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Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL Informe n. o 58297-CO BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO DOCUMENTO PROGRAMÁTICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO POR EL IMPORTE DE US$300 MILLONES DESTINADO A LA REPÚBLICA DE COLOMBIA PARA UN PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO Fiscal Risk Management Development Policy Loan 15 de junio de 2011 Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad de Gestión para Colombia y México Oficina Regional de América Latina y el Caribe

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Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.o 58297-CO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR EL IMPORTE DE US$300 MILLONES

DESTINADO A LA

REPÚBLICA DE COLOMBIA

PARA UN

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO

PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE

LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

15 de junio de 2011

Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad de Gestión para Colombia y MéxicoOficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse sin autorización del Banco Mundial.

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COLOMBIA: EJERCICIO ECONÓMICO DEL GOBIERNO1 de enero al 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS DE MONEDAS(Tipo de cambio vigente al 13 de junio de 2011)

Unidad monetaria Pesos colombianosUS$1,00 COP1773

Pesos y medidasSistema métrico

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AIF Asociación Internacional de FomentoASD Análisis de sostenibilidad de la deudaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCAF Corporación Andina de FomentoCAT-DDO Opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofesCIF Costo, seguro y fleteCINCO Comisión Intersectorial de Contratación PúblicaCO2 Dióxido de carbonoCOP Pesos colombianosCRES Comisión de Regulación en SaludCUT Cuenta Única del TesoroDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDEG Derechos especiales de giroDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEAP Estrategia de alianza con el paísEGC Equilibrio general computableEPS Entidades promotoras de salud ERN Economic Research NetworkFMI Fondo Monetario InternacionalFOB Franco a bordoFONPET Fondo de Pensiones de las Entidades TerritorialesFOSYGA Fondo de Solidaridad y GarantíaGFP Gestión de las finanzas públicasIADM Iniciativa para el Alivio de la Deuda MultilateralIFC Corporación Financiera InternacionalINB Ingreso nacional brutoISV Impuesto sobre las ventasLCF Línea de crédito flexibleMIGA Organismo Multilateral de Garantía de InversionesPGN Presupuesto general de la Nación PIB Producto interno brutoPPA Paridad del poder adquisitivoPPD Préstamo para políticas de desarrolloPPME Países pobres muy endeudadosSPNF Sector público no financieroTES Títulos de deuda pública VAN Valor actual neto

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Vicepresidenta:Directora a cargo de las operaciones en el país:

Director sectorial:Gerente sectorial interino:

Economista principal/jefe sectorial:Jefe de equipo del proyecto:

Pamela CoxGloria M. GrandoliniRodrigo A. ChavesÓscar Calvo-GonzálezPaloma Anós CaseroLars Christian Moller

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ColombiaPrimer Préstamo programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del

Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

ÍNDICE

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA.........................................................................................5I. INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................6II. CONTEXTO NACIONAL................................................................................................................9

A. Acontecimientos económicos.......................................................................................9B. Resultados sociales y de la pobreza.............................................................................18C. Perspectiva macroeconómica.......................................................................................18D. Sostenibilidad de la deuda............................................................................................21

III. EL PROGRAMA DE GESTIÓN FISCAL DEL GOBIERNO......................................................22A. Estabilidad y previsibilidad presupuestarias................................................................25B. Gestión de los problemas en el área de seguridad social.............................................33C. Gestión financiera de riesgos de desastres...................................................................37

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO................................................40A. Nexo con la estrategia de alianza con el país...............................................................40B. Consultas......................................................................................................................40C. Colaboración con el Fondo Monetario Internacional y otros donantes.......................41D. Relaciones con otras operaciones del Banco................................................................42E. Enseñanzas aprendidas.................................................................................................44F. Fundamentos analíticos................................................................................................44

V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO.................................46VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN................................................................................................52

A. Aspectos sociales y de pobreza....................................................................................52B. Aspectos ambientales...................................................................................................53C. Ejecución, seguimiento y evaluación...........................................................................53D. Aspectos fiduciarios.....................................................................................................54E. Desembolsos y auditoría..............................................................................................55F. Riesgos y mitigación de riesgos...................................................................................55

ANEXOSANEXO 1: DESAFÍOS FISCALES DE COLOMBIA.......................................................................................60ANEXO 2: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO..............................................................73ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO............................................................79ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA.................................................................80ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS POLÍTICAS........................................................................................82ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS........................................................................................................84ANEXO 7: RESEÑA DE COLOMBIA...........................................................................................................85ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS.............................................................................................................................88

El Banco Mundial agradece enormemente al Gobierno de Colombia la estrecha colaboración en la elaboración de este préstamo para políticas de desarrollo. Bajo la dirección de Lars Christian Moller (LCSPE), esta operación fue preparada por un equipo formado por Fabiola Altimari (LEGLA), Diego Arias (LACAR), Carlos Enrique Arce (ARD), João Pedro Azevedo (LCSPP), Diómedes Berroa (LCSPT), Diana Isabel Cárdenas (LCSHS), Edith Cortés-Ángeles (LCSPE), Elizabeth Currie (BDM), Francis Ghesquiere (SASDU), Enrique Fanta (LSCPS), Arturo Herrera (LCSPS), Niels B. Holm-Nielsen (LCSUW), Karina M. Kashiwamoto (LCC1C), Irina I. Klytchnikova (LCSEN), Olivier Mahul (GCNMB), Fernando Montenegro Torres (LCSHH), Xiomara A. Morel (LCSFM), Víctor Ordóñez (CTRFC), Luis de la Plaza (BDM) y Carolina Rendón (LCSPS). El equipo reconoce con gratitud el apoyo y la orientación brindados por Rodrigo A. Chaves, Paloma Anós Casero, Óscar Calvo-González y David M. Gould. Los expertos examinadores fueron Emanuele Baldacci (FMI), Santiago Herrera (MNSPR) y Blanca Moreno-Dodson (PRMPS).

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Page 5: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMAPRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN

FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DESTINADO A COLOMBIA

Prestatario República de ColombiaOrganismo de ejecución Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoDatos sobre el financiamiento

Financiamiento total provisto por el Banco Mundial: US$300 millones. Condiciones: Margen fijo. Vencimiento: Liquidación total el 15 de febrero de 2029.Comisión inicial: 0,25%.

Tipo de operación: Primera operación de una serie programática de dos préstamos para políticas de desarrollo (PPD)

Principales esferas de políticas

Con arreglo a las prioridades establecidas por el Gobierno, este Primer Préstamo programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal respaldaría la implementación de las reformas en tres áreas clave: a) estabilidad y previsibilidad presupuestarias; b) gestión de los problemas en el área de seguridad social, y c) financiamiento de riesgos de desastres.

Principales indicadores de resultados

a) Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestarias: El déficit fiscal del Gobierno central se reduce al 3,2% del producto

interno bruto (PIB) en 2013. Los ingresos tributarios no correspondientes al petróleo del Gobierno

central se incrementan al 12,5% del PIB en 2013. Un informe de evaluación anual acerca de la estrategia de la gestión de

la deuda a mediano plazo se publica para 2013. 90% de los pagos en el presupuesto general de la Nación (PGN) se

efectúan a través de la cuenta única del Tesoro (CUT) en 2013.b) Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social: Los reintegros a las empresas de cobertura de salud provenientes del

Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) para servicios médicos (procedimientos y medicamentos) fuera del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo no superan los 2,4 billones de pesos colombianos (COP) para 2013 (gasto recurrente).

c) Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastres: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha implementado tres

instrumentos financieros para mitigar los riesgos de desastres naturales para 2013, en conformidad con las recomendaciones de la Estrategia Nacional de Financiamiento de Riesgos de Desastres.

Objetivo(s) de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (EAP)

Mejor sostenibilidad fiscal y fortalecimiento de la recuperación del crecimiento económico. La operación del PPD programático respalda los propósitos del resultado a largo plazo de mejor estrategia de gestión de riesgos fiscales, financieros y sociales, conforme el tema del “crecimiento integrador con mayor productividad” de la EAP.

Riesgos y mitigación de riesgos

La operación sugerida está expuesta a dos tipos de riesgos: económicos y de implementación de la reforma. El precio de los productos básicos puede caer, las condiciones financieras externas podrían deteriorarse o la recuperación global, tambalear. Dado el alto nivel de ambición del proyecto de reforma fiscal, existe el riesgo de avanzar más lentamente en las áreas de conflicto político del programa del Gobierno. No obstante, en vista de un contexto favorable en la economía política, la clasificación del riesgo se considera baja.

Número de identificación de la operación

P123267

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DOCUMENTO PROGRAMÁTICO DEL BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO PARA UN

PRIMER PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA

SOSTENIBILIDAD FISCAL PARA COLOMBIA

I. INTRODUCCIÓN

1. El Gobierno de Colombia ha solicitado el Primer Préstamo programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal por valor de US$300 millones. Este PPD es la primera de una serie de dos operaciones que respaldan el programa de gestión fiscal del Gobierno de Colombia, en un contexto de explotación en alza de recursos naturales (petróleo y minería), crecientes problemas a largo plazo en el sector social y aumento de los riesgos fiscales relacionados con la amenaza de desastres naturales1. Esta solicitud pone de manifiesto el interés permanente del Gobierno por vincularse con el Banco Mundial para que este apoye sus iniciativas destinadas a mejorar la gestión fiscal.

2. El programa de reformas respaldado por la serie del préstamo está orientado a mejorar la sostenibilidad fiscal y fortalecer la recuperación del crecimiento. El programa incluye varias medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reformas políticas: a) mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestarias; b) mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social, y c) mejora en la gestión financiera de riesgos de desastres. La implementación de una regla fiscal con un fondo de estabilización busca reducir y limitar el déficit fiscal estructural. Una reforma fiscal apunta a incrementar la recaudación de ingresos y mejorar la eficiencia del sistema impositivo. Ambas medidas mejorarán la estabilidad y previsibilidad presupuestarias, que constituyen pilares para una gestión macroeconómica sólida de una economía que depende cada vez más de los productos básicos. El período de bonanza de los productos básicos aumenta la demanda de la población por el gasto gubernamental, particularmente en los sectores sociales. Una ley que reforma el sistema de cobertura de salud y las medidas administrativas de control de costos relacionados mejorarán la gestión de los problemas en el área de seguridad social. Se prevé que un conjunto final de medidas fortalezca la gestión financiera de los riesgos de desastres, incluida la implementación de una estrategia financiera nacional en casos de desastres.

3. El programa de gestión fiscal del Gobierno de Santos constituye una importante iniciativa para abordar los desafíos fiscales de Colombia y amerita el respaldo del Banco. En este documento se analizan los desafíos fiscales a los que se enfrenta Colombia al momento de gestionar el auge de los productos básicos, los problemas en el área de seguridad social y los riesgos relacionados con los desastres naturales (véase el anexo 1). Estos desafíos, cuya índole es básicamente estructural, se han intensificado en las últimas décadas. Cuando el presidente Santos asumió la presidencia en agosto de 2010, delineó un programa de reforma fiscal. Algunos desafíos inevitablemente persistirán, incluso después de una implementación exitosa de la reforma, debido a las limitaciones relacionadas con la economía política. No

1 La frase “programa de gestión fiscal” se refiere al programa respaldado por esta operación de políticas de desarrollo, como se resume en la matriz de políticas (cuadro 9) y como se describe en la carta sobre la política de desarrollo del prestatario (anexo 2). El programa constituye un subconjunto de medidas dentro de la estrategia general del Gobierno.

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obstante, las reformas fiscales propuestas representan un avance significativo a la hora de encarar estos desafíos.

4. El Banco ha asumido un compromiso de participación a largo plazo para respaldar el programa de gestión fiscal del Gobierno. La operación propuesta está totalmente alineada con el nuevo modelo de actividades del Banco en Colombia, que da prioridad a la participación estratégica e integrada del cliente para lograr resultados de desarrollo específicos a través de tres líneas de actividad principales: servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria. Específicamente, el respaldo del Banco al programa de gestión fiscal en diversos sectores contribuye a “la mejora de la gestión de riesgos fiscales, financieros y sociales” dentro del tema del “crecimiento integrador con una mayor productividad” de la EAP para los ejercicios de 2012-16.

5. El compromiso del Banco con Colombia respecto de los objetivos de gestión fiscal respaldados por esta operación se remonta a más de una década. Los siguientes ejemplos son de carácter ilustrativo (consulte las generalidades en el cuadro 7 de la sección IV):

a) Estabilidad y previsibilidad presupuestarias Administración impositiva y del gasto: El Banco ha brindado asistencia técnica para

apoyar las reformas en la administración de ingresos y gestión del gasto público a través de tres préstamos para asistencia técnica.

Modelo económico: Un equipo del Banco está trabajando para mejorar el modelo del equilibrio general computable (EGC) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) para contabilizar mejor los productos básicos y las consecuencias de la nueva regla fiscal.

Gestión de los productos básicos: El Banco compartió las conclusiones del estudio más representativo de la región sobre productos básicos con el presidente Santos y su gabinete en agosto de 2010.

Gestión de la deuda: Para mitigar la exposición a los riesgos de la tasa de interés, el Gobierno y el Banco han trabajado en conjunto para fijar la tasa de interés en su cartera del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

b) Pasivos contingentes del sector social Salud: El Banco está apoyando a la sociedad civil para entablar un diálogo con la

Corte Constitucional sobre los derechos a la salud y también está trabajando estrechamente con las universidades.

Pensiones: El Banco ha asistido técnicamente al DNP y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para elaborar el modelo de pasivos por pensiones del país.

Gestión de pasivos contingentes: El Banco y el Gobierno han llevado a cabo una revisión de los manuales para la evaluación y gestión de los pasivos contingentes.

c) Gestión de riesgos de desastres (incluido el financiamiento) Financiamiento posterior a los desastres: El respaldo al financiamiento de riesgos

de desastres se ha originado a partir de un compromiso cada vez más profundo con todos los aspectos de la gestión de riesgos de desastres, que se inició con el respaldo al financiamiento para la reconstrucción tras el terremoto de 1999. Los proyectos actuales financian, entre otras cosas, el diseño de estrategias financieras de riesgos.

Financiamiento de riesgos ex ante desastres: Colombia fue uno de los primeros países en tomar un PPD con opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes

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(CAT-DDO) cuando este nuevo producto fue anunciado por el Banco. Este préstamo por valor de US$150 millones significó para Colombia una fuente de liquidez inmediata durante la reciente emergencia de La Niña.

Servicios de conocimientos y convocatoria para la gestión de riesgos de desastres (GRD): Esto incluye un análisis de gestión de riesgos de desastres en el país, un respaldo para diseñar el financiamiento ante desastres naturales y un taller sobre el financiamiento de riesgos de desastres.

Riesgos para la agricultura: El Banco ha organizado un diálogo entre el sector público y el privado acerca del desarrollo de un mercado para asegurar la agricultura y brinda asesoramiento sobre el desarrollo de una estrategia para la gestión de riesgos en todo el sector. También se está llevando a cabo una evaluación de riesgos del sector agrícola.

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II. CONTEXTO NACIONAL

A. Acontecimientos económicos

6. Antes de la crisis económica mundial, Colombia experimentó un período de crecimiento económico acelerado y general. El crecimiento del PIB aumentó constantemente del 2,5% en 2002 al 6,9% en 2007, con un promedio del 5% (en comparación con el promedio regional del 4,1%). Una situación de seguridad mejorada y un contexto externo favorable fueron los principales factores del impulso. Respaldada por una sólida confianza, la participación de la inversión asociada al PIB aumentó del 17,3% al 23% entre 2002 y 2007, lo que incrementó el nivel de inversión, que estaba por debajo del promedio regional, a un nivel que lo superó. El aumento de los precios de los productos básicos incentivó el crecimiento de las exportaciones, a pesar de que la expansión económica se basó principalmente en la próspera demanda interna impulsada por el sector privado2. El consumo y la inversión contribuyeron casi por partes iguales al crecimiento económico y, por el lado de la oferta, el proceso de crecimiento fue relativamente amplio en todos los sectores financieros. Las entradas de capital derivaron en un aumento de la reserva y una revaloración gradual del peso. Las entradas netas por inversión extranjera directa aumentaron de US$2200 millones en 2002 (2,2% del PIB) a US$9100 millones (4,4% del PIB) en 2007. En línea con las tendencias de la región, los márgenes del índice de bonos de mercados emergente disminuyeron de los aproximadamente 600 puntos básicos a 160 en el período 2001-07.

7. Los resultados financieros mejoraron entre 2002 y 2007 debido a la disciplina política y un crecimiento acelerado. El déficit del sector público combinado se redujo del 3,1% del PIB en 2002 para equilibrarse en 2005, mientras que permaneció por debajo del 1% del PIB entre 2006 y 2007. El marco fiscal a mediano plazo del Gobierno, implementado en 2003, sirvió de guía para la consolidación fiscal, que se logró a través de ingresos impositivos más altos y la restricción sobre los gastos corrientes. La moneda local revalorizada redujo el costo del servicio de la deuda expresada en divisa extranjera. Estos resultados contribuyeron a reducir la vulnerabilidad externa y del sector público y a mejorar la sostenibilidad de la deuda. La deuda pública total disminuyó del 47% del PIB en 2002 al 32,7% del PIB en 2007, mientras que la deuda pública expresada en divisa extranjera disminuyó del 25,3% del PIB al 13,7% durante este período. La sólida gestión de la deuda redujo la exposición ante los riesgos de tasa de cambio, de tasa de interés y de refinanciamiento de la deuda. Los crecientes mercados de capital nacional financiaron la masa de inversión privada y ayudaron a mantener la deuda externa privada en niveles bajos.

8. Colombia no se vio afectada seriamente por la crisis económica mundial. La economía ya había comenzado a desacelerarse a principios de 2008, mientras las políticas fiscales y monetarias se ajustaron para atender el recalentamiento. La crisis mundial produjo una caída en la inversión, que disminuyó del 23,4% al 22,7% del PIB entre 2008 y 2009, mientras que la inversión extranjera directa se redujo del 3,4% al 1,7% del PIB. La economía decreció al 3,5% en 2008 y al 1,5% en 2009, lo que se compara en buena medida con la contracción del 1,7% en el PIB de la región en 2009. Las débiles exportaciones y las remesas de los trabajadores fueron más que contrarrestadas por una caída en las importaciones y, como

2 Las exportaciones de petróleo aumentaron más del 250% entre 2000 y 2010, principalmente como resultado de precios más altos (los volúmenes comenzaron a ascender a partir de 2008 en adelante). Las exportaciones de carbón aumentaron en un 600% en este período, mientras que la producción se duplicó y los precios se triplicaron.

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resultado, el déficit de la cuenta corriente externa se estrechó en 2009. El déficit externo fue ampliamente financiado mediante inversión extranjera directa. El peso se depreció bruscamente a comienzos de 2009, pero se recuperó con rapidez, y para mediados de 2009 alcanzó niveles superiores a los experimentados antes de la crisis. Solamente con una intervención moderada, las reservas netas internacionales se mantuvieron constantes en términos generales. Las tasas de refinanciamiento de la deuda externa privada solo disminuyeron con moderación, y las reservas contingentes de la línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional (FMI) (US$10 900 millones), aprobada en mayo de 2009, finalmente no fueron utilizadas.

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Cuadro 1. Indicadores fiscales y económicos clave (porcentaje del PIB)  2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Crecimiento del PIB real (en %) 4,7 6,7 6,9 3,5 1,5 4,3 4,6 4,5 4,5 4,5Inflación (promedio en %) 5 4,3 5,5 7 4,2 2,3 3,3 2,9 3 2,9Precio del petróleo, mezcla colombiana (US$ por barril) 49,8 58,3 66,2 90,2 56,6 73,3 99,3 100,1 97,8 96,9Ahorro bruto nacional 19,1 20,6 20,2 20,5 20,5 20,1 21,9 22,5 22,9 21,9Inversión bruta nacional 20,2 22,4 23 23,4 22,7 23,2 23,9 24,6 24,8 24,1Crecimiento de las exportaciones (franco a bordo [FOB], en %) 26,2 15,9 22,8 26,3 -12,2 21,4 25,6 5,8 8,3 3,9- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (en %) 31,5 13,8 15,6 66,8 -16 54,4 48,6 10,3 11,3 3,6Crecimiento de las importaciones (FOB, en %) 26,8 23,5 25,5 20,7 -16 23 12,6 6,2 7 6,5Balance en cuenta corriente -1,1 -1,8 -2,9 -2,8 -2,2 -3,1 -2,1 -2,1 -1,9 -2,2Inversión extranjera directa (neta) 7 4,1 3,9 3,4 1,7 0,1 2,1 2,2 2 2,1Reservas brutas (meses) 5,8 4,8 5,3 5,1 6,2 5,7 6,6 6,6 6,6 6,6Deuda externa total 25,8 25 21,5 19 22,7 22,6 20,2 19,9 19,5 19,2Gobierno central Ingreso total 13,5 14,7 15 15,6 15,2 13,8 14,3 14,8 14,9 15Ingresos tributarios 12,4 13,4 13,4 13,4 12,8 12,3 12,6 13,1 13,2 13,3Ingresos no tributarios 1,1 1,3 1,6 2,2 2,4 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7Gastos totales 17,5 18,1 17,7 17,9 19,2 17,7 18,5 18,4 17,6 17,3Gastos corrientes 14,8 15,2 14,5 14,4 15,5 14,6 14,9 14,4 13,6 13,4- Sueldos y salarios 2,1 2,1 2 2 2,1 2,4 2,2 2,1 2 2- Bienes y servicios 1,3 1,3 1,2 1,2 1 1,2 1 1 0,9 0,9- Interés 3,1 3,6 3,7 3,2 3 2,7 2,9 2,9 2,9 2,9- Transferencias 8,4 8,2 7,6 8 9,4 8,4 8,7 8,4 7,8 7,6Gastos de capital 2,5 2,8 3,1 3,5 3,7 3 3,6 4 4 3,9Balance general -4 -3,4 -2,7 -2,3 -4,1 -3,9 -4,2 -3,5 -2,7 -2,3Balance primario -0,9 0,2 1 0,9 -1,1 -1,1 -1,2 -0,6 0,2 0,4Balance estructural general -3,9 -3,5 -3,1 -3,8 -2,5 -3,6 -4,2 -3,5 -2,7 -2,3Ingresos relacionados con el petróleo 0,6 0,9 1,1 1,2 2,3 0,7 0,9 1,6 1,7 1,6

Sector público combinado Ingresos totales 25,7 27,3 27,2 26,3 26,5 24,5 25,2 25,9 25,9 25,7Ingresos tributarios 14,7 19,2 19,4 19,2 18,3 17,6 18 18,4 18,5 18,3Ingresos no tributarios 11 8,1 7,8 7,1 8,3 6,9 7,3 7,5 7,5 7,4Gastos totales 25,9 28,1 28,2 26,3 29,1 27,3 28,8 28,5 27,7 27,3Gastos corrientes 21 22,6 21,8 21,3 22,9 21,4 22,2 21,6 20,8 20,5- Sueldos y salarios 5,6 5,8 5,6 5,5 5,7 5,8 5,6 5,4 5,4 5,3- Bienes y servicios 3,6 3,6 3,6 3,4 3,2 3,3 3,1 3,1 3,1 3,1- Interés 3,3 3,9 4,1 3,5 3,3 3 3,2 3,2 3,2 3,2- Transferencias 6,6 7,3 7,2 7,4 8,7 8,1 8,5 8,3 7,5 7,3- Otro 1,8 2 1,3 1,5 1,9 1,2 1,8 1,6 1,7 1,6Gastos de capital 4,9 5,5 6,4 5 6,2 5,9 6,5 6,9 6,9 6,7Discrepancia estadística 0,1 -0,2 0,2 -0,3 -0,2 -0,3 0 0 0 0SPNF, balance general 0 -1 -0,8 -0,3 -2,8 -3,1 -3,5 -2,5 -1,7 -1,5Sector público combinado, general 0 -0,7 -0,7 -0,1 -2,7 -3 -3,4 -2,3 -1,5 -1,3Balance estructural del sector público combinado -0,1 -1,1 -1,5 -2 -1,2 -2,3 -3,5 -2,3 -1,7 -1,5Ingresos relacionados con el petróleo 3 3,4 3 2,7 3,5 2,1 3,1 3,6 3,6 3,6Deuda pública 38,6 36,8 32,7 30,8 36,3 36,7 35,8 35,6 34,9 34,3- Expresado de otro modo en moneda extranjera 16,4 16,4 13,7 12,5 15,9 13,7 13,4 13,3 13,1 13

PIB (en miles de millones de US$) 146,5 162,8 207,4 244,6 235,8 288,2 313,3 332,1 350,6 369,9Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial basadas en datos provenientes del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el Banco Central, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el FMI. Nota: El balance del sector público no financiero (SPNF) para el período 2005-09 no corresponde a la diferencia entre el total de ingresos y el total de gastos debido a discrepancias estadísticas. Los ingresos relacionados con el petróleo incluyen dividendos y pagos sobre la renta de Ecopetrol, correspondientes a las ganancias del año anterior.

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Page 12: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

9. Los resultados fiscales se deterioraron entre 2007 y 2009 debido a que los ingresos fueron inferiores y el gasto, superior. El déficit del sector público consolidado aumentó en 2 puntos porcentuales del PIB al 2,7% del PIB en 2009, mientras que la deuda pública aumentó en 3,5 puntos porcentuales al 36,3% del PIB. Respecto de los ingresos, se contrarrestaron los impuestos en baja a partir de la desaceleración mediante el aumento de los ingresos relacionados con el petróleo dados los precios favorables del mercado mundial. Colombia no implementó ningún paquete de estímulo fiscal especial, como sí lo hicieron otros países. La inversión pública aumentó en 2009, lo que se debió, en gran parte, a que el gasto de capital de los Gobiernos regionales compensó el gasto por debajo del presupuesto en 2008. Por lo tanto, el aumento en el gasto público durante el período 2007-09 se produjo, principalmente, por las transferencias de importes más elevados realizadas a los Gobiernos subnacionales y al sistema de seguridad social (salud y pensiones).

10. Un marco macroeconómico sólido ayudó a amortiguar el impacto de la crisis externa. La política monetaria reaccionó rápidamente, ya que la tasa de intervención fue reducida en un total de 700 puntos básicos al 3% en una serie gradual desde mediados de 2008 a mediados de 2010, en el contexto de una menor inflación y una actividad económica en baja. Las tasas de préstamo bancario disminuyeron, y el crédito al sector privado se desaceleró bruscamente (hasta cerca del 1% del crecimiento a finales de 2009). La política fiscal también ayudó a mantener la demanda a través de niveles más altos de consumo público e inversión. Las políticas anticíclicas se consolidaron con un régimen de tasa de cambio flexible, que sirvió de amortiguador para contrarrestar la desaceleración en la demanda externa.

11. Una reacción reflejada en una normativa adecuada ayudó a la recuperación del sector financiero. El sistema financiero, en gran medida de propiedad nacional y financiado localmente, no sufrió presiones de importancia por la turbulencia económica mundial. Los bancos colombianos no contaban con instrumentos financieros complejos fuera del balance y tenían pocos vínculos transfronterizos. Los sólidos balances del sector empresarial y los niveles moderados de deuda de los hogares también contribuyeron a evitar las dificultades financieras. Las medidas regulatorias financieras, algunas de las cuales fueron respaldadas por un PPD anterior3, ayudaron a la recuperación financiera del sector. A fines de 2008, los bancos llegaron a un acuerdo con la Superintendencia para mantener la porción de sus ganancias de 2008 y, así, aumentaron su coeficiente de suficiencia de capital. A principios de 2009, las autoridades aumentaron la cobertura vigente del seguro de depósito, mejoraron las primas de seguro de depósito basadas en riesgos e introdujeron un nuevo sistema de liquidez para la gestión de riesgos. En julio de 2009, el Congreso aprobó una ley para el sector financiero que aumentaba la flexibilidad de las carteras de los fondos de pensiones y mejoraba la protección al consumidor. En septiembre de 2009, las disposiciones anticíclicas comenzaron a regirse más por las reglas y a ser más específicas de los bancos. Por último, se aprobó una ley para poner en práctica las normas internacionales de información financiera.

