＊4が改正され、労働者派遣を認める業務が原則自由化（ネガティブリスト化）された。また、2003（平成15）年の同法改正によって、2004（平成16）年3月から製造業務への派遣も解禁された。人件費負担に悩む企業は、正規労働者を抱えず非正規労働者に代替する動きを進めた結果、雇用者比率に占める非正規労働者の比率が3分の1に達し、社会保障の枠組みからはずれる層の問題が顕在化した。また、国民の間に生じた格差の拡大傾向、若年失業の増大等を背景に、多くの国民が将来の生活

＊1 経済財政諮問会議と厚生労働省に新設された社会保障審議会に引き継がれた。＊2 同法は、1998年に凍結された。＊3 各年度1兆円程度の自然増が見込まれる中で2,200億円の削減を図ることとされた。＊4 労働者派遣事業の適正な運営の確保及び派遣労働者の就業条件の整備等に関する法律（1985年法律第88号）




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に強い不安を抱くようになった。その後、日本経済は、2008（平成20）年9月に発生したリーマン・ショック等により低迷し、財政構造の悪化が更に進行した。

こうした経済社会状況を踏まえ、「国民の安心・安全を確保するために社会保障の必要な修復をするなど安心と活力の両立を目指して（中略）必要な対応等を行う」（2009年6月23日閣議決定「経済財政改革の基本方針2009　～安心・活力・責任～」）こととされ、社会保障費削減の方針は最終年度を待たずに転換されることとなった。

この時期、少子高齢化は更に進展し、日本は総人口が減少するといった人口減少社会を迎えようとしている。また、高齢化や未婚化により単身世帯が目立って増加していった。

2 産業構造等の変化や人口構成の変化に対応した年金改革（被用者年金の厚生年金への統合）

被用者年金について、特定の産業や職種のみを対象とした制度が分立した状況下において、産業構造や就業構造の変化に伴い現役世代が減少する制度では、現役世代の保険料負担は過大となって年金制度の維持が困難になるとともに、費用負担の面での制度間における現役世代の不公平が一層拡大していくことにならざるを得なくなった。

特に、旧国鉄職員を対象とする日本鉄道共済組合などにおいては、加入者数の減少により年金保険料を納める現役世代と年金を受給するOB世代とのバランスが崩れ、急速に財政状況が悪化した。また、このほかにも各制度の成熟度の違いを反映して、各制度間の保険料負担に生じた大きな格差が問題となった。

このような状況を踏まえ、被用者年金制度の再編成の第一段階として、1986（昭和61）年の船員保険（職務外年金部門）に続き、1997（平成9）年4月、日本鉄道共済、日本たばこ産業共済、日本電信電話共済の3共済組合が厚生年金保険制度に統合された。また、2002（平成14）年4月には農林漁業団体職員共済組合が厚生年金に統合された。

（保険料水準固定方式とマクロ経済スライドの導入）公的年金制度については、将来の現役世代の負担が過重なものとならないようにするととも

に、社会経済と調和した持続可能な制度にしていく必要があるが、少子高齢化が急速に進む中で、将来の保険料が際限なく上昇してしまうのではないかといった懸念の声があった。

こうした中、将来の現役世代の過重な負担を回避するため、2004（平成16）年の改正によって、最終的な保険料水準を厚生年金で18.30％、国民年金で1万6,900円（2004年度価格）に固定する（保険料水準固定方式の導入）とともに、被保険者数の減少などに応じ給付水準を自動的に調整する仕組み（マクロ経済スライド）を導入した（図表2-5-1）。これにより、標準的な年金の給付水準は年金を受給し始める時点（65歳）で現役サラリーマン世帯の平均的所得の59.3％から、2023（平成35）年には50.2％になるものと見込まれる形となった。

また、基礎年金の国庫負担の割合については、2004（平成16）年の年金制度改正において従来の3分の1から2分の1に引上げる道筋が示され、この道筋を踏まえ、2009（平成21）年通常国会において、2009年度からの基礎年金国庫負担割合2分の1を実現するための「国民年金法等の一部を改正する法律等の一部を改正する法律」が成立し、同年6月に施行された。


73

第2章


WIC-151

図表2-5-1 マクロ経済スライドの概念図

○今後労働力人口が減少していく中で、平均賃金が上昇しても、それと同程度に年金制度を支える力（保険料賦課のベース）である社会全体の所得や賃金は増加しない。

労働力人口（人数）

《マクロ経済スライドによる自動調整》

【新規裁定時】

平　均　所　得・賃　金

年　金平均余命の

延び（C）

1人当たりの平均所得・賃金の上昇（A）

【裁定後（65歳以降）】

年金額の改定（A－B－C）

労働力人口の減少（B）（平均賃金×労働力人口）

所　得賃　金

「名目年金額下限型」の調整では、物価スライドからも（B）と（C）分を調整

平均賃金の上昇率（A）から労働力人口の減少率（B）と平均余命の延び（C）を控除して年金額をスライド（マクロ経済スライド）

通常の場合、年金を初めて受給するとき（65歳時点）には、1人当たり手取り賃金の伸びを反映して年金額が算定され、受給後は、物価の伸びで改定されるが、最終的に固定した保険料負担の範囲でバランスが取れるようになるまでは、年金額の計算に当たって賃金や物価の伸びをそのまま使用せず、年金額の伸びを自動的に調整する仕組みがマクロ経済スライドである。マクロ経済スライドは、年金額の調整を行う期間において年金制

度を支える力を表す被保険者数の減少率や平均余命の伸び等を勘案した一定率を年金額の改定に反映させ、改定率を1人当たり手取り賃金や物価の伸びよりも抑制する手法を採っている。ただし、この仕組みが導入されて以降、経

済はデフレ基調が続き、賃金や物価が下落していることから、2004年の制度導入から2011（平成23）年7月現在まで発動されたことはない。

コラムマクロ経済スライド




WIC-152

3 後期高齢者医療制度の創設等の医療制度改革（自己負担の段階的引上げと医療制度の抜本改革）

バブル経済崩壊後の経済状況の悪化等もあり保険料収入が伸び悩む一方、高齢化等に伴い医療給付費が伸びたことから、医療保険財政は大幅に悪化した。このため、1997（平成9）年に被用者保険における本人負担を1割から2割に引上げる等を内容とする健康保険法の改正が行われた。その際、2000（平成12）年度までに医療制度の抜本改革を行うことが政府の公約とされ、①診療報酬の見直し、②薬価基準の見直し、③高齢者医療制度の見直し、④医療提供体制の見直しの4本柱を内容とする抜本改革の検討が進められた。

このうち2000年度の診療報酬改定では、基本診療料、手術料を中心に体系的な見直しに着手し、包括払いの拡大＊5が進められた。また、医療提供体制についても医療法が改正され、病床区分が曖昧であった「その他病床」をそれぞれ急性期、慢性期患者への対応を想定した一般病床と療養病床に区分する制度改正が行われた。

2002（平成14）年度には、サラリーマンの本人自己負担は3割に引上げられ（翌2003年4月実施）、国民健康保険と同じ給付率となった。他方、少子化対策の観点から国民健康保険の3歳以下（2008年に小学校就学未満児に引上げ）の子どもについては2割負担に引下げた。また、診療報酬において薬価を除く本体で初のマイナス改定＊6が行われた。

一方、高齢者医療制度については、高齢者の自己負担を1割、現役並み所得の場合は2割とした（2008年に3割に引上げ）上で、老人保健法の対象年齢を70歳から75歳に引上げ、公費負担割合を3割から5割に引上げた。老人医療費が無料化されてから、1割負担に至るまで約30年を要したことになる。

また、改正法の附則において、①保険者の再編・統合を含む医療保険制度体系の在り方、②新しい高齢者医療制度の創設、③診療報酬体系の見直しに関し2002年度中に「基本方針」を策定することが盛り込まれた。これを受けて、2003年3月に「医療保険制度体系及び診療報酬体系に関する基本方針」が閣議決定された。

（新しい高齢者医療制度の創設）老人保健制度は、その医療費を各保険者からの拠出金と公費、老人の患者自己負担で賄い、市

町村が運営する方式を採っていたが、①拠出金の中で現役世代の保険料と高齢者の保険料が区分されておらず、現役世代と高齢世代の費用負担関係が不明確であること、②保険料の決定・徴収主体と給付主体が別であり、財政運営の責任が不明確であること等が問題点として指摘されていた。

このため、老人保健制度と同様に75歳以上（「後期高齢者」）の者等＊7を対象とする一方で、現役世代と高齢者の費用負担のルール（給付費の約5割を公費、約4割を現役世代からの支援金、約1割を高齢者の保険料）を明確化するとともに、都道府県単位ですべての市町村が加入する広域連合（後期高齢者医療広域連合）を運営主体とすることにより、運営責任の明確化及び財政の安定化を図る観点から、2006（平成18）年に成立した「健康保険法等の一部を改正する法律」により、2008年4月から老人保健制度に代わる後期高齢者医療制度が実施された（図表2-5-2）。

＊5 2003年4月から、全国82の特定機能病院（大学病院本院、国立がんセンター中央、国立循環器病センター）を対象に、定額算定方式として在院日数に応じた1日当たり定額報酬を算定するDPC/PDPS（DiagnosisProcedureCombination/Per-DiemPaymentSystem）が導入された。その後段階的に拡大され、2010年には全一般病床（約91万床）の過半数を占めるに至っている。

＊6 2002年に続き、2006年にもマイナス改定が行われた。＊7 65歳から74歳の一定の障害の状態にある旨を後期高齢者医療広域連合により認定された者も対象とされた。


75

第2章


WIC-153

後期高齢者医療制度は、従来の老人保健制度が保険者間の共同事業であったのに対し、後期高齢者を被保険者として保険料を徴収し、医療給付を行う仕組みとなっており、独立した医療保険制度となった。また、後期高齢者医療広域連合は、保険料の決定、医療給付等の事務を処理し、財政責任を持つ運営主体となるため、後期高齢者医療の保険者として位置づけられることとなった。

また、65歳から74歳の「前期高齢者」の医療費については、国民健康保険及び被用者保険の各保険者の75歳未満の加入者数に応じて財政調整を行うこととなった。

なお、前期高齢者の財政調整制度の創設に伴い、退職者医療制度は廃止されることとなったが、団塊世代が退職年齢に差し掛かり、65歳未満の退職者が大量に発生することが見込まれることから、現行制度からの円滑な移行や市町村国保の財政基盤の安定を図る観点から、2014

（平成26）年までの間に退職した者が65歳に達するまでの間は、経過措置として存続することとなった。

（医療費適正化の取組み）急速な高齢化の進展等により2006（平成18）年当時国民医療費の約3分の1を75歳以上の

老人医療費が占めるようになり、2025（平成37）年には国民医療費の半分弱を占めるまでになると予測された。こうした中で、患者自己負担の見直しや、診療報酬改定といった医療費適正化のための短期的な取組みと併せて、中長期的に医療費適正化を図る観点から、2006年の医療保険制度改革においては、医療費の伸びの構造的要因に着目した適正化、効率化を推進していく必要があるとされた。

このため、短期的な取組みを織り込みつつ、中長期的な医療費適正化対策として生活習慣病の予防や平均在院日数の短縮（長期入院の是正のための療養病床の再編成等）の取組みを計画的に進めることで、医療費適正化の総合的な推進を図ることとなった。

また、医療費適正化を計画的に進めていくに当たっては、都道府県ごとに医療費の地域差があることから、地域の医療提供体制に責任を有する都道府県にも関与してもらうことが必要であり、国の責任の下、国と都道府県がともに協力しながら取り組んでいく必要があった。

こうしたことから、国は医療費適正化基本方針を定め、この基本方針に基づき、国と都道府県は「医療費適正化計画」（5か年計画）を策定することとなった。全国医療費適正化計画は、

図表2-5-2 後期高齢者医療制度の概念図

被用者保険

65歳

75歳

国　保被用者保険

後期高齢者

制度間の医療費負担の不均衡の調整75歳

65歳

前期高齢者

公　費保険料支援

国保被用者保険

﹇独立制度﹈

老人保健制度

退職者医療

退職者医療（経過措置）

＜高齢者の医療の確保に関する法律＞＜現行（老人保健法）＞

○75歳以上の後期高齢者については、その心身の特性や生活実態等を踏まえ、平成20年度に独立した医療制度を創設する。○あわせて、65歳から74歳の前期高齢者については、退職者が国民健康保険に大量に加入し、保険者間で医療費の負担に不均衡が生じていることから、これを調整する制度を創設する。

○現行の退職者医療制度は廃止する。ただし、現行制度からの円滑な移行を図るため、平成26年度までの間における65歳未満の退職者を対象として現行の退職者医療制度を存続させる経過措置を講ずる。

国　保




WIC-154

2012（平成24）年度までに達成する目標として、①国民（住民）の健康の保持の推進に関する目標（生活習慣病対策に対応）、②医療の効率的な提供の推進に関する目標（平均在院日数の短縮に対応）を掲げた。

4 介護保険制度の見直し2000（平成12）年に介護保険がスタートした後の5年間で、要介護認定、要支援認定＊8を受

けた者の数は約218万人から約411万人と2倍近くに伸びたが、特に要支援・要介護1といった軽度者が約2.4倍と大幅に伸びており、要介護認定者全体のおよそ半数を占めるに至った。こうした軽度者は、効果的なサービスを提供することにより、状態が維持・改善する可能性が高いと考えられていたが、従来のサービスでは、こうした軽度者の状態の改善・悪化防止に必ずしもつながっていないとの指摘がなされていた。また、一人暮らし高齢者や認知症高齢者の増加により、こうした者を地域で支える必要性も高まってきた。

このため、2005（平成17）年6月に成立した介護保険法改正法においては、新予防給付や地域支援事業＊9が創設された（図表2-5-3）。

このうち新予防給付については、状態の維持・改善の可能性が高い軽度者に対する給付（予防給付）の内容や提供方法を見直し、介護予防ケアマネジメントは地域包括支援センター＊10が行うこととし、通所系サービス（通所介護・通所リハビリテーション）において、運動器の機能向上、栄養改善、口腔機能向上など新たなメニューとして位置づけるなどの見直しが行われた。

一方、地域支援事業については、要支援・要介護になる前の段階からの介護予防を推進するため、ハイリスク・アプローチ＊11の観点から、要支援・要介護になるおそれの高い65歳以上の者を二次予防事業＊12の対象者とし、介護予防事業を実施した。

また、新たな介護サービス体系として、地域密着型サービスを創設し、身近な地域で地域の特性に応じた多様で柔軟なサービス提供を目指し、小規模多機能型居宅介護や夜間対応型訪問介護等を制度化した。

さらに、同法改正では、施設における食費・居住費について在宅と施設の利用者負担の公平性の観点から、介護保険給付の対象外とした。

5 障害者福祉の改革（支援費制度の導入）

1997（平成5）年11月に厚生省は、中央社会福祉審議会に社会福祉構造改革分科会を設置し、社会福祉事業を取り巻く環境の変化や、少子高齢社会において増大・多様化する福祉需要に対応し、利用者の信頼と納得が得られる福祉サービスが効率的に提供されるよう、社会福祉サービスの利用方法や社会福祉法人の在り方、利用者の権利擁護の方策など社会福祉制度全般に通じる事項の改革を内容とする社会福祉基礎構造改革についての検討を始め、その結果を踏まえて「社会福祉の増進のための社会福祉事業法等の一部を改正する法律案」（社会福祉事業法等改正一括法案）を国会に上程、2000（平成12）年5月の通常国会で成立・公布をみた。

＊8 介護保険の給付を受けるためには、寝たきりや認知症などサービスが必要な状態かどうかの認定（要介護認定または要支援認定）を受けることが必要となる。

＊9 2006（平成18）年度から、要介護・要支援状態になる前からの介護予防を推進するとともに、地域における包括的・継続的なマネジメント機能を強化する観点から市町村が実施する地域支援事業を創設し、1）介護予防事業、2）包括的支援事業、3）任意事業を行うものとしている。

＊10 地域支援事業の拠点として、介護予防プランの策定等介護予防事業等を提供する施設。＊11 疾病について発生しやすい高いリスクを持った人を対象に絞り込んで対処する方法。＊12 二次予防事業とは、要介護・要支援状態となる可能性の高い65歳以上の者を対象として、状態の維持改善、悪化防止のため、運

動・栄養・口腔等のプログラムを実施する事業。2010（平成22）年7月まで、「特定高齢者施策」と称した。


77

第2章


WIC-155

図表2-5-3 介護保険制度の見直し

Ⅰ　改正の概要

（1）新予防給付の創設要介護状態等の軽減、悪化防止に効果的な、軽度者を対象とする新たな予防給付

を創設介護予防マネジメントは｢地域包括支援センター｣等が実施

（2）地域支援事業の創設要支援・要介護になるおそれのある高齢者を対象とした効果的な介護予防事業を、

介護保険制度に新たに位置付け

1　予防重視型システムへの転換

（1）介護サービス情報の公表介護サービス事業者に事業所情報の公表を義務付け

（2）事業者規制の見直し指定の更新制の導入、欠格要件の見直し等

（3）ケアマネジメントの見直しケアマネジャーの資格の更新制の導入、研修の義務化等

4　サービスの質の確保・向上

（1）「痴呆」の名称を「認知症」へ変更（2）養護老人ホーム、在宅介護支援センターに係る規定の見直し（3）社会福祉施設職員等退職手当共済制度の見直し

介護保険適用施設等への公的助成の見直し、給付水準等の見直し

7　その他

政府は、介護保険制度の被保険者及び保険給付を受けられる者の範囲について、社会保障に関する制度全般についての一体的な見直しと併せて検討を行い、平成二十一年度を目途として所要の措置を講ずるものとする。

6　被保険者・受給者の範囲（附則検討規定）

介護保険法附則第2条に基づき、制度の持続可能性の確保、明るく活力ある超高齢社会の構築、社会保障の総合化を基本的視点として、制度全般について見直しを行う。

・軽度者（要支援、要介護1）の大幅な増加

・軽度者に対するサービスが、状態の改善につながっていない

・在宅と施設の利用者負担の公平性

・介護保険と年金給付の重複の是正

・一人暮らし高齢者や認知症高齢者の増加

・在宅支援の強化・高齢者虐待への対応・医療と介護との連携

・指定取消事業者の増加など質の確保が課題

・利用者によるサービスの選択を通じた質の向上

・実効ある事後規制ルール・ケアマネジメントの公平・公正の確保

・低所得者への配慮・利用者の利便性の向上・市町村の事務負担の軽減・より主体性を発揮した保険運営

（1）居住費・食費の見直し介護保険3施設（ショートステイを含む）等の居住費・食費について、保険給付の

対象外に（2）低所得者に対する配慮

低所得者の施設利用が困難にならないよう、負担軽減を図る観点から新たな補足的給付を創設

2　施設給付の見直し

（1）第1号保険料の見直し①設定方法の見直し低所得者に対する保険料軽減など負担能力をきめ細かく反映した保険料設定に〔政令事項〕②徴収方法の見直し特別徴収（年金からの天引き）の対象を遺族年金、障害年金へ拡大特別徴収対象者の把握時期の複数回化

（2）要介護認定の見直し・申請代行、委託調査の見直し

（3）市町村の保険者機能の強化・都道府県知事の事業者指定に当たり、市町村長の関与を強化・市町村長の事業所への調査権限の強化・市町村事務の外部委託等に関する規定の整備

5　負担の在り方・制度運営の見直し

（1）地域密着型サービスの創設身近な地域で、地域の特性に応じた多様で柔軟なサービス提供が可能となるよう、

「地域密着型サービス」を創設（例）小規模多機能型居宅介護、認知症高齢者グループホーム、認知症高齢者専用デイサー

ビス、夜間対応型訪問介護等（2）地域包括支援センターの創設

地域におけるⅰ）介護予防マネジメント、ⅱ）総合的な相談窓口機能、ⅲ）権利擁護、ⅳ）包括的・継続的マネジメントの支援を担う「地域包括支援センター」を創設

（3）居住系サービスの充実・ケア付き居住施設の充実・有料老人ホームの見直し

3　新たなサービス体系の確立

Ⅱ　施行期日　平成18年4月１日7（1）の「痴呆」の名称の見直しについては公布日施行、2の「施設給付の見直し」については平成17年10月施行、5（1）②の特別徴収対象者の把握時期の複数回化については平成18年10月施行




WIC-156

この改革の中で、障害者福祉サービスについては、より利用者の立場に立った制度を構築するため、従来の行政処分によりサービス内容を決定する福祉サービスの利用方式（措置制度）を改め、利用者が事業者と対等な関係に基づきサービスを選択する利用方式（支援費制度）を導入し、利用者保護と権利擁護、福祉サービスの評価システムや情報公開などによる福祉の質の向上と、事業の透明性の確保、都道府県地域福祉支援計画、市町村地域福祉計画の策定などによる地域福祉の推進を目指した。

（障害者自立支援法の制定）支援費制度導入以降、在宅サービスを中心に予想を上回るサービス利用の拡大が行われたもの

の、地域によるばらつきや未実施の市町村が見られたほか、精神障害者に対する福祉サービスの立ち遅れが指摘された。また、長年にわたり障害福祉サービスを支えてきた現行の施設や事業体系については、利用者の入所期間の長期化等により、その本来の機能と利用者の実態がかい離する等の状況にあったほか、「地域生活移行」や「就労支援」といった新たな課題への対応が求められた。さらに、在宅サービスの費用について安定的な財源が確保される仕組みになっていない等の問題もあった。

このため、当面する支援費制度が抱える問題に対応するだけでなく、これまでの障害者福祉の課題について、障害者の自立支援という観点から総合的に見直すことを目的として、2005（平成17）年に「障害者自立支援法」が制定された（図表2-5-4）。

障害者自立支援法では、それまで分かれていた身体・知的・精神の3障害の制度を一元化し、日中活動支援と夜間の居住支援を分離させ、また、市町村に実施主体を一元化した。33種類に分かれた施設体系を6つの事業に再編するとともに、新たに就労支援事業等を創設した。また、支援の必要度を判定する障害程度区分を導入するとともに、安定的に財源を確保するため、国の費用負担を義務化し、利用者にも応分の負担を求めることとした。

図表2-5-4 障害者自立支援法の概要

障害者施策を3障害一元化

就労支援の抜本的強化

安定的な財源の確保

利用者本位のサービス体系に再編

支給決定の透明化、明確化

現状

現状

現状

現状

現状

自立と共生の社会を実現

障害者が地域で暮らせる社会に

・3障害（身体、知的、精神）ばらばらの制度体系（精神障害者は支援費制度の対象外）・実施主体は都道府県、市町村に二分化

・障害種別ごとに複雑な施設・事業体系・入所期間の長期化などにより、本来の施設目的と利用者の実態とが乖離

・養護学校卒業者の55％は福祉施設に入所・就労を理由とする施設退所者はわずか1％

・全国共通の利用ルール（支援の必要度を判定する客観的基準）がない・支給決定のプロセスが不透明

・新規利用者は急増する見込み・不確実な国の費用負担の仕組み

○3障害の制度格差を解消し、精神障害者を対象に○市町村に実施主体を一元化し、都道府県はこれをバックアップ

○33種類に分かれた施設体系を6つの事業に再編し、日中活動支援と夜間の居住支援を分離　あわせて、「地域生活支援」「就労支援」のための事業や重度の障害者を対象としたサービスを創設○規制緩和を進め既存の社会資源を活用

○新たな就労支援事業を創設○雇用施策との連携を強化

○支援の必要度に関する客観的な尺度（障害程度区分）を導入○審査会の意見聴取など支給決定プロセスを透明化

○国の費用負担の責任を強化（費用の1/2を負担）○利用者も応分の費用を負担し、皆で支える仕組みに

法律による改革


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第2章


WIC-157

6 本格的な少子社会への対応（少子化傾向の定着と少子化対策の推進）

「エンゼルプラン」策定後も少子化が更に進行したことから、新たな対策が求められた。少子化進行の主な要因としては、晩婚化・非婚化の進行等による未婚率の上昇が挙げられた。また、その背景として固定的な性別役割分業を前提とした職場優先の企業風土、核家族化や都市化の進行等により、仕事と子育ての両立の負担感が増大していることや、子育てそのものの負担感が増大していることがあると考えられた。このため、仕事と子育ての両立に係る負担感や子育ての負担感を緩和・除去し、安心して子育てができるような環境整備を図るため、1999（平成11）年12月に「少子化対策推進基本方針」（少子化対策推進関係閣僚会議）が策定され、この基本方針に基づき同月に「重点的に推進すべき少子化対策の具体的実施計画について」（新エンゼルプラン）が策定された。さらに、2002（平成14）年、少子化対策の一層の充実に関する提案として

「少子化対策プラスワン」が取りまとめられ、「子育てと仕事の両立支援」が中心であった従前の対策に加え、「男性を含めた働き方の見直し」、「地域における子育て支援」、「社会保障における次世代支援」、「子どもの社会性の向上や自立の促進」が方向として示された。同プランでは、社会全体での次世代の育成を支援することを表すため、「次世代育成支援」という言葉が政府の公式文書として初めて使用された。「少子化対策プラスワン」を踏まえて、2003（平成15）年には「次世代育成支援対策推進法」

が制定され、次代の社会を担う子どもが健やかに生まれ、かつ育成される環境の整備を図るため、次世代育成支援対策についての基本理念が定められた。同時に、地方公共団体と合わせて事業主に対して次世代育成支援に向けた具体的な行動計画の策定が義務づけられた。また、同年には「少子化社会対策基本法」が成立し、2004（平成16）年12月に「子ども・子育て応援プラン」が策定された。

7 安心して働くことができる環境整備と雇用のセーフティネットの強化2008（平成20）年のリーマン・ショック前後の厳しい経済状況の中で、フルタイムで働いて

も生活保護の水準にも達しない収入しか得られない「ワーキングプア」の増大や「派遣切り」に象徴される非正規労働者の雇止めなどが社会問題となった。

こうした状況に対応するため、雇用調整助成金等の拡充のほか、2009（平成21）年に雇用保険法が改正され、雇用保険の適用範囲の拡大や受給資格要件の緩和等を行い、セーフティネット

（安全網）機能の強化を図られた。一方、就業形態が多様化したことにより、労働者の労働条件が個別に決定・変更されるように

なり、個別労働紛争が増大した。このため、2007（平成19）年に「労働契約法」が制定され、労働契約についての基本的なルールが明確化された。




WIC-158

第6節政権交代と社会保障


⑥政権交代と社会保障 2009（平成21）年政権交代2010（平成22）年「自殺・うつ病等対策プロジェクト

チーム」発足

診療報酬本体のプラス改定

子ども手当の支給

「子ども・子育て新システムの基本制度案要綱」決定

「障害者制度改革の推進のための基本的な方向について」（閣議決定）

父子家庭に児童扶養手当支給2011（平成23）年東日本大震災 2011（平成23）年「ねんきんネット」開始

「社会保障・税一体改革成案」（政府・与党社会保障改革検討本部決定）

「年金確保支援法」成立

求職者支援制度の創設（予定）2012（平成24）年介護保険における介護サービスの

基盤強化（予定）

1 政権交代後における社会保障制度見直しの主な動き2009（平成21）年8月に実施された総選挙の結果、9月に政権が交代した。新政権下では、

社会保障費の自然増から毎年2,200億円を削減するとした方針は廃止され、診療報酬本体について10年ぶりのプラス改定の実施や子ども手当の支給、前政権下で廃止された生活保護における母子加算の復活等が行われた。

また、第4章で述べるように、2010（平成22）年10月以降、社会保障・税一体改革の議論が進められ、2011（平成23）年6月末には「社会保障・税一体改革成案」が取りまとめられた。

