Werner SOrgel, Konsensus und Interessen

Werner SOrgel

Konsensus und Interessen Eine Studie zur Entstehung des Grundgesetzes fiir die Bundesrepublik Deutschland

Leske Verlag + Budrich GmbH Opladen 1985

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Sorgel, Werner Konsensus und Interessen: e. Studie zur Entstehung d. Grundgesetzes fliT d. Bundesrepublik Deutschland / Werner Sorgel. - OpJaden : Leske und Budrich, 1985.

ISBN 978-3-8100-0500-7 ISBN 978-3-322-95497-8 (eBook) DOI 10.1007/978-3-322-95497-8

(c) 1985 by Leske Verlag + Budrich GmbH, Leverkusen

Gesamtherstellung: Hain Druck GmbH, Meisenheirn/Glan

Inhaltsverzeichnis

V orbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I. Konsensus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Moglichkeiten und Grenzen einer deutschen Deutschlandpoli­tik unter Besatzungsherrschaft - Die Konzeption der Sozial-demokratie ........................................... 19 Yom gesamtdeutschen Konsultativrat zum westdeutschen Pro­visorium - Wandlungen des politischen Konzepts der Unions-parteien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Die Frankfurter Dokumente ............................ 39 Verfassungskonzeptionen ............................... 55

Die Verfassungskonzeption der Sozialdemokratischen Par-tei Deutschlands ................................... 56 Verfassungskonzeptionen der Unions-Parteien . . . . . . . . . . 73

II. Interessen ....................................... 89 Konsensus und Interessen in der reprasentativen Demokratie 89 Das gemeinsame Interesse 91 Das Grundgesetz als Institut zur Siche­rung und Abgrenzung von Interessenspharen 93 Interessen, Kon­sens und Offentlichkeit 94 Interessen und Organisation 97 Sozial­struktur des Parlamentarischen Rates und Interessen 104 Interessen und Integration 109 Interessen und politische Parteien 110 F6dera­lismus und Interessen 115 Interessen und Restauration 117

Beamte

Richter Restauration 134 Interessen 138 Diskussionen und Beschhisse iiber die rechtsprechende Gewalt im Herrenchiemsee-Konvent 142 Dis­kussionen und Beschliisse iiber die rechtsprechende Gewalt im Parla­mentarischen Rat - Intcrventionen der Justiz 145

120

134

Gemeinden ........................................... 158

Kirchen... ..... . . . . . . .. .. ......... ......... ........... 167 Organisation 167 Konsensus 168 Interessen 175 Der Weimarer Kirchenkompromil3 redivivus 179 Der Konkordatsstreit 184 Der Elternrechtsstrei t 188

5

Gewerkschaften ....................................... 201 Konsensus 201 Interessen und Interessenpolitik 205

Unternehmer .......................................... 214

Fluchtlinge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Anhang: Ubersichten - Dokumente ..................... 232

Organisations schema des Parlamentarischen Rates ......... 233

Parlamentarischer Rat - Abgeordnete, Ersatzleute, Berliner Delegierte ............................................ 236

Dbersichten: Abgeordnete, Berliner Delegierte und Ersatzleute nach Fraktionen 259 Parteizugehorigkeit der Abgeordneten und ihre Ver­teilung auf die Lander 259 Abgeordnete, Delegierte und Ersatzleute, die zugleich Landtagsabgeordnete waren 260 Abgeordnete, die zu­gleich einer Landesregierung angehorten 260 Berufe der Abgeord­neten, Delegierten und Ersatzleute 261 Anteil der Berufsbeamten unter seinen Mitgliedern 261 Anteil der Akademiker unter seinen Mitgliedern 262 Anteil der Akademiker und Juristen in verschiede­nen Konstituanten 262

Richtlinien fUr den Aufbau der Deutschen Republik (SPD) . 263

Erster Menzel-Entwurf einer »Westdeutschen Satzung« (SPD) 267

Zweiter Menzel-Entwurf fur ein Grundgesetz (SPD) . . . . . . . . 279

Der Staatsaufbau im kunftigen Deutschland. Ein Memorandum (CSU) ................................................ 294

Grundsatze fur eine deutsche Bundesverfassung. Entwurf des Ellwanger Freundeskreises der CDU jCSU ................ 297