12. Para 2010, la economía de Colombia se había recuperado, en gran medida, de la desaceleración del período 2008-09. La demanda nacional privada, respaldada por una mayor confianza de los inversores y consumidores, y por un mayor acceso al crédito asequible, derivó en un proceso de recuperación. Respecto de la oferta, la expansión renovada

3 Préstamo para Políticas de Desarrollo del Sector Financiero, presentado ante el Directorio Ejecutivo el 8 de julio de 2009. Proyecto n.o P116088.

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Page 13: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

fue encabezada por los sectores financieros y de minería, mientras que la agricultura y la manufactura quedaron rezagadas. El crecimiento económico aumentó en un 4,3% en 2010, en comparación con un 1,5% en 2009. No obstante, la recuperación de Colombia ha sido lenta si se la compara con el resto de América Latina (crecimiento del 6,1%) y otros mercados emergentes (7,3%). Una ruptura en las relaciones comerciales con la República Bolivariana de Venezuela —que había sido el segundo mercado de exportación más importante— explica, en parte, este fenómeno4. Las exportaciones a este país disminuyeron cerca del 70% en 2010, lo que se supone como la causa de la reducción de la tasa de crecimiento del PIB de 0,5 a 1 punto porcentual. Finalmente, si bien el país se vio muy afectado por las lluvias torrenciales y los aludes provocados por el fenómeno de La Niña a fines de 2010, esto no parece haber mellado el proceso de recuperación económica, aunque sí tuvo importantes consecuencias sociales y fiscales (véase el recuadro 1).

13. Tres organismos de clasificación subieron la calificación crediticia de los bonos colombianos en moneda extranjera a grado de inversión por primera vez desde 1999. Standard and Poor’s, Moody’s y Fitch mencionaron la resistencia colombiana contra las crisis externas y las expectativas favorables a mediano plazo como el fundamento principal para esta nueva clasificación. Las reformas fiscales en curso que demuestran el compromiso de Colombia con políticas fiscales prudentes también fueron razones de peso.

14. A medida que la fase de recuperación se consolida, Colombia se enfrenta a dilemas de política económica similares a los que atravesaron otros países de América Latina5. Por un lado, las autoridades afrontan el desafío de mantener firmes las previsiones de inflación, en vista de un nivel más alto de actividad económica e inflación observada. Por otro lado, los flujos de capital internacional están ejerciendo presión para la revalorización del peso colombiano. Mientras la economía atravesaba la fase de recuperación en 2009 y 2010, las autoridades monetarias mantuvieron la tasa de intervención a un estimulante nivel del 3%. Esto fue viable dada la modesta inflación (dentro de un rango objetivo del 2% al 4%) y un ritmo de expansión económica por debajo del máximo potencial. No obstante, desde fines de febrero de 2011, el Banco Central ha iniciado el proceso de neutralización del estímulo monetario al elevar la tasa de intervención en 125 puntos básicos por el sólido crecimiento crediticio (cerca del 20%) y una actividad económica intensificada. No obstante, las tasas de interés más altas se sumaron al diferencial cambiario que atrae las entradas de capital a corto plazo y origina la revalorización de la moneda. El peso colombiano aumentó cerca del 6% en la primera mitad de 2011.

15. El Gobierno de Colombia ha tomado una serie de medidas para amortiguar la revalorización de la moneda. Colombia emplea una política de cambio flexible, y el propósito de las intervenciones es amortiguar los ajustes en la tasa de cambio para lograr un valor de equilibrio fundamental. La medida política clave incluye un programa del Banco Central para adquirir diariamente, al menos, US$20 millones. El programa ha estado vigente desde mediados de 2010 y vence a fines de septiembre de 20116. Para anular el exceso de liquidez, el Banco Central está vendiendo acciones de sus títulos de deuda pública (TES), y el

4 La otra explicación de importancia es de carácter estadístico: el modesto impacto negativo que tuvo la crisis mundial sobre el crecimiento de Colombia (en comparación con otros países) implica un repunte relativamente más bajo en el crecimiento durante la fase de recuperación.5 Para obtener información más exhaustiva, véase Banco Mundial (2011).6 La intervención de Colombia, en porcentaje del PIB, es limitada en relación con la que ejercen otros países de América Latina.

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Ministerio de Hacienda y Crédito Público está emitiendo títulos a corto plazo. A fines de 2010, el Gobierno anunció un paquete de medidas complementarias: a) para fomentar las importaciones, los aranceles promedio de importación se redujeron del 12,2% al 8,3%; b) para desalentar el préstamo externo de las empresas, se eliminó una exención tributaria sobre los pagos de intereses en empréstitos en divisas extranjeras, y c) para reducir la entrada de dólares, el Gobierno mantuvo dividendos de Ecopetrol (US$1500 millones) fuera del país7. Por último, para evitar excesos en los mercados financieros nacionales, las autoridades también han tomado una serie de medidas prudentes a nivel macroeconómico: topes más altos a la inversión extranjera de fondos de pensión, disposiciones anticíclicas, provisiones más acotadas para préstamos incobrables, límites a las posiciones abiertas netas de las instituciones financieras y aumentos en los requisitos de reserva.

16. Una posición fiscal expansionista en 2011 se debe principalmente a un nivel más alto de gasto por emergencias. Se proyecta que el déficit del sector público consolidado aumente en cerca del 0,5% del PIB entre 2010 y 2011, en comparación con la baja prevista del 0,5% del PIB en seis países de América Latina8 (panel a del gráfico 1). La disminución de los déficits a lo largo de América Latina puede deberse a la eliminación gradual del estímulo anticíclico a medida que las brechas del PIB de cada país se han vuelto positivas. El curso de ajuste fiscal en Colombia es relativamente más lento debido a que su brecha del PIB continúa siendo negativa. Asimismo, los gastos extraordinarios en materia de ayuda humanitaria e inversión para la reconstrucción de, aproximadamente, el 0,4% del PIB son la causa principal del aumento en el déficit fiscal durante 2011 (véase el recuadro 1).

17. Colombia ha incurrido en un déficit fiscal estructural en los últimos años, lo que se evidenció en el balance general cuando el ciclo económico cambió en 2009. Las cuentas del sector público consolidado arrojaron un balance estimado en 2005 y 2008 con déficits reducidos en los años intermedios (panel b del gráfico 1). No obstante, los resultados fiscales se beneficiaron del crecimiento por encima del potencial en 2006 y 2007, y de los precios sin precedentes del petróleo en 2008. El balance estructural del sector público consolidado9, mientras tanto, cambió de una situación de equilibrio en 2005 a un déficit del 2% del PIB en 2008. En 2009, mientras la economía se desaceleraba y los precios del petróleo caían, este desequilibrio fiscal estructural emergió en el déficit del sector público combinado general (sin ajustar), que descendió sustancialmente del 0,1% al 2,7% del PIB entre 2008 y 2009. Las transferencias a la seguridad social (pensiones y salud) y a los Gobiernos subnacionales, que aumentaron del 6,6% al 8,1% del PIB en el período 2005-10, son causas importantes del desequilibrio fiscal estructural. Una nueva regla fiscal, que forma parte del programa de gestión fiscal del Gobierno, fija objetivos para reducir el déficit fiscal estructural en el mediano plazo, como se detalla en la sección III.

18. La rigidez de los gastos constituye un importante desafío para el ajuste fiscal. Las estimaciones sugieren que hasta el 86,2% de los gastos en el presupuesto general del Gobierno son rígidos o carecen de flexibilidad debido a compromisos legales o constitucionales que fijan de antemano gastos o ingresos gubernamentales reservados para

7 Los anuncios recientes sugieren que es posible que el Gobierno intente impedir cada vez más la monetización de las ganancias en dólares.8 Los seis países de América Latina mencionados incluyen Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y la República Bolivariana de Venezuela.9 Se emplea la definición establecida por el FMI de saldo general ajustado para los ciclos económicos y de productos básicos, así como también de partidas extraordinarias.

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fines específicos10. Esto reduce la capacidad del Gobierno para implementar ajustes fiscales o reasignar el gasto público hacia sus áreas de prioridad. Aparte de los pagos de interés sobre la deuda pública (27% del gasto total) y la nómina pública (10%), la rigidez del presupuesto se debe principalmente a las transferencias a las entidades subnacionales (16%), el gasto por pensiones (15%) y compromisos de gastos futuros en materia de infraestructura (9%). Por último, los compromisos fiscales con los proyectos de infraestructura a largo plazo han ascendido del 2% al 9% del gasto total durante la última década.

10 Banco Central, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Departamento Nacional de Planeación (2010).15

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Recuadro 1. El impacto de La Niña y la reacción del GobiernoA fines de 2010, Colombia sufrió una de las temporadas de lluvias torrenciales más fuertes y prolongadas de la historia reciente, que derivó en inundaciones y aludes extendidos. Las lluvias, que se intensificaron en noviembre y diciembre de 2010, y comenzaron nuevamente en abril y mayo de 2011, se atribuyen a un fenómeno meteorológico conocido como La Niña. Casi 3 millones de personas se han visto directamente afectadas por la pérdida de sus hogares o privadas seriamente de los servicios públicos más necesarios. Los daños abarcaron la destrucción de 341 000 hogares, 813 escuelas y 15 centros de salud. Se inundó el 15% de la tierra cultivable y tuvieron que cerrarse hasta 44 carreteras principales.

La respuesta del Gobierno no se hizo esperar, pero, a la larga, tuvo que enfrentar desafíos legales. El Gobierno de Santos declaró 30 días de emergencia nacional el 7 de diciembre de 2010, período que se extendió por otros 30 días a partir del 7 de enero de 2011. Durante este lapso, la Administración promulgó más de 40 decretos presidenciales que apuntaban a lidiar con la emergencia. Las medidas políticas incluyeron: a) la posibilidad de vender hasta un 10% adicional de la participación del Gobierno en Ecopetrol (de una participación del 90%) para financiar los proyectos de reconstrucción tras el desastre; b) un aumento en la tasa y la base del impuesto al patrimonio para individuos y empresas, y c) la creación de un fondo de adaptación semiautónomo para gestionar la iniciativa de reconstrucción. Con el tiempo, algunos decretos de emergencia fueron declarados nulos por la Corte Constitucional. En particular, la Corte falló en contra de la extensión del período de emergencia por 30 días y de otra docena de decretos individuales, ya que no cumplían los requisitos y procedimientos delineados en la Constitución y la legislación para su pronunciamiento. Por lo tanto, la medida a) está a la espera de una presentación del Congreso, mientras que la b) y la c) fueron revisadas y declaradas constitucionales por la Corte.

La respuesta fiscal fue rápida y se basó en sólidos principios. El financiamiento ex ante estuvo disponible a través de fondos de reserva y un PPD con CAT-DDO con el Banco Mundial (US$150 millones), que cubrió parte de las necesidades inmediatas de liquidez. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público definió un plan de financiamiento a cuatro años (cuadro 2) que se anunció justo un mes después de la declaración de la emergencia, lo que constituye una medida mucho más rápida de lo que se observa generalmente en otros países en vías de desarrollo. Los gastos recurrentes (como ayuda humanitaria) se financian mediante fuentes de ingresos recurrentes, mientras que el gasto de capital se financiará a través de la venta de bienes públicos. No se prevé tomar otros préstamos. Se estima el impacto de la emergencia sobre el déficit fiscal del Gobierno central en 0,2% del PIB en 2010, y en 0,4% del PIB en 2011 y 2012. El plan de gastos por emergencia se ha incluido en las proyecciones que se presentan en el cuadro 1, empleando una estimación más conservadora de la que se presenta en el cuadro 2, en vista de las restricciones de capacidad que se esperan en la ejecución del proyecto de reconstrucción.

Cuadro 2. Costo fiscal y financiamiento de la emergencia, período 2011-14

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Nota: Hipótesis de baja demanda.

El impacto del desastre sobre el crecimiento fue moderado, y las presiones inflacionarias resultaron ser temporarias. No obstante, la población pobre sufrió consecuencias adversas. Los datos del PIB para el último trimestre de 2010 no muestran un impacto económico importante en el corto plazo, aunque esto puede presentarse en trimestres posteriores (los indicadores conducentes sugieren una disminución en la producción industrial y en la construcción). Se esperaba que la producción agrícola se viera afectada negativamente, pero en realidad aumentó en un 4,2% debido a la sólida producción de café. El impacto inflacionario de la emergencia se hizo visible a partir de diciembre de 2010, pero la inflación sobre el precio de los alimentos ha descendido gradualmente desde ese momento. Posiblemente sea pobre la mayor parte de los 3 millones de personas afectadas por la crisis. Algunas de estas personas han perdido bienes materiales y productivos sin contar con recursos para asegurar tales pérdidas. Los trabajadores agrícolas fueron temporalmente despedidos, lo que derivó en importantes pérdidas de ingresos. Los trabajadores cuyo sustento depende ahora de una infraestructura disfuncional están sufriendo efectos similares. Las familias reubicadas tienen pocas posibilidades de ser económicamente productivas en su ubicación temporaria y ahora dependen principalmente de la ayuda en efectivo y en especie que les provee el Gobierno.

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  En billones de COP

En miles de millones de US$

Porcentaje del PIB

Costo estimado total 16,3 8,6 3 Fondo de Calamidades (gasto corriente) 6,3 3,4 1,2 Reasignación presupuestaria de 2010 1 0,5 0,2 Reducción gradual más lenta, impuesto sobre las transacciones financieras

2 1,1 0,4

Cambios en el impuesto al patrimonio neto

3,3 1,8 0,6

Fondo de Adaptación (gasto de capital) 10 5,2 1,8Venta de activos (Ecopetrol) 10 5,2 1,8

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Gráfico 1. Colombia: Balances fiscales, productos básicos y regalíasa) Balance del SPNF (porcentaje del PIB) en seis países de

América Latina y el Caribe, y en Colombiab) Balance del sector público consolidado

(porcentaje del PIB)

c) Producción de petróleo, período 1965-2009, y proyecciones (2010-20)

d) Producción de carbón, período 1981-2009, y proyecciones (2010-20)

e) Pagos de regalías (en miles de millones de COP) f) Distribución de regalías por departamento (porcentaje)

Fuente: a) Perspectivas de la economía mundial del FMI y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b) FMI. c) y d) British Petroleum BP y Ministerio de Hacienda y Crédito Público. e) DNP. f) Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Nota: El balance del sector público combinado corresponde al balance del SPNF más las operaciones del Banco Central. El balance estructural del sector público combinado se ajusta para tomar en cuenta la brecha del PIB, las expectativas del precio del petróleo, los subsidios para el combustible y los ingresos extraordinarios de pensiones (definición establecida por el FMI). Los seis países de América Latina mencionados incluyen: Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y la República Bolivariana de Venezuela.

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ALC: América Latina y el Caribe

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B. Resultados sociales y de la pobreza19. El crecimiento económico de los últimos años ha ido a la par de la reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2009, la pobreza se redujo del 53,7% al 45,5%, mientras que la proporción de la población que no pudo satisfacer sus necesidades básicas de nutrición (pobreza extrema) disminuyó del 19,7% al 16,4% (véase el cuadro 3). Si bien esto constituye un avance, el progreso de Colombia en cuanto a la reducción de la pobreza, dado su desempeño económico desde 2002, se encuentra por debajo del que registran sus pares en la región. Asimismo, los niveles de pobreza siguen siendo relativamente altos en función del ingreso nacional per cápita. Esto se debe, en parte, a la distribución desigual de los ingresos, como se refleja en el coeficiente de Gini, que se encuentra entre los 10 más altos del mundo. Los precios de los alimentos también son relativamente más altos en Colombia. Esto responde al alto costo del transporte, asociado a la competencia limitada en el sector y a la ausencia de alternativas al transporte por carretera en razón de la compleja topología.

Cuadro 3. Pobreza e inequidad en Colombia, período 2002-092002 2003 2004 2005 2008 2009

Pobreza 53,7 51,2 51 50,3 46,0 45,5Pobreza extrema 19,7 17 17 15,7 17,8 16,4

Coeficiente de Gini 0,594 0,573 0,579 0,580 0,589 0,578Nota: Los datos de 2006 y 2007 no están disponibles. Fuente: Misión para el Empalme de las Series de

Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP).

20. A pesar de la inequidad respecto de los sectores más ricos de la población, se evidencia una mejora en la igualdad de oportunidades. El índice de oportunidades humanas del Banco Mundial, que detecta el acceso de los niños a los servicios básicos y, al mismo tiempo, toma en cuenta la equidad en su distribución en la población, ubica a Colombia en un nivel por encima del promedio regional. Es alentador el importante progreso, entre 1997 y 2008, en lo que respecta a mejorar las oportunidades de los niños en materia de atención médica, asistencia preescolar, concreción de la educación secundaria y superior, y acceso a la electricidad y telefonía. Si bien aún quedan muchos desafíos —en cuestiones de seguridad alimentaria, nutrición, calidad en la salud y la educación, acceso al agua y a programas de protección de víctimas—, más igualdad de oportunidades para los niños se puede traducir, con el tiempo, en mejores resultados contra la pobreza e inequidad para la próxima generación de colombianos11.

C. Perspectiva macroeconómica

21. Colombia cuenta con un sólido marco macroeconómico, que se apoya en tres pilares de sostén mutuo: a) una política fiscal responsable que se basa en un marco fiscal creíble a mediano plazo, respaldado por la introducción de una nueva regla fiscal; b) una política monetaria basada en un régimen con objetivos de inflación, que se complementa con una tasa cambiaria flotante con intervenciones de carácter moderado, y c) políticas macro y microeconómicas acertadas y prudentes, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco proporciona buenos cimientos para la construcción de las perspectivas económicas futuras del país. En el corto a mediano plazo, es posible que la demanda agregada prospere por la confianza de los inversores y consumidores, el programa de reconstrucción del Gobierno y las crecientes exportaciones de productos básicos.

11 Véase el estudio detallado sobre el país que analiza las oportunidades humanas en Colombia, elaborado por Vélez, Azevedo y Posso (2010). Consulte información más exhaustiva sobre la situación de la pobreza en Colombia en MESEP (2010).

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Recuadro 2. El impacto del aumento de precios de los productos básicos y los alimentos en Colombia

Como exportador neto de alimentos, Colombia puede beneficiarse de un aumento de precios de los productos agrícolas. En 2010, el país exportó cerca de US$5700 millones (14% del total de las exportaciones de bienes) en concepto de productos agrícolas y alimentos procesados, y reflejó un superávit por el comercio alimenticio de US$1900 millones (0,7% del PIB). El principal producto de exportación es el café (US$2200 millones), seguido de frutas y verduras (US$860 millones) y el azúcar (US$674 millones). A pesar del auge de los productos básicos, las exportaciones de productos agrícolas colombianos han perdido participación en el mercado global, que descendió de un promedio de 0,68 en el período 1995-99 a 0,55 entre 2000 y 2009. No obstante, Colombia tiene un gran potencial para expandir la producción y las exportaciones de la agricultura, y el Gobierno está tomando medidas para aumentar la productividad.

A diferencia de las tendencias globales, la inflación sobre el precio de los alimentos en Colombia está descendiendo. La inflación sobre el precio de los alimentos cayó del 4,8% al 3,6% entre enero y mayo de 2011. A partir de mayo de 2011, la inflación sobre los alimentos contribuyó en 1 punto porcentual a la tasa general del 3% (el peso de los artículos alimenticios en el índice de inflación de los precios al consumidor es del 28,2%). Esta tendencia coincide con las estimaciones del FMI (2011) acerca de los precios de alimentos que se transfieren de un nivel global a un nivel nacional. Colombia posee la menor tasa de transferencia estimada entre las principales economías de América Latina (cerca del 0,1), cifra que no tiene impacto significativo en las estadísticas. No obstante, los precios locales de los alimentos podrían aumentar en el futuro debido a que el impacto de la última crisis mundial en este sector en 2008 apareció con un retraso temporal (véase el panel a del gráfico 2). Dado que la población pobre destina una porción más alta de sus presupuestos hogareños a los alimentos, sufre una proporción inflacionaria más alta que el resto de la población ante el aumento de los precios de los alimentos. En mayo de 2011, la inflación anual de los grupos de ingresos más bajos superó en un 41% a la de los grupos con ingresos más altos, y excedió en un 8% a la de los grupos con ingresos medios.

Gráfico 2a. Inflación sobre el precio de los alimentos (anual, en %)

Gráfico 2b. Inflación sobre el transporte y el petróleo (anual, en %)

Fuente: Banco Mundial (Global Economic Monitor) y DANE.

Colombia es un exportador neto de petróleo, carbón, gas y metales, y experimenta tanto beneficios como desafíos ante los aumentos de precios. En 2010, las exportaciones de estos productos básicos alcanzaron los US$25 600 millones y representaron el 63% de las exportaciones totales de bienes y el 73% de la inversión extranjera directa (US$4900 millones). Los productos básicos también representaron un 12% de los ingresos totales fiscales. El aumento de los precios de los productos básicos incrementa las exportaciones y los ingresos fiscales, lo que a su vez mejora tanto la cuenta corriente externa como los balances fiscales. Por otro lado, la mayor entrada de divisas extranjeras se suma a la presión por revalorizar la moneda, lo que posiblemente menoscabe la competitividad de las exportaciones de aquellos bienes o servicios que no son productos básicos. Colombia tampoco puede escapar del impacto negativo que produce un aumento de precios del petróleo sobre la recuperación económica mundial, y es un país particularmente sensible a lo que acontece en Estados Unidos, su principal socio comercial. Las medidas tomadas recientemente por el Gobierno para administrar los ingresos por productos básicos,

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Inflación sobre los precios de los alimentos en Colombia (eje derecho)

Inflación sobre los alimentos en el mundo 

(eje izquierdo)

Inflación sobre el transporte en Colombia

 (eje derecho)

Inflación sobre el precio del petróleo crudo (WTI) (eje izquierdo)

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como la incorporación de fondos de estabilización a niveles nacionales y subnacionales, son respaldadas por esta operación y tratadas en la sección III.

Debido a la intervención del Gobierno, el impacto inflacionario del aumento de precios del petróleo a nivel mundial es moderado, pero es posible que el precio local del combustible aumente en el futuro para garantizar el balance fiscal. En 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera de la siguiente forma: Durante los períodos en que los precios globales están bajos, los precios locales de surtidor se mantienen relativamente altos, lo que aumenta los ahorros. En temporadas de precios altos del petróleo, se aumentan los precios locales, pero no al máximo; y la diferencia se paga con el aprovechamiento de ahorros del Fondo. Mediante este mecanismo, los precios del transporte local únicamente reflejaron el aumento de precios globales del petróleo crudo en cierta medida en los últimos meses (véase el panel b del gráfico 2). Las estimaciones econométricas de la transferencia de precios sugieren que es la más baja en la región (después de México) al ubicarse cerca del 0,175, y es significativa desde el punto de vista estadístico, según el FMI (2011). Si bien el mecanismo puede funcionar bien en teoría, el cronograma para su implementación dio lugar a un período limitado de precios mundiales relativamente bajos y acumulación de ahorros, seguido de un período de precios altos. Por consiguiente, el fondo agotó sus ahorros recientemente (a fines de 2010) y registró un déficit de COP950 000 millones o US$530 millones a fines de abril de 2011. Para evitar un desequilibro fiscal, serían necesarios más aumentos en los precios locales.

22. No obstante, Colombia no es inmune a las crisis económicas y algunos factores de vulnerabilidad externa persisten. A pesar de contar con principios sólidos, el panorama macroeconómico en el corto plazo de Colombia podría verse afectado de forma negativa si baja el precio de los productos básicos, se deterioran las condiciones de financiamiento externo o tambalea la recuperación de la economía mundial. (Estos riesgos se explican más detalladamente en la sección VI). Un acuerdo de línea de crédito flexible a dos años para el 500% de la cuota (US$6200 millones) con el FMI, aprobado en mayo de 2011, le brindaría a Colombia la protección necesaria ante situaciones externas adversas. Además, en su carácter de destino atractivo para inversiones, Colombia puede experimentar importantes entradas de capital a corto plazo que podrían derivar en un exceso de precio de la tasa cambiaria y burbujas inflacionarias de activos12. Las autoridades están manejando estos riesgos a través de una política monetaria más estricta para controlar el crecimiento crediticio, intervenciones de divisas extranjeras para posibilitar un ajuste más simple de estas divisas y reglas de disposición dinámica orientadas a los bancos.

23. Las proyecciones que se describen a continuación se centran en una perspectiva a corto y mediano plazo. Incluyen los impactos previstos del fenómeno de La Niña en 2010, el programa de reconstrucción del Gobierno (véase el recuadro 1), las recientes reformas tarifarias e impositivas (cuadro 5), las últimas perspectivas para la economía mundial, incluido el aumento de precios de los productos básicos (véase el recuadro 2), así como también los recientes anuncios hechos por el Banco Central sobre política monetaria y tasa cambiaria. Las proyecciones de referencia se resumen como sigue:

Crecimiento e inflación. Dada la recuperación económica en curso, se prevé que el PIB real se expanda en un 4,6% en 2011 y confluya en un 4,5% en el mediano plazo. Se prevé que el consumo privado y la inversión pública y privada sustenten el crecimiento de la demanda interna en el corto plazo. La inflación se mantendrá en su nivel objetivo (3%) durante el período de proyección, pero será levemente más alta en 2011, como se explica en el recuadro 2.

12 El índice de precios de las nuevas propiedades residenciales en Colombia aumentó en un 9,25% en 2010, mientras que los precios de las propiedades existentes se incrementaron en un 6,1%, de acuerdo con los datos suministrados por el Banco Central.

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Cuentas fiscales. Se proyecta que el déficit fiscal del Gobierno central disminuya de un 3,9% del PIB en 2010 al 2,3% en 2014: un ajuste aproximado de 1,5 puntos porcentuales del PIB. El ajuste fiscal se aplicará mediante una combinación de incremento de ingresos y reducción de gastos. En la esfera de los ingresos, el ajuste se origina a partir de medidas de reforma tributaria (respaldadas por el PPD y detalladas más adelante). En el ámbito de los gastos, el ajuste se traducirá, principalmente, en una reducción en las transferencias recurrentes y, al mismo tiempo, un aumento en el gasto en inversión. Estos ajustes le permitirán al Gobierno cumplir su objetivo de llegar a un déficit estructural del Gobierno central del 2,3% del PIB para 2014, estipulado en la regla fiscal. En vista de la sólida trayectoria de gestión fiscal de Colombia, se espera que las autoridades tomen las medidas políticas correctivas necesarias para cumplir el compromiso asumido en la regla fiscal.

Cuentas externas. El déficit de la cuenta corriente externa se amplió durante la recuperación de 2010 y 2011, a medida que las importaciones se aceleraron y el caudal de ingreso de los factores aumentó. A mediano plazo, el déficit externo disminuirá nuevamente a medida que las importaciones sean más moderadas y las exportaciones de productos básicos sigan beneficiándose de los sólidos precios internacionales y los volúmenes más significativos. El déficit es financiado, en gran medida, por inversión extranjera directa neta.