2 診療報酬プラス改定と新たな高齢者医療制度の検討（診療報酬本体のプラス改定）

2010（平成22）年度の診療報酬改定では、厳しい経済状況や保険財政の下ではあるものの、日本の置かれている医療の危機的な状況を解消し、国民に安心感を与える医療を実現していくとの認識の下、 2000（平成12）年度以来10年ぶりのネットプラス改定（0.19％）、診療報酬本体についていえば、前回改定の4倍以上のプラス改定（0.38％→1.55％）を行った。

この改定率の下で、救急、産科、小児科、外科等の医療の再建や病院勤務医の負担軽減を重点課題とし、救命患者の受け入れ体制が充実している救命救急センターの評価の引上げ、緊急搬送された妊産婦を受け入れた場合の評価の引上げ、多職種からなるチームによる取組みの評価等を行った。

さらに、75歳以上という年齢に着目した後期高齢者に関連する診療報酬（終末期相談支援料等）については、後期高齢者医療制度本体の廃止に先行して廃止した＊1。

（新たな高齢者医療制度の検討）後期高齢者医療制度については、75歳以上の高齢者を年齢到達でそれまでの保険制度から分

＊1 「平成22年版厚生労働白書」239ページ参照


81

第2章

第6節　政権交代と社会保障

WIC-159

離・区分すること、75歳以上の被用者の方は傷病手当金等を受けられず、保険料も全額自己負担となったこと、被扶養者であった方も保険料を負担することとなったこと等について、国民の十分な理解を得ることができなかった。

こうしたことから、後期高齢者医療制度に代わる新たな制度の具体的な在り方を検討するため、2009（平成21）年11月から厚生労働大臣主宰の「高齢者医療制度改革会議」が開催され、制度廃止に向け2010年12月に最終的な取りまとめが行われた。

改革会議で取りまとめられた新たな制度案では、①加入する制度を年齢で区分せず、75歳以上の高齢者の方も現役世代と同様に国民健康保険か被用者保険に加入することとした上で、②約8割の高齢者が加入することとなる国民健康保険の財政運営について、段階的に都道府県単位化を図り、国民皆保険の基盤である国民健康保険の安定的な運営を確保することとしており、厚生労働省としては、この最終取りまとめを踏まえ、制度改革の実現に向けて取り組んでいくこととなった＊2。

3 子ども手当の支給と子ども・子育て新システムの検討（子ども手当の創設）

日本の総人口は横ばいであり、減少局面を迎えているが、国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来人口（2006年12月推計）」によれば、今後、一層少子高齢化が進行し、本格的な人口減少社会になることが示された。2010（平成22）年の合計特殊出生率は1.39（概数値）で前年を上回ったが、少子化の流れを変えるためには、安心して子どもを産み育てることができる環境整備が求められている。特に子育て世帯からは、子育てや教育費等への経済的支援を求める声が強かった。また、他の先進諸国と比べ、子育てに係る経済支援の手薄さが問題視された。こうした中、2010年1月に少子化社会対策基本法に基づく施策の新しい大綱として、「子ども・子育てビジョン」が閣議決定された。

その後、子育て負担の軽減を図りつつ、次世代を担う子どもを社会全体で支える観点から、中学校修了までの児童を対象として新たに「子ども手当」の支給が、同年6月より始まった。

（幼保一体化を含む子ども・子育て支援のための包括的・一元的な制度の構築）「明日の安心と成長のための緊急経済対策」（2009年12月8日閣議決定）に基づき、幼保一体

化を含む新たな次世代育成支援のための包括的・一元的なシステムの構築について検討を行うため、2010（平成22）年1月に関係閣僚で構成する「子ども・子育て新システム検討会議」が開催され、同年6月には同検討会議で取りまとめられた「子ども・子育て新システムの基本制度案要綱」が、全閣僚で構成する少子化社会対策会議において決定された＊3。

（ひとり親家庭に対する支援制度の見直し）生活保護の母子加算（月額23,260円（子一人、居宅【1級地】））については、一般母子世帯

と生活保護を受給している被保護母子世帯との消費水準の均衡を図ることを目的として段階的に縮減し、2009年3月31日をもって廃止された。しかし、生活保護を受給している世帯の子どもは、特に教育等の面で不利な状況に置かれており、子どもの貧困解消を図ることにより、子どもの教育機会を確保し、貧困の連鎖を防止できるよう、2009年12月に復活したところであり、2010年度においても引き続き支給することとなった＊4。

また、ひとり親家庭の自立支援の拡充を図るため、これまで児童扶養手当の支給対象でなかっ

＊2 「平成23年版厚生労働白書」第2部239ページ参照＊3 「平成23年版厚生労働白書」第2部173ページ参照＊4 「平成22年版厚生労働白書」335ページ参照




WIC-160

た父子家庭にも児童扶養手当を支給することを内容とする「児童扶養手当法の一部を改正する法律」が2010（平成22）年5月に制定され、同年8月1日から施行された＊5。

4 年金記録問題への取組みと無年金・低年金問題への対応年金記録の誤りによって、本来受給できるはずの年金額が支給されないといった「消えた年金

問題」については、2007（平成19）年以降大きく報道され、関連した個々の問題が明らかになるごとに国民から極めて大きな批判が起きた。

こうした年金記録問題については、「国家プロジェクト」として、2010（平成22）年度、2011（平成23）年度の2年間に集中的に取り組み、2013（平成25）年度までの4年間にできる限りの取組みを進めているところであり、これまでに約1,600万件（1,584万件：2011年6月末現在）の記録を基礎年金番号に統合したほか、記録回復後に年金を支払うまでの期間を短縮するなどの実績をあげている。

また、2010年10月からは検索システムを用いた紙台帳等とコンピュター記録の突き合わせを開始し、2011年1月には全国29のすべての作業拠点で記録の確認作業を行っている。

さらに、同年2月末には、インターネットを利用して、いつでも手軽に自分自身の年金記録を確認することができる「ねんきんネット」がスタートしたところであり、これらの取組みを通じて、引き続き年金記録の回復に努めている＊6。

一方、無年金・低年金問題への対応も重要な問題になっていることを踏まえ、将来の無年金・低年金の発生を防止し、国民の高齢期における所得の確保をより一層支援する観点から、国民年金保険料の納付期間を2年から10年に延長する（3年間の時限措置）等の措置を行うことを盛り込んだ「国民年金及び企業年金等による高齢期における所得の確保を支援するための国民年金法等の一部を改正する法律」（年金確保支援法）が第177回国会において成立した。

5 介護サービスの基盤強化のための介護保険法の改正介護保険制度については、2005（平成17）年の介護保険法改正において予防重視型システム

への転換、地域を中心とした新たなサービス体系としての地域密着型サービスの導入、地域包括支援センターの創設等、地域包括ケアシステム（日常生活圏域において、医療、介護、予防、住まい、生活支援サービスが切れ目なく継続的かつ一体的に提供される体制の整備）の確立に向けてその一歩を踏み出した。

一方、今後、高齢化が一層進展していく中で、介護費用の増大とそれに伴う介護保険料の上昇、都市部等の急速な高齢化の進展、認知症を有する人や単身・高齢者のみの世帯の増加、介護人材の確保などに更に取り組む必要がある。

このような状況を踏まえ、高齢者が住み慣れた地域で自立して暮らすことを支援し、将来にわたって持続可能な介護保険制度を構築するため、2010（平成22）年5月から、社会保障審議会介護保険部会において議論が行われた。ここでの議論を踏まえ、地域包括ケアの推進と、2012

（平成24）年度から始まる第5期介護保険事業計画に向けた必要な見直しを盛り込んだ「介護サービスの基盤強化のための介護保険法等の一部を改正する法律」が第177回国会において成立し、2012（平成24）年4月1日に施行（一部は公布日である2011年6月22日に施行）されることとなった＊7。

＊5 「平成22年版厚生労働白書」187ページ参照＊6 「平成23年版厚生労働白書」第2部228ページ参照＊7 「平成23年版厚生労働白書」第2部312ページ参照


83

第2章

第6節　政権交代と社会保障

WIC-161

6 障害者制度改革の検討障害者の権利に関する条約（仮称）の締結に必要な制度改革を行うため、2009（平成21）年

12月8日に閣議決定により「障がい者制度改革推進本部」が内閣に設置された。また、同本部の下で2010（平成22）年1月から、障害者等を中心に構成された「障がい者制度改革推進会議」

（以下「推進会議」という。）において、障害者に係る制度の改革についての議論が行われた。推進会議での議論を踏まえて2010年6月29日に閣議決定された「障害者制度改革の推進の

ための基本的な方向について」において、応益負担を原則とする現行の障害者自立支援法を廃止し、制度の谷間のない支援の提供、個々のニーズに基づいた地域生活支援体系の整備等を内容とする「障害者総合福祉法」（仮称）を制定することとされた＊8。

7 自殺・うつ病等対策自殺者数は1998（平成10）年以降、13年連続で年間3万人を超える深刻な状況であり、警察庁の

統計によると、2010（平成22）年の自殺者数は31,690人で、前年に比べ1,155人（3.5％）減少した。自殺の背景には多様かつ複合的要因が関連するが、特に、うつ病等の精神疾患が関連することが

多い。例えば警察庁の統計によれば、2010年における自殺者について、自殺の原因・動機が特定された者のうち、うつ病への罹患が自殺の原因・動機の一つとして推定できる者は約3割に及んでいる。

うつ病等の気分障害患者数は100万人を超え、うつ病はもはや国民病ともいえる状況であることも踏まえ、自殺対策の推進に当たっては、うつ病等の状態にある者へ適切な支援を行う取組みが重要であるといえる。

従前からも厚生労働省として各般の対策に取り組んでいたが、2010年1月には、厚生労働省において「自殺・うつ病等対策プロジェクトチーム」を開催し、同年5月に、悩みがある人を早く的確に支援につなぐゲートキーパー機能の充実や、職場のメンタルヘルス対策など、厚生労働分野において今後重点的に講ずべき対策をとりまとめた。続いて、同年7月より、プロジェクトチームにおいて、向精神薬の処方の在り方等について検討を進め、同年9月に、薬剤師の活用やガイドラインの作成等、過量服薬の課題の解決に向けて実施する取組みをとりまとめた＊9。

8 求職者支援制度の創設短期に離職することにより、雇用保険の受給資格を満たさない者、受給期間が終了しても再就

職できない者、週20時間未満の短時間労働者、自営廃業者等雇用保険を受給できない者等に対するセーフティネットとして緊急人材育成支援事業＊10が創設され、職業訓練、再就職、生活への総合的な支援を図ったが、雇用保険を受給できない方々に対する支援については、公労使の三者構成による審議会（労働政策審議会職業安定分科会雇用保部会及び職業能力開発分科会）において、「緊急人材育成支援事業」の実施状況等を踏まえて検討が行われた。

検討の結果、恒久的な制度として雇用保険を受給できない求職者に対し、職業訓練を実施するとともに、職業訓練期間中の生活を支援し、職業訓練を受けることを容易にするための給付金を支給すること等を通じ、その就職を支援するための求職者支援制度を創設するための「職業訓練の実施等による特定求職者の就職の支援に関する法律」が2011年5月13日に成立し、同年10月1日より施行されることとなった＊11。＊8 「平成23年版厚生労働白書」第2部319ページ参照＊9 「平成23年版厚生労働白書」第2部359ページ参照＊10 雇用保険を受給できない者に対する職業訓練（「基金訓練」）と生活保障のための給付制度（「訓練・生活支援給付金」）及び融資制

度（「訓練・生活支援資金融資」）が創設された。＊11「平成23年版厚生労働白書」第2部192ページ参照




WIC-162

半世紀間の皆保険・皆年金を中心とした社会保障の成果を検証する

第3章

第3章では、「①　これまでの社会保障の充実」「②　サービスを提供する基盤の整備」「③　社会保障を取り巻く環境の変化への対応」「④　保険料や公費の負担」の4つの視点から、半世紀間の皆保険・皆年金を中心とした社会保障の成果を検証する。

①これまでの社会保障の充実　・�日本の社会保障は社会保険を中心に拡充。　　�年金、介護などで「家族間の私的扶養」から「社会全体で負担」という姿に。

　・�国民皆保険の実現により、死亡率は低下し、平均寿命は世界最高水準に到達。

　・�年金の給付額も改善を重ね、高齢者世帯の経済状態は改善。

　・�介護保険は利用者の選択により保健、医療、福祉にわたる総合的なサービスを実現。

②サービスを提供する基盤の整備　・�国民皆保険により医療施設数や従事者数は増加。　　�特に、「自由開業医制」、保険証1枚でどの医療機関にもかかれる「フリーアクセス」、「診療報酬出来高払制」は民間医療機関の整備を促した。

　・�一方、「社会的入院」「3時間待ちの3分診療」などが問題になった。また、近年は地方を中心に医師不足が叫ばれ、特に小児医、産科医等は需要に対応できていない。医療施設の機能分化と相互連携での推進で対応。

　・�介護保険により介護職員が増加し、特定非営利活動法人や株式会社など様々な主体が参入。

③社会保障を取り巻く環境の変化への対応　・�経済状況の変化に加え、急速な高齢化の中で、社会保障も給付改善一辺倒を見直す。

　・�産業構造の変化への対応が必要に。当初、国民健康保険、国民年金の加入者の多くは農林水産業、自営業者。しかし、今や国民健康保険の加入者の多くは高齢者と低所得者となり、見直しが必要に。

　・�疾病構造の変化、死亡者に占める高齢者の割合の高まりに、在宅医療の充実などの対応が必要に。

　・生活水準、権利意識の向上への対応も必要に。

④保険料や公費の負担　・�給付改善や高齢化に伴う給付増加等を背景に、年金では賦課方式への接近、医療保険では高齢者医療を支える制度間調整のための拠出金負担により、現役世代の保険料が引上げられてきた。

　・�一方、国民健康保険、国民年金の保険料収納率は長期漸減傾向に。

　・�各保険制度の財政力の違い、保険料引上げ抑制への対応のため、公費を順次拡充。社会保障関係費は、今後、毎年1兆円を超える自然増の見込。

①　これまでの社会保障の充実社会保険制度は給付と負担の関係が明確で、権利性、普遍性という観点からメリットがあり、

日本の社会保障は社会保険制度を中心に拡充されてきた。年金、介護など、従来、家族間の私的扶養により負担されていたものが外部化され、社会全体で負担されるようになった。

戦後の衛生水準の向上、栄養の改善等に加え、国民皆保険の実現及びその後の給付の拡大による受療率の伸長もあって、死亡率が低下し、平均寿命は世界最高水準になった。

年金の給付額も当初は低かったが、改善を重ねるとともに、物価スライド制の導入によりオイルショック等のインフレ時も実質的な給付の維持が可能となった。また、賃金スライドにより経済成長の成果を高齢者にも及ぼすことができた。こうした公的年金制度の成熟により、高齢者世帯の家計が支えられ、高齢者世帯の経済状況は改善されてきた。

介護保険制度は、社会保険方式の採用により、社会全体で介護を支える新たな仕組みとして創設された。利用者の選択により保健、医療、福祉にわたる介護サービスが総合的に利用できるようになり、受給者数は増加していった。

②　サービスを提供する基盤の整備国民皆保険の実現は、医療施設数や医療従事者の増加という点でも成果をあげた。国民皆保険

に加えて、施設基準を満たせばどこでも自由に開業ができる自由開業医制、保険証1枚でどの医

第3章　半世紀間の皆保険・皆年金を中心とした社会保障の成果を検証する

85

第3章

WIC-163

療機関にもかかれるフリーアクセス、個々の診療行為に価格をつけてその合計で報酬を支払う診療報酬出来高払制といった特徴は、特に個人、医療法人という民間医療施設の整備を促し、医療従事者も大幅に増加した。国民皆保険導入時に大きな問題であった無医地区の問題も解消されていった。

また、日本の医療はOECD加盟国の中でも、GDP比、一人当たりの医療費いずれでも比較的低い費用で医療を提供している。

医療上の必要性がないのに入院している「社会的入院」や患者の大病院志向、専門医志向による「3時間待ちの3分診療」などの問題には、医療施設の機能分化と相互連携の推進などの対応が行われた。

介護サービスについても、社会福祉法人、医療法人等を中心に施設ケアが進められてきたが、1990年代以降、在宅サービスの強化、在宅と施設の連携等が積極的に進められた。特に介護保険制度の実施以降は、介護サービス施設・事業所数や介護職員数が増加し、特定非営利活動法人や株式会社など様々な主体が介護サービスに参入してきた。

③　社会保障を取り巻く環境の変化への対応日本経済は、第1次オイルショックを契機に高度成長から安定成長に移行し、バブル経済とそ

の崩壊を経て、低成長、マイナス成長の時代に移行した。こうした経済状況に加え、急速に進展する高齢化の中で、社会保障も給付改善一辺倒という状況ではなくなった。

国民皆保険・皆年金実現当初の国民健康保険、国民年金の対象者の多くは農業、自営業等であった。しかし、現在では国民健康保険をみると、産業構造の変化により農業、自営業等が減少し、高齢者と低所得者の保険としての性格が強まっている。こうした変化への対応のために医療保険、年金制度の見直しも進められた。

また、疾病構造の変化や死亡者に占める高齢者の割合が高まったことに対応して、医療施設の急性期、回復期、慢性期の機能分化と各施設の連携、在宅医療の充実等が図られ、介護保険制度も創設された。生活習慣病の予防対策も強化された。医学、医療技術の進歩に対応して、新しい技術や医薬品が順次医療保険の適用対象となり、多くの国民がその恩恵を享受できた。

さらに、国民の生活水準の向上に対応した医療保険、介護保険における療養環境への配慮、国民の権利意識の高まりに対応したインフォームド・コンセントの考え方の普及や福祉における利用者とサービス提供者間での契約への変更などが行われた。個人の意識の変化に対応し、介護保険等のように世帯ではなく、個人単位で保険料を納付し保険給付がなされるという仕組みも広がってきた。

④　保険料や公費の負担給付の改善や高齢化に伴う給付増加等を背景に、特に年金では賦課方式への接近、医療保険で

は高齢者医療を支える制度間調整のための拠出金負担により、現役世代の保険料は引上げられている。

国民健康保険、国民年金の保険料収納率は長期漸減傾向にある。国民年金は平成12年の法改正による年金事務の国への引上げに伴い更に低下した。

各保険制度の財政力の違いへの対応、保険料引上げの抑制等のために国費を中心に公費負担が行われている。国民年金、国民健康保険、協会けんぽ（旧政府管掌健康保険）についても公費が順次拡充されてきた。社会保障関係費は、今後、毎年1兆円を超える自然増が見込まれている。




WIC-164

第1節これまでの社会保障の充実

1 社会保険制度を中心とした社会保障の拡充国民皆保険・皆年金の実現により、日本の社会保障の根幹は社会保険であることが明確となっ

た。その後50年にわたり、国民皆保険・皆年金は、傷病や老齢、障害といった国民が生きていく上でのリスクをカバーし、国民の生活の安定、更には社会、経済の発展に大きく貢献してきている。今や国民皆保険・皆年金は日本の基礎的な社会インフラとなっている。

国民皆保険・皆年金の実現は、日本の社会保障が貧困者を支援する救貧から、貧困に陥ることを防止する防貧へと展開した大きなエポックであった。各人の自立・自助を国民相互の共助・連帯の仕組みを通じて支援することを基本とし、しかもそれは全国民に参加を求め、給付と負担の公平を追求するものであった。

高度経済成長を背景に社会保険給付は拡充されていった。高度経済成長終焉後も、人口構造、産業構造の変化等に対応し、日本社会に欠くことのできない国民皆保険・皆年金を維持していくため、様々な改革が行われてきた。

日本の社会保障は、国民皆保険・皆年金の実現以降、社会保険制度を中心に、順次給付内容を改善してきた。また、社会保障制度の中心は、生活保護や失業対策から、年金、医療へと変遷していった。社会保障給付費は大きく伸びて、1961（昭和36）年には0.8兆円であったものが、2008（平成20）年には94.1兆円まで増大している（図表3-1-1）。

社会保険を中心とする社会保障制度には、病気、失業、高齢・障害による稼得能力の喪失、要介護状態等の事態に対応する機能がある。具体的には、①生活の安定を損なう事態に対して、生活の安定を図り、安心をもたらすための社会的な安定装置（社会的セーフティネット）としての機能、②市場経済では社会的公正が確保されない事態に対して、所得を個人間や世帯間で移転させることにより、所得格差の是正や低所得者の生活の安定を図る所得再配分の機能、③自立した個人が自己責任の下に行動することを原則としつつも、疾病、事故、失業等個人の力では対応しがたい事態等の生活上の不測の事態（リスク）を社会全体で分散する機能、④個々人の生活に安心感を与え、困窮した場合に救済し、所得格差を解消する等により、社会や政治を安定させ、経済の安定、成長に資する機能がある。

その中でも、社会保険制度は、公的扶助等の税財源で賄われる給付と比較すると、①保険料の対価としての給付であることから、サービスの受け手に権利性が認められること、②制度全体では給付水準と保険料負担が連動することから、負担についての納得が得られやすいこと、③個々人への給付が所得の多寡にかかわらずニーズに基づいて行われる普遍性などのメリットがある。

社会保険制度は、戦後の混乱期を乗り越えて、国民生活が向上し、経済成長も進展する中で救貧から防貧へと変化した社会保障のニーズを満たすのに適した方式であった。

また、年金、介護保険といった社会保険制度の導入により、これまで家族間の私的扶養により負担されていたものが外部化され、社会全体で負担されるようになったという側面もあった。これにより、従来、家族内で子どもから親に対してなされていた支援が、社会全体で現役世代から高齢者世代への支援という形で支えられるようになり、実際に家族や子どもがいなくても、高齢期に安心して暮らせるようになった。

国民皆保険・皆年金は、被用者保険と被用者以外の者をカバーする保険（国民健康保険、国民年金）により成立した。高度経済成長等を背景に、社会保険制度の充実は、財政が比較的安定している被用者保険、被用者年金が基本的に先行し、これを国民健康保険、国民年金が後追いする形で進められていった。


87

第3章

第1節　これまでの社会保障の充実

WIC-165

図表3-1-1 社会保障給付費の推移

1970年度 1980年度 1990年度 2000年度 2011年度（予算ベース）

国民所得額（兆円）A 61.0 203.9 346.9 371.8 351.1

給付費総額（兆円）B 3.5 24.8 47.2 78.1 107.8（100.0％）（100.0％）（100.0％）（100.0％）（100.0％）

（内訳）年金 0.9 10.5 24.0 41.2 53.6（24.3％）（42.2％）（50.9％）（52.7％）（49.7％）

医療 2.1 10.7 18.4 26.0 33.6（58.9％）（43.3％）（38.9％）（33.3％）（31.2％）

福祉その他 0.6 3.6 4.8 10.9 20.6（16.8％）（14.5％）（10.2％）（14.0％）（19.1％）

B／A 5.77％ 12.15％ 13.61％ 21.01％ 30.70％

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

年金

（兆円）（万円）

47.2

0.1 0.7

94.1

107.8

78.1

2008（平成 20）

1990（平成 2）

1980（昭和 55）

1970（昭和 45）

1960（昭和 35）

1950（昭和 25）

2000（平成 12）

2011（予算ベース）

年金医療福祉その他一人当たり社会保障給付費

福祉その他

医療

24.8

3.5

一人当たり社会保障給付費（右目盛）

資料：�国立社会保障・人口問題研究所「平成20年度社会保障給付費」、2011年度（予算ベース）は厚生労働省推計、2011年度の国民所得額は平成23年度の経済見通しと経済財政運営の基本的態度（平成23年1月24日閣議決定）

（注） �図中の数値は、1950,1960,1970,1980,1990,2000及び2008並びに2011年度（予算ベース）の社会保障給付費（兆円）である。




WIC-166

2 医療保険制度の充実戦後、死亡率は低下し、平均寿命は世界最高水準になった。2009（平成21）年に産まれた子

どもが75歳まで生きる可能性は、男は71.9％、女は86.5％に達している。また、保健医療水準を示す指標としてよく用いられる乳児死亡率も大幅に低下した。

戦後直後の1947（昭和22）年には、出生後1年未満で死亡する乳児は、出生千人当たり70人を超えており、1960（昭和35）年に入っても出生千人当たり30.7人程度であったのが、2010（平成22）年には2.3人（概数値）まで下がっている（図表3-1-2）。

これらは、戦後の衛生水準の向上、栄養の改善等に加え、国民皆保険制度の実現の大きな成果である。国民皆保険制度の実現によって、誰もが公的な医療保険に加入するようになり、保険証1枚でどの医療機関でも受療できるようになった。これは、フリーアクセスとも呼ばれる日本の医療保険制度の大きな特徴の一つであり、後述する自由開業医制、診療報酬出来高払制と合わせ、必要な医療が国民に対してより円滑に提供されるようになっていった。

保険制度からの給付割合は、国民皆保険成立時には、国民健康保険は5割給付（5割自己負担）が多かったが、1963（昭和38）年には世帯主の7割給付が、1968（昭和43）年から家族の7割給付が実現した。被用者保険においても、本人は10割給付であったが、1973（昭和48）年には家族給付が7割に引上げられ、1981（昭和56）年には入院時の家族給付が8割に引上げられた。また、1973（昭和48）年には老人医療費支給制度により老人医療費無料化が実現した。

当初、療養の給付期間（保険診療を受けることのできる期間）は3年間に制限されていたが、1963（昭和38）年にはこの制限が撤廃され、転帰（治癒、死亡又は治療の中断）まで給付されることになった。療養の給付範囲の制限も撤廃され、往診等が給付対象となった。その後、高価な抗生物質、抗がん剤の保険適用なども行われた。

1973（昭和48）年の高額療養費制度の導入により、一部負担が高額になる場合にも負担の上限が設定され、安心して医療を受けられるようになった。入院患者を悩ませていた付添看護等に

図表3-1-2 乳児死亡率の年次推移

○乳児死亡率、新生児死亡率は、戦後大幅に減少した。

乳児死亡

新生児死亡

生後4週未満

生後4週以上1年未満

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1947 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

2.31.1

（年）

（出生千対）

資料：�厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注） 2010年は概数値である。


89

第3章


WIC-167

ついても、1994（平成6）年には病院の責任において管理を行う制度に改められ、これに対する保険外の負担も解消されている。また、在宅療養のための医療行為や訪問看護も保険給付に含められた。

このような医療保険制度の充実により、国民の受療率も高齢者を中心に伸長していった。現在、後期高齢者＊1(※)以外の一人当たり診療費は18.2万円かかっており、年間8.1件受療している。他方、後期高齢者は一人当たり85.2万円の医療費がかかっており、年間18.8件受療している（図表3-1-3）。

図表3-1-3 高齢者と高齢者以外の比較

後期高齢者（A）後期高齢者以外（B）比率（A）／（B）1人当たり診療費（年額・円） 852,246 182,194 4.7倍受診率（100人当たり） 1,875 806 2.3倍1件当たり日数（日） 3.0� 1.9 1.5倍1日当たり診療費（円） 15,283 11,672 1.3倍資料：厚生労働省保険局「医療保険に関する基礎資料（平成22年12月）」（注）数値はすべて入院、入院外、歯科の計である。

しかしながら、第2章で述べたとおり、第1次オイルショック以降、経済成長の鈍化や人口高齢化の進展等を受け、医療保険制度にも様々な調整の必要性が生じてきた。被用者保険の本人給付をみても、1984（昭和59）年には9割に、1997（平成9）年には8割に、2002（平成14）年には7割に引下げられ、ここに至って、被用者保険と国民健康保険の給付率が一致することとなった。老人医療費支給制度も老人保健制度、後期高齢者医療制度と変遷している。

