VOLUMEN 16 No.3 DICIEMBRE 2008 FOROPERMANENTE DE ...

VOLUMEN 16 No.3 DICIEMBRE 2008

FORO PERMANENTE DEANALISIS SOBRE EL DERECHO

PARLAMENTARIO COSTARRICENSE

FORO PERMANENTE DE ANÁLISIS SOBRE EL DERECHO PARLAMENTARIO

COSTARRICENSE

ASAMBLEA LEGISLATIVA COSTA RICA, 2008

VOLUMEN 16 Nº 3 DICIEMBRE DE 2008

328.05R454R

Revista Parlamentaria./ Asamblea LegislativaVol. 9., (1986)- San José: AsambleaLegislativa de Costa Rica. 1986.v.ISSN 1409-007Cuatrimestral.

I. Poder Legislativo - Costa RicaPublicaciones Periódicas. I. Título

Revista ParlamentariaVol. 16 No. 3 Diciembre 2008

La Revista Parlamentaria procura brindar un aporte a los debates que se generan en torno a los principales temas de interés nacional presentes en la Asamblea Legislativa como una forma de contribuir con el proceso de perfeccionamiento de la democracia costarricense.

Presidente del Consejo Editorial Francisco A. Pacheco Fernández [email protected]: José Alberto Briceño Solano [email protected] EditorialEvita Arguedas Maklouf [email protected] Salom Echeverría [email protected] Sánchez Campos [email protected] Granados Brenes [email protected] Núñez Arias [email protected] Valerín Rodríguez [email protected]: Kandy Marín SanabriaFotografías y Diseño de la Portada: Minor Solís Calderón Impresión: M&RG Diseño y Producción Gráfica. Tel: 2221-1210

La Revista Parlamentaria agradece al Área de Servicios Filológicos, del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa por la valiosa colaboración brindada para la presente edición.

Suscripciones y canje: Departamento de Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. Apartado Postal 75-1013. San José, Costa Rica. Teléfonos: (506) 2243-2396/ 2243-2397. Facsímil (506) 2243-2583. Casilla de correo electrónico: Licda Edith Paniagua Hidalgo: [email protected].

Los textos son responsabilidad del autor y no reflejan el pensamiento de los miembros del Consejo Editorial ni de la Institución.

Se reciben notas críticas de los artículos publicados, con una extensión máxima de 10 páginas. Se publicarán respuestas de los autores con una extensión máxima de 5 páginas.

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Índice

PRESENTACIÓN .........................................................................

FORO PERMANENTE DE ANÁLISIS SOBRE EL DERECHO PARLAMENTARIO COSTARRICENSE Fernando Castillo Víquez .............................................................Óscar Fonseca Montoya ..............................................................Luis Paulino Mora Mora ................................................................Francisco Antonio Pacheco Fernández ........................................

DERECHO PARLAMENTARIO, “GOBERNABILIDAD LEGISLATIVA Y LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONALFrancisco Antonio Pacheco Fernández ........................................Fabián Volio Echeverría ...............................................................Carlos Arguedas ...........................................................................

PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA, UN MOMENTO PARA UNA IDEAFrancisco Antonio Pacheco Fernández ........................................Federico Malavassi Calvo ............................................................Danilo Chaverri Soto ....................................................................

PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA, EN BUSCA DE NUEVOS ACUERDOS, SIN LOS VIEJOS TEMORESRodolfo Piza Rocafort ...................................................................Hugo Alfonso Muñoz Quesada .....................................................Francisco Antonio Pacheco Fernández ........................................

PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA: CONSECUENCIAS DE UNA TRANSFORMACIÓN ....................................................Juany Guzmán .............................................................................Constantino Urcuyo Fournier ........................................................Francisco Antonio Pacheco Fernández ........................................

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Ensayos

EL DERECHO AL AGUA ES UN DERECHO A LA VIDAKattia Martin Cañas ......................................................................

FORO DE LA PARTICIPACIÓN A LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES, ¿CUÁNTO HEMOS AVANZADO? .............

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PRESENTACIÓN

Este número de la Revista Parlamentaria se centra en la materia constitucional, vista desde la perspectiva política. El tema de la estructura del parlamento y de las relaciones entre los poderes, cobra dentro de él, importancia decisiva. El asunto obligado de la gobernabilidad, emerge dentro de ese contexto. Pero, quizá lo más importante de cuanto ofrece este número de la Revista, sea el análisis de la posibilidad de orientar la estructura política de Costa Rica hacia el parlamentarismo.

No voy a insistir en el tema. La Revista, en esta oportunidad, se nutre, en gran medida, de las intervenciones de notables juristas y politólogos nacionales que participaron en una serie de foros organizados por la Asamblea Legislativa. En distintas oportunidades, pude externar mis opiniones al respecto y mis puntos de vista fueron recogidos junto a los de los demás.

Sí debo decir algo. Los temas constitucionales tienen en Costa Rica una importancia decisiva, yo diría, única, en relación con otros países. La Sala Constitucional constituye un caso único, pues ha interpretado sus funciones en sentido amplio lo que la ha hecho protagonista constante de la vida jurídica del país. Gracias a ella, la Constitución formal ha logrado la preeminencia que le corresponde dentro de la mayoría de los sistemas jurídicos y políticos, el principio de legalidad se ha hecho efectivo, así como otras garantías propias de un ordenamiento jurídico maduro. La Asamblea Legislativa no ha escapado a esa influencia.

A nadie ha de extrañar que la amplia divulgación de los asuntos constitucionales, ligada a la praxis política cotidiana, lleve a pensar, con frecuencia, en reformas al sistema constitucional. Este número de la Revista sugiere ideas importantes en torno a una posible reforma de nuestra Constitución.

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Debo añadir algo importante. Desde el momento en que se produjeron las intervenciones aquí recogidas, se ha ido abriendo campo la idea de emprender una revisión de la Constitución. Cada cierto tiempo ocurre. Hasta ahora las fuerzas políticas del país han preferido abstenerse de emprender un proyecto de gran envergadura en este campo y no se ha ido mucho más allá de la discusión del tema. Tal vez, ahora, se estén dando las condiciones para hacerlo. De ocurrir así, las ideas aquí contenidas podría adquirir mayor relevancia aún. La verdad, los autores son figuras de primera línea en el país y, por una razón o por otra, sus intervenciones serán apreciadas y aprovechadas por un amplio público. Estamos seguros de ello.

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En este número de la Revista Parlamentaria se incluye también una memoria del Foro sobre la participación política de la mujer, centrado en la pregunta, ¿cuánto hemos avanzado? El asunto está ligado a los temas constitucionales que recoge el volumen que presentamos. Sin embargo, la ocasión es propicia para reiterar la unidad del tema del género y la necesidad de darle una consideración particular. Los diferentes aspectos no pueden verse separadamente, están necesariamente ligados y, salvo por razones prácticas.

La defensa de los derechos de la mujer, o si se prefiere, los asuntos de género, no envejecen. No obstante los innegables progresos realizados en los últimos veinte años, los nuevos problemas y la perspectiva renovada de los asuntos sociales, abre posibilidades inéditas en materia de equidad de género.

Resulta obvio señalar que hoy resulta improcedente la discriminación entre hombres y mujeres. Sin embargo, debe explorarse la forma de evitarla. Pero, debemos ir más allá y modificar la perspectiva más tradicional del tema, aquella que se convierte simplemente en un repertorio de prohibiciones, a lo sumo, de garantías de cumplimiento obligatorio. Quisiéramos

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que cada vez se abriera con más fuerza un enfoque constructivo, cimentado en una actitud positiva frente a la vida, de parte de mujeres y de hombres.

La incorporación plena de la mujer a la vida social en condiciones de igualdad enriquece la vida de todos, de las mujeres, ciertamente, pero también de los hombres, de las personas ancianas, de la población infantil, de las diferentes etnias y grupos raciales, en la medida en que se hablar de estos últimos grupos con sentido. La perspectiva femenina fuera de los campos en que usualmente era admitida en el pasado, se convierte en una fuerza transformadora de la realidad humana.

Uno no de los peligros más graves, en este asunto, es el suponer que los problemas han desaparecido. Precisamente, porque la situación de la mujer ha mejorado, podría pensarse que podemos desatendernos del tema. Esto constituiría un grave error. En efecto, una especie de triunfalismo prematuro, puede atentar contra la evolución necesaria en esta materia.

No solo la perspectiva histórica renovada abre nuevas posibilidades para hacer efectiva la equidad en la materia, sino que el avance está lejos de ser uniforme. Ciertamente, podemos reconocer progresos significativos en determinados grupos. ¿Cómo poder negar, por ejemplo, la trascendencia de que la Asamblea Legislativa tenga hoy un 38% de mujeres? Sin embargo, no siempre los avances son tan netos. A veces, parecen ser nulos.

Entre las personas más cultivadas y de mayor sensibilidad ética, la discriminación ha ido cediendo con relativa prontitud. Evidentemente, en otras zonas de la sociedad nos encontramos con lentos avances. Eso hace que subsistan, simultáneamente, problemáticas diversas, grados muy distintos de progreso. En ciertos sectores la discriminación es sutil, en otros flagrante. En muchos casos se invisibiliza a la mujer, en otros se la agrede violentamente.

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Por eso, para enfrentar este asunto, tan central para la vida humana, en todas sus facetas, debe emprenderse una acción constante que se adelante, incluso, al surgimiento de los problemas. Debe pensarse también, que el retroceso es posible siempre, pues el ser humano propende a las regresiones. Recordemos que, a diferencia de los animales, que no pueden desanimalizarse, los seres humanos, siempre bordeamos la posibilidad de deshumanizarnos. La discriminación de género es, sin duda, una forma de deshumanización: mucho más que para la víctima, para el victimario.

Por todas estas razones y por muchas más, se comprenderá la satisfacción que constituye para mí, que, a la par de los temas más directamente políticos recogidos en este volumen de la Revista Parlamentaria, se le haya abierto un espacio al tema. Sin duda, su lectura es enriquecedora.

La Asamblea Legislativa no ha dejado de fomentar la reflexión sobre la posición de la mujer en la vida social, sobre sus derechos a lo interno de la familia y, sobre todo, sobre la necesidad insoslayable de asegurar su dignidad en todo momento. Guardo la esperanza de que sigamos profundizando en la teoría y en la práctica de lo que yo llamaría, una ética de los géneros. Y, sobre todo, que la plasmemos en las leyes que el país espera.

Francisco Antonio PachecoNoviembre de 2008

Foros

FORO PERMANENTE DE ANÁLISIS SOBRE EL DERECHO PARLAMENTARIO COSTARRICENSE1

EL FUNCIONAMIENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SU IMPORTANCIA EN LA

GOBERNABILIDAD

Fernando Castillo Víquez2

1.- En primer término, deseo expresarles a los organiza-dores de este importante Foro que hoy se crea, mi gratitud por la invitación cursada.

2.- Entrando al fondo del asunto, debemos señalar que los problemas actuales del Derecho Parlamentario costarricense supone un enfoque en torno a la importancia del Parlamento en la consolidación y en el desarrollo de todo Estado Democrático y Social de Derecho, toda vez que es el órgano donde se encuentra representada la soberanía popular y, sobre todo, tiene una posición cardinal y estratégica en el equilibrio institucional, sin el cual difícilmente podría subsistir el sistema republicano, lo que es más cierto cuando se dan excesos o abusos de parte del Poder Ejecutivo o del Tribunal Constitucional, sin dejar de lado la crisis que vive el parlamento en la actualidad.

1 Celebrado el 23 de enero de 2007 en el Salón de Expresidentes de la República, Asamblea Legislativa. 2 Procurador constitucional, catedrático de la Universidad Escuela Libre de Derecho y profesor, entre otros, del curso doctoral; Problemas actuales del Derecho parlamentario en esa Universidad, así como profesor del curso Derecho Parlamentario de la maestría Derecho constitucional en la Universidad Estatal a Distancia.

12 Fernando Castillo Víquez

3.- Ahora bien, lo anterior implica un conocimiento agudo de los principios (fuentes axiológicas), las normas (fuentes normativas) y de las prácticas y costumbres parlamentarias (fuentes sociológicas), que regulan la organización, el funcionamiento y los procedimientos parlamentarios, con el fin de precisar qué aspectos resultan hoy obsoletos y cuáles pueden ser las líneas de reforma institucional necesarias para una adecuada respuesta a las nuevas necesidades sociales, económicas, culturales y políticas. Se busca, pues, el plantear una visión amplia, plural y completa de los aspectos esenciales del moderno Derecho Parlamentario.

4.- Obviando otros temas de esta importante disciplina jurídica, tales como su verdadera naturaleza (cauce jurídico para la toma de decisión cuyo resultado es el acto parlamentario final, en sus dos vertientes: leyes y acuerdos legislativos); sus características, entre las cuales se resalta su ductilidad3, su condición de Derecho adjetivo y sustantivo a la vez; el problema actual de los sistemas de elección de sus miembros; la relación entre el Parlamento y los partidos políticos con representación parlamentaria; los problemas actuales de la técnica parlamentaria, la cual ha

3 “Es … un Derecho flexible, dúctil, que se nutre cotidianamente de la realidad política en que opera y donde se producen transformaciones constantes que hacen necesarias respuestas normativas, muchas veces contrarias a los dogmas clásicos de otras ramas jurídicas. Por ejemplo, el principio de la inderogabilidad singular del Reglamento, tan importante dentro del ámbito del Derecho Administrativo para salvaguardar el principio constitucional de la igualdad ante la ley, cede en el ámbito parlamentario, pues la dinamicidad del procedimiento parlamentario, exige, muchas veces, que el Reglamento Interior del órgano legislativo se inaplique para casos concretos”. (Las negritas no corresponden al original). HERNÁNDEZ VALLE, RUBÉN, Derecho Parlamentario, San José, Investigaciones Jurídicas S.A., segunda edición, 2000, pág. 29.

Foros

sido potenciada por el Tribunal Constitucional canadiense al reconocer el “derecho al buen derecho”, es decir, a que las normas jurídicas estén redactadas de forma tal que resulten comprensibles su alcance a un abogado medio; el control previo de constitucionalidad; el ejercicio del control político, con sus aciertos y vicisitudes; la necesidad de establecer las diferencias entre la responsabilidad jurídica y política (el deslinde de competencias entre el Judicial y el Legislativo); etc., en el día de hoy nos vamos a centrar en lo que hemos denominado la “crisis de la eficiencia y la eficacia parlamentaria”.

5.- Es un hecho comprobable que la función legislativa se ha visto fortalecida a causa del potenciamiento que ha recibido el principio de reserva de ley en las sentencias de la Sala Constitucional y debido a la existencia de una jurisdicción constitucional que ofrece al habitante de la República la mayor cantidad de “vías de acceso” a esta, lo cual les permite, a través de los procesos constitucionales de amparo y de la acción de inconstitucional, cuestionar las leyes y los reglamentos que promulgan la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo.

6.- No cabe duda que, en las actuales coordenadas de tiempo y espacio, las sociedades están experimentando vertiginosos cambios4, por lo que se requiere de que hayan procedimientos parlamentarios ágiles que les permitan adoptar sus decisiones en un plazo razonable.

7.- La capacidad de respuesta de las sociedades actuales es determinante para lograr sociedades libres, justas y eficientes. El mundo actual, donde el desarrollo de las

4 DROMI, Alberto. “El tránsito al Derecho Público de la Posmodernidad”. Crisis y renovación en el Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2° edición, 2003, pág. 13.


telecomunicaciones, la globalización y los procesos de integración económica y política han puesto en crisis al Estado-Nación, impone que cada sociedad adopte decisiones en plazos de tiempo razonables, pues la espera supone, eventualmente, perder el “carro de la historia”. En suma, y en palabras PAREJO ALONSO, “(…) la evolución de la sociedad ha planteado y continúa arrojando constantemente nuevos problemas de regulación, distribución e integración sociales, que demandan perspectivas y enfoques, procedimientos de toma de decisiones, estructuras y formas de acción, así como decisiones y opciones también de nuevo cuño”5.

8.- Pese a esta realidad a la que nos enfrentamos, la Asamblea Legislativa, en términos generales, sigue funcionando con procedimientos parlamentarios propios del siglo XIX, lo que ha provocado, tal y como lo visualizábamos en 1989, una “crisis de eficiencia y de eficacia” que incide, en forma muy negativa, sobre la gobernabilidad del país, la cual se ha agravado en los últimos años.

9.- Todo anterior ha tenido otros efectos perniciosos, y es que se han distorsionado una serie de componentes esenciales del principio democrático, en especial la regla de la mayoría, consagrada en la Constitución Política en el numeral 119, entre otros, el papel de la oposición y los partidos políticos emergentes y ha reducido, en forma muy peligrosa, la capacidad del Estado costarricense para encarar y resolver los problemas más urgentes del país, que necesariamente requieren de la promulgación de la Ley para su solución por lo indicado supra.

5 PAREJO ALONSO, Luciano. Crisis y renovación en el Derecho Público. Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2° edición, 2003, pág. 86.

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10.- Aún más, el fenómeno que estamos analizando, en buena parte, es la causa de que la “democracia funcional”6 en nuestro país esté rezagada, fracturada y desfasada, donde el Gobierno no puede gobernar y la oposición no hace oposición, todo lo cual afecta la legitimidad de las instituciones democráticas. En síntesis, la “crisis de la eficiencia y eficacia parlamentaria” ha ido desembocando en un sistema perverso, en el que, haciendo un lado las aspiraciones personales de quienes han resultado derrotados en la contienda electoral, se disloca el principio de mayoría, y resulta que la oposición y los partidos políticos minoritarios, en el seno del Parlamento, y, en buena parte en el sistema como un todo, obtienen una parcela de poder político mucho mayor que aquella que democráticamente el electorado les dio en las urnas electorales. La paradoja de todo este es que, desde el punto de vista político, a veces resulta que un partido político que pierde las elecciones o forma una minoría, ejerce más poder político que el partido político que las gana. Es así como un solo diputado o un grupo reducido de estos pueden abortar, durante los cuatro años del período constitucional, el programa de un gobierno e, incluso, a través de una negociación desigual imponer sus puntos de vista, pese a que no cuenta con la mayoría parlamentaria y no fueron favorecidos por el cuerpo electoral. La “crisis de la eficiencia y la eficacia parlamentaria” ha traído una sobrevaloración de las minorías y subvaloración de la mayoría, todo lo cual atenta contra las reglas más elementales del sistema democrático y afecta la gobernabilidad del país.

6 La “democracia electoral” también requiere de ajustes para garantizar el principio del pluralismo político, la igualdad entre los partidos políticos y la separación entre el poder político y el económico.


11.- No es posible, en el Siglo XXI, que un solo diputado o una pequeña minoría de ellos, puedan impedir que un proyecto de ley se vote, a pesar de que la mayoría cuenta con los votos, no solo necesarios, sino suficientes, para ello. Haciendo un símil con la función jurisdiccional, sería como si una de las partes, cuyas pretensiones no serán acogidas en sentencia, le impidiera al juez dictarla a través de una serie de recursos retardatarios y, con el paso del tiempo, lograr que se archive el asunto, con el consecuente perjuicio para la otra parte y para todo el sistema de administración de justicia.

12.- Analizando el Derecho comparado, vemos como se han ido diseñando e introduciendo procedimientos que buscan agilizar y flexibilizar el trámite de los proyectos de ley. Así tenemos que, en Gran Bretaña, desde 1881, se introdujo la técnica del cierre del debate (clousure), que permite que se vote inmediatamente el asunto, “(…) lo puede pedir la mayoría absoluta de los presentes y, desde 1948, el Gobierno puede promover el cierre del debate incluso después de las diez de la noche. De este modo, la obstrucción se ha vuelto cada vez más difícil”7.

13.- La moción guillotina, diseñada por el sistema francés, que consiste en fijar previamente plazos establecidos para la tramitación de un asunto en las diferentes etapas del procedimiento parlamentario. Al final de cada plazo establecido la guillotina cae y se pasa a la etapa siguiente, tal y como ocurre con el procedimiento del trámite de los presupuestos, la vía rápida fijada en el numeral 41 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, etc.

7 MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso. Las comisiones legislativas plenas. San José, Asamblea Legislativa, PRODEL, 1995, pág. 151.

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14.- En los Estados Unidos de América también se han diseñado una serie de técnicas para agilizar el trabajo del Congreso, entre otros tenemos el fast track o vía rápida, que es un procedimiento legislativo para la aprobación de acuerdos comerciales8. También está la discharge rule, mediante el cual se le sustrae el conocimiento de un asunto a una comisión legislativa que se retarda o es rebelde y se le pasa a la propia Cámara bajo sus propias reglas9. Tiene alguna similitud con nuestra dispensa de

8 Tiene su origen en Smooth-Hawley Tariff Act de 1930 y con motivo de la Depresión Económica de 1929, cuando el Congreso y el Presidente de los Estados Unidos reconocieron la importancia de la cooperación entre ambos órganos. El citado procedimiento nace en la Administración de Gerard Ford, siendo utilizado por primera vez en el año de 1974 con motivo de la Ronda de Tokio. El fast track ha operado de forma continua desde 1975, salvo en 1988 que no fue utilizado por un período de 8 meses. “El fast track consiste en un ‘expedited procedure for Congressional consideration of trade agrrementes’ mediante el cual el ‘Congress gives the president authority to negotiate trade agreementes and provides especial rules for cosidering those agreeementes. Fast track transfers constitucionally-mandated power of Congress to the Executive Branch”. La necesidad del fast track nace con motivo de mantener una coherencia entre lo negociado por el Presidente y las decisiones del Congreso, en caso de que sean necesarias modificaciones en sus leyes internas”. LIAO MOLINA, Alfonso. “Eficiencia Parlamentaria”. Curso de Derecho Parlamentario. San José, Universidad Escuela Libre de Derecho, 2006, págs. 3 y 4.9 Es así como 30 días después de que una iniciativa o resolución ha sido referida a una comisión, cualquier diputado puede presentar una moción para la descarga o remoción con respecto a alguna iniciativa o asunto. Para ser considerada en el “calendarios de mociones” se requieran 218 firmas. Ahora bien, si la moción ha permanecido cuando menos 7 días, cualquier diputado puede solicitar su consideración en el segundo y cuarto lunes de un determinado mes. El debate de este tipo de mociones se limita a veinte minutos, lapso que fracciona entre los proponentes y los opositores. Vid. DE ANDREA SÁNCHEZ, José Francisco. “Un aspecto total del proceso legislativo: los plazos de presentación de dictámenes de comisiones legislativas al pleno, en


trámites. Por último, está la “regla de los siete días”, la cual fue adoptada en 1970, que permite que un informe de alguna comisión sobre un asunto que se ha aceptado, deba exhibirse ante la Cámara correspondiente dentro de los siete días naturales posteriores a que una mayoría de los integrantes de la comisión respectiva ha aprobado la petición en ese sentido y la ha presentado ante su secretaría10.

15.- Por último, es importante tener presente que en otros Estados el presidente de la Cámara está facultado para fijar hora y fecha de votación a los asuntos después de un plazo razonable para su enmienda y discusión.

16.- Los procedimientos que contiene y que se le han introducido en los últimos años al Reglamento de la Asamblea Legislativa para lograr la eficiencia y eficacia parlamentaria, tales como la dispensa de trámites, el procedimiento para la tramitación de los presupuestos

Argentina, Chile y los Estados Unidos de América, como marco de referencia para una reforma del tema en México”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, n.° 106, 2003, pág. 29. Las estadísticas del Congreso de los Estados Unidos indican que, desde 1930 hasta el 2002, fueron presentadas 653 mociones de discharge rule, de las cuales 47 fueron aprobadas, pero solo 4 proyectos de ley traídos de comisiones fueron aprobados. Vid. LIAO MOLINA, Alfonso. Op. cit., pág. 6. 10 “Este mecanismo fue aprobado en 1970, vale aclarar que antes de esa fecha los presidentes de las comisiones legislativas en EUA, en ocasiones se negaban a presentar dictamen o informe sobre asun-tos o iniciativas que les disgustaban, situación que originó su crea-ción”. Vid. DORMOND SÁENZ, Silvia Elena. “Moción para fijar plazos de votación ‘vía rápida’”. Curso de Derecho Parlamentario. San José, Universidad Escuela Libre de Derecho, 2003, pág. 10.

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extraordinarios y las modificaciones presupuestarias (1981), la creación de las comisiones permanentes con potestad legislativa plena (1993), la “vía rápida” recogida en el numeral 41 bis (1999) y, recientemente, la incorporación del 208 bis, que permite diseñar procedimientos ad-hoc para ciertos proyectos de ley, resultan hoy en día insuficientes para resolver el problema que estamos analizando.

17.- En vista de esto, es necesario y urgente una reforma al Reglamento de la Asamblea Legislativa que ataque el problema de “eficiencia y eficacia parlamentaria” desde su raíz, de forma tal que se garantice la votación de los proyectos de ley en un plazo de tiempo razonable y a la oposición el desempeño de su verdadero papel, tan necesario en una democracia (no hay democracia sin parlamento, ni parlamento sin oposición), centrado, principalmente, en el ámbito del control político, y no en el de la legislación.

18.- Desde mi punto de vista, esta es la reforma institucional más importante y apremiante que está requiriendo la organización del Estado costarricense, pues es crucial para ampliar los márgenes de gobernabilidad que son necesarios para una sociedad que está transitando por un mundo muy cambiante y dinámico a causa del efecto expansivo del avance tecnológico, el desarrollo de las telecomunicaciones y los fenómenos de la globalización y la integración económica y política.

19.- Termino con una cita de Winston Churchill sobre el Parlamento inglés:

“Jamás hubo un cuerpo más capaz para ofrecer soluciones políticas que la Cámara de los Comunes. Su


organismo ha resistido el embate de las más violentas contiendas. Su larga tradición, su personalidad colectiva, la flexibilidad de sus procedimientos, su vida social, sus convenios inviolables a pesar de no estar escritos en parte alguna, han hecho de él un organismo más eficaz para todo propósito de asimilación que ninguno de los que hay memoria”11.

11 CHURCHILL, Winston, cit. ARIAS SÁNCHEZ, Oscar. “La rei-vindicación de la Asamblea Legislativa”. Acto de clausura del Prim-er Simposio Nacional sobre el Parlamento, el 8 de marzo de 1987. Teatro Nacional. San José, Imprenta Nacional, 1987, pág. 8.

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RELACIÓN DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES CON LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Oscar Fonseca Montoya12

Cuestión preliminar:

Aunque la Constitución Política costarricense, aún mantiene la división tripartita de los poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), desde su promulgación en 1949, le reconoció al Tribunal Supremo de Elecciones una serie de atribuciones y prerrogativas que la ausencia de conceptualización formal como otro poder del Estado, no ha hecho falta para que se le haya tenido como tal para todos los efectos prácticos y actividades oficiales del Estado, especialmente después de la adición introducida al artículo 9 Constitucional, mediante Ley 5704 del 5 de junio de 1975, cuando además de los 3 poderes tradicio-nales a que se refiere ese artículo, se agregó el “Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado…”.

Esta ingeniosa fórmula del constituyente derivado, resolvió la interminable discusión que en ese momento se produjo sobre el tema de si convenía o no romper constitucionalmente con la fórmula de Montesquieu sobre la división de poderes. Lo cierto es que, en realidad, no hizo falta romper con esa tradición para que al Tribunal Supremo de Elecciones, especialmente después de esa adición al artículo 9, se le considere un cuarto poder del Estado.

12 Expresidente del Tribunal Supremo de Elecciones.

22 Oscar Fonseca Montoya

Esta es la razón por la que hoy me encuentro formando parte de este distinguido panel lo cual, en nombre del Tribunal, agradezco profundamente.

Relación del Tribunal Supremo de Elecciones con la Asamblea Legislativa

Entrando en materia sobre el tema central de este foro permanente que hoy se inicia, es decir, sobre la relación de la Asamblea Legislativa, en este caso, con el Tribunal Supremo de Elecciones, me complace sobremanera, tanto como presidente del órgano electoral como ciudadano afirmar, con base en mi experiencia personal, que esa relación siempre ha sido de absoluto respeto a las competencias constitucionales y legales que a cada institución corresponde, sin que recuerde conflicto alguno entre ambos poderes en razón de alguna duda respecto a esas competencias.

Esta armonía institucional, sin embargo, no siempre ha redundado en una oportuna y necesaria reforma electoral, pero este es un tema diferente al de las buenas relaciones, puesto que estas se basan también y especialmente, en el respeto del ejercicio independiente de las competencias de cada órgano. Así, ni la Asamblea puede imponer al Tribunal una decisión que esté dentro del ámbito exclusivo de su competencia, ni tampoco el Tribunal puede, por respeto a esa independencia, forzar una reforma legal. Cualquiera de esas acciones, sí comprometerían seriamente las relaciones entre los dos poderes.

Esta es una cuestión poco comprendida por un sector de costarricenses, cuando le reclaman al Tribunal falta de acciones fuertes para empujar reformas electorales,

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sin darse cuenta que, precisamente, la armonía entre los poderes depende del respeto de las competencias exclusivas de cada uno y que, el ejercicio malo o bueno que de esas competencias se haga, es responsabilidad exclusiva de cada poder. La armonía lo que permite es hacer propuestas y tratar de convencer respetuosamente de su conveniencia, como lo ha hecho el Tribunal, pero la decisión y la responsabilidad es del órgano que debe resolver.

En esta materia, valga recordar, que la obligación que la ley impone al Tribunal (Art. 19, inciso f) del Código Electoral) es la de “Colaborar en los proyectos de ley que incidan sobre materia electoral…” y evacuar oportunamente las consultas que, sobre tales proyectos, le haga la Asamblea (Art. 97 constitucional).

Excediendo un poco estas obligaciones fue que el Tribunal, sin tener acordada la iniciativa en la formación de las leyes, presentó hace varios años un proyecto de Código Electoral y ha concurrido, cuantas veces ha sido requerido por la Asamblea Legislativa, para referirse a esa y otras reformas electorales importantes, pero siempre bajo las indicadas reglas de respeto a la independencia del Poder Legislativo. Este es el límite que el Tribunal ha observado y, seguramente esa actitud, ha contribuido a la relación armoniosa entre ambas instituciones.

Pero también es justo reconocer, que esa relación armoniosa, se debe a la sabia y clara definición de las competencias del Tribunal que reguló el constituyente ya desde la promulgación de la Constitución de 1949 y posteriores reformas.


En efecto, las competencias del Tribunal, respecto a la Asamblea Legislativa, están tan bien definidas, que no ha existido, hasta donde alcanza mi memoria, controversia alguna al respecto, ni siquiera con la más extraordinaria, como la de interpretar “en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral”, aún con exclusión de la propia Asamblea Legislativa, en su potestad de interpretación auténtica (Art. 121, inciso i) de la Constitución Política).

Así como en esta, las restantes potestades atribuidas por la Constitución al Tribunal Supremo de Elecciones, son tan extraordinarias como claras que su ejercicio no ha provocado controversia alguna entre ambos poderes, tanto por esa razón como por el ejercicio prudente que ha hecho el Tribunal de ellas, y por el absoluto respeto que el Poder Legislativo le ha conferido a ese ejercicio, a pesar que muchas de ellas, como la señalada antes, implican limitaciones constitucionales a la propia competencia de la Asamblea.

Echemos un vistazo a otra de las más importantes:

La consulta obligada de la Asamblea al Tribunal que contempla el artículo 97 y que impide a aquella apartarse de la opinión del Tribunal “Dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebración de una elección popular”, con respecto a los proyectos de ley relativos a la materia electoral. En estos periodos, que ahora son 2 cada cuatro años (las elecciones de febrero de Presidente, diputados y regidores y las de diciembre de alcaldes y concejos de distrito, ambas elecciones populares), la Asamblea no puede convertir en ley esos proyectos, acerca de los cuales el Tribunal se hubiere manifestado en desacuerdo, ni siquiera por unanimidad;

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en otras épocas que no sean los periodos indicados, la Asamblea sólo podrá apartarse de la opinión del Tribunal, por la votación de las dos terceras partes del total de sus miembros.

Como se aprecia, esta competencia constitucional del Tribunal, es muy importante y limita considerablemente la de la Asamblea pero, sin embargo, hasta donde recuerdo, nunca ha existido controversia, porque el Poder Legislativo, ha sido muy celoso en el acatamiento de esas reglas constitucionales y, en general, de todas las que se refieren al Tribunal.

Sólo en una ocasión hubo como un cierto recelo cuando el Tribunal, ante una denuncia hecha contra tres diputados, a quienes se les atribuía la infracción al artículo 111 de la Constitución Política, el cual dispone que “Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado…”

En esa ocasión, se denunció ante el Tribunal, a tres legisladores por haber aceptado formar parte de una comisión de alto nivel, encargada de indagar el Servicio Exterior, creada por el Poder Ejecutivo.

El Tribunal resolvió entonces, aplicando analógicamente las reglas existentes para el caso de una denuncia penal, “asumir la competencia para investigar y resolver en definitiva sobre la pérdida de la credencial de los miembros de los Supremos Poderes electos popularmente y mediante el sufragio, siempre que, de previo, se cumpla con el procedimiento establecido en los incisos 9) y 10) del artículo 121 de la Constitución Política.” (Sentencia Nº. 38 de las 9 horas del 10 de enero


de 1996). El procedimiento, señalado en esa sentencia, desde luego, es el desafuero del funcionario, atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa.

Esta decisión inédita del Tribunal Supremo de Elecciones, hecha mediante una interpretación exclusiva y obligatoria conforme al artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política, no pasó de ser una simple preocupación momentánea de la Asamblea porque, no sólo las relaciones con el órgano electoral continuaron y continúan hoy día siendo excelentes, sino que con posterioridad, la propia Asamblea, aplicó el procedimiento propuesto por el Tribunal autorizándolo, mediante el trámite contemplado en el indicado artículo 121, incisos 9) y 10) constitucionales, para que investigara y resolviera sobre el fondo, incluida la eventual cancelación de la credencial del diputado y, aunque al final éste fue exonerado de los cargos que se le hacían, lo cierto es que el procedimiento establecido por el Tribunal, fue receptado y aplicado por la Asamblea sin reparo alguno y aún está vigente.

Traigo este caso a colación no sólo por ser novedoso, sino porque no obstante ser una resolución del Tribunal que incide sobre las competencias de la Asamblea, lo cual podría haber sido motivo de algún conflicto; sin embargo, aún en esa ocasión, las excelentes relaciones no sufrieron menoscabo alguno porque, en mi modo de ver las cosas, se estableció un equilibrio adecuado entre las dos competencias sin detrimento de ninguna de ellas.

Pareciera entonces que esta es la tónica de las bue-nas y necesarias relaciones entre los poderes para el pro-greso del país, o sea, que cada uno ejerza sus atribu-ciones con absoluto respeto de las que le corresponden al otro, con una finalidad común: el fortalecimiento de la

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democracia y, con éste, el desarrollo y progreso de Costa Rica en todos sus ámbitos.

Sospecho entonces que los problemas surgen, en buena parte, cuando alguno de los poderes no observa esas reglas básicas, lo cual puede ocurrir por muchas razones, pero podría aventurarme a señalar 2: que uno de los poderes no asuma oportunamente sus competencias o lo haga deficientemente. Esta situación, puede dar lugar también a dos cosas: a que el país no avance en alguna área o que otro poder sustituya al remiso, lo cual, indudablemente creará roces y la posibilidad de que sus buenas relaciones se deterioren.

Algo parecido ocurrió, pero curiosamente con consecuencias muy positivas, cuando en una ocasión, el Tribunal Supremo de Elecciones, declinó su competencia para conocer un asunto relativo a la organización interna de un partido político (convocatoria anticipada de las asambleas de distrito). Los interesados recurrieron entonces a la Sala Constitucional y ésta asumió el recurso, pero haciendo una advertencia muy importante. Dijo la Sala en ese pronunciamiento: “Por supuesto, no se puede ignorar que la propia Constitución Política atribuye al Tribunal Supremo de Elecciones una competencia amplia y exclusiva para organizar, dirigir y vigilar los actos relativos al sufragio (arts. 9, 99 y ss.). Esa competencia se desarrolla en el Código Electoral pero el propio Tribunal Supremo de Elecciones ha reconocido que la ley deja fuera de su competencia y decisión, algunos aspectos, entre ellos los que se impugnan en el presente recurso de amparo…” y “… concluye en que sí debe resolver la materia a que se refiere este recurso, pues de no ser así se estaría ante el dilema, contrario al principio de plenitud hermética del derecho, de que los órganos constitucionales que


deberían resolver la cuestión, declaran una abstención y la dejan sin atención con grave perjuicio para la vigencia de los principios y valores constitucionales.”. (Sentencia Nº. 2150-92 de las 12 hrs. del 8 de agosto de 1992).