Eingabe der Gewerkschaft Deutscher Beamtenbund an den Parlamentarischen Rat yom 29. Oktober 1948 ............. 308

Stellungnahmen der J ustiz und der J uristischen Fakultaten zum Grundgesetz-Entwurf yom Marz 1949 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

Deutscher Stadtetag. Denkschrift zum Grundgesetz fUr die Westzonen (Oktober 1948) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Eingabe der Leitung der Evangelischen Kirche der Rheinpro-vinz an den Parlamentarischen Rat yom 29. 10. 1948 314

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Eingabe des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland an den Parlamentarischen Rat vom 9. 11. 1948 ............. 315

Eingabe der Fuldaer Bischofskonferenz an den Parlamentari-schen Rat vom 20. 11. 1948 ............................. 317

Offener Brief des Diozesankomitees der Katholikenausschiisse in der Erzdiozese Koln an die Abgeordneten des Parlamentari-schen Rates vom 21. 2.1949 ............................ 319

V orschlage des Deutschen Gewerkschaftsbundes (britische Zone) fUr »sozialrechtliche Bestimmungen im Grundgesetz« 321

Eingabe des Fliichtlingsausschusses des Zonenbeirats an den Parlamentarischen Rat vom 12. 10. 1948. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324

Literaturverzeichnis .................................... 326

Anmerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

7

Verzeichnis der Abkiirzungen

Abg. Abs. AllMilGouv. AoR ARA Art. Ba. BDl Bay. BGG Br. CDU/CSU

DBB DGB Dok. l/ll/III DOV

DP DPD DRiZ

Drs. DUD EKD FA FDP SA GDBB GG GG (mit arab. Zahl) GGE

8

Abgeordnete(r) Absatz Alliierte Militargouverneure Archlv des offentlichen Rechts Allgemeiner Redaktionsausschu13 des PR Artikel Baden Bundesverband der Deutschen lndustrie Bayern Bonner Grundgesetz Bremen Christlich-Demokratische Union; Christlich-Soziale Union Deutscher Beamtenbund Deutscher Gewerkschaftsbund Frankfurter Dokumente l/ll/Ill Die Offentliche Verwaltung, Zeitschrift flir Verwal­tungsrecht und Verwaltungspolitik Deutsche Partei Deu tscher-Presse-Dienst Deutsche Richterzeitung, Organ des Deutschen Richterbundes Drucksache Deutschland-Union-Dienst Evangelische Kirche in Deutschland AusschuB flir Finanzfragen (FinanzausschuB) des PR Freie Demokratische Partei FiinferausschuB des PR Gewerkschaft Deutscher Beamtenbund Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland Nummer des Grundgesetzartikels

Grundgesetz-Entwurf

GO GSA

HA HChB

HChK

He. JOR NF

KPD LDP MDR NJW NRW NSDAP OB OLG PI. PR PV Prot. PVS Rhld.Pf. RPfiA

SchI.Ho. SED 7A Sopade SPD Stenoprot. Tab. VA VPD VO VVDStRL

Geschiiftsordnung AusschuB fiir Grundsatzfragen (GrundsatzausschuB) des PR HauptausschuB des PR Herrenchiemsee-Bericht (Bericht iiber den Verfas­sungskonvent auf Herrenchiemsee) Herrenchiemsee-Konvent (Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee) Hessen Jahrbuch des Offentlichen Rechts der Gegenwart. Neue Folge Kommunistische Partei Deutschlands Liberal-Demokratische Pratei Monatsschrift flir Deutsches Recht Neue Juristische Wochenschrift Nordrhein-Westfalen Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei Oberbiirgermeister Oberlandesgericht Plenum des PR Parlamentarischer Rat Parteivorstand Protokoll Politische Vierteljahresschrift Rheinland-Pfalz Ausschu6 flir Verfassungsgerichtshof und Rechts­pfiege (Rechtspfiegeausschu6) des PR Schleswig-Holstein Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Siebenerausschu6 des PR SPD-Pressedienst Sozialdemokratische Partei Deutschlands Stenographisches Protokoll Tabelle Vnterausschu6 V nion-Presse-Dienst Vcrordnung Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtlehrer

9

WGB WRY Wu.Ba. Wu.Ho. Z ZA

ZJBl.BrZ

10

Weltgewerkschaftsbund Weimarer Reichsverfassung Wurttemberg-Baden Wurttemberg-Hohenzollern Zentrumspartei AusschuB fur Zustandigkeitsfragen (Zustandigkeits­ausschuB) des PR Zentral-Justizhlatt fur die Britische Zone