3 年金制度の充実平均余命の伸長により老後の生活は著しく長くなったが、他方、核家族化の進行に伴う高齢者

との同居の減少、扶養意識の変化、定年のない第1次産業従事者の減少、経済成長に伴う若年層の地方から都市への移動等により、老後を私的扶養に頼ることは困難となっていった。こうした中で老後の生活を支える柱となったのが公的年金制度である。

日本の公的年金は、全国民が加入する皆年金制度であり、当初は被用者用の厚生年金や共済年金とそれ以外の者を対象とする国民年金に分かれていたが、現在では全国民共通の基礎年金と被用者等の上乗せ年金からなる二階建ての構造で、終身給付を行っている。

国民年金の給付額は当初低かったが、順次引上げられていった。物価スライド制の導入により、オイルショック等のインフレ時も実質的な給付が維持された。被用者年金も、物価スライド制に加え、賃金スライドの実施により、経済成長の成果を既に退職していた高齢者にも及ぼすことができた。これは、公的年金制度の大きな成果である。

現在では、被用者年金は、現役時代の収入のおおむね6割程度の水準を維持するというモデルが設定されている。これは現役世代の実質賃金の動向、労働力人口の減少といった要因により給付水準を変動させることとされており、2004（平成16）年の改正時には、2033（平成25）年には50.2％になるものと見込まれた。また、基礎年金は、老後の基礎的な支出をまかなうという考え方で給付水準が設定されている。

国民皆年金実現当初は、給付額の低い無拠出制の福祉年金の受給者が多かったが、制度の成熟

＊1� 75歳以上の方及び一定程度の障害を有するとの認定を受けた65歳以上75歳未満の方




WIC-168

に伴って受給額も増加している。2010（平成22）年3月現在、年金受給者数は、国民年金では2,765万人であり、その平均受給額は5.4万円、被用者年金では1,646万人で平均的受給額は厚生年金の場合で15.7万円となっている。なお、2010（平成22）年の初任給は、大学卒業者が月額19.7万円、高校卒業者が15.8万円である（図表3-1-4）。

日本の公的年金に対する支出はGDPの8.7％であり、OECD平均の7.2％を上回っている。これは、65歳以上人口の生産年齢人口に対する比率が34.4％であり、OECD平均の23.8％を大幅に超えていることも影響している。

高齢者の家計をみると、年金が所得の70.6％を占めている。経年的にみても、1978年には34.1％であったのが、公的年金制度の成熟等にともない、1993年には54.8％に増加している。一方で、稼働所得は1978年の42.7％から17.7％まで下降している。また、全世帯所得を100としたときの高齢者世帯の所得は1978年には45.7％であったのが、1993年には48.7％となり、2008年には54.2％となっている。公的年金制度の成熟により、高齢者世帯の家計が支えられ、高齢者世帯の経済状況が全世帯平均としてはかなり改善していることがわかる（図表3-1-5）。

2010（平成22）年に実施された内閣府「第7回高齢者の生活と意識に関する国際比較調査」

図表3-1-5 高齢者世帯の所得の経年変化

○�高齢者世帯の所得は、年金制度の充実に伴い、「公的年金・恩給」の占める割合が増加する一方、全世帯平均と比較して改善している。

稼働所得公的年金・恩給財産所得

年金以外の社会保障給付金

その他の所得

17.7

36.0

42.7

70.6

54.8

34.1

6

6.5

10.4

1.1

1.4

2.7

4.7

1.3

10.1

0 20 40 60 80 100

2008

1993

1978

（％）

（年）45.7

全世帯の平均所得を100にした場合

48.7

54.2

資料：�厚生労働省大臣官房統計情報部「国民生活基礎調査」より厚生労働省政策統括官付政策評価官室作成（注） 1．「稼働所得」とは、雇用者所得、事業所得、農耕・畜産所得、家内労働所得をいう。

2．1978年、1993年は、「その他の所得」に「個人年金」が含まれている。3．2008年は、「家賃・地代の所得」と「利子・配当金」を「財産所得」として一括している。

図表3-1-4 日本の公的年金給付の現状

老齢基礎年金等受給権者数老齢年金平均年金月額国民年金 2,765 万人 5.4 万円厚生年金 1,385 15.7共済組合 261 17.1計 4,411 －

資料：厚生労働省年金局「平成21年度　厚生年金保険・国民年金事業年報」


91

第3章


WIC-169

によれば、日本の60歳以上の高齢者は、「経済的に日々の暮らしに困っているか」という質問に「困っていない」という回答が55.5％、「あまり困っていない」が27.3％であり、アメリカ（「困っていない」、「あまり困っていない」が、それぞれ31.2％、31.7％）、韓国（同11.2％、36.2％）、ドイツ（同38.4％、37.3％）、スウェーデン（58.4％、30.5％）と比してスウェーデンに次いで高くなっており、比較的生活が安定していると考えていることが示唆される（図表3-1-6）。

図表3-1-6 第7回高齢者の生活と意識に関する国際比較調査の結果

○�日本の高齢者は、「日々の暮らしに困ることがあるか」という問に「困っていない」と回答した者の割合が比較的高い。

0

10

20

30

40

50

60

日本アメリカ韓国ドイツスウェーデン

困っている少し困っているあまり困っていない困っていない

（％）

4.68

18.6

5.62.5

12.6

29.1

33.9

17.9

8.6

27.331.7

36.2 37.3

30.5

55.5

31.2

11.2

38.4

58.4

（参考）日本アメリカ韓国ドイツスウェーデン

第1回

第2回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第1回

第2回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第1回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第3回

第4回

第5回

第6回

第7回

第5回

第7回

困っている 3.5 4.0 3.4 3.8 6.0 3.1 4.6 9.9 4.8 3.9 4.5 6.7 3.9 8.0 36.3 28.0 15.8 23.0 18.1 18.6 1.5 1.8 3.2 6.2 5.6 4.9 2.5少し困っている 10.2 11.8 15.6 15.9 17.6 11.4 12.6 18.4 13.0 16.3 24.8 24.8 23.7 29.1 25.5 31.7 32.8 38.6 31.5 33.9 5.7 6.3 16.2 23.7 17.9 22.1 8.6あまり困っていない 26.0 31.0 41.8 38.5 38.0 28.3 27.3 23.8 21.1 23.9 25.7 27.9 36.1 31.7 30.4 33.7 44.1 31.8 39.0 36.2 24.8 28.2 46.6 36.8 37.3 44.6 30.5困っていない 59.1 52.7 38.4 41.5 38.3 57.1 55.5 47.3 60.6 55.1 44.3 39.7 36.1 31.2 7.4 6.5 7.1 6.6 11.4 11.2 67.9 63.0 34.1 33.3 38.4 28.5 58.4

資料：�内閣府「第7回高齢者の生活と意識に関する国際比較調査（2010年）」（注） Q20．「経済的に日々の暮らしに困ることがあるか」という問に対する回答

このように大きな成果を上げている公的年金制度であるが、急速な少子高齢化の進展等を受けて、年金支給開始年齢の引上げ、保険料水準固定方式、マクロ経済スライドの導入など様々な調整が行われてきた。

また、被保険者が死亡した場合に、死亡した者によって生計を維持されていた子のある妻、子を対象として遺族基礎年金、生計を維持されていた妻、子に遺族厚生年金が支給されるほか、被保険者が障害となった場合には、障害基礎年金、障害厚生年金が支給される。

また、20歳前に障害を負った場合にも障害基礎年金が支給される。




WIC-170

4 介護保険制度2000（平成12）年には老人福祉と老人保健の両制度が再編され、介護保険制度がスタートし

た。介護保険制度は、給付と負担の関係が明確な社会保険方式により、社会全体で介護を支える新たな仕組みを創設し、利用者の選択により保健、医療、福祉にわたる介護サービスを総合的に利用できるようにしたものである。原則として65歳以上の者が要介護状態になった場合等にサービスが提供され、65歳以上の被保険者数は、2000年の2,165万人から2010（平成22）年には2,895万人に増加している（図表3-1-7）。要介護認定者は、218万人から2010年には487万人に増加しており、特に要支援・要介護1といった軽度者がより多く増加している（図表3-1-8）。サービス受給者も2000年の149万人から2010年には403万人へと増加しており、2009

（平成21）年4月現在、294万人が在宅サービスを、25万人が地域密着型サービスを、84万人が施設サービスを受給しているところである（図表3-1-9）。介護保険の総費用は、2000年度の3.6兆円から2011（平成23）年度には8.3兆円（予算額）となっている。

介護保険制度は、制度スタートから11年を経た今日、既に社会に完全に定着している。加えて、地域包括支援の考え方や、予防給付、地域密着型サービスなど、住み慣れた地域で暮らし続けることを支援するためのスキームを加えるなど、発展を続けており、国民の老後の要介護リスクを大きくカバーしている。

図表3-1-7 介護保険制度の実施状況

①　65歳以上被保険者数の推移　・65歳以上の被保険者数は、10年で約730万人（34％）増加。

2000年4月末 2003年4月末 2010年4月末被保険者数 2,165万人 2,398万人 2,895万人

②　要介護（要支援）認定者数の推移　・要介護認定を受けている者は、10年で約269万人（123％）増加。

2000年4月末 2003年4月末 2010年4月末認定者数 218万人 348万人 487万人

③　要介護（要支援）認定の申請件数　・要介護認定の申請件数は、9年で約231万件（86％）増加。

注：�2004年から要介護更新認定の有効期間を最大2年としたため、2008年の一年間の申請件数は2003年より少なくなっている。

2000年度 2003年度 2008年度申請件数 269万件 547万件 500万件

資料：厚生労働省老健局「介護保険事業状況報告」


93

第3章


WIC-171

図表3-1-8 要介護度別認定者数の推移

○要介護認定者数は増加。特に、軽度、中程度の者の増加率が高い。

67.45.9

52.7 55.1 57.5 60.4

52.1 62.9 66.2 65.4

65.5

4 0.1 0133.2 138.7 87.676.9 78.8 85.2

61.4 65.1 75.6 80.6 82.3 85.452.7

56 65.2 71.1 73.8 71.349.752.5 54.7 57.9 59 6346.546.5 48.9 50 51.5 56.4

29.1 32 39.8 60.150.5 4.555.1 70.9 89.1

107125.2

39.4

57.164.1

59.5

4931.7

39.435.8

43.149.2

33.936.5

39.442.4

47.9

2934.1

38.141.4

45.5

要支援要支援１要支援２経過的要介護１要介護２要介護３要介護４要介護５

（単位：万人）

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

計１２３％

要介護

５９４％

４８６％

３１２５％

２１１７％

１

１５１％経過的要介護

要支援

２

１

２１８２５８

３０３

３４９３８７

４１１４３５４４１

2008 2000年と2010年の比較

４５５

2009

４８７４６９

2010（年）

資料：�厚生労働省老健局「介護保険事業状況報告」他（注）数値は4月末日

図表3-1-9 介護サービス受給者数の推移

○サービス受給者数は、10年で約254万人（170％）増加。○特に、居宅サービスの伸びが大きい。（10年で203％増）

居宅サービス（2009年4月サービス分は、介護予防サービスを含む）施設サービス地域密着型サービス（地域密着型介護予防サービスを含む）

１４９万人

４０３万人（万人）

52 84

2597

294

0

100

200

300

400

2010年４月サービス分

１７０％増（全体）

２０３％増（居宅）

６２％増（施設）

2000年４月サービス分

資料：�厚生労働省老健局「介護保険事業状況報告」（注） 1．�介護予防サービス、地域密着型サービス及び地域密着型介護予防サービスは、2005年の介護保健制度改正

に伴って創設された。2．各サービス受給者の合計とサービス受給者は端数調整のため一致しない。




WIC-172

第2節サービスを提供する基盤の整備

1 医療提供体制の整備国民皆保険の実現は、医療施設数及び医療従事者の大幅な増加という点でも大きな成果を上げ

た。日本の医療制度においては、国民皆保険に加えて、保険証1枚でどの医療機関にもかかれるフリーアクセス、施設基準を満たせばどこでも自由に開業ができる自由開業医制、検査、投薬、処置といった個々の診療行為に価格を付けてその合計で報酬を支払う診療報酬出来高払制といった特徴があり、これらが特に個人、医療法人という民間医療施設の整備を促した。

病院の病床数は、1952（昭和27）年には40万床以下であったのが、1965（昭和40）年には80万床を超え、2009（平成21）年の調査では160万床を超えている。公的医療機関の整備も進められたが、医療法人制度が創設された1950（昭和25）年以降民間病院の増加が著しく、1955（昭和30）年の19万8千床から、10年間で42万4千床と約2倍に増加している。医学部定員も1961（昭和36）年時点では2,840人であったが、現在8,900人程度まで拡大されている。医師数も1970年代は10万人程度であったのが、2008（平成20）年には28万7千人に増加した。人口10万人あたりの医師も100人程度から225人程度に増加している。

このほか、2008年の医師・歯科医師・薬剤師調査では、歯科医師9万9千人、薬剤師26万8千人、2008年の衛生行政報告例では、看護師87万7千人、助産師2万8千人、保健師4万3千人等となっており、絶対数でも対人口比でも、医療従事者数は大幅に増加した。

国民皆保険導入時に「保険あって医療なし」とされた無医地区問題も、国民皆保険制度の実現

図表3-2-1 OECD加盟国の医療費の状況（2008年）

○OECD加盟国の中で、我が国の保険医療支出のGDP比および一人当たり総保険医療支出は平均をやや下回る。

国　　　名総医療費の対GDP比（％）

一人当たり�医療費（ドル）

備　考順位順位

アメリカ合衆国 16.0� 1� 7,538� 1フランス 11.2� 2� 3,696� 10スイス 10.7� 3� 4,627� 3� ＊ドイツ 10.5� 4� 3,737� 9オーストリア 10.5� 4� 3,970� 7カナダ 10.4� 6� 4,079� 5� ＊ベルギー 10.2� 7� 3,677� 11� ＊ポルトガル 9.9� 8� 2,151� 23� ※オランダ 9.9� 8� 4,063� 6� ＊ニュージーランド 9.8� 10� 2,683� 22デンマーク 9.7� 11� 3,540� 12� ※ギリシャ 9.7� 12� 2,687� 21� ※スウェーデン 9.4� 13� 3,470� 13アイスランド 9.1� 14� 3,359� 14イタリア 9.1� 14� 2,870� 19スペイン 9.0� 16� 2,902� 18

国　　　名総医療費の対GDP比（％）

一人当たり�医療費（ドル）

備　考順位順位

英国 8.7� 17� 3,129� 16アイルランド 8.7� 17� 3,793� 8ノルウェー 8.5� 19� 5,003� 2� ＊オーストラリア 8.5� 19� 3,353� 15� ※フィンランド 8.4� 21� 3,008� 17日本 8.1� 22� 2,729� 20� ※スロバキア 7.8� 23� 1,738� 26ハンガリー 7.3� 24� 1,437� 27ルクセンブルク 7.2� 25� 4,210� 4� ※チェコ 7.1� 26� 1,781� 25ポーランド 7.0� 27� 1,213� 28チリ 6.9� 28� 999� 29韓国 6.5� 29� 1,801� 24トルコ 6.0� 30� 767� 31� ※メキシコ 5.9� 31� 852� 30OECD平均 9.0� 3,060

資料：「OECD　HEALTH　DATA　2010」（注） 1．上記各項目の順位は、OECD加盟国間におけるもの

2．※の数値は2007年のデータ（ただし、ポルトガル、ルクセンブルクは2006年のデータ）3．＊の数値は予測値


95

第3章

第2節　サービスを提供する基盤の整備

WIC-173

等を一つの契機に大幅に解消されてきた。1956（昭和31）年当時の無医町村は165あったが、これらは解消した。また、これに準じる無医地区が728あったが、離島をはじめとした僻地医療の問題はなお存在しつつも、交通事情がよくなったこと等により、当時と比べれば状況は格段に良くなっている。

日本の医療は、諸外国と比して、平均余命、アクセスの良さ等で高い実績を残す一方、医療費という面ではより少ない医療費で賄われている。日本の保健医療支出はGDPの8.1％であり、OECD平均の9.0％より低い。また、一人当たり保健医療支出は、2,729ドルとなっており、OECD平均の3,060ドルより安い。特に、日本が他国と比して高齢化が進展している影響も考慮すれば、日本はGDP比、一人当たり医療費いずれでみても比較的低い費用で医療を提供できているということができる（図表3-2-1）。

また、日本では、医療従事者数でも諸外国と比して遜色ない水準を達成している。医師数は、人口千人当たり2.2人とやや低いが、看護師数は9.5人となっている。

1985（昭和60）年の医療法改正による医療計画の導入は、医療施設の整備を量から質に転換するひとつの契機であった。医療従事者数では遜色なくとも、病床数が他国と比較して圧倒的に多いため、病床100床当たり医師数、看護職員数は医師で3分の1から5分の1程度、看護師で2分の1から5分の1程度になっている。また、平均在院日数は他国の3倍から5倍となっている（図表3-2-2）。長期入院患者については、医療上の必要性がないのに入院している「社会的入院」の存在が指摘されるなど、入院患者にとって相応しい療養環境の確保や医療資源の効率的な活用の必要性が指摘されていた。また、患者の大病院志向・専門医志向は、大学病院等の比較的規模の大きな医療機関において「3時間待ちの3分診療」と称されるような外来患者の集中を招き、他方では、1人で担当する病床の多さと相俟って、病院従事者の疲弊を招いているといわれている。近年では、地方を中心に医師の不足が叫ばれ、特に、小児医療、産科医等は需要に対応できていない傾向にあり、救急医療でも問題が指摘されている（図表3-2-3）。

図表3-2-2 医療提供体制の各国比較

○�我が国は、他国と比べて平均在院日数が長い。人口当たり病床数が多く、結果として、病床当たりの医療従事者数が少なくなっている。

国名平均在院日数

人口千人当たり病床数

病床百床当たり医師数

人口千人当たり医師数

病床百床当たり看護職員数

人口千人当たり看護職員数

日本 33.2 13.8 15.7 2.2 69.4 9.5

ドイツ 9.9 8.2 43.3 3.6 130.0 10.7

フランス 12.9 6.9 48.5 3.3 115.2 7.9

英国 8.1 3.4 76.5 2.6 279.6 9.5（予測値）

アメリカ 6.3 3.1（予測値） 77.9 2.4 344.2 10.8

資料：「OECD�Health�Data　2010」（注） 1．�医師数は臨床医師数（ただし、フランスにおいては研究機関等に勤務し実際に臨床にあたらない医師も含

む）2．�看護職員数は臨床看護師数（ただし、フランスとアメリカにおいては研究機関等に勤務し実際に臨床にあ

たらない看護職員も含む）　　�3．�平均在院日数の算定の対象病床はOECDの統計上、以下の通り各国で定義が異なっている。

日本：全病院の病床　ドイツ：急性期病床、精神病床、予防治療施設及びリハビリ施設の病床（ナーシングホームの病床を除く）　フランス：急性期病床、長期病床、精神病床、その他の病床　英国：英国国営医療サービス事業に登録されている全病床（長期病床を除く）　アメリカ：アメリカ病院協会に登録されている全病院の病床

4．�日本における病床種別ごとの平均在院日数は、一般病床18.5日、療養病床179.5日、精神病床307.4日　（資料）：厚生労働省大臣官房統計情報部「平成21年病院報告」




WIC-174

このような医療提供体制に関わる問題については、制度的には特定機能病院や急性期病院、長期療養型の病院といった病院の機能分化が進められるとともに、病院と診療所の機能分化及び連携確保や在宅医療を推進することなどで対応が図られてきている。また、診療報酬体系については、急性期入院医療に対して疾病の特性及び重症度を反映した包括評価（DPC/PDPS　診断群分類に基づく1日あたり定額報酬算定制度）や慢性期入院医療に対して病態、日常生活動作能力

（ADL）、看護の必要度等に応じた包括評価が導入された。大病院への外来集中の是正についても、フリーアクセスの原則を維持しつつ、患者の選択により200床以上の病院で初診を受けた場合に追加的な料金を徴収することを可能とすること（選定療養）など診療報酬上も、病院と診療所の機能分化を図っている。「社会的入院」対策としては老人保健施設が制度化され、医療保険財源を用いつつ医療ニーズと福祉ニーズを併せ持つ高齢者のニーズに対応することとされ、さらには介護保険が制度化されることになった。

2 介護サービス提供の促進2000（平成12）年に制度化された介護保険制度も、医療保険制度の場合と同様に、介護サー

ビス施設・事業所数を増加させるという効果をもたらした（図表3-2-4）。高齢者の介護サービスについては、一般の医療機関が受け皿となるという実態もあったが、まずは社会福祉法人等により運営される特別養護老人ホーム、後には医療法人等により運営される老人保健施設や療養型病床群が加わった施設ケアが中心となってきた。1990年代以降、在宅サービスの強化、在宅と施設の連携等が積極的に進められ、介護保険制度の導入後には、特定非営利活動法人や株式会社等様々な主体が介護サービスに参入するようになった。

2008（平成20）年10月の介護サービス事業所は、訪問介護が2万事業所、通所介護が2万2千事業所等となっている。また、介護老人福祉施設が6,015施設、介護老人保健施設が3,500施設、介護療養型医療施設が2,252施設となっている。居宅介護事業所の設置主体については、営利企業が37.2％、社会福祉法人が30.7％等となっており、比率では営利企業が社会福祉法人を

図表3-2-3 救急出動件数及び搬送人員の推移

○�救急出動件数及び搬送人員数ともに、10年間で急増しているが、搬送人員数の伸びは、主に軽症者・中等症者の搬送人員増によるものである。

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

救急出動件数搬送人員

1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008（年）

全体軽症中等症重症

354.1 178.3 125.9 49.8

467.9 237.8 175.8 53.7

平成11年救急出動件数搬送人員

3,930,999件3,761,119人

平成21年救急出動件数搬送人員

5,125,936件4,686,045人

5,500,000（件・人）

5,000,000

4,500,000

4,000,000

3,500,000

3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0

5,125,936

4,686,045

10年間で・救急出動件数は約120万件（約30%）増加・搬送人員は約92万人（約25%）増加

1998年

2008年

万人

資料：�総務省消防庁「平成22年版救急・救助の現況」（注） 1．1998年以降の救急出動件数及び搬送人員については、ヘリコプター出動分を含む。

2．各年とも1月から12月までの数値である。


97

第3章

第2節　サービスを提供する基盤の整備

WIC-175

上回っている。介護老人福祉施設は社会福祉法人が91.5％、介護老人保健施設及び介護療養型医療施設では、医療法人がそれぞれ73.6％及び80.3％となっている。また、介護職員は、2000年の約55万人から、2006（平成18）年には約117万人まで増加している。

第3節社会保障を取り巻く環境の変化への対応

1 経済基調の変化、産業構造の変化への対応国民皆保険・皆年金が実施された当初には、実は右肩上がりの経済成長、多産多死社会から少

産少死社会に移行する際に生じる人口ボーナス（生産年齢人口比率が高いこと）という給付改善を図っていく上での恵まれた状況があった。しかし、経済状況は、第1次オイルショックを契機として高度経済成長から安定成長に移行し、バブル経済とその崩壊を経て、低成長、マイナス成長の時代へと移行した。さらには、急速に高齢化が進展するなかで、社会保障も給付改善一辺倒ではいけなくなった。

国民皆保険・皆年金が実現できたのは、被用者保険の被保険者以外のすべての国民を国民健康保険、国民年金の対象としたことによる。これらの制度の当初の対象者の多くは、農業、自営業者等であった。国民健康保険の被保険者の状況をみると、 1965（昭和40）年には、農林水産業38.9％、自営業23.5％であり、無職は6.1％にすぎなかった。その後、産業構造の変化に伴い、

図表3-2-4 介護施設数、介護職員等の推移

○特に、1990年代以降、在宅サービスを中心に事業所数、介護職員数が大幅増加。

特別養護老人ホーム

ホームヘルパー

デイサービス

ショートステイ

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009（年）

（人）（施設数）

ホームヘルパー数

社会福祉施設等数

資料：�厚生労働省大臣官房統計情報部「社会福祉行政業務報告」、「介護サービス施設・事業所調査」、「社会福祉施設等調査」

（注） 1．�平成21年は調査方法の変更等による回収率変動の影響を受けているため、数量を示す施設数の実数は平成20年以前との年次比較に適さない。

2．�ホームヘルパーについて、1999年までは「社会福祉行政業務報告」、2000年以降は「介護サービス施設・事業所調査」による。

3．�特別養護老人ホームについては「社会福祉行政業務報告」による。4．�デイサービスセンターについては「介護サービス施設・事業所調査」において「通所介護」として把握し

た数値。5．�ショートステイについては、1999年以前は「社会福祉施設等調査」において「老人短期入居施設」として

把握した数値であり、2000年以降は「介護サービス施設・事業所調査」において「短期入所生活介護」として把握した数値。




WIC-176

2009（平成21）年には無職者が36.7％、被用者（被用者保険の適用を受けないパートタイム労働者等）が32.4％となった（図表3-3-1）。また、高齢化に伴い被保険者の年齢も上昇し、被保険者のうち65歳以上の加入者が31.4％であった。その結果、低所得者と高齢者の保険としての性格が強まっている。

図表3-3-1 国民健康保険の加入者の職業別構成割合

○�国民健康保険の加入者は、農林水産業者と自営業者が過半を占めていたが、現在では、被用者と無職者が過半を占めている。

7.6 7.6 5.7 6.5 9.5 9.2 9.2 10.76.1 7.8

21.2

35.945.4 46.5 47.1

36.2

5.9 4.5

3.6

2.4

2.5 2.3 2.5

5.4

18.029.0

30.7

28.7

26.2 26.3 25.831.0

23.5

29.5

26.8

19.512.5 12.3 12.1 13.7

38.9

21.612.0 7.0 3.8 3.4 3.4 3.0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100（%）

1965 1975 1985 1995 2005 2006 2007 2008 （年）

・農林水産業者・自営業者

・被用者

・その他

・無職

・不明9.8

36.7

5.3

32.4

13.1

2.7

2009

資料：厚生労働省保険局「国民健康保険実態調査報告」（注） �2007年から2008年にかけての加入者の構成割合の変化は、2008年から後期高齢者医療制度が施行されたこ

とに伴い、国民健康保険の加入者が75歳以下となったことが影響している。

1981（昭和56）年に第2次臨時行政調査会が発足し、行政改革が各分野で進められるようになって以降、現在に至るまで、社会保障の各制度についても様々な調整が行われた。全体として、給付の合理化、適正化が進められ、保険料、一部自己負担の引上げが行われたが、特に、国民健康保険、国民年金をどう維持していくかは、国民皆保険・皆年金体制を維持していくための大きな課題であり続けた。

このため、医療保険においては、数次にわたって、自己負担割合の引上げが行われたほか、老人保健制度や後期高齢者医療制度等への拠出金を通じた被用者保険と国民健康保険の制度間調整が強化されていった。年金制度においては、国民年金を被用者を含めた全国民共通の基礎年金制度とした上で国庫負担を基礎年金部分に集中させることとし、併せて、給付水準の適正化がなされ、さらにその後、支給開始年齢の引上げ、保険料水準固定方式、マクロ経済スライドの導入等が行われた。


99

第3章

第3節　社会保障を取り巻く環境の変化への対応

WIC-177

2 疾病構造の変化、科学技術の進歩への対応結核をはじめとする感染症は、衛生水準の向上や抗生物質による治療が行きわたることでかな

り克服され、かつて国民病とまでいわれた結核による死亡者数は大幅に低下した。疾病構造は急性疾患から慢性疾患へと大きく変化したのである。脳血管疾患による死亡も大幅に低下してきている。年齢調整後の死亡率をみると、結核、脳血管疾患を中心に大きく低下してきていることがわかる。他方、高齢化に伴って、死亡数そのものは上昇傾向にある。特に、がんの死亡数が上昇しており、心臓病、肺炎も高齢化の影響で死亡数が上昇している（図表3-3-2）。