D. Sostenibilidad de la deuda

24. Un análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) indica que la trayectoria de la deuda está en baja en la hipótesis de referencia. El ASD fue elaborado por el personal del FMI en mayo de 2011 en el contexto de la renovación de la línea de crédito flexible (LCF), y concuerda con las suposiciones macroeconómicas delineadas en el cuadro 1 (véase información más detallada en el anexo 4). En la hipótesis de referencia, la proporción de deuda pública a PIB se proyecta en baja del 36,7% en 2010 al 33,7% en 2015 (del sector público combinado, neto). Dada la gran parte de la deuda del Gobierno central en plazos establecidos y moneda local, los impactos de la tasa de interés y la tasa cambiaria tienen un efecto moderado sobre la trayectoria de la deuda. La perspectiva de la deuda tampoco se ve seriamente afectada por los impactos en el crecimiento económico o el balance primario. Las responsabilidades fiscales contingentes representan el riesgo más importante para la sostenibilidad de la deuda, aunque el impacto simulado de un aumento del 10% del PIB no modifica la trayectoria en baja de la deuda. En definitiva, la sostenibilidad de la deuda pública no es una preocupación de importancia a mediano plazo.

25. En resumidas cuentas, el marco político macroeconómico de Colombia se considera adecuado. La política fiscal a mediano plazo sigue siendo prudente, en parte como resultado de reformas políticas respaldadas por esta operación, con propuestas de ajustes fiscales que se implementarán a partir de 2012. La estabilidad financiera y macroeconómica también se ve respaldada por las políticas monetarias y de tipo de cambio.

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III. EL PROGRAMA DE GESTIÓN FISCAL DEL GOBIERNO

26. El presidente Santos asumió su cargo en agosto de 2010 con un sólido apoyo político, lo que brindó a su coalición de Unidad Nacional una clara mayoría en el Congreso. Juan Manuel Santos ganó la segunda ronda de votación presidencial con más del 70% de los votos. La coalición de Unidad Nacional, que Santos lidera, controla cerca del 80% de las bancas en el Congreso. El presidente Santos hizo campaña para continuar con las políticas económicas y de seguridad democrática del ex presidente Álvaro Uribe. Las elecciones demostraron la madurez del proceso democrático en Colombia y reflejan un fortalecimiento de las instituciones políticas.

27. El Gobierno de Santos registró varios logros significativos al comienzo de su primer término. Esto incluye el restablecimiento de las relaciones comerciales y diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, que se habían quebrado poco antes de la segunda ronda de elecciones presidenciales en julio de 2010. También se normalizaron del todo las relaciones con Ecuador. Por último, un acuerdo con Estados Unidos reforzó la posibilidad de que el acuerdo bilateral por el libre comercio negociado en 2008, finalmente se pueda implementar. En términos generales, estos acontecimientos positivos han ayudado a impulsar las calificaciones de popularidad del presidente y fortalecieron la coalición de Unidad Nacional.

28. En un contexto de sólido apoyo electoral y mayoría en el Congreso, el Gobierno de Santos ha impulsado un ambicioso programa de reformas. Para consolidar la posición fiscal y administrar los ingresos imprevistos derivados de los productos básicos, el Congreso ha aprobado una nueva regla fiscal, una reforma del sistema de regalías y una propuesta para lograr que la sostenibilidad fiscal sea un criterio constitucional. Para incrementar los ingresos y mejorar la competitividad, se redujeron las exenciones tributarias, se eliminaron las lagunas y se disminuyeron las tarifas a las importaciones. Se aprobó una ley para reducir el trabajo informal y fomentar el empleo de los jóvenes. Se está implementando un nuevo marco jurídico encaminado a mejorar el funcionamiento del sistema de salud, que incluye la promulgación de la Ley de Salud en 2011. Por último, se encuentra pendiente de aprobación por el presidente Santos la Ley de Víctimas, destinada a compensar a aquellas personas que hayan sido víctimas del conflicto armado.

Desafíos fiscales de Colombia

29. El programa de gestión fiscal, que es un elemento central dentro del programa de reforma del Gobierno de Santos, apunta a superar los principales desafíos fiscales del país. Colombia ha progresado bastante en el frente fiscal durante la última década, como se vio reflejado en la disminución de la deuda pública, pero todavía subsisten desafíos importantes, que pueden dividirse en tres esferas principales: a) estabilidad y previsibilidad presupuestarias, b) gestión de los problemas en el área de seguridad social, y c) financiamiento de los riesgos de desastres. A continuación se describe brevemente cada uno de estos desafíos. Consulte el análisis y la discusión en detalle que aparecen en el anexo 1.

Estabilidad y previsibilidad presupuestarias. Una mayor dependencia fiscal y económica de los productos básicos (petróleo, carbón, gas y metales) aumenta las preocupaciones relacionadas con las políticas macrofiscales, tanto a nivel nacional como subnacional, lo que incluye volatilidad presupuestaria, apreciación de la moneda y otros efectos relacionados con la enfermedad holandesa. El consiguiente aumento en los pagos de regalías también plantea interrogantes en materia de políticas acerca de cuál es la mejor manera de transformar la riqueza de los recursos naturales en un desarrollo que podría beneficiar a un segmento más amplio de la población.

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Gestión de los problemas en el área de seguridad social. Es posible que el período de bonanza de los productos básicos aumente la demanda de gasto social. No obstante, las obligaciones actuales en el área de seguridad social ya constituyen importantes desafíos fiscales a largo plazo para Colombia. Los costos de la atención médica han aumentado debido a la fuerte expansión de la cobertura subsidiada, el rápido crecimiento de los servicios que se prestan por fuera del Plan Obligatorio de Salud y la existencia de una política tendiente a garantizar la aplicación uniforme de este plan a toda la población. Mientras tanto, el sistema de pensiones se ve sometido a presiones generadas por el cambio demográfico, la migración de miembros del sistema de contribución definida al sistema de beneficios definidos y el bajo nivel de cobertura producto de los altos índices de trabajo informal.

Financiamiento de los riesgos de desastres. Por último, existe una serie de desafíos relacionados con los costos económicos y fiscales de los riesgos naturales, que son cada vez mayores. La reciente emergencia provocada por La Niña ilustra claramente los riesgos fiscales implicados en la pérdida de activos públicos, incluida la infraestructura, y la necesidad de compensar a la población vulnerable.

30. El Banco respalda el programa de gestión fiscal a través de un paquete multisectorial y programático de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria. El cuadro 4 ofrece una perspectiva de los asuntos fiscales clave en Colombia, lo que incluye identificar la fuente de presiones fiscales y su magnitud. El cuadro también ilustra el conjunto de políticas implementadas por el Gobierno para abordar tales cuestiones y la manera en que el Banco respalda el proyecto de la reforma a través de distintos servicios, incluida la serie de PPD.

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Cuadro 4. Desafíos fiscales de Colombia: Medidas del Gobierno y respaldo del Banco

Asunto y magnitud

Fuentes de riesgoso presiones fiscales

Política gubernamental

vigente para mitigar los riesgos

Respaldo del BancoServicios

financierosServicios de

conocimientosServicios de convocatoria

A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestariasIngresos fiscales relacionados con los productos básicos(1% del PIB en 2010 con un aumento gradual al 2,1% del PIB en 2020)

- Fluctuaciones de precios- Revalorización de la tasa cambiaria

- Regla fiscal con fondo de estabilización- Reforma de regalías con fondo de estabilización- Reforma tributaria- Gestión de la deuda y del efectivo

- PPD programático en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- Fortalecimiento de las instituciones subnacionales (ejercicio de 2012)

- Mejora de la capacidad de modelación de EGC- Informe representativo sobre América Latina y el Caribe respecto de los productos básicos- Capacidades fortalecidas a nivel subnacional

- Notas sobre políticas (diálogo a alto nivel)- Taller sobre reforma de las regalías- Seminario de volatilidad de precios de productos básicos

B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad socialPasivos en materia de salud(Valos actual neto [VAN] del 97% del PIB en2006-50)

- Marco jurídico y regulatorio- Sólida expansión de la cobertura subsidiada- Rápido crecimiento de la demanda por atención de la salud motivada por la amplia oferta por fuera del Plan Obligatorio de Salud- Política de armonización de los planes obligatorios de salud para todas las personas

- Fortalecimiento de la normativa para garantizar el acceso continuo a medicamentos de calidad dentro del marco de medicina basada en la evidencia- Fortalecimiento de mecanismos para revisar y actualizar el Plan Obligatorio de Salud- Enmienda constitucional de la sostenibilidad fiscal

- PPD programático en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

- Diálogo sobre las políticas de derecho a la salud- Estudio comparativo a nivel internacional (el caso de Colombia)

- Comunidad de práctica en materia de políticas farmacéuticas

Pasivos porpensiones (VAN del 110% del PIB en 2011-60)

- Estudio de la población- Migración entre los distintos regímenes- Falta de cobertura

- Enmienda constitucional de la sostenibilidad fiscal- Propuesta para aumentar la edad de retiro

C. Mejora en la gestión financiera de los riesgos de desastresDesastres naturales(VAN del pasivo contingente del 11% al 18% del PIB en2011-50)

- Eventos relacionados con el clima, entre ellos: eventos hidrometeorológicos, aludes, terremotos y erupciones volcánicas

- Desarrollo de una estrategia financiera de riesgos de desastres- Venta de activos públicos y aumentos tributarios para financiar el gasto tras los desastres

- PPD programático en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- PPD con CAT-DDO- Préstamo de programa adaptable para desastres

- Asesoramiento técnico integral sobre la gestión de riesgos de desastres

- Seminario sobre financiamiento de los riesgos de desastres

Pérdidas del sector agrícola (12% del PIB agrícola: promedio anual de 1971 a 2002)

- Clima, pestes y plagas, precios de insumos y productos y fluctuaciones de la tasa cambiaria

- Desarrollo de una estrategia general para el sector destinada a la gestión de riesgos por pérdidas agrícolas- Transferencia del riesgo sistémico a los mercados de seguros

- PPD programático en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- Gestión de riesgos por pérdidas agrícolas (tres operaciones en curso)

- Asesoramiento sobre el diseño institucional y su implementación

- Diálogo entre el sector público y el privado sobre el mercado de seguros agrícolas- Seminario sobre financiamiento de los riesgos de desastres

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A. Estabilidad y previsibilidad presupuestarias

31. El Gobierno está tomando medidas para mejorar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias. La implementación de una regla fiscal con un fondo de estabilización busca reducir y limitar el déficit fiscal estructural. Una reforma tributaria aumenta la recaudación de ingresos y mejora la eficiencia del sistema impositivo13.

Regla fiscal

Medidas previas al PPD I: El prestatario ha presentado ante el Congreso, para su aprobación, el proyecto de ley sobre regla fiscal. Indicio disparador del PPD II: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario dictó las normas de aplicación de la regla fiscal.

32. Los desafíos políticos relacionados con los productos básicos pueden abordarse de forma efectiva a través de reglas fiscales, fondos de estabilización y una política de tasa cambiaria flexible, de acuerdo con el estudio más representativo de la región realizado por el Banco Mundial (2010). Estos instrumentos políticos ayudan a mejorar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias en países que dependen económica y fiscalmente de la producción de los recursos naturales (véase el anexo 1). Colombia es el cuarto productor de petróleo más importante de América Latina (0,8 millones de barriles diarios), ocupa un puesto entre los 10 productores más importantes de carbón en el mundo (90 millones de toneladas anuales), y el Gobierno espera aumentar la producción de petróleo y carbón en un 75% durante la próxima década (véanse los paneles c y d del gráfico 1). Los ingresos fiscales relacionados con los productos básicos, entre ellos, gas, níquel y metales preciosos, pueden aumentar aproximadamente del 1% al 2% del PIB en tal período. Si bien la dependencia fiscal y económica de Colombia sobre los productos básicos es moderada, el Gobierno ha decidido manejar estos recursos de forma prudente. En septiembre de 2010, el nuevo Gobierno de Santos presentó un proyecto de ley de regla fiscal ante el Congreso. El proyecto se basa en una propuesta técnica desarrollada de forma conjunta con el Banco Central, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Nacional de Planeación (2010). El 14 de junio de 2011, el Congreso aprobó el proyecto de ley.

33. La nueva regla fiscal apunta a garantizar la disciplina fiscal, posibilitar una política fiscal anticíclica y mejorar la administración de los ingresos derivados de los productos básicos. La iniciativa puede resumirse de la siguiente manera: El Gobierno proyecta un déficit estructural del Gobierno central del 1% del PIB para 2022, incluidos objetivos intermedios del 2,3% del PIB en 2014 y el 1,9% del PIB en 201814. El déficit estructural, a su vez, se corresponde con el déficit general ajustado teniendo en cuenta los ciclos económicos y los productos básicos y las partidas extraordinarias. El estímulo fiscal anticíclico es viable si la tasa de crecimiento proyectada desciende al menos 2 puntos porcentuales por debajo del crecimiento a largo plazo. En el proyecto de ley se establece un

13 Además de estas medidas, el Congreso también ha aprobado otras dos enmiendas constitucionales. La primera medida propone la incorporación de la sostenibilidad fiscal como criterio constitucional. Llevado a la práctica, esto exigirá que todas las decisiones jurídicas contemplen, de forma explícita, las consecuencias fiscales. Así, se avala la consolidación fiscal que busca el Gobierno. La segunda medida consiste en una reforma del sistema de regalías para garantizar el acceso más adecuado de todas las municipalidades y todos los departamentos a los recursos con regalías. Consulte más detalles en el anexo 1.14 Cabe destacar que esto implica que los objetivos están alineados con el ciclo político.

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fondo de estabilización y ahorro fiscal y macroeconómico para reducir el impacto macroeconómico de los ciclos de los productos básicos. Las cláusulas de exención se aplican de manera tal que el Gobierno pueda desviarse temporalmente de la normativa en circunstancias excepcionales15. Por último, se formará un comité de asesoramiento técnico independiente. A continuación se presenta una descripción más detallada de estos elementos.

34. La regla establece el balance del Gobierno central como el principal factor que contribuye al déficit y la acumulación de la deuda del sector público no financiero. Para ejemplificar, el 87% del saldo de la deuda del sector público combinado proviene del Gobierno central. De manera semejante, el déficit del sector público combinado es, básicamente, el resultado de un déficit en las cuentas del Gobierno central, ya que el resto del sector público ha registrado, históricamente, un superávit fiscal. Debe mencionarse que el FMI, en su consulta del artículo IV de 2010, había sugerido un concepto más integral del sector público, que también incluía a los organismos descentralizados, las empresas estatales y las entidades subnacionales. Mientras que las municipalidades y los departamentos ya cuentan con un conjunto de reglas que limitan los excesos fiscales16, no ocurre lo mismo con los organismos descentralizados. Por otro lado, el Gobierno prefirió una medida del déficit del sector público sobre la que tenga el máximo nivel de control.

35. El Gobierno optó por un objetivo de balance general en lugar de centrarse en un objetivo de balance primario. Esto último había sido recomendado en la propuesta técnica del Gobierno. En teoría, las autoridades fiscales pueden controlar mejor un objetivo de balance primario (que excluye los pagos de interés sobre la deuda pública), ya que los pagos de intereses pueden quedar sujetos a fluctuaciones de la tasa de interés y de tipo de cambio externo. En la práctica, el hecho de que el 92% de la deuda del Gobierno central sea en plazos establecidos y tres cuartos en moneda local reduce significativamente este riesgo.

36. La mayor parte del ajuste fiscal está programada para ser aplicada en 2012. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su Estrategia Fiscal y Económica para el período 2010-14, ha perfilado su plan para lograr el objetivo de 2014 respecto del déficit fiscal estructural. Esta estrategia se ha incluido en su totalidad en las proyecciones macroeconómicas presentadas en el cuadro 1 (véanse los detalles en el párrafo 23). El anuncio del camino propuesto para el ajuste es prudente, ya que reduce la especulación acerca de que el Gobierno pospondría el ajuste fiscal hasta más adelante en el período de transición, con el riesgo asociado de no poder cumplir el objetivo en última instancia.

37. La regla fiscal posibilita una política fiscal anticíclica, en parte a través del uso de un fondo de estabilización. El proyecto de ley estipula que el Gobierno puede incluir un estímulo fiscal cuando la tasa proyectada de crecimiento del PIB real cae por debajo de la tasa de crecimiento económico a largo plazo en, al menos, 2 puntos porcentuales, y cuando la brecha del PIB se proyecta de forma simultánea. El gasto contracíclico no puede exceder el 20% de la brecha del PIB, y el gasto adicional debe eliminarse gradualmente tras un período de dos años. El mecanismo es asimétrico en el sentido de que el crecimiento por encima del potencial no accionaría los correspondientes recortes en los gastos.

15 Si el Gobierno declara un estado de emergencia o si el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) considera que es recomendable en el caso de un impacto a la estabilidad macroeconómica.16 La ley n.o 358 de 1997 (la ley “Semáforos”) introdujo límites a las deudas de las entidades subnacionales. La ley n.o 617 de 2000 (sobre la responsabilidad fiscal subnacional) fija límites sobre el crecimiento del gasto recurrente. Véase Liu y Webb (2011).

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38. El Fondo de Estabilización y Ahorro Fiscal y Macroeconómico constituirá el principal instrumento para amortiguar el impacto fiscal de los ciclos económicos y de los productos básicos. Durante los períodos de gran crecimiento económico y precios favorables de los productos básicos, este fondo acumulará los ingresos fiscales inesperados. Los recursos se acumularán cuando haya un superávit fiscal general del Gobierno central o en caso de contribuciones voluntarias realizadas por el Gobierno (y sus beneficios financieros). Estos fondos pueden gastarse cuando el crecimiento económico sea lento o los ingresos por productos básicos sean bajos, como un estímulo fiscal contracíclico complementario (hasta el 10% del saldo total en un año determinado). De forma alternativa, el Gobierno puede utilizar los fondos acumulados para reducir la deuda pública, aunque la regla no especifica un nivel objetivo de deuda pública. La administración del Fondo estará a cargo del Banco Central.

39. Un comité técnico de expertos independientes, designados por el Gobierno, supervisará la implementación de la regla fiscal. El comité está compuesto por los decanos de las facultades de Economía de diferentes universidades nacionales, otros expertos técnicos y los presidentes de la Comisión Económica del Congreso. El Gobierno definirá tanto el mecanismo para la selección de los miembros del comité como su funcionamiento. La metodología, la estimación y la definición de las variables clave serán de público conocimiento. El comité puede emitir declaraciones, de carácter no obligatorio, en relación con el cumplimiento del Gobierno respecto de la regla y una serie de temas asociados (definiciones, metodologías, desviaciones excepcionales de la regla, etc.). También puede brindar su opinión sobre el informe detallado de cumplimiento anual que el Gobierno debe elaborar.

40. En definitiva, la nueva regla fiscal representa un avance importante para respaldar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias. La regla garantiza disciplina fiscal, posibilita una política anticíclica y mejora la gestión de los ingresos por productos básicos. Respeta las mejores prácticas a nivel internacional al centrarse en un objetivo de déficit estructural, aunque la regla podría haber sido más estricta si aplicara una cobertura más integral del sector público.

41. Pasos por seguir: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público está delineando las normas de aplicación que darán claridad sobre varios aspectos de la propuesta. La legislación contiene expresiones relativamente amplias y omite varios detalles clave en cuanto a las normas de aplicación. Los aspectos que no se conocen incluyen las definiciones exactas de lo siguiente: a) balance fiscal estructural; b) producto potencial, y c) producto a largo plazo.

42. Problemas pendientes: El fortalecimiento de las instituciones fiscales más allá de la regla fiscal es de fundamental importancia. El marco propuesto para la regla fiscal constituye un gran avance en la dirección correcta, ya que garantiza la sostenibilidad fiscal a mediano plazo y crea un espacio para las respuestas anticíclicas en períodos adversos. Más adelante, las autoridades también deberán centrarse en reformas que acompañen la gestión de las finanzas públicas necesarias para poner en práctica la regla. Estas incluyen, específicamente, la necesidad de integrar el marco fiscal a mediano plazo en el proceso presupuestario, mejorar la clasificación del presupuesto y la redacción de informes presupuestarios, y fortalecer los procedimientos de elaboración del presupuesto. El manejo adecuado de estos temas dentro de las normas de aplicación será clave para el funcionamiento del marco fiscal.

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Reforma tributaria

Medidas previas al PPD I: El prestatario: i) ha promulgado la ley n.o 1430, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, redujo las exenciones tributarias, eliminó las lagunas impositivas y disminuyó gradualmente el impuesto a las transacciones financieras del prestatario, y ii) ha dictado el decreto presidencial n.o 4825, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, aumentó la tasa y la base del impuesto al patrimonio. Indicio disparador del PPD II: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha dictado la norma de aplicación de la ley n.o 1430.

43. El Gobierno ha introducido una reforma tributaria que apunta a elevar la proporción ingresos a PIB y hace más eficiente el sistema impositivo. Se prevé que la ley n.o 1430 y el decreto n.o 4825 deriven en un aumento permanente de los ingresos tributarios en un promedio del 0,6% del PIB anual entre 2011 y 2014 en relación con el nivel de referencia de 2010 (véase el cuadro 5), de acuerdo con las estimaciones del Gobierno. La reforma tributaria respalda el propósito de la estabilidad y previsibilidad presupuestarias al establecer un claro calendario a mediano plazo para las tasas de cada impuesto17. Sus principales elementos incluyen: a) la eliminación del crédito fiscal para la inversión en los activos fijos de las empresas; b) la eliminación de las lagunas relacionadas con el impuesto a las transacciones financieras; c) la reducción gradual de dicho impuesto; d) la disminución de la sobretasa energética impuesta a las empresas, y e) el aumento en la base y la tasa del impuesto al patrimonio18.

Cuadro 5. Impacto previsto de las reformas tributarias sobre la proporción ingresos por impuestos a PIB+

2011 2012 2013 2014 Promedio de 2011 a 2014Ley n.o 1430 Eliminación del crédito fiscal sobre los activos fijos 0 0,5 0,5 0,5 0,4 Eliminación de las lagunas relacionadas con el impuesto a las transacciones financieras

0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Reducción gradual del impuesto a las transacciones financieras

0 0 0 -0,3 -0,1

Reducción de la sobretasa energética 0 0 -0,1 -0,1 -0,1 Otros* 0,2 0,1 0,1 0 0,1Subtotal (ley n.o 1430) 0,3 0,8 0,7 0,2 0,5Impuesto al patrimonio (decreto n.o 4825) 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1Total (ley n.o 1430 y decreto n.o 4825) 0,4 0,9 0,8 0,3 0,6Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Nota: Análisis estático. Sin efectos de segunda ronda. El impacto estimado de las reformas tributarias se ha incluido en las proyecciones fiscales del cuadro 1, mediante una estimación más conservadora. * Véase la descripción en el texto. + Respecto del nivel de referencia de 2010.

44. Se ha eliminado un crédito impositivo que se otorgaba a las empresas sobre las inversiones de capital fijo. Se prevé que esta medida que mejora la base impositiva aumente la proporción de ingresos por impuestos a PIB en un 0,5% anual a partir de 2012 (en vigencia desde 2011, con un año de retraso en su efecto). Entre 2004 y 2010, se les permitió a las 17 Por ejemplo, el impuesto sobre las transacciones financieras se eliminará de manera gradual entre 2014 y 2018, y la sobretasa en el impuesto al patrimonio tendrá vigencia entre 2011 y 2014 únicamente.18 Al momento de la preparación del préstamo, había una disputa legal acerca del año en que la ley n. o 1430 entraría en vigencia. La ley fue presentada ante la Gaceta el 29 de diciembre de 2010, pero fue publicada el 4 de enero de 2011. El cuadro 5 supone que la ley entrará en vigencia a partir del 1 de enero de 2011. Dado el carácter conservador de las estimaciones de la reforma tributaria en las proyecciones fiscales del cuadro 1, este asunto no afecta la perspectiva fiscal a mediano plazo.

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empresas deducir el 30% del valor de sus inversiones de capital fijo de su impuesto a la renta (40% en 2008 y 2009). Esta exención impositiva para la inversión de capital había sido incorporada por el Gobierno de Uribe para alentar la inversión y fue de especial beneficio para los sectores de capital concentrado, como la minería. Como se mencionara con anterioridad, la tasa de inversión de Colombia aumentó enormemente durante la primera década de este siglo. No obstante, tal como demuestra un estricto análisis econométrico realizado por Galindo y Méndez (2010), es poco probable que el sólido crecimiento en la inversión tenga relación alguna con el incentivo tributario sobre la inversión de capital19. El incentivo fiscal también tuvo una gran presencia en los debates sobre política de mercado laboral en Colombia, donde algunos analistas opinaron que fomentaba un patrón de desarrollo económico de capital concentrado y originaba una tendencia opuesta a la generación de empleo20. Estos argumentos, junto con el objetivo de ampliar la base impositiva, intervinieron a favor de la decisión del Gobierno de eliminar el crédito fiscal.

45. Se prevé una recaudación del impuesto a las transacciones financieras más eficiente a través de la eliminación de lagunas en la legislación vigente. Se espera que este cambio aumente los ingresos por impuestos otro 0,1% del PIB entre 2011 y 2014. El impuesto a las transacciones financieras se grava en todas las transacciones bancarias tanto personales como corporativas. El impuesto se introdujo por primera vez en 1998. A partir de 2003, la tasa impositiva ha sido del 0,4% del importe nominal de la transacción. La efectividad de la recaudación impositiva decreció sustancialmente en los últimos años, como se refleja en la caída de la proporción ingresos a PIB del 0,75% en 2004 al 0,63% en 2010. Esto se explica, en gran medida, por un cambio en el comportamiento de los agentes económicos, que recurrieron cada vez más a métodos de transacción no sujetos a gravamen (incluidos pagos fuera del sistema bancario regular y pagos en efectivo). La ley n.o 1430 elimina, de forma eficaz, estas lagunas y, al mismo tiempo, grava impuestos sobre las transacciones como las que siguen: a) pago a terceros por cuenta del comitente, fideicomitente o mandante; b) operaciones efectuadas fuera del mercado de valores, incluidas transacciones a través de garantes, y c) desembolsos de créditos.

46. El impuesto a las transacciones financieras se eliminará gradualmente de 2014 a 2018. La tasa actual del 0,4% se reducirá al 0,2% en 2014-15, el 0,1% en 2016-17 y quedará en cero a partir de 2018. Este sendero claramente delineado respalda el objetivo de la previsibilidad del presupuesto. Este impuesto se elimina porque desvirtúa la intermediación financiera y la expansión crediticia con un impacto negativo asociado al crecimiento económico. Asimismo, el impuesto tiende a perjudicar a las empresas pequeñas y los grupos familiares con bajos ingresos que cuentan con escasas formas de evasión (véase Perry, 2010). La pérdida de ingresos es importante (el 0,6% del PIB) y el Gobierno está trabajando para identificar fuentes alternativas de ingresos para reemplazar este impuesto. La Administración había planificado originalmente eliminar el impuesto de forma gradual a partir de 2012. Sin embargo, como consecuencia del desastre de La Niña, decidió postergar la medida hasta 2014. Asimismo, destinará de manera temporal el 25% de sus ingresos recurrentes originados en el impuesto al patrimonio en 2012 y 2013 al financiamiento del gasto recurrente relacionado con la ayuda en caso de catástrofes (a través del Fondo de Calamidades).

19 La situación de seguridad más favorable es el factor que mejor explica el crecimiento de las inversiones (véase Fedesarrollo y BID, 2009).20 Botero y Cavallo (2010), por ejemplo, sugieren un cambio en el precio relativo del capital y el trabajo a favor de este último mediante la eliminación del crédito fiscal sobre la inversión de capital para financiar un crédito fiscal de nómina.

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47. La sobretasa energética para la industria manufacturera ha sido eliminada. En un intento por reducir los costos de producción para el sector manufacturero, el Gobierno ha eliminado, para los establecimientos industriales, el 20% de la sobrecarga sobre costos de electricidad. La medida ha sido diseñada para mejorar la competitividad de las empresas manufactureras en el contexto de la fuerte revalorización de la moneda local21. Colombia opera un sistema de subsidios cruzados en el sector de la electricidad, mediante el cual la factura por servicios energéticos para los hogares de bajos ingresos está subsidiada por los hogares con ingresos altos, establecimientos de manufactura y vendedores minoristas22. No obstante, los subsidios en total superan a las contribuciones, y la diferencia se cubre, actualmente, con el presupuesto del Gobierno central. Debido a que más de la mitad de las contribuciones (54%) fueron realizadas por la industria manufacturera (ahora exenta), se origina un costo fiscal extra por la reforma del 0,1% del PIB anual a partir de 2013.