Esta sentencia alertó al Tribunal en el sentido de que si éste declinaba su competencia, dejaba abierta la vía del amparo para que la Sala Constitucional conociera el asunto, aunque fuera materia electoral, en cumplimiento del principio de plenitud hermética del derecho.

Esta alerta fue bien aprovechada por el Tribunal porque, a partir de su sentencia Nº. 303 de las 9 horas 30 minutos del 15 de febrero del año 2000, acogió para sí el recurso de amparo en materia electoral, aplicando el procedimiento establecido en la Ley de la Jurisdicción Constitucional, todo por la vía jurisprudencial que no ha sido objetada, en modo alguno, por la Sala porque fue, precisamente, a partir de su propia jurisprudencia, que el Tribunal optó por ejercer en pleno la competencia que le atribuye directamente la Constitución Política.

Este fue un conflicto que redundó en beneficio, pues se delimitó armónicamente una competencia entre los organismos constitucionales que, en principio, resultó dudosa.

Pero cuidado, no hay que esperar que todos los conflictos entre los poderes se resuelvan de esa forma; es mejor evitarlos respetando la competencia de cada uno y que cada cual la ejerza bien y oportunamente tal y como lo exige una democracia exitosa.

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Esto tiene que ver desde luego, volviendo al tema que nos reúne, con el Reglamento Legislativo, porque de su adecuada y correcta formulación, depende que el trabajo de la Asamblea responda a parámetros de eficiencia y eficacia, tan útiles no sólo para el éxito de su importante función dentro de la democracia, sino también para las buenas relaciones con los otros poderes del Estado. La cuestión es, si este instrumento responde a las necesidades actuales del Parlamento. Gran tema para los expertos.

30 Luis Paulino Mora Mora

FORO PERMANENTE DE ANÁLISIS SOBRE EL DERECHO PARLAMENTARIO COSTARRICENSE

Luis Paulino Mora Mora13

Para comenzar, señalaré que, como funcionario público, me siento complacido de apoyar ejercicios de planificación y evaluación como este, que pretenden abordar temas a veces incómodos y sin duda plagados de muy diversas opiniones y puntos de vista.

En el Poder Judicial sabemos que, para exponerse a la crítica, se requieren esfuerzo y templanza de carácter, máxime si se trata de la autocrítica, que debe ser objetiva e implacable. En la organización que yo presido, tenemos una buena experiencia en ello, puesto que, desde 1999, hemos venido profundizando en el estudio y cuestionamiento de nuestro propio quehacer, lo cual, sin duda alguna, nos ha permitido avanzar en la modernización del Poder Judicial y nos ha servido para ver en la creación de una comisión legislativa de investigación aspectos administrativos del Poder Judicial, una muy buena oportunidad en vez de una amenaza como suele suceder. En ese orden de ideas, el tiempo probó que el camino adoptado fue y es el correcto y en efecto, hemos salido realmente fortalecidos, gracias a una apropiada actitud.

Después de años y aplicando diversos instrumen-tos, hemos logrado que las puertas y las mentes comien-cen a visualizar nuevas perspectivas y formas de hacer las cosas en el campo de la administración de justicia. Por ello, al ver que ahora en la Asamblea Legislativa existen el interés suficiente y la madurez para auscultar, seria y cuidadosamente, cómo trabajan las señoras diputadas y

13 Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

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los señores diputados, los motivos de sus acciones, los métodos utilizados y, en fin todo el quehacer legislativo, me siento optimista, en mi condición de funcionario pú-blico que necesita acudir a la Asamblea Legislativa para darle una completa legitimación a su trabajo. Espero que este Foro se convierta en fuente de ricas y profundas dis-cusiones sobre el quehacer parlamentario, sus bondades y defectos actuales y sus posibilidades futuras.

Con este ánimo, les pido que acepten dos sencillos

consejos de alguien que, como miembro de un Poder del Estado, ya ha pasado por este interesante ejercicio: primero, creo que deben existir amplios medios para recabar qué quieren y esperan los miembros de la sociedad de la Asamblea Legislativa, puesto que las opiniones técnicas son de gran importancia; ordenan y analizan las ideas. Sin embargo, recabar el sentir de la gente se convierte en algo basilar. Las modernas sociedades de la información nos han colocado a los funcionarios públicos en una interesante posición, porque, ciertamente trabajamos más expuestos frente al público y eso es bueno, pero difícil; porque nos permite lograr un mejor contacto, más ágil y estrecho, con los destinatarios de nuestros esfuerzos. Por favor, no ahorren esfuerzos en ese sentido.

En segundo lugar y relacionado con lo anterior, les pido agotar la etapa de diagnóstico, dado que es imprescindible, pero no se queden allí. Nosotros, los costarricenses, somos tremendamente buenos para decir qué está malo, e incluso disfrutamos elaborando teorías de por qué una determinada institución no funciona como queremos; sin embargo, cuando llega la hora de proponer soluciones, es otra cosa; se acaba la creatividad y todos volvemos a ver para otro lado.


Sin duda, el tema elegido para el Foro se las trae. Ya sería suficientemente retador abrir un foro de gobernabilidad en este país; pero abrir uno para analizar y discutir sobre la forma de conducir la Asamblea Legislativa y su mejoramiento, con vistas a lograr una mayor gobernabilidad -y todo ello por parte de la propia Asamblea Legislativa-, es demostrativo de una admirable presencia de ánimo que, como ya dije, merece todo el apoyo del Poder Judicial.

Sin duda, el solo concepto de gobernabilidad evoca muy distintas cosas para diferentes personas: la gobernabilidad fue una de las banderas del Partido Nacional Socialista Alemán y permitió a Adolfo Hitler imponer sus ideas, cuando ejerció la Jefatura de Estado de ese país. La gobernabilidad fue también la ratio de la ofensiva lanzada, a mediados de los años treinta, por el presidente Roosevelt en contra de la Corte Suprema de Justicia norteamericana, la cual se había constituido en un reducto conservador frente a las reformas sociales que se pretendían.

Ambos ejemplos deben ser suficientes para producir en ustedes la necesaria aprensión sobre uso del concepto, sin necesidad de cansarlos con la miríada de “restauradores de la gobernabilidad”, que hemos visto y sufrido durante tantos años en Latinoamérica. Naturalmente, que la gobernabilidad que tenemos en mente no es esa, sino más bien la gobernabilidad democrática. Sin embargo, las exigencias de esta a veces no queremos honrarlas; recordemos que las democracias se basan en el respeto, tanto por parte de los detentadores del Poder como de todos los demás actores políticos, a una serie de principios y garantías en función de la dignidad de la persona y los valores estrechamente asociados a esta, los cuales marcan todo el actuar de los Poderes públicos. Se

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trata de un sistema en donde los medios son al menos tan importantes como los fines, y resulta fundamental tener esto en cuenta para cualquier discusión productiva sobre gobernabilidad democrática.

En esta forma, el verdadero éxito de un sistema democrático que aspire a ser gobernable, comienza justamente en la mayor y más amplia participación posible en definición de los objetivos y las metas sociales: definir hacia dónde queremos llevar nuestra sociedad. Una vez puestos de acuerdo, manos a la obra. En otras épocas, una menor educación y participación ciudadanas, así como una menor conciencia grupal y social, combinada con una clase dirigente más homogénea, permitió que los fines de los distintos grupos de poder se entendieran y asumieran como los fines sociales y estatales, sin apenas problemas. Solo les pongo un ejemplo: en 1937, pudo hacerse una profunda reforma procesal civil y un rediseño del Poder Judicial igualmente serio, por medio de la Ley orgánica del Poder Judicial. Ese proceso tomó escasamente un año y fue liderado por el jurista Antonio Picado Guerrero.

En cambio, ahora una sencilla reforma para variar el trámite de los partes de multa fija, duró un poco más de un lustro y los esfuerzos para un código general del proceso, llevan ya casi diez años, durante los cuales algunos grupos han expresado el interés de quedar por fuera de sus regulaciones y aún no se ha iniciado el trámite legislativo del proyecto.

Igual experiencia tenemos respecto del proyecto del nuevo Código Penal, cuya discusión se inició cuando era ministra de Justicia doña Elizabeth Odio Benito, e incluso hoy, más de quince años después, aún no se ha aprobado legislativamente.


Estoy seguro de que en otros temas ustedes tal vez conocen ejemplos más claros que este; pero me interesa sostener que no debemos sentirnos necesariamente mal por ellos. Si el retraso en la consecución de los logros y las actividades se debe a la intención de lograr una mayor y más responsable participación, un mayor pensamiento y una discusión mejor y más seria de los temas en los que no se logra encuentro, yo no creo que ello deba ser eliminado, sino más bien regulado a fin de que rinda mejor provecho.

Debemos buscar ese equilibro entre democracia y eficiencia; esto resulta particularmente cierto en el caso de las actividades de la Asamblea Legislativa, porque jus-tamente su función principal es servir de foro de expre-sión y caja de resonancia de las distintas posiciones que defienden, de manera legítima, los grupos sociales. Us-tedes pueden preguntarse: ¿qué clase de diseño organi-zativo estatal es este, que atribuye una función clave para cualquier Estado, como es la de producir las leyes, a un cuerpo colegiado con diversos intereses y en el que todos tienen y reclaman su derecho de opinión y manifestación? En la actualidad, la única respuesta válida a esta pregunta viene desde el terreno de la democracia: la ley es útil, sí; pero su valor no lo da solamente su utilidad, sino más bien su legitimación. En la actualidad, esa legitimación solo puede venir de la discusión responsable, el acuerdo y la negociación de los distintos intereses grupales y sociales o, como señalé hace poco, de la participación. Allí están las guías básicas para una gobernabilidad parlamentaria; no solo ágil sino digna de respeto. Si ello requiere dejar atrás rituales que nos parecían sagrados e intocables, no debemos dudar dejarlos.

Vivimos en una sociedad que poco tiene que ver con

aquella en la que vivieron nuestros padres y abuelos.

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En algunos puntos, los cambios son vertiginosos y debemos buscar como guía segura nuestros principios democráticos, para modificar cuanto sea necesario, sin perder por ello el norte que nos interesa mantener. Estos foros servirán para ir viendo con más claridad ese norte y buscar los acuerdos necesarios para lograr esa gobernabilidad democrática que todos queremos.

Espero que los temas relacionados con la justicia ocupen un importante lugar en las deliberaciones. En el mundo actual, la justicia no puede ser relegada; ella nos permite lograr la seguridad que posibilita el desarrollo económico, político y social que tanto añoramos. El Poder Judicial costarricense requiere un profundo cambio, para adaptarse a las necesidades que le impone la sociedad actual. Esa transformación no se puede realizar sin la participación del Primer Poder de la República.

Si solo nos preocupamos por el desarrollo económico, la solución será parcial y necesariamente causará problemas. El desarrollo debe distribuirse entre la mayoría de la población, con justicia; los jueces estamos llamados a garantizar que así sea.

Estas ideas que, en alguna forma, son el espejo de las que ya hace tiempo venimos planteándole al país respecto de la administración de justicia; constituyen apenas un esbozo de la riqueza de cuestiones que ustedes tendrán la oportunidad de tratar profundamente, junto con otros temas que sin duda yo he pasado por alto hoy.

De nuevo expreso mi reconocimiento a las autoridades y la Presidencia de la Asamblea Legislativa por esta iniciativa. Les deseo muchos éxitos en esta actividad, cuyo producto será de alto beneficio para nuestra querida Costa Rica.


Diputado Francisco Antonio Pacheco Fernández:1

Debo comenzar agradeciendo la presencia de un público tan selecto, señoras diputadas, señores diputados, diplomáticos, público en general. Y, por supuesto, agradecerle mucho a los presidentes de los poderes de la República aquí presentes, en el caso del Poder Ejecutivo, por medio del Segundo Vicepresidente. Don Óscar Arias quería esta aquí y solo porque tenía un compromiso adquirido con anterioridad, inamovible, no vino esta noche.

Este Foro hemos de verlo como una actividad continua, pues el objetivo que cumple no es transitorio; se trata de contribuir al análisis y el debate nacional sobre el desarrollo del Derecho parlamentario como instrumento capaz de generar insumos, que permitan alcanzar mayores niveles de gobernabilidad y eficiencia en el Congreso.

Ahora bien, ¿por qué, abusando de la benevolencia de los jefes de los supremos poderes, nos hemos permitido convocarlos a esta reunión? La razón es muy simple y se ha reflejado en sus interesantes intervenciones.

Aun cuando el Foro esté concebido como una actividad interna de la Asamblea, sus propósitos, y espero que sus actividades, tienen que involucrar de alguna forma a los otros poderes. A todos nos toca hacer resplandecer la unidad del Estado.

Una casa dividida no resiste los embates externos y en su interior prevalecerá el caos. Naturalmente, no abogo por la unanimidad, según lo manifestó don Kevin, signo

1 Presidente de la Asamblea Legislativa.

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manifiesto de las dictaduras. Y, en lo personal, siempre haré votos por los acuerdos, por las negociaciones, por el diálogo, entre opositores.

El respeto a la ley y a los principios democráticos han de ser inalterables en toda actividad pública. Pero hay un hecho cierto, la gente, nuestro pueblo, quiere resultados, a la gran mayoría le importa que los problemas se solucionen; desea esa mayoría que quienes tenemos responsabilidades públicas, logremos crear condiciones necesarias para que el país avance.

Para nuestro bien, vivimos en una sociedad regida por el Derecho. Sin embargo, en nuestro Sistema Jurídico, a la ya natural dosis de inflexibilidad que agrega el Derecho siempre a las acciones humanas, hemos añadido, en nuestro caso, un complemento mayor de inflexibilidad, para nada despreciable.

Nuestro Estado se ha embrollado, los procedimientos se complican y la Asamblea Legislativa constituye un excelente ejemplo de lo que le ocurre al país.

A pesar de que se supone que el Derecho parlamentario es flexible y abierto a la innovación —en doctrina así se piensa— y que su aplicación correcta exige abrir caminos para adaptarlo a circunstancias variantes, sin por eso cometer transgresiones, en la práctica, en Costa Rica, resulta de una rigidez extrema.

Un trabajo de investigación interesantísimo consistiría en establecer el porcentaje del tiempo que dedicamos los diputados en nuestras sesiones a los temas de procedimiento. El resultado sorprendería a muchos.

38 Diputado Francisco Antonio Pacheco Fernández

Pero, además, se producen interminables conversaciones informales sobre el Reglamento, que no se registran y, por lo tanto, no podrían ser consideradas para estos efectos.

A veces tengo la impresión, por suerte falsa, de que el fin de la Asamblea es ocuparse de sí misma y no de las materias que tiene que regular. Y esto no está bien, por supuesto que no. En todo caso, este fenómeno explica plenamente todos los atrasos que ha señalado el señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia en la tramitación de asuntos fundamentales y muchos más que podríamos mencionar hasta cansar al público.

Señalo una anécdota: Doña María Lidya Sánchez, cuando fue Diputada por segunda vez, tuvo ocasión —una feliz ocasión—, de ver aprobado un proyecto presentado por ella, si mal no recuerdo, doce años antes.

Los integrantes de este Poder de la República queremos hacer las cosas bien, correctamente; sin embargo, sobre nuestras cabezas pende un reglamento obsoleto, contradictorio, hecho hace mucho tiempo y que ha ido aceptando reformas, a menudo, sin pensar en la consistencia que debía tener con el resto de su texto.

Pende, también, sobre nuestras cabezas, y así tengo que reconocerlo con todo el respeto del caso, el temor a la Sala Constitucional, el temor a que la Sala nos señale errores graves de procedimiento, posibilidad que, a veces, en nuestra imaginación crece incesantemente. Vivimos bajo el temor de cometer errores tan graves como para obligarnos a deshacer el camino andado y ponernos en la obligación de rectificar. Esos temores se fomentan para defender una tesis, para desacreditar otras. La pérdida del tiempo nuestro, del de los magistrados y,

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sobre todo, del tiempo de quienes se beneficiarían de la aprobación de una ley, tiene un costo inconmensurable para el país.

A menudo, la discusión interna sobre la corrección de los procedimientos, las opiniones diversas, las dudas, las vacilaciones, ponen de manifiesto un deseo de acertar, que no se verá satisfecho fácilmente. Los defectos de nuestro Reglamento y de nuestras tradiciones legislativas y políticas nutren este problema.

Ahora, quisiera destacar algo que no se señala con frecuencia: El asunto no es solamente jurídico, sino de comprensión de los fines, los propósitos, las tareas de cada uno de los poderes de la República.

La Sala Constitucional ha dicho, por ejemplo, que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado —cito textualmente—, “para ser un trámite célere o de emergencia; antes bien, es del más alto interés público que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión.”

Supone la Sala, en este párrafo, por cierto reiterado en otro pronunciamiento, que hay una contradicción entre rapidez y calidad. Y, si bien es cierto, esto lo podemos sostener en los casos extremos, normalmente ambas cosas deberían ser compatibles.

Desgraciadamente, ni el Poder Ejecutivo, ni el Poder Legislativo, ni el Tribunal Supremo de Elecciones, ni los partidos políticos, vivimos el tiempo de igual manera. Cada uno tiene un sentido del tiempo ligado a su oficio y a sus funciones, y resulta que a algunos de los protagonistas de la vida política nos interesa la rapidez, nos interesa la


celeridad, porque sabemos que es mucho lo que tenemos que hacer en muy poco tiempo.

Ciertamente hay que reconocer, aunque se olvide, y yo espero que todos los poderes de la República lo tengan presente, que, en alguna medida, gracias al esfuerzo de muchos diputados, la situación ha cambiado, desde el punto de vista jurídico; el sistema, es decir, el Reglamento ha sido rediseñado para ser célere. Ahora, el asunto es de mayorías. Se han introducido dos artículos, el 41 y el 208, cada uno adornado con un bis, precisamente para hacer más rápido el trámite legislativo. Su aplicación depende de la concurrencia de las voluntades de 38 diputados.

Estos procedimientos acelerados casi no se han usado. Inspiran un temor terrible, derivado de la necesidad de complementarlos con algunas disposiciones interpretativas. Cuando vemos a don Luis Paulino, con su bondadosa cara y con la sabiduría de sus palabras, suena extraño que yo diga que aquí se le tema a él y a sus compañeros de Sala, pero es la realidad. Somos, aunque parezca ridículo, como alumnos de una escuela elemental, llenos de un temor enorme a los maestros, nerviosos ante la posibilidad de pasar o no pasar el examen. Desgraciadamente, en este proceso, si llegamos a fracasar, es mucho lo que perderá el país.

Yo pienso que el diálogo y el estudio constituyen el método idóneo para propiciar la armonía imprescindible entre los poderes, y que esto logrará que los fines de nuestra nación se cumplan. Y hago votos porque así sea.

Debo señalar que este primer Foro es apenas el comienzo de un esfuerzo con tinuado capaz de manifestarse

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de muchas formas. En todo caso, el empeño por avanzar se levantará siempre, sostenido por la imprescindible columna de la comunicación, de la comprensión entre la gente, particularmente, entre quienes tenemos las más altas responsabilidades en el Estado.


FORO DERECHO PARLAMENTARIO, “GOBERNABILIDAD LEGISLATIVA Y LEY DE LA

JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL” 1

Diputado Francisco Antonio Pacheco Fernández2

Hemos estado realizando foros relacionados con la gobernabilidad, un tema de gran importancia en este momento en Costa Rica y un asunto muy sensible para la vida parlamentaria. Específicamente, nos hemos venido ocupando de las relaciones entre el Poder Legislativo y la Corte Suprema de Justicia, particularmente con la Sala Constitucional.

Yo no tengo una solución para los problemas que vive el país en ese campo, aunque dispongo de algunas ideas, al igual que muchas personas más; no obstante, lo fundamental es que Costa Rica tome conciencia de que hay un grave problema de gobernabilidad que va ligado a los asuntos constitucionales.

Cuando la Asamblea Legislativa con treinta y ocho, inclusive con treinta y nueve diputados a favor de una tesis, no puede tomar decisiones, algo está mal en el sistema, algo no está funcionando. La hipótesis de que las normas vigentes propician el veto sistemático de las decisiones, en el ámbito legislativo, deja de serlo y se convierte en certeza.

Puede ser que la gente vea en este asunto el tema del Tratado de libre comercio, y es natural porque este

1 Foro celebrado el 28 de febrero de 2007 en el Salón de Ex-presidentes de la República, en la Asamblea Legislativa. 2 Presidente de la Asamblea Legislativa.

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Tratado proyecta una sombra descomunal que lo hace ver mucho más grande de lo que es y esa sombra se convierte en fantasma y tiende a ocupar toda la vida nacional como si fuera el único tema y como si realmente, según han dicho algunas personas equivocadas, supusiera un cambio en los fundamentos del Estado costarricense y en la vida constitucional.

El tema rebasa el Tratado de libre comercio. El tema tiene que ver con el funcionamiento deficiente del Estado costarricense, tiene que ver con la capacidad de tomar decisiones a un ritmo acelerado, como el que exigen los tiempos modernos. No voy yo a sustituir a los exponentes, que son dos figuras de primera línea en el campo del Derecho constitucional, Fabián Volio, ex ministro y reconocido constitucionalista, y Carlos Arguedas, abogado, recordado por su paso brillante por la Sala Constitucional, y moderados por Alicia Fournier, presidenta ejecutiva del Sistema Nacional de Radio y Televisión, quien también tiene una larga experiencia como parlamentaria y como integrante del Poder Ejecutivo.

44 Fabián Volio Echeverría

Fabián Volio Echeverría1

Agradezco al Presidente de la Asamblea Legislativa y al Directorio por invitarme a esta conferencia, sobre un tema que aunque no es nuevo sigue siendo actual, se tra-ta de esa tensión creada entre la Sala Constitucional y la Asamblea Legislativa.

Empiezo esbozando el tema o haciendo una pregunta: ¿Existe intervención de la Sala Constitucional en las potestades, en las competencias de la Asamblea Legislativa? Yo respondería que sí, por las razones que voy a exponer.

En primer lugar, la Sala Constitucional adoptó un criterio para la anulación de las leyes por razones de inconstitucionalidad fundado en dos conceptos: la irracionalidad y desproporción de las leyes, me parece que tomando de manera equivocada estos conceptos de la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos, que tenía otro sentido y que ha sido abandonada casi desde el inicio de su uso en 1905.

¿Qué significan esos dos criterios? Primero significan lo que la Sala Constitucional diga que significan, porque en la Constitución Política ni en ninguna ley, ni en una ley orgánica de la Sala Constitucional existe una definición de cuándo una ley es irracional o cuándo una ley es desproporcionada; de manera que en todos y cada uno de los casos la Sala Constitucional primero otorgará o le asignará un contenido a estos conceptos y luego

1 Ex Ministro de Justicia y Gracia. Ha sido letrado de la Sala Cons-titucional, profesor de Derecho público y jurisdicción constitucional y magistrado suplente de la Sala Constitucional.

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contrastará ese contenido con el contenido de la ley que se estudia y se analiza en ese momento.

Por ejemplo, la Sala ha usado como criterios de valoración de la ley los conceptos de equidad, proporcionalidad, racionalidad, la contrastación de las leyes con principios y valores de la Constitución que, ciertamente, por ser un campo de la filosofía del Derecho constitucional no están preestablecidos los conceptos de paz, seguridad, justicia y libertad. Repito, en cada caso la Sala asignará el contenido de estos conceptos y luego lo contrastará con la ley que analiza en su momento.

En otro momento, la Sala ha dicho que las leyes deben cumplir tres criterios: que la regulación de los derechos de los ciudadanos debe ser necesaria, entendida como la elección de esta Asamblea Legislativa de la modalidad de regulación de nuestros derechos que menos intervenga en la esfera privada de los individuos y que sea idónea la ley que define como apta para cumplir el fin propuesto; de esta manera, la Sala Constitucional sustituye la valoración de oportunidad y conveniencia entre una determinada regulación de nuestra sociedad y el efecto previsto, y si le parece que no se va a producir el efecto, declara la ley inconstitucional. Luego, el concepto de proporcionalidad, que es la intensidad con que se regula un derecho en relación con el fin.

Entonces, los instrumentos que emplea la Sala Constitucional autoadoptados, le permiten una absoluta libertad para decir cuándo una ley es conforme con la Constitución y cuándo no lo es, y dictar el acto más invasor, diríamos, del modelo, del diseño de diferentes funciones o poderes que prevén todas las constituciones de Occidente, que es anular la ley, es decir, sustituir el


acto propio de la Asamblea Legislativa, que podría ser derogar una ley por una sentencia de anulación, por una causa originaria al momento de promulgarse.

Esta adopción de criterios de racionalidad y proporcionalidad ocurrió porque la Sala abandonó el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, fue empleado por la Corte Plena, la Corte Suprema de Justicia, en el período 1938-1989, en el cual la Corte Plena consideraba que las leyes eran válidas, se presumían válidas, y solo mediante un análisis que demostrara, indudablemente, que esa ley verdaderamente entraba en conflicto con una norma de la Constitución, declararía la inconstitucionalidad.

Incluso, ese criterio de presunción de constitucio-nalidad de las leyes, gravitó de tal manera en ese período que sustituyó, o no fue el factor principal para el rechazo masivo de la mayoría de las acciones de inconstituciona-lidad en ese período, pese a que existía una regla legal que obligaba a la Corte Plena a anular las leyes solo por el voto de dos tercios de los integrantes, que en la últi-ma fase eran diecisiete magistrados los integrantes, por lo tanto, el voto de dos tercios eran once. Este no fue el factor, como se ha dicho en la literatura, para que se re-chazaran las acciones de inconstitucionalidad, sino la de-fensa del principio de presunción de constitucionalidad de las leyes que impedía llegar a este voto, en la mayoría de los casos.

Ahora bien, cuál puede ser una tesis que adopte la Sala Constitucional frente a la Asamblea Legislativa para abandonar el criterio de racionalidad y proporcionalidad y dejarlo reducido a ciertas hipótesis, por ejemplo, a aspectos tributarios o, en general, a lo relacionado con

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recuento de cifras, de números, de impuestos. En mi opinión, la doctrina que debe adoptar la Sala es la que se denomina el minimalismo constitucional, ¿por qué?, porque, bajo esta perspectiva, la Sala va a dictar las sentencias necesarias para resolver el caso, número uno, podríamos denominarlas superficiales o poco profundas en ese sentido, es decir, que no va a profundizar y desarrollar todas las posibles hipótesis que el caso plantea; dos, que sea reducida o angosta, si queremos usar esa palabra, en cuanto a resolver el caso concreto que se presenta y no pretender que la sentencia sea una ley, una norma jurídica, que tenga una vigencia universal, como la promulgación de una ley por la Asamblea Legislativa.

Con estos dos instrumentos se establece, primero, el criterio de autorrestricción del que tanto se habla en la doctrina y en la jurisprudencia de Occidente, como digo siempre; segundo, permite delimitar más claramente las funciones del Parlamento y de un tribunal constitucional, porque permite que los problemas jurídicos y políticos que se desarrollan en la sociedad sean resueltos en la sociedad, en el Parlamento o en cualquier otro tipo de foro de discusión y no en el Poder Judicial, mediante una sentencia con vocación de ser normativa y de solucionar todo el debate político que existe en la sociedad.

Veamos algunos ejemplos de intervención de la Asamblea Legislativa. Empecemos por hablar del Reglamento de la Asamblea Legislativa y cómo la Sala puede retrotraerse en este campo: Primero, la doctrina y legislación de otros países declara el Reglamento de la Asamblea Legislativa como una norma especial, pero resulta que nuestra Constitución no lo hace y hemos obviado este hecho.


El inciso 22) del artículo 121 de la Constitución dice que una de las funciones o potestades de la Asamblea Legislativa es darse su reglamento interno, y aquí viene la clave: el artículo 124 dice que no tienen carácter de ley y cita el inciso 22) del artículo 121, es decir, que el Reglamento de la Asamblea Legislativa no tiene carácter de ley. Con esto quiero decir que aunque la doctrina y la legislación de otros países diga que el Reglamento interno es una, aparte de la interna corporis, es decir, del estatuto del funcionamiento de los parlamentos, y que es la guía para aprobar las leyes, en Costa Rica no lo es. Eso significa que la propia Asamblea Legislativa ha dejado de aplicar esta norma y ha permitido que el Reglamento sea el criterio de constitucionalidad de las leyes, desde el punto de vista procesal, agravado por la Ley de la jurisdicción constitucional, que declara que una de las razones para anular una ley, es la violación del procedimiento legislativo.

Concluimos que si el Reglamento no tiene jerar-quía de ley, se aprueba en un debate y solo rige para el interior de la Asamblea Legislativa, el incumplimiento de los requisitos del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cualesquiera que sean, no produce el efecto de la anula-ción de la ley, salvo que la ley no respete el artículo 124, en cuanto producirse dos debates para la aprobación por el pleno de la Asamblea Legislativa, o por mayoría simple, o por dos tercios, según la materia, o por tres cuartas par-tes, según la materia en que estamos, reciba la sanción del Poder Ejecutivo y se publique en La Gaceta.

Es decir, se podría derogar el Reglamento de la Asamblea Legislativa del todo, y si se cumplen los tres requisitos de la Constitución, eso es una ley de la República válida desde el punto de vista de los procedimientos. Entonces, diríamos que la única parte del Reglamento de la

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Asamblea Legislativa que sí genera la inconstitucionalidad de la ley por incumplimiento del trámite, es la que repite los requisitos de la Constitución Política. Todo lo demás puede ser derogado y nunca podría decirse que la ley es inconstitucional por faltarle unos de los pocos requisitos que exige la Constitución Política: dos debates, antes eran tres; la aprobación por el Plenario, la sanción del Poder Ejecutivo y la publicación.

Quiere decir que uno de los principales problemas está en la Ley de la jurisdicción constitucional, que dice que se puede anular una ley de la República por el incum-plimiento del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo que nos lleva a la conclusión de que, en cuanto a este ca-pítulo, el debate está del lado de la Asamblea, deroguen la Ley de la jurisdicción constitucional en cuanto a este as-pecto, simplifiquen en el Reglamento de la Asamblea Le-gislativa y recuperen la función del Parlamento en cuanto a legislación, discusión de oportunidad y conveniencia de las leyes; es decir, aquí está, de este lado de la Asamblea, la ingobernabilidad o el efecto de ingobernabilidad que se acusa.

Ahora, aparte de la teoría de autorrestricción de minimalismo, también es necesario que la Sala Constitucional abandone la intervención en la vida del Parlamento por la vía del análisis de los procesos reglamentarios. ¿Por qué?, porque la Sala Constitucional ha creado, al analizar proyectos de ley que están en trámite, el concepto de debido proceso legislativo.

Nos preguntamos, cuál es la norma constitucional que establece esta regla, si el artículo 124 solo se refiere a esos requisitos. ¿Qué pasa? La Sala Constitucional transformó ese requisito procesal del Reglamento de la


Asamblea en un derecho humano reflejado en el diputado y le asigna al diputado un derecho humano al proceso legislativo. Yo no sé cómo se llega a esta secuencia de razonamiento.

Luego, le reconoce a los diputados otro derecho humano, el derecho de enmienda, que es una subespecie o una especie del derecho al debido proceso legislativo, y lo más grave, y me extraña la ausencia de reacción de parte de la Asamblea Legislativa, es el concepto de reposado debate que introdujo la Sala, una novedad, en la sentencia sobre el Pacto fiscal.

¿Qué es reposado debate? ¿Existía una regla antes? ¿Existe hoy? No. Más grave que en ese caso, es que después de tres o cuatro años la Asamblea condensa toda aquella cantidad de textos, de mociones y de alternativas en un proyecto de ley y declara que todo el proceso anterior no vale para el análisis, que se considera un texto nuevo y, por lo tanto, el plazo entre el inicio de la discusión del nuevo proyecto sustituto y el día de su votación no ha sido reposado y lo vincula al derecho o principio democrático que, entiendo yo, interpreta un derecho humano de los diputados, a la enmienda y al debido proceso, entre otras reglas; y que también coloca a las minorías por sobre las mayorías. Hoy no hay ninguna mayoría en la Asamblea Legislativa, todas son minorías.

La Sala no retrocede en cuanto a esta intervención en el proceso legislativo, pues ha sido aceptada de alguna manera por la Asamblea, ya que la Asamblea Legislativa también puede recobrar su independencia mediante la modificación de sus propios procesos internos, inde-pendientemente del Reglamento. Porque vemos que la Asamblea Legislativa ha emulado los procesos judiciales

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y ha adoptado el vocabulario judicial en sus trámites, lla-man autos a actos procesales de trámite y usan otra serie de terminología, recursos, apelaciones propias del Poder Judicial.

El Departamento de Servicios Técnicos, los ase-sores y los propios diputados precalifican toda iniciativa como inconstitucional, porque lo dijo la Sala Constitucional en alguna hipótesis o en algún caso. Esto es una autoli-mitación que nadie ha impuesto. Declaran en dictámenes, en estudios preliminares de los proyectos de ley, que ese proyecto de ley es inconstitucional, antes de que la Sala lo diga y, por lo tanto, lo que hacen es, en realidad, transferir todos esos criterios al interior del proceso de la Asamblea Legislativa y limitar su tramitación.

Por último, el abuso de las consultas facultativas legislativas, como arma política, no hace más que invitar a la Asamblea Legislativa a la intervención de la Sala Constitucional. Claro, el grupo consultor está feliz cuando obtiene el resultado de la anulación del proyecto, pero el efecto es el mismo, porque mañana no está en esa situación.

De manera que no se quejen, señores diputados, de la intervención de la Sala porque ustedes mismos la invitan.

La Asamblea Legislativa debe asumir su función constitucional, producir esas reformas legales que no son tan complicadas y establecer unas reglas más claras en la relación con la Sala Constitucional. La primera deuda es la reforma a la Ley de la jurisdicción constitucional, que ya el Poder Judicial lo ha presentado, hay criterios de todo tipo sobre la materia y no han actuado.


El llamado es para los dos campos: a la Sala Constitucional para que se autorrestrinja y una acción más vigorosa de parte de la Asamblea Legislativa para que retome su independencia; esto producirá una mejor relación y una definición más clara de los dos órganos constitucionales.

Carlos Arguedas Ramírez2

Yo estuve alrededor de dieciocho años en la Asamblea Legislativa y es probable que mi punto de vista se impregnará mucho de que la Asamblea es un sitio donde tienen lugar procesos políticos que se juridifican y que, en consecuencia, exigen formas de coincidencia o armonía entre esos dos niveles: lo político y lo jurídico.

Es probable que tenga algunas coincidencias con don Fabián y algunas discrepancias. Por ejemplo, una discrepancia es sobre el tema de haber convertido en derechos fundamentales algunas cosas, no me parece que esa sea una percepción exacta; en todo caso, ese es uno de tantos puntos de vista.

Yo prefiero divagar que disertar, entonces voy a divagar. Hay preguntas que me inquietan como probablemente a ustedes, una es, por ejemplo, el Reglamento legislativo o la Ley de la jurisdicción constitucional, incluso la propia Constitución, son realmente causa de ingobernabilidad o simplemente diseñan una modalidad de gobernabilidad que tiene ciertos requisitos.

2 Ex director de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y ex magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

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Me inclino a pensar que la mayor parte de la gente puede concluir que todo esto es causa de ingobernabilidad, pero también quisiera pensar en la posibilidad de examinar la otra perspectiva, que se trate de que hemos diseñado, no sé si deliberadamente o no, unos instrumentos normativos en los textos, un orden jurídico que regula, más bien, una modalidad de gobernabilidad, o una modalidad para el ejercicio del Gobierno.

La definición de estos criterios básicos puede operar de una manera muy significativa en la jurisprudencia constitucional y también en las relaciones entre el Poder Legislativo y la jurisdicción constitucional.

Hay un constitucionalista francés que dice que el texto constitucional, sus disposiciones, es tan general o suele ser tan general que, en consecuencia, de una disposición general de la Constitución es factible deducir dos consecuencias, no solo distintas sino, incluso, contradictorias, a partir de una línea lógica de argumentación lógica o siguiendo una línea así, que no es disparatada.

Eso significaría que la Constitución significa diversas cosas para diversos intérpretes; en consecuencia, cuál es la regla que se aplicaría en esos supuestos, incluso, de contradicción en la interpretación de textos constitucionales y él dice: la más conveniente. Y, la más conveniente nos sitúa un poco en un campo que parece que excede de lo jurisdiccional.

Un jurista italiano, Pugliese, también dice que detrás de todo argumento jurídico hay o se esconde un argumento político y, probablemente, eso es bastante más cierto en relación con los textos con los cuales

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opera el Derecho constitucional, que no son solamente la Constitución sino otros textos.