Notiz

Die Erstausgabe zu der hier unvedindert nachgedruckten Buchfassung einer Studie iiber die Entstehung des Grundgesetzes fiir die Bundesrepu­blik Deutschland erschien im J ahr 1969 in der Reihe der Frankfurter Studien zur Wissenschaft von der Politik im Ernst Klett Verlag, Stuttgart. Die Untersuchung wurde vom Autor im Rahmen einer Dissertation am Lehrstuhl fiir Politische Wissenschaft in Frankfurt bereits 1965 abge­schlossen. Sie entstand auf Anregung von Carlo Schmid, einem der Vater des Grundgesetzes.

Den AnstoB zur Neuauflage des Buches gab en Hochschullehrer, nach­dem das Werk seit vielen Jahren im Handel vergriffen war. Die wissen­schaftliche Kritik rechnete die Untersuchung von Sorgel25 Jahre nach der Verabschiedung des Grundgesetzes zu jenen Arbeiten, denen wohl fiir absehbare Zeit abschlieBender Charakter zukommt (vgl. Zeitschrift fiir Parlamentsfragen 3/1973 S. 451 ff).

Der Autor ist seit 1978 einer der Inhaber und Leiter des von ihm mitgegriindeten Sozialwissenschaftlichen Instituts SINUS in Miinchen.

Der Verlag

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Aus den Vorbemerkungen zur ersten Auflage

Der VerfassungskompromiB von 1949 kam zustande, als das Ver­langen nach Stabilisierung der wirtschaftlichen und politis chen Verhalt­nisse in Westdeutschland fast aIle politischen Erwagungen und Argu­mente bestimmte. Die vorliegende Untersuchung beschaftigt sich mit diesem Abschnitt deutscher Nachkriegsgeschichte. Sie versucht zu be­legen, wie sich der Konsensus von Parteien und anderen politis chen und gesellschaftlichen Kr1lften tiber die staatsrechtliche Neuordnung Westdeutschlands nicht zuletzt der Sicherung von gruppenspezifischen Interessen durch das yom Parlamentarischen Rat verabschiedete Grund­gesetz verdankt.

Konsensus und Interessen konnen nicht als einander entgegengesetzte Prinzipien der Politik begriffen werden, sondern sie sind notwendig aufeinander bezogen. Schon deswegen konnte mit der formalen Unter­gliederung der Arbeit in zwei Hauptteile, Konsensus und Interessen, nicht beabsichtigt sein, unter der einen Oberschrift das eine und unter der zweiten das andere Problem gegeneinander abgegrenzt zu behan­deln. Vielmehr wird auch in jenem Teil der Studie, der die Herstellung eines Konsensus zwischen den maBgeblichen politischen Kraften in Westdeutschland vor dem Zusammentreten des Parlamentarischen Rats untersucht, von I nteressen, ihrer Rechtfertigung und VerhiiIlung zu reden sein. Allerdings schien es sinnvoll, die dort untersuchten politi­schen Vorgange - die Auseinandersetzungen in politischen Parteien und zwischen diesen tiber die Griindung eines deutschen »Weststaates«, die Herausbildung von parteispezifischen »Verfassungskonzeptionen«, so­wie die Verhandlungen zwischen deutschen Politikern und westlichen AIliierten - primar unter dem Aspekt der Herstellung eines Konsensus zu begreifen. Immerhin stellte auch im westlichen Deutschland des Jah­res 1948 der Versuch, ein auf dieses Gebiet (wenigstens vorlaufig) be­schranktes staatliches Gebilde zu errichten, keine Selbstversdindlichkeit dar. Ein Vorhaben, das sich nach dem herkommlichen Verstandnis der Staatsrason so sehr im Widerspruch zum nationalen Interesse der Deut­schen befand, konnte Aussicht auf Realisierung nur dann haben, wenn hieriiber - tiber aIle divergierenden Interc_ssel'l und politischen Zielvor-

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stelIungen hinweg - ein breiter Konsensus zwischen den maBgeblichen politis chen Kraften bestand oder hergestellt werden konnte.