48. Una serie de otros ajustes en el código impositivo también tienen un impacto positivo sobre los ingresos a corto plazo. Esto incluye lo siguiente: a) impuestos sobre los pagos de intereses sobre la deuda externa para armonizar con las reglas tributarias sobre la deuda privada interna; b) la eliminación de la exención impositiva sobre los servicios intermediarios en los sectores petrolero y minero; c) la retención del 1% de los ingresos por petróleo y minería, y d) diversas medidas que fomentan una recaudación más eficiente del impuesto sobre las ventas (ISV). Estas medidas aumentarán los ingresos por impuestos en un 0,2% del PIB en 2011, y en un 0,1% en 2012-13.

Cuadro 6. Impuesto al patrimonio, antes y después de la reformaBase

en millones de COPTasa de base antes

de la reformaTasa de base después

de la reformaSobretasa por emergencia*

Tasa vigentetras la reforma

De 1000 a 2000 0% 1% 0% 1%De 2000 a 3000 0% 1,4% 0% 1,4%De 3000 a 5000 2,4% 2,4% 25% 3%

5000 4,8% 4,8% 25% 6%Fuente: leyes n.o 1370 (2009) y 1430 (2010), y decreto n.o 4825 (2010). * Solo para el período 2011-14.

49. La base y la tasa del impuesto al patrimonio para los individuos y las empresas han aumentado. El decreto presidencial n.o 4825 del 29 de diciembre de 2010 introduce el impuesto al patrimonio para importes inferiores a COP3000 millones e impone una sobretasa temporaria del 25% en importes superiores a COP3000 millones para el período 2011-14. El cuadro 6 resume el consecuente cambio en las tasas. Como se discute en otro punto, los ingresos generados a partir de este cambio (0,1% del PIB, anualmente) se utilizarán para financiar el gasto recurrente al comienzo de la temporada de lluvias torrenciales a finales de 2010. El impuesto únicamente se gravará para las personas o empresas adineradas, por lo que se prevén consecuencias positivas de distribución.

21 Utilizando datos a nivel empresa, Mejía (2011) estima que una reducción del 20% en el precio de la electricidad aumentaría la tasa de crecimiento de la productividad manufacturera (que generalmente fluctúa entre el -2% y el 2%) en un 0,44%.22 La población se divide en una escala de seis estratos, donde el seis representa al sector más rico y el uno, al más pobre. Los estratos cinco y seis subsidian, de forma cruzada, a los estratos uno, dos y tres, mientras que el estrato cuatro es neutral.

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50. Pasos por seguir: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público está trabajando para implementar las disposiciones de la ley n.o 1430. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales también cuenta con la estrecha colaboración del FMI y del Banco Mundial para mejorar la administración tributaria.

51. Problemas pendientes: Se necesitan nuevas iniciativas para elevar la recaudación de ingresos. La proporción de ingresos a PIB en Colombia continúa siendo baja respecto de sus pares. Esto se debe, en parte, a una base impositiva relativamente estrecha y volátil. Los ingresos por impuestos no percibidos como resultado de las exenciones aumentaron del 0,7% al 1,4% del PIB entre 2003 y 2008. Algunos ejemplos de las exenciones impositivas que pueden citarse incluyen una gran cantidad de tasas diferenciales de impuesto al valor agregado (incluidas las tasas cero para muchos productos) y las zonas de libre comercio con exención impositiva. Asimismo, solo una pequeña proporción de los individuos quedan sujetos al gravamen sobre la renta, debido al umbral relativamente alto para tal impuesto en Colombia respecto de otros países latinoamericanos23. Las reformas que las autoridades están implementando representan un avance importante para expandir la base impositiva, pero también serían necesarias otras iniciativas para eliminar exenciones tributarias y tomar medidas en áreas sin gravar. Es cierto que el sistema impositivo es una esfera difícil de administrar y susceptible a evasiones, por lo que se requieren más medidas de simplificación. Un enfoque más selectivo hacia las auditorías de impuestos en función de evaluaciones de riesgos y mejores servicios para los contribuyentes también son elementos necesarios para que Colombia continúe modernizando la administración de sus ingresos. El objetivo debería ser aumentar la proporción del impuesto no correspondiente al petróleo a mediano plazo, de acuerdo con las mejoras en eficiencia sobre los impuestos al consumidor y sobre la renta.

Gestión efectiva de la deuda y del efectivo

Indicio disparador del PPD II: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario publicó una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo. Indicio disparador del PPD II: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha tomado medidas para aumentar la cobertura de la CUT, las que incluyen lo siguiente: i) publicación de las normas de aplicación del artículo 225 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, y ii) diseño e implementación del sistema de información relacionado.

52. Además de las medidas descritas anteriormente para mejorar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias, el Gobierno planifica otras medidas para lograr que la gestión de la deuda y el efectivo sea más eficiente. Más específicamente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público planifica implementar una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo y una CUT. Estas reformas constituyen indicios disparadores para la segunda operación crediticia y son detallados brevemente a continuación.

53. En términos generales, Colombia demuestra buenas prácticas de gestión de la deuda, pero el desafío yace en formalizarlas e institucionalizarlas. El Gobierno ha buscado de forma activa reducir la porción de la deuda pública expresada en divisa extranjera, disminuir la exposición a los riesgos de la tasa de interés y prorrogar los vencimientos tanto de la deuda externa como de la interna. Este tema se encuentra en bastante consonancia con la política fiscal. Existe una unidad de gestión de la deuda, los sistemas de registro de deuda son adecuados, y los datos sobre la gestión de la deuda pública son de buena calidad. Si bien se

23 Véase OCDE (2010).31

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elaboran informes estadísticos periódicos, hay margen para un mayor fortalecimiento del trabajo analítico. Esto puede ser producto de la alta rotación entre el personal encargado del modelo de riesgo-costo, análisis estratégico y diseño y supervisión de la estrategia de gestión de la deuda. No se ha instituido una estrategia formal para la gestión de la deuda pública, aunque ciertos objetivos informales toman estado público. Estos objetivos, no obstante, no se basan en un análisis sistemático subyacente de la compensación entre riesgo y costo realizado a partir de diversas presunciones.

54. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo de mayo de 2011 (artículo 220) autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a diseñar e implementar la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo. El objetivo de la estrategia es definir las pautas para la cartera de la deuda pública, identificar el financiamiento adecuado del presupuesto, reducir el costo de servicio de la deuda en el mediano plazo y contribuir al desarrollo del mercado de capital.

55. Sería de esperar que la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo incluya lo siguiente: Los objetivos de gestión de la deuda planteados por el Gobierno; una identificación del alcance de la estrategia; una descripción de la estrategia de gestión de la deuda existente y de su cartera actual; posibles fuentes de financiamiento; desafíos macroeconómicos actuales y características estructurales que afectan o limitan la opción de estrategias; una evaluación de las estrategias alternativas de deuda en términos de la compensación entre riesgo y costo en función de diferentes hipótesis; y, por último, una justificación de la elección de la estrategia.

56. Gestión del efectivo: La CUT que se encuentra actualmente en vigencia en Colombia no cumple con las normas internacionales. La mayoría de las 150 empresas públicas que forman parte del PGN operan actualmente con cerca de 3000 cuentas bancarias individuales, donde una parte de los recursos es administrada por el Tesoro y la otra, por cada entidad. Los superávits de efectivo sobre las cuentas individuales se emplean para comprar TES diariamente. Este sistema contribuye de forma innecesaria a la creación de deuda interna e implica pagos de interés del Tesoro a las entidades públicas. El Gobierno planea reformar el sistema actual integrando los pagos de nómina, garantizando que tales pagos se realicen al beneficiario final, implementando un sistema de conciliación bancaria y eliminando gradualmente las cuentas bancarias primarias. Se prevé que el nuevo sistema derive en un ahorro de costos, aumento de la transparencia y mejora en la gestión del sector público.

57. El Gobierno ha concretado una primera medida importante al crear el marco jurídico para la CUT. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo de mayo de 2011, en su artículo 225, crea una CUT dentro de la Dirección General del Tesoro Nacional y Crédito Público que depende del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La CUT abarcará todo el sistema nacional de presupuesto, a excepción de aquellas entidades que brindan servicios sociales. Sería necesaria una serie de medidas subsiguientes para implementar totalmente la CUT, incluidas las siguientes: 1) el desarrollo de normas de aplicación; 2) el diseño del modelo conceptual del sistema; 3) el desarrollo de los sistemas de información asociados, y 4) la presentación del nuevo sistema. La concreción de estas medidas está prevista para mediados de 2012.

58. Problemas pendientes: Además de la implementación de la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo, sería beneficioso institucionalizar el progreso logrado en tal gestión. Un tema puntual es la ausencia de una legislación que trate la gestión de la deuda pública con objetivos claros, requisitos para la revisión anual de la estrategia y la elaboración de informes sobre su cumplimiento, y un mecanismo de coordinación formal sobre la deuda (por ejemplo, un comité de gestión de la deuda, que basaría sus acciones en propuestas de un

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Page 33: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

comité técnico). Otra área que debería fortalecerse se relaciona con la presencia de cinco oficinas de atención al público en la unidad de deuda, cada una de ellas dedicada a diferentes fuentes de financiamiento o beneficiarios de deuda, y con pocos mecanismos de coordinación. En lo que respecta a la implementación de la CUT, se necesitaría una mayor inclusión de los organismos públicos dentro del sistema nacional de presupuesto, por ejemplo, en el caso de los organismos que prestan servicios sociales. Los pagos directos a los proveedores por los servicios públicos que prestan únicamente se llevan a cabo en Bogotá, lo cual puede ampliarse a otras grandes ciudades. Por último, la comparación de bases de datos entre el Tesoro Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podría reducir la “fuga” de fuentes presupuestarias.

59. Resultados previstos a mediano plazo para el componente a) de mejor estabilidad y previsibilidad presupuestarias: Se prevé que el respaldo a la regla fiscal, la reforma tributaria y una mejor gestión de la deuda y el efectivo deriven en una gestión de los recursos fiscales más previsible, estable y eficiente.

B. Gestión de los problemas en el área de seguridad social

60. Las obligaciones relacionadas con la provisión de seguridad social constituyen los desafíos fiscales a largo plazo más importantes en Colombia. El valor actual neto (VAN) de las obligaciones futuras de atención médica sin financiamiento ha sido estimado en 97% del PIB (2006-50), mientras que los pasivos de pensiones públicas sin financiamiento alcanzan, como mínimo, el 110% del PIB (2011-60)24. A fin de lograr la sostenibilidad fiscal a largo plazo, el Gobierno ha tomado medidas para mejorar la gestión de los pasivos en materia de cobertura de salud, como se trata más adelante.

Mejoras en el marco jurídico y regulatorio del sistema de cobertura de salud

Medidas previas al PPD I: El prestatario ha promulgado la ley n.o 1438, de fecha 19 de enero de 2011, que, entre otras cosas, fortaleció la atención primaria de la salud y estableció los criterios para actualizar el Plan Obligatorio de Salud.

Medidas previas al PPD I: El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido: i) la resolución n.o 4377, de fecha 29 de octubre de 2010, la cual, entre otras cuestiones, estableció un sistema de reembolso que permite una mayor previsibilidad en las tasas de reembolso para ciertos medicamentos de alto costo, y ii) la resolución n.o 1020, de fecha 31 de marzo de 2011, la cual, entre otras cuestiones, estableció un tope en la tasa de reembolso para el reembolso de 47 principios activos farmacológicos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

Medidas previas al PPD I: El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido la resolución n.o 1083, de fecha 5 de abril de 2011, la cual establece un comité para supervisar y analizar la tendencia de reembolsos pagados por el FOSYGA en concepto de productos de atención médica (incluidos los medicamentos) y servicios de salud no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

Indicio disparador del PPD II: El prestatario, a través de la Comisión de Regulación en

24 Fuente: Clavijo (2009) acerca de pasivos de atención médica y el Departamento Nacional de Planeación acerca de pasivos por pensiones. Ambas fuentes emplean una tasa de descuento del 4%. Esta sección se centra en la salud. En el anexo 1 se trata el tema de pensiones.

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Salud (CRES), actualizó el Plan Obligatorio de Salud tanto del régimen contributivo como del subsidiado.

61. Entre los factores clave que explican las presiones fiscales derivadas del sistema de salud, se incluyen los siguientes: a) ausencia de un marco jurídico y regulatorio adecuado que fomente una mejor calidad en la oferta de productos y servicios dentro de un contexto basado en la medicina empírica; b) una fuerte expansión de la cobertura de salud subsidiada (a diferencia de la contributiva); c) un rápido crecimiento de la demanda de servicios médicos inducida por la oferta fuera del Plan Obligatorio de Salud, y d) la política de armonización del Plan Obligatorio de Salud para todas las personas cubiertas antes de julio de 2014 (véanse los detalles en el anexo 1).

62. Para abordar los problemas actuales del sector de la salud, incluida la necesidad de mejorar la calidad de la atención mediante prácticas que sean sostenibles a nivel fiscal, el Gobierno de Santos está incorporando cambios en los marcos jurídicos y regulatorios. Esta sección resalta las características más importantes de este nuevo marco jurídico con especial atención a las disposiciones destinadas a mejorar la situación fiscal del sistema de cobertura de salud.

63. El modelo de prestación de servicios de salud se ha fortalecido a través de un renovado interés en la atención primaria de la salud25. La ley n.o 1438 del 19 de enero de 2011 brinda un marco de política claro, fundado en un enfoque de la atención primaria de la salud que hace hincapié en el fomento y la prevención de la salud, da impulso a actividades intersectoriales y fortalece los servicios de atención primaria. La ley n.o 1438 también determinó los principios y las pautas para la organización y las intervenciones estratégicas de los equipos de salud comunitaria para identificar los factores de riesgo de grupos familiares e individuos, y propiciar la demanda de servicios clave con un gran impacto positivo en la salud pública. La mejora de la planificación a mediano y largo plazo puede lograrse si se brinda tratamiento oportuno a las personas con factores de riesgo y diagnóstico temprano de afecciones clínicas.

64. La ley n.o 1438 define los criterios para actualizar el Plan Obligatorio de Salud y determina más claramente cómo regular el financiamiento de la cobertura de salud de bienes y servicios mientras se garantiza la solidez y la sostenibilidad de la salud pública26. Como se discute en el anexo 1, el aumento de los gastos de atención médica que se origina por fuera del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo es uno de los principales factores que contribuye a la debilidad fiscal en el sistema de cobertura de salud. El rápido crecimiento de este tipo de gastos se debe, en parte, a la ausencia de pautas específicas para las actualizaciones periódicas del Plan Obligatorio de Salud. La ley n.o 1438 atiende esta debilidad al delinear criterios específicos para actualizaciones semestrales del plan. Los criterios incluyen sólidos principios políticos como la necesidad de lograr una consonancia entre los beneficios y los servicios necesarios para enfrentar la carga que representa la enfermedad para la población y las tendencias cambiantes del perfil epidemiológico. Al

25 El sistema de cobertura de salud colombiano consta de dos regímenes: a) un régimen contributivo financiado principalmente a través de impuestos sobre la nómina de trabajadores formales, y b) un régimen subsidiado, financiado mediante presupuestos nacionales y subnacionales, y transferencias del régimen contributivo. Consúltense detalles en el anexo 1.26 La ley n.o 1438 de 2010 reglamenta la armonización de los planes de beneficios al definir los criterios para lo que será un Plan Obligatorio de Salud unificado.

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Page 35: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

mismo tiempo, los criterios establecen los límites financieros, pero también las necesidades especiales de los grupos vulnerables de la población. Al facilitar una vía sistemática y sólida desde el punto de vista técnico para mejorar periódicamente la forma en que la cobertura de salud atiende las demandas de la población para aquellos servicios por fuera del alcance del Plan Obligatorio de Salud, se prevé que se reduzcan los incentivos para el uso irracional de los medicamentos de alto costo y sus reintegros. Estas disposiciones complementan el establecimiento planificado de un centro para normas nacionales de calidad, protocolos clínicos y pautas para fomentar políticas de cobertura médica en función de principios de rentabilidad y medicina basada en la evidencia, similar a lo que hace el Instituto Nacional de Excelencia Clínica en el Reino Unido, como se conceptualiza en la ley estatutaria.

65. El Ministerio de la Protección Social también ha tomado medidas administrativas para contener los gastos de salud por fuera del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo. Como se trata en el anexo 1, la expansión de los reintegros a las empresas aseguradoras (entidades promotoras de salud [EPS]) para los bienes y servicios de diagnóstico y terapia sin cobertura del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo es el gran factor causante de los problemas fiscales del sistema de cobertura de salud. Asimismo, la mayoría de los costos (87%) tienen relación con los productos farmacéuticos de alto costo. Para limitar los costos, el Ministerio de la Protección Social ha emitido las dos resoluciones que se explican a continuación.

66. La resolución n.o 4377-2010 está diseñada para hacer cumplir las políticas y reglamentaciones farmacéuticas. Esta resolución también está destinada a limitar los costos al establecer un sistema de reintegro que permite mejorar la previsibilidad respecto de las tasas de reintegro para determinados medicamentos de alto costo. Asimismo, estableció valores máximos para los reintegros como un mecanismo para incorporar un grado de previsibilidad en los costos de la atención de la salud y minimizar los incentivos perversos generados por el uso irracional de fármacos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo. También busca fortalecer la observancia de las normas de calidad y políticas de seguridad nacionales e internacionales en el sector de fármacos, y refuerza las normativas y los sistemas de información establecidos por el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos de Colombia.

67. La resolución n.o 1020-2011 establece valores máximos para el reintegro de determinados fármacos correspondientes a un grupo específico de medicamentos. En esta resolución se definen los valores máximos para el reintegro de cada uno de los ingredientes activos de los fármacos incluidos en una lista de 47 artículos sin cobertura del Plan Obligatorio de Salud. El Fondo de Solidaridad y Garantía, que depende del Ministerio de la Protección Social, empleará estos valores como los porcentajes máximos de reintegro para los planes de salud y los prestadores.

68. La resolución n.o 1083-2011 complementa las medidas anteriores al crear un mecanismo para supervisar y analizar los reintegros para bienes y servicios sin cobertura del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo. En virtud de la resolución, se constituyó un comité con el objetivo de evaluar las tendencias en materia de reintegros y brindar asesoramiento y recomendaciones al Ministro sobre las medidas e intervenciones para mejorar las orientaciones, el cumplimiento y las especificaciones de las normativas. El comité tomará en cuenta no solo la necesidad de restringir los costos, sino también los objetivos de garantizar el acceso equitativo a los recursos y su uso eficiente. Se

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reúne mensualmente y está compuesto por los siguientes funcionarios del Ministerio de la Protección Social: el viceministro de salud y bienestar, el viceministro técnico, el director general de financiamiento, el director de gestión de la atención médica y el asesor en jefe.

69. Las medidas vigentes adoptadas por el Gobierno constituyen un enfoque multidimensional para garantizar una firme política de reintegro para los medicamentos. Esto implica establecer sólidos criterios financieros y técnicos para actualizar el Plan Obligatorio de Salud, las resoluciones relacionadas con los reintegros, el establecimiento de un comité de supervisión, así como también revisiones y actualizaciones previstas del Plan Obligatorio de Salud. Estos instrumentos buscan responder ante las necesidades cambiantes de la población y, al mismo tiempo, minimizar los riesgos del uso irracional y costoso de los medicamentos a través de un enfoque dinámico que atiende posibles cambios tanto en el precio unitario como en cantidad.

70. Pasos por seguir: El Gobierno ya está implementando las resoluciones n.o 4377-2010 y 1020-2011 para todos los nuevos reintegros de medicamentos sin cobertura del Plan Obligatorio de Salud. El Ministerio de la Protección Social formará una secretaría técnica para el comité creado mediante la resolución n.o 1083-2011 y definirá sus reglas de funcionamiento. Por otra parte, el Plan Obligatorio de Salud será revisado y actualizado a fin de reducir las lagunas y las áreas grises para mejorar el control de calidad y el costo de los bienes y servicios incluidos en el sistema de cobertura de salud. La lista actual de bienes y servicios incluidos no brinda, en todos los casos, una definición clara de cuáles son los bienes y servicios con cobertura. Se espera desde hace tiempo una revisión y supervisión en profundidad del Plan Obligatorio de Salud para mejorar la calidad, pero también para reducir la necesidad de recurrir a comités técnico-científicos creados ad hoc para el análisis y las decisiones respecto de cuáles bienes y servicios se incluyen en el Plan Obligatorio de Salud.

71. Problemas pendientes: Las prioridades del sector de la salud que aún restan por tratar incluyen las siguientes: a) mejorar los mecanismos organizacionales para fortalecer la administración de la autoridad nacional de salud y mejorar la gestión de gobierno y la rendición de cuentas; b) mejorar los marcos jurídicos y regulatorios para definir y actualizar la cobertura de bienes y servicios del Plan Obligatorio de Salud; c) formular una política integral para mejorar los sistemas de información, y d) entablar un diálogo técnico con la participación de académicos e investigadores independientes para tratar la manera de tornar operable el derecho constitucional a la salud de forma sostenible, progresiva y equitativa. El conjunto de reformas que el Gobierno planea implementar en el mediano plazo incluye el fortalecimiento de la capacidad institucional para mejorar la gestión de gobierno y la administración en el sector de salud, dentro del marco de un nuevo Ministerio de la Protección Social más moderno, y una nueva ley estatutaria que complemente la ley ordinaria y otras medidas regulatorias ya aprobadas. Estos cambios buscan mejorar la supervisión y el cumplimiento de las normas, y asegurar la asignación eficaz de los recursos para satisfacer las necesidades de atención de la salud de la población. La nueva ley estatutaria y las demás normas complementarias buscan racionalizar la prestación de los servicios de salud, en consonancia con las mejores prácticas y los estándares internacionales de excelencia clínica y de análisis de costo-beneficio.

72. Resultados esperados a mediano plazo en el componente b), mejora en la gestión de pasivos de seguridad social. Se espera que el apoyo a la ley ordinaria de salud y a las

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resoluciones que racionalicen los costos de atención de la salud mejore la gestión de las vulnerabilidades fiscales del sistema de salud.

C. Gestión financiera de riesgos de desastres

73. Colombia está experimentando un aumento en los costos fiscales y económicos originados por riesgos naturales, como es el caso de la emergencia reciente de La Niña. Esto es consecuencia de la mayor exposición que tiene Colombia a los riesgos de desastres naturales, en comparación con otros países en vías de desarrollo. Dicha exposición se ve incrementada por la urbanización, la degradación del medio ambiente y, en cierta medida, por el cambio climático. Es por ello que los riesgos naturales representan un pasivo contingente importante, estimado en un 11% a 18% del PIB para el período 2011-50 (véase el recuadro A1.1, en el anexo 1). El sector agropecuario es especialmente vulnerable a los riesgos naturales y, en ausencia de mecanismos eficaces para la transferencia de riesgos, el Gobierno suele afrontar parte de las pérdidas, lo que a su vez genera riesgos fiscales.

Indicio disparador del PPD II: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha hecho pública una estrategia financiera nacional para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a la incidencia de desastres naturales. Indicio disparador del PPD II: El prestatario ha creado una Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios dentro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

74. El Gobierno de Colombia toma medidas para mejorar la gestión de los riesgos fiscales relacionados con los riesgos naturales. En el corto plazo, implementa medidas para administrar las tareas de reconstrucción posteriores a los desastres. En el mediano plazo, formulará una estrategia financiera nacional para desastres naturales y mejorará la gestión de los riesgos agropecuarios.

75. El Gobierno ha creado un fondo de adaptación bajo los auspicios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El objetivo de este fondo es financiar las actividades de reconstrucción en las zonas geográficas que fueron recientemente afectadas por las lluvias torrenciales. El fondo estará ligado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero gozará de autonomía financiera y presupuestaria. Su tarea será identificar y ejecutar una serie de proyectos de infraestructura diferentes en las áreas de transporte, telecomunicaciones, agricultura, servicios públicos, vivienda, educación, salud, acueductos, alcantarillado, desagües, diques, embalses y zonas estratégicas que fueron afectadas por la inundación. El fondo será financiado con la venta de activos del Gobierno, en su mayoría de Ecopetrol27. De hecho, el fondo tiene por objeto acelerar el proceso de ejecución de gastos para la reconstrucción, bajo la estrecha supervisión presidencial.

76. El Gobierno ha incluido la gestión de riesgos de desastres como un tema multisectorial en su nuevo Plan Nacional de Desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado como ley por el Congreso en mayo de 2011. De acuerdo con el artículo 185 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estará a cargo de designar una estrategia financiera para desastres para reducir la vulnerabilidad fiscal 27 El incremento de la inversión pública a través del Fondo de Adaptación, financiado con la venta de activos públicos, origina un aumento de los gastos de capital y un déficit del Gobierno central y del sector público combinado. No obstante, este déficit mayor del sector público combinado no deriva en un mayor endeudamiento, ya que la inversión se financia con la venta de activos y se contabiliza de forma similar a los ingresos por privatización.

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del Estado frente a desastres naturales. Además, se formulará y adoptará un conjunto de políticas y herramientas al respecto, como una política nacional para la gestión de riesgos de desastres, una política de gestión para desastres frecuentes y criterios de gestión de riesgos en la formulación de proyectos nacionales de inversión pública.

77. Una estrategia financiera para riesgos de desastres busca reforzar la capacidad de respuesta del Gobierno ante acontecimientos naturales adversos y proteger, al mismo tiempo, el balance fiscal. Para formular una estrategia de este tipo, hay una serie de instrumentos disponibles, que poseen sus propias características y estructuras de costos. Una estrategia financiera eficaz contra los desastres naturales se basa en la combinación de estos instrumentos, teniendo en cuenta el perfil de riesgo fiscal del país, el costo de los instrumentos disponibles y el perfil de desembolso probable después de un desastre28.

78. Es sumamente valioso contar con una estrategia previa para el financiamiento de riesgos. Para acelerar la recuperación luego de un desastre natural, es fundamental que un país esté preparado para el desafío de financiar dicho proceso de recuperación y reconstrucción. Si no está preparado, la experiencia mundial demuestra que los resultados suelen ser instrumentos de deuda costosos, desviación de recursos provenientes de programas de desarrollo en marcha o financiamiento lento e insuficiente de la reconstrucción.

79. Pasos por seguir: Además de formular una estrategia para la gestión de desastres, el Gobierno también está planificando la introducción de mecanismos fiscales e institucionales para la gestión ex ante riesgos agropecuarios. Esto incluye la redacción de leyes para disponer lo siguiente: a) la creación de una Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios financiada por el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios; b) beneficios para prestatarios y prestamistas que hayan adquirido seguros agropecuarios; c) un aumento en el nivel y las modalidades de los fondos públicos existentes para subsidiar primas de seguros agropecuarios, y d) la autorización para que empresas aseguradoras internacionales ofrezcan seguros agropecuarios directamente en el mercado colombiano29. Algunas de estas medidas tienen el potencial de reducir los futuros desembolsos fiscales no planificados en respuesta a desastres naturales, dado que buscan promover el desarrollo de un mercado de seguros agropecuarios privados y fomentan las inversiones en la prevención y mitigación de riesgos.