La reforma constitucional del ochenta y nueve, que creó la jurisdicción constitucional, creó una especie de ruptura en la relación o correlación de fuerzas en el ejercicio del poder público, de la que probablemente, incluso, quienes participaron activamente en el proceso de reforma de esa época no podían hacer un claro vaticinio.

A mí no me gusta la idea de entender o de explicar las cosas en función de la jurisdicción constitucional, con base en la idea de que hay que desmantelar la jurisdicción constitucional.

Recuerdo, cuando era asesor parlamentario, hace muchos años, que la Comisión de Asuntos Hacendarios era adicta a la introducción de lo que se llamó normas generales en el presupuesto nacional. La Corte Suprema de Justicia en un momento dado había dado cinco sentencias que condenaban o reprochaban la constitucionalidad de esas disposiciones, una línea que, posteriormente, siguió la Sala Constitucional.

El Departamento de Servicios Técnicos hizo diversas exposiciones ante la Comisión de Hacendarios, llamó la atención sobre el hecho de que se podía vaticinar con facilidad que esas disposiciones generales podían llegar a ser declaradas inconstitucionales por la Corte, porque era una cosa clarísima; pero las dificultades del proceso o de los procesos constitucionales, en la época, hacían confiar al legislador, que después de todo el control de constitucionalidad llegaba tan tarde, particularmente en disposiciones generales que a veces eran de aplicación automática, que era perfectamente posible

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violar la Constitución por medio de esas disposiciones y a sabiendas, sin que hubiera ninguna clase de consecuencia en el orden jurídico, ni en ningún otro orden; igual, el derecho se aplicaba tal como las disposiciones generales querían.

Debiéramos desproteger el orden de la Constitución por medio de reformar la Ley de la jurisdicción constitucional o la propia Constitución Política y restar competencias a la jurisdicción constitucional.

Es probable que durante los doce años de ejercicio, en mi caso en el cargo de magistrado de la Sala Constitucional, haya dado o concurrido o participado en el dictado de muchas resoluciones muy cuestionables, muy opinables, de hecho es así y muchas tienen que ver con la correlación de fuerzas entre la Asamblea Legislativa y la jurisdicción constitucional. Hay casos célebres, no digamos los casos pomposos, por ejemplo, las sentencias de la Sala Constitucional en relación con el tema de la reelección presidencial, que son naturalmente sentencias de gran impacto en la vida de la colectividad.

También, es muy probable que se me pueda reprochar, en ocasiones, haber concurrido con disposiciones que pudieran ser causa de ingobernabilidad.

Hay una disposición en la Ley de la jurisdicción constitucional, el artículo 3, que me parece que estructuralmente explica muchos de los conflictos o explica muchas de las perspectivas con que se puede apreciar el tema del ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte de la Sala Constitucional. Este artículo dice que se tendrá por infringida la Constitución cuando ello resulte de confrontar el texto, no estoy leyendo literalmente,


de la norma o acto cuestionado de sus efectos o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, interpretación o aplicación con las normas y los principios constitucionales.

En el mundo jurídico global se acepta cada día más la tesis de que los sistemas jurídicos modernos están compuestos por dos tipos básicos de disposiciones: las reglas y los principios. Estos dos tipos de disposiciones dan lugar a dos modalidades diferentes, digamos de operación jurídica. En el caso de las reglas, disposiciones de todo o nada, la regla se cumple o no se cumple; el problema que plantea la regla, básicamente es de interpretación del sentido de la regla, pero desenmascarado, descubierto el sentido, desenmascarado en ciertos contextos y descubierto en otros el sentido de la regla. La regla se aplica y no hay posibilidad de ponderación.

La Constitución es contentiva de principios, no solo en la parte relacionada con los derechos fundamentales, sino, incluso, en la parte orgánica; en relación con los principios, la cuestión no es de todo o nada, el problema no es de interpretación, sino de ponderación y mientras que en las reglas podríamos simplificar diciendo que el medio o la metodología de aplicación de estas es la subsunción, en el caso de los principios aplica la metodología de la ponderación, si es que, según algunos, hay una metodología para la aplicación de la ponderación.

Por ese motivo, la ponderación se ha convertido en un criterio metodológico básico para la aplicación jurídica, en especial para la aplicación jurídica de los derechos fundamentales y de otras normas de la Constitución. El concepto mismo de ponderación es un concepto que es objeto, como de alguna forma señalaba don Fabián,

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de discusiones filosóficas, etcétera. Una cuestión fundamental es si se trata de un procedimiento racional para la aplicación de normas jurídicas, o es la ponderación un medio o un mero subterfugio retórico útil, para justificar toda clase de decisiones judiciales, por lo que se abordó lo que decía Pugliese. Esto causa o irradia el problema de la legitimidad del juez constitucional para aplicar los principios mediante la ponderación.

Se ha dicho que la ponderación es un juicio arbitrario y salomónico y se ha cuestionado la legitimidad del juez constitucional para aplicar principios mediante la ponderación. También se ha dicho que la ponderación como medio de la aplicación de los principios es una manera de usurpar o de restringir, en el mejor de los casos, las competencias constitucionales que están atribuidas a otros órganos, a otros poderes del Estado.

En consecuencia, desde esa perspectiva, la ponderación, la operación con principios es, aun cuando se sitúa en el ámbito jurisdiccional, simplemente una técnica de poder. Observen, si uno mira la Ley de la jurisdicción, que calca un poco de alguna forma estas ideas, y dice que se tendrá por infringida la Constitución cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma su interpretación o aplicación con las normas y principios, da lugar a la sospecha de que, eventualmente, el juez constitucional esté trascendiendo el campo de lo jurisdiccional y esté empleando una técnica de poder, en ese sentido, compitiendo con otros órganos del Estado, que emplean de una manera menos disfrazada de retórica jurídica, un técnica del poder o técnicas diferentes de poder. El problema está en que no solo los principios dan lugar a esta situación, también pueden dar lugar a esto las reglas y la interpretación de las reglas.


Recuerdo que antes de llegar a la Sala Constitucional, aproveché un espacio que tenía en la pá-gina 15 de La Nación y escribí un articulito que se lla-maba algo así como “Malos votos y buenas mayorías”, tenía relación con un problema interesante y en reali-dad importante en el ejercicio de la jurisdicción. La Sala Constitucional, a pura memoria, había resuelto que en el procedimiento legislativo, tal como estaba diseñado en la época, de los tres debates y culmina con la aprobación, cuando esa aprobación requería mayoría calificada, habi-tualmente treinta y ocho votos, suponía que esa mayoría tenía que estar presente en la votación que se produce al cabo del primer debate, de manera que si no se obtenía una mayoría calificada en ese momento, aunque se obtu-viera posteriormente había un vicio de constitucionalidad.

El artículo, en la página 15, decía que la Sala no observaba que el proceso de toma de decisiones en el medio legislativo es un proceso político, por lo que hay que añadirle o protegerlo, puesto que estamos en un Estado de derecho, con una regularidad jurídica, pero razonable.

Yo decía, recordando mi experiencia en la Asamblea Legislativa, que este es un centro no realmente de debate, sino de transacción, tanto así que luego el constituyente derivado decidió acabar con lo que se llamaba segundo debate que no lo era, se trataba de un paso que retardaba, dilataba la toma de la decisión política y que solamente se expresaba mediante un lenguaje sacramental que estaba en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, no sé si todavía subsiste, el Presidente tenía que decir las cosas de cierto modo y con ciertas palabras, a la romana, porque de lo contrario, eventualmente, incluso, se creaba un vicio reglamentario y quien sabe si no uno de inconstitucionalidad.

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Ese proceso no es el debate, es la transacción, lo esencial, ¿para quién hablan los diputados cuando hablan? Una de las cosas que aprendí en las comisiones legislativas es que los diputados después de trabajar un año o año y medio, se van adecuando a la función y a la rutina y cuando hablaban no miraban a los demás, en torno a la mesa de deliberación, de debate, sino que miraban a un punto imaginario en el espacio, porque nadie les presta atención. Entonces, la transacción es lo esencial, quizás, desde esta perspectiva, no el debate, aunque eventualmente el debate tiene una significación erga omnes, salvo los diputados y las diputadas, es para fuera no es para adentro y es la manera de recubrir la transacción política, que es lo esencial.

Si las disposiciones normativas son más que causa de ingobernabilidad, un modelo de ejercer las potestades legislativas, entonces lo esencial es la transacción. Si yo exijo en el primer debate la mayoría calificada, puedo no obtenerla y frustrar la vida de un proyecto de ley que, posteriormente, puede obtener mayoría calificada en el acto de aprobación.

Para qué exigir en la votación que se produce con fundamento en un requisito reglamentario, que igual que está puede no estar, para qué exigirle a la conclusión del primer debate una votación por mayoría calificada, cuando de todo lo que se trata es de decidir si la Asamblea quiere seguir o quiere quedarse, bastaría una mayoría absoluta para producir ese resultado, y que la verdadera decisión y expresión de la voluntad legislativa se produzca en el acto de aprobación.

Mi punto de vista era que no había inconstituciona-lidad, sino que se había producido una aprobación, o no


hay constancia de que se hubiera producido una votación calificada en el primer debate, lo importante es la aproba-ción, la única de que habla el artículo 124. Esa tesis ha andado para arriba y para abajo en la Sala Constitucional, dense cuenta de que se trata de crear un espacio para la formación de una voluntad política que finalmente se exprese mediante las garantías constitucionales de orden naturalmente jurídico, pero no entorpecer que la voluntad política se manifieste y decida no entorpecer a partir de interpretaciones de la Constitución que pudieran obtener ese resultado.

En el caso concreto, incluso, se entendía que, eventualmente, aunque esto no lo dice la jurisprudencia, porque no prosperó como tesis, el hecho de que el Presidente de la Asamblea al tomar el tercer debate no dijera expresamente a los diputados que se requería mayoría calificada, aunque se obtuviera, se viciaba de inconstitucionalidad el procedimiento legislativo bajo el argumento de que, eventualmente, si prevenidos por la Presidencia de que la mayoría calificada era exigida, los diputados quizás hubieran votado de otra manera, era una manera de ver ese acto de una forma casi deportiva.

Lo que opera es un problema de interpretación del artículo 124, no realmente de aplicación de principios constitucionales. Entonces, es factible que aunque se trate de normas, como dice el artículo 3 de la Ley, puede haber discrepancia en el sentido de las normas, en caso concreto, y que esto conduzca a resultados políticos importantes, porque resulta que si se mira la Constitución y se revisa el listado de casos en que se exige una mayoría calificada, muchos, en la práctica, en la legislación concreta, están relacionados con modalidades de compensaciones normativas en el ámbito del Estado social de derecho,

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por ejemplo, con legislación social sobre determinados sectores que pudieran afectar el derecho de propiedad. En consecuencia, al aplicar una disposición normativa para interpretar la disposición constitucional de una manera drástica, sin consideración del proceso político, se consigue, además, el resultado de que se exige un plus de constitucionalidad al proyecto o al procedimiento, de que se si no se satisface implica la inconstitucional y el desmontaje de disposiciones proteccionistas del Estado social de derecho. Al final de cuentas, un argumento político encubierto bajo un argumento jurídico.

Todo eso es posible. Pero, eventualmente, en la administración de la ponderación el asunto es más grave, porque el tema es si la ponderación es exactamente eso, nada más una técnica, un medio retórico, una alusión a un concepto que se deduce de la experiencia y que apela a cierta sensibilidad creada por la cultura, por ejemplo, la dignidad humana en sentencias relacionadas con el vaciamiento del Estado, en un determinado caso de esos mecanismos de movilidad laboral voluntaria que se crearon en un cierto momento.

Hay conceptos difíciles de explicar, pero, en todo caso, el tema es que al Tribunal hay que exigirle, a la larga, perfeccionar la modalidad expresiva de sus decisiones, de manera que haya una posibilidad de control, aunque solo sea control por obra del escrutinio público de las resoluciones judiciales, y que las sentencias dijeran, cuando yo pondero, exactamente ¿cuál es el proceso argumentativo que me conduce a determinada decisión? Es inevitable que el Tribunal Constitucional maneje materia política, igual que lo hace la Asamblea, la diferencia consistente es la metodología.


El tema de la metodología es muy delicado y ahí yo aspiraría a una eventual reforma constitucional y legal; digo legal, no ilegal, como la que ha propuesto la Sala porque la jurisdicción constitucional es, usando palabras de unos letrados del Tribunal Constitucional Alemán, un bien escaso.

Cuando rendí cuentas a la Asamblea Legislativa, a raíz de mi salida de la Corte Suprema de Justicia, me sentía muy raro, porque no sabía exactamente cómo hacerlo, cómo lo hace un juez, cómo rinde cuentas un juez. Hay formas de hacerlo, seguramente. Hice una especie de recuento aproximado de las resoluciones de todo carácter en las que había participado en la Sala Constitucional y llegué a la conclusión de que probablemente había participado en alrededor de ciento cincuenta mil resoluciones en doce años. Entonces, es imposible cuando hay tanto y no hay casi nada en la jurisdicción, y dicen estos letrados comentando el problema del hacinamiento de casos en el Tribunal Constitucional Alemán, la jurisdicción constitucional se convierte realmente en un bien escaso y la posibilidad de precisar mejor los procesos decisorios y expresarlos de manera adecuada es evidentemente más difícil. Eso eventualmente puede crear niveles de incerteza y de inseguridad significativos, el legislador, el presidente de la Asamblea Legislativa podría preguntarse si ese procedimiento, esa decisión concreta que voy a tomar, si puedo entender, a priori, que es constitucional o inconstitucional. Hay reglas, principios para todos esos temas como para vaticinar.

Un juez de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Oliver Wendell Holmes, en una conferencia de finales del siglo XIX, definía el Derecho finalmente como la decisión que en una situación concreta va a tomar un juez, es decir,

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el vaticinio sobre lo que el juez va a decir en una situación concreta, eso es el Derecho.

Hoy podemos decir con seguridad, por ejemplo, en el procedimiento legislativo en situaciones límite, ¿cuál es la decisión concreta que la Sala Constitucional va a tomar?, ¿qué es constitucional e inconstitucional? La posibilidad de aproximarnos a una predicción útil y relativamente aceptada es compleja, quizás menos por el diseño legal que por la magnitud del circulante que se llevó de la Sala Constitucional y por el hecho de que se trata de una jurisdicción, la Constitucional, que es un bien escaso. En ese sentido, pienso que debe operar una revisión del diseño de la jurisdicción, un poco, en los cauces en que la propia Sala Constitucional lo ha presentado a la Asamblea Legislativa en diversas oportunidades.


PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA, UN MOMENTO PARA UNA IDEA1


Voy a señalar, de manera un poco informal, las reglas que vamos seguir. Hemos tratado de que esta mesa redonda tenga pocos participantes, para evitar el vicio común de poner ocho participantes que tienen cinco minutos cada uno para hablar, lo que ocasiona que cuando llega el período de preguntas, muchos deban retirarse; lo anterior básicamente porque venimos a escuchar opiniones y queremos aprender de las ideas que nos ofrecerán los dos participantes en esta mesa redonda.

El ex diputado don Federico Malavassi se ha

ocupado, con gran ahínco, dentro de las disciplinas jurídicas, de algunos temas importantes; recuerdo su participación en una formidable recopilación de leyes en el campo administrativo. Todos saben que don Federico es un hombre con gran personalidad, con ideas sobre los asuntos de la vida política costarricense, libertario, y una de las figuras que siempre tiene algo que decir sobre la vida nacional.

Don Danilo Chaverri Soto ha sido ex presidente de la Asamblea Legislativa, diputado, ministro, un hombre de gran experiencia política, una persona reflexiva, así como don Federico, y una persona de gran corrección - en estos tiempos es importante reiterarlo- en todos sus asuntos; un punto de referencia nacional. Ha pertenecido al Partido

1 Foro celebrado en el Salón de Expresidentes de la Repú-blica, Asamblea Legislativa, el 26 de junio de 2008. 2 Presidente de la Asamblea Legislativa.

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Unidad Social Cristiana (PUSC) durante muchos años o a los partidos que antecedieron al PUSC. Es un honor contar con la presencia de ambos.

Vamos a pedirles que se refieran al tema durante quince minutos, aproximadamente; después de eso tendrán tiempo para una réplica y, finalmente, habrá algunas conclusiones y preguntas, por escrito, por parte del público. Voy a darle la palabra, en primer lugar, a don Federico Malavassi.

PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA,

UN MOMENTO PARA UNA IDEA

LICENCIADO FEDERICO MALAVASSI CALVO3:

Muy buenas noches.

Agradezco a don Francisco Antonio la deferencia de haberme invitado a esta actividad. También para mí es muy grato compartir este foro con él como moderador y con don Danilo Chaverri, como parte del foro o de la mesa redonda.

Cuando le dijo reflexivo a don Danilo --y como que sugería que ambos fuésemos reflexivos—debo recordar que, como diputado, don Danilo más bien era muy apasionado y creo que yo no me he quedado muy atrás. Así que, más bien, agradecer a don Francisco Antonio

3 Ex Diputado a la Asamblea Legislativa.

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que no haya visto esa anécdota inmediata, sino que haya apreciado otras cosas en ambos. El agradecimiento previo.

Para marcar un poco las reglas respecto del tema y decir algunas cosas que tal vez todos sabemos pero que conviene repasar, vale recordar que la primera pregunta que se hacen las personas cuando se enfrentan al régimen de Gobierno costarricense consiste en saber si es un presidencialismo puro o no.

Mario Alberto Jiménez, constituyente y uno de los primeros juristas en analizar la Constitución, decía que era un semiparlamentarismo o un semipresidencialismo. Ello por cuanto, sobre todo por influencia de don Rodrigo Facio, en nuestra Constitución del 49 se introdujeron algunos elementos de parlamentarismo. Para algunos son elementos frustrados, tal vez no terminados, pero que, evidentemente, marcan que nuestro sistema no es un presidencialismo puro ni tradicional.

Se vivía la época posterior a lo que algunos conocen como la Revolución del 48 y se decía que se había dado la Revolución por un exceso de poder en el Ejecutivo. Lo que se intentaba era tener un Poder Legislativo mejor constituido, con mejores herramientas para pedir cuentas, más crítico, más analítico y se introdujeron algunas novedades jurídicas en la historia constitucional. Podrían ser formales o cosméticas para algunos: los Secretarios de Estado pasaron a ser Ministros, como se estila en el sistema parlamentario; los ministros podían ser emplazados por la Asamblea Legislativa y llamados a rendir cuentas e, incluso, se introdujo el voto de censura. Por otra parte, se les integró (a los Ministros) al Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo no es el Presidente, sino

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el Presidente y el Ministro del ramo, para que de alguna manera, a la hora de pedir cuentas (a los Ministros) de parte de la Asamblea Legislativa, se estuviese emplazando al Poder Ejecutivo.

Algunas de estas cosas van marcando una diferen-cia con un régimen presidencialista puro. Conviene anotar que los países latinoamericanos, básicamente, copiaron el sistema de los Estados Unidos de América, la prime-ra democracia constitucional con la primera Constitución, digamos americana, y se puso en boga en este lado del mundo un gobierno con Presidente de la República, mien-tras en Europa iba sucediendo lo contrario. De modo ge-neral, en toda la historia europea vamos encontrando los parlamentos y empieza a perfilarse el Gobierno de tipo parlamentario.

Algunos han encontrado en las Cortes de Aragón, en algunas nomenclaturas o en algunos mecanismos, ciertos antecedentes al actual régimen parlamentario. Pero para otros, con la Carta Magna en 1215 empieza a crearse tradicionalmente –en un Estado que no tiene escrita la Constitución: Inglaterra-- la figura del parlamentarismo, que es lo que está en boga en el lado europeo.

La figura del Presidente de la República se convierte en un caudillo, en algo muy personalista, en el gobierno, y es una marca o muestra de lo que nosotros vivimos con períodos muy estrictos de gobierno. Cuatro años en la mayoría de los países; en algunos períodos más extensos, como en México, y marca en algunos países la novedad de elecciones a medio período, como un único recurso para flexibilizar lo que puede suceder en la marcha del gobierno, salvo un experimento un tanto anterior al nuestro, en la República Oriental del Uruguay


-recuerden que no se llama Uruguay, Uruguay es un río y esta República dice que está al este de ese río; por eso algunos les dicen orientales o de otra manera, porque dicen que no es un país con nombre, sino una dirección.

En todo caso, los uruguayos, como les decimos, o los orientales, como les dicen otros -en fútbol los charrúas- se anticiparon a algunas cosas y aproximadamente desde el año 34 y luego en el 42, introdujeron algunas cosas que después nosotros pusimos en la Constitución Política: la censura, el mecanismos para llamar al Ministro a la Asamblea Legislativa a rendir cuentas de cierta manera, incluso tuvieron un experimento de gobierno colegiado, de una manera un tanto distinta, que podría decirse que se parece al suizo.

De tal modo, uno podría ir juntando algunos recor-tes de cosas y contestar a esta iniciativa del presidente de la Asamblea Legislativa, en el sentido de si le ha llegado la hora al parlamentarismo en Costa Rica, si conviene o no, qué ventajas tendría y, luego, todavía nos pone una tarea más grande, en qué modalidad y en qué momento convendría introducirlo.

Menciono algunos regímenes parlamentarios, unos son república y otros monarquía constitucional. España es una monarquía constitucional con algunas cosas de República; no le dicen “primer ministro” al jefe de go-bierno, sino “presidente del gobierno”, quizás para tener presidente. Holanda y Bélgica son monarquías constitu-cionales; Inglaterra es monarquía constitucional; otros Estados tienen Presidente de la República y Parlamento. Alemania, Italia e Israel, tienen unas formas más pare-cidas a las monarquías constitucionales, en tanto que Francia y Rusia son otra modalidad de parlamentarismo,

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con una Presidencia de la República más constituida, más fuerte si se quiere. No solo un Jefe de Estado, sino, en el caso francés, se habla de una bicefalia, el Ejecutivo lo comparten el Presidente de la República y el Primer Ministro.

Creo que lo primero que debemos hacer es preguntarnos las diferencias entre parlamentarismo y presidencialismo. Para algunos se trata de formas de gobierno diferentes, no formas de Estado, sino formas de gobierno, aunque no falta algún autor o analista que lo plantea como formas de Estado diferentes. En realidad, se dice que las formas de Estado son determinadas por la relación que tienen entre sí los elementos del Estado, en tanto las formas de gobierno dependen de la relación recíproca que tengan los elementos del gobierno. Sin embargo, en las monarquías constitucionales tenemos un problema teórico. Por ejemplo Inglaterra, con todos los derechos que da a la gente que vive allí, no tiene ciudadanos, tiene súbditos. España, por más que habla de ciudadanos, tiene súbditos; tienen un rey y cuando hay rey los demás son súbditos.

Hay algunas situaciones curiosas: el Rey de Suecia -¿cómo diríamos?-no es de sangre azul o no es de sangre real, es como un rey común y se casa con cualquier persona, es como un símbolo. Y para algunos la existencia de una monarquía podría ser un indicativo de que estamos lindando el tema de la forma de Estado. Prefiero plantearlo como formas de gobierno diferentes.

En la más simple de las pistas -dicen los autores-, en el presidencialismo se confunden el jefe de estado y el jefe de gobierno, en tanto en el parlamentarismo son dos


personas diferentes. Es como una pista. En la realidad uno podría traducirlo diferente, en el parlamentarismo el gobierno sale del parlamento, mientras que en el presidencialismo, generalmente, el gobierno va a salir de una persona designada en elecciones directas y que es jefe de Estado y jefe de gobierno.

Parece una perogrullada repetirlo si es tan evidente, pero para efectos de ejemplificar es un recurso: en Alemania, Italia e Israel hay un Presidente de la República que no es el jefe de gobierno. Es un símbolo nacional, es una persona a la que le corresponden algunas funciones ceremoniales, tales como representar al pueblo y, según el grado de complejidad, en uno u otro estado hasta podría tener alguna función especial en relaciones internacionales. Uno podría preguntarse y pensar si ese es el tipo de gobierno que se quiere.

En el presidencialismo, se elige a una persona que, durante un período dado, va a ejercer el gobierno y, además, confunde con esa persona la jefatura del Estado, que es la que representa al Estado costarricense.

Por cierto, en nuestra Constitución no se dice eso del Presidente, salvo que, en el artículo 140, se señala que entre sus funciones maneja las relaciones internacionales. Entonces, uno podría deducir que es el jefe de Estado y porque se le llama también Presidente de la República. Pero debe recordarse el clima en que se construyó la Constitución de 1949.

¿Por qué podría ser la hora del parlamentarismo? Las elecciones parlamentarias son más baratas. Se ha-cen, normalmente, en cada circunscripción electoral, con

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alguna excepción. Israel y Holanda tienen elecciones na-cionales, el distrito es todo el territorio; pero normalmente son elecciones de diputados, no hay un gran caudillo, no existe el gran costo de una elección nacional. Para los europeos es impensable el pulso que hemos visto de las primarias de los demócratas y las primarias de los republi-canos que recorren todo el país. En el pasado hay registro de algunas cosas particulaes sobre esas campañas elec-torales. Cuántas veces dio la mano Kennedy, a bordo de un tren, cruzando el país, y otras cosas de ese estilo que, en cierta manera, los europeos rehuyen. No gustan de crear ídolos. El gobierno parlamentario es, en este senti-do, menos masivo; la gente vota por sus representantes y estos representantes van a elegir a quienes van a tener la responsabilidad del gobierno.

Entonces, marca una diferencia y un origen del gobierno; marca un talante electoral y un modo de entender que de las relaciones de los parlamentarios sale el gobierno.

Normalmente, en la mayoría de los países se va a elegir un Primer Ministro que, de alguna manera, tiene que hacer una coalición, o presentar un equipo. O ganó muy bien las elecciones y, sencillamente, conocía de antemano quiénes son su gabinete. En el sistema parlamentario se entiende que los miembros del gobierno tienen que estar dando cuentas al Parlamento porque de allí salieron. Percatémonos de que para algunos es una desgracia estar dando cuentas al Parlamento en cambio que, para otros, es una gran ilusión que se esté dando cuentas constantemente de lo que pasa. Ese es un control político asegurado.


Una de las características más interesantes de la generalidad de los parlamentos es cómo se solucionan las crisis. Cuando existe lo que, en lenguaje de mar se conoce como una “calma chicha”, o sea, no hay viento que infle las velas, nada se mueve para ninguna parte --empate técnico dicen algunos--, entonces o le dan voto de desconfianza al gobierno o el gobierno disuelve el parlamento y, generalmente, si el conflicto no se resuelve anticipadamente (porque podría caer o renunciar un gobierno sin llevar a elecciones), mas si se enfrascan en la “calma chicha” el resultado serán nuevas elecciones y, entonces, el elector resuelve la diferencia: o le da más votos a uno o le da más votos a otro, o a veces continúa el empate técnico.

En algún momento, en Italia eran muy constantes las elecciones, caían los parlamentos y volvían a caer; era como falta de madurez. Recuerden que aunque Italia tiene mucha tradición, como Estado es menor que Costa Rica y como democracia prácticamente empieza después de la Segunda Guerra Mundial. Quizás le faltaba expe-riencia.

En Israel, los viceministros deben ser parlamen-tarios. De esta manera, parece que el sistema siempre obliga a hacer una coalición. Ello podría tener un doble efecto: compromete al Parlamento con lo que está ha-ciendo el Gobierno y al Gobierno lo compromete con la composición del parlamento. ¿Por qué? Porque al buscar viceministros de otros partidos, el gobierno tiene que ser de base más amplia o más moderado en algunas cosas y, asimismo, al tener cada partido algún integrante, aunque fuera de viceministro, de alguna manera queda participan-do del gobierno. Tal vez este partido será menos ácido en sus críticas o más comedido, o tal vez estará más intere-

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sado en algunas acciones, o quizás queda manchado de lo que hace el Ejecutivo.

Cuando nació la nueva forma de gobierno o de Estado (en realidad fueron muchos Estados, gobiernos y países nuevos) en lo que ahora es Rusia (antigua Unión Soviética), al principio muchos no entendían lo que estaba pasando. Las pistas están en el parlamentarismo francés. El parlamentarismo francés tiene como tres expresiones que lo califican: bicefalia, cohabitación y ellos hablan de parlamentarismo racional. El Presidente de la República tiene mucho más poder que los Presidentes en otras formas parlamentarias. Es prácticamente otra cabeza del gobierno, no solo es Jefe de Estado sino otra cabeza del gobierno, y el Primer Ministro tiene una función un poco más comedida que en otros parlamentos. Es decir, son socios en algunas cosas y el Presidente de la República tiene un poco más de poder.

Hecho así un pequeño análisis y repaso sobre el parlamentarismo, hemos de preguntarnos ¿le conviene o no a Costa Rica un régimen parlamentario? El parlamentarismo analizado es una forma de democracia más flexible, más inmediata, menos dada a crear ídolos, con mejores controles, con una flexibilidad interesante para que la democracia actúe y apunte a la búsqueda de resultados. O sea, en la teoría me caso con el parlamentarismo, me gusta, me parece que es un sistema que responde mejor a las necesidades de un pueblo democrático.

Cuando uno observa el experimento suizo – que en realidad no es un experimento, tal vez es una de las democracias más viejas del mundo- y cómo lo van


adaptando algunos otros países, puede uno encontrar cosas muy valiosas. Sin embargo, ¿cuál es el primer problema? La idiosincrasia costarricense. Aquí estamos casados con el tema y la figura del Presidente de la República. Yo no sé si es herencia precolombina y necesitamos un cacique, o falta de cultura política. Aunque ahora hay posibilidad de que haya candidatas favoritas, mujeres, este es país que tiene la tradición de decir o usar expresiones como: “¡llegó el hombre!”, “¡ahí está el hombre!” para referirse a los candidatos a Presidente.

El diputado don Mario Quirós cuenta que incluso le hacen chistes a los Ministros cuando llegan a un lado, porque usan expresiones como: “¡es que usted es el hombre!” Y esa es una manera de levantarlo, pero es para sacarle otra cosa por otro lado. La gente dice: “hoy estuve con el hombre”, “hoy voy a ver al hombre” y, realmente, la expresión “El señor presidente”, de Miguel Ángel Asturias, se queda corta con nuestra tradición nacional de “el hombre”: “hay que ir donde el hombre” y “hay que ver qué dice el hombre”.

Pareciera que es un personalismo muy marcado que destruye las bases democráticas Lo considero poco republicano y que, además, estatiza cuatro años a una persona allí, así sea que se aburra, no funcione, no le guste. Y hasta podría llegar a mezclarse con un pulso y una “calma chicha” con una Asamblea Legislativa, como sucedió en los últimos años de la Administración Carazo, o sucedió, creo, en los cuatro años de la Administración Pacheco.

Y el parlamentarismo, en cambio, tiene una respues-ta inmediata: o se cae el gobierno o se disuelve el parla-mento, o se van todos para la casa. Eso, a mí me encanta.

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Lo primero sería preguntarse ¿cuál es el momento de introducirlo en Costa Rica? Creo que esa oportunidad no se va a presentar sola; creo que hay que fabricarla y creo que foros como este contribuyen a fabricarla. O sea, si hay una mejor forma de gobierno, más democrática y más inmediata, ¿por qué no empezar a difundirla? No tiene ningún mérito guardar la tradición del Presidente de la República y de nuestra forma de gobierno. Más bien, lo que podríamos explotar es que, precisamente, en la Constitución actual somos diferentes, al introducir elementos de parlamentarismo, y que eso podría ser un proceso continuado. Pero la oportunidad hay que fabricarla.

¿Qué tipo de parlamentarismo? Bueno, hay un menú muy grande. A mí me gusta menos el sistema francés y me gusta mucho el sistema israelita, sistema que busca la formación de coaliciones. Aunque en la historia costarricense las coaliciones también existen, porque ahí nos quedó en la ley del “4-3” (“cuatro tres”) y yo no creo que hayan mejorado mucho las cosas con ese sistemita. No es eso lo que busca. Sin embargo, mientras la Constitución del 49 trataba de restarle competencias al Poder Ejecutivo frente al Parlamento, abrió una puertita que llaman instituciones autónomas y, como el setenta por ciento, si no más, del gasto nacional no se gasta por presupuesto nacional sino por instituciones autónomas.

De manera, el control político real de la Asamblea sobre las instituciones autónomas no existe en inmediatez. Si el 4-3 no fuera para repartirse las instituciones sino para promover el control político, podría ser una figura más bien encomiable. Y entonces uno podría pensar que, bien hecho, eso podría servir de posibilidad para integrar más partidos a la gestión pública.


Como don Francisco Antonio fue profesor mío --y procuro ser un buen alumno—y nos solicitó que tratara el tema de la ingobernabilidad, entonces lo trataremos. Se trata de un tema muy en boga. De vez en cuando el pe-riódico La Nación habla mucho de la ingobernabilidad, so-bre todo cuando las cosas no salen como Julio Rodríguez quiere.

En realidad, la gobernabilidad no trata de que se hagan las cosas y se hagan cuando a alguien se le antoje, sino es una combinación de eficiencia y legitimación. A mí me parece bien la idea de que, cuando hay “calma chicha”, exista la posibilidad de convocar a elecciones. O de que exista la posibilidad de disolver al Parlamento o la posibilidad de un voto de desconfianza. Sería una magnífica posibilidad para que, por medio de elecciones más baratas, precisamente el propio pueblo dilucide el asunto. Es mejor que la moneda y es mejor que andar buscando (antes era la “contabilidad creativa”, ahora es el “derecho creativo”) soluciones jurídicas que no están en nuestro Ordenamiento. Me parece que el parlamentarismo serviría, si tomamos una buena figura parlamentaria.

Dentro de los apuntes para la tarea que se nos encomendó, se nos hizo referencia al proyecto que se presentó en tiempos de Miguel Ángel Rodríguez y que tuvimos la oportunidad de analizar como propuesta constitucional durante el período constitucional anterior.

No me gusta la idea de un Presidente de la República que pueda disolver el Parlamento pero que él se quede. Menos si, además, los diputados en nuestro régimen no tienen derecho a reelección. Porque entonces disolver el Parlamento es, sencillamente, mandar a los diputados para la casa: no tienen posibilidad de reelegirse,

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el Presidente se queda y lo que tendría sería una asamblea de sumisos.

Una de las cosas más bonitas del parlamentarismo es que cuando alguien acude a la puerta de emergencia o al eyector, no es como el carrillo de James Bond, en el cual él lanza al pasajero, sino que cuando aquí va el eyector, van todos para afuera (diputados y Jefe de Gobierno). Eso es muy sano para la democracia. Por supuesto, el parlamentarismo debe ir acompañado de algo que se llama la carrera parlamentaria – y que por alguna razón que yo llamaría de estulticia esta sociedad no tiene--.

Aquí hemos cometido el peor de los pecados: que un diputado no se pueda reelegir, pues lo haga bien o mal, a los cuatro años todos van para la casa. Ciertamente, es como poco incentivo para hacerlo bien, poco incentivo para leer los signos. Y el parlamentarismo tiene precisamente como condición que si se disuelve el parlamento, entonces el parlamentario pueda ir a pedir otra vez los votos para regresar de nuevo. Tal vez para regresar con más. Y si no llega es por decisión popular.

No sé si me excedí pero aquí termino y cumplo la tarea.

Muchísimas gracias por su atención.

Danilo Chaverri Soto4

Muchas gracias a don Francisco Antonio Pacheco, presidente de la Asamblea Legislativa, por invitarme a participar en este debate, sin que tenga la formación

4 Ex Diputado a la Asamblea Legislativa.

78 Danilo Chaverri Soto

académica de los politólogos o de los maestros de las ciencias sociales, tan solo la experiencia de la vida parlamentaria y alguna experiencia en el Ejecutivo; pero me ha dado mucho gusto participar en este foro con la presencia de don Federico Malavassi, porque don Federico no solo es un hombre intelectualmente muy sólido, sino un hombre de carácter, y un hombre peleador, y como de alguna manera yo he sido así, me siento muy contento de que podamos compartir puntos de vista.

El tema de este foro es un tema muy delicado, al final voy a hacer unas acotaciones sobre el aspecto de la oportunidad.

Cada vez existe más coincidencia de opiniones, en el sentido de que Costa Rica requiere una reforma política que facilite la interacción de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, para que esas dos columnas fundamentales puedan contribuir, eficientemente, en el cumplimiento de su papel en la vida nacional y generar una solución efectiva y oportuna a los problemas nacionales, así como propiciar el mejor aprovechamiento de las oportunidades para el desarrollo económico y social de la nación, fortaleciendo el régimen democrático.