図表3-3-2 主要死因別にみた年齢調整後死亡率

○年齢調整後の死亡率は、全般的に低下。特に、結核、脳卒中が大幅に改善。

がん183.3

心臓病74.2

脳卒中50.4

肺炎44.8

肝疾患11.3

結核1.1

肝疾患

心臓病

脳卒中

がん

結核

肺炎

肝疾患

心臓病

脳卒中

がん

結核肺炎

がん92.2

心臓病39.6

脳卒中28.1

結核0.4

肝疾患3.8

肺炎18.6

男性

女性

0

50

100

150

200

250

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009


（年）

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009


（年）

資料：�厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」




WIC-178

また、人口構成の反映でもあるが、死亡者数のうち75歳以上の高齢者の占める割合が上昇し、14歳以下は大幅に減少している。1947（昭和22）年には14歳以下の死亡者数が37.5万人、15歳から64歳が46.3万人であり、1961（昭和36）年にはそれぞれ7.2万人、25.4万人であったが、2010（平成22）年には0.4万人、17.21万人（ともに概数）まで減少した。他方、80歳以上の死亡が1947年には6.24万人であり1961年には11.9万人であったのが、2010年には66.3万人まで上昇しており、死亡者数の過半数を占めるに至っている。死亡率も1982（昭和57）年6.0まで低下したが、その後高齢化の影響で2010年には9.5まで上昇している（図表3-3-3）。

高齢者は、複数の疾患をもつことが多く、その多くは、かつては成人病と呼ばれ、今日では生活習慣病と呼ばれる慢性疾患である。脳血管疾患による死亡自体は医療技術の進歩等により大きく減少したが、脳血管疾患をきっかけに要介護状態となるなど、慢性疾患が悪化した場合には介護等が必要となる場合も多く、入院期間も長期化しやすい傾向がある。

こうした情勢に対応して、既に述べたとおり、医療施設の急性期、回復期、慢性期の機能分化と各施設の連携、在宅医療の充実等が図られ、さらには、老人保健施設が制度化され、介護保険制度が創設された。また、老人保健法に基づく健康診査や、近年では医療保険の保険者にメタボリックシンドロームに該当する被保険者に対する生活習慣改善のための保健指導を義務付けるなど、生活習慣病の予防対策も強化されてきた。

第2次世界大戦後、医学、医療技術や新薬の開発が急速に進展し、新しい診断法、治療法が次々に導入された。感染症に対する抗生物質治療は結核克服に大きな役割を果たし、外科における全身麻酔は様々な疾病の治癒に貢献した。1970年代以降には、CT、MRIなどの診断技術が進歩し、治療技術もカテーテルや内視鏡等を使って行う、より高度な非開胸や非開腹の手術などが盛んに行われるようになった。また、各種抗がん剤等の画期的な新薬も登場した。

こうした新しい医薬品や医療技術は、順次医療保険の適用対象となり、多くの国民がその恩恵

図表3-3-3 年齢階級別に見た死亡者数の推移

○�0～14歳、15～64歳の死亡が多かったが、現在では、65～79歳、80歳以上の死亡がほとんど。高齢化に伴い、人口当たり死亡率は上昇傾向。

死亡率８０歳～

６５～７９歳

１５～６４歳０～１４歳

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

0

20

40

60

80

100

120

1947 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010（年）

死亡率

死亡数

（万人）（人口千対）

資料：�厚生労働省大臣官房統計情報部「人口動態統計」（注） 2010年は概数値である。


101

第3章

第3節　社会保障を取り巻く環境の変化への対応

WIC-179

＊1� �在宅に近い居住環境で、利用者一人ひとりの個性や生活のリズムに沿い、他人との人間関係を築きながら日常生活を営めるように介護を行うこと。

を享受することができたことは、国民皆保険の大きな成果の1つである。さらに、最先端医療をいち早く医療現場に導入するための高度医療、先進医療の仕組みも設けられている。他方、最先端医療では、高価な医療機器、医薬品を用いることが多く、医療費増大の一因になっているとの指摘もなされている。

3 生活水準、権利意識の向上、家族関係の変化への対応国民皆保険・皆年金の実現は画期的なものであったが、普及、定着するに従っていわば当たり

前のこととなり、様々な改善が求められることとなる。高度経済成長に乗って国民の生活水準は向上し、社会保障給付にもそれに対応した改善が求められた。年金支給額の改善については既に述べたとおりであるが、現物給付が原則である医療保険、事実上の現物給付である介護保険に対しては、診療あるいは介護自体の質の確保はもとより、より良い療養環境を望む者が増加し、病床1床当たりの面積を増加させた療養病床の制度化、介護施設における相部屋から個室への移行、さらにはユニットケアの導入＊1など、療養環境への配慮も行われた。

国民の権利意識の向上への対応も求められた。医療機関への受診は当初から患者と医療機関の契約ではあったが、インフォームド・コンセント（医療従事者による適切な説明と患者の理解に基づいた医療）の考え方が普及するに従い、医師から患者への診療内容の説明と患者の同意が重視されるようになった。福祉分野では、かつては行政庁が必要な措置をするという仕組みであったが、利用者とサービス提供者間での契約という仕組みに変わっていき、介護保険制度で定着したといえる。また、介護保険では、ケアマネジャーが本人の意向を確認しながらサービスをコーディネートするという利用者本位の仕組みが整えられた。

戦前の家制度がなくなり、家族関係も、個人の意識も変化した。年金制度、介護保険制度はいうまでもなく、医療保険制度も、従来私的に行われてきた高齢者扶養を社会化したという面があり、これは、国民皆保険・皆年金の実現以来今日まで加速度的に進んでいる。

個人ということでは、社会保障制度においても、個人単位で保険料を納付し、保険給付を受けるという制度が広がった。国民健康保険制度においては、世帯主が全員分の保険料を納付する義務を負い、現金給付等の支払いも世帯主が受け、被用者の医療保険でも加入者本人と扶養親族という世帯を前提とした仕組みになっている。しかし、2000（平成12）年、2008（平成20）年にそれぞれ施行された介護保険制度、後期高齢者医療制度においては一人ひとりが被保険者とされ、保険料納付も、受給も個人の権利、義務となっている。また、様々なライフステージを経ることが多い女性の年金については、専業主婦にも本人名義の基礎年金が保障され、離婚時の厚生年金の分割が制度化された。

国際化に伴い、海外に居住する日本人も、日本国内に居住する外国人も増加した。1982（昭和57）年の難民条約加入に伴い、原則として、外国人に対しても社会保障が適用されることとなった。他方、転勤等で海外に居住する日本人については、年金保険料支払や年金加入期間の問題が生じるが、これについては、社会保障協定による加入関係の整理、給付期間の通算等が行われている。2010（平成22）年末現在、ドイツ、英国、韓国、アメリカ、ベルギー、フランス、カナダ、オーストラリア、オランダ、チェコ、スペイン、アイルランドの12カ国と協定が締結されている。




WIC-180

第4節保険料や公費の負担

1 保険料社会保障給付を行うためには、そのための財源が必要であり、社会保険制度の場合には基本的

には保険料収入によることとなる。日本では何らかの形で公費が投入されていることが多く、その分保険料負担が低く抑えられているが、保険料を負担してはじめて給付を受けられることが原則である。これまでみてきたように、社会保障給付は様々な点で改善・拡充されてきており、加えて、人口高齢化の進展により、社会保障給付の受給者自体が増大している。社会保障給付費の総額は一貫して増大を続け、2010（平成22）年には100兆円を超えている。

社会保険制度を支える保険料の多くを負担しているのが現役世代である。公的年金制度が成熟するに従い、満額に近い金額を受給する高齢者は増加の一途をたどっているが、同時に、日本の公的年金制度の姿は、いわゆる賦課方式に近づいており、給付に必要な金額をその時点の20歳～60歳の現役世代が負担するものとなっている。医療保険、介護保険の保険料は高齢者も負担しているが、高齢者の医療を支える拠出金負担もあって、現役世代の負担は大きくなっている。加えて、高齢化の進展で高齢者数に対する現役世代の比率が低下していることから、現役世代一人ひとりの保険料率は更に引上げられている。

国民年金の保険料は、1961（昭和36）年度の月額150円（35歳以上）から、2010年度の月額1万5,100円まで引上げられている。厚生年金については、1961年の3.5％（月収ベース）から2010年9月の16.058％（総報酬ベース）まで引上げられている（図表3-4-1）。政府管掌健康保険（現　協会けんぽ）の保険料率は、1969（昭和44）年の7.0％（月収ベース）から9.50％（総報酬ベース、全国平均）まで引上げられている（図表3-4-2）。

特に、医療保険においては、健康保険組合や協会けんぽ（旧政府管掌健康保険）の義務的支出

図表3-4-1 年金保険料の変遷

○年金制度の保険料率（額）は順次引上げられてきている。

厚生年金保険料率16.058%

15,100円

国民年金保険料月額

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

（千円）（％）

（年）2010

資料：旧社会保険庁「事業年報」厚生労働省年金局作成資料（注） 1．�厚生年金の保険料率は、2003年4月より総報酬制が導入され、毎月の給与のほか、賞与に対し同率の保険

料率が適用されている。2．�厚生年金の保険料率は第1種被保険者（男子）、1961～69年度の国民年金の保険料月額は20～34歳の額

である。3．�厚生年金保険料率及び国民年金保険料月額は、当該年度中に引上げられた場合は引上げ後の率及び額であ

る。


103

第3章

第4節　保険料や公費の負担

WIC-181

に占める高齢者医療への支援金等の割合は、増加傾向にある（図表3-4-3）。保険とは、本来、リスクに備えて共同で支払った保険料をプールしておき、リスクが顕在化し

たときに給付を行うという性格のものであるが、社会保険である医療保険、年金ともに世代間の所得移転の仕組みとしての性格がより強まってきている。

図表3-4-3 支援金等の推移（健保組合）

法定給付費前期高齢者納付金退職者給付拠出金後期高齢者支援金（老人保健拠出金）

支出に占める高齢者医療分の割合

高齢者医療分

19.7%

24.3%25.2%

30.4%31.4%

32.2%33.8%

33.5%

33.0%

34.1%35.2%

35.5%36.4%

37.3%40.1%

42.6%

41.1%

42.8%44.3%

44.7%42.4%

40.2%40.6%

42.1%

45.8%44.8%47% 48%

50% 51%

億円

19,136

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

S58 S59 S60 S61 S62 S63 H2H1 H3 H7H4 H6H5 H11H9H8 H10 H12 H13 H15H14 H18H17H16 H19 H21H20 H32H27 H37（年）（見通し）

H25

16.0%

19,16219,332

20,5812,1627

2,261623,489

24,60826,344

28,48829,477

30,589

31,60932,337

32,54531,200

31,02530,949

31,22630,539

29,121

29,13530,219

30,62631,888

32,87733,441

34,60035,000

36,10037,100

9,89311,094

12,70014,100

15,70014,800

0 849 1,6301,6251,9642,2822,3272,3412,590

2,7622,9123,310

3,394 3,4643,693

3,822 4,2064,5485,2515,8876,727

7,0147,995

9,39711,441

4,8252,851

2,4001,800

3,6383,8484,5615,3107,504

8,0928,812

10,24710,677

11,28612,375

13,30914,000

15,06515,678

17,10718,801

17,05918,138

18,37916,846

14,42812,355

11,56711,778

13,07913,233

15,50016,600

19,90024,000

資料：厚生労働省保険局作成資料（注） 1．�支出は、法定給付費、前期高齢者納付金（平成19年度以前は退職者給付拠出金）及び後期高齢者支援金

（平成19年度以前は老人保健拠出金）の合計額である。なお、平成20年度以降については、経過措置として存続している退職者給付拠出金及び老人保健拠出金の額も含めている。

2．�過去の数値は決算値（平成21年度は決算見込値）である。3．�平成25年度以降の見通しは、第11回高齢者医療制度改革会議（平成22年10月25日）で公表した試算の

現行ベース（診療報酬改定を折り込んでいない）。

図表3-4-2 医療保険料の変遷

協会けんぽ（旧政管健保）保険料率

健康保険組合平均保険料率

7.4％

9.34％

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006

（％）

（年）20105.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

8.5

9.0

9.5

10.0

資料：旧社会保険庁「事業年報」厚生労働省保険局作成資料（注） 1．�協会けんぽ（旧政管健保）、健康保険組合の各保険料率は、2003年4月より総報酬制が導入され、毎月の

給与のほか、賞与に対し同率の保険料率が適用されている。2．�協会けんぽ（旧政管健保）および健康保険組合の平均保険料率は、介護保険第2号被保険者に該当しない

場合の額である。3．�健康保険組合の平均保険料率は、1980年度までは各組合の一般保険料率の単純平均であり、1981年度以

降は、各組合の一般保険料率と調整保険料率の合計の単純平均である。また、時点は1970年度までは3月末、1971年度以降は2月末である。

4．�協会けんぽ（旧政管健保）保険料率は、当該年度中に引上げられた場合は引上げ後の率である。




WIC-182

2 保険料収納率被用者保険の保険料は給与天引きであることから収納率は基本的に100％であるが、国民年

金、国民健康保険については収納率が問題となる。社会保険制度は社会連帯の仕組みであり、強制加入が原則であることから、低い収納率は制度の根幹に関わる問題となる。国民年金、国民健康保険の保険料の収納率は、経済状況の好転、制度の定着等に伴って、昭和50年代くらいまで上昇した。国民健康保険については、1961（昭和36）年当時は92.85％であったのが、1973

（昭和48）年には96.47％まで上昇した。その後、バブル期をのぞいて長期漸減傾向にある＊1。国民年金についても、1961年に73.9％であったものが、昭和40年代後半から昭和50年代に

かけておおむね95％程度まで上昇した。その後、制度変更による適用拡大があったことなどもあり、平成に入ってからはおおむね85％程度であったが、その後、経済の低成長等の影響もあり、漸減した（図表3-4-4）。

特に、国民年金については、現実の老齢年金受給は将来のものであり、国民健康保険のように直ちに医療を受けることが困難になるというものではないことなどから、納付率が低かったが、2000（平成12）年の法改正による年金事務の国への引き揚げに伴って更に低下した。若い世代を中心に年金制度への信頼が揺らいでいるとの指摘もあり、旧社会保険庁における年金記録問題が影響しているところもあるが、保険料の納付は、マクロ的な財政上の影響はともかく、制度の根幹に関わる問題であり、引き続き、年金記録問題等に誠実に取り組むことで年金制度に対する信頼を確固としたものとするとともに、収納対策の向上に向けた取組みを強化している。

図表3-4-4 国民健康保険、国民年金の収納率の推移

国民年金

国民健康保険

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009

（％）

（年度）

資料：�厚生労働省保険局「国民健康保険事業年報」、旧社会保険庁「事業年報」（注）【国民健康保険】

1．収納率は、居所不明者分調定額を控除した調定額を用いて算出している。（小数点第2位未満四捨五入）2．�2000年度以降の調定額等は、介護納付金を含んでいる。また、2008年度以降は75歳以上の者等が含ま

れていないため、2007年度以前との比較には留意が必要。【国民年金】1．納付率とは、納付対象月数に対する納付月数の割合である。2．�2001年度以前は検認率（「検認実施月数累計」に「現金前納月数累計」を加えた月数を、「検認対象月数累

計」で除したもの）である。

＊1� �2008（平成20）年度後期高齢者医療制度の施行に伴い、収納率の高い75歳以上の被保険者が市町村国保から後期高齢者医療制度へ移行したことや、景気悪化等の影響もあり、収納率は9割を下回った。


105

第3章

第4節　保険料や公費の負担

WIC-183

3 公費負担社会保険制度は保険料により運営されることが基本であるが、支払能力のない者には保険料納

付の免除や軽減を行う必要がある。保険者によって財政力の違いがあり、こうした財政力の格差を考慮することにより、特定の保険者やその加入者に過重な負担が生じないようにすることにより、社会保険制度の持続可能性を担保する必要もある。そして、保険料の上昇を抑制するために公費による補助が行われることもある。

こうしたことから、医療、年金、介護等の各社会保険制度では、保険者の財政力の違い等に着目し、国費を中心とした公費負担割合が原則として5割を超えない範囲で行われてきている。経年的にみても、第2次臨時行政調査会・臨時行政改革推進審議会の時代に国庫負担率が下げられたこともあったが、国民年金、国民健康保険、協会けんぽ（旧政府管掌健康保険）についても公費が順次拡充されてきた（図表3-4-5）。

図表3-4-5 社会保障財源の推移

被保険者拠出事業主負担国庫負担その他公費資産収入その他

29.7

24.1

29.6

28.7

27.9

27.1

26.5

26.4

28.5

27.0

26.2

26.9

22.5

31.4

31.5

31.7

29.7

29.1

30.4

31.2

30.4

41.7

23.1

18.7

21.9

19.5

20.3

24.3

29.2

29.0

26.4

28.3

20.5

9.1

6.6

5.9

4.9

4.1

4.1

3.7

4.1

3.6

4.1

4.2

0.7

16.1

7.2

11.5

12.6

12.8

9.7

8.7

8.8

6.3

4.9

10.5

12.0

4.0

4.0

3.5

2.1

1.8

1.3

1.6

3.8

2.4

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100（%）

2008

2005

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960（年度）

101.5

117.4

90.2

85.1

66.4

48.6

33.5

16.7

5.5

2.4

0.9

総額単位：兆円

資料：�国立社会保障・人口問題研究所「社会保障給付費（平成20年度）」

給付の一定割合という形で公費負担を導入した場合には、給付の増大に対応して公費を増額していくことが必要になる。しかしながら、税収が基本的に経済の成長に対応して伸びるのに対し、社会保障給付の伸びには様々な要因があり、高度経済成長終焉後には、急速な人口高齢化等の影響を受け、社会保障給付が経済成長率を上回って伸びていった。

社会保障給付費をみると、様々な制度改正が行われた1980年代から90年代にかけて公費負担割合が下がったが、その後は上昇傾向を示している。平成23年度予算の一般歳出をみると全体の53.1％、金額にして28.7兆円が社会保障関係費である。社会保障関係費は、今後、毎年1兆円を超える自然増が見込まれているが、一方で、日本の財政状況が非常に厳しい状況にあることから、次章に述べるとおり、社会保障と税の一体改革が検討されることとなった。




WIC-184

これからの社会保障を展望する

第4章

第4章では、社会保障のかかえる課題を俯瞰した上で、現在、議論されている社会保障制度改革について紹介しつつ、今後の社会保障を展望する。社会保障制度の見直しは累次にわたって行われ、今日に至っている。最近においても、社会構造の変化、経済・財政状況、少子化・高齢化の進展などに対応するた

め、社会保障国民会議（2008（平成20）年11月）、安心社会実現会議（2009（平成21）年6月）等において、今後必要となる社会保障制度の機能強化や改革等に関する提言が行われてきた。こうした中で、近年では、第2章でみたように、年金については支給開始年齢引上げ、保険料

水準固定方式やマクロ経済スライドの導入等、医療については新しい高齢者医療制度の創設等、介護については介護保険制度の創設、予防重視型システムの導入等、子育てについては保育所の基盤整備等、各分野で様々な見直しが行われてきた。もっとも、厳しい財政事情、今後の中長期的な経済見通し、社会構造の急激な変化等を踏まえ

ると、それでもなお、社会保障制度の安定性と持続可能性の観点から、さらなる改革が必要な状況である。こうした経緯や実情を継承しつつ、2010（平成22）年10月に内閣総理大臣を本部長とする

政府・与党社会保障改革検討本部が設置された。厚生労働省は、社会保障改革について基本的な考え方と個別分野の方向性を提示した「社会保障制度改革の方向性と具体策－『世代間公平』と『共助』を柱とする持続可能性の高い社会保障制度－」を2011（平成23）年5月12日に公表した。さらに、6月30日に政府・与党社会保障改革検討本部において「社会保障・税一体改革成案」

を決定し、7月1日に閣議報告した。

第4章　これからの社会保障を展望する

107

第4章

WIC-185

第1節今後の社会保障に求められるもの

1 現役世代における社会保障ニーズが高まっている1995（平成7）年の社会保障制度審議会の勧告においては、社会保障の役割として、「広く国

民に健やかで安心できる生活を保障すること」を挙げている。「安心」の源の重要な1つは、安定した雇用により所得が得られるということであるが、完全雇用に近い状況下で日本型雇用（終身雇用、年功序列賃金）が確固として存在していた時期には、この面における社会保障の役割は大きなものではなかった。高度成長期における「安心」は、多くの人にとって、男性を中心とした正社員が日本型雇用により所得を保障され、専業主婦をはじめとした家族による子育て、介護が期待できていたところにあったということができる。医療保険における被扶養配偶者、年金における遺族年金・基礎年金の保障、所得税における配偶者控除あるいは給与における配偶者手当など専業主婦には制度的・経済的な支援もあった。この「安心」を疾病、老齢、障害、失業というリスク対応によって補完するという形で日本の社会保障が発展していった。また、家族、地域のつながりはより密接であり、子育て等に互助が期待できるところも大きかった。日本の社会保障が医療、年金を中心に発展したのはこのためであり、高齢者の介護が家庭のみ

では支えきれなくなると、介護保険の制度化によりこれに対応することとなった。日本で児童手当等の家族給付が欧米より遅れたのも、多くの企業の賃金に配偶者や子どもの扶養手当が設けられていたという点が大きい。ところが、現在では日本型雇用が揺らぎ、雇用情勢の変化により、現役世代の間にも貧困問題

が大きく顕在化している。既にみた雇用情勢の厳しさから、若年者を中心に失業者が増え、就業していても、派遣労働、パートタイム労働等の非正規労働に従事する者が増加している。これらの者は、ワーキングプア、派遣切り等の現象にみられるように、これまでの日本型雇用による生活の保障を受けられず、社会的な地位も確保できない。その上、相対的に給付が手厚い被用者年金、被用者保険の対象から外れることもある。雇い止め等により職を失う可能性がより高いにもかかわらず、失業給付、職業訓練給付等については、すべてが適用されるわけではなく、されても給付水準は正規労働者の場合に比して低くなっている。現役世代は子育て世代でもある。母子家庭など子どもの貧困の問題も注目されており、子育て

世帯への経済的支援を望む声も多い。また、保育所等の現物による子育て支援ニーズは格段に高まっている。現在では夫婦共働き世帯数は専業主婦世帯数を逆転しており、産業構造の変化によって知的労働やサービス業が増加し、更には、人口が減少していくという状況下で、女性労働力への期待は高まりこそすれ減少することはない。日本型雇用の揺らぎや昨今の経済状況により、夫婦揃って働くことが必須となる世帯も増加しているとみられる。単身世帯や共働き世帯の増加のほか、きょうだい数の減少による親族間の支援の低下もある。地域社会での結びつきも薄まっており、結果として、子育て支援という社会保障ニーズが従来にも増して顕在化してきている。少子化の進行については様々な弊害が指摘されているが、社会保障という観点からは、その将

来を担う現役世代の縮小という根幹に関わるものとなる。いわゆる1.57ショックを契機として、少子化への懸念が浸透し、ライフスタイルの問題に踏み込まない前提で、仕事との両立、乳児保育等多様な保育サービスの提供、育児休業制度や子どもを産み育てやすい環境の整備も大きな政策課題になった。保育所の整備は進んでいるが、景気の悪化もあって、都市部を中心に保育所の供給は需要に追いついておらず、待機児童の問題が生じている（図表4-1-1）。また、専業主婦の子育てもそもそも乳幼児に触れた経験がなかったり、地域のつながりが薄れるなか、十分なサポートができているとは言い難い状況である。




WIC-186

図表4-1-1 待機児童数の推移

待機児童数保育所定員

26,383 24,245 23,33819,794

17,926 19,550

25,384 26,275

199203 205

208

211 212

213216

190195200205210215220

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010（年）

30,000

20,000

10,000

待機児童数と保育所定員の推移

保育所定員

待機児童数

（人） (万人)

2003

○2010年4月1日現在の待機児童数は２万６,２７５人（３年続けて増加）○待機児童が多い地域の固定化　・待機児童50人以上の特定市区町村（101市区町村）で待機児童総数の約83％を占める。○低年齢児（0～ 2歳）の待機児童数が全体の約82％○子ども・子育てビジョン（2010年１月29日閣議決定）を策定するとともに、安心こども基金による保育所整備等を推進している。○さらに、「明日の安心と成長のための緊急経済対策」に基づき、地域の余裕スペースの活用等による認可保育所の分園等設置の促進などを進める。

資料：�厚生労働省雇用均等・児童家庭局「保育所の状況（平成22年4月1日）」等

このように、今日では、若い世代の社会保障に対するニーズがより顕在化してきている。しかしながら、社会保障の機能の一つである所得の再配分機能をみても、子育て世帯の相対的貧困率が再配分後で増加するなど、社会保障機能の再配分機能が高齢世代への移転に偏りすぎ、若年の貧困世帯に及んでいないという指摘もある（図表4-1-2）（図表4-1-3）（図表4-1-4）（図表4-1-5）。

図表4-1-2 子ども貧困率、当初所得と再配分後の比較

当初所得所得再分配後の可処分所得

再分配前

再分配後

12.4％13.7％

35（％）

30

25

20

15

10

5

0

オーストラリア

ベルギーカナ

ダチェコ

デンマーク

フィンランド

フランスドイ

ツ

アイルランド

イタリア日本

オランダ

ニュージーランド

ポルトガル

スウェーデンスイ

ス英国アメリカ

○日本の「子どもの貧困率」に関しては、：国際的にみて高い水準にあること：再分配前後で比較した場合に、再分配後の方が貧困率が高くなること（日本のみ）が指摘されている。

所得再分配の前後でみた子どもの貧困率水準の比較（2000年代中頃）

資料：�OECD「�Growing�Unequal�?�（2008）」より厚生労働省政策統括官付社会保障担当参事官室作成


109

第4章

第1節　今後の社会保障に求められるもの

WIC-187

図表4-1-3 所得再分配調査（年齢別当初所得と再配分後所得）

等価当初所得等価再分配所得

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500（万円）

75歳以上

70～74

65～69

60～64

55～59

50～54

45～49

40～44

35～39

30～34

25～29

20～24

15～19

10～14

5～9

0～4

○所得再分配後の「可処分所得」が「当初所得」を上回るのは、６０歳以上。○社会保険料や税の負担を通じ、現役世帯から高齢世代に所得移転が行われている。

資料：�厚生労働省政策統括官付政策評価官室「平成20年所得再分配調査」

図表4-1-4 各国の家族関係社会支出の対GDP比の比較（2007年）

その他の現物給付（Other Benefits in kind）保育・就学前教育（Day-care/Home-help）その他の現金給付（Other Cash Benefit）出産・育児休業給付（Maternity and Parental Leave）家族手当（Family Allowance）