80. Problemas pendientes: Debido a los sofisticados mecanismos institucionales de Colombia, este país es considerado un referente en la gestión de riesgos de desastres. Estas instituciones se verían más fortalecidas aún con el desarrollo y la implementación de una estrategia financiera. Si bien el análisis y la cuantificación de los riesgos agropecuarios es un primer paso en el camino correcto hacia el desarrollo de una estrategia sectorial para la gestión de crisis agropecuarias, se deberán tomar medidas adicionales en el futuro. Esto incluye el trazado de mapas de riesgo, la cuantificación de riesgos, y la capacitación y el

28 Los siguientes son ejemplos de instrumentos financieros previos a la incidencia de desastres: contingencias en el presupuesto, fondos de reserva, facilidades de crédito contingente, seguros paramétricos, bonos para catástrofes y seguros tradicionales. Ejemplos de instrumentos financieros posteriores a la incidencia de desastres: asistencia financiera de donantes (alivio), reasignación presupuestaria, crédito interno, crédito externo, asistencia financiera de donantes (reconstrucción) y aumento de impuestos. Para obtener más detalles, véase Ghesquiere y Mahul (2010).29 Estos subsidios existen desde hace varios años, pero en su mayoría no se han utilizado debido a la falta de interés y a la falta de incentivos para que las empresas privadas ofrezcan seguros agropecuarios a los agricultores. Con las medidas previstas por el Gobierno, se espera que esta situación mejore.

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desarrollo de capacidad para integrar la gestión de riesgos agropecuarios a los programas del sector público y a los instrumentos financieros del sector privado.

81. Resultados esperados a mediano plazo en el componente c), mejora en la gestión financiera de riesgos de desastres. Se espera que el respaldo a la esfera de financiamiento de riesgos de desastres asista a la identificación de fuentes de riesgo de desastres naturales, a la cuantificación de su posible impacto fiscal y a la introducción de instrumentos financieros pertinentes para mitigar dichos riesgos.

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IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

A. Nexo con la estrategia de alianza con el país

82. El Gobierno ha formulado un nuevo plan nacional de desarrollo denominado Prosperidad para Todos (2010-14), que cuenta con la aprobación del Congreso. Los objetivos generales de este plan son aumentar el empleo, reducir la pobreza y mejorar la seguridad. El plan se basa en tres pilares fundamentales: i) crecimiento sostenible y competitividad; ii) igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y iii) consolidación de la paz. Asimismo, tiene cuatro temas multisectoriales: a) relevancia internacional; b) gestión ambiental y de riesgos de desastres; c) buen gobierno, y d) desarrollo e integración regional.

83. La operación propuesta respalda los objetivos del nuevo Plan Nacional de Desarrollo de Colombia. A través de medidas previas de este PPD se respalda el pilar i) del plan, así como el tema multisectorial ii) de la gestión de riesgos de desastres. El programa de gestión fiscal permite mejorar la estabilidad y previsibilidad del presupuesto, y posibilita la consolidación fiscal, lo que a su vez contribuye al crecimiento económico. El plan hace una referencia explícita al programa de gestión fiscal del Gobierno, patrocinado en esta operación, en el capítulo sobre coherencia macroeconómica. Asimismo, se dedica un capítulo aparte exclusivamente al tema multisectorial de la sostenibilidad del medio ambiente y la prevención de riesgos, lo que se vincula con las medidas políticas en materia de financiamiento de riesgos de desastres.

84. La nueva EAP para los ejercicios de 2012-16 también está en consonancia con los temas clave del Plan Nacional de Desarrollo30. La EAP abarca tres áreas: 1) el fomento de las oportunidades para lograr la prosperidad social; 2) el crecimiento sostenible con mayor capacidad de adaptación a los factores climáticos, y 3) el crecimiento incluyente con mayor productividad. En cada una de ellas se apunta a lograr tres resultados a largo plazo. Mediante la operación del PPD, se respalda el resultado a largo plazo de la gestión mejorada de riesgos sociales, financieros y fiscales en torno al tema del “crecimiento integrador con mayor productividad”.

B. Consultas85. El programa de reforma fiscal del Gobierno que se respalda en esta operación formó parte de la plataforma electoral del presidente Santos. Juan Manuel Santos, quien triunfó en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales en agosto de 2010, lidera una coalición de unidad nacional que controla aproximadamente el 80% de las bancas del Congreso, y goza de un índice de popularidad superior al 70%. Los principales puntos del programa de gestión fiscal implementado actualmente por el Gobierno de Santos se incluyeron en el manifiesto electoral del presidente, “Buen gobierno para la prosperidad democrática”. Este incluye propuestas para introducir una regla fiscal y reformar el sistema de regalías, además de componentes clave de la reforma tributaria, como eliminar el crédito fiscal a las inversiones. En el manifiesto electoral también se incluyeron puntos importantes de las reformas de salud actualmente en curso para mejorar la sostenibilidad del sistema, como la importancia de la atención preventiva de la salud y la propuesta de introducir comités técnico-científicos.

30 La presentación de la EAP ante el Directorio Ejecutivo está prevista para el 21 de julio de 2011.40

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86. El Plan Nacional de Desarrollo, que incluye el programa de gestión fiscal, fue redactado y aprobado por el Congreso luego de una serie de consultas en todo el país. Esta tarea tuvo lugar en 16 departamentos administrativos con diferentes representantes del sector académico, de organizaciones no gubernamentales, del sector privado, de sindicatos, de pueblos indígenas y de medios de comunicación. Como parte del proceso de la EAP, el Banco participó de forma selectiva en eventos de consulta importantes llevados a cabo por el Gobierno. Posteriormente, algunos pueblos indígenas expresaron su inquietud acerca de la falta de consultas durante la etapa de preparación de la reforma de regalías.

87. Las partes más importantes del programa de gestión fiscal también han sido debatidas en foros públicos. La fundación colombiana Fedesarrollo organizó una serie de seminarios sobre la reforma de la regla fiscal y la propuesta de incluir la sostenibilidad fiscal en la Constitución. Estos seminarios estuvieron abiertos al público y contaron con la presencia del personal del Banco. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público también ha presentado su Estrategia Fiscal y Económica en foros públicos en los que el Banco tuvo participación. Los participantes de estos seminarios expresaron su apoyo a la legislación sobre la regla fiscal y a la reforma de regalías, a la vez que propusieron alternativas para fortalecer los mecanismos institucionales. Las opiniones sobre la enmienda constitucional en relación con la sostenibilidad fiscal fueron variadas, ya que los participantes cuestionaron la eficacia potencial de la medida o expresaron la preocupación de que se limiten los derechos sociales protegidos por la Constitución. Por último, el Gobierno ha tenido un diálogo fluido y ha realizado consultas con asociaciones del sector privado en relación con otras medidas de la reforma, como la propuesta para eliminar el crédito fiscal a las inversiones de capital y la sobretasa energética. El sector privado dio su apoyo a las dos iniciativas, a pesar de su impacto adverso.

C. Colaboración con el Fondo Monetario Internacional y otros donantes

88. El equipo del Banco en el país ha estado trabajando en estrecha colaboración con el FMI31. Esta colaboración incluye la revisión de indicadores macroeconómicos, incluidas las proyecciones fiscales y la elaboración de un ASD. El programa del PPD propuesto es coherente con la recomendación sobre políticas del FMI. De hecho, el Departamento de Asuntos Fiscales de este organismo brindó asesoramiento al Gobierno de Colombia en el proceso de elaboración de la regla fiscal. Ambas instituciones han trabajado en estrecha colaboración en otras áreas, entre ellas la mejora de la administración de los ingresos y la gestión de las finanzas públicas (GFP, incluida la gestión de la deuda). El FMI también está asesorando al Gobierno en la reforma de políticas tributarias y en la administración aduanera.

89. Una revisión de las actividades llevadas a cabo por otros asociados en la tarea del desarrollo de Colombia sugiere cierta coincidencia con la operación propuesta. Son varios los nexos existentes: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe están llevando a cabo una estimación de los daños económicos causados por el último desastre natural. Asimismo, el BID está brindando apoyo al diseño técnico del Fondo de Adaptación y está preparando una operación de PPD programático en materia de gestión de riesgos de desastres y mitigación del cambio climático. En la esfera de reforma de pensiones, el BID está llevando a cabo un estudio de diagnóstico.

31 Colombia se encuentra en el ciclo de consultas normal de 12 meses del artículo IV. El personal del Banco participó en las consultas del artículo IV en junio de 2011.

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El BID también trabaja en actividades de desarrollo de capacidad para los Gobiernos locales, las cuales adquirirán importancia una vez que se implemente la reforma de regalías. El Banco está colaborando estrechamente con estos asociados.

D. Relaciones con otras operaciones del Banco

90. El Banco ha asumido un compromiso a largo plazo con el Gobierno de Colombia en la esfera de gestión fiscal. El PPD propuesto es solo una de las tantas actividades a través de las cuales el Banco está apoyando este programa de reforma. Como se trata en la sección I y se ejemplifica en los cuadros 4 y 7, el Banco está implementando un paquete programático y multisectorial de servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria en apoyo a este programa.

91. Las autoridades están analizando la solicitud de un nuevo PPD II con opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofes. El PPD II con CAT-DDO complementa el PPD propuesto en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal. Para ejemplificar, este presupuesto respalda el desarrollo de una estrategia financiera nacional, y la opción CAT-DDO es uno de los distintos instrumentos financieros que el Gobierno puede implementar en el contexto de dicha estrategia. Cabe resaltar que cada operación difiere en su alcance, en el sentido de que la CAT-DDO se centra en el problema general de la gestión de riesgos de desastres, mientras que el PPD lo hace en el subconjunto de financiamiento del riesgo de desastres.

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Cuadro 7. Participación del Banco Mundial en la gestión fiscal de Colombiaa) Estabilidad y previsibilidad presupuestarias

Servicio del Banco Finalizado En curso PlanificadoFinanciero - Proyecto de GFP I y II

- Conv. a tasa fija del BIRF- PPD I en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal - Consolidación de sistemas nacionales de información y gestión pública

- PPD II en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- Préstamo para la inversión en sectores de fortalecimiento subnacional

Conocimientos - Rendición de cuentas de regalías- Modelación de EGC - Evaluaciones rápidas- Auditorías visibles que involucran a ciudadanos

Convocatoria - Reforma de regalías- Mejora en la prestación de servicios subnacionales- Mejora en la coordinación de políticas nacionales y subnacionales- Gestión presupuestaria- Seminario de volatilidad de precios de productos básicos- Análisis de notas sobre políticas de productos básicos

b) Pasivos de seguridad socialServicio del Banco Finalizado En curso PlanificadoFinanciero - PPD I en favor de la Recuperación

del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

- PPD II en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

Conocimientos - Gestión de pasivos contingentes- Modelo de pensiones

- Diálogo sobre derechos de salud

Convocatoria - Comunidad de práctica en materia de políticas farmacéuticas

c) Gestión de riesgos de desastres (incluido el financiamiento)Servicio del Banco Finalizado En curso PlanificadoFinanciero - Proyecto de Recuperación ante

Emergencias- PPD I CAT-DDO

- PPD I en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- Préstamos de programa adaptable I y II- Alianzas Rurales II- Prevención de la gripe aviar- Transición agropecuaria

- PPD I en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal- PPD II CAT-DDO- Protección contra inundaciones en Barranquilla- Préstamo de programa adaptable I (2.ª fase)

Conocimientos - Plataforma de evaluación de riesgos con código abierto- Libro de referencia sobre evaluación de riesgos (caso de estudio: Bogotá)- Desarrollo de capacidad en riesgo soberano

- Análisis de gestión de riesgos de desastres del país- Modelo de riesgos (Bogotá)- Protección contra inundaciones (Barranquilla)- Diseño e implementación institucional (riesgo agropecuario)- Fortalecimiento del marco de preparación contra crisis- Análisis de gestión de riesgos de desastres

- Vulnerabilidad financiera

Convocatoria - Financiamiento de riesgos de desastres- Sismos de gran magnitud- Diálogo público-privado sobre

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seguros agropecuarios

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E. Enseñanzas aprendidas

92. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta lo aprendido en el programa general de Colombia y en la experiencia del Banco con otros países de ingresos medios. En particular, las enseñanzas más importantes son las siguientes:

Las operaciones deben ser focalizadas y evitar matrices de política grandes y complejas. En lugar de intentar abarcar un amplio conjunto de medidas, el diseño de este PPD ha buscado concentrarse en los principales elementos del programa de gestión fiscal de los Gobiernos. Esto ha dado como resultado una matriz de políticas con cinco a siete medidas para cada una de las dos operaciones de PPD.

Es necesario tener en cuenta la economía política de la reforma. Al diseñar una operación basada en políticas, se deben conocer e incluir en el diálogo con el cliente los factores políticos y las necesidades legislativas del país. La operación propuesta solo respalda las partes más avanzadas del programa de reforma fiscal del Gobierno, y deja fuera de la matriz otras medidas relevantes que aún no han sido aprobadas por el Congreso o propuestas de reforma con pocas probabilidades de convertirse en ley. Asimismo, el respaldo del Banco al programa de reforma de un Gobierno en su etapa inicial también aumenta la probabilidad de éxito en su ejecución.

El compromiso del Gobierno es fundamental para asegurar el éxito del programa. Las operaciones anteriores basadas en políticas y destinadas a la inversión apuntaban en su totalidad a la importancia de un liderazgo gubernamental sólido para lograr el éxito. La operación propuesta responde con eficacia al compromiso y a las prioridades particulares del Gobierno que se reflejan en las medidas ya tomadas. Estas prioridades se evidencian en el Plan Nacional de Desarrollo y en el documento de estrategia económica y fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2010).

La coordinación con otras instituciones financieras internacionales, incluido el FMI, es fundamental para asegurar un enfoque de políticas coherente hacia los prestatarios. La operación propuesta se basa en una coordinación muy estrecha con el FMI en el marco macroeconómico, especialmente en lo que hace a proyecciones y política fiscal, ASD y coherencia en los mensajes y el diálogo sobre políticas.

F. Fundamentos analíticos

93. Las medidas respaldadas por el PPD han sido evaluadas en trabajos analíticos del Banco y del FMI. Este cúmulo de trabajos analíticos ha conformado la base para el diálogo sobre políticas con el Gobierno y ha respaldado el diseño del PPD. En algunos casos, como el debate sobre la gestión de productos básicos, el diálogo se ha entablado en los máximos niveles con el presidente, el ministro de hacienda, el director de planeación nacional y el ministro de minas y energía32. En otros casos, el diálogo sobre políticas ha revestido un carácter más técnico, como el taller de dos días sobre financiamiento de riesgos de desastres, que se realizó con la Oficina de Crédito Público en la ciudad de Washington. El cuadro 8 muestra los vínculos entre las medidas previas incluidas en el PPD y las recomendaciones de los trabajos analíticos recientes.

32 Durante las discusiones sobre notas de políticas mantenidas con el presidente electo, Juan Manuel Santos, y su flamante gabinete el 2 de agosto de 2010.

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Cuadro 8. Vínculos entre el PPD y los trabajos analíticos anterioresTrabajo analítico Conclusiones y recomendaciones Medidas previas

A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestariasInforme sobre productos básicos en la región de América Latina y el Caribe ¿Más allá de bonanzas y crisis? (Ejercicio de 2010).

“Para aislar los gastos de los ciclos de bonanza y crisis de los ingresos provenientes de bienes primarios, idealmente se requiere el uso de un objetivo fiscal cíclicamente ajustado, en combinación con un fondo de estabilización que obligue a la acumulación de ahorros cuando haya ganancias extraordinarias de los bienes primarios, que podrán utilizarse para estabilizar el gasto en los tiempos de crisis de estos bienes. Así, un fondo de estabilización puede ejercer una función de estabilización del gasto y contribuir también a una función de política fiscal anticíclica más eficaz” (pág. 53-54).

I-1 (regla fiscal)

FMI (2009b). Fiscal Rule – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. Documento sobre el anclaje de expectativas para la gestión sostenible de las finanzas públicas.

“El uso de reglas fiscales se relaciona en general con un mejor desempeño fiscal. Si bien esta relación suele reflejar cambios en la actitud de los países en favor de la rectitud fiscal (la que determina un mejor desempeño fiscal y la introducción de reglas), la generalización de las reglas habla de su contribución a políticas fiscales prudentes. No obstante, las reglas fiscales suelen ser introducidas al término de medidas de consolidación previas y no al comienzo del ajuste. El análisis de simulaciones muestra que las reglas de equilibrio que se ajustan de forma cíclica son superiores para hacer frente a los impactos en resultados, pero los ajustes cíclicos requieren cautela” (pág. 3). “Un organismo fiscal independiente o un consejo fiscal puede ayudar a la formulación de políticas fiscales sólidas” (pág. 13).

I-1 (regla fiscal)

Galindo y Méndez (2010) Este documento utiliza un conjunto de datos anuales sobre la inversión en plantas de empresas colombianas durante el período 1997-2007 para evaluar el impacto de un incentivo fiscal implementado en 2004 destinado a empresas que invirtieran en activos fijos. El documento concluye que el estímulo fiscal analizado no fue una medida eficaz para promover la inversión en Colombia. Este resultado se mantiene inalterable frente a cambios en las especificaciones empíricas, cambios en las técnicas de estimación, inclusión de controles adicionales y cambios en el conjunto de datos, entre otras pruebas.

I-2 (reforma tributaria)

Perry (2010) El impuesto a las transacciones financieras tiene un impacto distorsivo en la intermediación financiera y la expansión del crédito, con un consecuente efecto negativo en el crecimiento económico. Asimismo, tiende a penalizar a las pequeñas empresas y a los hogares de bajos ingresos que tienen escasas maneras de eludirlo.

I-2 (reforma tributaria)

Mejía (2011) Utilizando datos a nivel de empresas, se estima que una reducción del 20% en el precio de la electricidad aumenta la tasa de crecimiento de la productividad manufacturera (que generalmente fluctúa entre el -2% y el 2%) en un 0,44%.

I-2 (reforma tributaria)

B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad socialBanco Mundial(2010). A Practical Approach to Pharmaceutical Policy. Documento sobre un enfoque práctico en materia de política farmacéutica.

El objetivo de políticas para mejorar el uso racional de medicamentos tiene un aspecto cualitativo y cuantitativo. La meta es asegurar que los pacientes reciban aquellos medicamentos que demuestren la mejor relación riesgo-beneficio para su afección particular (medicina empírica). Asimismo, los fondos disponibles deben usarse de la manera más rentable posible. Las principales herramientas para la gestión de costos incluyen medidas en el sector de la oferta para reducir los precios y las medidas en el sector de la demanda, para asegurar el uso racional y rentable de medicamentos.

I-3, I-4, I-5 (salud)

C. Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastresGhesquiere y Mahul (2010)

Una estrategia de financiamiento para el riesgo soberano tiene como fin fortalecer la capacidad del Gobierno para responder ante desastres naturales mientras protege el balance fiscal. Para formular una estrategia de este tipo, hay una serie de instrumentos disponibles, que poseen sus propias características y estructuras de costos. Una estrategia financiera eficaz contra los desastres naturales se basa en la combinación de estos instrumentos, teniendo en cuenta el perfil de riesgo fiscal del país, el costo de los instrumentos disponibles y el perfil de desembolso después de un desastre.

II-6 (estrategia de financiamiento de riesgos)

Banco Mundial (2005). Managing Agriculture

Los riesgos de las áreas rurales deben administrarse en los diferentes niveles. Los Gobiernos tienen las siguientes tareas: 1) conocer el perfil de riesgo rural del país; 2)

II-7 (riesgos agropecuarios)

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Production Risks. Informe sobre la gestión de la producción agrícola de riesgo.

cuantificar el impacto del riesgo en la economía y los ingresos; 3) diseñar un marco de gestión del riesgo rural, y 4) implementar la reducción y la transferencia del riesgo.

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V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO

Diseño operativo

94. Esta operación es una serie programática de dos PPD destinados a respaldar el programa de gestión fiscal del Gobierno de Colombia. El programa abarca tres esferas de políticas: estabilidad y previsibilidad presupuestarias, gestión del pasivo social y financiamiento de riesgos de desastres. Dada la naturaleza a mediano plazo de las medidas de reforma, la participación del Banco se presta a una operación programática. El primer préstamo está orientado a respaldar las medidas gubernamentales para implementar los cambios legislativos necesarios y pertinentes para fortalecer el marco fiscal. Sobre esta base, el segundo préstamo respaldará la norma de aplicación de estas reformas legislativas. El diseño operativo se sintetiza en la matriz de políticas (cuadro 9).

95. Las tres esferas de políticas del programa de gestión fiscal están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente. La mejora en la gestión de las obligaciones de seguridad social tiene un efecto positivo en la estabilidad y previsibilidad del presupuesto, dado que reduce la necesidad de aumentos imprevistos de impuestos o de recortes en los gastos para cumplir con estas obligaciones. De manera semejante, la mejora en el financiamiento de riesgos de desastres, es decir, el uso de instrumentos financieros como seguros o productos financieros basados en acontecimientos, respalda el objetivo de estabilidad y previsibilidad del presupuesto al reducir los riesgos fiscales relacionados con los peligros naturales. Por el contrario, la incapacidad de cumplir con las obligaciones fiscales relacionadas con peligros naturales a través del presupuesto genera de forma automática más obligaciones públicas y más endeudamiento. Por último, la designación de fondos contingentes para peligros naturales a través de un presupuesto estable y previsible constituye una estrategia de financiamiento para riesgos de desastres.

Marco de resultados

96. Se prevé que el programa de gestión fiscal mejore la sostenibilidad fiscal y fortalezca la recuperación del crecimiento económico. Como muestra el ASD (sección II y anexo 4), la trayectoria de la deuda pública a mediano plazo está en baja en la hipótesis de referencia y se muestra sólida ante la mayoría de los impactos exógenos. Esta hipótesis se fundamenta en el ajuste fiscal planificado a partir de la implementación de la regla fiscal, con su objetivo de déficit asociado para 2014. Además, se prevé que la gestión mejorada de los ingresos derivados de los productos básicos a través de fondos de estabilización minimice la volatilidad del crecimiento en todo el espectro económico y aumente los ahorros fiscales, y, de ese modo, genere una base más sólida para inversiones y crecimiento económico de mayor magnitud.

97. Se han identificado resultados a mediano plazo para cada uno de los tres componentes del programa. Los resultados a mediano plazo se sintetizan en el cuadro 10. Para medir el avance en función del objetivo de desarrollo del programa y los objetivos de los tres componentes, se han identificado siete indicadores de resultados a mediano plazo, cada uno con un valor de referencia para 2010 y objetivos indicativos para 2012 y 2013 (todos para el cierre del período), como se resumen en el cuadro 10. Los vínculos entre las medidas previas, los indicios disparadores y los indicadores de resultados se explican a continuación:

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A) Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestarias La regla fiscal obliga al Gobierno a lograr un déficit estructural en el Gobierno central

del 2,3% del PIB para 2014. El logro de este objetivo requiere un ajuste fiscal de aproximadamente el 1,5% del PIB en el período de transición de 2011-14. Este ajuste se manifestará en una reducción paulatina del déficit fiscal general del Gobierno central33.

La reforma tributaria busca mejorar la eficiencia en la recaudación de ingresos, como lo evidencia un incremento en la relación entre los ingresos fiscales no derivados del petróleo y el PIB. Esto último se define como el total de ingresos fiscales menos los ingresos fiscales relacionados con Ecopetrol y otras compañías petroleras (sin incluir dividendos provenientes de Ecopetrol)34.

Una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo y una CUT contribuirán a mejorar la gestión de la deuda y el efectivo. Un informe anual detallará la implementación de la estrategia de endeudamiento, mientras que el porcentaje de pagos de la CUT en el sistema nacional de presupuesto reflejará el avance en la implementación de la CUT.

B) Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social Las reformas de salud tienen por objeto, entre otras cosas, reducir los gastos

(especialmente en medicamentos) en los que se incurre fuera del Plan Obligatorio de Salud en el régimen contributivo. Luego de un fuerte crecimiento en los reembolsos del FOSYGA (40% en 2010), el objetivo de reembolsos para el mediano plazo es un crecimiento nominal cero.

C) Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastres Una nueva estrategia financiera de riesgos de desastres identificará los instrumentos

financieros (por ejemplo, seguros o productos financieros basados en acontecimientos), a través de los cuales el Estado pueda protegerse contra los riesgos de peligros naturales. El grado en que estos instrumentos se implementen reflejará el avance en la aplicación de la estrategia.

98. Todas las medidas previas para el PPD I, resumidas en el cuadro 9, han sido llevadas a cabo. El 14 de junio de 2011, el Congreso aprobó el proyecto de ley de regla fiscal.

33 Al momento de diseñar el préstamo, no se disponía del indicador de resultados ideales, es decir, el balance fiscal estructural del Gobierno central con definiciones del propio Gobierno.34 En 2010, los ingresos fiscales no provenientes del petróleo equivalieron al 12,1% (12,3-0,2) del PIB. Para 2013, se prevé que estos ingresos alcancen el 12,5% (13,2-0,7) del PIB.

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Cuadro 9. Matriz de medidas de política para la serie de Préstamos programáticos para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

Objetivos a mediano plazo

MEDIDAS POLÍTICASPPD I (medidas previas) PPD II (indicios disparadores)

A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestariasMejora en la gestión de ingresos por productos básicos

I-1. El prestatario presentó ante el Congreso el proyecto de ley de regla fiscal para su aprobación.

I-1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario dictó las normas de aplicación de la regla fiscal.

Mayor eficiencia en la recaudación de ingresos

I-2. El prestatario: i) ha promulgado la ley n.o 1430, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, redujo las exenciones tributarias, eliminó las lagunas impositivas y disminuyó gradualmente el impuesto a las transacciones financieras del prestatario, y ii) ha dictado el decreto presidencial n.o 4825, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, aumentó la tasa y la base del impuesto al patrimonio.

II-2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha dictado la norma de aplicación de la ley n.o 1430.

Mayor eficiencia en la gestión de la deuda y el efectivo

II-3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario publicó una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo.II-4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha tomado medidas para aumentar la cobertura de la CUT, las que incluyen lo siguiente: i) publicación de las normas de aplicación del artículo 225 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, y ii) diseño e implementación del sistema de información relacionado.

B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad socialReducción de las presiones de gasto y contingencias surgidas del sistema de seguros de salud

I-3. El prestatario ha promulgado la ley n.o

1438, de fecha 19 de enero de 2011, que, entre otras cosas, fortaleció la atención primaria de la salud y estableció los criterios para actualizar el Plan Obligatorio de Salud.

I-4. El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido: i) la resolución n.o 4377, de fecha 29 de octubre de 2010, que, entre otras cuestiones, estableció un sistema de reembolso que permite una mayor previsibilidad en las tasas de reembolso para ciertos medicamentos de alto costo, y ii) la resolución n.o 1020, de fecha 31 de marzo de 2011, que, entre otras cuestiones, estableció un tope en la tasa de reembolso para el reembolso de 47 principios activos farmacológicos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

II-5. El prestatario, a través de la CRES, actualizó el Plan Obligatorio de Salud tanto del régimen contributivo como del subsidiado.

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Cuadro 9. Matriz de medidas de política para la serie de Préstamos programáticos para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad

Fiscal (continuación)Objetivos a

mediano plazoMEDIDAS POLÍTICAS

PPD I (medidas previas) PPD II (indicios disparadores)B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social

I-5. El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido la resolución n.o

1083, de fecha 5 de abril de 2011, que establece un comité para supervisar y analizar la tendencia de reembolsos pagados por el FOSYGA en concepto de productos de atención médica (incluidos los medicamentos) y servicios de salud no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

C. Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastresMayor capacidad de respuesta ante acontecimientos naturales adversos con la protección simultánea del balance fiscal

II-6. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha hecho pública una estrategia financiera nacional para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a la incidencia de desastres naturales.