Desde esta perspectiva histórico-política, es fácil justificar la necesidad de la reforma, teniendo en cuenta que la sociedad de hoy es muy distinta de la del siglo XIX que generó la Constitución de 1871, de la que se deriva la de 1949, que resultó de alcances modestos en lo que se refiere a la regulación de los dos Poderes mencionados. A esto se suma el cambio cultural y económico que se ha producido al pasar de una economía originalmente agroexportadora, después a un modesto desarrollo industrial, basado en la sustitución de importaciones

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y, posteriormente, a una economía que en el área de servicios ha ganado su propio espacio.

Se ha pasado de los intereses predominantemente cafetaleros, a un cuadro en el que están presentes variados representantes del poder económico que, con frecuencia, se enfrentan por intereses contrapuestos y generan diferentes visiones del modelo de desarrollo que conviene al país.

La modesta evolución de los partidos políticos logró desligarse significativamente del gamonalismo, para dar espacio a la pretensión de grupos de base, así en la meseta central como en el interior del país, dentro del espectro político-nacional.

Ya no son los grandes productores y exportadores de café los que financian a los candidatos para la presidencia o los aspirantes locales a una diputación los que ejercen su predominio sobre la integración de la Cámara legislativa al servicio de sus intereses. Ahora está presente la aspiración de los agricultores organizados; por ejemplo, Upanacional, de los que cooperativistas e incluso de los solidaristas que, si bien no son tan politizados como otros sectores, ya tienen conciencia de la necesidad de buscar un espacio político propio; a estos hay que agregar la presencia territorial de las organizaciones sindicales.

A pesar de la contribución del Estado para las campañas políticas, los diversos grupos económicos y sociales no han logrado institucionalizar adecuadamente sus espacios en los partidos políticos y con frecuencia sus aspiraciones se ven pospuestas por las maniobras de los detentadores del poder en los partidos. Todo esto, aunado a una mala distribución territorial en la elección de los


diputados, permite reconocer una crisis de representación política de la que se derivan dos aspectos principales: por una parte, el distanciamiento entre las camarillas de los partidos y la llamada sociedad civil, y, por otra, la deslegitimación de los partidos en tanto no logren incorporar a los órganos del poder político las fuerzas actuantes de la sociedad, las que al no poder labrarse en días de explosión con poder toman caminos antisistema como la llamada democracia callejera.

Por otra parte, la idílica igualdad social que se generó con el acceso de los pobres, los obreros, los campesinos y la clase media a una educación pública de buena calidad, en la que se encontraban con la burguesía de las ciudades, permitió desarrollar en los niños y jóvenes afectos personales y solidaridad. La crisis de la educación pública, la necesidad de adquisición de una segunda lengua y el acceso a la tecnología informática marcaron un rezago de la educación pública respecto de la educación privada, y las familias de la clase media hacen un gran esfuerzo y sacrificio para que sus hijos puedan concurrir a la enseñanza privada, desde la preescolar hasta la secundaria.

No me voy a referir, en esta ocasión, a la paradoja de que los estudiantes de la enseñanza privada, que pagan cuantiosas sumas de dinero a las instituciones, resultan con muy altas probabilidades para ser admitidos en las universidades públicas, a las que pagan sumas irrisorias, mientras que los estudiantes de menor nivel económico, quienes tienen que trabajar para su subsistencia, son los que van a las universidades privadas, que son, por lo general, muy caras y no todas de buena calidad académica.

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Lo cierto es que muchos jóvenes llegan a la universidad sin haber tenido contacto con sus coetáneos de escasos recursos; no tuvieron oportunidad de compartir la merienda con los que no podían llevarla o de ajustarle el pasaje al que no podía completarlo, o había perdido una moneda; muchos de estos muchachos pasan el fin de semana en clubes privados o en fiestas con gente de su mismo nivel económico, marcando peligrosos sitos en la brecha social, cultural y tecnológica. Son amantes sosegados del éxito y no fueron educados para valorar la solidaridad y promover los criterios de igualdad e inclusión social.

Esos temas de la realidad social, en torno a la edu-cación, se manifiestan en la insatisfacción con el sistema o al menos con el status quo, y los jóvenes, así pospues-tos, entienden consciente y subconscientemente que las instituciones políticamente establecidas no les brindan oportunidad de representación, por lo que resultan procli-ves a la manipulación demagógica contra lo establecido, cuando no convencidos para promover el cambio.

Otro aspecto fundamental de la inconformidad ciudadana es la brecha entre el campo y la ciudad, que se manifiesta por el hecho de que las aspiraciones comunales y de desarrollo regional no tienen canales para hacerse valederas ante la acción del Gobierno, lo que debe ser recuperado no solo por la institucionalización de la regionalización sino también por un nuevo sistema de elección de diputados.

No me voy a extender más en las consideraciones relacionadas con las causas históricas, sociales y políticas que justifican el cambio institucional para promover la equidad mediante la eficiencia de los Poderes públicos,


pues estos temas, como justificantes del cambio o reconocimiento sobre la existencia de la ingobernabilidad, han sido estudiados por intelectuales de las ciencias políticas, tanto extranjeros como nacionales, en nuestro medio están los trabajos de Constantino Urcuyo, Manuel Ventura, Flacso, los de muchos académicos, incluso de don Francisco Antonio, así como las revelaciones de los informes sobre el Estado de la nación, que representan un rico material para reflexionar sobre estos asuntos.

Hay, sin embargo, otros aspectos pragmáticos de la dinámica del poder que también conducen a justificar modificaciones políticas para articular más eficientemente el Legislativo y el Ejecutivo, en procura de este concepto a su vez tan añejo y actuado que es el bien común.

En el ejercicio del presidencialismo patriarcal, donde se conjugan a veces la prepotencia gamonalesca del gobernante con su respeto formal al sistema jurídico político, se producen tensiones entre ministros de Estado y entre estos y el presidente, porque se carece de un adecuado sistema para hacer valer las competencias de las diversas carteras y por la debilidad institucional que todavía afecta el Plan Nacional de Desarrollo en los diversos gobiernos, a pesar de que este problema se quiso superar con la Ley de administración financiera y presupuestos públicos.

Es este el punto en que hay que comprender que la rendición de cuentas debe ser dinámica y mucho más rica que un mero examen sobre la probidad de los funcionarios públicos.

Es por esto que, aprovechando esta oportunidad, quiero abogar para que antes de cada elección presiden-cial deba presentarse bajo metodología rigurosamente

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regulada el Plan Nacional de Desarrollo que cada parti-do y su candidato propongan para el cuatrienio siguien-te, el cual deberá inscribirse formalmente ante al Tribunal Supremo de Elecciones que, a su vez, lo remitirá a la Asamblea Legislativa, de manera que, desde el primer momento, el Poder Legislativo conozca el marco concep-tual administrativo y político que se propone desarrollar el nuevo gobierno.

Como complemento de esta medida, debe establecerse que la administración inicie con la Asamblea Legislativa en período de sesiones extraordinarias, de tal manera que al tener la iniciativa exclusiva de la ley, el Ejecutivo puede proponer las reformas presupuestarias conducentes a la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.

La práctica ha demostrado que dada la multiplicidad de controles que gravitan sobre el gasto público, la concepción anualizada del presupuesto resulta muy limitante en la práctica gubernamental, para lograr los objetivos del gasto, por lo que sugiero que el presupuesto sea por bienios, de manera que el gobierno elabore dos presupuestos durante su administración, uno inicial y otro a medio período, y autorice niveles racionales de flexibilidad en el gasto, que permitan responder a las urgencias de la realidad nacional.

Estas reformas deben complementarse con la designación de un ministro coordinador o primer ministro, que sea el responsable de concurrir mensualmente a la Asamblea Legislativa para hacer efectiva la rendición de cuentas e informar sobre el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y los obstáculos que pudieran haberse producido así como sobre las justificaciones de modificación al Plan, respondiendo a las interpelaciones de los diputados hasta por dos días hábiles. Sin perjuicio


de formular advertencias al ministro coordinador, cada seis meses la Asamblea hará una evaluación del cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo y podrá emitir un voto de censura que acarreará la remoción del ministro coordinador y que generará el deber del presidente de la República de hacer el nuevo nombramiento y la reestructuración del gabinete.

Como el gasto y la inversión pública deben ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo, un consejo nacional de inversiones, compuesto por ministros coordinadores sectoriales, definirá las prioridades y le recomendará al presidente la asignación de recursos y endeudamiento. Bajo este sistema, cuya detallada visón excede los límites de tiempo de este debate, el presidente conserva la figura preponderante, manteniendo características esenciales del presidencialismo y la Asamblea, bajo conceptos de rendición de cuentas y control político, ejercerá una presión institucionalizada sobre el Ejecutivo para el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.

Para que el Poder Ejecutivo pueda asumir su rol territorial, por medio de la elección por distritos electorales, al mismo tiempo que reprime la presión aristocratizante del ditaneralismo.

Es indispensable aumentar el número de diputados, para que la lista nacional pueda ser de veinte plazas y el territorio del país se divida en cincuenta y siete distritos electorales, cada uno de los cuales elegirá un diputado.

Estimo que para esto puede recuperarse para el Ejecutivo el concepto de calificación de proyectos de especial interés nacional, con ciertas limitaciones, a fin de que no se asfixie la iniciativa de los diputados.

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Se entiende que los proyectos así calificados deben ser congruentes en razón de la materia; tales proyectos se cursarían por la vía rápida o privilegiada, pero la Asamblea, por dos tercios de sus miembros, puede separarse de la calificación del Ejecutivo, caso en el cual los proyectos se cursarán por el procedimiento ordinario de tramitación.

Es un deber ineludible acometer la tarea de la reforma integral del Reglamento de la Asamblea. Me permito recordar que bajo el expediente N.º 11.883, presenté el trabajo de una comisión de expertos para regular los procedimientos sobre todas las competencias de la Asamblea; en ese planteamiento se incluyó el concepto de que el tiempo para la intervención de los diputados, en la discusión de proyectos, se asignará a las fracciones, que a su vez deberán hacer la selección de expositores u oradores.

Los plazos o términos para la tramitación de proyectos deberán ser de estricta observancia y el término para dictaminar solo podrá ser prorrogado por acuerdo del Plenario, aprobado por mayoría calificada. Para mantener el equilibrio entre los Poderes, debe dotarse al Ejecutivo de la potestad de pedir al Tribunal Supremo de Elecciones la elección adelantada de diputados, cuando la Asamblea no resuelva dentro del plazo reglamentario sobre proyectos calificados de especial interés nacional. Esta medida presionará la búsqueda de consensos y disminuirá el irresponsable filibusterismo dilatorio.

Al incrementarse el número de diputados, se favorecerá la especialización, de modo que los diputados serán designados para las comisiones por los cuatro años de su mandato, y será permitida la permuta que se dé a solicitud del jefe de fracción respectivo o por iniciativa del propio diputado, en caso de conflicto de intereses; en


todas las comisiones se respetará la proporcionalidad de la representación por partidos.

La reelección de los diputados o la carrera parlamentaria deberá permitirse mientras el mandato del Ejecutivo y Legislativo sea de cuatro años; no estimo necesaria la elección de medio período; mas, si en vez de cuatrienios fueran sexenios, resultaría conveniente la renovación de la Asamblea por mitades en elecciones de medio período.

Muchos aspectos de esta exposición son temas comunes ya tratados, pero también podrán ser ampliados, y estoy seguro que apenas he logrado mencionar lo que considero temas esenciales de la reforma.

Al escuchar al ex diputado Malavassi, me percaté de que se me quedó en el tintero referirme al punto de la oportunidad de la reforma política.

Quiero decir que a mí, en el orden práctico, me pa-rece demasiado abrupto pasar de un presidencialismo pa-ternalista, como el que aún hoy tenemos, a un parlamen-tarismo radical; creo que, además, la imagen y la reputa-ción que lamentablemente tiene en Costa Rica la Asam-blea Legislativa -y no me refiero a esta, también a las que yo pertenecí y a la que perteneció don Federico- no tiene en estos momentos políticos y sociales la mejor condición para dar la confianza del paso a un régimen parlamenta-rio. Por eso, creo que las reformas que he mencionado en esta exposición ayudan a una transición que podrá condu-cir, según la madurez en que administremos las reformas a un régimen parlamentario un poco más adelante. Gra-cias, don Federico, por permitirme cumplir esa parte de la tarea.

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Debo a usted, señor Presidente, al licenciado Malavassi y al distinguido auditorio, mis excusas por no haber abordado el tema del parlamentarismo versus el presidencialismo, no puedo ante ustedes, que son doctos en la ciencia política, hacer gala de preciosismos académicos que rebasan los ámbitos de mi cultura política.

Acepté participar en este evento por considerar que mi paso por esta Asamblea, primero como diputado de la oposición, luego como diputado de gobierno y, finalmente, como presidente de la Institución, sumado a mi experiencia como ministro de Planificación y de la Presidencia, me permite exponer ante esta distinguida audiencia el fruto de mi modesta experiencia, sin más pretensión que la de contribuir a estas reflexiones, que con tanta responsabilidad y vocación política auspicia usted, señor Presidente de la Asamblea.

DIPUTADO FRANCISCO ANTONIO PACHECO FERNÁNDEZ, MODERADOR:

Los dos participantes disponen de cinco minutos más para hacer una réplica o complementar, de alguna manera, lo que se ha dicho aquí.

Para comenzar, voy a darle la palabra a don Federico Malavassi.

LICENCIADO FEDERICO MALAVASSI CALVO:

Quisiera abordar algunas cosas atinentes a una posible instauración o formación de un camino hacia el parlamentarismo.


El primer tema es el de la elección de diputados. Yo propondría la reelección de los diputados, o sea, la posibilidad de que el diputado haga carrera. Si el Ejecutivo puede pedir al Tribunal Supremo de Elecciones que disuelva el Parlamento, como propuso la reforma Rodríguez, pero el Ejecutivo se queda y el diputado no es reelegible, tendríamos un rebaño.

Posiblemente, el hijo de mi madre se iría tranquilo para la casa, pero hay algunos que no soltarían la chamba y estarían dispuestos a cualquier cosa, hasta a votar a favor de cualquier proyecto del gobierno. Por eso me parece que las reglas del juego deberían ser: señor Presidente, si usted quiere que nos vayamos a la casa, nos vamos todos a la casa y todos podemos volver, sometámonos a elección. Pongo esto como ejemplo, no para atacar las propuestas de don Danilo, sino para indicar que una de las magias del parlamentarismo es que se van todos. Claro, en el régimen francés hay un tema con la bicefalia, que podría ser medio desleal con las reglas básicas del parlamentarismo.

En cuanto a la elección de diputados hay distintas modalidades. Hay listas, propuestas individuales, diputados nacionales. Como dije, Holanda e Israel son un solo circuito electoral; la existencia de un solo circuito electoral, con la posibilidad de listas, lo que hace es favorecer a los partidos minoritarios, pues favorece que las minorías puedan elegir representantes.

El sistema de circuitos cerrados, con una única elección, normalmente favorecerá a los partidos mayoritarios. Aunque no se trata de un país parlamentario,

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cito el ejemplo de los Estados Unidos, en que sale solo un representante por circunscripción. Allí sería impensable que un partido minoritario pueda derrotar a los dos grandes y tener un congresista o un senador.

Por tanto, me parece que el sistema de listas fa-vorece la existencia de partidos minoritarios, lo cual, en mi criterio, perfecciona la democracia y la representación, que es uno de los conceptos elementales en un parlamen-to: el poder representativo.

De paso, se refiere don Danilo al tema del desprestigio de la Asamblea Legislativa - no lo estoy atacando, don Danilo, lo estoy usando de muestra. Dice don Danilo que él ha sido “diputado de oposición” y “diputado de gobierno”. El Gobierno de la República lo ejercen tres poderes, el Legislativo, el Ejecutivo, y el Judicial. Y el Primer Poder de la República es el Legislativo. O sea, los cincuenta y siete diputados son diputados de gobierno. Mas por alguna razón nos han enseñado a descalificar a los que no son del mismo partido político del Poder Ejecutivo. A veces el Poder Ejecutivo llega como por casualidad, porque sacó un votillo más del cuarenta por ciento y sin embargo algunos dicen: “es que soy diputado de gobierno”.

Yo me cansaba de decirle a todos: “No, ¡que el gobierno somos todos!”. Quizá aquí, en este tema, comienza el problema.

Cuento la siguiente anécdota para ilustrar el asunto. Alguna vez el Presidente legislativo González, que manejaba caprichosamente la Presidencia, como algunos estaban rompiendo el quórum -y aclaro que no fui yo, era por la elección de la Contralora- entonces él


decretaba receso antes de que salieran a romper el quórum y decía: “Volvemos a la siete de la noche y me reservo el derecho de adelantar la convocatoria”. ¡Era una completa estulticia!. A las siete de la noche hicieron intento de volver a romper el quórum y dijo algo así como: “… receso hasta las once de la noche y me reservo el derecho de volverlos a convocar antes.” Entonces, luego de tal abuso, no sabíamos si irnos para la casa o no. Yo empezaba mis labores muy temprano: en realidad, con la bendita Comisión del pacto fiscal. Doña Gloria Valerín y doña Aida Faingezicht, indignadas por la situación, y pensando que no podíamos salir a comer y que algunos tenían la oficina lejos, que no teníamos qué hacer y que, además, si nos poníamos a leer nos dormíamos pues en realidad estábamos cansados, propusieron que trajera la guitarra. Y me trajeron la guitarra y nos pusimos a cantar. Todavía me parece que era una buena manera de aprovechar el tiempo, pues dicen que quien canta sus males espanta. Me pareció lo más sano y constructivo cantar en grupo, demostrar que podíamos hacer algo bonito. Ello, por supuesto, eso indignó al presidente González, quien mandó a llamar la prensa. Y la prensa, ¡dale con que habíamos agarrado el Plenario de vacilón! -la verdad es que no era vacilón, estábamos cantando- y la prensa, que a veces no sabe hacer prensa, “un vox populi”, que es preguntarle al primero que se encuentra qué opina de la situación, aunque no esté informado, y una señora dijo: “es que los diputados deberían hacerle caso al gobierno” (vox populi).

Yo creo que esa señora resume lo que mucha gen-te piensa, que los diputados no son parte del gobierno.

Ciertamente, son el Primer Poder de la República.

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En un sistema parlamentario queda clarísimo, porque el gobierno sale del parlamento, es como un mandato. Estimo que, mientras nosotros no ennoblezcamos la función legislativa, no vamos a entender lo que es el gobierno. La verdad es que al diputado le examinan si usa cupones o si no los usa; si tiene secretarias o si no las tiene; que si habla mucho o poco. ¡Es el colmo! … si hablar es exactamente ser un parlamentario. Yo no sé qué espera la gente que hagan los diputados y hay una falta de formación política y democrática.

Mientras no resolvamos ese problema, no vamos a resolver otros. El Presidente de la República no es ni un salvador ni un rey, ni gobierna en solitario ni juega solo, sino que tiene la obligación de rendir cuentas; tiene obligación de hacer una serie de actos, de conformidad con las leyes, en función de rendir cuentas al Poder Legislativo. Me gusta mucho pensar en la figura del Presidente como un gerente y en la del Parlamento como en una junta directiva. El presidente, cuando jura cumplir la Constitución y las leyes, debe entender que debe actuar dentro del marco jurídico y no salir después a decir “que cambie la ley para poder hacer lo que yo quiero”. Me parece que es una norma elemental no poner la carreta delante de los bueyes, sino que los bueyes jalen la carreta, sin que le esté diciendo buey a ningún diputado.Gracias.

Danilo Chaverri Soto

Me agrada coincidir con don Federico, en cuanto a la necesidad de hacer las reformas necesarias para la reelección de los diputados, independientemente de que esa reforma sea en un contexto más o menos profundo.


Este país tuvo reelección de los diputados hasta la Constitución del 49, creo, y tuvo muy buenos resultados. De modo que en ese punto tenemos una coincidencia importante y, por supuesto, concuerdo con él en que si el presidente de la república va a tener la posibilidad de solicitar elecciones adelantadas del parlamento, es un contrapeso muy importante la reelección de los diputados.

Yo creo que, por supuesto, me he expresado aquí no en el lenguaje académico de precisión para el concepto de gobierno; todavía me queda algo de las lecciones de don Eduardo Ortiz, el eximio jurista nacional, para tener bien claro lo que es el gobierno. En la práctica, la gente común en este país -si tengo que disculparme por haber hablado en este foro como gente común, me disculpo- asocia la palabra gobierno al Ejecutivo, y cuando se habla de diputados de gobierno se refieren a diputados afines al Poder Ejecutivo.

Lo que ocurre es que los diputados han visto erosionado su prestigio, el prestigio de la institución parlamentaria, por la falta de resolución oportuna. En estos tiempos ya no tenemos las largas tardes para los discursos alambicados, humorísticos o interminables; estamos en un mundo que corre a unas velocidades impresionantes, y si no tenemos la capacidad de responder a esas urgencias en la emisión de la ley, en la adopción de los cambios legales que requiere la tecnología, en la solución de temas como los empréstitos para el desarrollo, entonces nos quedamos atrás.

A mí me parece que gran parte del descrédito legislativo, dejando de lado los pecados menores -aunque muy detestables los diputados que han abusado en

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el pasado de los beneficios o hasta de su pasaporte- consiste en que la Asamblea se desacredita porque el país siente que no responde a las urgencias del desarrollo nacional, y entonces lo que podamos hacer para forzar entendimientos, no para forzar convicciones, para forzar la solución de las cosas, será de mucha importancia.

Considero que la credibilidad de la institución parlamentaria, en este momento, no tiene la solidez suficiente para que pueda delegarse en ella la formación del gobierno, al prescindir del sistema de elección de presidente. Asimismo, considero que los cambios por los que he abogado esta tarde marcan una transición y van a permitir a la Asamblea merecerse la confianza, para que quizá, en algún momento, se llegue a un gobierno parlamentario.


Diputado Francisco Antonio Pacheco Fernández:

Se supone que venimos a escuchar y a aprender, mucho más que a dar nuestros puntos de vista; sin embargo, conviene hacer algunas reflexiones de síntesis.

Lo primero que yo señalaría es que el parlamentarismo es una idea que tiene grandes posibilidades y que deberíamos continuar esta reflexión, es más, la vamos a continuar con otros invitados. Nuestros expositores de hoy, aun cuando no dejan de manifestar algunas reservas en relación con la posibilidad del parlamentarismo, tampoco nos han cerrado la puerta y ven aspectos positivos en esta idea que, según parece, debería convertirse en realidad.

Llamo la atención sobre un hecho. Hay elementos del parlamentarismo tan llenos de sentido común, que, de cuando en cuando, comienzan a abrirse camino más allá de las disposiciones constitucionales; y yo puedo señalar dos: uno es que la actual Asamblea Legislativa, en ciertos períodos, ha tenido un número abundante de visitas de ministros que han venido a dar sus puntos de vista a la Asamblea. Que esto ocurra siempre en medio de polémicas de importancia secundaria, pues algunos dicen que debió haber sido ese día y no otro, que debieron haber sido forzados a venir en lugar de hacerlo voluntariamente, carece de importancia. Dejemos de lado esos matices, y centrémonos en el hecho de que han venido. Yo diría que, sobre todo durante el primer año, muchas de las intervenciones fueron muy interesantes, realmente nos permitieron enterarnos de lo que está pasando en los ministerios y de muchos de los problemas nacionales.

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Esta forma de relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, obviamente no constituye una forma de parlamentarismo. Dibuja, sin embargo, nuevas perspectivas en ese sentido.

La otra es que ya hemos tenido varios gobiernos en los que el ministro de la presidencia prefigura, de alguna manera, al primer ministro. Se puede percibir en este Gobierno y fue muy claro en la administración de don Daniel Oduber, gracias a la participación de don Carlos Manuel Castillo, quien tuvo un peso extraordinario dentro del gobierno como ministro del ramo.

Lo anterior es una prueba de que hay cierta lógica en adoptar elementos del parlamentarismo y, por supuesto, como fue señalado aquí muy bien, hay que buscar la forma de comunicar esos dos elementos fundamentales para el funcionamiento de la República: el Ejecutivo y el Legislativo. En cuanto a la coordinación, don Federico Malavassi puso énfasis en que debe lograse de manera más perfecta, y el parlamentarismo abre posibilidades importantísimas.

Ahora, veamos el asunto del así llamado presidencialismo puro. No me atrevería a decir que nuestro presidencialismo sea impuro, porque una expresión así, podría resultar descalificante. Pero está muy lejos de configurar los elementos clásicos del presidencialismo. Y no por unas pobres funciones que le corresponden al Consejo de Gobierno o por la interpelación de los ministros, sin resultados efectivos, claro que no. Lo que hace atípico nuestro presidencialismo es el exceso de controles que existen en el sistema costarricense, los cuales se han ido agregando hasta convertirse en un marco cerrado que restringe la acción del Estado, sobre todo la del Poder


Ejecutivo. Como se dijo aquí, el sistema de controles afecta mucho más al gobierno que a las instituciones autónomas, auque también tengan sus restricciones.

Estamos muy lejos del período en que se podía decir que el presidente era un rey con plazo; hoy en día se han reducido sus prerrogativas, típicas de otras etapas de nuestra historia.

¿Cuál sería la solución?, ¿parlamentarismo puro? No existe el parlamentarismo puro, existen distintas versiones del parlamentarismo y quizá algún día podríamos -ojalá que no sea muy lejano- configurar una forma de parlamentarismo equilibrado con elementos más ajustados a la realidad costarricense.

La otra interrogante es cómo llegar al parlamentarismo. ¿Se debe ir introduciendo elementos poco a poco? Una buena idea sería comenzar por una reforma del Parlamento, como un primer paso. Eso aquí fue planteado por los expositores y me parece que es un excelente hipótesis de trabajo a tomar en cuenta en el futuro.

Yo pienso que Costa Rica tiene que seguirse planteando este asunto teóricamente, pero, como señaló don Danilo Chaverri, no podemos postergar indefinidamente una reforma política que se hace necesaria. Lo peor que le puede pasar a un país es acostumbrarse a vivir con ciertos problemas y defectos de manera indefinida, pues a la vuelta de la esquina, cuando menos lo pensemos, puede surgir una crisis, y sería lamentable que no nos hubiéramos preparado para enfrentarla; creo que ese es uno de los cometidos que debemos proponernos quienes tenemos responsabilidades políticas. El objetivo en este

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momento debe ser arreglárnoslas para prever el futuro del país, de manera que concibamos por adelantado soluciones prácticas a las crisis. Solo así seremos capaces de lograr que este país salve la convivencia de su gente de manera tan positiva como lo ha hecho, a pesar de todos los problemas sociales, de integración, y tantos más, que también enunció don Danilo Chaverri.

Hay dos preguntas, una me la dirigieron a mí; la otra no, pero las preguntas tienen una virtud extrañísima. Una es de Mónica Acosta y la otra es de Carlos Rojas, y Carlos Rojas, en algún sentido, con su pregunta, le contesta a Mónica Acosta.

Dice Mónica Acosta: ¿Cuáles son los factores polí-tico-institucionales del sistema presidencial costarricense, que hacen inducir a la necesidad de parlamentarizar?, es decir, ¿cuáles son las disfuncionalidades que se podrían mejorar con el parlamentarismo?

Muy buena pregunta; podemos plantearla en otras palabras, empleando la expresión de un profesor mío, un verdadero maestro: ¿y esto de del parlamentarismo de qué mal cura?

Carlos Rojas da una respuesta con su pregunta: ¿Y por qué no formar una buena coalición gubernamental, en donde los diputados y demás integrantes del Gobierno solucionen proyectos, propuestas, un norte establecido y no desgastarse sin soluciones realmente beneficiosas para Costa Rica y sus habitantes?

Por supuesto, la primera pregunta no se agota en este tema, pero me parece que uno de los asuntos fundamentales es el de la coalición.


Costa Rica está marcando ya una tendencia - casi podríamos considerarla como consolidada - de mayorías muy exiguas en las elecciones para presidente y mayorías minoritarias en el Parlamento; entonces, para gobernar deberíamos tener un sistema que, precisamente, propicie la coalición.

En primer lugar, las coaliciones, con razón o sin ella, han sido estigmatizadas en Costa Rica. Si estuviéramos obligados por imperativos institucionales a establecer una coalición, se conjuraría ese estigma. El parlamentarismo obliga a formar coaliciones, queramos o no. A menos que un solo partido alcance una enorme mayoría.

La otra cosa es que una coalición para gobernar no se produce al azar, es decir, “vamos a ver qué nos sale”. Una coalición para gobernar tiene que resolver, primero, cuáles van a ser los temas comunes por los cuales se va a luchar, y ahí hay un control interno de los partidos que forman la coalición que garantiza un rumbo adecuado de todos los integrantes en cierta dirección.

He visto el fenómeno del así llamado “G-38”, al que pertenecemos don Mario Quirós y yo; es una especie de coalición, que no termina de ser coalición ni deja de serlo. ¿Qué es lo que ocurre? Si hubiera sido planteada para gobernar el país, tendríamos que haber resuelto una serie de cosas a priori; habría integrantes de los distintos partidos en el gobierno y no estaríamos resolviendo cada mes, cada quince días, cómo nos ponemos de acuerdo o no nos ponemos de acuerdo sobre el tema del momento, sino que estaríamos de acuerdo en principios generales que orientarían las decisiones circunstanciales. Vean qué gran beneficio se derivaría del parlamentarismo.

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Por otra parte, cuando vienen las elecciones y resulta que se gana por quince o veinte mil votos, hay que examinar cada papeleta, y surge la gran discusión en torno a si la manchita está corrida o no lo está. Pareciera lógico que se permita efectuar votaciones fuera del territorio nacional. Sin embargo, en las condiciones actuales, ya veo a todo el país esperando que lleguen los votos de Los Ángeles, California, para saber quién ganó las elecciones. es una cosa que a mí me da miedo, con el perdón del Tribunal, que me parece que simpatiza con esa idea. En cambio en con un sistema parlamentario el voto nacional pasa a segundo término y el tema es cómo se eligen los diputados.

Lo importante es cuántos diputados se eligieron en el Parlamento, y ahí no hay zonas oscuras: o se tienen veinticinco, o treinta, o treinta y ocho, y el gobi er-no debería formarse por una coalición sólida, en la que podrían participar varios partidos o solo dos, o uno, si llegara a tener una mayoría muy aplastante. Así que a mí me parece que el sistema puede venir a ayudarle al país para que salga adelante; lo anterior por no hablar de otros aspectos que tienen que ver con el buen funcionamiento de la democracia.

Agradezco a los participantes; creo que ha sido un debate enriquecedor y que van a salir ideas. Ojalá lleguemos a ponernos de acuerdo sobre cómo avanzar en dirección al parlamentarismo, al menos, si no es posible aún llegar a él, que sería en el fondo a lo que deberíamos aspirar.


FORO: PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA, EN BUSCA DE LOS NUEVOS ACUERDOS SIN LOS

VIEJOS TEMORES1


Hemos organizado una serie de foros, este es el segundo de ellos. Han surgido discusiones, ha habido conversación más bien, sobre el tema del parlamentarismo. El de hoy tiene, específicamente, el título de “Parlamentarismo en Costa Rica, en busca de los nuevos acuerdos y los viejos temores”.

Claro, los expositores tienen toda la posibilidad de referirse a este asunto en términos muy generales, no necesariamente circunscribirse de manera precisa a esa frase pues se trata, más bien, de un punto de partida inspirador y no de un límite para la formulación de sus apreciaciones.

Pensamos que este es un gran tema y, oportunamente, esta misma noche, me referiré un poco más en extenso a mis ideas al respecto. Como en ocasiones anteriores, estamos convocando gente de distintas posiciones, de distintas tendencias para poder enterarnos qué es lo que se piensa en Costa Rica al respecto, qué es lo que piensan las personas más notables, más ilustradas sobre un asunto que, según me parece, tiene estribaciones prácticas y que va ligado a la sobrevivencia de la vida democrática en Costa Rica y, sobre todo, de la vida democrática institucional, si es que podemos separar esos dos términos.

1 Foro celebrado en el Salón de Expresidentes de la Repú-blica, en la Asamblea Legislativa, el jueves 24 de julio de 2008. 2 Presidente de la Asamblea Legislativa.

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Tenemos aquí a dos juristas reconocidos, a dos figuras importantes de la vida nacional, que no requieren presentación particular, puesto que todo el mundo los conoce y sabe que se han destacado en muchos sentidos en la vida costarricense. Como si fuera poco, son excelentes conocedores de los temas constitucionales. Yo les voy a dar la palabra, si quisieran ocupar el podio, encantado, nos parece que depende del gusto de cada uno, pero es apropiado hacerlo. Vamos a comenzar por don Rodolfo Piza Rocafort, a quien le pido sin más preámbulo que nos dé sus observaciones e ideas sobre el tema.

102 Rodolfo E. Piza Rocafort

GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA, PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMO

Y SISTEMA POLITICO EN COSTA RICA1

Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort2

La importancia de la gobernabilidad democrática y su relación con los sistemas de gobierno

1 El presente ensayo, corresponde a la versión escrita de la charla sobre el tema en la Presidencia de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, en agosto del 2008. 2 El Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort, es Director del Proyecto Cumple y Gana: Fortalecimiento de los derechos laborales en Cen-troamérica y República Dominicana, ejecutado por Funpadem y Abt Associates Inc., desde el año 2003. Es abogado y consultor jurídico. Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica (con énfa-sis en Derecho Público), “Especialista en Derechos Humanos” por la Universidad Complutense de Madrid, Doctor en Derecho por la Uni-versidad Complutense de Madrid. Autor de 7 libros sobre Responsa-bilidad del Estado, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Organización Territorial del Estado, Igualdad de Derechos, Seguridad Social, Principios Constitucionales y uno de cuentos: A la Orilla del Te-lire; así como de una treintena de artículos monográficos publicados en Revistas Especializadas o en Libros Colectivos. Ha sido Asesor Parlamentario en la Asamblea Legislativa, Investigador del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Vicepresidente de la Orga-nización Universitaria Interamericana (OUI), Director de Reforma del Estado en Costa Rica (Mideplan), Embajador Alterno ante las Nacio-nes Unidas (New York), Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, Presidente del Consejo Centroamericano de insti-tuciones de Seguridad Social, Profesor de Derecho Público (Adminis-trativo, Constitucional y Derechos Humanos), Vicerrector y Canciller de la Universidad Autónoma de Centroamérica, así como profesor de postgrado de la ULACIT y de la UNED. Ha sido Presidente de la Asociación Nacional de Fomento Económico, Premio Nacional de En-sayo Aquileo J. Echeverría y ostenta dos premios literarios más (Luis Demetrio Tinoco y Fernando Coto de la UACA). Le correspondió co-ordinar la Comisión Presidencial para la Reforma del Sistema Político en 2001.

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¿Debe Costa Rica replantearse su sistema de representación política?

Sí, Costa Rica debe replantearse su sistema de representación política. Pero no tanto porque el Poder Ejecutivo es débil o porque el Parlamento también lo es, sino porque la operación vigente de nuestro sistema político, desfasado de la sociedad, responde a un diseño que dificulta la gobernabilidad democrática.

Y dado que la “gobernabilidad democrática” es esencial para avanzar en el desarrollo y para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, la reforma de nuestro sistema político es también esencial. Y ello porque la “ingobernabilidad” de nuestro país, está ligada al diseño institucional y no depende (ni debe depender) de la presencia o ausencia de “líderes”, capaces de sortear sus limitaciones inherentes.

Necesitamos un poder ejecutivo y un parlamen-to que funcionen y que, sobre todo, asuman su respon-sabilidad política, del primero frente al parlamento y del parlamento frente a la sociedad. Para que ello ocurra, es necesario avanzar hacía algún modelo de sistema parla-mentario (o semiparlamentario o semipresidencial), a con-dición de que la construcción del mismo sea coherente y garantice el ejercicio democrático, legítimo y responsable del poder.

La “gobernabilidad democrática”Índice de Democracia y Gobernabilidad Democrática

A finales del año 2006, The Economist, la revista más influyente, publicó el Índice de Democracia en el mundo (Index of Democracy).3 Tal vez, el más comprensivo


y objetivo de los indicadores de democracia comparativa, dado que la calificación se obtiene de un conjunto muy amplio de indicadores (un total de 60) y de unos criterios de recolección (incluyendo encuestas, focus groups, etc.) y análisis bastante objetivos a partir de lo que un conjunto de pensadores políticos califica de elementos esenciales de la democracia y excluyendo, incluso, las que pueden calificarse de condiciones favorables (pero no esenciales) a la democracia, como la economía de mercado, el desarrollo económico y social y hasta las condiciones culturales.