Damals waren die entscheidenden politischen Krafte auf deutscher Seite zum einen die groBen politischen Parteien SPD und CDU/CSU, zum anderen die Landerregierungen. Sie aIle trafen ihre Entscheidung: Zustimmung zur Griindung eines »Weststaates«, jedoch nicht unab­hangig von den eigentlichen Machthabern in den deutschen Westzonen, den westlichen AlIiierten. Es wird zu zeigen sein, daB der schlieBlich erzielte KompromiB zwischen den deutschen politischen Kdften und den Militargouverneuren sehr weitgehend Interessen und politis chen ZielvorstelIungen der westlichen AlIiierten Rechnung trug - und zwar noch ehe die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates iiberhaupt begannen.

1m zweiten Hauptteil der Untersuchung wird die EinfluBnahme von sieben Interessengruppen auf die Formulierung des Grundgesetzes dar­gestelIt und zugleich der Versuch unternommen, die Interessenpolitik dieser Gruppen unter systematischen Gesichtspunkten zu analysieren.

Auch dieses Problem lieB sich nicht einfach unter einemAspekt - dem der Wahrung »partikularer Interessen« - abhandeln und zwar schon deswegen nicht, weil die verschiedenen, teilweise einander widerspre­chenden, Interessen dieser politischen Kdfte in bestimmten Grundfra­gen der Ordnung des politischen Gemeinwesens konvergierten. Auch zwischen diesen Kdften bestand ein Konsensus, der fUr die GrUndung der Bundesrepublik und fUr deren Stabilisierung kaum minder bedeut­sam gewesen ist, als der Konsensus zwischen den politischen Parteien und den Landerregierungen. DaB dieser Konsensus auBerparlamenta­rischer Krafte aus einem gemeinsamen »Grundinteresse« alIer dieser Gruppen abzuleiten ist, wird einmal in der Einleitung zu diesem Teil der Arbeit theoretisch zu begrUnden versucht, im iibrigen solI dies im Zuge der Darstellung und Analyse der Interessenpolitik der einzelnen Gruppen nachgewiesen werden.

Der erste Teil der Untersuchung basiert vornehmlich auf der Analyse offentlicher Verlautbarungen der groBen westdeutschen Parteien, der Landerregierungen und der westlichen Alliierten zur Deutschlandfrage in den ersten Jahren der Nachkriegsara. Dem ProzeB der Willensbil­dung Uber die GrUndung eines provisorischen westdeutschen Gemein­wesens wurde darUber hinaus auch in den Protokollen der westdeut­schen Landtage nachgegangen. Teilweise nur schwer zugangliche Ver-

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handlungs- und Gedachtnisprotokolle uber die Auseinandersetzungen zwischen den alliierten Militargouverneuren und den westdeutschen Re­gierungschefs lieferten die Grundlage fur eine ausfuhrliche Darstellung der Verhandlungen uber die sogenannten »Frankfurter Dokumente«. Die Herausbildung von »Verfassungskonzeptionen« der SPD und der CDU/CSU wurde, gleichsam ab ovo, an Hand von fruhen Parteipro­grammen, programmatischen AuBerungen der Parteifuhrer sowie auf Grund von informellen und offiziellen Verfassungsentwurfen und -~orsdllagen der Parteien und einze!ner Parteigruppen rekonstruiert .. In einem Anhang zur Arbeit werden die wimtigsten dieser Verfas­sungsentwurfe im Text wiedergegeben.

Das Material fur den zweiten Hauptteil der Arbeit lieferten einmal die Protokolle der Verhandlungen des Parlamentarismen Rates und seiner Ausschusse. Auch die Verhandlungsniedersmriften des Herren­chiemsee-Konvents wurden, soweit erforderlim, herangezogen. Gaben diese Materialien AufschluB uber die Reaktionen des Parlamentari­smen Rates auf an ihn herangetragene Gruppenforderungen, so wur­den umgekehrt diese Gruppenforderungen an Hand von Zeitungsbe­richten und sonstigen VeroffentlidlUngen, von Eingaben, Stellungnah­men, internen Verbandsprotokollen u. a. unter systematischen Gesichts­punkten analysiert. Die wichtigsten der Eingaben, jener an der Arbeit des Parlamentarischen Rates unmittelbar interessierten Verbande und Institutionen, finden sich im Anhang.

Miinchen im Juni 1968 Werner Sorge!

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