現物給付現金給付

0.30% 0.10%0.62% 0.44%

0.80% 1.03%0.76% 0.75%0.13%

0.18%0.18%

0.26%0.30%

0.36%0.67%

0.08%

0.07%

1.03%0.07%

0.33%

0.31%

0.16%0.63%

0.39%

1.21%

0.95%1.73%

0.03%0.24%

0.12%

0.35%

0.45%

0.13%

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

日本アメリカカナダイタリアドイツフランス英国スウェーデン

0.79%（4兆628億円） 0.65%

（909億1,820万ドル）

1.45%（224億6,610万ユーロ）

1.88%（457億270万ユーロ）

3.27%（458億9,110万ポンド）3.00%

（567億8,270万ユーロ）

3.35%（1,048億4,450万クローネ）

出生率（2009）

（2008）国民負担率（2007）

1.37 2.01 1.68 1.41 1.36 1.99 1.94 1.94

39.5% 34.9% 44.4% 62.5% 52.4% 61.2% 48.3% 64.8%

（%）

0.97%（147億9,590万カナダドル）

0.17%

資料：�OECD:�Social�Expenditure�Database�（Version:�October2010）�2010.11.9取得データ等




WIC-188

2 生活上の困難は複雑化・複合化している第2章で見てきたように、日本の社会保障制度は国民皆保険・皆年金を中核として各時代の

ニーズに対応すべく改善を図ってきた。そして、各制度の改善の多くは、それぞれの制度ごとの改正の中で行われてきた。しかし、複雑化した現代社会では、国民が生活困窮に陥る事情は様々であり、1つの制度の1

つの支援メニューのみで問題が解決するとは限らない。要介護高齢者については、かつて「社会的入院」が問題とされたが、これは福祉施設の不足の

みから発生したわけではない。要介護の高齢者の相当数は、入院治療までが必要かどうかはともかくとして、介護ニーズと医療ニーズを併せ持っていた。従って、老人保健施設が制度化され、さらには医療保険給付の一部を取り込んで介護保険制度が創設された。介護保険制度の大きな柱はケアマネジャーによるケアプランの導入であり、個々の高齢者のニーズと意向に応じたサービス提供が行われるようになった。現在ではさらに介護の枠を超えた対応が求められている。これまで、高齢化問題は若年人口が

流出した地方部においてより深刻に考えられてきたが、今後はかつて都市部に流入してきた層が順次高齢者層に達する。いわゆる団塊の世代はその絶対数も多く、膨大な数の高齢者が都市部に出現することになる。これに伴って要介護の高齢者も非常に数多く出現することが見込まれる。しかしながら、土地代をはじめホテルコストの高い都市部において従前のタイプの介護施設のサービスで対応することは極めて困難であると予想される。こうした状況において、介護、医療の垣根を越え、居宅系あるいは居住系の包括的なケアをどのように提供し、これを地域で支える仕組みをどう作るのかは大きな課題となってくる。要介護状態にまで至らずとも、高齢になれば、日常的な作業、例えば電球の交換にも不便を感

じるようになるし、悪徳商法や振り込め詐欺等に備える必要もある。介護保険から生まれた地域包括ケアの考え方の必要性は広く介護の範囲を超え、地域社会の在り方にまで進んでいく。これは高齢者の問題だけでないことはいうまでもない。現役世代の間にも社会保障ニーズが顕在化していることは既に述べたが、貧困問題であれば、

生活保護等による当面の生活支援と就職先の確保や職業訓練を連携させ、経済的な自立を目指す必要がある。この「福祉から就労へ」という流れは欧米諸国でも広まりつつある。長期の失業により社会から長く孤立してしまっていれば、社会参加への支援も必要である。そもそも貧困に陥

図表4-1-5 所得第1五分位の世帯可処分所得に占める公的移転と税・社会保険料負担の割合

公的移転 2000年前後公的移転 2000年代半ば

アメリカ英国スイ

ス

スウェーデン

スロバキア

ポーランド

ノルウェー

ニュージーランド

オランダ

ルクセンブルグ韓国日本

イタリア

アイルランドドイ

ツ

フランス

フィンランド

デンマーク

チェコ

カナダ

ベルギー

オーストリア

オーストラリア

税・社会保険料 2000年前後税・社会保険料 2000年代半ば

012345678910（%）

資料：�「第3回社会保障改革に関する有識者検討会」資料より抜粋


111

第4章


WIC-189

る原因は様々であり、本人又は家族が病気や障害を抱えていたり、母子家庭だったような場合には、さらに別の支援が必要かもしれない。生活保護、就労支援、障害者支援、母子家庭支援は、それぞれの根拠法に基づく確固とした制度であるが、ここで、必要なのは個々人の状況や過去の経歴等に応じた個別かつ包括的な支援なのである。自殺の原因ともなる多重債務者についても支援の仕方は難しい。どう債務を解消させるのか、

今後の生活をどうするのかはもちろん、債務を作った原因がどこにあってそれをどう改善させるのかが重要となる。関わってくる専門家や行政窓口は複数あるし、本人に調整する能力は必ずしもない。このような場合には、定型的な支援こそむしろ考えにくく、個別かつ包括的な支援でなければならないということになる。もちろん、様々な生活支援ニーズがあるのは現代に限ったことではないが、かつては親族が同

居、近居していたり、親族の数自体が多かったこともあって、親族内でまさに包括的に対応されることが多く、地域からの支援もそれなりにあったものと思われる。しかし、現在では、家庭や地域が変質し、そのような機能が弱くなっている。包括的な支援がなければ本人が自ら多くの制度を調べ、窓口を訪れなければならないが、これ

もそう簡単ではない。そもそも、社会保障は時代のニーズに対応するため各種の制度改正を重ねてきたが、利用者で

ある国民目線で見た場合、複雑、かつ難解なものと思われていないだろうか。その結果、社会保障との間に距離が生じていないだろうか。今回実施した「社会保障に関するアンケート調査」の中では、社会保障制度の認知度を、単に

制度の名称を聞いたことがあるというレベルではなく、より深く知っているか否かを、受給のための手続きをどの程度認識しているかで調査した（図表4-1-6）。その結果は、①�　医療保険制度利用における健康保険証提示の必要性については、「前から知っていた」が93.7％と高い認知度を示したものの、年金受給における請求書提出の必要性や、要介護認定における申請の必要性については、それぞれ61.8％、59.4％と半数をやや超える程度の認知度に留まっている。

②�　制度の利用の有無別にみると、実際に利用したことのない者については、あまり認知されていない結果となっている。

一方で、社会保障サービスの提供に当たっては、専門的な知識や経験をもった職員が対応することが利用者にとっての効果的かつ効率的なサービス提供に必要不可欠であることから、社会保障に関する各種の相談窓口等を整備し、専門職員を配置してきた。




WIC-190

図表4-1-6 社会保障制度の認知度と利用経験

前から知っていたはっきりとは知らなかった

利用したことがある

利用したことがない

知らなかった

無回答

無回答

85.485.4

74.774.7

36.436.4

87.687.6

65.865.8

6.06.0

14.114.1

25.325.3

63.263.2

11.011.0

33.833.8

93.893.8

0.50.5

0.40.4

1.41.4

0.40.4

0.20.2

0 20 40 60 80 100

医療保険制度の利用の有無

年金受給の有無

要介護認定の有無

母子健康手帳の交付の有無

失業手当支給の有無

生活保護受給の有無

＜各制度の利用経験（n＝1342）＞

（％）

93.793.7

61.861.8

59.459.4

70.270.2

85.685.6

48.648.6

4.24.2

26.726.7

26.026.0

14.714.7

10.310.3

34.134.1

1.91.9

11.511.5

14.514.5

13.813.8

3.83.8

17.017.0

0.20.2

0.10.1

1.31.3

0.30.3

0.40.4

0 20 40 60 80 100

医療保険制度利用における健康保険証提示

年金受給における請求書提出

要介護認定における申請

妊娠した際における妊娠届出書提出

失業給付における手続き

生活保護における手続き

＜各制度の認知度（n＝1342）＞

（％）

資料：�厚生労働省政策統括官付政策評価官室委託「社会保障に関するアンケート調査」（2010年度）


113

第4章


WIC-191

しかし、「社会保障に関するアンケート調査」をみると、知っている社会保障の窓口と利用したことがある窓口を尋ねると、利用した社会保障の窓口については知っているという一般的傾向があり、それ以外については、国民生活に直結する年金を扱う年金事務所（旧社会保険事務所）、仕事探しや雇用保険の受給などを扱う公共職業安定所（ハローワーク）、国民健康保険や国民年金等で訪れる市区町村の社会福祉部署などの窓口については認知度が高いが、現在大きな課題となっている児童虐待を扱う児童相談所や不払い残業や職場のいじめ問題などを扱う労働関係の専門的な機関については認知度が高いとは言いがたい（図表4-1-7）。

図表4-1-7 知っている社会保障の窓口と利用したことがある窓口

年金事務所

（旧社会保険事務所）

公共職業安定所

（ハローワーク）

市区町村の

社会福祉部署

保健所

福祉事務所

児童相談所

労働基準監督署

地域包括支援

センター

労働局

婦人相談所

77.974.3

70.366.5

48.2

37.9 36.8

14.7 12.6

27.8

12.3

39.244.4

55.1

6.51.1

8.6

31.1

4.40.8

45.4

24.3

17.2

53.957.7

68.6

7.1 6.5

11.0

30.0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100（％）

知っている窓口（n=1,342）

利用したことがある窓口（n=1,342）

知っている窓口を利用したことがある割合（n＝各窓口を知っている人数）


充実した社会保障を制度として担保したとしても、制度の趣旨に即して活用されることが重要であるが、サービスを必要とする場合にどこに行けばどのような社会保障のサービスが受けられるのかといったことが正確に知られていない状況が垣間見える。いわば、社会保障の各種制度とそのサービスを必要としている方々にかい離があるともいえ

る。こうしたかい離も、社会保障に対する信認の低下をもたらし、包括的支援の必要性を裏付けているといえるのではないか。

3「救貧」、「防貧」から「参加型」へ国民皆保険・皆年金の実現は日本の社会保障が「救貧」から「防貧」へと展開した大きなエ

ポックであった。国民皆保険は日本人の平均寿命の伸びに大きく貢献し、国民皆年金は長くなった老後生活の支えとなった。しかしながら、病気になっても治療を受けることができ、基礎的な生活費も保障されているという状況にあっても、それだけで幸福を感じるということになるだろうか。高齢者の福祉サービスが施設サービス中心から在宅サービスを重視する方向に変わり、在宅医




WIC-192

療が推進されてきたのは、既に述べたように、老後も住み慣れた地域社会で、親族や知人とともに暮らし続けることを可能とするためであった。障害者福祉でも日中の活動支援と夜間の居住支援を分離し、精神科医療でも入院を前提と考えるのではなく地域での生活を支えるためのものとする考え方が示されている。他方、日本の職場、家庭、地域社会は大きく変容している。雇用は不安定化し、単身世帯が増

大し、地域の結びつきは希薄化している。このため、将来の生活への不安に加え、個々人の帰属意識、言いかえれば自らの「居場所」や「こころの拠り所」があるという安心感の動揺をもたらしている。だれにも看取られずに亡くなる孤独死の増大は結びつきの希薄化の典型であろう。職場、家庭、地域社会の変容は、産業構造の変化や地方部から都市部への人口移動、近年では

経済のグローバル化などから生じたものであり、その意味では必然的なものである。しかし、多くの国民が将来の生活に不安を抱いている現在、今後の社会保障に求められる役割

は、社会に安心を取り戻すことにある。様々な不安要因、生活していく上での不安が現実に発生した時のための備えが社会保障制度であり、備えが的確になされ、国民がそれを認識していれば、一人ひとりが安心して暮らせる社会を実現することができる。国民の不安が不安定な雇用や経済情勢、止まらない少子高齢化に加え、家族や社会とのつながりの希薄さや孤立感などに由来しているものであれば、社会保障改革の方向性はそれらを克服することを目指すものでなければならない。すなわち、社会保障の役割として、「救貧」、「防貧」だけでは十分ではないということになる。

これらに加え、すべての人に社会への参加を保障する参加型社会保障（ポジティブ・ウェルフェア）を目指すことが必要なのである。就労あるいは社会参加を通じて、国民が自らの可能性を引き出し、発揮することを支援する。失業によって貧困に陥った人にも単に金銭給付を行うのみではなく、就労支援を併せて行って再就労に結びつけるというトランポリン型の支援が求められている。「福祉から就労へ」という考え方は参加型社会保障の大きな柱の1つということができる。就労以外の社会参加も重要である。かつての地域活動の主役は職住近接の農家や自営業者、専

業主婦等であったが、産業構造の変化や共働き世帯や単身世帯の増加で、こうした人たちは減少している。他方、仕事に没頭してきたサラリーマンの中には、定年退職後に地域とのつながりが持てないでいるというケースもある。地域でのボランティア活動でも趣味のサークルでも、できれば現役のうちから、自分の居場所を地域に見つけられることが重要であり、そのための支援が必要である。そして、こうしたことで、従来支えられる側とされていた高齢者等が支える側にも回ることができれば、新しい形で地域での支え合いが復活することになる。


115

第4章


WIC-193

4 現役世代は社会保障の負担と給付に納得していない少子高齢化の進展に伴う人口構成の変化により、世代間で社会保障の給付と負担との間にアン

バランスが生じている。年金についていえば、1940年生まれの人は保険料納付額の現在価値の6.3倍の給付を受けているが、これが、1960年生まれでは2.9倍、1980年生まれでは2.3倍となるものと見込まれている（図表4-1-8）。日本の年金制度は積立方式でスタートしたが、実質的な賦課方式に移行している。これによって給付金額の物価スライド、賃金スライドが可能となって、大きな成果を挙げたことは既に述べたとおりであるが、その反面、この方式には人口構成が変化した場合には世代によって負担が増減するというマイナス面もある。マクロ経済スライドの導入等はこうした現役世代の負担の伸びを調整するものであった。医療保険制度や介護保険制度は基本的に短期保険であり、各年の保険料が各年の給付財源とな

るが、今後更に増大する高齢者世代が給付の多くを受けることから、人口が減少する現役世代ではひとり一人の負担が重くなり、世代間での給付と負担のバランスが更に悪化する可能性がある。社会保障全体を通じて、現在の高齢者は、現役時代に比較的低い保険料等を負担し、高齢期に入って充実した給付を受けている傾向にある。加えて、現在、日本の公債残高は、総額約900兆円、一世帯でみると4,585万円程度である。

これを現役世代の人口が減少する中、現在及び将来の現役世代か中心となって返済することになる。もちろん、現在の高齢者は、更に前の世代を扶養しつつ保険料も負担してきたという面があ

り、単純に得をしているということはできないし、所得水準が低く、実質的な負担能力が違っていたということもできる。また、年金制度には現に積立金も残っており、そもそも社会連帯の仕組みである社会保険について損得を論ずるのは必ずしも適当ではない。しかしながら、今後を担う若年層の間に制度への不信感・不公平感が強く現れた場合には制度の持続可能性自体が揺らぐことにもなりかねず、今後の社会保障制度の在り方を考える際には留意すべき点の1つではある。

図表4-1-8 年金世代間会計

世代ごとの保険料負担額と年金給付額について○ 平成21年財政検証、基本ケース

平成22（2010）年における年齢（生年）

厚生年金（基礎年金を含む）国民年金保険料負担額

（A）年金給付額

（B）倍率

（B／A）保険料負担額

（a）年金給付額

（b）倍率

（b／a）万円万円万円万円

70歳（1940年生） 900 5,500 6.5 300 1,300 4.5【2005年度時点で換算】（900）（5,600）（300）（1,400）50歳（1960年生） 2,200 6,200 2.9 900 1,700 1.9

【2025年度時点で換算】（1,800）（5,100）（700）（1,400）30歳（1980年生） 4,500 10,400 2.3 1,800 2,700 1.5

【2045年度時点で換算】（3,000）（7,000）（1,200）（1,800）10歳（2000年生） 7,700 17,600 2.3 3,000 4,600 1.5

【2065年度時点で換算】（4,200）（9,700）（1,700）（2,500）資料：�厚生労働省年金局「平成21年財政検証結果レポート」（注） 1．�それぞれ保険料負担額及び年金給付額を65歳時点の価格に換算したもの。（　）内はさらに物価上昇率で

現在価値（平成21年度時点）に割り引いて表示したもの。2．2105年で受給期間が終わる世代について計算した。




WIC-194

前出の「社会保障に関するアンケート調査」結果によると、「あなたの一生涯における社会保障の給付と負担」について、40歳代以下では、50％以上の者が「自分が一生涯で負担した分よりもかなり少ない給付しか受けないと思う」と回答しており、25％以上の者が「自分が一生涯で負担した分よりやや少ない給付しか受けないと思う」と回答しているのに対して、70歳代では、「自分で負担した分よりもかなり多くの給付を受けると思う」が10％以上、「やや多くの給付を受けると思う」との回答が30％程度おり、年代が下がるにつれて、給付より負担が多くなると感じている傾向が現れている（図表4-1-9）。

図表4-1-9 一生涯における給付と負担のバランスに関する各世代の意識

ちょうどつり合った給付を受けるかなり少ない給付しか受けない

やや多くの給付を受けるやや少ない給付しか受けないわからない無回答

かなり多くの給付を受ける

14.5

10.2

4.7

7.1

3.00.4

0.5

2.1

4.2

29.1

30.6

24.2

21.3

11.5

3.0

4.1

3.4

13.4

17.3

26.9

21.1

20.7

12.8

8.7

10.6

6.2

14.3

20.0

19.4

25.8

27.8

32.9

27.0

26.3

25.3

26.5

6.4

4.6

11.7

14.8

32.9

51.7

53.0

53.4

32.9

11.8

8.3

11.7

8.3

6.4

9.1

5.1

9.6

8.3

0.9

0.0

0.8

0.0

0.4

0.0

0.5

0.0

0.3

0 20 40 60 80 100（％）

75～ 79歳（110）

70～ 74歳（108）

65～ 69歳（128）

60～ 64歳（169）

50歳代（234）

40歳代（230）

30歳代（217）

20歳代（146）

全体（n=1342）



117

第4章


WIC-195

また、「緊急に見直しが必要だと思われる分野」（複数回答）としては「年金制度」を挙げた者の割合が最も高いが、その中でも、20歳代から50歳代までは「年金制度」を挙げた者が70％を超えているのに対して、60歳以上では60％以下となっており、現役世代の意識がうかがえる結果となっている（図表4-1-10）。

図表4-1-10 緊急に見直しが必要だと思われる分野（複数回答）

上段：回答数下段：回答比率（％）

全　　体

医療制度

年金制度

介護制度

子ども、子育て関連

（妊娠・出産・育児支援）制度

雇用支援策

貧困対策

その他

特にない

わからない

無回答

全　体 1,342 712 890 763 564 637 337 120 14 33 2100.0 53.1 66.3 56.9 42.0 47.5 25.1 8.9 1.0 2.5 0.1

20歳代 146 61 104 57 74 59 45 9 2 8 －100.0 41.8 71.2 39.0 50.7 40.4 30.8 6.2 1.4 5.5 －

30歳代 217 107 155 96 104 104 53 12 2 7 －100.0 49.3 71.4 44.2 47.9 47.9 24.4 5.5 0.9 3.2 －

40歳代 230 124 165 128 101 104 63 21 － 9 －100.0 53.9 71.7 55.7 43.9 45.2 27.4 9.1 － 3.9 －

50歳代 234 119 170 133 101 116 67 33 1 3 －100.0 50.9 72.6 56.8 43.2 49.6 28.6 14.1 0.4 1.3 －

60～64歳 169 90 101 109 67 92 32 14 1 2 －100.0 53.3 59.8 64.5 39.6 54.4 18.9 8.3 0.6 1.2 －

65～69歳 128 80 75 84 51 65 24 10 3 1 1100.0 62.5 58.6 65.6 39.8 50.8 18.8 7.8 2.3 0.8 0.8

70～74歳 108 62 64 77 32 47 27 10 4 1 －100.0 57.4 59.3 71.3 29.6 43.5 25.0 9.3 3.7 0.9 －

75～79歳 110 69 56 79 34 50 26 11 1 2 1100.0 62.7 50.9 71.8 30.9 45.5 23.6 10.0 0.9 1.8 0.9





WIC-196

世代間だけでなく、同じ世代内でもバランスが取れていないとの指摘もある。子どもの有無等のライフスタイルの選択に対して社会保障制度が中立的になっていないのではないかという問題である。年金、介護保険等は現役世代からその親世代への仕送りや介護という形での私的扶養を外部化し、現役世代を中心に社会全体で支えることとしたという面がある。言い換えれば、現在支える側となっている世代も、いずれは支えられる側となるのである。他方、子育ては次の現役世代を育てるという社会保障のみならず、国の存続にとって重要な活動であるが、私的に行われている部分が大きく、高齢世代に対する扶養ほどには社会化されていない。子育てをした者もしなかった者も、いずれは次の現役世代が負担する社会保障給付を等しく受けるのであるが、子育てに対する社会的対応をみると、私的扶養で賄われている部分が多い。社会保険及び保育、教育サービスに関する給付と負担をみると、すべての者は子どもの時に学校教育等の給付を受けているが、次の現役世代を育てるのにかかる負担は、基本的には、子どもを持つ者のみが負担している（図表4-1-11）。さらに、私的負担が子ども一人あたり2002（平成14）年度で1727.8万円という試算もある。

図表4-1-11 ライフサイクルでみた社会保障

出産関係育児休業

公共事業＋防衛＋その他

保育所・幼稚園費用負担学校教育

費等の保護者負担

公的年金保険料（本人負担分）

雇用保険料（本人負担分）

医療保険料（本人負担分）

老齢年金（厚生年金）

保育所幼稚園

子ども手当

義務教育

高等学校雇用保険

直接税

消費税

介護自己負担医療費自己負担

大学医療

介護

介護保険料（本人負担分）

150

100

50

0

50

100

150

200

250

300給付

0 （歳）5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80

年間金額（万円）

年齢階級

負担

資料：�厚生労働省政策統括官付社会保障担当参事官室作成資料（注） 1．�平成21年度（データがない場合は可能な限り直近）の実績をベースに1人当たりの額を計算している。た

だし、「公共事業＋防衛＋その他」については、平成22年度予算ベース。2．�負担という観点からは、将来世代の負担として、公債金（平成22年度予算ベースで約44兆円、国民1人

当たり約35万円）がある点についても留意が必要である。


119

第4章


WIC-197

5 膨張する社会保障給付費と悪化する国の財政国民皆保険・皆年金が実現した当時の社会経済状況は、既にみたように、経済の右肩上がりの

成長が期待できたこと、人口ボーナスによって全人口に占める現役世代の割合が高いというものであった。したがって、この時期には、経済規模、国民の所得、国の財政規模がともに拡大しており、他方では社会保障給付を受給する人口の割合は小さかったので、国全体としても国民一人ひとりにとっても比較的少ない負担で社会保障給付の充実、拡大を行うことができた。しかしながら、日本の経済は安定成長から低成長、マイナス成長の時代に入り、社会保障制度

を支える現役世代の収入の伸びは期待できなくなった。他方、急速な少子高齢化の進行による高齢者数の増加、年金制度の成熟、医療技術の進歩等により、医療、年金、介護等の社会保障給付は大幅に増加し、これを支える現役世代の負担も大きくなっている。今後は、高齢者世代内での高齢化の進展（後期高齢者の増加）で医療、介護を中心に給付が更に増大すると予想される一方、少子化の進行で人口全体が減少するのみならず、現役世代の総数及び人口に占める割合が減少していくと予想され、社会保障給付に要する費用の負担の在り方が大きな課題となっている。

図表4-1-12 社会保障の給付と負担の現状

保険料59.6兆円

国庫負担29.4兆円

地方負担10.1兆円

資産収入等福祉その他 20.6兆円（19.1％）

社会保障給付費（平成23年度当初予算ベース）国　一般会計（平成23年度当初予算）

給付費　107.8兆円

直近の実績値（平成20年度）・社会保障給付費 94.1兆円（NI比26.8%）・財源構成保険料 57.4兆円、公費32.7兆円（ほか資産収入など）

保険料の例年金国民年金15,020円(H23.4-)厚生年金16.058%(H22.9-)医療保険協会けんぽ9.50％（Ｈ23.3-）介護保険１号保険料平均4,160円（H21～ H23年度）

決算調整資金繰戻0.7兆円

恩給関係費0.6兆円

（うち介護 7.9兆円）

医療33.6兆円（31.8％）

年　金53.6兆円（49.7％）

文教及び科学振興費5.5兆円

公共事業関係費5.0兆円

防衛関係費4.8兆円

その他9.5兆円

国債費21.5兆円

地方交付税交付金等16.8兆円

特例公債38.2兆円

建設公債6.1兆円

その他収入7.2兆円

その他の税収9.4兆円

所得税13.5兆円

法人税 7.8兆円

消費税10.2兆円

社会保障関係費28.7兆円

財源　96.1兆円＋資産収入歳出　92.4兆円歳入　92.4兆円

一般会計歳出の31.1％一般歳出の53.1％

○社会保障給付費は約107.8兆円（年金が約５割、医療が約３割）○この給付（107.8兆円）を保険料（約6割）と公費（国・地方）（約4割）などの組み合せによりまかなう○社会保障に対する国庫負担は28兆円を超え、一般歳出の53%を占めている




WIC-198

社会保障給付費総額は、平成23年度当初予算で107.8兆円（保険料59.6兆円、国庫負担29.4兆円、地方負担10.1兆円等）となっている（図表4-1-12）。これを国民負担ということでみると、諸外国と比較した場合、日本の国民負担は、英国とアメリカの中間くらいの比較的低い水準にある。しかしながら、財政赤字を考慮に入れた場合には英国、ドイツと同程度となり、スウェーデン、フランスよりは若干低くなる（図表4-1-13）。すなわち、国の債務まで考慮すると日本にも諸外国並みの負担があることになり、かつ国債部分はその負担を後代に先送りしていることになるのである。

図表4-1-13 国民負担率等の国際比較

国民負担率（括弧内は対国内総生産（GDP)比）

潜在的な国民負担率（括弧内は対GDP比）

財政赤字対国民所得比租税負担率社会保障負担率

22.0 24.036.2 30.4

46.936.8

16.8 8.6

10.5 21.7

12.1

0.0 0.0

24.3

0

10

20

30

40

50

60

70

80

38.846.8

52.059.0 61.1

32.5

高齢化率

［国民負担率＝租税負担率＋社会保障負担率］［潜在的な国民負担率＝国民負担率＋財政赤字対国民所得比］（国民所得比：％）

-10

-20

付加価値税率

-4.5-6.0-7.4-11.0

（28.1）（26.4）

（37.3）

（36.2）（32.3）（42.1）

（39.3）（43.7）

（43.7）

（45.2）

（48.5）

日本（2011年度）

アメリカ（2008年）

英国（2008年）

ドイツ（2008年）

スウェーデン（2008年）

フランス（2008年）

5％ 17.5％ 19％ 25％ 19.6％

23.1％ 13.0％ 16.6％ 20.5％ 18.3％ 17.0％

（39.3）

州、郡、市により小売売上税が課されている

49.8 39.952.8

52.059.0

65.6

資料：�（国民負担率）日本：平成23年度予算案ベース諸外国："National�Accounts"（OECD）、"Revenue�Statistics"（OECD）等（高齢化率）日本：国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成18年12月推計）」諸外国：World�Population�Prospects2008�Revision（UN）

（注） 1．日本は2011年度見通し。諸外国は2008年実績。2．�財政赤字の国民所得比は、日本及びアメリカについては一般政府から社会保障基金を除いたベース、その

他の国は一般政府ベースである。3．�高齢化率については、2010年の推移値を掲載している。

現役世代の保険料負担の上昇抑制については、既にみたように、原則として2分の1を超えない範囲での公費負担をはじめ、年金制度における保険料水準の固定やマクロ経済スライドの導入、後期高齢者医療制度の実施といった対応が行われている。