Conforme al Índice de Democracia del The Economist, solamente dos países de la América Latina pueden calificarse de Democracias Plenas: Costa Rica y Uruguay. Otros 13 países se califican de Democracias Defectuosas (Flawed Democracies), 4 como regímenes híbridos (dudosamente democráticos) y 1 como No Democrático. En nuestro caso, sin embargo, apenas superamos la nota para pasar el examen democrático (8.04 sobre 10) y estamos ubicados a la cola de los países de plena democracia (de #25 entre 28, Uruguay aparece en el #27).

El índice se construye a partir de 60 indicadores agrupados en 5 grandes grupos: 1) proceso electoral y pluralismo, 2) funcionamiento del gobierno, 3) participación política, 4) cultura política y 5) derechos fundamentales y libertades civiles. Cada grupo tiene un conjunto de indicadores concretos (de 10 a 15), lo que permite calificar el grado y la salud de una democracia. En el caso de Costa Rica, tenemos alta calificación en 3 Laza KEKIC, The Economist Intelligence Unit´s index of democracy, edición especial, The World in 2007, London, The Economist, noviembre, 2006.

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lo que se refiere a proceso electoral y pluralismo (9.58 sobre 10) y a derechos fundamentales y libertades civiles (9.41 sobre 10), pero tenemos mediocre calificación en funcionamiento del gobierno (8.21 sobre 10) y más bien mala en participación política (6.11) y en cultura política (6.88).

De manera que nuestra democracia cojea en participación política, en cultura política y en funcionamiento del gobierno. Si estamos de primeros en América Latina (y en la cola de los países que se califican de Democracias Plenas), lo cierto es que ello es fundamentalmente por el alto nivel obtenido en materia de Libertades Civiles (“civil liberties”, calificación 9.11 sobre 10) y de “Pluralismo y procesos electorales” (calificación de 9.58 sobre 10), porque en Participación Política y en Cultura Política calificamos muy mediocremente (6.11 y 6.18 respectivamente) y apenas si superamos la mínima en Funcionamiento del Gobierno (8.21 sobre 10).

La razón de nuestras malas calificaciones en esas tres áreas de la definición democrática radica fundamentalmente en algunos aspectos que desmerecen nuestra tradición. Entre ellos, el aumento del abstencionismo en las elecciones generales (y eso que no toman en cuenta la participación raquítica en las elecciones de Alcaldes Municipales), la baja participación en los partidos políticos, la mala percepción de los partidos políticos (lo que es común a la América Latina) y de los políticos (en general). Una sociedad que participa poco en los grupos y partidos políticos y que incluso los rechaza aun más que a los políticos, no parece tener un compromiso fuerte con la democracia. Una sociedad que pide gobiernos tecnocráticos, por contraposición a los gobiernos de personas electas (políticos), o que hace difícil


la gobernabilidad, al permitir que los grupos de presión o las minorías impidan el ejercicio legítimo del gobierno, no califica bien en el índice de democracia.

El índice de democracia de un sistema político y constitucional, por otra parte, no está ligado únicamente a las condiciones de una sociedad determinada ni a su grado de desarrollo histórico, sino también al modelo político que lo rige.

El diseño constitucional e institucional, como he dicho, no solo debe permitir, sino que debe favorecer la gobernabilidad democrática y la adaptación de nuestra sociedad a las condiciones cambiantes del entorno (social, cultural, económico, internacional, político). En una democracia, es esencial que las mayorías puedan gobernar (tomar decisiones y aplicarlas voluntaria o coercitivamente), con respeto de las minorías y de los derechos fundamentales (constitucionales e internacionales).

¿Qué entendemos por “gobernabilidad democrática”

La gobernabilidad democrática es la capacidad de tomar decisiones, legislativas o administrativas, de acuer-do con los parámetros y las competencias constituciona-les, por parte de los representantes democráticamente electos (normalmente por el Presidente y su gabinete, por las mayorías en la Asamblea Legislativa o por los órganos de representación municipal, regional o estadual), de ahí su carácter “democrático”. La exigencia de representantes democráticamente electos y el cumplimiento de los pará-metros constitucionales, se deriva del carácter democrá-tico, lo que no niega la posibilidad de mecanismos com-plementarios (pero no sustitutivos) de democracia directa

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(referéndum, plebiscitos, consulta popular) o participativa. La capacidad de tomar decisiones (y de actuarlas o de imponerlas), se deriva de la gobernabilidad misma, pero ella no será democrática sino no se garantiza el respeto a los derechos fundamentales y a las minorías.

El concepto de “gobernabilidad democrática”, requiere algunas precisiones: la democracia supone un grado de (in) gobernabilidad posible, diferente del que puede predicarse de un modelo autoritario o totalitario. La adopción de un modelo de gobierno por la mayoría con respeto de las minorías (grandes y pequeñas) y de los derechos individuales en particular, supone algunas complicaciones aparentes a la capacidad de gobernar (de alcanzar e imponer metas sociales, económicas, políticas, etc.) por parte de los gobernantes. La discusión, renovación y decisión sobre quiénes deben ejercer el poder y cuáles son sus límites y sus fines, supone algún grado de dificultad, real o aparente, para la gobernabilidad. En una democracia, por tanto, la gobernabilidad exigible y posible, debe partir de sus propias condiciones y limitaciones inherentes.

Los costarricenses manifiestan un alto grado de aceptación del modelo democrático, a pesar de que desconfían de la capacidad de la democracia para mantener el orden, para tomar decisiones y para que el sistema económico y social funcione adecuadamente. Cierta ingobernabilidad, por tanto, existe (en la percepción social al menos) y se asocia, si hemos de hacerle caso a las encuestas, con el sistema político, pero la democracia es estimada y querida a pesar de ello. La consideración de ambas variables (crítica y compromiso con la democracia), supone la aceptación mayoritaria de la siguiente ecuación: alcanzar la mayor gobernabilidad posible dentro de las


condiciones de gobernabilidad (o de ingobernabilidad) consustanciales a la democracia.

La gobernabilidad supone, como dije, la posibilidad de alcanzar las metas realizables que quieren los ciudadanos, de acuerdo con las coordenadas de tiempo y espacio. La gobernabilidad que interesa a los ciudadanos no es, necesariamente, la que interesa a los gobernantes de turno, pero es evidente también que la viabilidad democrática implica la posibilidad de que los mandatos públicos de los electores puedan llevarse a cabo razonablemente por los mandatarios (en particular, por la mayoría legislativa y por el Poder Ejecutivo). La dificultad de que cada poder o institución del Estado, cumpla con los mandatos populares dentro del marco constitucional, es un problema de gobernabilidad que afecta a la esencia misma del modelo democrático, porque esa imposibilidad o dificultad, supondrían la sustitución de la decisión mayoritaria –democrática- por la decisión de grupos minoritarios, sin perjuicio de sus derechos constitucionales.

Desde ese punto de vista, en Costa Rica la toma de decisiones gubernamentales y de la mayoría legislativa, parecen hoy imposibles de alcanzar sin el visto bueno de las minorías legislativas y de los grupos de presión, lo que no es razonable en un sistema democrático y constitucional. Los grupos de interés y la sociedad en general, tienen un papel insustituible que cumplir en una democracia y hasta deben influir en las decisiones políticas, pero ni ellos, ni las minorías políticas o legislativas deben cogobernar, porque entonces ellos dejan de ser sociedad civil o alternativa al poder. Deben dejar gobernar, vigilar y controlar al poder, y prepararse para acceder a él o influir en sus decisiones y pueden, obviamente, persuadirlos de

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las decisiones correctas, pero no deben poder impedir o dificultar el ejercicio del poder y la toma de decisiones, cuando éstas se ejercen y se adoptan razonablemente (léase, constitucionalmente).

Tratándose de una gobernabilidad democrática, se deben cumplir la condiciones y los corolarios de la democracia: división de poderes, frenos y contrapesos, sustitución de las autoridades por medio de elecciones periódicas, libres y competitivas, controles de constitucionalidad y de legalidad, Estado de Derecho y responsabilidad de las autoridades, de los funcionarios y del Estado como tal, respeto de los derechos fundamentales (constitucionales e internacionales) de todos los habitantes, controles de equilibrio presupuestario, representatividad y respeto de los procedimientos y del debido proceso legal, etc.

Al mismo tiempo, se deben cumplir también las condiciones y corolarios de la “gobernabilidad” (constitucionalmente posible). Por tanto, las minorías y los grupos de presión o de interés de la sociedad civil, tienen legítimo derecho a esperar que se les escuche y que se les consulte, pero no deben impedir o retardar injustificadamente la toma de decisiones por la mayoría del pueblo (referéndum, consulta popular), o por las autoridades electas (Poder Ejecutivo) y por las mayorías legislativas, de acuerdo con el reparto constitucional de poderes y los procedimientos constitucionales. Para la defensa de los derechos fundamentales se debe acudir a las instancias de protección constitucional y jurisdiccional, pero una vez que las decisiones se adopten y se apliquen (sin perjuicio de los mecanismos especiales de consulta legislativa preceptiva o discrecional ante la Sala Constitucional).


El sistema democrático y constitucional, al menos en cuanto lo siga siendo, debe garantizar a todos los habitantes el respeto y cumplimiento del contenido esencial de sus derechos constitucionales. Por tanto, las limitaciones generales solo serán válidas en la medida en que respeten esos contenidos y se adopten “razonablemente” por los representantes democráticos y por las mayorías requeridas constitucionalmente para tomar esas decisiones. Pero esas decisiones deben poder adoptarse e imponerse en un tiempo razonable por esos representantes y, una vez adoptadas, deben reputarse válidas y ejecutorias, salvo que los órganos constitucionales o legales competentes (particularmente la Sala Constitucional y los tribunales de justicia, pero también otras instancias de control de legalidad, que no de oportunidad), las suspendan precautoriamente o las califiquen de ilícitas (inconstitucionales o ilegales) por violentar derechos fundamentales o procedimientos esenciales.

Cuando el sistema permite las violaciones de esos derechos o de los procedimientos constitucionales, o cuando impide o dificulta en extremo la toma de decisiones por los órganos democráticos competentes, el sistema atenta contra la democracia misma y sus condiciones esenciales. Por contrapartida, si los gobernantes no pueden tomar decisiones constitucionalmente válidas, porque los procedimientos o los mecanismos de tutela se lo impiden o se lo dificultan en grado extremo, la democracia se ve en un predicado y deja de existir y operar como tal. El primer síntoma, sería la apatía de los ciudadanos hacia el sistema, al percatarse de que su voto no es útil para la toma de las decisiones que les importan.

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Es verdad que la apatía (incluido el abstencionismo), puede ser provocada por múltiples razones y entre ellas que los gobernantes no cumplan sus mandatos (léase sus promesas de campaña o sus programas electorales), porque no crean en ellos o se desvíen de los mismos (lo que puede ocurrir, porque el ejercicio del poder tiende a distorsionar esos mandatos) o simplemente porque son materialmente (fáctica, económica o internacionalmente) imposibles de cumplir. En tales casos, el problema y la responsabilidad estarían en los mandatarios o en esas condiciones y no en el sistema; pero cuando los mandatos electorales no pueden cumplirse porque el sistema lo imposibilita prácticamente o lo dificulta en extremo, entonces la responsabilidad no será de los mandatarios ni de las condiciones materiales, sino del sistema mismo y la responsabilidad debe residenciarse ahí.

Lo que importa, en última instancia, es que el diseño constitucional e institucional permita y favorezca la gobernabilidad democrática. Es decir, que los representantes electos (o nombrados por ellos, de acuerdo con los cánones constitucionales) y las mayorías en el legislativo puedan gobernar (tomar decisiones y aplicarlas incluso coactivamente) con respeto de los derechos fundamentales y de las minorías y de acuerdo con los límites y procedimientos constitucionales.

A este propósito es esencial verificar que el sistema no violente las condiciones esenciales de la democracia. Los requisitos señalados por Giovanni SARTORI (¿Qué es la Democracia?), por Robert Dahl (Democracia, Una guía para los Ciudadanos, Madrid, Taurus, 1999), o por The Economist (Democratic Index, 2007), ciertamente pueden ayudarnos para alcanzar esa verificación.


Si no se respetan o se desdibujan esas condiciones esenciales, podrá alcanzarse la gobernabilidad, pero no será democrática. En el otro extremo, podrá lograrse el respeto formal de la democracia, pero se impedirá la gobernabilidad y con ello, la supervivencia de la propia democracia.

Condiciones de la Democracia (a propósito de Giovani Sartori y Robert Dahl).4

En las democracias a “gran escala” (un país, por ejemplo), se requieren las siguientes instituciones mínimas o requisitos constitutivos, conforme a DAHL y a SARTORI:

a) Cargos públicos electos,b) Elecciones libres, imparciales y frecuentes,c) Libertad de expresión,d) Fuentes alternativas de información,e) Autonomía de las asociaciones (incluyendo de las

organizaciones políticas, sindicales, empresariales, comunales, etc.),

f) Ciudadanía inclusiva.5

A esas condiciones habría que agregar, con SARTORI:

g) la existencia de una “difusión del poder”,6 y

4 Ver Robert DAHL, La Democracia. Una Guía para los Ciu-dadanos. Madrid, Taurus, 1999. La versión de SARTORI, no difiere en lo esencial, aunque utiliza otras categorías. Ver su obra: Giovanni SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, México, Taurus, 2003, págs. 38 y 39 (lo que está entre guiones al final no es del original). Ver, ade-más, Giovanni SARTORI, Ingeniería Constitucional Comparada, una Investigación de Estructuras, Incentivos y Resultados, 2da. Edición en Español, México, FCE, 2001. 5 Ver Robert Dahl, op. cit., págs, 99 y ss. 6 “El requisito político de la liberal-democracia es la difusión del poder: una difusión-dispersión apta para permitir el espacio y la

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h) un sistema donde se respete, al menos, la “propiedad protectiva”.7

Es decir, que el pueblo y los individuos puedan expresarse, actuar y organizarse libremente; que puedan elegir libremente a sus representantes o tomar libremente sus decisiones, sin imposiciones ni temores a sanciones y que pueden mantener ámbitos fundamentales de sus vidas, fuera de la acción del Estado (derechos fundamentales y libertades públicas, domicilio, propiedad y comunicaciones privadas, etc.).

DAHL y SARTORI distinguen, además, entre “requisitos constitutivos” (Sartori) o “condiciones esenciales” (Dahl) y condiciones favorables (no esenciales) a la democracia. Entre las condiciones esenciales, señala Dahl:

1. El control del poder militar y de la policía por parte de los cargos electos (entre los ejemplos que utiliza, por cierto, señala el de Costa Rica y lo contrasta históricamente con el resto de Centroamérica).

2. Valores democráticos y cultura política (frente a crisis severas y prolongadas).

3. Inexistencia de un control exterior hostil a la democracia.

tutela de la libertad individual” (SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, op. cit., págs. 334 y 336). 7 Recuérdese que SARTORI distingue entre “propiedad pro-tectiva” y “propiedad productiva”. Si la primera es esencial a la Demo-cracia liberal, porque “es necesario impedir la concentración acumu-lativa de un poder político-económico que permita al Estado, único prestador de trabajo, mandar hambreando” (op. cit., pág. 329); la se-gunda (la propiedad productiva), es apenas una “condición favorable” (pero no necesaria) a la democracia.


Hasta ahí los requisitos constitutivos y las condiciones esenciales según DAHL y SARTORI, a las que sumo, únicamente:

4. Que el diseño constitucional y el andamiaje insti-tucional permitan la democracia (y la adopción de políticas y acciones por el pueblo y sus represen-tantes –la “mayoría moderada” de Sartori-).

Si la población (los ciudadanos, o los electores, al menos), no pueden tomar libremente sus decisiones (en su vida privada o socialmente en el caso de mecanismos de democracia directa como el referéndum), o elegir libremente a sus representantes, sin sujeción a imposiciones ni temor a sanciones (del poder público o de grupos externos que fácticamente lo ostentan, v.g., terroristas, mafias), la democracia no es posible siquiera, porque se niegan sus elementos esenciales y definitorios.Por otro lado, si el diseño constitucional y el andamiaje institucional no permiten la operación práctica de la democracia, porque niegan la vigencia de los derechos constitucionales (límite con el que nacen y operan las democracias contemporáneas), o porque impiden la toma de decisiones y la ejecución de las mismas por las autoridades y representantes electos mayoritariamente por la población (lo que implicaría que la elección misma carecería de sentido); la democracia perdería su contenido esencial y no sería posible su existencia como tal. Sobre esto, volveré más adelante.

A esas condiciones esenciales, SARTORI y DAHL agregaban lo que llamaban las “condiciones que la facilitan” o simplemente condiciones favorables para la democracia. Entre ellas, este último autor señalaba la conveniencia de que exista un “débil pluralismo subcultural” y una “economía de mercado”.8

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Y por último, agrego a esas dos condiciones que Dahl califica de “favorables” (débil pluralismo subcultural y economía de mercado), la condición de que el diseño institucional (constitucional, jurídico y político) favorezca la gobernabilidad democrática. Es decir, que las mayorías puedan gobernar (tomar decisiones e imponerlas) con respeto a los derechos fundamentales y a las minorías y que, además, no se den vacíos de poder o distanciamientos excesivos de la sociedad con sus gobernantes electos, al operar bajo mandatos rígidos temporalmente hablando. Y aquí es donde aparece, según creo, la utilidad de un sistema parlamentario (o semiparlamentario), frente a un sistema presidencialista. Como he sostenido y sustento más adelante, las modalidades de parlamentarismo favorecen más a la democracia que las modalidades de presidencialismo, aunque es obvio que no son “esenciales” (conditio sine qua non) a la democracia, porque el presidencialismo es también una modalidad democrática.9

Lo que argumento, sin embargo, es que siendo el presidencialismo una modalidad democrática, difícilmente la favorece, al menos en las sociedades latinoamericanas donde el peso histórico del caudillismo (y del autoritarismo), distorsionó sensiblemente su operación histórica y práctica, en las mentes de nuestras poblaciones.

8 Sobre el tema, ver mi ensayo, PIZA ROCAFORT, Rodolfo, Régimen de Libertad y Sistema Económico, en Revista Acta Acadé-mica.

mica, UACA, #1, 1986 (disponible en Internet). Conviene, además de DAHL, repasar las obras de HAYEK, F., Los Fundamentos de la Libertad, Unión Editorial, Madrid, versión de 1973, Camino de Servi-dumbre, editado por la UACA, San José, Costa Rica, 1986. 9 Ver mi trabajo sobre “La Influencia de la Constitución de los Estados Unidos en las Constituciones de Europa y de América Latina” en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complu-tense de Madrid, 1990, Madrid, España.


Interesa, a este propósito, indagar si existe una correlación posible entre gobernabilidad democrática y sistema presidencialista o sistema parlamentario, lo que supone revisar las “formas de gobierno” democrático más comunes.

La gobernabilidad democrática en Costa RicaSeparación de poderes en nuestro país (cuatro grandes etapas):

A los efectos del tema que nos ocupa, la historia constitucional de nuestro país se puede dividir esquemáticamente en cuatro grandes etapas:

1. Siglo XIX: Presidencialismo caudillista o autoritario. Parlamento elitista y débil.

2. Constitución de 1871. Presidencialismo fuerte. Parlamento más representativo, pero débil.

3. Constitución de 1949. Presidencialismo atenuado en la Constitución, pero fortalecido en la práctica por creciente poder del Estado y del Presidente. Parlamento representativo fuerte, pero sumiso políticamente. El Ejecutivo tenía un poder convincente sobre sus legisladores y partidarios y disuasivo sobre la oposición al manejar el poder de las acciones económicas, sociales y políticas del país.

4. De 1989 en adelante. Se reforma la Constitución y se modifica el sistema de justicia constitucional. La Sala Constitucional restaura el modelo constitucional y modifica nuestro modelo de Estado fáctico. El presidencialismo se debilita y el parlamento se

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fortalece, pero éste sigue siendo inoperante y débil en sus actuaciones. La Sala Constitucional asume algunas tareas del parlamento y hasta del constituyente, pero también le devuelve poder (en otros ámbitos) a la Asamblea Legislativa (por el desarrollo práctico de los principios de reserva de Ley y de Legalidad). El reglamento legislativo y sus mecanismos de operación tradicional, sin embargo, le impiden asumir esas tareas de manera eficiente.

A este propósito, conviene que nos detengamos en las dos últimas etapas (3 y 4), ambas regidas por la misma Constitución, la del 49, pero que son, desde el punto de vista de la operación de nuestro sistema constitucional y político, sensiblemente distintas.

De 1949 a 1990, nos regimos por un Presidencialismo atenuado en la Constitución, pero fortalecido en la práctica por un creciente poder del Estado y del Presidente. El resultado fue un parlamento representativo fuerte (normativamente), pero en la práctica sumiso políticamente. Destaco, a este propósito, los mecanismos fácticos (y hasta “jurídicos”) de poder que tenía el Poder Ejecutivo (antes del 90) y que permitieron definir a nuestro sistema presidencialista de entonces, como una “Presidencia Imperial”:

– Regulación muy amplia de la vida en sociedad y reglamentación discrecional de las Leyes, producto de la ausencia de control efectivo de la “reserva de ley” (materias que solo por Ley pueden regularse) y de la “legalidad” (la Administración solo puede querer y actuar lo que quiere que quiera la Ley). La ausencia de mecanismos efectivos de control de legalidad, permitían al Ejecutivo legislar por Decreto,


puesto que los decretos incursionaban libremente en las materias aparentemente reservadas a la Ley, al punto que regulaban y limitaban libertades y derechos fundamentales de manera generalizada. Por el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y por la presunción de legitimidad de los Reglamentos ejecutivos, mientras no se demostrara la ilegalidad o inconstitucionalidad esos Decretos, ellos eran aplicables por muchos años. Se aplicaban incluso a la materia impositiva, tanto para decretar tasas impositivas discrecionales (v.g., impuestos selectivos de consumo, aranceles, etc.), como para exonerar a grupos y contribuyentes, también discrecionalmente. En lo único en que no se utilizaban generalizadamente los Decretos era en materia presupuestaria y en la aprobación de empréstitos internacionales (los que, en esos años, eran importantes).

– Ausencia de mecanismos efectivos de control de legalidad (contencioso administrativo) y de consti-tucionalidad (amparos y recursos de inconstitucio-nalidad). El control de legalidad, aunque vigente desde los años cincuenta y remozado desde los sesenta con la jurisdicción contencioso adminis-trativa, era un mecanismo lento (los juicios que se resolvían por sentencia definitiva, duraban un promedio que superaba los 8 años, sin contar el tiempo de ejecución), formalista y con múltiples cri-bas procesales, a lo que se sumaba la deferencia judicial (procesal y sustantiva) a favor de la Admi-nistración Pública. El amparo, por su parte, apenas si operaba para los pocos casos (menos del 10%) en los que la Administración Pública reconocía que se había equivocado o extralimitado; y el recurso

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de inconstitucionalidad era aún más limitado en su alcance y perspectiva. La presunción de constitu-cionalidad, la tradicional timidez y el temor del juez tradicional (del modelo continental, diría Cappe-lletti) y la exigencia de una mayoría de dos tercios para declarar la inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen, hacían del citado recurso un mecanismo inefectivo y excepcional que no intimi-daba ni al legislador ni al Poder Ejecutivo.

– Irresponsabilidad fáctica de los gobernantes (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley General de la Administración Pública, Código Penal, Control Social). Las citadas leyes, establecían (y establecen), amplias responsabilidades jurídicas de los gobernantes, pero en aquellos años eran prácticamente inaplicables, al menos para los funcionarios de alto y mediano rango. El control social (de la prensa en general y de algunos medios en particular), en todo caso, era mucho menor y no tenía el efecto intimidatorio que tiene hoy.

– Nombramiento fáctico de los puestos elegibles en las listas de su partido político (por el todavía candidato presidencial). Ese mecanismo político (y fáctico), aplicable a los partidos mayoritarios, daba al candidato que alcanzaba la Presidencia de la República, un mecanismo de control personal sobre los diputados de su bancada (normalmente mayoritaria, salvo en los períodos 58-62, 66-70 y, por motivos diversos, en el período 78-82). En el caso del período 74-78 (y en otro contexto, 94-98 y 98-02), aunque el partido del Presidente no contó con mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa,


sí contó con mayoría relativa, lo que le permitió negociar con grupos pequeños y alcanzar las mayorías necesarias en el Parlamento.

– Normas atípicas del Presupuesto, lo que le permitía aprobar o modificar leyes a la mayoría legislativa (aplicable únicamente cuando el partido del Presidente tenía mayoría política).

– Juego del Ejecutivo con las partidas específicas, lo que permitía al Ejecutivo premiar directamente a los diputados de su partido y a los de los demás que actuaran sumisa y consecuentemente con el Ejecutivo.

– Nombramientos discrecionales de funcionarios públicos en cantidades muy amplias, por virtud de la cantidad de puestos de confianza (policía, guardia rural, gobernaciones, servicio exterior, etc.), o de interinos removibles discrecionalmente, lo que incluía a decenas de miles de funcionarios públicos. De 20.000 a 30.000 funcionarios en un período de gobierno. Detrás del entusiasmo político de los partidarios en las campañas, había muchas veces un interés más concreto por conseguir un puesto o un trabajo en la Administración Pública, por virtud de la aplicación de un mecanismo parcial de “Spoil System”. Incluso, los Diputados sumisos con el Ejecutivo tenían una influencia decisiva sobre esos nombramientos (léase, cartas de recomendación convincentes).

– La exigencia de mayorías calificadas (dos tercios) para aprobar leyes (y procedimientos legislativos), eran excepcionales. El nombramiento de Magistrados, las regulaciones legislativas, por

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ejemplo, no requerían las mayorías calificadas de 2/3 que se exigen hoy.

– Los mecanismos de control de legalidad y de oportunidad sobre la Administración Pública eran limitados, inexistentes o inoperantes. La Contraloría era mucho más deferente con el Poder Político de la mayoría parlamentaria (a la que debía su nombramiento y reelección) y con el Poder Ejecutivo.

– El poder de convicción o de manipulación del Ejecutivo sobre grupos económicos, mediante una banca nacionalizada (controlada políticamente) y otras entidades (CODESA, CNP, IDA, controles de precios y de márgenes de utilidad, beneficios fiscales discrecionales, etc.), era muy amplio.

– El poder de convicción o de manipulación del Ejecutivo sobre grupos sociales (sindicatos, cooperativas, asociaciones, grupos de interés, personas de escasos recursos y beneficiarios individuales), era muy grande, por medio de la asignación discrecional de servicios y prestaciones sociales (Asignaciones Familiares, INVU para vivienda, IMAS para grupos más pobres, Pensiones del Régimen No Contributivo o pensiones de Guerra, acceso político a terrenos de reforma agraria, acceso privilegiado a los Cen-cinai, etc.).

– Los contratos de obra pública y de concesión de bienes o servicios públicos (líneas de autobuses, placas de taxi, zona marítimo-terrestre, etc,), eran otorgados discrecionalmente a los sectores más cercanos al poder ejecutivo, lo que le daba a éste


último, un poder fáctico muy amplio sobre esos sectores y sobre los mismos opositores.“Si no se le podía dar una diputación, se le daba una línea de buses”, confesaba algún exministro de la época.

– Los mecanismos disuasivos (de castigo) a los opositores independientes o intransigentes con el poder eran muy amplios y extensivos, aunque se utilizaron poco en la práctica.

– Muy pocos sectores podían sentirse independientes y actuar autónomamente frente al Poder Ejecutivo: de uno a tres medios de comunicación, algunos exportadores tradicionales, algunos sectores intelectuales y universitarios, los sindicatos de las zonas bananeras, los extranjeros protegidos por sus naciones (cuando eran poderosas), los diputados “nacionales” de oposición y pocos grupos más.

– Paradójicamente, en esos tiempos (incluso en épocas de crisis económica y social como en los años 80), la población confiaba más en los Gobiernos, en las instituciones públicas y en los partidos políticos, valoraba más la democracia, se interesaba más en la política, participaba más en las elecciones (no solo como electores, en más del 80%, sino también como miembros de mesa, como fiscales, etc.); los funcionarios públicos, además, cumplían y no dificultaban los programas y la política del gobierno electo y el Gobierno podía ejecutar razonablemente sus programas.10

10 De hecho, cada una de esas características otorga mayor puntaje democrático en el “Índice de la Democracia” del The Econo-mist. Ver, Laza KEKIC, The Economist Intelligence Unit´s index of

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Esa descripción, cambia a partir del año 1989 con la creación y operación de la Sala Constitucional, aunque al principio de manera apenas perceptible. La jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional restaura el sistema constitucional y modifica nuestro modelo de Estado fáctico. A partir de ella:

• El Poder Ejecutivo se debilita y el Parlamento se fortalece, pero éste sigue siendo inoperante y débil en sus actuaciones.11

• La Sala Constitucional asume algunas tareas del parlamento y hasta del constituyente, pero también le devuelve poder (en otros ámbitos) a la Asamblea Legislativa (por el desarrollo práctico de los principios de reserva de Ley y de Legalidad). El reglamento legislativo y sus mecanismos de operación tradicional, sin embargo, le impiden asumir esas tareas de manera eficiente.12

democracy, edición especial, The World in 2007, noviembre, 2006 (en adelante Index of Democracy); indicadores # 13 (capacidad del gobierno para determinar la política a seguir), 23 (subordinación del servicio civil a las políticas de gobierno), 25 (confianza en el Gobier-no), 26 (confianza en los partidos políticos), 27 (abstencionismo), 30 (participación en los partidos políticos y organizaciones cívicas), 31 y 34 (interés en la política), 36 (cohesión democrática), 40 (capacidad de la democracia para mantener el orden), 41 (capacidad para avan-zar económicamente), 42 (apoyo a la democracia). 11 Desde el punto de vista democrático, la valoración es mixta. Por un lado, se avanza en la subordinación del Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (ver Indicador #14), y hay más frenos y contra-pesos de poder (Indicador #13), pero la inoperatividad de la Asamblea Legislativa (de las mayorías) afecta la gobernabilidad y con ello la democracia (ver Indicadores #13, 14). Index of Democracy, op. cit. 12 Ver cita anterior.


• La Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, asumen tareas parlamentarias, no sólo en el ámbito del control político, sino en el presupuestario y hasta en el legislativo.13

• El control político de la Asamblea Legislativa, desapercibido o inoperante, pasa prácticamente a la prensa, la que asume un poder supremo.14

• Se modifica sensiblemente la credibilidad en la política y en los políticos (en lo moral y en lo institucional),15 y se cambia el modelo partidario (ya en el nuevo milenio) al pasar de

13 Ambos aspectos, al menos aisladamente, serían califi-cados de democráticos conforme al Index of Democracy, indicado-res #15 (pesos y contrapesos), 21 (sobre transparencia) y 22 (sobre corrupción); pero no debe confundirse esta característica con otras diferentes: ambos mecanismos no aportan “accountabily” (rendición de cuentas) ante el electorado, sino ante órganos tecnócraticos, cuyo poder más bien puede contradecir la democracia (ver indicador #39). Ver Index of Democracy, op. cit. 14 Un control político deficiente, afecta los mecanismos de-mocráticos de pesos y contrapesos (indicador #15) y de supremacía parlamentaria sobre la Administración (indicador #14), lo que otorga un poder sobredimensionado a grupos de interés que terminan por ejercer un significativo poder político, paralelo a las instituciones, lo que contradice los valores democráticos (ver indicador #18), sobre todo cuando se concentra en medios de comunicación con alto grado de concentración (ver indicadores #44 y 45). Index of Democracy, op. cit. 15 Ambas percepciones son contradictorias con la democra-cia, conforme a los indicadores #27, 30, 31, 34 y 26. Ver Index of Democracy, op. cit. En Costa Rica, como en el resto de la América Latina, se cree muy poco en los partidos políticos y en los políticos (ver Latinobarómetro 2005. Versión electrónica. Corporación Latino-barómetro, www.latinobarometro.org, Santiago, Chile, 2006.

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un bipartidismo dominante (al menos, hasta el 2002 y con la excepción limitada del parlamento del año 1974-78), a un pluralismo partidario en las elecciones nacionales y legislativas (los dos partidos mayoritarios, que además cambian, ya no obtienen ni siquiera el 70% de los votos para elegir diputados).16

• La democracia sigue siendo ampliamente apreciada por la población, puesto que más del 73% la apoya y los costarricenses nos seguimos sintiendo democráticos. Creemos, incluso, que la democracia es el único sistema con el que el país puede ser desarrollado (71%), y que nuestras elecciones son limpias (aunque solo un 55%, frente a mayores niveles de credibilidad en el pasado). Seguimos rechazando claramente la posibilidad de un gobierno militar (más del 94% la rechaza, frente a un 62% en América Latina).17

• Al mismo tiempo, sin embargo, se pierde credibilidad en la eficacia del voto (solo el 48% de los costarricenses, frente al 58% promedio en Centroamérica y el 54% promedio en América Latina);18 en la “democracia representativa” (solo

16 Desde el punto de vista democrático, esto puede ser perci-bido como algo positivo. Ver Indicadores #28 (mayor autonomía y voz de las minorías en los procesos electores), 6 (mayor igualdad en las oportunidades de hacer campaña), y #10 (capacidad de la oposición y liberación del sistema bipartidario). Index of Democracy, op. cit. 17 Los datos están tomados del Latinobarómetro 2005, op. cit. 18 Lo cual quiere decir que estamos muy por debajo de Uru-guay -80%-, o de Chile, Argentina, Venezuela, Dominicana, El Salva-dor, Colombia, Brasil o México en los que más del 60% cree que la manera en que uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Ver Latinobarómetro, op. cit., Tabla #2.


el 39% está satisfecho con el funcionamiento de nuestra democracia).19 Se deja de creer tanto en las instituciones políticas, en los partidos políticos, en los sindicatos y en el Congreso (en los niveles más bajos de percepción), como en la Administración Pública, las Municipalidades, la Policía, el Poder Judicial, la Presidencia (ninguno alcanza el 50%).20

• Se cree poco en un modelo institucional de democracia representativa posible (a pesar de todos sus defectos) y se apuesta más a una inexistente “democracia participativa”, que no llega a ser tal y que se queda en una democracia de gremios y grupos de presión, que no representan al grueso de la población y únicamente avanzan en los intereses particulares de esos grupos.21

• Cambia sensiblemente el entorno internacional, económico y social en que se desenvuelve nuestro país. Detrás del desencanto y rechazo de lo político, a partir de la crisis de los ochenta, hay también un desencanto con el modelo económico “socialestatista” de la segunda mitad del siglo XX,22 sin que se asuma ni se apoye su alternativa (de

19 Latinobarómetro 2005, op. cit., pag. 52. Aunque es verdad que estamos por encima del promedio latinoamericano (del 31%), es verdad que estamos por debajo del 63% de Uruguay, del 56% de Ve-nezuela y del 43% de Chile y la República Dominicana. 20 Ver Latinobarómetro 2005, op. cit. 21 Lo cual es obviamente negativo para la democracia. Ver Index of Democracy, op. cit., Indicador #18. 22 El concepto de “socialestatismo” para denominar la co-rriente predominante en la segunda mitad del siglo XX en nuestro país, era de Constantino LASCARIS, Historias de las Ideas Filosófi-cas en Costa Rica, Editorial Stvdivm, Universidad Autónoma de Cen-tro América, San José, segunda edición, 1984.