Reducción de los riesgos fiscales derivados del sector agropecuario

II-7. El prestatario ha creado una Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios dentro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

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Cuadro 10. Marco de resultados para la sostenibilidad fiscal programática y Serie de PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal

Indicadores Valor de referencia+

Resultados esperados+ Entidad responsable

2010 2012 2013A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestarias

Resultado a mediano plazo: Una gestión más previsible, estable y eficiente de los recursos fiscales.Déficit fiscal general del Gobierno central*

3,9% del PIB (2010)

3,5% del PIB 3,2% del PIB Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoIngresos tributarios no derivados del petróleo del Gobierno central como porcentaje del PIB

12,1% 12,5% 12,5% Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoPublicación de un informe de evaluación anual que detalla la aplicación de la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo

Datos no disponibles

Datos no disponibles

Informe publicado

Ministerio de Hacienda y

Crédito Público

Porcentaje de pagos en el PGN efectuados a través de la CUT

80% 80% 90% Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoB. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social:

Resultado a mediano plazo: Mejora en la gestión de las vulnerabilidades fiscales del sistema de salud.Reembolsos del FOSYGA a empresas de seguros de salud por servicios médicos (procedimientos y medicamentos) fuera del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo (gasto recurrente)

COP2,4 billones COP2,4 billoneso menos

COP2,4 billoneso menos

Ministerio de la Protección

Social

C. Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastresResultado a mediano plazo: Se han identificado las fuentes de riesgos de desastres naturales, se ha cuantificado

su posible impacto fiscal y se han introducido instrumentos financieros pertinentes.Cantidad de instrumentos financieros aplicados para mitigar los riesgos de desastres naturales++

0 0 3 Ministerio de Hacienda y

Crédito Público

* Incluye los costos por la emergencia de La Niña. Resultado al final del programa en letra cursiva. + Valor de referencia y objetivos al cierre del ejercicio. ++ Congruente con la estrategia financiera nacional para desastres.

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Recuadro 4. Principios de prácticas recomendadas en materia de condicionalidadPrincipio 1. Identificación: Mediante la operación propuesta se respaldan los objetivos del nuevo Plan Nacional de Desarrollo de Colombia. A través de medidas previas de este PPD se respalda el pilar 1) del plan (crecimiento sostenible y competitividad), así como el tema multisectorial de la gestión de riesgos de desastres. La operación respalda las reformas esbozadas en la Estrategia Fiscal y Económica para el período 2010-14 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Principio 2. Marco coordinado de rendición de cuentas: El documento del programa define las medidas acordadas con el Gobierno y sintetiza los resultados esperados en una matriz programática. Se ha establecido un contacto regular y estrecho con otros organismos multilaterales, en particular con el FMI, que también respaldan las medidas de política en esferas clave del programa como las reformas fiscales, incluso durante la preparación de la operación.

Principio 3. Adaptación: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha señalado que, con la operación del PPD programático, buscará cubrir parte de sus necesidades de “respaldo presupuestario” multilateral, para complementar la cartera de préstamos de inversión del Banco y otros organismos multilaterales. Las esferas de política seleccionadas que contempla el programa del PPD se derivan del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Fiscal y Económica. En consecuencia, las medidas específicas y los resultados esperados también cuentan con el apoyo técnico y político de los respectivos sectores. La importancia y solidez de dichas medidas han sido evaluadas mediante trabajos analíticos y actividades de seguimiento del Banco.

Principio 4. Importancia crítica: Las medidas previas forman parte de un marco acordado de rendición de cuentas que se centra en las medidas esenciales encaradas por el Gobierno para lograr los objetivos del programa, según lo evaluado en los trabajos analíticos del Banco. La operación respalda tres esferas de política complementarias, y la matriz de políticas se ha limitado a una serie de medidas que se consideran necesarias para mantener la coherencia del diálogo al respecto y beneficiarse con los aspectos complementarios en pos de los resultados esperados. La necesidad de medidas legislativas en la matriz de políticas se relaciona con el hecho de que dichas medidas se consideran absolutamente esenciales para hacer realidad el programa de reformas35.

Principio 5. Transparencia y previsibilidad: El método y el momento del desembolso planificado responden a las necesidades financieras expresadas por el Gobierno. La matriz del programa especifica con claridad y transparencia los indicadores y los resultados esperados. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DNP dirigirán de forma conjunta la coordinación de los mecanismos de supervisión y evaluación (véase la sección VI.C).

35 Según Good Practice Note For Development Policy Lending. Documento sobre prácticas recomendadas en las operaciones de préstamo para políticas de desarrollo (pág. 13).

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VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

A. Aspectos sociales y de pobreza99. Se prevé que las medidas del Gobierno, respaldadas en este PPD, tendrán un impacto positivo en la pobreza y la situación social. Si bien este impacto no ha sido objeto de una evaluación formal mediante la labor analítica del Banco (por ejemplo, un estudio de impacto en la pobreza y la situación social), un análisis de las reformas propuestas permite prever efectos positivos (véase el anexo 1). A continuación se describe el impacto anticipado de cada una de las reformas.

100. La regla fiscal contribuye al desempeño fiscal y a la estabilidad macroeconómica, que son pilares importantes para el crecimiento económico sostenido y la reducción de la pobreza. Asimismo, la regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno de aspirar a una política fiscal anticíclica, lo que incluye la implementación de programas sociales que puedan proteger a la población pobre y vulnerable en momentos de desaceleración del crecimiento. El fondo de estabilización propuesto está destinado a amortiguar el impacto fiscal del ciclo de los productos básicos, lo que reduce potencialmente la necesidad del Gobierno de recortar el gasto público (incluidos programas sociales y sobre la pobreza) en períodos de bajos ingresos derivados de los productos básicos. En la Estrategia Fiscal y Económica para el período 2010-14, no hay indicio alguno de que el Gobierno vaya a recortar los programas para alcanzar el objetivo de déficit fiscal establecido para 2014.

101. Se prevé que la reforma tributaria tendrá un leve impacto positivo en los hogares de bajos ingresos. La reforma tiende a afectar principalmente a las personas de altos ingresos y a las empresas del sector privado. Es de esperar que la eliminación de crédito impositivo para capital de inversión de las empresas, la reducción de la sobretasa energética de las empresas y la eliminación de las lagunas en las transacciones financieras no tengan impacto directo en la población pobre. La eliminación progresiva del impuesto a las transacciones financieras beneficiará a los hogares de bajos ingresos que utilizan el sistema bancario. El aumento de la base y la tasa del impuesto al patrimonio no afectará de forma adversa ni directa a la población pobre. Por el contrario, las ganancias provenientes de este impuesto se emplearán para financiar iniciativas humanitarias luego de la temporada de lluvias torrenciales, lo que beneficiará principalmente al sector pobre de la población.

102. Se prevé que este sector también se beneficiará de un mayor acento en la atención primaria y comunitaria de la salud, lo cual se fomenta a través de la Ley de Salud. Existen numerosas pruebas de que hacer hincapié en la atención primaria, el fomento y la prevención en el área de la salud a nivel comunitario es una medida adecuada para enfrentar la enorme carga que representan las enfermedades para la población pobre. Cambiar el enfoque del sistema de salud, alejándose de los servicios terapéuticos y de diagnóstico de complejidad media-alta y orientándose hacia un modelo que se ajuste más a las necesidades actuales de la población pobre y otros sectores vulnerables mejora el acceso igualitario a los servicios sociales clave, lo que aumenta la inversión en capital humano, y, en última instancia, reduce la pobreza. Existe abundante bibliografía acerca de cómo las inversiones en salud implementadas en el marco de enfoques de atención primaria de la salud pueden incidir en el ingreso de los individuos y de los hogares, y mejorar otros tipos de inversiones en el sector público (por ejemplo, en la educación)36.

103. Asimismo, las medidas para limitar los costos del régimen contributivo beneficiarán a la población pobre dentro del régimen subsidiado al incrementar el

36 Véase, por ejemplo, Starfield, Shi y Macinko (2005).54

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margen fiscal en el sistema de cobertura de salud. La población pobre forma parte del régimen subsidiado o no posee cobertura alguna. El régimen contributivo está destinado principalmente a los trabajadores del sector formal, que pagan su atención médica y hacen contribuciones solidarias al régimen subsidiado. Al aumentar los costos del régimen contributivo, se pone en riesgo la posibilidad que tiene este régimen de hacer pagos solidarios que ofrece este régimen. Las medidas para limitar los costos (incluidos los de los fármacos) en el régimen contributivo genera, por lo tanto, un margen fiscal más amplio dentro del régimen para beneficiar a los que cuentan con cobertura dentro del régimen subsidiado, incluidos los pobres.

104. Se prevé que la población pobre se beneficiará con las eficaces iniciativas de gestión ex ante riesgos. Los desastres naturales afectan en forma desproporcionada a la población pobre. El 99% de las personas afectadas por aproximadamente 6000 desastres naturales de gran magnitud en todo el mundo, registrados entre 1970 y 2002, correspondía a habitantes de países en desarrollo37. Por ello, la gestión de riesgos de desastres es esencial para consolidar la reducción de la pobreza. La población pobre tiene más posibilidades de verse afectada y menos capacidad de recuperación ante dichos fenómenos. Los segmentos más pobres suelen vivir en las zonas más vulnerables, en viviendas construidas inadecuadamente. Asimismo, cuentan con pocas competencias laborales, menos activos y escaso o ningún ahorro, y tienen pocas posibilidades de diversificación del riesgo y acceso limitado al crédito. Debido a ello, pueden amortiguar en menor medida el impacto en el consumo que generan los desbalances en sus ingresos.

B. Aspectos ambientales105. Es improbable que la operación propuesta tenga algún efecto significativo en el medio ambiente. Con arreglo a la Política Operacional 8.60, la operación fue revisada para detectar cualquier posible efecto en relación con el medio ambiente, los bosques y los recursos naturales. Dado que esta operación se centra en implementar un programa de gestión fiscal, no se prevé que tenga impacto alguno en el medio ambiente.

106. El Gobierno de Colombia se encuentra bien preparado para afrontar los posibles impactos ambientales. El nuevo Plan Nacional de Desarrollo se centra en el crecimiento sostenible, con la gestión de riesgos ambientales y por desastres como tema multisectorial, y exige el fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental. El Gobierno ha hecho importantes avances en el fortalecimiento de la capacidad institucional para planificar e implementar políticas que aseguren el desarrollo sostenible a nivel ambiental en los sectores económicos más importantes. Se prevé que dicha capacidad institucional continúe aumentando en el futuro dado el fuerte énfasis actual del Plan Nacional de Desarrollo en integrar las políticas ambientales a los sectores productivos más importantes. El Banco ha venido acompañando al Gobierno en este proceso a través de un paquete de servicios que incluyen la serie de préstamos para políticas de desarrollo ambiental, el préstamo para la inversión en el desarrollo sostenible y el suministro de asistencia técnica especializada y de apoyo analítico en materia de gestión ambiental.

37 Rasmussen (2004).55

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C. Ejecución, seguimiento y evaluación

107. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el DPN están a cargo de las medidas de coordinación entre los organismos pertinentes. El Departamento de Crédito Público, que depende del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, recabará toda la información necesaria para evaluar el progreso de la implementación, a cargo del ministerio, y la presentará al Banco. De manera semejante, la Subdirección de Crédito Público, dentro de la DNP, recabará la información necesaria en relación con el progreso de la implementación, a cargo del Ministerio de la Protección Social, y la presentará al Banco. (Para obtener más detalles, véanse los cuadros 9 y 10).

D. Aspectos fiduciarios

Gestión de las finanzas públicas

108. Los sistemas de GFP son adecuados para respaldar los PPD. De acuerdo con el último informe sobre gestión de las finanzas públicas y adquisiciones de 2009, los sistemas de GFP del país, a nivel nacional, exhiben niveles avanzados de desempeño, cercanos a las buenas prácticas internacionales. Asimismo, Colombia tiene una sólida trayectoria en la ejecución de reformas en la GFP, las que han sido respaldadas por el Banco mediante un paquete de instrumentos financieros y servicios de conocimientos. A continuación, se resumen las características más destacadas de los sistemas de GFP.

109. El presupuesto es exhaustivo, se documenta adecuadamente y se ejecuta según lo planeado con gastos reales que presentan una leve desviación de los niveles planificados. La planificación presupuestaria se basa en una perspectiva plurianual, y la formulación anual refleja un sistema en funcionamiento basado en políticas. Si bien existen atrasos en los pagos, la ejecución de los gastos presupuestados sugiere una gran credibilidad del presupuesto.

110. Los controles de gastos e ingresos son exhaustivos, aunque surgen dudas con respecto a la calidad de los ingresos declarados. Los registros y controles sobre los flujos de efectivo, los balances y la deuda pública respaldan una gestión fiscal sólida y brindan herramientas para que las instituciones públicas prevean los fondos destinados a ejecutar los presupuestos de forma ordenada.

111. Las cuentas públicas consolidadas se preparan dentro de los seis meses de finalizado el ejercicio económico. Estas incluyen información detallada sobre los ingresos, los gastos y los activos y pasivos financieros. La Contaduría General publica los estados financieros al cierre del ejercicio sobre la base de ingresos y gastos, y los presenta dentro de los seis meses anteriores al 15 de mayo del año siguiente ante la Contraloría General para que sean auditados. Los procedimientos y las políticas de auditoría de la Contraloría General establecen la aplicación de procedimientos financieros, de cumplimiento y de desempeño congruentes con las normas de auditoría del Gobierno central. Los informes de auditorías se envían al Congreso y al Presidente de la República antes del 1 de julio del ejercicio económico siguiente.

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Adquisiciones

112. Una evaluación del sistema público de adquisiciones concluye que Colombia ha hecho avances en los últimos cinco años, pero que todavía quedan tareas pendientes. Este estudio, llevado a cabo en 2009, utilizó la metodología del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y contó con el respaldo de la asistencia técnica y financiera del Banco Mundial. Se han realizado grandes pasos en pos de modernizar el sistema de adquisiciones, pero aún restan tareas pendientes en lo que respecta a consolidar las ganancias y asegurar la sostenibilidad. En 2004, el Gobierno creó la Comisión Intersectorial de Contratación Pública (CINCO) para supervisar y dirigir las reformas en el sistema de adquisiciones. En 2006, se lanzó un sistema electrónico para la contratación pública. En 2007-08, Colombia promulgó una nueva ley con los decretos de reglamentación pertinentes, mediante la cual acercó el sistema colombiano a las normas internacionalmente acordadas. Entre los problemas que aún deben abordarse se incluyen los siguientes: 1) el desarrollo y la implementación de un sistema informático que permita el proceso de adquisiciones por vía electrónica, y 2) el desarrollo de un organismo de regulación y supervisión con la capacidad y los recursos suficientes para sustituir con eficacia a la CINCO en su rol principal para una mayor modernización.

E. Desembolsos y auditoría113. Desembolsos. Tras la puesta en vigencia y el cumplimiento de todas las condiciones de retiro para la liberación del tramo y previa solicitud del prestatario, el Banco depositaría el desembolso de un único tramo en una cuenta denominada en dólares estadounidenses del Banco Central (Banco de la República) para que se acredite posteriormente en la CUT del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tornándose disponible para financiar los gastos presupuestados.

114. La evidencia indica que el entorno de control bancario en el que circularán los ingresos del PPD es el adecuado. Esta evaluación se basa en un análisis del informe de auditoría de 2009 del Banco de la República, en la evaluación más reciente de las salvaguardas del Banco Central realizada por el FMI (2010) y en la consulta del artículo IV del FMI para 2010. Si el Banco lo solicitara, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debería proporcionarle una confirmación por escrito de la transacción descrita, una vez que los fondos hayan sido acreditados por el Banco.

115. Auditoría. Teniendo en cuenta la evaluación de los actuales sistemas de gestión de las finanzas públicas del prestatario y la conclusión de que las disposiciones fiduciarias para este financiamiento son suficientes, el Banco no exigirá que se realice una auditoría de la cuenta designada y, al momento, no considera que sean necesarias otras disposiciones fiduciarias.

F. Riesgos y mitigación de riesgos

116. La operación del PPD está sujeta a los riesgos relacionados con el entorno económico externo y la implementación del programa de reformas. A pesar de contar con principios sólidos, el panorama macroeconómico en el corto plazo de Colombia podría verse afectado en forma negativa si baja el precio de los productos básicos, se deterioran las condiciones de financiamiento externo o tambalea la recuperación de la economía. La política también puede quedar expuesta a demoras relacionadas con la implementación del programa de gestión fiscal.

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Por otro lado, el contexto de economía política es muy favorable, debido a los altos índices de popularidad del presidente Santos, cuya coalición de unidad nacional controla cerca del 80% de las bancas en el Congreso. Asimismo, las reformas se están implementando dentro del primer período del mandato presidencial de cuatro años, en que el grado de voluntad política para tomar decisiones complejas puede ser relativamente alto. Ello aumenta las posibilidades de que el Gobierno pueda cumplir exitosamente con el programa de reformas. En vista de esto, la clasificación del riesgo se considera baja.

117. Colombia es vulnerable a los impactos en los precios de los productos básicos y a un deterioro en las condiciones financieras externas. Las exportaciones de productos básicos representaron el 63% del ingreso por exportaciones en 2010, mientras que el 73% de los flujos entrantes de inversión extranjera directa se concentra en proyectos relacionados con este tipo de productos (principalmente el petróleo). Como resultado, un impacto adverso en el petróleo y otros productos básicos (por ejemplo, el café) podría aumentar de forma considerable las necesidades de financiamiento de Colombia. El país también podría verse afectado por un deterioro súbito de las condiciones de financiamiento externa. Las condiciones financieras más estrictas a nivel mundial menguarían los flujos entrantes de capital privado previstos en las proyecciones macroeconómicas (cuadro 1). Aunque el Gobierno mantuviera el acceso a los mercados internacionales con tasas favorables, las condiciones públicas de financiamiento externas también podrían verse afectadas y generar problemas en el refinanciamiento de la deuda. Mitigación: el acuerdo por valor de US$6200 millones a dos años de la línea de crédito flexible del FMI, renovada en mayo de 2011, mitigará estos riesgos al permitir un margen de flexibilidad en las políticas, a la vez que respaldará el acceso de Colombia a los mercados internacionales en caso de que se materialicen los riesgos en la rentabilidad.

118. Otro riesgo económico externo se deriva de una recuperación mundial más lenta de lo previsto. Los temores iniciales de una recesión secundaria no se han materializado, pero existen riesgos importantes de deterioro de la situación. Los acontecimientos que ocurran en el futuro en Estados Unidos son particularmente importantes para Colombia. Un aumento considerable en los precios del petróleo o una mayor caída en los precios internos de la vivienda podrían hacer mella en la confianza y el gasto de consumo de este país. Esto podría reflejarse en una menor demanda de productos colombianos. Mitigación: un importante factor de mitigación podría ser la diversificación de socios comerciales. En este sentido, Colombia aspira actualmente a la negociación de acuerdos de libre comercio con otros socios fuera de los tradicionales, como es el caso de Corea del Sur y Turquía. El Banco y el Fondo mantienen un diálogo permanente con el Gobierno en materia de políticas macroeconómicas, y esto puede contribuir a detectar a tiempo las posibles amenazas al crecimiento colombiano.

119. Demoras en las políticas relacionadas con la implementación de las reformas fiscales. Dado el alto nivel de ambición del proyecto de reforma fiscal, también existe el riesgo de avanzar más lentamente en las áreas de conflicto político. Lamentablemente, esto ha sucedido con frecuencia en Colombia, cuando se han tratado reformas fiscales de tipo estructural en el pasado (por ejemplo, pensiones, servicios de salud). Esto exigiría medidas iniciales en las esferas más importantes de la reforma, que señalen el compromiso con el fortalecimiento de las instituciones fiscales y la reducción de sus riesgos. Mitigación: el avance en los asuntos más polémicos señalaría, en primer lugar, un fuerte compromiso con la reforma y mitigaría parte de estos riesgos. En cierta medida, el Gobierno ha aplicado esta estrategia, por ejemplo, al introducir desde un principio el ajuste fiscal. El Banco, a través de

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su participación programática e integral en el programa de reforma fiscal, puede respaldar al Gobierno en la mitigación de este riesgo38.

120. Sostenibilidad de las medidas de reforma en la gestión financiera de riesgos de desastres. En el período subsiguiente al fenómeno de La Niña, la gestión de riesgos de desastres naturales pasó a encabezar la lista de la agenda política. El Gobierno designó un mecanismo eficaz para el financiamiento posterior al desastre, incluyó este tema en el nuevo Plan Nacional de Desarrollo y dictó una serie de decretos pertinentes orientados a mejorar la capacidad del país para hacer frente a este tipo de crisis en el futuro. En cierto aspecto, este patrón de respuesta posterior a los conflictos es muy utilizado por los Gobiernos. Las medidas políticas que se respaldan en este caso son pasos importantes en la senda correcta, pero se requieren otras medidas que permitan definir una estrategia financiera de riesgos de desastres. La experiencia internacional indica que entre los seis y nueve meses posteriores a un desastre, se abre un espacio de oportunidades para la reforma de políticas. Si bien hay indicios importantes de que Colombia se encamina hacia un mejor marco institucional, existe el riesgo de que la atención sobre la reforma se desvíe a medida que se desvanezca el recuerdo del último desastre y surjan otras prioridades en la agenda política. Mitigación: afortunadamente, el Gobierno ha elegido al Banco como socio estratégico para llevar a buen término estas reformas. Se ha solicitado al Banco que proporcione asesoramiento técnico en una serie de actividades y en un diálogo sobre políticas continuo, como el análisis de la gestión de riesgos de desastres y otras actividades que se resumen en el cuadro 7. En este sentido, el Banco podrá contribuir a mitigar el riesgo, al recordarle al Gobierno sobre su importancia durante el diálogo permanente en materia de políticas.

38 Como se analiza en el anexo 1, la política de armonización de los paquetes de beneficios en el sistema de cobertura de salud podría dar lugar a presiones fiscales. La política de armonización nace con la ley n. o 100 de 1993 para la reforma del sector de salud y la sentencia de la Corte Constitucional T-760 de 2008. Las medidas previas respaldadas en este PPD (en particular, la I-3, relacionada con la Ley ordinaria de Salud) contribuyen a asegurar una transición ordenada hacia el régimen unificado, el cual tiene por objeto controlar las presiones fiscales en general del sistema de cobertura de salud.

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ANEXO 1: DESAFÍOS FISCALES DE COLOMBIA

A1.1. El objetivo de este anexo es analizar las dificultades fiscales que enfrenta Colombia con el fin de poner en contexto el programa fiscal del Gobierno respaldado por el Banco. El texto se estructura alrededor de las tres dificultades fiscales más importantes que enfrenta Colombia: mejorar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias, mejorar la gestión de los pasivos de seguridad social y mejorar la gestión financiera de riesgos de desastres.

A. Mejorar la estabilidad y previsibilidad presupuestarias

Nivel nacional

A1.2. Se prevé que Colombia incremente considerablemente su producción de carbón y petróleo en la próxima década. La producción de petróleo creció un 25% en 2002-10, de 600 000 a 800 000 barriles diarios, mientras que la producción de carbón prácticamente se duplicó de 40 a 70 millones de toneladas. Para 2009, Colombia era el cuarto productor de petróleo de América Latina y se ubicaba entre los 30 más importantes del mundo en términos de producción y reservas comprobadas. Su producción y sus reservas de carbón han ubicado al país entre los 10 principales del mundo. Para 2020, el Gobierno de Colombia prevé que el país produzca 1 450 000 barriles diarios de petróleo y 160 millones de toneladas de carbón, es decir, un incremento proyectado del 80% y del 75%, respectivamente (véanse los paneles c y d del gráfico 1)39. Esta proyección se basa, en cierta medida, en el auge de la inversión extranjera directa en estos sectores durante la última década. Dichas inversiones aumentan la probabilidad de descubrimientos importantes que aún están pendientes. La expansión proyectada de la producción demandará una inversión considerable en infraestructura y transmisión de capacidad, además de otras mejoras en el marco regulatorio. Aun cuando estas proyecciones no se cumplieran según lo previsto, la producción actual de Colombia es lo suficientemente grande como para generar preocupación en las políticas sobre productos básicos.

A1.3. En los últimos años, los ingresos fiscales de Colombia han aumentado su dependencia de los productos básicos, pero no superan el promedio regional de los exportadores de estos productos. En 2010, aproximadamente el 13% del total de los ingresos fiscales de Colombia se derivaron de productos básicos (principalmente, carbón, petróleo y metales) en comparación con el 4,4% de 2002. Según el Banco Mundial (2010), este porcentaje se compara con el de las economías avanzadas que cuentan con muchos recursos (9%), pero está muy por debajo del promedio regional de los exportadores de productos básicos (24%). Se prevé que esta dependencia fiscal de los productos básicos aumente en Colombia, en la medida que se amplíe la producción de carbón y petróleo en la década venidera. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público estima que los ingresos fiscales asociados podrían tener un incremento de entre el 1% y el 2,1% del PIB durante el período 2010-20.

39 Según proyecciones del Gobierno. Las proyecciones internacionales publicadas son más conservadoras. La Agencia Internacional de la Energía (AIE, 2010), por ejemplo, proyecta entre 700 000 y 800 000 barriles diarios de producción líquida convencional (principalmente crudo) para 2020, según el escenario que se presente. La tasa de éxito de Colombia en la exploración petrolera fue del 48% durante 2010, cifra que supera holgadamente el promedio mundial de entre el 20% y el 30%. Los nuevos hallazgos de Ecopetrol aumentaron sus reservas en un 11,4% en 2010.

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A1.4. Si bien el aumento en los productos básicos puede contribuir a la prosperidad, también presenta una serie de desafíos en materia de políticas. La gestión de la política económica es fundamental a la hora de permitir que la abundancia de recursos naturales conduzca a un mayor crecimiento y desarrollo económico. Los recursos naturales no son necesariamente una maldición, pero conllevan una gran cantidad de aspectos que pueden crear riesgos significativos (Banco Mundial, 2010).

A1.5. Las dificultades macroeconómicas de los productos básicos se relacionan con sus características propias, como los niveles elevados de renta y la volatilidad en los precios. Los productos básicos, como los minerales, el petróleo y el gas, tienen varias características que los distinguen de otros tipos de productos o actividades económicas. En primer lugar, generan niveles elevados de renta, es decir, rendimientos de inversión por encima de lo normal. Durante períodos de bonanza en la exportación de productos básicos, esto tiende a causar una revalorización del tipo de cambio real y la atracción de recursos de otras actividades, lo que termina por desalentar la diversificación de las exportaciones no relacionadas con estos productos: la “enfermedad holandesa”. Otra característica es que los precios internacionales de los productos básicos son sumamente volátiles debido a la poca elasticidad de la oferta y la demanda. La volatilidad en los precios aumenta el nivel de riesgo e incertidumbre en toda la economía, lo que puede desalentar la inversión.

A1.6. Las reglas fiscales, los fondos de estabilización y un tipo de cambio flexible pueden ser instrumentos eficaces en las políticas destinadas a afrontar estos problemas. Los impactos en los precios de los productos básicos ejercen una fuerte onda expansiva tanto en los ingresos fiscales como en la actividad económica general. La dependencia de los Gobiernos de ingresos basados en productos básicos exacerba esta situación, como resultado de los efectos de la enfermedad holandesa y el menosprecio de otras formas de gravamen menos volátiles. El rápido aumento en los ingresos por productos básicos durante épocas de bonanza ha alentado la expansión fiscal, haciendo que el gasto crezca más que los ingresos en algunos casos. La mejor manera de reducir la volatilidad con un tipo de cambio flexible es utilizar un fondo bien diseñado para el ahorro a largo plazo o la estabilización de los productos básicos. Asimismo, según el Banco Mundial (2010), un tipo de cambio flexible es el mejor mecanismo para trasladar el impacto en los precios al tipo de cambio real.