121

第4章


WIC-199

図表4-1-14 日本の財政状況

○我が国の財政状況は極めて厳しい状況。○歳出が高止まりする一方、税収は低迷。○国・地方を合わせた長期債務残高は891兆円程度（GDP比184％）に達する

一般会計歳出の推移

一般会計税収の推移

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1,000

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011

（兆円）（兆円）

対GDP比（右目盛）

長期債務残高（国・地方合計）

（％）

891兆円

184％

0

20

40

60

80

100

120

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011

92.4兆円

40.9兆円

公費負担については、国、地方ともに財政状況が厳しい中で、増大する社会保障給付にどう対応するかが大きな問題になっている。国の予算についてみると、社会保障関係費は、平成23年度当初予算で28.7兆円であり、国債費を除いた一般歳出の50％程度を占めている。また、この金額は、毎年、高齢化の進展等にともなって国費ベースで1兆円程度増加すると見込まれている。国の歳入面では、税収が公債の発行高を21年度決算額、22年度補正後予算額、23年度当初予算額と、既に3年連続で下回っている状態にある（図表4-1-14）。1年の税収が年間の公債発行高を下回るのは、終戦直後の1946（昭和21）年以来の極めて異例のことである。社会保障関係費が50％程度を占めているので、現在の社会保障給付に要する費用の相当部分が後の世代の負担で支えられていることになる。予算総則においては、消費税の使途として、年金、高齢者医療、介護等に充てるものとされているが、国の23年度当初予算歳入中の消費税額は10.2兆円であり、見合ったものとはなっていない。今回、厚生労働省が行った「社会保障に関するアンケート調査」でも、現在の社会保障の給付

内容について「現状は維持できない」と回答した者が61.3％に及び、「現状はなんとか維持できる」（22.0％）、「現状は維持できる」（3.7％）、分からない（12.4％）を大きく引き離しており、特に、若い世代で「現状は維持できない」と回答する傾向がある。現役世代の負担は限界に近づきつつあり、国の財政も厳しい状況にあることについて国民が認識していることがうかがえる（図表4-1-15）。




WIC-200

図表4-1-15 今後の社会保障の給付内容について思うこと

現状は維持できる現状はなんとか維持できる現状は維持できないわからない無回答

1.8

3.7

6.3

5.32.6

3.5

3.7

3.4

3.7

40.0

33.3

28.9

22.5

17.1

15.7

19.8

14.4

22.0

42.7

49.1

54.7

62.1

72.6

67.0

62.2

60.3

61.3

13.6

13.9

9.4

9.5

7.7

12.6

14.3

21.2

12.4

1.8

0.0

0.8

0.6

0.0

1.3

0.0

0.7

0.6

0 20 40 60 80

75～ 79歳（110）

70～ 74歳（108）

65～ 69歳（128）

60～ 64歳（169）

50歳代（234）

40歳代（230）

30歳代（217）

20歳代（146）

全体（n=1342）

100（％）


6 今後の社会保障のあるべき姿ここまでみてきたように、現在の社会保障は、①現役世代・子育て世代を中心とする社会保障

ニーズの顕在化、②縦割りの各制度下における個々人の状況等に応じた個別的かつ包括的な支援の必要性、③社会への参加を保障し、国民が自らの可能性を引き出し、発揮することを支援する参加型社会保障（ポジティブ・ウェルフェア）の実現、④世代間及び世代内の給付と負担のアンバランス、⑤膨張する給付と悪化する財政という課題を抱えている。こうした状況の中で、今後の社会保障の役割としては何が求められているのであろうか。まず、現役世代を中心とする新たな社会保障ニーズについてはしっかりとした対応が必要であ

る。日本型雇用の動揺等によって現役世代にも貧困リスクが増大している以上、その安心を確保していく必要がある。現役世代が安心して生活を営み、仕事に励み、消費を行うということでなければ社会は成り立っていかないし、経済も成長していくことはできない。リスクが顕在化し、貧困に陥ってしまった場合に、的確な支援を行うことで再び自立してもらうことは本人のためであることはもちろん、社会保障を支える側に復帰してもらうという意味でも重要である。この場合の支援が個別的かつ包括的な支援であり、かつ参加型社会保障の考え方によるべきことはもちろんである。具体的には、職業訓練と訓練期間中の生活を支援し、訓練受講を容易にするための給付を行う求職者支援制度（2011（平成23）年10月1日施行）の実施や、生活保護受給者等への「福祉から就労へ」の一貫した支援である。非正規労働者など従来の社会保障のセーフティネットから抜け落ちていた人を含め、すべての人が社会保障の受益者であることを実感できるようにしていくことが必要である。子育て支援についても、「子ども・子育て新システム」（第2部第1章第4節参照）を実現し、

すべての子どもへの良質な成育環境を保障し、子ども・子育てを社会全体で支援する必要がある。子どもや子育て家庭のためであることはもちろん、次世代育成支援は、日本社会の持続のためにも不可欠であり、また、世代間及び世代内の給付と負担のアンバランスについての不満を緩和することもできる。


123

第4章


WIC-201

個別的かつ包括的な支援の必要性と参加型社会保障の考え方は、現役世代のみならず、すべての世代、あるいは健常者・障害者を問わないすべての人への支援に通じるものとしなければならない。そして、このような支援は、例えば中学校区といった地域レベルで行われる必要があり、地方自治体のみならず特定非営利活動法人、社会的企業、そして地域住民自らの参加と活躍が期待される。包括的な支援を行うためにはコーディネート能力を有する人材の確保が必要であり、各支援を提供する者との円滑な連携のためのシステムづくりが欠かせない。支援を必要とする人の立場に立った、包括的な支援体制が構築できれば、国民の間にも、より社会保障による保障が実感されるだろう。そして、地域住民のひとりとして何らかの形でこれに関わることで自らの地域における「居場所」を見つけることができるだろうし、社会保障への理解も更に進むことが期待できる。このように社会保障には新たな役割が期待されているが、他方、いうまでもなく、医療・介護

の保障や老後の所得保障等は引き続き重要な社会保障の機能である。国民皆保険・皆年金は日本の社会保障の根幹としてこの50年間様々な工夫を積み重ねて維持されてきたが、今後とも堅持していかなければならない。そして、国民皆保険・皆年金を堅持することを含め、社会保障制度を持続させ、かつ、新たな

ニーズに対応していくためには、必要な機能の充実とともに、給付の重点化、制度運営の効率化が必要である。少子高齢化の進展、経済状況の変化、危機的な国家財政という状況の下では、単に給付を充実、拡大すればよいということにはならない。真に必要な給付を確保しつつ、負担の最適化を図り、国民の信頼に応え得る、中長期的に持続可能な制度としていかなければならないのである。中長期的に持続可能な制度としていくためには、給付の重点化、制度運営の効率化とともに、

安定的財源の確保が必須である。既にみたように社会保障給付のかなりの部分は、赤字公債の発行を通じ、将来世代の負担で賄われている。これでは制度が中長期的に持続可能ということはできず、また、このことは世代間の負担のアンバランスの大きな要因の1つともなり、若年層の社会保障制度への不信を高める一因となっていると考えられる。国民皆保険・皆年金を中心とする日本の社会保障制度はこの50年間にわたり国民生活の安定

に大きく寄与してきたが、現在、日本の社会保障制度については、以上のような考え方に立ち、必要な機能強化を確実に実施し、同時に社会保障全体の持続可能性の確保を図るため、制度全般にわたる改革を行うことが必要となっている。

第2節現在の社会保障改革の議論

1 社会保障改革に向けた検討これまでみてきたように、50年前に国民皆保険・皆年金が実現して以来、日本の社会、経済

は様々な変化を経て、社会保障制度もその時代時代の要請に対応してきている。そして、今日では、社会経済情勢が大きく変動しており、日本の社会保障制度全体を見渡した社会保障改革のための検討が行われている。前政権下では、少子化の急速な進行を受けて、2007（平成19）年の「子どもと家族を応援す

る日本」重点戦略会議を開催し、少子化対策に必要となる社会的コストを明らかにし、2008（平成20）年、前政権下で内閣総理大臣の下に設置された「社会保障国民会議」では、医療・介護費用のシミュレーション、公的年金制度に関する定量的なシミュレーションの結果を明らかにした上で、社会保障の機能強化について具体的な提言を行った。また、翌2009（平成21）年の




WIC-202

「安心社会実現会議」は、社会保障、雇用、教育の連携を踏まえて安心社会への道筋を展望した。政権交代後の2010（平成22）年10月、内閣総理大臣を本部長とする政府・与党社会保障改

革検討本部が設置された。同本部のもとで、「社会保障改革に関する有識者検討会」が開催され、同年12月、同検討会報告「安心と活力への社会保障ビジョン」がまとめられた。これと平行して、民主党内には「税と社会保障の抜本改革調査会」が設置され、同調査会は、同年12月、「中間整理」をまとめた。そして、政府・与党社会保障改革検討本部は、この2つの報告を受けて、12月10日、「社会保障改革の推進について」を決定し、その中で社会保障改革に係る基本方針を明らかにした。また、「社会保障改革の推進について」は同月14日に閣議決定された。この基本方針においては、「少子高齢化が進む中、国民の安心を実現するためには、『社会保障

の機能強化』とそれを支える『財政の健全化』を同時に達成することが不可欠であり、それが国民生活の安定や雇用・消費の拡大を通じて経済成長につながっていく」とした。その上で、「社会保障の安定・強化のための具体的な制度改革案とその必要財源を明らかにするとともに、必要財源の安定的確保と財政健全化を同時に達成するための税制改革について一体的に検討を進め、その実現に向けた工程表とあわせ、23年半ばまでに成案を得、国民的な合意を得た上でその実現を図る」とされた。厚生労働省では、この閣議決定「社会保障改革の推進について」を踏まえ、2010年12月27

日に、厚生労働省社会保障検討本部を設置した。同本部は、厚生労働大臣を本部長とし、社会保障の安定強化のための具体的な制度改革案等について検討することとなった。また、翌2011（平成23）年2月、社会保障・税一体改革の検討を集中的に行うとともに、国

民的な議論をオープンに進めていくため、政府・与党社会保障改革検討本部の下に、内閣総理大臣を議長とする社会保障改革に関する集中検討会議が設置された。同会議では、社会保障改革の考え方等の総論的事項や個別分野に関する論点について、経済・労働団体や新聞各社、各分野の有識者等から幅広く意見を伺う公開ヒアリング等を実施した。5月には、厚生労働省が、厚生労働省社会保障検討本部において取りまとめた「社会保障制度改革の方向性と具体策－『世代間公平』と『共助』を柱とする持続可能性の高い社会保障制度－」を報告した。それをたたき台として、引き続き議論が進められ、6月2日には「社会保障改革案」が取りまとめられた。「社会保障改革案」は、6月3日の政府・与党社会保障改革検討本部に報告され、同本部の下に設置された「成案決定会合」において、社会保障・税一体改革の成案の作成に向け、議論を進めることとされた。その後、税制調査会が取りまとめた意見、与党における議論等を踏まえ、6月30日に政府・与党社会保障改革検討本部において「社会保障・税一体改革成案」が決定され、翌7月1日には閣議報告が行われた。

2 社会保障改革案「社会保障・税一体改革成案」で示された社会保障改革の基本的な考え方として、①全世代を通じた安心の確保を図り、かつ、国民一人ひとりの安心感を高め、すべての人が社会保障の受益者であることを実感できるようにし、また、生き方や働き方に中立的で選択できる社会、参加が保障される社会を目指すこと、②より公平・公正で自助・共助・公助のバランスにより支えられる社会保障制度に改革するため、サービスの不足、就職難、ワーキングプア、社会的疎外、虐待などの国民が直面する現実の課題へ対応するとともに、包括的支援体制を構築すること、③給付と負担のバランスを前提として、それぞれOECD先進諸国の水準を踏まえた制度設計を行い、中規模・高機能な社会保障体制を目指すとされた。こうした社会保障改革の基本的考え方は、社会保障改革に関する有識者検討会報告「安心と活

力への社会保障ビジョン」や与党における議論などを踏まえたものである。まず、有識者検討会


125

第4章

第2節　現在の社会保障改革の議論

WIC-203

報告では、社会保障改革の「3つの理念」と「5つの原則」を提示した。「3つの理念」とは、①参加保障、②普遍主義、③安心に基づく活力の3つである。①「参加保障」の理念は、国民の社会参加を保障し、社会的な包摂を強めていくことを目指す

ということである。現役世代が減少する少子高齢社会にあっては、社会を持続させるために、国民一人ひとりがその持てる力を十二分に発揮していくことが要請される。国民すべてに、雇用を中心に能力を形成し、発揮する機会を拡げ、そのことを通して社会の分断や貧困を解消し、予防していく。働くことは収入を得るだけでなく、働く人が「居場所」を得、社会とつながりを持つことによって、安心をもたらすのである。②「普遍主義」の理念は、すべての国民を対象とした普遍主義的な保障の実現を目指すという

ことである。国民はすべて人生の様々な局面で多用な形の支援や協力を必要とし、国民相互の協力を実現し、国民自らの選択に応じた支援を提供していくことが社会保障の責務となる。さらに国・自治体のみならず特定非営利活動法人、協同組合、民間企業等を含めた社会的企業もそれぞれの役割と責任を発揮することが大切である。③「安心に基づく活力」の理念は、社会保障と経済成長の好循環を目指すということである。

雇用と消費の拡大、国民の能力開発、相互信頼（社会関係資本）の増大などが進めば社会保障は経済の成長と財政基盤の安定に連動する。とくに子育て支援、介護、医療などのサービス給付については、能動的な安心の形成を支えるだけでなく、それ自体が新しい雇用の場となり、地域の経済に活力をもたらすのである。「5つの原則」とは、①切れ目なく全世代を対象とした社会保障、②未来への投資としての社会保障、③地方自治体が担う支援型のサービス給付とその分権的・多元的な供給体制（現物給付）、④縦割りの制度を越えた、国民一人ひとりの事情に即しての包括的な支援、⑤次世代に負担を先送りしない、安定的財源に基づく社会保障の5つである。①「切れ目なく全世代を対象とした社会保障」の原則は、主に高齢者を給付対象とする社会保

障から全世代対応型の保障へと転換させるということである。既にみたように、企業、家庭、地域の変容から、若年層を中心に新たな社会保障ニーズが顕在化している。全世代対応型の保障への転換は、現役世代が高齢世代を支える力を強め、高齢世代が社会参加を通して幸福感を高める条件を拡げる。②「未来への投資としての社会保障」の原則は、子ども・子育て支援や若年層の就労・能力開

発支援を中心に、社会保障の未来への投資という性格を強めていくということである。次世代が生まれ育っていくことは日本社会の持続可能性を高める上で不可欠であり、次世代の能力が高まりその貧困リスクが減少することは未来への投資としても大きな意味がある。③「地方自治体が担う支援型のサービス給付とその分権的、多元的な供給体制（現物給付）」

の原則は、社会的包摂のため、支援型のサービス給付の役割を重視し、自治体が、住民の声に耳を傾けつつ、サービスを自ら設計し提供できる条件を確保するということである。また、サービスの担い手として、特定非営利活動法人、協同組合、民間企業を含めた社会的企業が活躍しやすい環境を整備する。④「縦割りの制度を越えた、国民一人ひとりの事情に即しての包括的な支援」の原則は、国民

の生活を現金給付のみで保障するのではなく、その参加や就労を促そうとするならば、社会保障の在り方は、一人ひとりの個別の事情に即しての包括的支援でなければならないということである。このためには、縦割りの制度を越えた、ワンストップサービス、パーソナルサポート、互いに支え合う場を提供する共生型の支援が大事となる。⑤「次世代に負担を先送りしない、安定的財源に基づく社会保障」の原則は、未来への投資で

ある社会保障のコストを将来世代に先送りすることは許されず、安定的財源の確保抜きに、新しい社会保障の理念と原則は実現しないということである。既にみたように、現在の世代が享受す




WIC-204

る給付費の多くを赤字国債という形で後代の負担につけ回ししている現状は長く維持できるはずもない。給付に必要な費用を安定的に確保し、現役世代にも支援を振り向け、現役世代が安心に基づく活力を発揮することで、社会保険料収入、税収が更に安定するという好循環を実現していかなければならない。社会保障強化だけを追求すれば、いずれ機能停止することとなり、他方、財政健全化のみを目的に社会保障の質を犠牲にすれば社会の活力を引き出せない。したがって、社会保障強化と財政健全化の同時達成が必要なのである。こうした「3つの理念」と「5つの原則」を踏まえ、厚生労働省の「社会保障制度改革の方向

性と具体策－『世代間公平』と『共助』を柱とする持続可能性の高い社会保障制度－」では、年金、医療、介護、福祉など、個別分野の改革の「横串し」となる基本的方向性（「4つの基本的方向性」）を示している。第1は「全世代対応型・未来への投資―「世代間公平」を企図する社会保障制度―」である。

これは、社会保障を「未来への投資」と位置づけて、高齢世代のみならず、現役世代や将来世代にも配慮した内容とすることにより、あらゆる世代が信頼感と納得感を得ることができる社会保障改革とすることである。特に、将来を担う中核となる若者の就業、自立支援を強化し、「雇用の拡大」と「働きがいのある人間らしい仕事」（ディーセント・ワーク）を実現すること、すべての子どもに良質な生育環境を保障すること、子どもと子育てを社会全体で支援することの重要性を指摘している。第2は「参加保障・包括的支援」である。これは、「全ての人が参加できる社会」を実現する

ことである。社会の分断や二極化をもたらす貧困、格差問題やその再生産を解消するために、社会全体で支え合う仕組みが必要である。「第一のセーフティネット」と呼ばれる国民皆保険・皆年金の「綻び」を是正することが急務であり、その上で「トランポリン型社会」を支える「第二のセーフティネット」を強化することが必要である。さらに、「最後のセーフティネット」としての生活保護制度の見直しを行い、「重層的なセーフティネット」を整備することが大切である。具体的には、パートタイム労働者など非正規労働者への社会保険の適用拡大、職業訓練と訓練期間中の生活支援を組み合わせた求職者支援制度、生活から就労までの一貫した伴走型支援（パーソナルサポート）などを実施することが重要である。第3は「普遍主義、分権的・多元的なサービス供給体制」である。特定非営利活動法人などを

含む「新しい公共」によって、住み慣れた地域で必要な医療・介護サービスを継続的・一体的に受けられる「地域包括ケアシステム」を実現することが重要である。その際、利用者の納得と満足のためには、サービスの質と効率性の両立が大切であり、急性期医療へのリソースの集中投下、それに伴う入院期間短縮や早期復帰の実現、在宅医療・介護の充実、医療や介護の人材確保などに取り組む。第4は「安心に基づく活力―新成長戦略の実現による経済成長との好循環―」である。医療、

介護、雇用は現内閣の「新成長戦略」の柱であり、需要面と供給面の双方から日本経済の成長に寄与することが期待される。一方、日本経済の成長は、社会保険料や税収の安定的確保を通じた社会保障の機能強化の前提でもある。「強い経済」「強い財政」「強い社会保障」が好循環を生むためには、例えば、日本初の革新的な医薬品や医療機器の開発と実用化、「医療イノベーション」の推進によって、日本の医療が世界の医療需要を吸収することが求められる。また、医療、介護、子育て分野は地域の雇用拡大に寄与し、消費の底上げ効果を通じ、経済成長と好循環につながる。また、この改革案の検討中に発生した東日本大震災によって、日本の直面する課題は一段と認

識せざるを得ない状況になったとして、社会保障制度改革と財政健全化を同時に実現することの重要性はむしろ高まっているとした。こうした基本的考え方を基に、「社会保障・税一体改革成案」においては、「必要な社会保障の


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第4章

第2節　現在の社会保障改革の議論

WIC-205

機能強化を確実に実施し、同時に社会保障全体の持続可能性の確保を図るため」に、制度全般にわたる改革を行うこととしている。その際の留意点として、次の5つを挙げている。①自助・共助・公助の最適バランスに留意し、個人の尊厳の保持、自立・自助を国民相互の共

助・連帯の仕組みを通じて支援していくことを基本に、格差・貧困の拡大や社会的排除を回避し、国民一人一人がその能力を最大限発揮し、積極的に社会に参加して「居場所と出番」を持ち、社会経済を支えていくことのできる制度を構築する。②必要な機能の充実と徹底した給付の重点化・制度運営の効率化を同時に行い、真に必要な給

付を確実に確保しつつ負担の最適化を図り、国民の信頼に応え得る高機能で中長期的に持続可能な制度を実現する。③給付・負担両面で、世代間のみならず世代内での公平を重視した改革を行う。④社会保障・財政・経済の相互関係に留意し、社会保障改革と財政健全化の同時達成、社会保

障改革と経済成長との好循環を実現する。⑤国民の視点で、地方単独事業を含む社会保障給付の全体像を整理するとともに、地域や個人

の多様なニーズに的確に対応できるよう、地方の現場における経験や創意を取り入れ、各種サービスのワンストップ化をはじめ制度の簡素化や質の向上を推進する。個別分野における具体的な改革項目はおおむね厚生労働省が5月に公表した「社会保障制度改

革の方向性と具体策」を踏まえており、社会保障の機能強化（充実と重点化・効率化の同時実施）による追加所要額（公費）を2015年度において約2.7兆円程度と見込んでいる。その上で、消費税収（国・地方）を主たる財源とする社会保障安定財源の確保など社会保障の

安定財源確保の基本的枠組みを示し、財政健全化との同時達成を実現するとした。また、「社会保障・税一体改革成案」では、真に手を差し伸べるべき人に対する社会保障を充

実させ、効率的かつ適切に提供することを目的に、「社会保障・税に関わる番号制度」の導入を目指すとしている。「社会保障・税に関わる番号制度」の導入により、国民の負担の公平性を確保するととともに、国民の利便性の更なる向上を図ることが可能となるほか、行政の効率化・スリム化も可能となるとしている。社会保障・税に関わる番号制度については、閣議決定「社会保障改革の推進について」におい

て、「国民的な議論を経て、来秋以降、可能な限り早期に関連法案を国会に提出できるよう取り組む」こととされたことを踏まえ、社会保障・税一体改革担当大臣を議長とし、関係各府省の副大臣等をメンバーとする「社会保障・税に関わる番号制度に関する実務検討会」を中心として検討が進められた。2011年1月には「社会保障・税に関わる番号制度についての基本方針」を政府・与党社会保障改革検討本部で決定した後、4月には「社会保障・税番号要綱」を策定、6月には「社会保障・税番号大綱」を同本部で決定した。なお、社会保障・税に関わる番号の名称については、一般公募を経て、「マイナンバー」とすることが決定された。




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おわりに平成23年版厚生労働白書第1部では「社会保障の検証と展望　～国民皆保険・皆年金実現か

ら半世紀～」と銘打ち、第1章では統計データにより、日本における経済や働き方、家族関係、総人口の動向等を俯瞰し、社会保障制度の前提や社会保障に対するニーズが変化している状況をみてきた。第2章ではそうした時代の変化に社会保障制度がこれまでどのように対応してきたのかといった視点で振り返った。その上で、第3章では、これまで社会保険制度を中心とする社会保障制度についてどのような成果を挙げたのかを検証した。そして、第4章では、社会経済状況の変化に伴う社会保障へのニーズが変化する一方で、国の財政状況の悪化などの環境変化に、どのように対応しようとしているのか、といった将来への展望を記述してきた。社会保障制度は広く国民生活に関わるものであり、「国民の政府に対する要望」の中でも「医

療・年金等の社会保障の整備」が一位であり、さらに社会保障の射程範囲である「高齢社会対策」「雇用・労働問題への対応」「少子化対策」といったものも上位を占めている。

図表政府に対する要望

23.5

29.9

29.3

32.3

38.6

34.2

51.1

58.1

62.5

70.8

26.5

27.3

31.1

32.1

32.8

34.1

49.4

56.5

69.3

69.6

0 10 20 30 40 50 60 70 80

外交・国際協力

教育の振興・青少年の育成（注2）

税制改革

少子化対策

物価対策

自然環境の保護・地球環境保全・公害対策（注2）

雇用・労働問題への対応（注2）

高齢社会対策

景気対策

医療・年金等の社会保障の整備（注2）

2010年6月調査（N=6,357人、M.T.=725.1）2009年6月調査（N=6,252人、M.T.=758.6）

（％）

資料：�内閣府「国民生活に関する世論調査」（注） 1．選択肢28のうち、2010年6月調査での上位10項目を抜粋。

2．�2009年6月調査ではそれぞれ「医療・年金等の社会保障構造改革」「雇用・労働問題」「自然環境の保護」「教育改革・青少年対策」となっている。

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おわりに

WIC-207

言うまでもなく、社会保障は国民相互の支え合いが基本であり、今後の社会保障制度のあり方を決定していく上では、その給付の在り方、費用負担の在り方等が人々の生活に大きな影響を与えることから、客観的なデータや正確な知識に基づいて国民的な議論を行うことが必要である。その一方で、若い世代において社会保障に対する関心が低い状況にある。これまで社会保障の

知識を得た手段を尋ねたところ、20歳代では「調べたことがない」とする者が13.0％もいる。

図表これまで社会保障の知識を得た手段（複数回答）

上段：回答数下段：回答比率（％）

全　　体

新　　聞

テレビ・ラジオ

インターネット

書籍・雑誌

広報・

パンフレット

公的機関等への

連絡・問い合わせ

勤務先・学校

家族・知人

その他

調べたことがない

無回答

全　体 1,342 886 886 350 323 534 442 421 499 21 66 2100.0 66.0 66.0 26.1 24.1 39.8 32.9 31.4 37.2 1.6 4.9 0.1

20歳代 146 60 71 51 24 27 25 60 68 － 19 －100.0 41.1 48.6 34.9 16.4 18.5 17.1 41.1 46.6 － 13.0 －

30歳代 217 113 128 100 48 59 64 103 95 2 7 1100.0 52.1 59.0 46.1 22.1 27.2 29.5 47.5 43.8 0.9 3.2 0.5

40歳代 230 144 145 77 52 85 71 93 89 1 11 －100.0 62.6 63.0 33.5 22.6 37.0 30.9 40.4 38.7 0.4 4.8 －

50歳代 234 171 167 64 59 105 92 79 77 4 10 －100.0 73.1 71.4 27.4 25.2 44.9 39.3 33.8 32.9 1.7 4.3 －

60～64歳 169 131 128 21 57 88 79 38 67 5 1 1100.0 77.5 75.7 12.4 33.7 52.1 46.7 22.5 39.6 3.0 0.6 0.6

65～69歳 128 100 89 23 33 64 47 23 41 5 5 －100.0 78.1 69.5 18.0 25.8 50.0 36.7 18.0 32.0 3.9 3.9 －

70～74歳 108 83 78 6 28 48 25 14 33 3 5 －100.0 76.9 72.2 5.6 25.9 44.4 23.1 13.0 30.6 2.8 4.6 －

75～79歳110 84 80 8 22 58 39 11 29 1 8 －

100.0 76.4 72.7 7.3 20.0 52.7 35.5 10.0 26.4 0.9 7.3 －


今後、社会保障制度改革の議論を進めていくためには、まず、当事者である国民に各社会保障制度の趣旨目的と現在の状況を正確に認識してもらうことが必要である。もちろん、社会保障制度に関する国民の理解が進めば、給付を確実に受けられるようになるだけではなく、保険料納付等の義務を果たす意識も高まることも予想できる。さらに、国民各層において、社会保障制度がこれまで果たしてきた役割をその背景となる社会

経済状況とともに理解し、新たな状況の下、日本がどのような社会を目指し、そのためにどのような社会保障給付を行うべきなのか、そのために必要な費用は誰がどのように負担すべきなのかといった社会保障改革についての議論が一層深められることが望まれる。その上で、社会保障改革の実現のためには、立場を超えた幅広い議論の上に立った国民の理解と協力を得ることが必要である。




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〔参考資料① 2011（平成23）年5月12日に厚生労働省が公表した社会保障制度改革の方向性と具体策〕