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corte más liberal). El resultado es una aplicación mixta de políticas económicas y sociales, que no da resultados para la mayoría de la población. La economía cambia radicalmente en algunas áreas (la exportación o la apertura comercial y financiera, por ejemplo), pero en otras se mantiene y se refuerza el modelo estatista (se amplía excesivamente la regulación de la vida económica y social y algunos monopolios anacrónicos se resisten a la apertura). La derecha y la izquierda tienen la capacidad de vetar las acciones de las otras, pero no pueden aplicar las propias. Los socialestatistas pueden impedir la apertura y los aperturistas (liberales o no), pueden entrabar las instituciones emblemáticas de aquellos. Por otra parte, la economía crece a un ritmo limitado e intermitente, que apenas sobrepasa el crecimiento de la población, los salarios apenas siguen a la inflación (y no siempre coincidentemente con los períodos anuales), la pobreza se estanca a partir del 94 (cerca del 20% de la población), aumenta la informalidad promedio en el empleo, lo mismo que la brecha entre los ricos y los pobres (medido por la diferencia entre deciles superiores e inferiores o por el coeficiente Gini), se agudizan algunos problemas sociales de hacinamiento y de vivienda, aumenta la criminalidad (y la percepción de ésta), la educación pública apenas crece en escolaridad (sobre todo, en la secundaria) y se percibe un aumento de la brecha con la educación privada, la que se expande sensiblemente a nivel universitario. La esperanza de vida y la caída de la mortalidad infantil recobran su fortaleza, especialmente por la expansión y cobertura de la atención primaria en salud (sobre todo entre el 97 y el 02, bajo el


emblema de los EBAIS y la Desconcentración en el Seguro Social), pero la atención de segundo y tercer niveles no guardan relación con el avance social y tecnológico y en los últimos años se agudiza la deshumanización de los servicios públicos de salud. El resultado es que los sectores medios y bajos, perciben un estancamiento o retroceso en sus condiciones económicas y sociales, lo que al final se traduce también en un desencanto o rechazo de la política y hasta de las instituciones democráticas, aunque no se llega a tanto como en otras sociedades latinoamericanas, donde se rechaza incluso el modelo democrático representativo.23

En Costa Rica, desde ese punto de vista, parece haberse afectado la gobernabilidad en los últimos años. Por supuesto que los problemas costarricenses no son achacables a una única causa y la ingobernabilidad sentida socialmente, no se debe únicamente al modelo presidencialista vigente, sino a causas diversas: hay problemas de liderazgo, de adaptación a la globalización, de distancia entra la oferta electoral y la acción de gobierno, de desadaptación de los partidos políticos, del sistema electoral, del centralismo territorial y administrativo, de detalles reglamentarios (básicamente del Reglamento Legislativo, que impide la votación de leyes en un plazo razonable, cuando un grupo minoritario así lo quiere). Pero los problemas estructurales de gobernabilidad, de representatividad y de responsabilidad política existen

23 En efecto, en nuestro país, se sigue percibiendo positiva-mente y apoyando a la democracia (ver Index of Democracy, op. cit., indicador #42), aunque no en el mismo grado que en el pasado, pero se percibe negativamente la capacidad de la democracia para lograr el orden y el desarrollo económico.

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y una parte de esos problemas están conectados o asociados al sistema político presidencialista, tal y como opera hoy en nuestro país.

El país siente una cierta ingobernabilidad (o, al menos, imposibilidad de tomar decisiones por las mayo-rías designadas constitucionalmente, en el legislativo y el ejecutivo). No se trata, por supuesto, de que el gobierno pueda imponer arbitrariamente su punto de vista, porque eso sería renunciar a los valores de la democracia. De lo que se trata es que las mayorías constitucionalmente pre-vistas para tomar decisiones puedan hacerlo en un plazo razonable.

El problema sí tiene que ver también con el modelo de operación. La democracia supone la operación efectiva de una Asamblea Legislativa y ello depende de tres condi-ciones: la primera, de la representatividad y calidad de los representantes populares. La segunda, tiene que ver con el entrabamiento para tomar decisiones por las mayorías constitucionales en un plazo razonable. La tercera, con el concepto de responsabilidad social y política del par-lamento. Las tres condiciones están ligadas, aunque no exclusivamente, a nuestro modelo presidencialista.

El Reglamento legislativo y las fórmulas de opera-ción vigentes en nuestra Asamblea Legislativa, imponen atrasos inaceptables en la toma de decisiones, lo que per-mite una cierta ingobernabilidad y una desviación de la democracia, al quedar sujeta a las triquiñuelas y jugadas parlamentarias que, obviamente, impiden la decisión de-mocrática de la mayoría exigida por la Constitución y, al hacerlo, los llamados “filibusteros parlamentarios” se con-vierten en los que toman, de hecho, las decisiones: impe-dir una decisión es imponer la decisión contraria.


Antes de los años noventa, la ingobernabilidad no se daba porque la sociedad no se sentía ajena al sistema político y porque el Ejecutivo había sustituido, en parte, las funciones del legislativo al margen del sistema cons-titucional. No se quiere volver a esa etapa porque esa “gobernabilidad” no es conforme con nuestro Estado de Derecho y no es la que quiere nuestro pueblo. Se quiere alcanzar la gobernabilidad en el marco de un sistema que garantice los principios y derechos constitucionales que la Sala Constitucional vino a proteger, y que se puedan tomar decisiones por los órganos constitucionalmente de-signados para hacerlo (en nuestro sistema, la Asamblea Legislativa, por aplicación de los principios de reserva de ley y de legalidad) y, en lo que corresponde, a los Pode-res Ejecutivo, Judicial y Electoral. No se trata de alcanzar la gobernabilidad renunciando a la democracia. Todo lo contrario, se trata de asegurarla adaptando el modelo pre-sidencialista a las nuevas condiciones, garantizando, de paso, una mejor representación y mayor responsabilidad de nuestra Asamblea Legislativa.

Tampoco es verdad que los problemas del sistema político costarricense se deben principalmente a la ausencia de liderazgo. Los problemas de fondo (estructurales) existen y no se deben evadir. Y aunque una parte de los problemas se deben a condiciones coyunturales del momento histórico o político y aunque es verdad que nada sustituye al liderazgo, también lo es que una parte muy importante de esos problemas tiene causas “estructurales” que están conectadas con el modelo político. Además, la supuesta ausencia de liderazgo puede tener que ver con el modelo y es verdad que la población, justificada o injustificadamente, se siente cada vez más ajena al sistema y a la llamada “clase política”. Por eso es indispensable plantear el problema de fondo.

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Un sistema político debe operar y ser gobernable democráticamente, incluso en ausencia de “liderazgo”. El liderazgo es fundamental para alcanzar las metas de una sociedad, pero no debe ser un requisito para la operación del sistema. Suiza es un buen ejemplo de este aserto. Nuestro sistema no padece formalmente de ausencia de liderazgo del Presidente de la República. En los últimos treinta y cinco años, el Presidente siempre ha contado con mayoría legislativa (absoluta o relativa, aunque nunca calificada). Ha contado, por ejemplo, con la mayoría necesaria para nombrar el Directorio Legislativo y aprobar los presupuestos (dos decisiones que sí tienen fecha definida), incluso cuando el partido de gobierno no ha alcanzado los 29 diputados (Oduber tuvo 27, Carazo tuvo 27, Figueres Olsen tuvo 28, Rodríguez tuvo 27, Arias tuvo 25 diputados). La única excepción ha sido la del Gobierno de Pacheco del 2002 al 2006 (apenas 19 diputados, con tres fracciones superiores a 6 diputados: 17 Partido Liberación Nacional, 14 Partido Acción y Cambio, 6 Movimiento Libertario).

Los grandes líderes políticos democráticos, han contado con mayorías equivalentes en el parlamento (salvo el caso del gobierno del Expresidente Pacheco en Costa Rica) y han podido llevar adelante sus proyectos, pero no han contado ni se ha pretendido que contaran con el apoyo de la oposición. En Costa Rica, se ha llegado a creer que si el Presidente no cuenta con el favor de la oposición es un problema de falta de liderazgo. Ni Roos-evelt, ni Reagan, contaron en los Estados Unidos con el apoyo de la oposición. Köln en Alemania no contó, en general, con el apoyo de la oposición. En Gran Bretaña, ni Tatcher ni Blair lo tuvieron (ambos, por cierto, fueron electos con menos del 50% de los votos para sus partidos y con un abstencionismo mayor al 30%). Ni González, ni


Aznar, ni Rodríguez Zapatero en España, contaron con el favor del partido principal de la oposición.

El problema tiene que ver con el sistema y con su modelo de operación. La solución no es encontrar un líder que sustituya al sistema democrático, sino que el siste-ma pueda operar razonablemente, al margen e incluso a pesar del líder, y que pueda hacerlo democráticamente y con mayor responsabilidad.

Nuestra población no siempre se percata de la rel-ación de causalidad entre los problemas que encuentra y la operación del sistema político. No se percata de que de-trás de algunos problemas que nos preocupan, hay tam-bién problemas estructurales o de sistema que los expli-can o potencian. Sin embargo, muchos de esos problemas están ligados a la operación de nuestro sistema político e institucional y en tal medida es necesario abordar su re-forma, sin pretender resolverlo todo al mismo tiempo y en una sola propuesta. Algunas cosas que le preocupan a la población deben reformarse, pero cada iniciativa debe analizarse y defenderse integral o separadamente, según corresponda, so pena de diluirse y perderse.

Con la aparición en escena de la Sala Constitucional -a partir de 1989-, como dije, aunque se limitaron algunas de las prerrogativas legislativas, la Asamblea Legislativa paradójicamente recuperó buena parte de sus atribuciones constitucionales, sin estar preparada para ello. La inercia legislativa, entonces, no puede compensarse ahora, como en el pasado, con la acción del Ejecutivo (mediante decretos), ni con las llamadas “normas generales del presupuesto”, por las que se modificaban y aprobaban leyes al margen de la Constitución. El legislativo recuperó competencias, pero no ha podido tener la responsabilidad política para ejercitarlas, dificultando con ello la adaptación

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de nuestro sistema jurídico a las cambiantes circunstancias internas e internacionales.

En los sistemas parlamentarios, como sabemos, el parlamento asume social y políticamente su responsabilidad política, desde el momento en que es la representación del gobierno y su inacción supone normalmente la caída del gobierno y la conformación de una nueva mayoría parlamentaria y un nuevo gobierno. Ello impide o minimiza la irresponsabilidad del parlamento, desde el momento en que los electores identifican al gobierno con la mayoría parlamentaria. En los sistemas presidencialistas, en cambio, los electores identifican al gobierno con el Poder Ejecutivo y más directamente con el Presidente. Los errores y los sinsabores de un gobierno se le atribuyen al ejecutivo, nunca al parlamento. La Asamblea Legislativa puede ser impopular, pero nunca se le atribuye el caos y el desgobierno. Desde ese punto de vista, puede ser políticamente irresponsable. El caos siempre se le podrá atribuir al ejecutivo, aunque él dependa constitucionalmente de la acción o inacción parlamentarias.

Ese solo detalle (que parece insignificante dentro del sentido general de una democracia, pero que resulta esencial a ella), hace que el sistema parlamentario permita mayor gobernabilidad democrática, incluso donde la mayoría parlamentaria es precaria, a pesar de la aparente inestabilidad que ella puede presentar a una perspectiva descuidada. Italia es un buen ejemplo de este aserto. Es tal vez la democracia parlamentaria aparentemente más inestable de Europa occidental, por la precariedad de sus mayorías –lo que obliga a cambios de primer ministro y de gabinete cada 2 años en promedio-; pero esa aparente precariedad no impide la toma de decisiones legislativas fundamentales en un tiempo razonable.


Aunque solo fuera por ello, es necesario pensar y plantear un cambio en la relación del Ejecutivo con el Le-gislativo. Adaptar nuestro sistema presidencialista con fór-mulas de sistemas semipresidenciales como propuso el Ex Presidente Rodríguez o, mejor aún, con fórmulas semi-parlamentarias o abiertamente parlamentarias, puede ser una fórmula eficaz para alcanzar mayor gobernabilidad democrática. Lograr que las decisiones puedan adoptarse en un tiempo razonable, y hacer responsable políticamen-te al parlamento ante la sociedad, y al Ejecutivo frente al parlamento. En Costa Rica, una cierta ingobernabilidad se produce en el marco del sistema presidencialista, que no ha sabido adaptarse a las condiciones de una sociedad radicalmente distinta y exigente y a unas condiciones de desarrollo político desfasado de la realidad del cambio de milenio. No se trata de una escogencia teórica. Estados Unidos es un ejemplo relativamente exitoso de sistema presidencial. Costa Rica lo fue hasta hace poco. Francia, Finlandia, Irlanda, son buenos ejemplos de sistemas se-miparlamentarios (o parlamentarios), relativamente exito-sos. Gran Bretaña, Japón, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Alemania, España, son ejemplos de sistemas parlamen-tarios también relativamente exitosos. La escogencia, en-tonces, depende de la operación y resultados prácticos del sistema en un momento determinado. Para ello, es necesario preguntarse, en primer lugar, sobre la vigen-cia efectiva de los derechos fundamentales (lato sensu); en segundo, sobre la aceptación social generalizada del sistema; en tercero, sobre los efectos para el desarrollo humano (ingreso per cápita, escolaridad, expectativa de vida); en cuarto, sobre la gobernabilidad misma; en quin-to, sobre la estabilidad política que produce el sistema en cada país. El sistema presidencialista costarricense ha logrado comparativamente una vigencia efectiva de los derechos fundamentales y un grado razonable de desa-

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rrollo humano (sobre todo en expectativa de vida al nacer y en mortalidad infantil); pero ha perdido la aprobación generalizada (más bien, enfrenta problemas de rechazo a algunas instituciones políticas de la democracia), o al menos a sus actores (en general), lo que ha limitado exce-sivamente la gobernabilidad necesaria. En esas condicio-nes, un cambio radical puede contradecir las condiciones culturales y sociopolíticas vigentes, pero mantener el sis-tema actual, también puede ser contraproducente, porque una ausencia de apoyo social y de gobernabilidad demo-crática, conspira contra la vigencia misma del sistema a mediano y largo plazo. Nosotros no estamos inmunes a las corrientes demagógicas y semiautoritarias en las que han caído o pueden caer algunos países de la región.

DEMOCRACIA COSTARRICENSE: DE UN DESEQUILI-BRIO A OTRO

En lo que corresponde al tema que nos ocupa, el resultado práctico de los cambios constitucionales y “fácticos” es:

• un sistema político que provee múltiples controles sobre el ejercicio del poder (del Ejecutivo y Legislativo), lo que representa un avance democrático;24

• un sistema que garantiza más ampliamente los derechos fundamentales y los derechos de las

24 En efecto, entre los criterios democráticos, están el grado de independencia de poder judicial (indicador #52), la transparencia (indicador #21), la contención de la corrupción (indicador #22) y los sistemas de pesos y contrapesos del poder (indicador #14), todos ellos del Index of Democracy, op. cit.


minorías (lo que también es fundamental para la democracia),25 pero

25 No en vano el Index of Democracy, op. cit., insiste en ello (ver Indicadores #52, 54, 56, 58, 28, 29, 46, 24, 15, 10). La creación y la jurisprudencia de la Sala Constitucional costarricense en 1989, demuestran especialmente el avance en el nivel de protección de los derechos constitucionales y de los derechos de las minorías en nues-tro país, no solo porque se trata del sistema de justicia constitucional más amplio y (me atrevería a decir, efectivo) del Derecho Constitu-cional comparado (ver mi artículo Rodolfo E. PIZA R., De la Sala IV a la Corte Plena, en Revista Ivstitia, San José, 1994 y Rodolfo E. PIZA ESCALANTE, La Justicia Constitucional en Costa Rica, IJSA, San José, prologado por el autor de estas líneas, 2005), al conocer, tramitar y resolver en sentencia más de 105.000 casos entre 1995 y 2005, tramitarlos en tiempos promedio bastante acelerados (de 15 a 20 días para un Habeas Corpus, de 2 a 5 meses para un Amparo, de 17 a 26 meses una Acción de inconstitucionalidad) y ser abiertos al planteamiento de los recursos (más de un tercio declarados con lugar, es decir, más de 35.000 en 10 años). Ver Estado de la Nación #12, op, cit., Estadísticas Políticas. La gobernabilidad depende de las institu-ciones públicas y también de las instancias de control políticas y jurí-dicas. En nuestro país, desde 1989, el símbolo del control jurídico de las decisiones políticas y de gobierno, es la Sala Constitucional. Del papel que está llamada a jugar y de las decisiones que adopte, en el ejercicio de sus funciones, depende en buena parte la gobernabilidad y la democracia costarricenses. Dado que la gobernabilidad que nos interesa a los costarricenses, es una gobernabilidad en democracia y dentro del respeto a la libertad, es necesario, para ello, asegurar ese respecto y la sujeción de los poderes públicos a los valores y a los de-rechos constitucionales, por una entidad independiente que garantice esa sujeción. Esa entidad, no puede ser uno de los poderes consti-tuidos, ni puede depender de la voluntad de los poderes encargados de gobernar (en particular, de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo). Alguien debe cumplir la función de contralor de constitucio-nalidad y tener el poder de imponer sus decisiones sobre los poderes constituidos. En Costa Rica hemos decidido que ese papel lo cumpla la Sala Constitucional. En otras palabras, o la Constitución es la nor-ma suprema que rige para todos y en primer lugar para la Asamblea Legislativa y para el Presidente de la República, o

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• que impide o dificulta la gobernabilidad democrática. Esto es, la capacidad de tomar decisiones legislativas o administrativas, de acuerdo con los parámetros constitucionales, por parte de los representantes democráticamente electos (normalmente el Gobierno electo y las mayorías en la Asamblea Legislativa), lo que deteriora la vigencia de la democracia.

Además, desde el momento en que la gente se distancia del sistema político, de sus instituciones y de sus representantes,26 existe un problema de gobernabilidad ineludible y esa falta de “gobernabilidad democrática” afecta la operación de las instituciones. A causa de ello, la democracia y los mismos derechos fundamentales, terminan siendo afectados también.27

vale lo que valen las normas ordinarias y entonces la Constitución queda sujeta al designio político de esos poderes. Esa escogencia y el modelo de control de constitucionalidad que se adopte, tienen sus propias ventajas o desventajas, estructurales y coyunturales. Por otro lado, también se instalaron otros mecanismos de control jurídico y de protección de derechos fundamentales: Defensoría de los Habitantes (1992), ARESEP (1995), Comisión de Consumidor, de la Competen-cia, Superintendencias, Contralorías de Servicios en el seno de las instituciones, se fortalecieron las Auditorías Internas, se ampliaron significativamente las competencias de la Contraloría General de la República, y los mecanismos de tutela del Tribunal Supremo de Elec-ciones, además de que se aprobaron las reformas a la Constitución en los artículos 11 (control ciudadano del gasto y de la eficiencia), 46 (protección de la competencia y de los consumidores), 50 (del medio ambiente), etc. 26 Ver Latinobarómetro, op. cit., donde se demuestra que los costarricenses creemos menos en los partidos políticos, en los re-presentantes populares (Presidente, Diputados) y en las instituciones públicas, conforme pudimos ver en notas anteriores. 27 En el Index of Democracy, por ejemplo, se otorgan punta-jes democráticos negativos cuando la población no se interesa en la


Bien puede afirmarse que se pasó de un desequilibrio a otro (VER CUADRO #1). Si el concepto de democracia contemporánea supone el gobierno de las mayorías con respeto de las minorías (a partir de la clásica definición de SARTORI, que él mismo revisó después),28 en Costa Rica la situación democrática está lejos de ser la óptima. Aunque es verdad que en el Índice de Democracia del The Economist, estamos de primeros en América Latina (y en la cola de los países que se califican de Democracias Plenas -#25 de un total de 28-), lo cierto es que ello es fundamentalmente por el alto nivel obtenido en materia de

política (ver indicadores #26, 27, 30, 31 34; lo que contrasta con que los costarricenses conocen poco la Constitución –solo el 39% según el Latinobarómetro 2005-, hablan poco de política -23%-, no tratan de convencer políticamente –solo el 12%-, no trabajan en temas que afectan a la comunidad –solo el 15%- y casi ninguno se involucra activamente en los partidos –solo el 3%-). Esos datos contrastan con los de la América Latina y aun más con los europeos, donde el interés de la política es mayor en promedio que en nuestro país (ver Latin-obarómetro 2005, Eurobarómetro 2006). En nuestro país, incluso se asume que los que deben gobernar son los expertos y los tecnócratas y no los representantes electos, lo que conforme al indicador #39 del Index of Democracy, es claramente contradictorio con la democracia. 28 Para SARTORI lo esencial de la democracia es el meca-nismo para acceder al poder por medio de elecciones libres, perió-dicas, competitivas. Pero también en su concepción de democracia contemporánea, entre las 6 acepciones posibles del elemento “pue-blo”, se decanta por el “principio de mayoría moderada” (pag. 36), puesto que “la democracia no es simplemente majority rule y puesto que la teoría de la democracia debe forzosamente encajar –aunque disguste a los impacientes- en el principio mayoritario moderado: la mayoría tiene el derecho de -ejercer el poder pero- hacer prevale-cer los límites, es decir, respetando los derechos y libertades de las minorías…” Giovanni SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, México, Taurus, 2003, pags. 38 y 39 (lo que está entre guiones al final no es del original). Ver, además, Giovanni SARTORI, Ingeniería Cons-titucional Comparada, una Investigación de Estructuras, Incentivos y Resultados, 2da. Edición en Español, México, FCE, 2001.

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Libertades Civiles (“civil liberties”, calificación 9.71 sobre 10) y de “Pluralismo y procesos electorales” (calificación de 9.58 sobre 10), porque en Participación Política y en Cultura Política calificamos muy mediocremente (6.11 y 6.18 respectivamente) y apenas si superamos la mínima en Funcionamiento del Gobierno (8.21 sobre 10).29

Nos movemos entre Escila y Caribdis: las minorías no tienen garantías o la mayoría gobierna difícilmente. Ambos extremos son contrarios a la democracia, puesto que ésta quiere que la mayoría pueda efectivamente ejercer el poder y llevar adelante sus políticas, pero también quiere y necesita que los derechos humanos y los derechos de las minorías estén claramente protegidos y tutelados.

Cuadro #1DEMOCRACIA EN COSTA RICA: DE UN DESEQUILIBRIO A OTRO

29 Ver Index of Democracy, op. cit.


Y ese desequilibrio afecta en su esencia el modelo democrático y constitucional contemporáneo. La democracia (al menos, la moderna y liberal) no es pensable si la mayoría no puede tomar e imponer sus decisiones (de acuerdo con los parámetros constitucionales o “dentro de los límites determinados”), porque, como decía SARTORI,

“los sistemas democráticos modernos se apoyan sobre reglas mayoritarias (el mandato es de quien obtiene más votos y el mando es ejercido por quien detenta más curules en el parlamento), sobre mecanismos electivos y sobre la transmisión representativa del poder”;30

Como recuerda bien el The Economist (Index of Democracy), una democracia requiere un mínimo de calidad en el funcionamiento del gobierno.

“Si las decisiones -de los gobernantes electos- democráticamente no pueden o no son implementadas entonces el concepto de democracia no tiene mucho significado o se convierte en una concha vacía”.31

Por eso, es preocupante que para los costarricenses la eficacia del voto (es decir, la idea de que la manera como uno vota pueda hacer que las cosas sean diferentes en el futuro), sea claramente más baja (48%) que en el promedio sudamericano (59%) e, incluso, que en el centroamericano (58%).32

30 La expresión es de SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, op. cit., pag. 44. 31 Cito en inglés: If democratically based decisions cannot or are not implemented, then the concept of democracy is not very meaningful or it becomes an empty shell”. Ver Index of Democracy, op. cit., pág. 2. 32 Ver Latinobarómetro, op. cit.

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En el otro extremo, si la imposición de las decisiones (de las mayorías) violenta los derechos fundamentales de la población y particularmente de las minorías, la democracia quedaría en entredicho.33 Esto último lo decía, aun mejor, Lord Acton, al afirmar que

“la prueba más segura para juzgar si un país es verdaderamente libre, es el quantum de seguridad de la que gozan las minorías”.34

MODELO POLITICO COSTARRICENSE. ¿ESTAMOS EN CRISIS?

La respuesta a esa pregunta se deduce, de alguna manera, de lo dicho más arriba, pero conviene que la respondamos más directamente: Por lo pronto, anoto que:

– La credibilidad política y moral son mínimas. Se cree menos en la política y se percibe mayor corrupción que en el pasado.35

– Hay poco avance económico y de infraestructura pública y hay un estancamiento social relativo. La pobreza no retrocede (al menos, desde el año 1994 de manera consistente, salvo la caída del 2006), se avanza poco en escolaridad, la carencia

33 No es casualidad que del “Index of Democracy”, más de 16 indicadores (del total de 60) tengan que ver con el respeto de los derechos humanos y la vigencia de las libertades civiles. Además, el que las minorías tengan un grado de autonomía y voz en el proceso político (ver indicador #28 del citado Index), es realmente significati-vo. 34 Ver Lord ACTON, Essays on Freedom and Power, New York, Meridian, 1955, pag. 56, cit. por SARTORI, ¿Qué es la Demo-cracia?, op. cit., pag. 38. 35 Ver Latinobarómetro, op. cit.


de vivienda digna aumenta, los servicios públicos se estancan o deterioran. Aunque la salud primaria avanza y se aumenta la esperanza de vida, se dificulta el acceso a los servicios de salud social (especialmente a partir del 2003), aumenta la criminalidad,36 el hacinamiento y el deterioro ambiental de las ciudades, la carencia de vivienda digna, etc.37

– Aunque aumenta un poco el índice de Desarrollo Humano (al pasar de un puntaje de 0,746 en 1975, al 0,776 en 1985, al 0,811 en 1995 y al 0,838 en el 2003), en comparación con otras naciones, bajamos claramente de nivel (del puesto 28 en 1990, al puesto 47 en el Informe sobre Desarrollo Humano del 2005).

– Pasamos rápidamente del encanto (antes del año 1994) al desencanto político y del desencanto (94-98), al rechazo de la política (del 2002 en adelante) y de los políticos (en general).38

36 Ver Informe sobre el Estado de la Nación, #12, editado por la Defensoría de los Habitantes y las Universidades pertenecientes al CONARE, San José, 2006 y, especialmente, PNUD Costa Rica, In-forme Nacional de Desarrollo Humano 2005, Venciendo el Temor. (In) seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica, San José, Costa Rica, 2006. 37 Ver, en general, el Informe sobre el Estado de la Nación, op. cit. 38 La afirmación es propia, pero coincide parcialmente con la evolución de la percepción de nuestra democracia en el Latinobaró-metro, op. cit. y en otras encuestas. Y coincide, en todo caso, con

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– Hay un cambio significativo en el modelo de partidos políticos a partir del 2002. Se pasa de un bipartidismo aparentemente consolidado a un sistema inestable políticamente, se pierde la fe en los líderes y en los partidos tradicionales (Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana), mientras se reinstaura la reelección presidencial, lo que le da algún aire al primero pero más por la figura de su candidato que por su propia trayectoria.

– Se da un cambio del sistema político a partir de 1990, tanto por el impacto de la Sala Constitucional y de su jurisprudencia como por el desarrollo político e institucional que tiene por resultado el debilitamiento del ejecutivo (o el desmantelamiento de la llamada presidencia “imperial”), mientras que el legislativo se vuelve incapaz de asumir las tareas y responsabilidades que le asigna el nuevo esquema.

– Se dificulta o entraba la Administración y se incentiva la inactividad pública (por razones hacendarias y por temor a sanciones, a expedientes intimidatorios y a la apertura indiscriminada de procedimientos administrativos de sanción) y se desincentiva la toma de decisiones y hasta de riesgos razonables (lo que es esencial para la buena marcha de la Administración Pública). Sea por acción de la prensa, sea por el propio rechazo de la política, se pierden

el grado de participación política en términos de abstencionismo y de interés en el proceso electoral y político de nuestros compatriotas.


los incentivos políticos para una acción gubernamental y se exacerban los castigos por los eventuales e inevitables errores que puede provocar un comportamiento más proactivo de los funcionarios.

– Se agudiza la discrepancia entre el papel constitucional de los poderes y el papel que les asigna la sociedad. Los votantes esperan del Ejecutivo y de los Diputados, lo que constitucionalmente no les corresponde o lo que no tienen capacidad práctica de dar (por limitaciones constitucionales, internacionales, legales, procedimentales, financieras, etc.). Lo que se agudiza porque en las campañas políticas, los candidatos (y aun más, o a pesar de ellos, sus maquinarias electorales), ofrecen lo que no tienen condiciones de otorgar si alcanzan el gobierno.

– Se da un cambio dramático en el entorno internacional. La globalización impone reglas nuevas en el comercio internacional y en el manejo de asuntos que antes se consideraban propios de la jurisdicción interna (derechos humanos y laborales, tratamiento al medio ambiente, a la propiedad intelectual, a las inversiones y al sistema financiero, sujeción a jurisdicciones externas o arbitrales de conflictos jurídicos que ocurren al interno de los Estados, restricciones a los subsidios y a las barreras arancelarias y no arancelarias, restricciones a los monopolios y exigencia de apertura y competencia, etc.).

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– La gobernabilidad democrática está en crisis. El Ejecutivo con dificultad administra y mucho menos gobierna. La Asamblea Legislativa no puede tomar decisiones ni siquiera por las mayorías previstas constitucionalmente. Se otorga a los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), a los órganos constitucionales o legales (Contraloría, Procuraduría, Defensoría, Ministerio Público), a los medios de comunicación, a los grupos de presión y a los gremios, nuevos y amplios poderes de veto (fácticos e incluso jurídicos) sobre otros actores políticos y sociales, y sobre las acciones administrativas y civiles; pero esos poderes no se corresponden con los poderes necesarios para impulsar, desarrollar o ejecutar acciones de cambio y de administración activa. Es fácil entrabar y destruir, pero difícil construir y avanzar.

¿Tendrá algo que ver esa crisis con nuestro modelo de Estado? ¿Tendrá algo que ver con el diseño constitucional e institucional y con nuestro modelo presidencialista o será simplemente un accidente producto de la ausencia de líderes o estadistas? Presumo que sí, que las características de esa crisis sí tienen que ver con nuestro modelo de Estado Presidencialista y con nuestro diseño institucional. Aunque, obviamente, la crisis no es provocada por nuestro modelo presidencialista e institucional, ni la solución puede limitarse a un cambio formal de modelo. Pero es verdad que el diseño institucional, que no es la única causa y ni siquiera la principal, sí no está ligado a la crisis, si lo está a la dificultad para encontrar y aplicar soluciones.


¿Será culpa de la denostada “globalización” o de la falta de adaptación de nuestro sistema al nuevo entorno? Presumo también, que la culpa no se le puede cargar a la globalización, sino a la falta de comprensión y de adaptación de nuestro sistema al nuevo entorno internacional.

SISTEMAS POLÍTICOS DEMOCRÁTICOSDemocracia: forma de Estado y de Gobierno

La democracia, como forma de Estado, responde a la pregunta sobre ¿cómo es la relación entre dos elementos del Estado: la población y el gobierno?,39 y que se expresa en el respeto y cumplimiento de los derechos del pueblo y los seres humano que conforman al pueblo. Bajo esa perspectiva, existe democracia únicamente donde el Gobierno respeta los derechos fundamentales de todos sus habitantes, sea que pertenezcan o no a una mayoría, una minoría o a cualquier categoría de clasificación.

Como forma de gobierno, en cambio, la democra-cia responde a la pregunta más tradicional de ¿quién go-bierna?

En una democracia, como su nombre lo indica, se afirma que es el “pueblo” (demos) quien gobierna (cratos), pero como el pueblo no gobierna directamente –salvo en las llamadas “Democracia de Asamblea”,40 y excepciona-lmente en una consulta popular (referéndum, plebiscito, cabildo abierto)-, es obvio que la respuesta debe concret-arse más e indagar con más detalle: ¿quiénes gobiernan

39 La propuesta de definir la Democracia como Forma de Estado y de Gobierno, es de Bidart CAMPOS, Lecciones Elementales de Política, Bs. As., Depalma, 1973. 40 DAHL, op. cit., pags. 120 y ss.

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a nombre y por cuenta del pueblo? y ¿qué mecanismos se utilizan para hacerlo?

Y dado que el pueblo (en sus distintas acepciones) difícilmente podría tomar decisiones por sí mismo (salvo en los pocos casos y momentos en que se le consulta directamente), en una democracia amplia y moderna, es fundamental indagar ¿quiénes gobiernan –y toman deci-siones- a nombre y por cuenta del pueblo? Las respues-tas en todos los sistemas democráticos contemporáneos coinciden en que quienes toman decisiones a nombre y por cuenta del pueblo deben ser las autoridades y/o las mayorías parlamentarias electas por la mayoría de los electores (el pueblo o, más bien, todos los ciudadanos habilitados de una circunscripción geográfica que deseen participar y elegir). Obviamente, entonces, no gobierna normalmente todo el pueblo, ni toda la población, sino los representantes del pueblo electos por la mayoría de los electores.

Esos representantes pueden variar de acuerdo con los sistemas políticos centrales o nacionales,41 pero en cualquier caso encontraremos:

• parlamentarios (diputados, senadores, congresistas),

• autoridades judiciales (magistrados, jueces) y

• autoridades ejecutivas (electas directa o indirectamente por el pueblo), conforme a la clásica división de poderes de Montesquieu.

Como mínimo, deben ser electos por el pueblo (i.e., los electores): los parlamentarios y éstos pueden participar

41 A nivel local o regional, los representantes populares pue-den ser otros: concejales, regidores, síndicos, alcaldes, etc.


o no en la elección o nombramiento de las autoridades judiciales o ejecutivas. Estas últimas, también pueden ser electas directamente, al menos la autoridad superior del Ejecutivo (el Jefe del Gobierno y/o del Estado). La diferencia esencial entre los dos grandes sistemas democráticos aparece al indagar quiénes eligen a las autoridades ejecutivas (del Gobierno). Si las elige el Parlamento, estaremos ante un modelo parlamentario, si las nombra una persona electa directa o cuasi directamente por los electores, hablaremos de un modelo presidencialista, en función del nombre que adopta esa autoridad superior.

Como existen variaciones importantes a esos dos grandes modelos, con especificidades también importantes, conviene que incorporemos otras modalidades intermedias o particulares de clasificación: las semiparlamentarias, las semipresidenciales y la colectiva. De ahí que las diversas fórmulas o modalidades “democráticas” (de elección popular directa y de decisión de los parlamentarios electos por la mayoría o las mayorías), podemos clasificarlas, simplificadamente, en “parlamentarias”, “presidencialistas”, “colegiadas” e incluir, como modalidades mixtas de los dos grandes “modelos”, al “semipresidencialismo” y al “semiparlamentarismo”.

Modelos democráticos vigentes:

• el Parlamentario (que puede ser republicano o monárquico),

• el Semiparlamentario (básicamente el modelo francés),

• el Semipresidencial (básicamente el modelo ruso o sudafricano)

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• el Presidencial (el modelo norteamericano y las variables latinoamericanas).

• gobierno colegiado (según modelo suizo).42

Si los nombres mismos son discutibles, lo es más aun la ubicación de un sistema determinado dentro de un modelo u otro. No hay, por supuesto, modelos puros, y la ubicación de una sociedad o país en uno u otro modelo, puede depender de la definición y de los elementos que consideremos aplicables a cada “modelo”. Lo que para algunos será “parlamentario”, para otros puede ser “semi-presidencial” o “colectivo”.

42 El modelo suizo se parece demasiado al parlamentario, puesto que el Gobierno depende del Parlamento y no es electo direc-tamente por el pueblo pero su organización es particular y diferencia-da. Que sea un Gobierno colectivo (y de coalición), y no personaliza-do en una persona (más allá del papel protocolario del Presidente), sin embargo, no es lo esencial. De hecho, la edición del DK, How Governments Work. The inside guide to the politics of the World, (Lon-dres, Dorling Kindersley Limited, 2006, pag. 123), clasifica a Suiza en-tre las Democracias Parlamentarias (“Parliamentary Democracies”). El Poder Ejecutivo en Suiza está compuesto por un “Consejo Federal” compuesto por siete parlamentarios electos por el Parlamento por el mismo período del parlamento: cuatro años (actualmente 2 de los Demócrata Cristianos, 2 de los Social Demócratas, 2 de los Liberal Demócratas y 1 del Partido del Pueblo Suizo). El Consejo Federal se rige actualmente por la Ley Federal del 21 de marzo de 1997 y esta-blece la política nacional, actúa las operaciones del gobierno y actúa colectivamente en todas las materias, no como ministros individuales. El Presidente y el Vicepresidente son electos anualmente por el par-lamento (Bundesversammlung, compuesto por dos cámaras, el Con-sejo de Estados –Ständerat- y en Consejo Nacional –Nationalrat-), de entre los miembros del Consejo Federal. El primero actúa como jefe de Estado. Ver Cayetano NUÑEZ RIVERO et al, Derecho Constitucio-nal Comparado y Derecho Político Iberoamericano, Madrid, Editorial Universitas, S.A.-UNED, 2002, pags. 205 a 225. Ver también, DK, How Governments Work…. Op. cit., pag. 123.


Eso no significa que no sea posible clasificar a un sistema dentro de un modelo u otro, siempre que advirta-mos, obviamente, los criterios para esa clasificación. En la versión general (tópica), son presidencialistas, por ejem-plo, los Estados Unidos, México, Costa Rica, Argentina, Perú o Brasil, pero todos ellos, incluso los Estados Uni-dos, tienen elementos propios de los sistemas “parlamen-tarios”. Son “parlamentarios”, por ejemplo, Gran Bretaña, Alemania, Italia, Suecia, España, Canadá, Barbados, Trinidad y Tobado, la India, Japón; pero cada uno de esos países tiene particularidades propias que los diferencian de los otros. Son semipresidencialistas o semiparlamen-tarios (según el énfasis que quiera darse a unas caracter-ísticas o a otras), países como Rusia o Francia, pero entre esos países hay también radicales diferencias. Finlandia, Islandia e Irlanda, en cambio, aunque algunos los califi-can de semiparlamentarios o semipresidencialistas, se parecen más a los modelos parlamentarios republicanos, que al modelo francés. Entre los sistemas de democracia “colegiada”, se clasifica a Suiza, pero bien puede afirma-rse que su organización es una modalidad particular del parlamentarismo.