A1.7. La experiencia de Colombia con los fondos de estabilización ha sido variada . En 1995, se creó un fondo de estabilización petrolera que acumuló importantes ahorros durante los períodos de bonanza en los precios de este producto. No obstante, debido a que solo cubría una parte de los ingresos generales, no fue un instrumento eficaz para estabilizar el gasto general e hizo que Colombia sufriera un gran deterioro de sus finanzas públicas en la segunda mitad de la década de 1990. Asimismo, en 2008-09, una parte de los recursos del fondo se transfirió al presupuesto nacional en un período de bonanza y contribuyó a un gasto fiscal procíclico. Por otro lado, Colombia tuvo una experiencia relativamente exitosa con el Fondo Nacional del Café, cuando este producto era la principal exportación del país40.

A1.8. La ley de responsabilidad fiscal (2003) establece una base sólida para reformas posteriores que tiendan a hacer frente a las dificultades propias de los productos básicos. Los avances de Colombia en la consolidación fiscal durante la última década se deben, en cierta medida, a la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (819 de 2003). Esta ley

40 Perry, Serven y Suescun (2008).63

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obliga al Ejecutivo a presentar todos los años un marco fiscal de mediano plazo ante el Congreso, el cual establece un objetivo para el balance primario consolidado del sector público no financiero para el ejercicio económico subsiguiente, junto con objetivos indicativos para los 10 años posteriores, los que ofrecen una vía sostenible para la gestión de la deuda pública. El escenario macroeconómico subyacente es establecido en forma conjunta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Banco Central y el DNP.

Nivel subnacional

A1.9. Los Gobiernos subnacionales de América Latina, incluidos los de Colombia, gastan una parte considerable de la renta derivada de recursos naturales. Si bien el importe anual de las regalías nunca fue significativo en el pasado, se incrementó considerablemente en las dos últimas décadas, acompañando el auge de Colombia en los productos básicos. En 2008, los pagos por regalías alcanzaron niveles máximos superiores a COP6 billones (US$3000 millones o 1,3% del PIB). En comparación, durante la década de 1990, las regalías no superaron el COP1 billón en los precios de 2009, como se ejemplifica en el gráfico 1 (panel e). Entre 2011 y 2020, los ingresos por regalías podrían aumentar en un 20% en términos reales, aunque como porcentaje del PIB nominal permanecerían sin cambios en torno al 1%.

A1.10. La distribución de los ingresos por regalías no es equitativa. La Constitución de 1991 mantuvo el derecho exclusivo de los Gobiernos subnacionales productores y de los puertos de servicio a participar en las regalías provenientes de los recursos naturales (denominadas regalías directas). Los municipios y departamentos no productores solo tienen un acceso limitado a estas a través del Fondo Nacional de Regalías (creado por la ley n. o 141 de 1994), que da cuenta solo del 10% aproximadamente del total de regalías. Como resultado, el 80% de las regalías benefician a menos del 20% de la población (concentrada en ocho departamentos), como se ejemplifica en el gráfico 1 (panel f).

A1.11. El actual sistema de regalías tampoco es eficaz para mejorar el bienestar de la población. A pesar de que algunos departamentos reciben una suma varias veces superior al promedio nacional, es prácticamente nula la correlación entre la cantidad de regalías recibidas y el desempeño departamental en la reducción de la pobreza o la prestación de servicios públicos. Esto es aun más llamativo teniendo en cuenta que las regalías directas estaban destinadas específicamente a proyectos de inversión en las áreas de educación, salud, suministro de agua y medio ambiente41.

A1.12. Asimismo, cuando los Gobiernos subnacionales carecen de la capacidad institucional para utilizar con eficiencia la asignación de recursos naturales, se pueden malgastar los fondos. La evidencia indica que las rentas derivadas de recursos naturales a nivel subnacional suelen vincularse con una baja calidad del gasto y un aumento en la búsqueda de rentabilidad. Para ejemplificar esto, entre 2002 y 2010 se suspendió temporalmente el acceso a las regalías de más de 600 entidades territoriales. Esto indica que la descentralización de las rentas derivadas de recursos naturales conlleva sus riesgos y debe acompañarse con el desarrollo de capacidades a nivel subnacional.

41 Para un análisis más detallado, véase Perry y Olivera (2009) o Ministerio de Hacienda (2010b), entre otros.64

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A1.13. Las entidades subnacionales que dependen de las regalías también están sujetas a los riesgos de volatilidad en los precios de los productos básicos. Para los departamentos que dependen fuertemente de los pagos por regalías, como es el caso de Casanare, Meta, Arauca y Huila, las transferencias del Gobierno central se han convertido en un porcentaje marginal de sus ingresos totales. Por este motivo, la volatilidad en los precios de los productos básicos se traduce directamente en fluctuaciones presupuestarias de los Gobiernos locales.

A1.14. Tras reconocer las fallas en el diseño del actual sistema de regalías, el Gobierno ha propuesto su reforma. Como primer paso, el Congreso aprobó una enmienda constitucional el 9 de junio de 2011. El segundo paso será la aprobación de una ley de regalías pertinente. El nuevo sistema de regalías estará en pleno funcionamiento no antes de mediados de 2012. A continuación, se sintetizan los principales aspectos de la enmienda constitucional.

A1.15. La enmienda constitucional establece el Sistema General de Regalías, el cual difiere en gran medida del sistema actual. Este sistema no forma parte del presupuesto nacional ni del sistema de transferencia fiscal habitual con las entidades subnacionales (Sistema General de Participaciones), pero funciona de forma paralela. Dentro del Sistema General de Regalías propuesto, los recursos fiscales se asignarán a una serie de fondos y propósitos especiales: 1) un fondo de ciencia, tecnología e innovación; 2) la reposición del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET)42; 3) un fondo subnacional de ahorro y estabilización; 4) los municipios y departamentos productores recibirán un menor porcentaje de las denominadas regalías directas (ajustadas durante un período de transición); 5) un fondo de desarrollo regional para financiar proyectos regionales de inversión; 6) un fondo de compensación regional para compensar a las zonas pobres durante un período de transición de 30 años, y 7) la supervisión y control de la exploración y explotación de minas y campos petroleros, además de la investigación y el trazado de mapas geológicos del subsuelo.

A1.16. El Fondo de Estabilización Subnacional complementa al Fondo de Estabilización Nacional creado por la regla fiscal. Dado que los ingresos volátiles provenientes de la extracción de recursos naturales se desvían tanto al nivel nacional (a través de dividendos y pagos del impuesto a la renta) como al nivel subnacional (mediante el sistema de regalías), es necesaria la existencia de mecanismos que estabilicen las fluctuaciones de ingresos en ambos niveles. La administración del Fondo de Estabilización Subnacional estará a cargo del Banco Central. Durante el primer año de su funcionamiento, el fondo recibirá el 25% del total de regalías. En los años posteriores, el porcentaje anual del fondo no podrá superar el 30% del total. El Gobierno ha subrayado que los recursos del fondo se canalizarán hacia las entidades subnacionales y no quedarán en manos del Gobierno central.

42 En 2010, el total de pasivos por pensiones subnacionales fue de COP95 000 millones (17% del PIB), 28% de los cuales fue cubierto por el FONPET.

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B. Gestión de pasivos de seguridad social

Salud

A1.17. Entre los factores clave que explican las presiones fiscales derivadas del sistema de salud, se incluyen los siguientes: a) ausencia de un marco jurídico y regulatorio adecuado que fomente una mejor calidad en la oferta de productos y servicios dentro de un contexto basado en la medicina empírica; b) una fuerte expansión de la cobertura de salud subsidiada (a diferencia de la contributiva); c) un rápido crecimiento de la demanda de servicios médicos inducida por la oferta fuera del Plan Obligatorio de Salud, y d) la política de armonización del Plan Obligatorio de Salud para todas las personas cubiertas antes de julio de 2014.

121. Colombia carece de un marco jurídico y regulatorio que fomente enfoques preventivos y saque el máximo provecho de las ventajas potenciales del actual modelo de financiamiento. La experiencia internacional indica que la sostenibilidad fiscal a largo plazo requiere una mayor eficiencia y un énfasis redoblado en el área de atención primaria de la salud. En Colombia, esto representaría un desplazamiento desde el actual énfasis en los servicios curativos hacia un enfoque más abarcador que permita una mejor integración de las redes de prestadores, la promoción de la salud y la prevención. No obstante, aún quedan por resolver importantes desafíos para asegurar que el sistema de cobertura de salud pueda lograr una mayor equidad de forma progresiva en el acceso a los servicios de calidad. Además, el marco regulatorio actual ha derivado en la asignación de recursos considerables, destinados a reembolsar a los planes de salud por productos y servicios que no satisfacen las necesidades prioritarias de gran parte de la población.

A1.18. El acceso a los servicios de salud ha crecido de forma considerable en la última década, no obstante, la falta de una regulación adecuada y las deficiencias en la expansión de la cobertura del régimen contributivo han socavado las bases del actual modelo de financiamiento. El sistema de cobertura de salud colombiano consta de dos regímenes: a) un régimen contributivo financiado principalmente a través de impuestos sobre la nómina de trabajadores formales, y b) un régimen subsidiado, financiado mediante presupuestos nacionales y subnacionales, y transferencias del régimen contributivo. Entre 2002 y 2009, la cobertura de salud tuvo un extraordinario aumento del 60% al 94% en la población, con la incorporación adicional de 17,6 millones de personas. Si bien este es un hecho muy positivo, alrededor de tres cuartos de los nuevos afiliados pertenecían al régimen subsidiado, de modo que para 2010, solo el 39% de la población estaba asociada al régimen contributivo, mientras que el 55% formaba parte del subsidiado. Entre las razones que subyacen a este hecho, se encuentra un crecimiento más lento que lo previsto en el tamaño del mercado de trabajo formal (el porcentaje de empleo informal en Colombia es uno de los más altos de la región) y la evasión, mediante la cual las personas evitan formar parte del régimen contributivo y del mercado de trabajo formal, mientras acceden a beneficios a través del régimen subsidiado. Las comparaciones entre distintas bases de datos revelan que más de 300 000 personas están asociadas al régimen subsidiado cuando deberían formar parte del contributivo (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2010a). Los recursos perdidos por la evasión (0,13% del PIB) habrían sido suficientes, en teoría, para financiar a otras 2,7 millones de personas en el régimen subsidiado.

A1.19. El rápido crecimiento de los gastos por fuera del Plan Obligatorio de Salud también representa una amenaza para las finanzas de los servicios de salud. En el

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Page 67: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

período anterior a 2009, las contribuciones de la nómina hechas por los miembros del régimen contributivo eran suficientes para cubrir los costos de atención médica de este régimen, incluso después de deducir los pagos voluntarios para el régimen subsidiado. En 2009, por primera vez, esta cuenta de pagos fiscales (FOSYGA) registró un déficit del 0,14% del PIB, que derivó en un rápido agotamiento de los escasos ahorros del régimen contributivo. El aumento de los reembolsos a las empresas aseguradoras (EPS) en concepto de productos y servicios de diagnóstico y tratamiento no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud resultó un importante factor que contribuyó a gran parte de los costos (87%) relacionados con productos farmacéuticos de alto costo. En el período 2003-09, estos reembolsos crecieron del 0,9% al 17% del gasto total en salud (COP2,4 billones).

A1.20. En gran parte, este hecho se debió a la falta de alineamiento en los incentivos financieros, a la asimetría de la información y a la demanda inducida por la oferta. Los incentivos financieros para que los planes de salud aprovecharan las lagunas en la definición del Plan Obligatorio de Salud alentó el uso de procedimientos legales por parte de los beneficiarios para financiar productos y servicios médicos ofrecidos fuera del ámbito de dicho plan. El análisis del caso de la insuficiencia renal crónica realizado por Chicaiza (2005) ejemplifica los problemas de asimetría de la información y de la demanda inducida por la oferta. Asimismo, sugiere la ausencia de instituciones reguladoras adecuadas y de mecanismos de aplicación destinados a corregir las imperfecciones del mercado y establecer lineamientos para los procedimientos de diagnóstico y tratamiento. Buena parte del problema radica en la ausencia de un enfoque sistémico y de criterios específicos para actualizar el Plan Obligatorio de Salud. Estos factores han generado lagunas y áreas grises en la definición del Plan Obligatorio de Salud, las que se considera que han propiciado en gran medida los incentivos perversos para el uso irracional de medicamentos costosos que tienen que ser reembolsados por el FOSYGA.

A1.21. La política de unificar el Plan Obligatorio de Salud que se ofrece en los dos regímenes aumenta la carga fiscal del sistema. El Plan Obligatorio de Salud del régimen subsidiado es similar al del régimen contributivo en términos de cobertura de intervenciones de alto costo y complejidad baja y alta, pero se diferencia porque no cubre las intervenciones de nivel secundario y varias de nivel terciario. Actualmente, el costo unitario per cápita del régimen contributivo es dos tercios más alto que el del régimen subsidiado. Si bien el espíritu original de la reforma era hacer cada vez más similares los dos planes, este proceso se vio retrasado por las restricciones fiscales y las tasas de crecimiento del empleo formal más bajas que lo previsto. El descontento con la prestación de servicios en el régimen subsidiado ha crecido de forma continua a lo largo de los años, y los pacientes han recurrido cada vez más a la búsqueda de una atención médica igualitaria a través de un proceso legal amparado por la Constitución, conocido como tutela. En 2008, la Corte Constitucional (T-760) obligó al Gobierno a ofrecer el mismo Plan Obligatorio de Salud a todos los pacientes, independientemente del régimen al que pertenecieran. Al asumir el cargo, el Gobierno de Santos acordó ofrecer al régimen subsidiado un Plan Obligatorio de Salud similar al del régimen contributivo. En octubre de 2010, el Gobierno comenzó a brindar esta cobertura médica a los menores. Todos los menores han de recibir el mismo Plan Obligatorio de Salud, independientemente de que estén cubiertos por el régimen subsidiado o por el contributivo. La sentencia de la Corte Constitucional exige que este proceso se aplique a todos los pacientes en un plazo no posterior al término de 2015. El costo fiscal adicional por año de la unificación se estima en un 0,5% del PIB.

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A1.22. En 2009, el Gobierno dictó una serie de decretos de emergencia para resolver los problemas de financiamiento de la salud, pero muchos de los decretos fueron derogados por la Corte Constitucional. En vista del rápido deterioro de la situación financiera, el Gobierno de Uribe declaró la emergencia social en diciembre de 2009 y decretó un paquete de medidas para aumentar los ingresos y administrar el gasto. Esto incluyó una tasa más alta del ISV en la cerveza y los juegos de azar, y un ajuste a los impuestos sobre el consumo de cigarrillos y bebidas alcohólicas. Por el lado de los costos, el Gobierno propuso crear un comité técnico para aprobar gastos fuera del Plan Obligatorio de Salud y un fondo especial para solventar este tipo de gastos, financiado con reservas de las medidas tributarias. La mayoría de estas medidas fueron declaradas inválidas por la Corte Constitucional en abril de 2010. No obstante, la Corte reconoció la situación crítica en el financiamiento del sistema de salud y, en virtud de ello, aceptó las medidas propuestas para aumentar los ingresos. Dichas medidas, junto con las iniciativas para reducir la evasión, adquirieron carácter permanente con la ley n.o 1393 de julio de 2010. Si bien las medidas aprobadas (que se espera que representen el 0,1% y el 0,2% del PIB en 2010 y 2011, respectivamente) pueden haber sido suficientes para resolver las presiones de liquidez en el corto plazo, se requieren más reformas para respaldar la sostenibilidad del sistema en el largo plazo.

Pensiones43

A1.23. El sistema de pensiones de Colombia se caracteriza por falta de sostenibilidad fiscal, bajo nivel de cobertura e inequidad. Estas deficiencias existen en diversos grados desde su creación en 1946. Si bien la reforma de 1993 —y, en menor medida, las de 2003 y 2005— contribuyeron a un avance importante, todavía quedan pendientes los tres problemas mencionados.

A1.24. El sistema se caracteriza por un diseño de dos pilares con dos regímenes que se excluyen mutuamente. Esto incluye el régimen de beneficios definidos (prima media) y el régimen de ahorro individual o de contribución definida (ahorro individual). En comparación, los demás sistemas de pensiones de América Latina constan de dos o tres pilares que incluyen un pilar de beneficios definidos financiados con impuestos para el sector más pobre de la población y un pilar de contribución definida de ahorro voluntario para las personas de altos ingresos. El diseño colombiano ha exacerbado los tres problemas básicos mencionados anteriormente.

A1.25. La viabilidad del régimen de beneficios definidos se ve socavada por beneficios más que generosos en comparación con contribuciones modestas. Las contribuciones dentro del régimen de beneficios definidos solo cubren entre el 28% y el 58% de los pagos de beneficios en términos anuales. Dado que este régimen carece de ahorros (el Fondo de Pensiones agotó sus reservas en 2004), el residual se cubre con transferencias del presupuesto del Gobierno central, es decir, con los impuestos generales. Los beneficios de la pensión no pueden ser inferiores al salario mínimo (principio establecido en la Constitución desde 2005) y pueden superar hasta 25 veces dicho salario. (El salario mínimo de Colombia es relativamente alto desde el punto de vista regional). La tasa de reemplazo varía entre el 65% y el 85% del salario promedio de los trabajadores durante la última década. Los trabajadores se

43 El análisis de los pasivos por pensiones que se presenta aquí es limitado, debido a que el PPD no respalda ninguna medida previa tomada al respecto. No obstante, dado que los pasivos por pensiones representan el desafío fiscal más importante para el Gobierno, se analizarán los problemas básicos de este sistema. Para un análisis más exhaustivo, véase Santa María et al. (2010).

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pueden jubilar a los 60 años (hombres) y a los 55 años (mujeres), y para ello tienen que realizar contribuciones durante al menos 1200 semanas (aproximadamente 23 años). La pensión mensual promedio equivale al salario promedio del sector formal. El régimen de beneficios definidos carece de mecanismos para asegurar la sostenibilidad fiscal, y teniendo en cuenta los parámetros actuales, es insostenible en términos fiscales44.

A1.26. Las transferencias al sistema de pensiones representan una de las mayores partidas del gasto presupuestario nacional. En 2010, el Gobierno central destinó COP18,232 billones (US$9600 millones o 3,4% del PIB) a dichas transferencias. Esto representa la quinta parte del gasto total del Gobierno central. Estos desembolsos superaron a los de otros grupos importantes del gasto, como el de sueldos y salarios (2,1% del PIB), bienes y servicios (1,2% del PIB) y pago de intereses (2,7% del PIB). Dicha suma solo es superada por las transferencias a las entidades subnacionales destinadas a educación, salud y servicios de saneamiento (4,2% del PIB). Por otra parte, corresponde al 90% de los ingresos recaudados por el impuesto al valor agregado. Las transferencias al sistema de pensiones han tenido un incremento considerable desde principios de la década de 1990. Durante 1990-95, estas transferencias promediaron el 1% del PIB, para luego aumentar paulatinamente a un 2,5% en 2003 y superar el 4% en 2004.

A1.27. Los compromisos futuros de pensiones sin financiamiento constituyen el pasivo más importante del Gobierno en el largo plazo. Las estimaciones varían, pero de acuerdo con el DNP, el total de pasivos por pensiones de Colombia asciende al 110% del PIB aproximadamente. Las reformas paramétricas implementadas durante la última década (2003 y 2005) han tenido un impacto positivo en los pasivos por pensiones, al reducirlos a un 60% del PIB aproximadamente. No obstante, es importante tener en cuenta que los pasivos de Colombia solo cubren un 25% de la población, mientras que en otros países la cubren entre el 80% y 90%.

A1.28. Existen varios factores que contribuyen al aumento de los pasivos por pensiones, entre los que se incluyen los siguientes: Cambio demográfico. Las edades actuales para poder acceder a una pensión (62 y 57

años para hombres y mujeres, respectivamente) fueron establecidas en 1966, pero desde la década de 1990 la expectativa de vida a dichas edades ha aumentado siete años aproximadamente.

Migración entre regímenes. Existe un fuerte incentivo para que los miembros del régimen de contribución definida migren hacia el régimen de beneficios definidos, dado que las personas próximas a la edad de retiro pueden recibir una pensión considerablemente mayor en este último régimen. Desde 2007, han migrado más de medio millón de miembros.

Resultados del mercado laboral. El sistema de pensiones es, en gran medida, un reflejo del mercado laboral. La tasa de informalidad de Colombia sigue siendo alta y, de forma implícita, los trabajadores informales no contribuyen ni reciben pensión.

44 En comparación, el sistema de cuentas de ahorro individual tiene un diseño sostenible, ya que los ahorristas deben conservar el capital suficiente (110% de la pensión mínima) para poder recibir una pensión. El total de estos ahorros alcanzó el 20% del PIB en 2010, lo que contribuyó al ahorro agregado y al desarrollo de mercados de capital.

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A1.29. Por otra parte, las reformas paramétricas implementadas en 2003 y 2005 comenzarán a reflejar su impacto a partir de 2015. Se proyecta que el déficit del sistema de pensiones, que actualmente se cubre con transferencias del presupuesto general, se reduzca paulatinamente en los próximos 35 años de un 3,4% del PIB actual al 1,5% del PIB en 2050.

A1.30. La cobertura del sistema de pensiones es sorprendentemente baja. Hacia 2010, solo el 26% de la población en edad de retiro recibía una pensión (aproximadamente 1,4 millones de personas). Si bien esto representa una mejora moderada con respecto a 1995, cuando solo el 16% recibía pensiones, llama la atención que 3 de cada 4 colombianos en edad de retiro no reciba una pensión. Mientras tanto, hay un 45% de la fuerza laboral que contribuye a este sistema. No obstante, este último grupo debe contribuir el tiempo que sea suficiente para poder acceder a las pensiones. Si se jubilan antes, el sistema les devuelve las contribuciones sin intereses.

A1.31. Las transferencias al sistema público de pensiones son altamente regresivas. Un análisis de la incidencia de los beneficios revela que la mayor parte del gasto en pensiones (86,3%) va a parar al quintil más rico de la población45. El segundo quintil más rico recibe el 11,1%, mientras que los tres quintiles más pobres reciben el 2,4% residual. Dada la magnitud de las transferencias destinadas a pensiones, el total de las transferencias monetarias públicas (incluidas las transferencias condicionadas en efectivo) es verdaderamente regresivo. El gasto en pensiones por sí solo aumenta el coeficiente de Gini en un 1,63. Por ley, los pensionados también están exentos del impuesto a la renta, aunque tengan trabajo, pero deben formar parte del régimen contributivo del sistema de salud.

A1.32. Si bien se necesitan más reformas paramétricas, el Congreso ha demostrado poco interés en respaldar tales reformas en el sistema de pensiones desde 2005. Este punto se puede ejemplificar con la reciente propuesta del Gobierno de Santos, a través de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, para subir la edad de retiro de 62 a 65 años en hombres, y de 57 a 62 años en mujeres. Aunque esta propuesta solo entraría en vigencia a partir de 2040, causó tanta controversia que el Ejecutivo tuvo que derogarla de la ley. No obstante, a pesar de la oposición popular, el Gobierno señaló su intención de presentar una nueva propuesta para aumentar la edad de retiro como mínimo dos años46.

Consecuencias fiscales de los procesos legales

A1.33. El marco jurídico y el sistema judicial también ejercen una influencia importante en los resultados y en la política fiscal de Colombia. Esto se deriva, en primer lugar, de los juicios contra el Estado que surgen de distintos conflictos legales, como los contratos gubernamentales y las cuestiones relacionadas con el trabajo y la tierra. Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2011), el VAN para 2011-21 que podría perder el Gobierno colombiano en procesos judiciales oscila entre el 12% y el 71% del PIB (US$39 000 millones a US$227 000 millones). En segundo lugar, esto es resultado de la interacción entre el Poder Ejecutivo, el Congreso y el Poder Judicial. El proceso de revisión judicial de la Corte Constitucional, que cumple una función importante en el sistema democrático de controles y contrapesos de Colombia, en ocasiones trae consecuencias para los ingresos y gastos fiscales del Gobierno. En algunas oportunidades, la Corte ha declarado inconstitucionales las iniciativas 45 Méndez (2009).46 Una encuesta Gallup determinó que el 78% de la población se opone a la suba en la edad de retiro orientada a garantizar la existencia de recursos fiscales suficientes para financiar las pensiones (25 de febrero de 2011).

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del Gobierno y el Congreso para aumentar los ingresos tributarios (por ejemplo, en el impuesto al valor agregado y otros impuestos). De manera semejante, por el lado del gasto, la Corte ha declarado inconstitucionales algunos elementos de las reformas anteriores en el sistema de pensiones que fueron aprobados por el Congreso, con consecuencias para los pasivos totales derivados de este sistema. También ha fallado a favor de los derechos de los pacientes para asegurar la cobertura de servicios no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud. Si bien estas sentencias han favorecido en cierta medida al desarrollo social, también es importante tener en cuenta sus consecuencias para la sostenibilidad fiscal.

A1.34. Para alentar la consideración explícita de las consecuencias fiscales en las sentencias judiciales, el Congreso ha aprobado una enmienda constitucional para incluir la “sostenibilidad fiscal” como criterio. La propuesta de sostenibilidad fiscal fue concebida por la administración saliente de Uribe y llevada a cabo por la administración de Santos. El Congreso la aprobó el 9 de junio de 2011. El artículo 334 modificado de la Constitución de 1991 subraya que si bien el Estado es responsable de velar por los derechos positivos de sus ciudadanos (Estado social de derecho), debe hacerlo de forma progresiva y usar como instrumento el marco de sostenibilidad fiscal. El artículo 334 modificado también dispone la “revisión de la sostenibilidad fiscal” en las sentencias judiciales, la cual podrá ser solicitada por el fiscal general o un ministro. En el marco de esta revisión, se llevará a cabo una audiencia, donde se tratarán las consecuencias fiscales que podría tener la aplicación de una sentencia judicial en particular. Esta audiencia podría derivar en la modificación de la sentencia. De manera semejante, el criterio de sostenibilidad fiscal deberá guiar a todos los órganos del Estado en una “cooperación armónica”. Por último, las enmiendas en los artículos 339 y 346 establecen que el Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto nacional deben formularse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. Las enmiendas en la Constitución resaltan que no se podrá invocar el criterio de sostenibilidad fiscal para afectar a los derechos fundamentales.

C. Gestión financiera de riesgos de desastre

A1.35. Colombia se encuentra más expuesta al riesgo de desastres naturales que otros países en vías de desarrollo. La alta tasa de urbanización, sumada a la ubicación de las principales ciudades en las zonas de riesgo, ha traído consigo una creciente vulnerabilidad a los acontecimientos naturales adversos. El crecimiento poblacional y la concentración cada vez mayor de asentamientos, bienes e infraestructura no hacen más que aumentar la vulnerabilidad a los peligros naturales. La exposición del país también podría verse exacerbada por los cambios del clima a nivel mundial, los que tienden a aumentar la variabilidad climática.

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Cuadro A1.1 Valor de pérdidas por cada desastre natural en Colombia (durante un período de retorno de cuatro años)

Fenómeno Personasafectadas

Personasevacuadas

Víctimashumanas

Personasheridas

Personasmuertas

Pérdidas monetarias (US$)

Corrimientos de tierra 40 000 900 1360 31 51 7 894 800Hidrometeorológico 270 000 5000 40 000 86 40 77 377 600Otros sucesos 35 000 62 864 894 33 16 000 000Sismos 1800 0 1866 94 8 35 404 200Erupciones volcánicas

0 0 0 0 0 242 000

Todos los desastres 300 000 5000 55 496 1120 197 129 578 000Fuente: ERN (2011).