※本改革案は、自公政権時代の社会保障国民会議や安心社会実現会議をはじめ、昨年報告がまとめられた民主党調査会や有識者検討会、本年4月まで行われた集中検討会議でのヒアリングなど過去の議論の蓄積を反映したもの。

平成23年5月12日厚生労働省

社会保障制度改革の方向性と具体策－「世代間公平」と「共助」を柱とする持続可能性の高い社会保障制度－

社会保障制度改革が必要とされる背景■現在の社会保障制度の骨格は、高度経済成長期（1960年～1970年代）に形成

・「正規雇用・終身雇用・完全雇用」「右肩上がりの経済成長」「核家族・専業主婦の標準世帯モデル」「企業による手厚い福利厚生」「地域や親族のつながり」が前提・社会保障支出の対GDP比や国民負担率が先進諸国と比較して低水準■社会保障制度を取り巻く状況の変化・雇用基盤（非正規雇用の増加等）、家族形態（単身世帯の増加等）、地域基盤（都市部の高齢化等）生活・リスク基盤（格差・貧困問題等）、企業基盤（グローバル化時代の雇用慣行等）の変化・社会保障費用の多くが赤字国債で賄われ、負担を後世代・次世代へ先送り・高齢者に対する給付が相対的に手厚くなり、世代間の給付と負担がアンバランス

社会保障制度改革の基本的方向性

1．全世代対応型・未来への投資―「世代間公平」を企図する社会保障制度―○高齢世代のみならず現役世代や将来世代にも配慮した全世代対応型への転換を進め、人々の相互連帯・共助を基礎として、あらゆる世代が信頼感と納得感を得ることができる社会保障制度を構築。○現役世代の就労と社会参加を支援しつつ、次世代を育成。○老若男女を問わず雇用を中心に能力を形成し、発揮する機会を拡大。⇒・雇用を通じた参加保障（特に「現役世代の基礎」「将来の中核」である若者の自立支援の強化）

　・子ども・子育て支援の強化（「子ども・子育て新システム」の実現、現役世代の家族形成を支援）

2．参加保障・包括的支援（全ての人が参加できる社会）

―「共助」をベースとした「重層的なセーフティネット」の構築―○「共助」の強化により、社会の分断や二極化をもたらす貧困・格差やその再生産を防止・解消し、社会全体で支え、支えられる社会保障制度の構築。

○「共助」をベースとした重層的なセーフティネットの確立。⇒・「第1のセーフティネット」（皆保険・皆年金体制）の揺らぎを是正（非正規労働者への社会保険の適用拡大、低所得者対策の強化等）

　・トランポリン型の「第2のセーフティネット」構築（求職者支援制度の創設、パーソナルサポートサービスの推進等）

　・「最後のセーフティネット」としての生活保護制度の見直し

3．普遍主義、分権的・多元的なサービス供給体制―多様な主体の連携・協力による地域包括ケアシステム―○機能分化やネットワーク構築により、住み慣れた地域で必要な医療・介護サービスを継続的・一体的に受けられる「地域包括ケアシステム」の構築。○国民の納得と満足を得られるような、質の担保と効率的なサービス提供。○地域（コミュニティ）を基礎に、人的・物的資源を選択的・集中的に投下し、機能強化と効率化を同時実施。⇒・安心で良質な医療・介護の提供ネットワーク（急性期医療へのリソースの集中投下による入院期間の短縮・早期社会復帰、リハビリ医療・慢性期医療への機能分化の推進、在宅医療・介護の拡充、チーム医療の推進や人材確保等）

　・給付の重点化・効率化（高度医療等への対応、医療保険の機能の重点化等）

4．安心に基づく活力―新成長戦略の実現による経済成長との好循環―○社会保障は需要面と供給面の双方から成長戦略に寄与する余地が大きく、日本経済の成長は社会保険料収入や税収の安定的確保に通じ、社会保障の機能強化につながる。

○財政に対し過大な負荷をかけ続けることも持続可能な社会保障につながらず、強い経済・強い財政・強い社会保障が好循環を生むことが重要。

⇒・医療イノベーションの推進（医薬品、医療機器、再生医療、個別化医療等）

　・地域雇用に資する医療、介護、子ども・子育て支援分野での雇用拡大　・就労促進策による「雇用の拡大」と「ディーセント・ワーク」の実現　・社会保障改革による「安心の創造」を通じた消費の拡大・下支え

「3つの理念」①参加保障、②普遍主義、③安心に基づく活力「5つの原則」①全世代対応型、②未来への投資、③分権的・

多元的供給体制、④包括的支援、⑤負担の先送りをしない安定財源

必要な社会保障の機能強化を着実に進める

大震災からの復興・社会経済情勢の変化を踏まえた給付の重点化、選択と集中・共助を重視した社会保障の機能強化・未来志向の「安心して暮らせる地域社会」モデルの提示

【社会保障制度改革に取り組む際の留意点】■国民の目線に立ちつつ、国民の自立を支え、安心して生活できる基盤を整備する社会保障制度の本源的機能の復元・強化■「安心」「共助」「公平性」の三位一体（トライアングル）・多様な世帯・多様な人生に対応できる社会、一人ひとりが能力を発揮し「居場所」と「出番」を確保し得るような社会

・新しい形の地域の支え合いやコミュニティの再生への寄与・世代間の公平性の確保、貧困・格差問題の解消を通じた社会的連帯の保持、共助の仕組みを基本とする国民相互で責任と負担を分かち合う仕組み

131

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個別分野における改革の方向性（1）

子ども・子育て支援―子ども・子育て新システムの実現―

■日本発の革新的医薬品・医療機器の開発と実用化○日本発の革新的医薬品・医療機器の研究開発の推進・日本の臨床研究の質･量の向上（ICH－GCP水準の臨床研究を実施する臨床研究中核病院等の創設、臨床研究中核病院等における先進医療への取組、PMDA･厚生労働省との連携、人材の育成、ITの活用等）

・個別重点分野の研究開発支援（がん、再生医療、医療機器、個別化医療等）○臨床研究の成果等を治験や承認につなげるための基盤整備及び効果的な保険償還価格の設定・PMDAによる薬事戦略相談・PMDA等の体制強化・実用化を見据えたレギュラトリーサイエンスの推進・（独）医薬基盤研究所によるオーファンドラッグ等の開発支援の拡充・保険償還価格の設定における医療経済的な観点を踏まえたイノベーションの評価等のさらなる検討

■医療上必要な医薬品・医療機器の患者への迅速な提供（ドラッグ・ラグ、デバイス・ラグへの対応）・「申請ラグ」「審査ラグ」短縮への取組、医療保険制度における取組（医療上の必要性が高いとされた医薬品に係る先進医療制度の運用の見直し、先進医療データの質の確保の検討）

■すべての子どもへの良質な成育環境を保障し、社会全体で子ども・子育てを支援○すべての子ども・子育て家庭への支援（子ども手当、地域子育て支援など）○幼保一体化（こども園（仮称）　の創設）

■新たな一元的システムの構築○基礎自治体（市町村）が実施主体・市町村は地域のニーズに基づき計画を策定、給付・サービスを実施・国・都道府県は実施主体の市町村を重層的に支える○子ども・子育て会議（仮称）の設置・子育て支援当事者等が、子育て支援の政策プロセス等に参画・関与することができる仕組みを検討

○社会全体（国・地方・事業主・個人）による費用負担・国及び地方の恒久財源の確保を前提○政府の推進体制・財源を一元化・制度ごとにバラバラな政府の推進体制、財源を一元化

・質の高い幼児教育・保育の一体的提供・保育の量的拡大・多様な保育サービス充実による待機児童の解消

・家庭での養育支援の充実

就労促進―みんなで働こう、人間らしく―

■全員参加型社会の実現（就業率の向上）○若者の安定的雇用の確保・新卒やフリーターの若者向けの就職支援の機能強化、ジョブサポーターによる向き合い型支援

・求職者支援制度での重点的な支援、ジョブ・カードを活用した人材育成・産業構造の変化に即応して成長分野の人材育成・就業に結びつけるため、民間の創意工夫を活用した職業訓練

○女性の就業の拡大（女性の就業率のM字カーブの解消）・男女の均等度合いを企業労使で把握し、ポジティブ・アクションにつなげるためのシステムづくり

・仕事と家庭の両立支援と保育サービスの充実（子ども・子育て新システム）を車の両輪として推進

○高齢者の就労促進・超高齢社会に適合した雇用法制（高年齢者雇用確保措置、雇用保険等）の検討・地域で働くことができる場や社会を支える活動ができる場の拡大

■ディーセント・ワーク（働きがいのある人間らしい仕事）の実現○非正規労働者対策・非正規労働者の公正な待遇の確保に横断的に取り組むための総合的ビジョンの策定・有期契約労働者について、雇用の安定や処遇の改善に向けた法制度の整備の検討・非正規労働者への社会保険適用等、働き方の選択に対して中立的な社会保障制度への改革

・最低賃金の引上げに向けた取組（生活保護との逆転現象の解消、中小企業支援）○労働者の健康・安全の確保

■人々の就労を促進する政策（積極的労働市場政策）の充実のための体制整備○ハローワークの体制整備、雇用保険制度の国庫負担、求職者支援制度の国庫による財源確保

医療・介護―全世代への配慮と長期的な維持可能性―

医療イノベーション―日本の医薬品・医療機器産業の国際競争力強化―

■医療・介護サービスの提供体制の効率化・重　点化と機能強化○医師確保、介護職員等の人材確保と資質の向上○病院・病床の機能分化・機能強化、専門職種間の　協働と役割分担の見直し○在宅医療・介護体制の強化、地域包括ケアシステムの確立○サービス付き高齢者住宅等の居住系サービスの充実等による特養待機者の解消○精神保健医療の改革、認知症対策の強化、介護予防・重症化予防への重点化

■保険者機能の強化を通じた医療・介護保険制度のセーフティネット機能の強化、給付の重点化○働き方にかかわらずセーフティネットを提供するため、非正規労働者への被用者保険の適用拡大○市町村国保財政の広域化と低所得者対策の強化○高度医療や高額かつ長期にわたる医療への対応と重点化○保険者機能の強化、高齢者医療費・介護費に係る高齢世代と現役世代の公平な負担

■予防の推進、制度運営に当たっての効率化○生活習慣病の予防、介護予防・重症化予防、ICTの利活用推進、後発医薬品の更なる使用促進

⇒診療報酬・　介護報酬改定⇒基盤整備のための　一括的な法整備

個別分野における改革の方向性（2）

年金―新しい年金制度の創設に向けて―

■新しい年金制度の骨格○所得比例年金（社会保険方式）：職種を問わず全ての人が同じ制度に加入し、所得が同じなら同じ保険料、同じ給付○最低保障年金（税財源）：高齢期に最低限これだけは受給できるという額を明示

■現行制度の改善○新しい年金制度の目指すべき方向性に沿って、現行制度の改善を図る。・働き方・ライフコースの選択に影響を与えない制度（厚生年金適用拡大など）・被用者年金の一元化・最低保障機能の強化・能力に応じた負担・年金財政の持続可能性の確保

■年金制度の業務運営・システム・公的年金制度を支える業務運営及びシステムの改善

■震災前の姿の復旧・復元にとどまらない、少子高齢化が進むこれからの日本社会の先進的モデルとなる「新たなまちづくり」「新たな社会保障のネットワーク」構築○被災地の復興を通じた「新たな安心地域モデル」の提示・被災地域の「新たなまちづくり」への「地域包括ケアシステム」の取り込み・医療機関のネットワーク、医療・介護連携、地域間の連携のモデルケース

貧困・格差―重層的セーフティネットの構築―

低所得者対策―社会保険の揺らぎの補完と所得再分配機能の強化―

【自己負担】■総合合算制度（仮称）の導入の検討○制度単位ではなく家計全体をトータルに捉えて医療・介護・保育・障害に関する自己負担の合計額に上限を設定○基礎的な消費支出等を踏まえ、負担上限を年収の一定割合とするなど、低所得者にきめ細かく設定○2015年以降に利用範囲が拡大予定の「社会保障・税に関わる番号制度」等の情報連携基盤の整備が導入の前提

■高額療養費制度の見直し○現役の一般所得者のうち所得が低い方の自己負担の上限の見直しの検討○長期にわたって高額な医療費の負担を軽減するため、年間での自己負担の上限の設定等の検討○支給手続きの改善（外来の現物給付化）※給付増で保険料負担が増加しないよう、給付費ベースの財政中立

【保険料】■国民健康保険・介護保険の低所得者対策の強化■非正規労働者への厚生年金・健康保険の適用拡大【住宅】■住宅支援の仕組みの強化の検討○適用される社会保障給付によってばらつきのある住宅支援施策について、「住まいのセーフティネット」の確立・強化の観点から検討を進める

東日本大震災の復興に関する提言

■障害保健福祉の実施に要する財源の安定的な確保○障がい者制度改革推進本部において、制度の谷間のない支援の提供等を内容とする「障害者総合福祉法」（仮称）の平成24年の国会提出、25年8月までの施行を目指し、検討中

■財政の持続可能性等を踏まえた社会保障財源の検討○税との一体改革の中での財政健全化の同時達成、震災復興への道筋との関係も踏まえ、工程表に沿った取組

障害者施策、社会保障改革実現に必要となる財源等

■「現役世代のセーフティネット」の充実による自立支援・雇用・就労対策の充実が最優先。雇用保険の財政基盤を安定化・求職者支援制度の創設（財源の見直しを含む）・離職者向け住宅手当や総合支援資金貸付も含めた「第二のセーフティネット」の総合的推進

・生保受給者、住宅手当受給者や母子家庭の母に対し、自治体とハローワークとの協定に基づく就労支援等

■地域の支え合いの基盤となる体制の強化・生活支援から就労支援まで伴走型の一貫した支援（市町村主導による総合相談や社会資源の有機的連携を実施する専任機関の設置を支援）

■「最後のセーフティネット」である生活保護の見直し・稼得能力を有する生活保護受給者向け自立・就労支援メニューの充実と支援強化・子どもの貧困連鎖の防止（養育・進路相談、地域での学習支援など）・不正受給対策の徹底（医療扶助の適正化や「貧困ビジネス」の排除）・客観的データに基づく生活保護基準の検証

■施策効果の検証・貧困／格差の実態を総合的・継続的に把握するため、複数の客観的な指標の開発※東日本大震災への対応・弱者層が震災によって更に貧困化し格差固定化につながらないよう、　適切な初動・中長期対応




WIC-210

〔参考資料② 2011（平成23）年6月30日に政府・与党社会保障改革検討本部で決定した「社会保障・税一体改革成案」の概要〕

・社会保障・税一体改革の集中的な検討、国民的なオープンな議論・平成23年2月5日第1回開催⇒第6回（5月12日）「厚生労働省案」⇒第10回（6月2日）「社会保障改革案」

社会保障改革に関する有識者検討会報告（H22.12）

民主党・税と社会保障の抜本改革調査会中間整理（H22.12）

社会保障改革の推進について（H22.12.14閣議決定）

社会保障改革に関する集中検討会議

政府・与党社会保障改革検討本部（H22.10）

・社会保障と税制の一体改革の成案を作成するため、政府・与党社会保障改革検討本部の下に設置。・第1回を6月8日に開催。以降、第5回（6月30日）まで開催。

政府・与党社会保障改革検討本部　成案決定会合

「社会保障・税一体改革成案」（H23.6.30政府・与党社会保障改革検討本部決定）⇒7月1日閣議報告

〔21年度税制改正関連法附則104条〕経済状況を好転させることを前提として、遅滞なく、かつ、段階的に消費税を含む税制の抜本的な改革を行うため、2011年度までに必要な法制上の措置を講ずるものとする。

安心社会実現会議（報告・H21.6）

21年度税制改正（H21.3）

持続可能な社会保障構築とその安定財源確保に向けた中期プログラム（H20.12）

社会保障国民会議（最終報告・H20.12）＜平成20年＞

＜平成21年＞

＜平成22年＞

「あるべき社会保障」の実現に向けて（民主党社会保障と税の抜本改革調査会（H23.5））

＜平成23年＞

議論の経緯

「国と地方の協議の場」（6月13日）等、地方団体との意見交換

社会保障の安定・強化のための具体的な制度改革案とその必要財源を明らかにするとともに、必要財源の安定的確保と財政健全化を同時に達成するための税制改革について一体的に検討を進め、その実現に向けた工程表とあわせ、23年半ばまでに成案を得、国民的な合意を得た上でその実現を図る。

成案のポイント

〇現行の社会保障制度の基本的枠組みが作られた1960年代以降今日まで、①非正規雇用の増加等の雇用基盤の変化、②地域・家族のセーフティネット機能の減退、③人口、とりわけ現役世代の顕著な減少、④高齢化に伴う社会保障費用の急速な増大、⑤経済の低迷、デフレの長期化等厳しい経済・財政状況、⑥企業のセーフティネット機能の減退、といった社会経済諸情勢の変化が発生

・社会保障国民会議、安心社会実現会議以来の議論の積み重ねを尊重・社会保障改革に関する有識者検討会報告（「3つの理念」、「5つの原則」）

Ⅰ　社会保障改革の全体像

社会経済諸情勢の変化

〇個人所得課税、法人課税、消費課税、資産課税、地方税制等についての改革の考え方Ⅳ　税制全体の抜本改革

〇改革にあたっては、「国と地方の協議の場」で真摯に協議〇社会保障改革は、工程表に従って実施〇経済状況を好転させることを条件として税制抜本改革を実施するため、附則104条の道筋に従って23年度中に法制上の措置・経済状況の好転は、総合的に判断・予期せざる経済変動にも柔軟に対応できる仕組み・不断の行政改革及び徹底的な歳出の無駄の排除

Ⅴ　社会保障・税一体改革のスケジュール

〇デフレからの脱却を実現するための政府・日銀における取組み〇社会保障・税一体改革と経済成長との好循環

Ⅵ　デフレ脱却への取組み、経済成長との好循環の実現

・全世代を通じた安心の確保を図り、かつ、国民一人ひとりの安心感を高めるすべての人が社会保障の受益者であることを実感。生き方や働き方に中立的で選択できる社会、参加が保障される社会。・より公平・公正で自助・共助・公助のバランスにより支えられる社会保障制度に改革サービスの不足、就職難、ワーキングプア、社会的疎外、虐待などの国民が直面する現実の課題への対応。包括的支援体制の構築。・給付と負担のバランスを前提として、それぞれOECD先進諸国の水準を踏まえた制度設計⇒中規模・高機能な社会保障体制を目指す。

改革の基本的考え方

1　社会保障の安定財源確保の基本的枠組み〇社会保障給付に要する公費負担の費用は、消費税収（国・地方）を主要な財源として確保〇消費税収（国分）は、現在高齢者三経費に充当。今後は、高齢者三経費を基本としつつ、社会保障四経費（年金、医療、介護、少子化）に充当する分野を拡充〇消費税収（国・地方、現行分の地方消費税を除く）の使途の明確化（社会保障財源化）〇引上げ分の消費税収（国・地方）については社会保障給付における国と地方の役割分担に応じ配分し、現行分の消費税収（国・地方）については、国・地方の配分と地方分の基本的枠組みを変更しない〇2010年代半ばまでに段階的に消費税率（国・地方）を10％まで引上げ2　社会保障改革の安定財源確保と財政健全化の同時達成〇2015年度段階での財政健全化目標の達成に向かうことで、同時達成への一里塚が築かれる。

Ⅲ　社会保障・税一体改革の基本的姿

社会保障・税に関わる共通番号制度の早期導入

〇Ⅰの社会保障改革に係る費用を推計⇒追加所要額（公費）は、約2.7兆円程度（2015年度）

充実による額　　　　　　　　　3.8兆円重点化・効率化による額　　～▲1.2兆円

〇社会保障給付にかかる公費（国・地方）全体の推計⇒地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理

Ⅱ　社会保障費用の推計〇①子ども・子育て支援、若者雇用対策、②医療・介護等のサービス改革、③年金改革、④「貧困・格差対策（重層的セーフティネット）」「低所得者対策」についてまず優先的に取り組む。〇個別分野ごとの充実項目、重点化・効率化項目の内容を併せて提示

改革の優先順位と個別分野における具体的改革

133

WIC-211

社会保障改革の主な項目

所要額（公費）2015年～ 0.6兆円程度

2015年度の上記の所要額（公費）合計＝約2.7兆円程度

所要額（公費）2015年0.7兆円

所要額（公費）2015年

～ 0.6兆円程度


～ 1兆円弱程度

Ⅰ　子ども・子育て○子ども・子育て新システムの制度実施等に伴い、地域の実情に応じた保育等の量的拡充や幼保一体化などの機能強化を図る。・待機児童の解消、質の高い学校教育・保育の実現、放課後児童クラブの拡充、社会的養護の充実・保育等への多様な事業主体の参入促進、既存施設の有効活用、実施体制の一元化

Ⅱ　医療・介護等○地域の実情に応じたサービスの提供体制の効率化・重点化と機能強化を図る。そのため、診療報酬・介護報酬の体系的見直しと基盤整備のための一括的な法整備を行う。

・病院・病床機能の分化・強化と連携、地域間・診療科間の偏在の是正、予防対策の強化、在宅医療の充実等、地域包括ケアシステムの構築・ケアマネジメントの機能強化・居住系サービスの充実、施設のユニット化、重点化に伴うマンパワーの増強

・平均在院日数の減少、外来受診の適正化、ICT活用による重複受診・重複検査・過剰薬剤投与等の削減、介護予防・重度化予防○保険者機能の強化を通じて、医療・介護保険制度のセーフティネット機能の強化・給付の重点化などを図る。ａ）被用者保険の適用拡大と国保の財政基盤の安定化・強化・広域化　・短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大、市町村国保の財政運営の都道府県単位化・財政基盤の強化

ｂ）介護保険の費用負担の能力に応じた負担の要素強化と低所得者への配慮、保険給付の重点化　・１号保険料の低所得者保険料軽減強化　・介護納付金の総報酬割導入、重度化予防に効果のある給付への重点化ｃ）高度・長期医療への対応（セーフティネット機能の強化）と給付の重点化　・高額療養費の見直しによる負担軽減と、その規模に応じた受診時定額負担等の併せた検討（病院・診療所の役割分担を踏まえた外来受診の適正化も検討）。ただし、受診時定額負担については低所得者に配慮。

ｄ）その他　・総合合算制度、低所得者対策・逆進性対策等の検討　・後発医薬品の更なる使用促進、医薬品の患者負担の見直し、国保組合の国庫補助の見直し・高齢者医療制度の見直し（高齢世代・若年世代にとって公平で納得のいく負担の仕組み、支援金の総報酬割導入、自己負担割合の見直しなど）

Ⅲ　年金（注）○国民的な合意に向けた議論や環境整備を進め、「新しい年金制度の創設」実現に取り組む。・所得比例年金（社会保険方式）、最低保障年金（税財源）○年金改革の目指すべき方向性に沿って、現行制度の改善を図る。・最低保障機能の強化＋高所得者の年金給付の見直し・短時間労働者に対する厚生年金の適用拡大、第３号被保険者制度の見直し、在職老齢年金の見直し、産休期間中の保険料負担免除、被用者年金の一元化

・マクロ経済スライド、支給開始年齢の引上げ、標準報酬上限の引上げなどの検討○業務運営の効率化を図る（業務運営及びシステムの改善）。

（注）基礎年金国庫負担２分の１財源については、税制抜本改革により措置する。税制抜本改革実施までの各年度分の繰入れも適切に行われるよう、必要な措置を講じる。

Ⅳ　就労促進○全員参加型社会の実現のために、若者の安定的雇用の確保、女性の就業率のM字カーブの解消、年齢にかかわりなく働き続けることができる社会づくり、障害者の雇用促進に取り組む。○ディーセント・ワーク（働きがいのある人間らしい仕事）の実現を図る。○雇用保険・求職者支援制度の財源について、関係法の規定を踏まえ検討する。

Ⅴ　Ⅰ～Ⅳ以外の充実、重点化・効率化・サービス基盤の整備、医療イノベーションの推進、第２のセーフティネットの構築、生活保護の見直し（充実、重点化・効率化）、障害者施策の充実、難病対策の検討、震災復興における新たな安心地域モデルの提示

・社会保障制度改革と併せた教育環境整備や教育の質と機会均等を確保するための方策

Ⅵ　地方単独事業○地域の実情に応じた社会保障関係の地方単独事業の実施※社会保障給付にかかる現行の費用推計については、そのベースとなる統計が基本的に地方単独事業を含んでおらず、今後、その全体状況の把握を進め、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理する。

※税制抜本改革以外の財源　も含めて１兆円超程度の　措置を今後検討




WIC-212

社会保障の安定財源確保の基本的枠組み

社会保障改革の安定財源確保と財政健全化の同時達成

税制全体の抜本改革

社会保障・税一体改革のスケジュール

（1）消費税収を主たる財源とする社会保障安定財源の確保〇社会保障給付に要する公費負担の費用は、消費税収（国・地方）を主要な財源として確保〇消費税収（国分）は、現在高齢者三経費に充当。今後は、高齢者三経費を基本としつつ、社会保障四経費（年金、医療、介護、少子化）に充当する分野を拡充〇社会保障の安定財源確保に向けて、消費税収の規模とこれらの費用の関係を踏まえ、国・地方合わせた消費税収の充実を図る（2）消費税収の使途の明確化〇消費税収（国・地方、現行分の地方消費税を除く）については、全て国民に還元し、官の肥大化には使わないこととし、消費税を原則として社会保障の目的税とすることを法律上、会計上も明確にすることを含め、区分経理を徹底する等、その使途を明確化（消費税収の社会保障財源化）

〇将来的には、社会保障給付にかかる公費全体について、消費税収（国・地方）を主たる財源として安定財源を確保（3）国・地方を通じた社会保障給付の安定財源の確保〇現行分の消費税収（国・地方）については、国・地方の配分（地方分については現行分の地方消費税及び消費税の現行の交付税法定率分）と地方分の基本的枠組みを変更しない

〇引上げ分の消費税収（国・地方）については（1）の分野に則った範囲の社会保障給付における国と地方の役割分担に応じた配分〇今般の社会保障改革における安定財源確保の考え方を踏まえつつ、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計の総合的な整理を行った上で、地方単独事業に関して、必要な安定財源が確保できるよう、税制抜本改革において地方税制の改革などを実施

（4）消費税率の段階的引上げ〇まずは、2010年代半ばまでに段階的に消費税率（国・地方）を10％まで引き上げ、当面の社会保障改革にかかる安定財源を確保

〇今回の社会保障改革の目指すところは、「社会保障の機能強化」と「機能維持―制度の持続可能性の確保」であり、両者を同時達成するしか、それぞれの目標を実現する道はない。

〇このような考え方に立って、社会保障・税一体改革においては、社会保障給付にかかる安定財源を確保していくことを通じて、財政健全化を同時に実現する。○具体的には、まずは、2010年代半ばまでに段階的に消費税率（国・地方）を10％まで引き上げ、国・地方合わせて、

・「機能強化」にかかる費用・高齢化の進行等により増大する費用・基礎年金国庫負担2分の1を実現するために必要な費用・後代に付け回しをしている「機能維持」にかかる費用・消費税率引上げに伴う社会保障支出等の増加に要する費用

　を賄うことにより、社会保障の安定財源確保を図る。○これらの取り組みなどにより、2015 年度段階での財政健全化目標の達成に向かうことで、「社会保障の安定財源確保と財政健全化の同時達成」への一里塚が築かれる。

（1）個人所得課税○各種控除の見直しや税率構造の改革を実施。○給付付き税額控除については、番号制度等を前提に、社会保障制度の見直しと併せて検討。○金融証券税制について、金融所得課税の一体化に取り組む。（2）法人課税○課税ベースの拡大等と併せ、法人実効税率の引下げ（中小法人に対する軽減税率についても同様）。（3）消費課税○消費税（国・地方）については、本成案に則って所要の改正。いわゆる逆進性の問題については、消費税率（国・地方）が一定の水準に達し、税・社会保障全体の再配分を見てもなお対策が必要な場合には、複数税率よりも給付などによる対応を優先することを基本に総合的に検討。