Obviamente, la definición que se adopte de cada modelo afecta la clasificación y ésta, a su vez, afecta a la definición misma de cada modelo. Sin perjuicio de lo an-terior, y con las matizaciones propias que quepan en cada caso, pueden clasificarse de esa manera a cada uno de esos países y sacar consecuencias de esa clasificación, siempre que se adviertan las limitaciones y condiciones bajo las que opera esa clasificación.

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CUADRO # 2SISTEMAS POLITICOS DEMOCRATICOS: PODERES

LEGISLATIVOS Y EJECUTIVOS

Presidencialismo Semipresi-dencial (mo-delo ruso)

Semiparlamen-tario (modelo

francés)

Parlamenta-rismo

Jefe de Estado

Presidenteelecto por el elec-torado directa o cuasidirectamente (EEUU). Plazo fijo.

PresidenteElecto por el e l e c t o r a d o directamen-te. Plazo fijo.

PresidenteElecto por el electorado di-r e c t a m e n t e . Plazo fijo

Rey (heredi-tario) o Presi-dente (electo por mayoría especial o por el Parlamento con mayoría calificada)

Jefe de Go-bierno

Presidente. Coin-cide con el Jefe de Estado. Plazo fijo.

Pres iden te y Primer Mi-nistro (PM) c o m p a r t e n tareas. No hay plazo fijo para el PM, sino máximo.

Primer Ministro –PM- (algunas tareas com-partidas con el Presidente). No hay plazo fijo, sino máximo. No tiene que ser miembro del Parlamento.

Primer Minis-tro (parlamen-tario nombra-do por el Par-lamento). No hay plazo fijo, sino máximo.S u i z a ( G o b i e r n o colectivo de 7 personas n o m b r a d o por el Parlamento)

N o m b r a -miento Mi-nistros

Presidente (pue-de requerir apro-bación legislativa limitada como en EEUU)

Presidente, pero requiere aprobación l e g i s l a t i v a tanto del PM como de los Ministros.

Presidente pro-pone Primer Ministro que re-quiere aproba-ción legislativa. Ambos propo-nen a los minis-tros y requieren aprobación le-gislativa

Nombramien-to del PM depende del P a r l a m e n -to (mayoría simple o ab-soluta, pero no calificada). Ministros los propone o los nombra éste con la aproba-ción del Parla-mento

C e n s u r a del Gobier-no o del PM (iniciativa del Gobier-no)

NO. Sí (pero no del Presiden-te o Jefe de Estado)

Sí (pero no del Presidente o Jefe de Estado)

Sí (pero no del Jefe de Estado)


C e n s u r a del Gobier-no o del PM (iniciativa legislativa)

NO. En algunos sistemas presi-dencialistas se permite la censura vinculante del ga-binete.

Sí (pero no del Presiden-te o Jefe de Estado)

Sí (pero no del Presidente o Jefe de Estado)

Sí (pero no del Jefe de Estado)

Censura de Ministros

NO VINCULANTE. En algunos países sí es vinculante (Argentina, Ecua-dor, Venezuela)

Sí (pero no del Presiden-te), tanto del PM como de Ministros

NO, solo del PM (no del Pre-sidente, ni de sus Ministros individuales)

NO, solo del PM (no del Jefe de Esta-do, ni de sus Ministros indi-viduales)

Elecciones A n t i c i p a -das

NO. Hay excepcio-nes. Puede haber elecciones legis-lativas de medio período.

Sí, pero de-pende del Presidente.

Sí, pero depen-de del Presi-dente. Puede proponer un nuevo PM y si es aceptado por el Parla-mento, no hay elecciones anti-cipadas.

Sí, cuando el Parlamen-to no puede nombrar PM o conformar un Gobierno.

C o m p a -r e c e n c i a del Jefe de Gob. o PM ante Parla-mento

NO, pero hay com-parecencia de Mi-nistros

Sí (pero no del Presiden-te).

Sí (pero no del Presidente)

Si (no del Jefe de Estado)

Plazo para votar leyes

Sí, salvo en Costa Rica

A iniciativa del Presiden-te

A iniciativa del Presidente y del PM

A iniciativa del PM

Legislación delegada

Sí, pero no en to-dos los países. En Costa Rica no.

Si pero con matizaciones



R e f e r é n -dum

Sí, pero no en to-dos los países

Sí, pero no en todos los países



J u s t i c i a C o n s t i t u -cional

Sí, pero normal-mente en manos del Poder Judicial o de la Corte Su-prema. Hay excep-cionalmente casos de Justicia Cons-titucional concen-trada en un órgano especializado

Sí, en un órgano es-pecial izado (un Tribunal Constitucio-nal)

Sí, en un órga-no especializa-do (el Consejo Constitucional, pero solo pre-ventivamente)

Sí, en un ór-gano especia-lizado (el Tri-bunal Consti-tucional), pero no en todos países (Ingla-terra y algu-nos miembros del Com-monwealth)

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En todos los sistemas (presidencialistas, parla-mentarios o en las modalidades mixtas y particulares), el Poder Judicial y/o los Tribunales Constitucionales, están en manos de unos Poderes u Órganos Constitucionales separados e independientes, cuyas autoridades superi-ores son nombradas fundamentalmente por el Poder Leg-islativo y, en la mayoría de los casos, con participación del Ejecutivo.43 Eventualmente también participan el propio órgano judicial y algunas instancias sociales. Aunque ex-iste una relación entre el modelo de justicia constitucional y el sistema político de gobierno (sobre la que insiste Lou-is FAVOREAU en Francia), esa relación no es necesaria o ineludible. Es verdad que en los sistemas parlamentarios, existe la tendencia al control concentrado de constitucio-nalidad por órganos constitucionales especializados y diferenciados de los órganos judiciales ordinarios, y que en el presidencialismo es más común que el control de constitucionalidad se asigne difusa o concentradamente en el mismo Poder Judicial (o en una Sala especializada del mismo); pero esa relación no es necesaria. Es ver-dad que, sin embargo, la gobernabilidad democrática del presidencialismo es difícil que opere adecuadamente en el marco de un sistema concentrado de justicia constitu-cional (sea en un Tribunal o en una Sala Constitucional).

43 En Estados Unidos y Argentina, por ejemplo, su Corte Su-prema es nombrada por el Senado a propuesta del Presidente; en Alemania, su Tribunal Constitucional es nombrado por el Bundestat (Congreso), el Bundesrat (Senado) y el Ejecutivo; en España, su Tri-bunal Constitucional es nombrado por el Congreso de Diputados, el Senado, el Gobierno y el Poder Judicial; en Costa Rica, en cambio, los magistrados de su Corte Suprema de Justicia (incluidos los de la Sala Constitucional), son electos exclusivamente por la Asamblea Legislativa por mayoría calificada (dos tercios del total de sus miem-bros).


La clasificación arriba descrita no depende única-mente de las formas constitucionales, sino de la operación efectiva del sistema y de la relación entre el Ejecutivo y Legislativo que se establezca, lo mismo que del peso que asuma efectivamente el Jefe de Estado sobre las cuestio-nes de gobierno. En los países de la antigua Unión Sovié-tica, por ejemplo, aunque en el marco de sistemas semi-presidenciales o semiparlamentarios, el peso de los Presi-dentes electos en el ejercicio del gobierno, es mayor que en los sistemas equivalentes del resto de Europa (Francia o Islandia, por ejemplo).

El Presidencialismo

Parece pacífico afirmar que en el presidencialismo, hay un Jefe de Estado electo directamente por el pueblo, por un período determinado, que es, a su vez, el Jefe del Gobierno, aunque en la amplitud de su jefatura quepan discusiones y distinciones profundas y aunque esa “jefa-tura” sea obviamente limitada, al menos de manera nega-tiva por el parlamento (negative bindung).

En el presidencialismo, la supervivencia del ejecu-tivo y del legislativo no dependen de la confianza mutua: pueden incluso convivir enfrentados, aunque la gobern-abilidad en ese caso quede prácticamente anulada. Ni el legislativo puede destituir al Ejecutivo, salvo los casos de responsabilidad penal cuya actuación depende de la ac-tuación previa o concomitante del Judicial; ni el Ejecutivo puede disolver el parlamento, ni llamar a elecciones an-ticipadas, al menos de conformidad con las reglas consti-tucionales que son inherentes al Presidencialismo.

Hay obviamente diferencias importantes en cada país, aun cuando se les siga ubicando en cada sistema reseñado. En los sistemas presidenciales, el Gobierno (o

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al menos el Presidente) depende de un mandato fijo y es electo directamente por el pueblo. En Estados Unidos, la elección es cuasidirecta porque aunque dependa de un cuerpo de electores (que a su vez representan al partido que obtuvo más votos en cada Estado, en proporción al número total de electores de cada Estado), los electores tienen un mandato (están obligados a votar por el candi-dato más votado en sus Estados). No son, por tanto, un cuerpo colegiado permanente y no cumplen otra función que la de elegir al Presidente.

La operación práctica e incluso algunas disposicio-nes constitucionales del presidencialismo norteamericano difieren de la operación y de las disposiciones aplicables en la América Latina, donde, a su vez, existen diferencias importantes entre los países, porque incluso en algunos se adoptan parcialmente modalidades propias de otros siste-mas de gobierno (del parlamentarismo, particularmente). Por ejemplo, en los Estados Unidos de América, los Min-istros (actualmente 15 Secretarios de Departamento), lo mismo que los Embajadores y algunos Funcionarios ejec-utivos superiores, requieren la aquiescencia del Senado, aunque la proposición y nombramiento quedan en manos del Presidente. En Argentina, por poner otro ejemplo, el Parlamento debe aprobar y puede censurar de manera vinculante al Primer Ministro, al Gabinete o a los minis-tros, lo que lo acerca, en apariencia, al sistema semipresi-dencialista o semiparlamentario.

El Sistema Parlamentario

Parece pacífico afirmar que en el “parlamentaris-mo”, en cambio, hay un Jefe de Estado distinto y separa-do del “jefe de gobierno”. La jefatura del gobierno es nom-brada en lo esencial por el parlamento y su plazo depende de la “confianza” que mantenga la mayoría parlamentaria


en el jefe de gobierno (y/o en su gabinete). Además, el Jefe de Estado no tiene funciones de gobierno (en sentido estricto) y no es “políticamente” responsable (en algunos sistemas puede ser responsable jurídicamente por accio-nes personales).

En el sistema parlamentario, la supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo dependen de la confianza mu-tua: el Ejecutivo solo puede serlo si cuenta con el apoyo o, al menos, el consentimiento de una mayoría del par-lamento y la supervivencia del parlamento depende de su capacidad para conformar un gobierno estable, sea porque el Ejecutivo puede disolver al parlamento y con-vocar a elecciones legislativas anticipadas o simplemente porque al no poder nombrar Jefe de Gobierno o Gabinete, el Jefe de Estado convocaría a elecciones legislativas an-ticipadas. Eso puede ocurrir también, cuando a solicitud del Primer Ministro o Jefe de Gobierno, ponga en cuestión la continuidad de su gobierno en función de un proyecto de Ley o propuesta de acción política (plan de gobierno, etc.) y el Parlamento no le apruebe o le rechace esa pro-puesta o propyecto en el plazo previsto para ello.

Eso es lo básico, pero hay múltiples modalidades que asumen los países que se rigen por el sistema par-lamentario. En la misma Europa existen importantes dife-rencias entre unos y otros países y si las comparamos con los sistemas parlamentarios extraeuropeos como Canadá, Australia, Japón, Nueva Zelanda, la India o los países ca-ribeños de origen anglosajón, las diferencias se acrecien-tan. Si países como Noruega, Suecia, Dinamarca, Holan-da, Bélgica, Luxemburgo, Gran Bretaña, España, Japón, Canadá y la mayoría de los países del Commonwealth, son monarquías constitucionales y parlamentarias; Portu-gal, Alemania, Austria, Italia, India, Grecia, Israel o Domi-nica, Finlandia, Irlanda, son repúblicas parlamentarias.

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Aunque en todos los países parlamentarios hay censura legislativa vinculante del Ejecutivo (o del Jefe de Gobierno), las modalidades de operación y las conse-cuencias del proceso de destitución gubernamental son diferentes.

Modalidades semiparlamentarias o semipresidencia-les

En las modalidades mixtas: semipresidenciales o semiparlamentarias (depende del énfasis que quiera pon-erse en cada figura), el Jefe de Estado es nombrado por el pueblo por un período determinado y ostenta, además, algunas funciones típicas de un jefe de gobierno (típica-mente las relaciones exteriores y el mando efectivo de las fuerzas armadas). Subordinado o paralelo a su cargo, hay, aparte, un “jefe de gobierno” (o de “gabinete”) que depende, en última instancia, del parlamento, quien nor-malmente lo nombra o al menos lo ratifica y quien, en todo caso, lo puede “censurar” de manera vinculante para él y el resto del gabinete. En la mayoría de los casos, se trata de modalidades atenuadas de “parlamentarismo”, y la operación y peso del “jefe de Estado” sobre el gobierno, depende no solo del sistema normativo que lo regula, sino de las condiciones históricas y políticas en que se desar-rolla el modelo. Esto último también puede decirse de los modelos “clásicos”, pero en las modalidades intermedias es visible una mayor “imprecisión”, por su naturaleza “mix-ta” y porque la modalidad es más reciente históricamente.

La diferencia entre el semiparlamentarismo (mod-elo francés) y el semipresidencialismo (modelo ruso), depende más de la operación práctica que del modelo constitucional, aunque en el caso francés y en el ruso hay diferencias en el propio orden constitucional. Por lo pronto, en el semipresidencialismo, por razones fácticas


más que jurídicas, el peso del Presidente de la República es mayor que en el modelo semiparlamentario francés. Por otro lado, como quedó dicho, el que países como Fin-landia, Irlanda, Lituania, Estonia, Letonia, se parezcan normativamente al semiparlamentarismo, no es lo esen-cial, pues sus elementos centrales y su operación se en-cuadran más certeramente en el parlamentarismo. Que en América Latina algunos países hayan adoptado fór-mulas aparentemente semipresidenciales (típicamente la aprobación o censura del gabinete o de los ministros), no significa necesariamente que hayan dejado de ser presi-dencialistas y esto porque la modalidades previstas en países como Argentina, Perú y Ecuador, no han logrado completar el círculo para cambiar de ubicación.

SISTEMAS POLITICOS Y GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA

Importa aquí, esencialmente, indagar sobre la gobernabilidad democrática de nuestro país y los efectos de la escogencia de un sistema u otro en esa gobernabi-lidad. Importa destacar que si las modalidades de oper-ación son diferentes en cada país, el éxito de cada mo-dalidad dependerá de no desviarse de los elementos es-enciales de cada sistema. Combinaciones incoherentes, pueden dar lugar a peores resultados que la aplicación más exacta del modelo aplicable. En América Latina, por ejemplo, algunos países adoptan parcialmente modali-dades de censura del parlamentarismo sin acomodarse a los elementos esenciales del mismo, lo que ha dado lugar a problemas serios de gobernabilidad democrática. En Perú, Ecuador o Argentina, por ejemplo, se adoptó la modalidad de un primer ministro propuesto por el Presi-dente y aprobado o censurable por el Legislativo, pero no se dio, al mismo tiempo, la correspondiente responsabili-

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dad política del Parlamento. Es decir, el legislativo podía destituir al Gabinete (el Ejecutivo, salvo el Presidente, es responsable ante el Parlamento), pero esa destitución no conllevaba la posibilidad de que el Ejecutivo disolviera al Parlamento y llamara a elecciones parlamentarias, como ocurre con todos los sistemas parlamentarios y mixtos. El resultado, obviamente, es que el Parlamento puede ser irresponsable en el manejo de la censura del Gabi-nete, porque los legisladores no se juegan nada en esa decisión. Es más, ni siquiera el pueblo o los electores, le achacarán las bondades o desaciertos del nuevo gabi-nete, sino al Presidente y a su Partido.

Lo que existe en nuestro país (modalidad presiden-cialista) y lo que se propone (pasar a un modelo más par-lamentario o semiparlamentario), se puede discutir, pero poco ganamos con ello, porque la ubicación en la defin-ición teórica aunque es importante no es esencial. Lo que importa es que la propuesta de cambio tenga coherencia y pueda aportar a su favor la experiencia y los criterios de otros modelos que han probado su éxito desde el punto de vista de la gobernabilidad democrática, es decir, que puedan ayudar a construir un gobierno que pueda gober-nar (tomar decisiones por las mayorías previstas y poder-las ejecutar realmente), pero que, al mismo tiempo, no se menoscaben los derechos fundamentales de todos (sea que pertenezcan o no a una mayoría o a una minoría). Por ello, antes de plantear las propuestas de cambio, conviene que nos detengamos en indagar ¿por qué es conveniente cambiar o adaptar nuestro modelo presiden-cialista? y ¿por qué el modelo y los detalles del mismo sí inciden negativamente en la gobernabilidad y en la vigen-cia efectiva de la democracia y de los valores a los que ella aspira?


Presidencialismo, parlamentarismo, semiparlamen-tarismo y la gobernabilidad democrática. ¿Se puede hablar de un modelo superior, desde el punto de vista democrático?

El debate sobre la superioridad democrática de los sistemas parlamentarios o presidencialistas, viene de lar-go.44 En las últimas décadas, el debate parece centrarse en la comparación favorable del parlamentarismo y de sus variantes (entre ellas, la variante semiparlamentaria), en relación con el Presidencialismo y sus variantes (entre el-las, ciertas versiones “semipresidenciales”), y surgió abi-ertamente a partir del los trabajos de Juan Linz (y también de Arturo Valenzuela y otros autores contemporáneos).45

44 El debate se remonta, incluso a De Tocqueville (Alexis), La Democracia en América, (ver la versión editada por la UACA, San José, 1986). Es visible también en The English Constitution, de Walter BAGEHOT, en 1869. Kart Lowenstein, Maurice Duverger y el mismo Biscaretti di Ruffia lo abordan en Alemania, Francia, Italia, pero más desde la perspectiva del derecho constitucional comparado. Más di-rectamente sobre la superioridad de uno u otro sistema, puede verse Arend LIJPHART, Typologies of Democratic Systems, en Compara-tive Political Studies de 1969; Parliamentary vs, Presidencial Gover-nment, Oxford University Press, 1992, y más directamente en Las Democracias Contemporáneas, Barcelona, Ariel, 1987; y Patterns of Democracy, New Haven, Yale University Press, 1999. 45 Ver LINZ, Juan, Democracy: Presidencial or Parliamen-tary. Does it Make a Difference? Ponencia presentada al Workshop on Political Parties in the Southern Cone, organizado por el Woodrow Wilson Center, Washington D.C., 1984. Posteriormente en Perils of Presidencialism, cuya versión en español: Los Peligros del Presiden-cialismo, aparece en Diamond, Larry y Marc Plattner (eds.), El Resur-gimiento global de la Democracia, México, IIS, UNAM, 1993. Contem-poráneamente y respondiendo al debate suscitado, ver Juan LINZ y Arturo VALENZUELA, La Crisis del Presidencialismo, Volúmenes I y II, Madrid, Alianza, 1997 y 1998. Sobre el debate posterior, son ade-más, esenciales, los trabajos de Dieter NOHLEN y Mario FERNAN-DEZ (editores), Presidencialismo versus Parlamentarismo,

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Ese debate sobre el presidencialismo o parlamen-tarismo como opciones de gobierno, por supuesto, parte de la convicción de que las disposiciones institucionales tienen un impacto propio sobre la política y que la elec-ción de un sistema presidencialista, parlamentario o de cualquier otro tipo es de importancia fundamental para la vigencia y la gobernabilidad democráticas.

No se pretende afirmar que el diseño constitucional o político sea el único elemento para asegurar la vigencia democrática, puesto que un buen diseño no compensa debilidades democráticas estructurales; pero es cierto también, que un mal diseño constitucional e institucional, afecta la operatividad democrática y que uno bueno, posibilita mayores índices de desarrollo democrático. No se trata de que el diseño institucional garanticen el éxito o el fracaso de una democracia, sino solamente que los favorezcan (el éxito o el fracaso). Se sabe, por ejemplo, que un sistema de control de constitucionalidad favorece

Caracas, Nueva Sociedad, 1991, y El Presidencialismo Renovado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998; Giovanni SARTORI, Ni presidencia-lismo, ni parlamentarismo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, Instituto de Ciencia Política #5, 1992; Ingeniería Cons-titucional Comparada…, op. cit. y, en menor medida, ¿Qué es la De-mocracia?, op. cit. Ver también Robert DAHL, La Democracia…, op. cit. y MAINWARING, Presidencialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination, en Comparative Political Studies, Año 2, #26, 1993. MAINWARING Scott y SHUGART, Matthew,, Juan Linz, Presidencialism and Democracy: A critical Appraisal, Kellog Institu-te, Working Paper #200 (disponible en Internet) y especialmente su obra traducida al español, Presidencialismo y Democracia en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002. Ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTORI, Apuntes para una Reflexión sobre la Demo-cracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996; WEAVER and ROCKMAN, Assessing the Effects of Institutions, ver-sión en PDF, Internet.


la vigencia de los derechos humanos, pero no lo garantiza por sí mismo (si no se dan otras condiciones esenciales). Se sabe que un sistema de control presupuestario y administrativo, puede aumentar las posibilidades de un buen gobierno, pero por sí mismos no lo garantizan. Lo mismo puede decirse de los modelos de organización política.

Juan LINZ señalaba cuatro grandes críticas al Modelo Presidencialista y las comparaba con las ventajas del Parlamentarismo por contraposición.46 En el Presidencialismo, decía LINZ, existe:

• Mandato fijo que introduce rigidez poco favorable a la democracia.

• Mayor tendencia al inmovilismo: menor capacidad de lidiar con gobiernos de minoría y poder ejecutivo débil.

• Incorpora la lógica de que el ganador se lleva todo, lo que es poco favorable a democracia.

• Elección del presidente como desiderátum. Pueden elegirse personalidades ajenas (outsiders) con escasa tradición partidaria y legislativa.

46 Ver LINZ, Juan, Democracy: Presidencial or Parliamentary. Does it Make a Difference? Ponencia presentada al Workshop on Politi-cal Parties in the Southern Cone, organizado por el Woodrow Wilson Center, Washington D.C., 1984. Posteriormente en Perils of Presiden-cialism, cuya versión en español: Los Peligros del Presidencialismo, aparece en Diamond, Larry y Marc Plattner (eds.), El Resurgimiento global de la Democracia, México, IIS, UNAM, 1993. Contemporánea-mente y respondiendo al debate suscitado, ver Juan LINZ y Arturo VALENZUELA, La Crisis del Presidencialismo, Volúmenes I y II, Ma-drid, Alianza, 1997 y 1998.

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A esa argumentación teórica, habría que agregar que la evidencia empírica favorece al conjunto de los países parlamentarios en todos los rubros democráticos:

• estabilidad política,

• derechos humanos,

• desarrollo humano,

• gobernabilidad democrática, etc.

Además, la operación del presidencialismo demuestra y exige menor responsabilidad parlamentaria, aunque solo fuera porque los problemas y las virtudes de un país se le atribuyen social y políticamente al Presidente y no tanto al Parlamento.

A las críticas de LINZ, se contrapone que más que el modelo de Estado o el diseño institucional y constitucional, lo esencial es el contexto en que se desenvuelven las instituciones y, tan importante como ello, la adaptación histórica o el comportamiento y las condiciones político-económicas, culturales y sociales de cada país. De manera que conforme a ese criterio, no hay una preferencia por los sistemas de gobierno (presidencialista, parlamentario, etc.), sino por su operación y adaptabilidad a cada situación.

Otros autores, más matizadamente, señalan que:

• el diseño institucional es esencial, pero solo en determinados contextos (DAHL).47 O que

47 Ver Robert DAHL, La Democracia…, op. cit.


• aunque el diseño institucional es muy importante, hay otras condiciones más importantes, como el sistema de partidos y electoral (SARTORI).48 O que

• de lo que se trata es de encontrar el equilibrio entre el diseño constitucional y el contexto (lo que NOHLEN ha llamado “el institucionalismo contextualizado”).49

• MAINWARING, por su parte, recuerda que el diseño institucional es importante, pero más importante es abordar sus variedades o variantes.50

• El diseño institucional es esencial, agrego, pero también lo es el contexto en el que las instituciones operan, como recordaba DE TOCQUEVILLE, hace más de 170 años.

48 Ver Giovanni SARTORI, Ni presidencialismo, ni parlamentarismo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, Instituto de Ciencia Política #5, 1992; Ingeniería Constitucional Comparada…, op. cit. y, en menor medida, ¿Qué es la Democracia; ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTORI, Apuntes para una Reflexión sobre la Democracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996. 49 Ver Dieter NOHLEN y Mario FERNANDEZ (editores), Presidencialismo versus Parlamentarismo, Caracas, Nueva So-ciedad, 1991, y El Presidencialismo Renovado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998; ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTO-RI, Apuntes para una Reflexión sobre la Democracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996. 50 Ver MAINWARING, Presidencialism, Multipartism and De-mocracy: The Difficult Combination, en Comparative Political Studies, Año 2, #26, 1993. MAINWARING Scott y SHUGART, Matthew,, Juan Linz, Presidencialism and Democracy: A critical Appraisal, Kellog Ins-titute, Working Paper #200 (disponible en Internet) y especialmente su obra traducida al español, Presidencialismo y Democracia en Amé-rica Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002.

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CUADRO # 3Presidencialismo vs. Parlamentarismo según nivel de

Desarrollo Humano y de Estabilidad Politica51

Más Alto Desarrollo Humano(primeros 25 países según IDH-PNUD)

XX (Italia) XXXXXXXXXXXXXXXXO(USA)

AltoDesarrollo Humano(entre el 26 y el 59)

O (Argentina) OOO (Israel, Chile, Uruguay)

XXXXXXO (CR)

Mediano desarrollo humano (51-80)

OOOOOOOOOO OOOOOOOX (Grenada)

XXX

Más Bajo desarrollo humano (no están entre los 81 mejores)

OOOOOOO OOOOOOOXX (India, Jamaica)

Baja estabilidad política o mediana baja

Estabilidad política mediana

Estabilidad política alta

X = Parlamentarios o semiparlamentarios O = Presidencialistas

NOTA: La estabilidad política alta se asigna únicamente a los países que en los últimos 25 años (desde el año 1980), no han alterado el sistema constitucional, han sido democráticos y los cambios de gobierno se han dado de acuerdo con los cánones constitucionales. En la estabilidad política mediana, se ubican aquellos países que se

51 No se toman en cuenta los países con poca experiencia o tradición democráticas (por ejemplo, los países de la Europa del Este o las democracias incipientes o incompletas de los países africa-nos, árabes o asiáticos). Solamente cuentan los países que tienen, al menos, 25 años de experiencia democrática (aunque ésta haya sido interrumpida), fundamentalmente de América y Europa, aunque sí se incorporan algunos países Asiáticos como Turquía, India, Japón o de Oceanía como Australia y Nueva Zelanda.


rigen por la democracia y tienen elecciones libres desde muchos años atrás, pero que enfrentan crisis gubernamentales o político-internacionales frecuentes (como Italia, Israel o India), aunque no por ello alteran o distorsionan su sistema constitucional para enfrentarlas, además, los que se rigen por la democracia después del 80 (y antes del 90). En cambio, los de baja estabilidad política o tienen democracias muy recientes, o padecen crisis políticas frecuentes, o cuentan con poca participación electoral o enfrentaron en los últimos 25 años, situaciones de cambio gubernamental no previstas en las constituciones (aunque no se manifiesten violentamente).

Como se observa en el Cuadro #3, entre los sistemas presidencialistas, únicamente Estados Unidos y Costa Rica gozan de un grado de alta estabilidad política democrática (durante más de 30 años), tanto porque los cambios de gobierno se han dado dentro de los parámetros constitucionales y en los períodos previstos para ello, como porque la mayoría de la población participa o apoya al sistema como tal. Aunque esas poblaciones desaprueben eventualmente a sus gobiernos y a algunas instituciones democráticas concretas, no desaprueban al sistema democrático como tal, ni a sus mecanismos de solución de controversias.

Según se observa en el Cuadro #3, ningún sistema de tradición parlamentaria tiene baja estabilidad política y la mayoría de esos países tienen alta estabilidad política. En cambio, solamente dos países presidencialistas tienen alta estabilidad política (USA y CR) y la mayoría de los países con sistemas presidencialistas son inestables políticamente.

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En cuanto al desarrollo humano, la mayoría de los países con sistemas parlamentarios tienen un alto desarrollo humano y solamente uno presidencialista (USA), está entre los de más desarrollo humano según el Índice de las Naciones Unidas (los primeros 25 países). Muy pocos países de tradición parlamentaria tienen bajo desarrollo humano (India y Jamaica), mientras que muchos presidencialistas (la mayoría) están entre los países con bajo o mediano desarrollo humano.

Siempre podría criticarse el esquema ofrecido y proponerse clasificaciones alternativas o complementarias, pero no puede negarse que repasar la evidencia empírica y la ubicación de cada país en cada casilla, será siempre útil (aunque no sería suficiente). Además, podrían agregarse otras clasificaciones derivadas del índice de calidad de vida (del The Economist), de la vigencia de los derechos y libertades fundamentales (por ejemplo, la clasificación del Freedom House), de las libertades económicas (por ejemplo, la clasificación del Heritage Foundation), del desarrollo económico (según el PIB per cápita, incorporado esencialmente en el Índice de Desarrollo Humano –IDH), o incluso del desarrollo y la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales (de alguna manera cubiertos en el IDH) o de la situación de los grupos más vulnerables (índices de pobreza, distribución de la riqueza, etc.).

La discusión más compleja, a este propósito, no es tanto la ubicación en cada casilla o la definición misma de los sistemas, sino las razones de la estabilidad o inestabilidad políticas o del desarrollo humano de cada país. Es verdad que la razón (inmediata o final) de la inestabilidad política o del desarrollo humano, puede deberse a múltiples causas (algunas ajenas al modelo democrático parlamentario


o presidencialista). En efecto, siempre será posible señalar que los países latinoamericanos son (o han sido) inestables políticamente y tienen poco desarrollo humano, por razones históricas que nada tienen que ver con el modelo político presidencialista y que, por tanto, la ubicación de nuestros países en uno u otro sistema no afectaría sensiblemente nuestro desarrollo humano y apenas impactaría un poco la (in) estabilidad política.

Conforme al Índice de Democracia del The Economist, únicamente los sistemas parlamentarios (incluido el “parlamentario-colegiado” de Suiza), tienen una alta calificación democrática. Las diferencias son aún mayores a favor de los sistemas parlamentarios en los capítulos de funcionamiento de gobierno, de participación política y de cultura política.

Ningún sistema presidencialista, por su parte, tiene alta calificación democrática (calificación de 9 sobre 10), salvo en algunos de sus aspectos (especialmente en los rubros de “proceso electoral y pluralismo” y de “Libertades Civiles”), pero las diferencias con los sistemas parlamentarios son más notables en los aspectos de “funcionamiento del gobierno” (gobernabilidad) y de “participación política” (7.22 en Estados Unidos, 6.11 en Costa Rica, 5 en Uruguay).

Por otra parte, entre los sistemas presidencialistas, solo 2 países superan la calificación global de 8 sobre 10 (8.22 para Estados Unidos, 8.04 para Costa Rica).

Mientras 24 países con sistema parlamentario consolidado (de un total de 32), son calificados de Democracias Plenas (para un porcentaje de 75% del total), solamente 3 presidencialistas (de un total de 22), son

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calificados de Democracias Plenas (para un porcentaje de 13.63%). En cambio, únicamente un país parlamentario se ubica entre los regímenes híbridos.

CUADRO # 4INDICE DEMOCRATICO (The Economist) Y FORMA

DE GOBIERNO

Fuente: Elaboración propia a partir del Índice Democrático del The Economist, op. cit.

52. Suecia, Islandia, Holanda, Noruega, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Australia, Canadá, Suiza, Irlanda, Nueva Zelanda.

53. Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay. Este último recobró la democracia hace apenas 25 años.

PRESIDEN-CIALES

SEMI-PRESIDEN-CIALES

PARLAMEN-TARIOS

Democracias Plenas (calificación superior

a 9 sobre 10)

Sue, Isl, Hol, Nor, Di, Fin, Lux, Aus, Can, Sui, Irl, NZ52

Democracias Plenas (calificación superior

a 8 sobre 10)

US, CR, Uru53 Francia Ale, Aus, Mal, Esp, Che, Por, Bel, Jap, Gre, GB, Mau, Esl54

Democracias defectuosas (Flawed

democracies)

Chi, Bots, Bra, Pan, Mex, Arg, Fil, Col, Hon, ES, Par, RD, Per, Gua, Bol55

SAfr, Est, Let, Lit, Esl, Pol, SrL.56

Ita, Ind, Hun, TyT, Jam, Isr, Guy.57

Regímenes híbridos (dudosamente democráticos)

Nic, Ecu, Ven, Hai58

Rusia59 Turquía 60


54. Alemania, Austria, Malta, España, República Checa, Portugal, Bélgica, Japón, Grecia, Gran Bretaña, Mauricio, Eslovaquia.

55. Chile, Bostwana, Brasil, Panamá, México, Argentina, Filipinas, Colombia, Honduras, El Salvador, Paraguay, República Domini-cana, Perú, Guatemala y Bolivia en la cola.

56. Sudáfrica, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Polonia, Sri Lanka. Muchos de estos países, en realidad, parecen más semi-presidenciales que semiparlamentarios según el modelo francés. Tal es el caso de Sudáfrica y de Sri Lanka.

57. Italia, India, Hungría, Trinidad y Tobago, Jamaica, Israel, Guyana.

58. Nicaragua, Ecuador, Venezuela y Haití. Nicaragua apenas en 1990 se decantó por el régimen democrático. En el caso de Haití, su condición democrática e independiente es ciertamente dudo-sa y, en todo caso, es muy reciente y ha estado matizada por la intervención extranjera para el mantenimiento de una paz inesta-ble. Por si fuera poco, su Constitución formal parece más semi-presidencial que presidencial.

59. La calificación de Rusia como semiparlamentaria es bien du-dosa, dado que su régimen constitucional es más bien de tipo semipresidencial con fuerte predominancia del Presidente de la Federación… Más dudosa aun, es su condición y tradición de-mocráticas, las que en todo caso tienen apenas unos 15 años de alcanzadas.

60. El caso de Turquía requiere una explicación especial.

NOTA; A los efectos de ampliar el análisis incorporé entre los sistemas presidencialistas, parlamentarios y semiparlamentarios a los países que han mantenido el sistema al menos desde 1990. Si el parámetro se elevara a los 30 años (antes del año 1979), el número de países sería sensiblemente menor entre los presidencialistas y si utilizara el criterio de Robert Dahl de 50 años, únicamente 21 países en total habrían

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sido considerados como democráticos. Tampoco incorporé a los países muy pequeños (menos de medio millón de habitantes). De haberlo hecho, la evidencia a favor del parlamentarismo habría sido significativamente superior, al incorporar países del Caribe anglosajón o a Luxemburgo en Europa.

Un grupo importante de analistas políticos y constitucionales, aunque reconocen el pobre historial del presidencialismo en América Latina, lo atribuyen a causas que no tienen mucho que ver con el modelo democrático escogido, sino a razones ajenas al mismo:• condiciones históricas (incluidas las relativas a nuestra

“herencia colonial” ibérica y latinoamericana);

• condiciones culturales;

• a la tradición y desarrollo de nuestros partidos políticos (a lo que da mucha importancia SARTORI), al “pluralismo subcultural” o a fuertes conflictos culturales o étnicos (ver Robert DAHL),

• geográficas y climáticas (Latinoamérica, se dice, está ubicada especialmente entre los trópicos de cáncer y capricornio y los países europeos y los anglosajones están ubicados principalmente por encima o debajo de los mismos paralelos),

• religiosas (catolicismo latinoamericano vs. protestan-tismo, conforme a la versión simplificada de Max WE-BER).

• los sistemas electorales (en la línea de DUVERGER y, en menor medida, de SARTORI).

• Otro grupo de analistas, como dije, atribuyen los problemas del presidencialismo latinoamericano a


las variantes de presidencialismo y no al sistema presidencialista como tal (MAINWAIRING, NOHLEN, LIPSET).