A1.36. Colombia enfrenta distintos tipos de peligros naturales, entre los que se incluyen corrimientos de tierra, desastres hidrometeorológicos, sismos y erupciones volcánicas. Los datos históricos publicados desde 1970 indican que los sucesos hidrometeorológicos, como el fenómeno reciente de La Niña, han impuesto, por lejos, la mayor carga en términos de pérdidas económicas y humanas, como se sintetiza en el cuadro A1.1 (que ilustra un período de retorno de cuatro años promedio en lugar de totales). Durante las últimas tres décadas, cerca de 10 000 personas murieron y más de 14 millones fueron afectadas por desastres recurrentes de pequeña magnitud, como inundaciones y corrimientos de tierra. Más de 1 millón de personas resultaron afectadas por distintas inundaciones ocurridas en 2007, mientras que el fenómeno de La Niña en 2010-11 afectó a unos 3 millones de personas.

A1.37. Colombia está sufriendo pérdidas económicas cada vez mayores como resultado de los peligros naturales. Esta tendencia es un fenómeno que también se observa en muchos otros países en vías de desarrollo, debido a denominadores comunes como la urbanización, la degradación del medio ambiente y el cambio climático. Como se muestra en el gráfico A1.1, las pérdidas económicas de Colombia oscilaron entre los US$500 millones y US$1000 millones por cada período presidencial de cuatro años entre 1970 y 1994. Desde 1994, las pérdidas han superado los US$2000 millones. La máxima pérdida histórica tuvo lugar con el sismo de 1999, que asoló la región cafetera del país (Eje Cafetero) y tuvo un costo económico de unos US$1600 millones. Si bien todavía no se tienen las cifras de pérdidas económicas causadas por La Niña en 2010, es probable que superen a las de aquel sismo. Por las razones expuestas anteriormente, las pérdidas económicas de Colombia tienden a ser mayores que las del país de ingresos medios promedio. Durante 2002-06, por ejemplo, las pérdidas equivalieron al 1,6% del PIB de Colombia y a un promedio del 1% del PIB de los países de ingresos medios.

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Gráfico A1.1. Pérdidas económicas de Colombia por período presidencial

Fuente: ERN (2011). Nota: No incluye el fenómeno de La Niña de 2010.

A1.38. Los peligros naturales representan un pasivo contingente importante. Los problemas relacionados con el fenómeno reciente de La Niña se analizaron en el recuadro I de la sección II. No obstante, dejando de lado este desastre en particular, los peligros naturales recurrentes representan, en general, un pasivo contingente importante que puede ser cuantificado, analizado y potencialmente mitigado. El pasivo puede tener carácter explícito en el caso de daños en los bienes del Estado, pero también implícito en el sentido de que el público, especialmente la población pobre, puede esperar cierta compensación de parte del Gobierno.

A1.39. El pasivo contingente asociado a peligros naturales oscila entre el 11% y el 18% del PIB. Para permitir la comparación con otros pasivos del sector público, se calculó el VAN de la pérdida fiscal anual prevista en relación con peligros naturales para el período 2011-50 (véanse más detalles en el recuadro A1.1). El valor total expuesto equivale a US$173 200 millones (64% del PIB), e incluye activos públicos y activos privados pertenecientes a grupos de bajos ingresos. El valor fiscal en riesgo se calcula ajustando el valor expuesto por la probabilidad de un desastre, lo que arroja una cifra de US$316 millones al año (en precios de 2010).

A1.40. Los peligros naturales constituyen uno de los riesgos fiscales más importantes para el sector agropecuario. Las estimaciones preliminares indican que las pérdidas agropecuarias de La Niña ascienden a US$300 millones aproximadamente. En términos más generales, las pérdidas agropecuarias relacionadas con desastres naturales ascendieron al 12% promedio del PIB agropecuario en 1971-2002, según el BID (2006). Las pérdidas ocurridas en este sector ejercen presión política sobre el Gobierno para que compense a agricultores y familias rurales afectados a través de programas de subsidios agrícolas, reconstrucción de viviendas y reestructuración de deudas. En ausencia de mecanismos de aseguramiento, con frecuencia los agricultores recurren al Gobierno en busca de compensación. Esto a su vez implica que el Gobierno deba afrontar una parte considerable de los riesgos en el sector agropecuario.

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Recuadro A1.1: Estimación de pasivos contingentes por peligros naturales

El objetivo de este recuadro es detallar la estimación de los pasivos contingentes asociados a la incidencia de desastres naturales en Colombia. El punto de partida es un estudio llevado a cabo por la Economic Research Network (ERN, 2011), que contiene modelos probabilísticos de peligros naturales para Colombia y México. El estudio usa los últimos avances en modelación de riesgos, los cuales aumentan la precisión de las estimaciones de pérdidas usando como base la probabilidad matemática de sucesos futuros en lugar de la frecuencia histórica de estos.

Las pérdidas directas previstas por sucesos naturales adversos se estiman en US$316 millones al año. Según ERN (2011), el valor total de activos expuestos equivale a US$173 200 millones (64% del PIB), e incluye la infraestructura pública y las viviendas privadas de grupos de bajos ingresos. El valor fiscal en riesgo se calcula ajustando el valor expuesto por la probabilidad de un desastre (cuadro A1.2).

El valor actual neto de las pérdidas previstas para el período 2011-50 oscila entre el 11% y el 18% del PIB. Para permitir la comparación con otros pasivos del Gobierno colombiano (como las pensiones o los servicios de salud), se calculó el VAN de los pasivos contingentes relacionados con desastres naturales durante el período 2011-50. Como primera medida, es necesario contabilizar el valor nominal en aumento de la estimación de pérdidas anuales, es decir, el valor de los activos públicos y privados expuestos. En ausencia de datos históricos para la valoración nominal de activos en Colombia, se utiliza en reemplazo el crecimiento anual en el PIB nominal proyectado a largo plazo (10%). Posteriormente, se calcula el VAN de las pérdidas anuales promedio para 2011-50. Según la tasa de descuento que se utilice (del 4% al 6%), el VAN oscila entre el 11% y el 18% del PIB de Colombia para 2010 (cuadro A1.2). Al calcular los pasivos de seguridad social, se utiliza una tasa de descuento dentro de este rango.

Cuadro A1.2: Riesgos fiscales relacionados con desastres

Cuadro A1.2: Valor actual neto

Fuente: ERN (2011). Fuente: Cálculos del personal del Banco.

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ANEXO 2: CARTA SOBRE LA POLÍTICA DE DESARROLLO

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ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO

El Directorio Ejecutivo del FMI aprueba el nuevo acuerdo de línea de crédito flexible a dos años por valor de US$6220 millones para ColombiaComunicado de prensa n.o 11/1656 de mayo de 2011 El Directorio Ejecutivo del FMI aprobó hoy un acuerdo sucesor a dos años para Colombia, dentro de la línea de crédito flexible, por un total equivalente a DEG3870 millones (aproximadamente US$6220 millones). Las autoridades colombianas expresaron su intención de dar al acuerdo un carácter precautorio y no prevén utilizar los fondos.La primera LCF de Colombia se aprobó el 11 de mayo de 2009 (véase el comunicado de prensa n.° 09/161) y, el 7 de mayo de 2010, se aprobó un acuerdo sucesor a un año (véase el comunicado de prensa n. o 09/186 ).Al finalizar las deliberaciones sobre Colombia en el Directorio Ejecutivo, John Lipsky, primer subdirector gerente y presidente interino del Directorio, formuló la siguiente declaración:“El fuerte desempeño económico de Colombia ha sido apuntalado por un marco institucional sólido y una diestra gestión de los aspectos macroeconómicos. El respaldo a políticas anticíclicas ha allanado el camino hacia la recuperación, un régimen de metas de inflación creíble ha permitido el anclaje de expectativas inflacionarias, y la flexibilidad en el tipo de cambio ha amortiguado el impacto de las crisis externas y los grandes volúmenes de las entradas de capital. Los fuertes controles de supervisión y regulación han sostenido la firmeza del sistema financiero interno. Además, los acuerdos de LCF aprobados en 2009 y 2010 han contribuido a preservar la opinión y el acceso a los mercados.”En vista del panorama favorable en el corto plazo, las autoridades prevén compensar el respaldo fiscal y normalizar las condiciones monetarias, a medida que la recuperación se torne autosostenible y se retome la iniciativa. Las reformas fiscales en marcha también fortalecerán el marco presupuestario y las perspectivas económicas en el mediano plazo.”En la opinión de las autoridades, Colombia continúa expuesta al riesgo de impactos negativos, como las fluctuaciones severas en los precios de los productos básicos y otros acontecimientos externos no favorables. En este contexto, las autoridades han solicitado un nuevo acuerdo de LCF, el que permitiría contar con un reaseguro adecuado para hacer frente a las crisis. La intención de las autoridades es dar al acuerdo un carácter precautorio.”El Directorio Ejecutivo aprobó hoy la solicitud, por parte de Colombia, de un acuerdo a dos años dentro de la LCF. La ampliación del plazo y el tamaño de la LCF sucesora (posible gracias a la última reforma en las facilidades del FMI) permitirá que esta desempeñe un papel aun más importante en el respaldo de Colombia frente a los riesgos externos, mientras renueva su apoyo a la estrategia macroeconómica general de sus autoridades”.

DEPARTAMENTO DE RELACIONES EXTERNAS DEL FMIRelaciones públicas

Relaciones con los medios de comunicación

Teléfono: 202-623-7300 Teléfono: 202-623-7100Fax: 202-623-6278 Fax: 202-623-6772

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ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Fuente: Cálculos del personal del FMI realizados el 20 de abril de 2011.

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Growth shock 38

Baseline33

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

Growth shock (in percent per year)

PB shock

36

Baseline33

44

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

i-rate shock 34

Baseline33

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

Interest rate shock (in percent)

Colombia: Public Debt Sustainability: Bound Tests 1/ (Public debt in percent of GDP)

Sources: International Monetary Fund, country desk data, and staff estimates.1/ Shaded areas represent actual data. Individual shocks are permanent one-half standard deviation shocks. Figures in the boxes represent average projections for the respective variables in the baseline and scenario being presented. Ten-year historical average for the variable is also shown.2/ Permanent 1/4 standard deviation shocks applied to real interest rate, growth rate, and primary balance.3/ One-time real depreciation of 30 percent and 10 percent of GDP shock to contingent liabilities occur in 2012, with real depreciation defined as nominal depreciation (measured by percentage fall in dollar value of local currency) minus domestic inflation (based on GDP deflator).

Historical

28

Baseline

33

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

Baseline and historical scenarios

36

Baseline33

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

Combined shock 2/

Combined shock 40

Baseline 33

44

25

30

35

40

45

50

55

60

65

2006 2008 2010 2012 2014 2016

Combinedliabilities shock

30% depreciation

Real depreciation and contingent liabilities shocks 3/

Gross financing need under baseline

(right scale)

Primary balance shock (in percent of GDP) andno policy change scenario (constant primary balance)

No policy change

Baseline: 1.7Scenario: 1.1Historical: 2.0

Baseline: 4.5Scenario: 3.5Historical: 4.1

Baseline: 7.4Scenario: 8.3Historical: 4.9

Fuente: Cálculos del personal del FMI realizados el 20 de abril de 2011.

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ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS POLÍTICAS

Objetivos a mediano plazo

MEDIDAS POLÍTICASPPD I (medidas previas) PPD II (indicios disparadores)

A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestariasMejora en la gestión de ingresos por productos básicos

I-1. El prestatario presentó ante el Congreso el proyecto de ley de regla fiscal para su aprobación.

I-1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario dictó las normas de aplicación de la regla fiscal.

Mayor eficiencia en la recaudación de ingresos

I-2. El prestatario: i) ha promulgado la ley n.o 1430, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, redujo las exenciones tributarias, eliminó las lagunas impositivas y disminuyó gradualmente el impuesto a las transacciones financieras del prestatario, y ii) ha dictado el decreto presidencial n.o

4825, de fecha 29 de diciembre de 2010, que, entre otras cosas, aumentó la tasa y la base del impuesto al patrimonio.

II-2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha dictado la norma de aplicación de la ley n.o 1430.

Mayor eficiencia en la gestión de la deuda y el efectivo

II-3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario publicó una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo.

II-4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha tomado medidas para aumentar la cobertura de la CUT, las que incluyen lo siguiente: i) publicación de las normas de aplicación del artículo 225 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo y ii) diseño e implementación del sistema de información relacionado.

B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad socialReducción de las presiones de gasto y contingencias surgidas del sistema de seguros de salud

I-3. El prestatario ha promulgado la ley n.o

1438, de fecha 19 de enero de 2011, que, entre otras cosas, fortaleció la atención primaria de la salud y estableció los criterios para actualizar el Plan Obligatorio de Salud.

I-4. El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido i) la resolución n.o 4377, de fecha 29 de octubre de 2010, que, entre otras cuestiones, estableció un sistema de reembolso que permite una mayor previsibilidad en las tasas de reembolso para ciertos medicamentos de alto costo, y la ii) resolución n.o 1020, de fecha 31 de marzo de 2011, que, entre otras cuestiones, estableció un tope en la tasa de reembolso para el reembolso de 47 principios activos farmacológicos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

II-5. El prestatario, a través de la CRES, actualizó el Plan Obligatorio de Salud tanto del régimen contributivo como del subsidiado.

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ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS POLÍTICAS (continuación)

Objetivos a mediano plazo

MEDIDAS POLÍTICASPPD I (medidas previas) PPD II (indicios disparadores)

B. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad socialI-5. El Ministerio de la Protección Social del prestatario ha emitido la resolución n.o

1083, de fecha 5 de abril de 2011, que establece un comité para supervisar y analizar la tendencia de reembolsos pagados por el FOSYGA en concepto de productos de atención médica (incluidos los medicamentos) y servicios de salud no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo.

A. Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastresMayor capacidad de respuesta ante acontecimientos naturales adversos con la protección simultánea del balance fiscal

II-6. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público del prestatario ha hecho pública una estrategia financiera nacional para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a la incidencia de desastres naturales.

Reducción de los riesgos fiscales derivados del sector agropecuario

II-7. El prestatario ha creado una Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios dentro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

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ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS

Indicadores Valor de referencia+

Resultados esperados+ Entidad responsable

2010 2012 2013A. Mejora en la estabilidad y previsibilidad presupuestarias

Resultado a mediano plazo: Una gestión más previsible, estable y eficiente de los recursos fiscales.Déficit fiscal general del Gobierno central*

3,9% del PIB (2010)

3,5% del PIB 3,2% del PIB Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoIngresos tributarios no derivados del petróleo del Gobierno central como porcentaje del PIB

12,1% 12,5% 12,5% Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoPublicación de un informe de evaluación anual que detalla la aplicación de la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo

Datos no disponibles

Datos no disponibles

Informe publicado

Ministerio de Hacienda y

Crédito Público

Porcentaje de pagos en el PGN efectuados a través de la CUT

80% 80% 90% Ministerio de Hacienda y

Crédito PúblicoB. Mejora en la gestión de los problemas en el área de seguridad social

Resultado a mediano plazo: Mejora en la gestión de las vulnerabilidades fiscales del sistema de salud.Reembolsos del FOSYGA a empresas de seguros de salud por servicios médicos (procedimientos y medicamentos) fuera del Plan Obligatorio de Salud del régimen contributivo (gasto recurrente)

COP2,4 billones COP2,4 billoneso menos

COP2,4 billones o menos

Ministerio de la Protección

Social

C. Mejora en la gestión financiera de riesgos de desastresResultado a mediano plazo: Se han identificado las fuentes de riesgos de desastres naturales, se ha cuantificado

su posible impacto fiscal y se han introducido instrumentos financieros pertinentes.Cantidad de instrumentos financieros aplicados para mitigar los riesgos de desastres naturales++

0 0 3 Ministerio de Hacienda y

Crédito Público

* Incluye los costos por la emergencia de La Niña. Resultado al final del programa en letra cursiva. + Valor de referencia y objetivos al cierre del ejercicio. ++ Congruente con la estrategia financiera nacional para desastres.

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Reseña de Colombia 8/17/11

América Ingresos Principales indicadores de desarrollo Latina medios

Colombia y el Caribe superiores(2009)

Población, mediados de año (millones) 46,3 572 1.002Superficie (miles de km2) 1.142 20.422 48.659Crecimiento de la población (%) 1,4 1,1 0,9Población urbana (% de la población total) 75 79 75

INB (método Atlas, miles de millones de US$) 229,4 4.003 7.508INB per cápita (método Atlas, US$) 5.050 6.993 7.495INB per cápita (P PA, US$ internacional) 8.600 10.315 12.466

Crecimiento del P IB (%) 4,3 -1,8 -2,5Crecimiento del P IB per cápita (%) 2,9 -2,9 -3,3

(Estimación más reciente, 2003-09)

Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1,25 al día (P P A, %) 16 8 ..

Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$2 al día (PP A, %) 28 17 ..Esperanza de vida al nacer (años) 73 73 71Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 16 19 19Malnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) 5 4 ..

Alfabetización de adultos, hombres (% de personas de 15 o más años) 93 92 95Alfabetización de adultos, mujeres (% de personas de 15 o más años) 93 90 92

Tasa bruta de matrícula en la enseñanza primaria, varones (% de la población en edad escolar) 120 118 111Tasa bruta de matrícula en la enseñanza primaria, mujeres (% de la población en edad escolar) 120 114 110Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 92 93 95Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 74 79 84

Flujos netos de ayuda 1980 1990 2000 2009 a

(En millones de US$)AOD neta y asistencia oficial 90 89 186 972Tres principales donantes (en 2008): Estados Unidos -14 -19 105 636 España 0 7 13 85 Comisión Europea 0 5 15 57

Asistencia (% del INB) 0,3 0,2 0,2 0,4Asistencia per cápita (US$) 3 3 5 22

Tendencias económicas a largo plazo 1980 1990 2000 2010

Precios al consumidor (variación porcentual anual) 26,5 29,1 9,2 2,3Deflactor implícito del P IB (variación porcentual anual) 27,6 26,1 34,3 2,8

Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 47,3 502,3 2.087,4 1.898,0Índice de la relación de intercambio (2000 = 100) .. .. 100 120

1980-90 1990-2000 2000-10

Población, mediados de año (millones) 26,9 33,2 39,8 46,3 2,1 1,8 1,5P IB (millones de US$) 33.401 40.274 100.364 287.400 3,7 2,8 4,5

Agricultura 19,9 16,7 8,9 7,2 2,9 -2,6 2,3Industria 32,5 37,9 29,5 33,6 5,0 1,5 4,2 Manufacturas 23,9 20,6 15,5 14,2 3,5 -2,5 3,6Servicios 47,6 45,4 61,6 58,9 3,1 4,5 4,6

Gasto de consumo final de los hogares 70,2 66,4 68,6 66,7 3,0 1,7 4,1Gasto general de consumo final del Gobierno 10,1 9,4 16,7 11,2 4,2 10,5 3,8Formación bruta de capital 19,1 18,5 15,0 22,6 1,4 2,0 10,1

Exportaciones de bienes y servicios 16,2 20,6 16,4 16,5 7,5 5,3 5,7Importaciones de bienes y servicios 15,6 14,8 16,7 17,2 0,4 9,0 9,2Ahorro bruto 19,6 21,6 14,0 19,5

Nota: Los cifras en cursiva corresponden a años que no han sido especificados. Los datos de 2009 son preliminares. La marca ".." indica que no existen datos disponibles.a. Los datos sobre asistencia corresponden a 2008.

Economía del Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos (DECDG).

(Crecimiento medio anual, %)

(% del P IB)

6 4 2 0 2 4 6

0-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

Porcentaje de la población total

Distribución por edad, 2009

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2008

Colombia Latin America & the Caribbean

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000 nacidos vivos)

-8-6-4-202468

95 05

PIB PIB per cápita

Crecimiento del PIB y el PIB per cápita (%)

América Latina y el Caribe

ANEXO 7: RESEÑA DE COLOMBIA

87

Page 88: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

Colombia

Balanza de pagos y comercio 2000 2010

(En millones de US$)Exportaciones totales de mercaderías (fob) 13.158 39.741Importaciones totales de mercaderías (cif) 11.786 38.511Comercio neto de bienes y servicios 1.411 1.230

Balance en cuenta corriente 770 8.866 como porcentaje del P IB 0,8 -3,1

Remesas de trabajadores y remuneración de empleados (entradas) 1.578 4.023

Reservas, incluido el oro 9.006 28.463

Finanzas del sector público

(% del P IB)Total de ingresos (incluidas las donaciones) 23,8 24,5 Ingresos tributarios 14,4 17,6Gasto actual 20,6 21,4

Tecnología e infraestructura 2000 2008Superávit/déficit general -3,2 -3,1

Caminos pavimentados (% del total) 14,4 ..Tasa máxima de impuesto marginal (%) Teléfonos fijos y móviles P ersonas .. 33 número de abonados (cada 100 personas) 24 110 Empresas 35 33 Exportaciones de alta tecnología

(% de las exportaciones manufacturadas) 7,7 3,8Deuda externa y flujos de recursos 2010

Medio ambiente(En millones de US$)Total de la deuda pendiente y desembolsada 36.219 59.644 Tierra agrícola (% de la superficie) 40 38Servicio total de la deuda 8.218 9.455 Zona forestal (% de la superficie) 54,9 54,6Alivio de la deuda (P P ME, IADM) – – Zonas terrestres protegidas (% de la superficie) .. 26,2

Deuda total (% del P IB) 36,3 20,9 Recursos de agua dulce per cápita (m3) 51.403 46.921Servicio total de la deuda (% de las exportaciones) 45,0 18,7 Extracción de agua dulce (miles de millones de m3) 10,7 ..

Inversión extranjera directa (entradas netas) 2.111 2.535 Emisiones de CO2 per cápita (toneladas) 1,5 1,4Inversiones de cartera (entradas netas) 1.332 913

P IB por unidad de utilización de energía (P P A en US$ de 2005 por kg de equivalente en petróleo) 9,6 12,1

Uso de energía per cápita (kg de equivalente en petróleo) 673 665

Cartera del Grupo del Banco Mundial 2000 2010

(En millones de US$)

BIRF Total de la deuda pendiente y desembolsada 1.920 7.504 Desembolsos 266 1.279 Reembolsos del principal 242 338 P agos de intereses 126 266

2000 2009AIF Total de la deuda pendiente y desembolsada 7 0 Desembolsos 0 0

Desarrollo del sector privado 2000 2009 Servicio total de la deuda 1 1

Tiempo necesario para iniciar un negocio (días) – 20 IFC (ejercicio económico)Costos de iniciar un negocio (% del INB per cápita) – 13,1 Total de la cartera desembolsada y pendiente 107 838Tiempo necesario para inscribir una propiedad (días) – 20 del cual son por cuenta propia de IFC 84 686

Desembolsos por cuenta propia de IFC 26 152Considerado un obstáculo serio a la realización de negocios 2000 2009 Ventas, pagos anticipados y reembolsos (% de gerentes entrevistados que estuvieron de acuerdo) de cartera por cuenta propia de IFC 20 74 P rácticas informales o anticompetitivas .. 34,5 Delitos .. 13,0 MIGA

Exposición bruta 97 0Capitalización en el mercado de valores (% del P IB) 9,5 57,0 Nuevas garantías 0 0P roporción entre capital y activos del Banco (%) 11,2 12,2

Nota: Los cifras en cursiva corresponden a años que no han sido especificados. Los datos de 2009 son preliminares. 8/17/11La marca ".." indica que no existen datos disponibles. La marca "–" indica que no corresponde una observación.

Economía del Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos (DECDG).

0 25 50 75 100

Control de la corrupción

Estado de derecho

Calidad regulatoria

Estabilidad política

Participación y responsabilidad

Índice en percentiles del país (0-100)Los valores más altos indican mejores calificaciones

2009

2000

Indicadores de gobierno, 2000 y 2009

Fuente: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, Banco Mundial

BIRF, 6570

AIF, 1

FMI, 0

Otros org. multilaterales,

8161

Org. bilaterales; 514

Privados, 32 867

Corto plazo, 4110

Millones de US$

88

Page 89: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

Objetivos de desarrollo del milenio Colombia

Con metas seleccionadas que deben alcanzarse entre 1990 y 2015(Estimación más próxima a la fecha mostrada, +/- 2 años)

Objetivo 1: Reducir a la mitad la pobreza extrema y la malnutrición 1990 1995 2000 2008 Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1,25 al día (P P A, % de la población) 8,3 13,5 16,8 16,0 Índice de recuento de la pobreza en la línea nacional de pobreza (P P A, % de la población) .. 60,0 64,0 45,1 P roporción del ingreso o consumo para el quintil más pobre (%) 3,4 3,1 2,6 2,3 P revalencia de la malnutrición (% de niños menores de 5 años) .. 6,3 4,9 5,1

Objetivo 2: Garantizar que los niños puedan completar la educación primaria Matriculación en la escuela primaria (neta, %) 71 83 94 90 Tasa de culminación de la enseñanza primaria (% de la población en edad escolar) 74 87 95 110 Matriculación en la escuela secundaria (bruta, %) 53 64 72 91 Tasa de alfabetización de jóvenes (% de personas de 15 a 24 años) 95 96 97 97

Objetivo 3: Eliminar las diferencias de género en la educación y potenciar el papel de la mujer P roporción entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria (%) 108 105 104 104 Mujeres empleadas en sectores no agrícolas (% de empleos no agrícolas) 42 45 49 49 P roporción de mujeres que integran el P arlamento nacional (%) 5 12 12 8

Objetivo 4: Reducir en dos tercios la mortalidad de niños menores de 5 años Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000 nacidos vivos) 35 31 26 19 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 28 26 22 16 Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año vacunados) 82 82 80 95

Objetivo 5: Reducir en tres cuartos la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna (estimación modelada, cada 100 000 nacidos vivos) 140 120 110 85 Nacimientos atendidos por personal de salud calificado (% del total) 82 86 86 96 P revalencia de métodos anticonceptivos (% de mujeres de 15 a 49 años) 66 72 77 78

Objetivo 6: Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida y otras enfermedades graves P revalencia del VIH (% de la población de 15 a 49 años) 0,1 0,3 0,5 0,6 Incidencia de la tuberculosis (cada 100 000 personas) 54 48 43 36 Tasa de detección de casos de tuberculosis (% en todas sus manifestaciones) 70 57 68 70

Objetivo 7: Reducir a la mitad la proporción de personas que carecen de acceso sostenible a servicios básicos Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 88 90 91 92 Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 68 70 72 74 Zona forestal (% de la superficie terrestre total) 55,4 55,2 54,9 54,6 Zonas terrestres protegidas (% de la superficie) .. .. .. 26,2 Emisiones de CO2 (toneladas per cápita) 1,7 1,6 1,5 1,4 P IB por unidad de utilización de energía (US$ a P P A constantes de 2005 por kg de equivalente de petróleo) 8,2 8,6 9,6 12,1

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Líneas de teléfono fijas (cada 100 personas) 7,3 10,6 18,1 17,9 Número de abonados al servicio de celulares (cada 100 personas) 0,0 0,8 5,7 91,9 Usuarios de Internet (cada 100 personas) 0,0 0,2 2,2 38,5 Computadoras personales (cada 100 personas) 0,9 1,7 3,8 11,2

Nota: Los cifras en cursiva corresponden a años que no han sido especificados. La marca ".." indica que no existen datos disponibles. 8/17/11

Economía del Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos (DECDG).

Colombia

0

25

50

75

100

125

2000 2002 2004 2006 2008

Tasa neta de matriculación en la primaria

Proporción entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria

Indicadores sobre educación (%)

0

20

40

60

80

100

120

2000 2002 2004 2006 2008

Abonados a líneas fijas + móviles

Usuarios de Internet

Indicadores de TIC (cada 100 personas)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2008

Colombia Latin America & the Caribbean (..)

Inmunización contra el sarampión(% de niños de un año)

América Latina y el Caribe

89

Page 90: €¦  · Web viewEn 2008, el Gobierno abolió los subsidios directos a los precios del combustible e incorporó el Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles, que opera

ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS

90