○一層の課税の適正化のほか、消費税と個別間接税の関係等の論点について検討。○エネルギー起源CO2排出抑制等を図るための税を導入。また、地球温暖化対策に係る諸施策を地域で総合的に進めるため、地方公共団体の財源を確保する仕組みについて検討。車体課税については、簡素化、グリーン化、負担の軽減等を行う方向で検討。

（4）資産課税○相続税の課税ベース、税率構造の見直しによる負担の適正化及び贈与税の軽減等。（5）地方税制○地域主権改革の推進及び国と地方を通じた社会保障制度の安定財源確保の観点から、地方消費税を充実するとともに、地方法人課税のあり方を見直すことなどにより、税源の偏在性が小さく、税収が安定的な地方税体系を構築。

（6）その他○社会保障・税に関わる共通番号制度の導入を含む納税環境の整備等。なお、平成22年度・23年度改正においては、このような方向性を踏まえ、税制抜本改革の一環をなす緊要性の高い改革に取り組んできたところであり、現在、国会で審議されている平成23年度税制改正については、引き続き、その早期実現を目指す。

〇社会保障・税一体改革にあたっては、「国と地方の協議の場」で真摯に協議を行い、国・地方を通じた改革の円滑かつ着実な推進を図る。〇社会保障改革については、税制抜本改革の実施と併せ、工程表に従い、各分野において遅滞なく順次その実施を図る。〇税制抜本改革については、政府は日本銀行と一体となってデフレ脱却と経済活性化に向けた取組みを行い、これを通じて経済状況を好転させることを条件として遅滞なく消費税を含む税制抜本改革を実施するため、平成21年度税制改正法附則104条に示された道筋に従って平成23年度中に必要な法制上の措置を講じる。

〇「経済状況の好転」は、名目・実質成長率など種々の経済指標の数値の改善状況を確認しつつ、東日本大震災の影響等からの景気回復過程の状況、国際経済の動向等を見極め、総合的に判断するものとする。また、税制抜本改革の実施に当たっては、予期せざる経済変動にも柔軟に対応できる仕組みとする。これらの事項については、政府・与党において参照すべき経済指標、その数値についての考え方を含め十分検討し、上記の法制化の際に必要な措置を具体化する。

〇以上のスケジュールに基づき、国会議員定数の削減や、公務員人件費の削減、特別会計改革や公共調達改革等の不断の行政改革及び予算の組替えの活用等による徹底的な歳出の無駄の排除に向けた取組みを強めて、国民の理解と協力を得ながら社会保障と税制の改革を一体的に進める。

デフレ脱却への取組み、経済成長との好循環の実現

〇デフレからの脱却を実現するため、政府として強力かつ総合的な政策努力を最大限行うとともに、日本銀行に対しては、引き続き、政府と緊密な情報交換・連携を保ちつつ、適切かつ機動的な金融政策運営により経済を下支えするよう期待する。これにより、我が国経済を本格的な成長軌道に乗せていく。

〇社会保障・税一体改革により、社会保障分野における潜在需要を顕在化し、安心できる社会保障制度を確立することが、雇用を生み、消費を拡大するという経済成長との好循環を通じて、成長と物価の安定的上昇に寄与する。

〇社会保障は需要・供給両面で経済成長に寄与する機能を有しており、医療や介護分野での雇用創出や新たな民間サービス創出のための環境整備、ICTなどのテクノロジーを活用した社会保障費用の最適化、サービスの質の向上、医療イノベーション、ライフイノベーションの推進、ドラッグラグ・デバイスラグの早期解消、先進医療制度の運用改善、民間企業を含めた多様な事業主体の新規参入促進、「新しい公共」の創造など、利用者・国民の利便の向上と新たな産業分野育成の観点からの諸改革を進める。

135

WIC-213

（※）成案においては、「2010年代半ばまでに段階的に消費税率（国・地方）を10％まで引き上げ、当面の社会保障改革にかかる安定財源を確保する」とされている。

（注1）消費税収は、現在は、国分は予算総則により高齢者3経費に充てられ、地方分は一般財源である。（注2）消費税収（国分）を充当する社会保障給付の具体的分野（2015年度時点）は、高齢者3経費を基本としつつ、

今後検討。（注3）社会保障4経費とは、社会保障給付公費負担のうち「制度として確立された年金、医療及び介護の社会保障給

付並びに少子化に対処するための施策に要する費用」（平成21年度税制改正法附則104条）をいう。所要額は厚生労働省による推計（2011年5月時点）。また、基本的に地方単独事業を含んでおらず、今後、その全体状況の把握を進め、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理する。

（注4）2015年度の消費税収は、内閣府「経済財政の中長期試算」（平成23年1月）に基づく推計（年央に改訂）。


（注1）消費税引上げに伴う社会保障支出等の増には、消費税を引き上げた場合に増加する国・地方の物資調達にかかる支出も含まれる。所要額は、財務省推計（2011年5月時点）であり、今後各年度の予算編成過程において精査が必要。

（注2）高齢化等に伴う増は、いわゆる自然増のうち経済成長による伸びを超える増加のことである。（注3）機能強化の額は、厚労省による推計（2011年5月時点）。機能強化の具体的な内容は、社会保障改革の主な項

目のとおり。（注4）社会保障4経費とは、社会保障給付公費負担のうち「制度として確立された年金、医療及び介護の社会保障給

付並びに少子化に対処するための施策に要する費用」（平成21年度税制改正法附則104条）をいう。所要額は厚生労働省による推計（2011年5月時点）。また、基本的に地方単独事業を含んでおらず、今後、その全体状況の把握を進め、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理する。

別紙（社会保障の安定財源確保の基本的枠組み）

別紙（社会保障改革の安定財源の確保）

機能強化 3％相当

・制度改革に伴う増・高齢化等に伴う増・年金2分の1（安定財源）

機能維持 1％相当

消費税引上げに伴う社会保障支出等の増 1％相当

5％相当の安定財源の確保

※税制抜本改革実施までの2分の1財源

消費税収（国・地方）

5％

うち高齢者3経費

社会保障4経費（国・地方）

（2015年度）（※）

改革後ベース

5％

制度改革に伴う増及び消費税引上げに伴う社会保障支出の増

（国・地方）

うち　　　　高齢者3経費22.1兆円消費税収

（国・地方）12.8兆円

（2011年度）

消費税収（国・地方）13.5兆円

9.3兆円（4％相当）

12.8兆円（5％弱相当）うち　　　　

高齢者3経費26.3兆円

社会保障4経費（国・地方）32.0兆円

（2015年度）（※）

現状ベース改革後ベース

消費税収（国・地方）

うち高齢者3経費 5％

制度改革に伴う増及び消費税引上げに伴う社会保障支出の増社会保障4経費

37.0兆円（国・地方）

社会保障4経費（国・地方）

現行5%




WIC-214


（注1）「財政運営戦略」（平成22年6月22日閣議決定）における財政健全化目標において、国・地方及び国の基礎的財政収支赤字の対GDP比を、2015年度までに2010年度の水準から半減し、2020年度までに黒字化することとされている。内閣府試算（平成23年1月）の2015年度の試算結果からは、消費税率換算で約3％のPB（国・地方）の改善が必要。

（注2）改革後ベースにおける「高齢化等に伴う増」は、いわゆる自然増のうち経済成長による伸び（「機能維持」に含まれる）を超える増加のことである。

（注3）社会保障給付には、基本的に地方単独事業を含んでおらず、今後、その全体状況の把握を進め、地方単独事業を含めた社会保障給付の全体像及び費用推計を総合的に整理する。

別紙（社会保障改革の安定財源確保と財政健全化の同時達成）


基礎的財政収支（PB）対象経費（国・地方）

税収・税外収入（国・地方）

社会保障給付公費負担

（国・地方）

消費税収

年金2分の1（臨時財源）

消費税収

機能維持　1％相当

制度改革に伴う増1％相当PB赤字

（国・地方）


機能強化　　3％相当・制度改革に伴う増・高齢化等に伴う増・年金2分の1（安定財源）

基礎的財政収支（PB）対象経費（国・地方）

税収・税外収入（国・地方）

PB赤字（国・地方）（対GDP比）改善＝財政健全化目標との整合性

社会保障給付公費負担（国・地方）

（2015年度）（2015年度）（※）

その他歳出に係るPB赤字

消費税引上げに伴う社会保障支出等の増 1％相当 2％

改革に伴う新規歳出増に

見合った安定財源の確保

内閣府試算（23年1月）

からのＰＢ改善（国・地方）

3％

改革後ベース

※税制抜本改革実施までの　2分の1財源

2011年度からの自然増

高齢化等に伴う増1％相当

その他歳出に係るPB赤字

現状ベース

制度改革に伴う増1％相当

高齢化等に伴う増1％相当

年金2分の11％相当

消費税引上げに伴う社会保障支出等の増　1％相当

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WIC-215

〔参考資料③ 2011（平成23）年6月30日に政府・与党社会保障改革検討本部で決定した「社会保障・税一体改革成案」で示された社会保障改革の具体策、工程及び費用試算〕

Ⅰ　子ども・子育て

Ⅱ　医療・介護等　①

新システム具体案を早期にとりまとめ

税制抜本改革とともに早急に法案提出

充実計（2015年）

重点化・効率化計（2015年）

子ども子育て計

0.7兆円程度 1兆円超程度

－

「☆」成長戦略に特に関係が深い項目

0.7兆円程度


充実（金額は公費（2015年））

重点化・効率化（金額は公費（2015年））

所要額（公費）20２5年工程A EDCB





～0.6兆円程度

～2.3兆円程度

0.4兆円程度

△0.1兆円程度

0.1兆円程度

0.2兆円程度

重点化・効率化計（2015年）～1.4兆円程度～0.7兆円程度

（上記の機能分化等が全て実現する場合の試算）

・2012年以降、診療報酬・介護報酬の体系的見直し

・基盤整備のための一括的な法整備：2012年目途に法案提出

・2025年頃までに医療・介護サービスのあるべき姿を実現

・平均在院日数の減少等（▲4,300億円程度）

・病院・病床機能の分化・強化と連携（急性期医療への医療資源の集中投入、亜急性期・慢性期医療の機能強化等による入院医療の機能強化、精神保健医療の改革、医師の偏在是正、予防対策の強化等）・在宅医療の充実等（診療所等における総合的な診療や在宅療養支援機能の強化・評価、訪問看護等の計画的整備等）（8,700億円程度）

・地域包括ケアシステムの構築等在宅介護の充実、ケアマネジメントの機能強化、居住系サービスの充実等

・施設のユニット化（2,500億円程度）

・上記の重点化に伴うマンパワー増強☆ （2,400億円程度）

○子ども・子育て新システムの制度実施等に伴う地域の実情に応じた保育等の量的拡充、幼保一体化などの機能強化

・総合的な子育て支援（家庭や地域における養育の支援）の充実

・放課後児童クラブの拡充

・社会的養護の充実

・制度・財源・給付について包括的・一元的な制度を構築

○女性の就業率の向上☆○保育等の従業者の増加☆

3歳未満児の保育の利用率2010年　23％ → 2014年　35%（2017年44％）

放課後児童クラブの利用児童数2010年　81万人 → 2014年　111万人

女性（25～ 44歳）の就業率2009年　66％ → 2020年　73％

・0～2歳児保育の量的拡充・体制強化等（待機児童の解消）・質の高い学校教育・保育の実現（幼保一体化の実現）

質を確保するための基準と併せて質の改善を図る

・指定制の導入による保育等への多様な事業主体の参入促進☆

・幼稚園などの既存施設の有効活用や、小規模保育、家庭的保育などの多様な保育の推進

・国及び地方における実施体制の一元化（「子ども家庭省（仮称）」の創設等）

1兆円超程度

※税制抜本改革以外の財源も含めて1兆円超程度の措置を今後検討

※左記の措置に係る所要額については、新システムの検討において今後検討

0.7兆円程度※税制抜本改革以外の財源も含めて1兆円超程度の措置を今後検討

※税制抜本改革以外の財源も含めて1兆円超程度の措置を今後検討

※左記の措置に係る所要額については、新システムの検討において今後検討


医療・介護①小計

○地域の実情に応じた医療・介護サービスの提供体制の効率化・重点化と機能強化　～診療報酬・介護報酬の体系的見直しと基盤整備のための一括的な法整備～

GH、小規模多機能： 2011年　21万人/日 → 2025年　77万人/日居住系・在宅介護： 2011年　335万人/日 → 2025年　510万人/日

医療介護従事者： 2011年　462万人 → 2025年　704～ 739万人（1.6倍程度）

○平均在院日数： 2011年　19～ 20日程度→2025年　高度急性期： 15～ 16日程度一般急性期： 9日程度○病床数：概ね現状水準○精神医療：2025年に在院日数1割程度減少

・外来受診の適正化等（生活習慣病予防、医療連携、ICT、番号、保険者機能の強化等）（▲1,200億円程度）・ICTの活用による重複受診・重複検査、過剰な薬剤投与等の削減

・介護予防・重度化予防・介護施設の重点化（在宅への移行）（▲1,800億円程度）

外来患者数：2025年に現行ベースより5％程度減少

要介護認定者数：2025年に現行ベースより3％程度減少

1.3兆円程度

△０.6兆円程度

１.2兆円程度

０.4兆円程度

高度急性期の職員等：2025年に現行ベースより2倍増一般急性期の職員等：2025年に現行ベースより6割程度増在宅医療等： 2011年　17万人/日 → 2025年　29万人/日




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Ⅱ　医療・介護等　②

－

－

医療・介護②小計

医療・介護計




所要額（公費）2025年工程A EDCB

～2.4兆円程度（改革の内容により変動）

ｃ高度・長期医療への対応（セーフティネット機能の強化）と給付の重点化

ｄその他

ａ被用者保険の適用拡大と国保の財政基盤の安定化・強化・広域化

ｂ介護保険の費用負担の能力に応じた負担の要素強化と低所得者への配慮、　保険給付の重点化

○保険者機能の強化を通じた医療・介護保険制度のセーフティネット機能の　強化・給付の重点化、逆進性対策

・市町村国保の財政運営の都道府県単位化・財政基盤の強化　（低所得者保険料軽減の拡充等（～2,200億円程度））

・1号保険料の低所得者保険料軽減強化（～1,300億円）

・長期高額医療の高額療養費の見直し（長期高額医療への対応、所得区分の見直しによる負担軽減等）による負担軽減（～1,300億円程度）

・総合合算制度（番号制度等の情報連携基盤の導入が前提）・低所得者対策・逆進性対策等の検討

・高齢者医療制度の見直し（高齢者医療制度改革会議のとりまとめ等を踏まえ、高齢世代・若年世代にとって公平で納得のいく負担の仕組み、支援金の総報酬割導入、自己負担割合の見直しなど）

・受診時定額負担等（高額療養費の見直しによる負担軽減の規模に応じて実施（病院・診療所の役割分担を踏まえた外来受診の適正化も検討）。例えば、初診・再診時100円の場合、▲1,300億円）ただし、低所得者に配慮

・介護納付金の総報酬割導入（完全実施すれば▲1,600億円）・軽度者に対する機能訓練等重度化予防に効果のある給付への重点化

・後発医薬品の更なる使用促進、医薬品の患者負担の見直し（医薬品に対する患者負担を、市販医薬品の価格水準も考慮して見直す）・国保組合の国庫補助の男直し

・短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大

※財政影響は、適用拡大の範囲、国保対策の規模によって変動

※財政影響は、機能強化と重点化の規模により変動

※見直しの内容は、機能強化と重点化の規模により変動

例えば雇用保険並びにまで拡大すると、約400万人

（＝完全実施の場合▲1,600億円）







1兆円程度（改革の内容により変動）

順次実施

税制抜本改革とともに、2012年以降速やかに法案提出

～0.3兆円程度…被用者保険の適用拡大、総報酬割と併せて検討

～0.1兆円程度…受診時定額負担等と併せて検討

総合合算制度：2015年の番号制度以降導入

総合合算制度～0.4兆円程度

～1兆円弱程度－

～1.6兆円弱程度

～2.3兆円程度

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Ⅲ　年　金

（注2）



0.6兆円程度（改革の内容により変動）

年金計

～0.6兆円程度

～0.7兆円程度

2015年度の上記の所要額（公費）合計＝約2.7兆円程度（充実3.8兆円程度、重点化・効率化～▲1.2兆円程度を一つの目途）





【新しい年金制度の創設】「所得比例年金」と「最低保障年金」の組み合わせからなる一つの公的年金制度にすべての人が加入する

○所得比例年金（社会保険方式）・職種を問わず全ての人が同じ制度に加入し、所得が同じなら同じ保険料、同じ給付・保険料は15％程度（老齢年金に係る部分）・納付した保険料を記録上積み上げ、仮想の利回りを付し、その合計額を年金支給開始時の平均余命などで割って、毎年の年金額を算出

○最低保障年金（税財源）・最低保障年金の満額は7万円（現在価額）・生涯平均年収ベース（＝保険料納付額）で一定の収入レベルまで全額を給付し、それを超えた点より徐々に減額を行い、ある収入レベルで給付額をゼロとする

・全ての受給者が、所得比例年金と最低保障年金の合算で、概ね7万円以上の年金を受給できる制度とする

【現行制度の改善】○最低保障機能の強化・低所得者への加算・障害基礎年金への加算・受給資格期間の短縮

※低所得者・障害基礎年金への加算については、加算対象者・加算水準・資産調査の有無等によって財政規模が変動

※上記金額は、年収65万円未満（単身の場合）の者等に対して、月額1.6万円（7万円と老齢基礎年金の平均額5.4万円の差）を加算する等の前提

○高所得者の年金給付の見直し低所得者への加算と併せて検討なお、公的年金等控除を縮減することによって対応することについても併せて検討

※高所得者の年金給付の見直しについては、減額対象者によって財政規模が変動

※仮に、年収1,000万円以上から減額開始（1,500万円以上は公費負担分を全額減額）とすると▲450億円程度公費縮小

国民的な合意に向けた議論や環境整備を進め、実現に取り組む

税制抜本改革とともに、2012年以降速やかに法案提出

～0.6兆円程度

～0.7兆円程度

順次実施

0.6兆円程度

影響額は改革の内容により変動

●第3号被保険者制度の見直し・新しい年金制度の方向性（二分二乗）を踏まえつつ、不公平感を解消するための方策について検討

●在職老齢年金の見直し・60歳代前半の者に係る調整限度額を、60歳代後半の者と同じとすることを検討

●産休期間中の保険料負担免除

●被用者年金の一元化

【業務運営の効率化】業務運営及びシステムの改善

○マクロ経済スライド・世代間の公平等の観点から見直しを検討・仮に、特例水準を3年間で解消すると、年金額が▲2.5％削減され、毎年0.1兆円程度公費縮小・その後、仮に▲0.9％のマクロ経済スライドをすると、毎年0.1兆円程度の公費縮小

※物価・賃金が上昇した年のマクロ経済スライドの発動による給付抑制は、現行制度で織り込み済み

○支給開始年齢引上げ・先進諸国（欧米）の平均寿命・受給開始年齢を十分参考にし、高齢者雇用の確保を図りつつ、68～70歳へのさらなる引上げを視野に検討・厚生年金の支給開始年齢引上げスケジュールの前倒しを検討・基礎年金の支給開始年齢を引き上げる場合、1歳引き上げる毎に、引上げ年において0.5兆円程度公費縮小

●標準報酬上限の引上げ・健康保険制度を参考に見直しを検討

●短時間労働者に対する厚生年金の適用拡大例えば雇用保険並びにまで拡大すると、約400万人

2012年以降速やかに法案提出

※今後、｢現行制度の改善」全体について、検討の場とスケジュールを明確化した上で、法案提出に向けて検討

順次実施

（●は公費への影響なし）




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（再掲）貧困・格差対策　〜重層的なセーフティネットの構築〜

Ⅰ〜Ⅳ以外の充実、重点化・効率化項目

Ⅳ　就労促進

～1.4兆円程度

工程充実、重点化・効率化

所要額（公費）2015年充実（金額は公費（2015年））A D

・就業率2009年　75％→2020年　80％　（若者： 74％→77％）　（女性（25～ 44歳）： 66％→73％）　（高齢者： 57％→63％）・ジョブ・カード取得者300万人(2020年)・障害者の実雇用率1.8％(2020年)

○障がい者制度改革推進本部の検討を踏まえ、障害者総合福祉法（仮称）の2012年法案提出

○求職者支援制度：2011年度創設○引き続き総合的に推進○事業の継続実施○ワンストップ・伴走型の市町村主導の専任機関の設置(順次設置)

○生活保護基準：基準部会（2011年４月開始）において、2012年末までに検証を実施

○生保基準以外：国と地方の協議の開催（2011年5月開始）→必要に応じて法案提出

○総合的ビジョン：2011年に策定○法制度整備：2011年度労働政策審議会で結論、所要の見直し措置

○労働安全衛生法改正法案について、早期国会提出に向け検討

○臨床研究中核病院等：2011年度から３年間で15か所程度創設○臨床研究中核病院等に対し、継続的に研究費を重点配分○PMDAの審査体制等の強化：2013年度末までに常勤数を751名に増員（2011年4月1日現在648名）。引き続き、合理化・効率化を図りつつ、さらなる強化策を検討

○先進医療制度の申請・審査手続きの効率化：2011年度からの実施に向け検討

～0.3兆円程度…被用者保険の適用拡大、総報酬割と併せて検討

～0.1兆円程度…受診時定額負担等と併せて検討

～0.6兆円程度…高所得者の年金給付の見直しと併せて検討

総合合算制度～0.4兆円程度

○震災復興・新たな安心地域モデルの提示○次世代を担う子ども・若者の育成・雇用流動化に対応して、手に職をつけ就業につなげるための教育環境整備・教育の質と機会均等の確保（特に生計困難でありながら好成績を修めた学生等への支援の強化）

(注1)費用試算は、厚生労働省の「社会保障制度改革の方向性と具体策」(平成23年５月12日)及びその関連の医療・介護に係る推計等の他、社会保障改革に関する集中検討会議での提案も盛り込んで機械的に試算したもの。

(注2)基礎年金国庫負担２分の１財源については、税制抜本改革により措置する。税制抜本改革実施までの各年度分の繰入れも適切に行われるよう、必要な措置を講じる。(注3)雇用保険法：雇用保険の国庫負担については、引き続き検討を行い、できるだけ速やかに、安定した財源を確保した上で、国庫負担に関する暫定措置を廃止する。

求職者支援法：法施行後３年を目途とした特定求職者の就職に関する支援施策の在り方についての検討を行うに当たっては、その支援施策に関する費用負担の在り方について速やかに検討する。

1．就労・生活支援が一体となったワンストップサービス2．社会保険の適用拡大ａ短時間労働者に対する厚生年金の適用拡大ｂ被用者保険の適用拡大と国保の財政基盤の安定化・強化・広域化・短時間労働者に対する被用者保険の適用拡大（完全実施の場合△1,600億円）3．社会保険制度における低所得者対策の強化ａ市町村国保の財政運営の都道府県単位化・財政基盤の強化　（低所得者保険料軽減の拡充等（～2,200億円程度））

※財政影響は、適用拡大の範囲、国保対策の規模によって変動ｂ介護保険の費用負担の能力に応じた負担の要素強化と低所得者への配慮、保険給付の重点化・1号保険料の低所得者保険料軽減強化（～1,300億円）

※財政影響は、機能強化と重点化の規模により変動ｃ高度・長期医療への対応（セーフティネット機能の強化）と給付の重点化・長期高額医療の高額療養費の見直し（長期高額医療への対応、所得区分の見直しによる負担軽減等）による負担軽減（～1,300億円程度）※見直しの内容は、機能強化と重点化の規模により変動

ｄ総合合算制度（番号制度等の情報連携基盤の導入が前提）ｅ年金制度の最低保障機能の強化・低所得者への加算・障害基礎年金への加算・受給資格期間の短縮

※低所得者・障害基礎年金への加算については、加算対象者・加算水準・資産調査の有無等によって財政規模が変動※上記金額は、年収65万円未満（単身の場合）の者等に対して、月額1.6万円（7万円と老齢基礎年金の平均額5.4万円の差）を加算する等の前提

4．第2のセーフティネットの構築ａ求職者支援制度の創設（費用負担の在り方の検討を含む）ｂ複合的困難を抱える者への伴走型支援ｃ生活保護受給者等に対する就労支援ｄ住宅支援の仕組みの検討5．最後のセーフティネットである生活保護の見直し（充実、重点化・効率化）・稼得能力を有する生活保護受給者向け自立・就労支援メニューの充実と支援強化・子どもの貧困連鎖の防止・医療扶助等の適正化、不正受給防止対策の徹底・客観的データに基づく生活保護基準の検討

（0.6兆円程度）

○全員参加型社会の実現☆・ジョブ・カードの活用等による若者の安定的雇用の確保・女性の就業率のM字カーブの解消・超高齢社会に適合した雇用法制の検討など年齢にかかわりなく働き続けることができる社会づくり・福祉から就労への移行等による障害者の雇用促進・地域の実情に応じた関係機関の連携と就労促進施策の総合的実施

○ディーセント・ワーク（働きがいのある人間らしい仕事）の実現・非正規労働者の公正な待遇確保に横断的に取り組むための総合的ビジョンの策定・有期契約労働者の雇用の安定や処遇の改善に向けた法制度の整備の検討・長時間労働抑制やメンタルヘルス対策による労働者の健康・安全の確保

○サービス基盤の整備・あるべき医療・介護サービス提供体制の実現、こども園・保育サービス・放課後児童クラブ等のサービス目標達成に必要な基盤整備○医療イノベーションの推進☆・国際水準の臨床研究中核病院等の創設・日本発のシーズを実用化につなげるための実務的な相談支援・独）医薬品医療機器総合機構（PMDA）の体制強化・保険償還価格の設定における医療経済的な観点を踏まえたイノベーションの評価等のさらなる検討

○第2のセーフティネットの構築・求職者支援制度の創設・求職者支援制度をはじめとした第２のセーフティネット施策の切れ目ない連携・生活保護受給者等に対する就労支援・複合的困難を抱える者への伴走型支援（パーソナルサポート、ワンストップサービス等による社会的包摂の推進）

○生活保護の見直し・稼得能力を有する生活保護受給者向け自立・就労支援メニューの充実と支援強化・子どもの貧困連鎖の防止・医療扶助等の適正化、不正受給防止対策の徹底・客観的データに基づく生活保護基準の検討○障害者施策・障がい者制度改革推進本部において、制度の谷間のない支援の提供、障害者の地域移行や地域生活の支援について検討○難病対策・長期高額医療の高額療養費の見直し（再掲）など難病医療費の支援のあり方の検討

○雇用保険・求職者支援制度の財源の検討

○計画的・集中的基盤整備

○関連制度の改革と併せ検討

○引き続き制度横断的に検討

○震災復興の検討の中で対応

○引き続き総合的に検討

○就労促進策の継続的推進

・住宅支援の仕組みの検討

プログラム参加者数及び就労・増収者の増加

○雇用保険法、求職者支援法の規定（注３）を踏まえ検討

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はじめに神野直彦　『「分かち合い」の経済学』　岩波書店　2010年

第2章横山和彦　『社会保障論』　有斐閣　1978年島崎謙治　『日本の医療　制度と政策』　東京大学出版会　2011年吉原健二　『老人保健法の解説』　中央法規出版　1983年

参考文献第1部　社会保障の検証と展望



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