Es obvio que todas esas explicaciones juegan su papel, pero ello no desdice ni contradice la evidencia empírica citada, sino solamente la matiza y contextualiza (como corresponde a cualquier análisis que se afirme científico).

Otros autores defienden nuestro modelo presidencialista, reconociendo sus limitaciones, pero atribuyéndoselas también al parlamentarismo. Para ello, afirman que también éste tiene fallas y citan en su favor los ejemplos excepcionales de países con “sistemas parlamentarios” donde hay o ha habido alta inestabilidad política (Turquía, ponen de ejemplo reciente o a la República de Weimar y a la francesa de la IV República). También destacan la existencia de países con alta estabilidad política que son presidenciales (Estados Unidos, Costa Rica, por ejemplo), lo que, según ellos, podría descalificar el argumento de la aparente superioridad teórica del parlamentarismo.

Frente a este contra-argumento, también se podría señalar que en ambos casos, se trata de excepciones a la regla, porque:1) más del 75% de los sistemas parlamentarios (y

semiparlamentarios) son altamente estables y el resto (el otro 25%), en todo caso, no son altamente inestables (al menos en comparación con los regímenes de su entorno).

2) los países presidencialistas (y semipresidenciales) con alta estabilidad política apenas superan el 10% del total y más del 50% son, incluso, altamente inestables políticamente.

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Por último, afirman los partidarios de mantener el presidencialismo latinoamericano que, aun cuando el sistema parlamentario se demostrara superior al sistema presidencialista, su implantación sería problemática en países con tradiciones caudillistas (como buena parte de la América Latina) o en sociedades democráticas con “partidos políticos indisciplinados” (de nuevo la tesis de SARTORI).

No estoy tan seguro de ambos argumentos, pero admito que cambiar de sistema político, histórico y constitucional, supone la existencia previa de algunas condiciones necesarias y que en su proceso de implantación deben sortearse algunas dificultades de orden político, constitucional o histórico-cultural. Por lo pronto, es verdad que no cualquier sociedad, ni en cualquier momento, puede darse el lujo de cambiar de modelo político e institucional, sin sufrir algunas desventuras o retrocesos.

Si el caudillismo sigue latente y fuerte en nuestra América, y aunque el mismo sea producto también del modelo presidencialista que lo alienta (al menos teóricamente, al hacer aparecer la figura del Presidente como el centro del quehacer político de una nación y sin sujeción a la dinámica y a la transparencia del parlamentarismo), será difícil cambiar hacía un modelo donde precisamente el papel del “líder” político deja de ser “caudillo”, para convertirse en líder parlamentario. Es decir, donde su liderazgo depende más del convencimiento y del razonamiento democrático y parlamentario, que de otros atributos “carismáticos” y de poder mediático o “fáctico” (como en el caudillismo “presidencialista” latinoamericano). Esto último, paradójicamente, es un motivo más para preferir el modelo parlamentario sobre el presidencial, según me parece.


Por otra parte, aunque la existencia de partidos indisciplinados es normal en nuestros países y hasta me atrevería a adelantar que puede ser, en parte, producto del propio presidencialismo (y puede ser esencial incluso a su operación práctica) y aunque también es verdad que el sistema parlamentario incita a la disciplina de los partidos (su supervivencia misma, puede depender de esa disciplina), lo cierto es que mientras se alcanza esa disciplina por causa del parlamentarismo (lo que no ocurriría automáticamente), pueden sufrirse serias desventuras políticas y hasta retrocesos que frustren las expectativas democráticas de sus impulsores y den al traste con la implantación de un modelo parlamentario.

El tema, por ello, debe asumirse con seriedad y deben adoptarse medidas complementarias (educativas, electorales, de procedimiento legislativo y de orden legal), que minimicen los efectos nocivos de tal indisciplina en la operación de un sistema parlamentario, al menos mientras el nuevo sistema político propicia (como es de esperar), mayor estabilidad política y disciplina partidaria.

Otros autores (MAINWARING, por ejemplo), en cambio, destacan, por contrapartida, las ventajas del presidencialismo sobre el parlamentarismo y entre ellas el que:

– Otorgue “mayor cantidad de opciones para los votantes”

– Exista mayor “responsabilidad e identificabilidad electorales”

– Exista mayor independencia del Congreso en cuestiones legislativas

– Se den “mandatos fijos” en lugar de la “inestabilidad del gabinete” parlamentario, o de que

– El presidencialismo puede impedir los juegos donde el ganador se lleva todo (contracrítica a Linz).

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En teoría, al menos, se dice que el sistema presidencialista otorga más opciones a los votantes (para elegir autoridades ejecutivas distintas políticamente de las legislativas). También es verdad que, normalmente, existe mayor independencia de los legisladores respecto del Ejecutivo en los sistemas presidencialistas (y viceversa), pero en ambos casos, esas aparentes ventajas tienen un precio seguro: dificultar la gobernabilidad democrática, al dificultar la toma de decisiones legislativas, limitar la acción positiva de un gobierno y la asunción de responsabilidades políticas por los parlamentarios.

En apariencia al menos, la ausencia de mandatos fijos del parlamentarismo puede provocar la inestabilidad de los gabinetes (lo que, sin embargo, ha sido más bien excepcional, salvo algunos períodos en Italia, Israel y la India o en la IV República Francesa), pero, a cambio, en el presidencialismo esa aparente ventaja (que no es más que aparente y teórica), provoca mayor inflexibilidad y mayor inestabilidad democráticas (versus la estabilidad del gabinete). Recuérdese que lo que realmente importa en una democracia es la estabilidad y la gobernabilidad democráticas, no la estabilidad de los miembros de un gabinete. En cualquier caso, la evidencia empírica no sustenta esa aparente ventaja del presidencialismo, como tuvimos ocasión de observar.61

En cambio, me parecen más discutibles los argumentos de “identificabilidad” de los electores y aun más el argumento de la responsabilidad electoral. La experiencia de la América Latina con el presidencialismo,

61 Ver cuadro precedente, sobre la relación entre estabilidad política y desarrollo humano en relación con los sistemas parlamenta-rios, semiparlamentarios y presidenciales.


contradice este último aserto, salvo la identificación de los electores con “caudillos”, pero con ellos en lo personal, no con sus propuestas y líneas de acción política. Y desde el punto de vista de la “responsabilidad electoral”, qué mayor responsabilidad se puede pedir que en el parlamentarismo cuando el proceso electoral, en última instancia, se centra sobre la continuidad de una política, un(os) partido(s) y unos líderes específicos que no siempre concuerdan (al menos cuando no hay reelección presidencial consecutiva como en Costa Rica), con los que ejercen el poder al momento de la elección. Como revela la experiencia, un presidente popular, no garantiza la victoria de su sucesor en lista de su partido. Aunque es verdad que un presidente impopular afecta las opciones electorales del candidato del partido de gobierno, tampoco garantiza la derrota del mismo, porque en la experiencia latinoamericana presidencialista, la personalidad del candidato (del líder o del caudillo), importa mucho más que el buen suceso o la mala marcha del gobierno de turno (eso cuando la estabilidad del régimen permite siquiera que el partido del Presidente tenga alguna opción electoral).

En todo caso, respecto de la responsabilidad política de los mandatarios (legisladores o autoridades ejecutivas), la razón por la que se debería pasar a un sistema más parlamentario en nuestro país supone la necesidad de mayor gobernabilidad democrática y por ello deben arbitrarse algunas medidas que permitan una implantación coherente de sus mecanismos esenciales. Esencialmente, no debe implantarse la responsabilidad del Ejecutivo frente al legislativo, si no se establecen, paralela y concomitantemente, las reglas que permitan la responsabilidad del parlamento frente al pueblo y a los electores.

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Si no hay posibilidad de elecciones anticipadas en caso de censura general del gabinete o de no aprobación de un paquete legislativo esencial, en un plazo razonable, la inercia y la irresponsabilidad del Parlamento podrían multiplicarse en perjuicio de la democracia misma, porque la censura vinculante no acarrearía ninguna consecuencia a los diputados que la adoptan y, en consecuencia, podrían verse tentados a ejercerla sin miramiento y sin responsabilidad. Lo mismo ocurre, por ejemplo, si el Reglamento parlamentario propicia y permite el filibusterismo parlamentario sin consecuencias ni límites constitucionales.

¿Debe Costa Rica replantearse su sistema de representación política? Sí, sin duda, pero con algunas condiciones:

• No debe volverse al pasado (ni al encantamiento, ni a la Presidencia Imperial, ni a la ausencia de controles jurídicos efectivos, ni a la desprotección de derechos fundamentales y de las minorías)

• El Poder Ejecutivo (o el Gabinete) debe aprender a relacionarse con el Parlamento y ser responsable ante él. Que éste último, incluso, lo pueda destituir.

• El Parlamento debe ejercer más control político y menos control cuasijudicial.

• Es necesario que el Parlamento se sienta responsable ante la sociedad de los éxitos y fracasos de sus decisiones u omisiones. Debería participar en la aprobación o destitución del Ejecutivo de manera general (no casuística ni individual), para que la ciudadanía lo asociara con el éxito o fracaso de una gestión gubernamental.


• La caída del Ejecutivo (o del gabinete) por acto u omisión parlamentaria, debe poder implicar también (al menos, eventualmente) la pérdida del cargo de diputado y enfrentarse a elecciones con posibilidad de reelegirse o perder la credencial.

• Construir mayorías políticas y parlamentarias, requiere no solo consensos casuísticos (no sostenibles), sino acuerdos más permanentes y, por ello, concesiones políticas del Ejecutivo (pero transparentes).

• A cambio, deberían establecerse plazos razonables para votar leyes y tomar decisiones legislativas y más límites al filibusterismo parlamentario, manteniendo los controles constitucionales preventivos (consultas ante la Sala Constitucional) y garantizando la divulgación de los argumentos de las minorías parlamentarias.

• Es conveniente agregar una reforma electoral y una descentralización territorial (al menos municipal) concomitante. Pero unas y otras no son condicionantes de la reforma de nuestro sistema político.

• Convendría revisar el mecanismo de reformas constitucionales, de manera que sea más viable, más democrático (sujeto a aprobación en referendo, por ejemplo), con menor inseguridad. Una tercera opción entre el 195 (reformas parciales) y el 196 (Constituyente), debería plantearse.

• Si no se puede dar el paso al parlamentarismo, intentar algún modelo de semiparlamentarismo (ver propuesta en Anexo #1) o, al menos, algún ajuste

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de tipo semipresidencial según la propuesta del Ex Presidente Rodriguez Echeverría. De cualquier manera, la fortaleza del Ejecutivo debe dar lugar a mayor fortaleza del Parlamento y viceversa.

DEL PRESIDENCIALISMO AL PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA: PROPUESTAS PARA EL CAMBIO

Pasar de un sistema político democrático (presidencialista) a otro más parlamentario, requiere desde el punto de vista jurídico, una reforma constitucional que deberá ser tan amplia como el modelo que se proponga (semipresidencial, semiparlamentario, parlamentario). Una propuesta parlamentaria, será de mayor magnitud que una propuesta semiparlamentaria y ésta, a su vez, será más incisiva que una propuesta semipresidencialista. La Propuesta del Expresidente Miguel Angel Rodríguez, por ejemplo, que me tocó el honor de coordinar junto con cinco grandes juristas (Constantino Urcuyo, Farid Beirute, Carlos Vargas Pagán, José Miguel Villalobos y Rodolfo Saborío, pero con el disenso de éste último), llegó a plantear un modelo “semipresidencial” a finales del 2001. El autor de estas líneas, aceptó y redactó la citada propuesta buscando un camino hacia el parlamentarismo y el consenso entre los proponentes, pero manifestando expresamente su preferencia por un modelo más claramente parlamentario o semiparlamentario, tal como se propone en el Anexo I.

Las diferencias teóricas entre los cuatro grandes modelos, han quedado explicadas arriba, pero conviene que repasemos algunas de sus aristas. En el semipresi-dencialismo, el papel del Presidente de la República se matiza con la posibilidad de censura legislativa vinculan-te de los Ministros de Gobierno, pero sin establecer un


Ministro preeminente (Primer Ministro). No es poca cosa, porque se establece la responsabilidad del Ejecutivo (al menos de sus ministros y del gabinete como tal) frente al Legislativo, pero ciertamente se mantiene la preemi-nencia del Presidente de la República y puede parecer apenas como una concesión presidencial a cambio de las elecciones legislativas anticipadas y del establecimiento de plazos perentorios para votar proyectos de ley (lo que ya existe, al menos para los proyectos de iniciativa popu-lar).

Una propuesta semiparlamentaria (modelo fran-cés, por ejemplo), en cambio, aunque mantiene la figura y el papel del Presidente de la República y su nombra-miento popular, va más allá al establecer la figura de un Primer Ministro que debe ser aprobado por el Parlamento (en nuestro país, por la Asamblea Legislativa), quien tie-ne funciones diferenciadas de las del Presidente y una preeminencia sobre el resto de los Ministros de Gobierno (a quienes propone él y no el Presidente de la República, salvo en caso de inopia). Aunque sea propuesto por el Presidente de la República y aunque no tenga necesaria-mente el carácter de miembro del Parlamento (en nues-tro país, el carácter de Diputado), tiene las características típicas de un Primer Ministro del modelo parlamentario. Además, la censura de su cargo es vinculante y puede es-tablecerse por mayoría absoluta (no calificada) y la impli-cación necesaria de su censura, sería la conformación de un nuevo gobierno y/o las elecciones legislativas anticipa-das. En tales casos, no se plantea la elección anticipada del Presidente, porque en un sistema semiparlamentario o parlamentario, el Presidente no es la encarnación del gobierno, sino del Estado y no es a su política a la que se estaría censurando, sino a la del Gobierno encabezado por el Primer Ministro y el resto del Gabinete.

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Una propuesta parlamentaria, iría un paso más adelante al restringir aun más el papel del Presidente, quedando más como figura protocolaria y dándole un papel tutelar o moderador (lo que no es poca cosa desde el punto de vista constitucional), pero no de acción o dirección política, y al exigir que el Primer Ministro sea nombrado directamente por el Parlamento, de entre sus miembros. Por lo demás, sin embargo, se parecería mucho al sistema semiparlamentario que, por ahora, propongo como paso hacia ese modelo parlamentario. La verdad, como es obvio, tengo muchas aprensiones hacia el modelo presidencialista que conocemos en nuestro país (tal y como opera en la realidad política de inicios del siglo XXI). No tengo aprensiones respecto del modelo semipresidencialista propuesto por el Expresidente Miguel Angel Rodríguez (lo admito, al fin y cabo, como un paso prudente hacia el parlamentarismo), pero reconozco que sin los equilibrios necesarios, podría quedarse como una versión atenuada del presidencialismo, sin enfrentar todas sus limitaciones inherentes. Prefiero, por tanto, un modelo semiparlamentario porque él nos garantiza la salida del presidencialismo y de sus limitaciones inherentes y nos acerca a las virtudes de buena parte del parlamentarismo, pero sin cambiar radicalmente nuestra tradición político constitucional y permitiéndonos adecuarnos a un modelo diferente, pero guardando algunas cosas de la tradición costarricense del presidencialismo (al menos, de su papel moderador), además de que implica menor necesidad de cambios constitucionales. Al punto de que con modificar apenas 6 artículos constitucionales se puede lograr el cambio normativo. El cambio real, implicaría, además, establecer un par de transitorios y un cambio cultural, político y educativo de mayor entidad. Desde el punto de vista constitucional, bastaría reformar los artículos 106 (sobre la composición de la Asamblea Legislativa), el 107


(sobre la reelección legislativa consecutiva), el 121 inciso 24 (sobre la censura individual de Ministros), un nuevo inciso 25 para el artículo 121 (para permitir la censura general del Gobierno y las elecciones anticipadas), el 141 sobre el nombramiento del Primer Ministro y de los demás Ministros de Gobierno, el 117 sobre el Quórum legislativo y el artículo 144 (sobre Censura General del Gabinete y elecciones anticipadas). Incluso, la reforma a los artículos 106 y 117 no es estrictamente necesaria para pasar a un modelo semiparlamentario o parlamentario, lo que ocurre es que me parece esencial que la reforma los incluya para que, sin renunciar al unicameralismo (pues cualquiera de los modelos democráticos, pueden operar bajo una sola cámara legislativa y el tamaño y la tradición de nuestro país, no aconsejan la introducción del bicameralismo), ampliemos la representatividad y calidad legislativas en el caso del artículo 106 (al agregar 18 diputados de lista nacional) y para que una regulación obsoleta y excesiva del quórum legislativo (artículo 117), no impida la operación y votación de las leyes y de las mismas mociones de censura o de aprobación legislativa (de leyes, paquetes legislativos y de las mismas autoridades sujetas a la aprobación legislativa: del Primer Ministro en primer lugar).

Los detalles de las propuestas, sin embargo, no son lo esencial. Lo esencial es partir de ellas (de cualquiera de ellas), para alcanzar un modelo más parlamentario, sea que partamos de las propuesta semipresidencialista del Expresidente Miguel Angel Rodríguez, de la propuesta semiparlamentaria que acompaño en el Anexo I o de otras propuestas coherentes que permitan un debate sobre el alcance de las mismas y sobre los mecanismos para hacerlas efectivas, para que a partir de allí podamos discutir y proponer alternativas viables de reforma constitucional.

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En apretada síntesis, las propuestas pueden resumirse en el cuadro siguiente:

CUADRO # 5PRESIDENCIALISMO EN COSTA RICA Y

PROPUESTAS DE CAMBIO

Presidencialis-mo actual(ver la Constitución vigente en C.R.)

Propuesta semiparlamentaria(ver Anexo I, propuesta de re-forma constitucional para esta-blecer un régimen semiparla-mentario)

Propuesta Parlamentaria

Jefe de Estado

Presidente (Jefe de Estado y de Gobierno)

Presidente (Jefe de Estado) Presidente (Jefe de Estado)

Jefe de Gobierno

PresidenteNo preeminencia de un Ministro sobre el resto del gabinete

Presidente y Jefe de Gabinete o Primer Ministro. Propuesto por el Presidente, pero requiere ser aprobado por Asamblea Legis-lativa. (ver propuesta de refor-ma al artículo 141)

Primer Ministro Propuesto por Asamblea Legislativa (parlamentario, normalmente el jefe de la mayoría)

Parla-mento

Asamblea unicameral57 diputados por provinciaVer artículo 105

Asamblea unicameral57 Diputados por provincia18 Diputados lista nacional(Ver propuesta de reforma al artículo 106)

Asamblea unicameral57 Diputados por provincia18 Diputados lista nacional

Reelec-ción le-gislativa

No hay reelección consecutivaVer artículo 107

Se permite la reelección consecutiva(Ver propuesta de reforma al artículo 107)

Se permite la reelección consecutiva

Censura Gobierno o del Primer Ministro

No hay censura del Gobierno

Censura vinculante del Primer Ministro o Jefe de Gabinete y del Gabinete(mayoría absoluta AL)Ver propuesta de reforma al artículo 121 inciso 25 y reforma al artículo 144

Censura vinculante del Primer Ministro o del Gabinete (mayoría absoluta)


Censura de Ministros

Censura Ministros no vinculante (2/3)Ver artículo 121 inciso 24

Censura Ministros vinculante (2/3)Ver propuesta de reforma al artículo 121, inciso 24

Censura Ministros

Eleccio-nes anti-cipadas

No hay elecciones anticipadas

Elecciones legislativas cuando hay censura gabinete o de política GobiernoVer propuesta de reforma al artículo 121 inciso 25 y al artículo 144

Elecciones legislativas cuando hay censura gabinete o de política PM

Plazo votación de leyes

No hay plazo para votar leyes (salvo Reglamento e iniciativa popular)

Plazo p/votar leyes iniciativa Presidente y Primer Ministro y para proyectos de iniciativa popular (hoy vigente)Ver propuesta de reforma al artículo 144

Plazo para votar leyes iniciativa PM e iniciativa popular

Quórum del parla-mento

Quórum: 2/3 Quórum: mayoría absolutaVer propuesta de reforma al artículo 117

Quórum: mayoría absoluta

D e l e g a -ción Le-gislativa

No hay delegación legislativa

No hay delegación legislativa Delegación legislativa limitada

Transi-ción de gobierno

Transición no existe (solo cambio Presidencial)

Transición: entre Censura Ga-binete y sustitución o nuevas elecciones legislativasVer propuesta de reforma al artículo 121 inciso 125 y a los artículos 141 y 144

Transición: entre Censura Gabinete y nuevas elecciones

Viabilidad del cambio de modelo político en Costa Rica¿Estaremos preparados cultural y políticamente para el cambio?

En la base de las preguntas esenciales sobre la viabilidad del cambio (al menos de la viabilidad política), subyace un temor general al cambio, a cualquier cambio en la vida social y personal, lo que se traduce en una aprensión general respecto de los cambios constitucionales y políticos. Maquiavelo nos había advertido sobre los

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mismos, al recordarnos que “…no hay nada más difícil de emprender, más peligroso de llevar a cabo y con menos garantías de éxito, que tomar la iniciativa en la introducción de un nuevo orden de cosas, porque la innovación tiene como enemigos a todos aquéllos que se beneficiaron de las condiciones antiguas. La gente teme y desconfía de la persona que promueve el cambio y no cree en nuevas ideas hasta que no tiene una larga experiencia con ellas”.Es obvio, entonces, que cualquier propuesta de reforma, debe sortear ese temor y minimizarlo, ajustando únicamente lo que sea indispensable para lograr lo que se propone y garantizando la pervivencia de aspectos esenciales del modelo que se pretende cambiar (la figura del Presidente de la República, por ejemplo). Es verdad que el cambio de modelo no supone cambios que puedan afectar los intereses esenciales de los ciudadanos y habitantes (ni sus derechos fundamentales), pero conviene recalcarlo y garantizarlo para evitar resquemores o rechazos infundados. Por ello, no deben reformarse más artículos constitucionales que los estrictamente indispensables para lograr los objetivos (pasar a un modelo más parlamentario), pero siempre que se incorporen todos los que darían coherencia y sentido a la propuesta. Permitir la censura de ministros y/o del Primer Ministro, por ejemplo (como en Argentina y Ecuador), sin permitir mecanismos de elecciones anticipadas donde los legisladores que censuren se jueguen también su puesto, daría lugar a un desequilibrio del sistema político y, a la postre, la construcción de un modelo menos gobernable y que no adelante nada en materia de democracia. La experiencia enseña que otorgar nuevos poderes sin contrapartidas (es decir, más garantías o más responsabilidades para quienes lo ejercen), daría lugar a un uso irresponsable e ilimitado del poder. En efecto, otorgarle el poder al parlamento de censurar obligatoriamente a un gabinete,


sin obligarlo a confrontar a sus miembros (los diputados) con sus representados, en unas elecciones legislativas anticipadas, sería un paso imprudente y equivocado en la dirección de obtener lo peor de los dos grandes sistemas políticos, sin lograr las ventajas inherentes de cada sistema.

Resuelto el temor general al cambio y al cambio político en particular (si es que puede resolverse), conviene que indaguemos sobre la viabilidad del cambio en tres dimensiones: cultural, político y jurídico (léase, constitucional).

Desde el punto de vista cultural, ¿valdrá la pena plantearse el cambio, si al final (dirán sus críticos), los problemas de nuestra sociedad no radican en el sistema político, sino en variables ajenas al mismo? Admitamos que es verdad que nuestros problemas no radican exclusivamente en el sistema político y que lo rebasan ciertamente en lo social, económico, cultural, etc.; pero ello no implica necesariamente que el sistema político no deba reformarse a la espera de la solución imposible de todos nuestros problemas. Por otro lado, si admitimos que el sistema político adolece de problemas en su legitimidad y operación democráticas, ¿no convendría plantear su reforma, al menos para resolver parcialmente esas limitaciones y permitirle al sistema enfrentar o atenuar otros problemas?

¿Será viable una reforma de esa magnitud en un país acostumbrado al presidencialismo y a caudillos políticos?, se preguntan otros. Admito, nuevamente, que el caudillismo y el presidencialismo están ciertamente arraigados en nuestra cultura política, pero eso no es óbice

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para negar la necesidad del cambio y si el caudillismo nos parece un problema que debemos enfrentar para avanzar en democracia, no debería parecernos inviable limitar nuestro presidencialismo para atenuar nuestro caudillismo histórico, puesto que el Presidente al tener que compartir el poder (al menos, del Ejecutivo) con un Primer Ministro y un Gabinete que dependen del parlamento (para su nombramiento y para su permanencia), sus potestades de maniobra o imposición se verán disminuidas y con ello también, su caudillismo sería al menos atenuado. Pasar a un sistema más parlamentario implicaría que los poderes del caudillo deberían trastocarse en poderes de líderes democráticos. Ambos se parecen en la capacidad de impulsar reformas y acciones de gobierno, pero se diferencian en que los caudillos las imponen por su carisma o el peso de sus mecanismos de poder y los líderes democráticos, por contrapartida, logran las reformas y acciones por su capacidad de convencer a la población y al parlamento de la bondad de sus propuestas.

El argumento del Caudillismo se contrasta al recordar que el mismo es producto también del modelo presidencialista (al poner al Presidente en el centro del quehacer político, sin sujeción a la dinámica y a la transparencia del parlamentarismo). Admito que es difícil cambiar hacía un modelo donde el papel del “líder” deja de ser “caudillo”, para convertirse en líder parlamentario (liderazgo que depende más del convencimiento y del razonamiento democrático y parlamentario, que de otros atributos “carismáticos” y de poder mediático), pero la historia de nuestro país (la creación y puesta en marcha de la Sala Constitucional, por ejemplo) y la de otros países de nuestro entorno que han realizado reformas políticas, me permite ser moderadamente optimista al respecto.


¿Será viable en un país con partidos y fracciones inestables e indisciplinados? Admito, por lo pronto, la existencia de partidos indisciplinados en América Latina (ver SARTORI), lo que es aplicable a nuestro país, pero reconozco que esa indisciplina es producto parcial del presidencialismo (y puede ser esencial incluso a su operación práctica) y tengo por cierto que un sistema parlamentario incita a la disciplina de los partidos (su supervivencia misma, depende de ello). Mientras se alcanza esa disciplina (lo que no ocurriría automáticamente), admito con SARTORI que pueden sufrirse desventuras y retrocesos que frustren las expectativas democráticas de los impulsores del cambio hacia un modelo más parlamentario, pero ello es un riesgo menor, que la indisciplina impuesta e inherente al modelo presidencialista vigente. Los riesgos de la indisciplina parlamentaria, por ejemplo, en un sistema parlamentario o semiparlamentario, como el propuesto, los correrían los mismos diputados que pondrían en peligro sus curules en caso de un uso imprudente de la censura o de la misma indisciplina, al abrir la puerta a elecciones legislativas anticipadas. Aunque solo fuera por su propia supervivencia política y legislativa, la amenaza de perder sus curules los obligaría a fortalecer la disciplina partidaria.

¿Será viable en un país donde los acuerdos políticos son demonizados? Es verdad que en nuestro país y en el resto de la América Latina, los acuerdos políticos, que son consustanciales a una Democracia, son vistos como componendas de la clase política en contra del pueblo y que ello puede dar al traste con un sistema político democrático (el parlamentarismo) que requiere más del acuerdo y del entendimiento que el presidencialismo (aunque ambos lo necesiten para su supervivencia). Pero es verdad también, que los

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acuerdos parlamentarios tienen la virtud de obligar más a la trasparencia y al alcance general de los mismos, que los acuerdos propios del presidencialismo que tienen a ser menos públicos, más particulares e inestables. Ambas condiciones más bien podrían jugar a favor de un sistema más parlamentario, al demostrar el peligro del desacuerdo y las virtudes del acuerdo (al menos, para tener gobiernos relativamente estables).

Se dice también que la ingobernabilidad del presidencialismo actual, da poder a algunos grupos de presión o de poder y que, por ello, esos grupos difícilmente aceptarán un cambio que daría lugar a mayor gobernabilidad democrática. Es verdad que ello parece ser así, pero esa es precisamente una de las virtudes del cambio hacia un modelo más parlamentario que permita mayor gobernabilidad democrática. De cualquier forma, además, esos grupos de presión o de poder, cuando son conscientes de esa premisa también se pueden percatar de que la ingobernabilidad misma, aunque puede jugar momentáneamente a su favor, puede pervertirse y convertirse en amenazas mayores a la estabilidad e influencia de esos mismos grupos de presión o de poder.Se dirá también que, en cuanto a la gobernabilidad democrática, entre el parlamentarismo y el presidencialismo lo que hay es un empate de problemas de ingobernabilidad, puesto que el parlamentarismo también los tiene (Turquía, Weimar o la Cuarta República Francesa, se ponen de ejemplo) y que, por contraposición, Costa Rica y Estados Unidos son ejemplos de presidencialismo estable. En ambos casos, sin perjuicio de las matizaciones arriba señaladas, conviene recordar que se trata de excepciones a la regla, porque, como hemos visto, más del 80% de los sistemas parlamentarios son altamente estables y el resto (el otro 20%), no son altamente inestables (al menos en


comparación con los regímenes de su entorno), mientras que los países presidencialistas con alta estabilidad política apenas superan el 10% del total. Más del 50% son, incluso, altamente inestables políticamente.

¿Está preparado nuestro país para pasar a un sistema más parlamentario?

Un cambio de modelo político, no es fácil de aceptar social o políticamente en cualquier sociedad, sobre todo cuando se ha vivido durante muchas décadas (y más de 100 años) bajo un modelo presidencialista (y hasta hace poco, bajo una mixtura de caudillismo y presidencial imperial), pero eso no impide un cambio de magnitudes importantes en sociedades democráticas. La incorporación de los países de Europa a la Unión Europea y la evolución de la misma entidad comunitaria, la vuelta a la democracia en España, Portugal y Grecia en la década de los setenta, la construcción de la democracia en los países de la Europa del Este, la recuperación de la democracia en América Latina en los ochenta, el cambio de nuestro modelo de justicia constitucional, con la creación de la Sala Constitucional, también fueron difíciles, pero las sociedades y las instituciones políticas se adaptaron razonablemente al nuevo sistema, sin mayores controversias y sin retrocesos sustantivos.

Se dirá que los ejemplos europeos y latinoamericanos, fueron cambios políticos sustantivos que supusieron la puesta en marcha de un nuevo sistema constitucional y que no es lo mismo proceder a un cambio de modelo (de menor entidad), en el marco de un sistema constitucional vigente y sin confrontar una crisis mayúscula. Convengo que algo de verdad encierra el argumento, pero solo algo, porque desde el punto de

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vista constitucional el impacto de la Sala Constitucional ha sido mayor que el que puede suponer la introducción de un modelo parlamentario o semiparlamentario.

Si hay un país en América Latina que tiene la capacidad de realizar un cambio de sistema político dentro de la democracia y sin mayores dificultades, ese país es Costa Rica. No se trata, en todo caso, de romper con el modelo vigente, sino con realizar un ajuste esencial para introducir el nuevo modelo, de ahí, en parte, la propuesta de realizar únicamente los cambios que parecen indispensables. De cualquier manera, como he dicho en otro lugar, conviene dibujar el papel de nuestras instituciones políticas, a partir de tradiciones históricas e institucionales -constitucionales y reales-, pero sin despreciar las potencialidades creadoras del Derecho y de la acción política. El desafío de construir o reconstruir jurídica, política, administrativa y socialmente las instituciones públicas, debe tratar de encontrar el equilibrio entre proyectos utópicos de pura ingeniería social (lo que, de acuerdo con Karl POPPER, conlleva una fuerte tendencia al autoritarismo), y la mera descripción y desarrollo de lo que existe.

“El Derecho –decía bien ORTEGA Y GASSET- no es mero reflejo de una realidad preexistente, porque entonces es superfluo; el Derecho, la Ley son siempre algo que añadimos a una realidad insuficiente; es la corrección de lo roto; son un estímulo a lo que no es aún pleno; son, pues, incitaciones..., la Ley es siempre, más o menos, reforma y, por tanto, suscitadora de nuevas realidades....”

Toda acción política y jurídica supone la redefinición de sus contornos. Cada generación tiene el deber de


redefinir esas relaciones, pero sin una pretensión totalitaria. Al diseñar nuestro modelo de Estado -contingente-, no debemos impedir otros modelos posibles, con tal de que respeten los principios y valores permanentes. Ha de buscarse siempre el equilibrio entre la novación y la tradición, entre el futuro y la historia, pero los cambios deben hacerse.

Nuestro sistema presidencialista necesita ajustes, e incluso puede y debe adoptar fórmulas del parlamentarismo, pero por ahora parece prudente llegar hasta el semiparlamentarismo. Un cambio más radical podría suponer una reforma sustancial de nuestra Constitución Política. Ajustar el sistema presidencialista para hacerlo más democrático, gobernable, responsable y más parlamentario es lo que se pretende. No modificar de raíz nuestro modelo democrático.

Respecto de la viabilidad política, convengo en que aunque se diera el necesario acuerdo para la reforma entre los grupos políticos más representativos, su via-bilidad sería precaria, precisamente por la dificultad del sistema vigente para tomar decisiones importantes. Pero soy optimista y sé que algunas propuestas se aprobarán tarde o temprano, porque el sistema necesita ajustarse. Costa Rica, obviamente, no necesita una cirugía mayor, pero sí necesita revisar su sistema y ponerse a tono con los tiempos y el nuevo contexto. Si no lo hace ahora, tarde o temprano terminará en el quirófano.

Algunos dirán que la propuesta de pasar a un mod-elo más parlamentario toca lo que no debe tocar (confor-mación y relaciones entre los poderes ejecutivo y legisla-tivo) y no lo que debería reformarse (descentralización, sistema electoral, referéndum, sistema económico, modelo presupuestario, rendición de cuentas, etc.)

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que es lo que le interesa a la gente. La mayoría de la población quiere una democracia más eficiente y unos gobernantes más cercanos y responsables. Queremos rendición de cuentas y menor distancia entre la oferta electoral y el ejercicio del gobierno. Queremos también más descentralización territorial, fortalecimiento de los municipios y cercanía del gobierno con los intereses de la gente. Queremos más participación social en la toma de decisiones. Todo ello es importante y en nada desdice la propuesta semiparlamentaria, que más bien pretende ayudar a resolver algunos de esos problemas, aunque no pretenda, obviamente, resolverlos todos.

¿Es viable jurídicamente (constitucionalmente) la re-forma?

Se plantea también, la duda sobre la constitucio-nalidad de la reforma de nuestro sistema político. En este sentido hay tres tesis posibles:

• La reforma constitucional en sí misma es inconsti-tucional.

• La reforma constitucional solo puede llevarse a cabo por medio de una constituyente.

• La reforma constitucional es posible de aprobar por medio de reformas parciales a la Constitución.

La tesis que sostiene la inconstitucionalidad general de las reformas constitucionales, se funda en la tesis de las cláusulas pétreas de la Constitución, según la cual la Constitución contiene un conjunto de cláusulas (normas o principios constitucionales), que una vez establecidas por el Constituyente originario, no pueden modificarse por otro constituyente, sea que se convoque a una Asamblea Constituyente (conforme al artículo 196 de la Constitución),


sea que la reforma se realice por medio de reformas parciales (conforme al artículo 195 de la Constitución). En cualquier caso, la tesis se plantea no en general (respecto a la posibilidad misma de reformas a la Constitucional), sino en relación con los elementos esenciales definitorios de una Constitución, que se expresarían en los principios constitucionales que dan sentido y razón de ser a la misma Constitución. Esa tesis supone el reconocimiento de las llamadas “cláusulas pétreas” de la Constitución. Esto es, cláusulas constitucionales “esenciales” que explicarían y sustentarían el andamiaje constitucional que da sustento a la Constitución y que no se podrían modificar por el “constituyente derivado” ni aun por uno convocado al amparo del artículo 196.62

La teoría que afirma la existencia de “cláusulas pétreas” (normas o principios no modificables por el Constituyente), puede plantearse en varías hipótesis y, en lo que aquí interesa, frente al constituyente originario o frente al constituyente derivado.

De admitirse la teoría de las cláusulas pétreas habría, en primer lugar, que limitar su papel y alcance frente al constituyente derivado y no frente al constituyente originario (porque entraríamos en un sistema contradictorio y “arbitrario” que violentaría el propio sentido constitucional) y, en segundo, habría que limitar su aplicabilidad no a todos los principios constitucionales, sino solamente a los “esenciales” y a los principios generales del Derecho Internacional, aplicables a nuestro país.

62 Sobre el tema en nuestro país, y con abundante doctrina internacional, ver el reconocido texto de Eduardo ORTIZ, sobre “Las Normas Constitucionales Inconstitucionales”, publicado en varios ar-tículos de La Nación a mediados de los setenta y luego en forma de libro, en San José, 1977.

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En cambio, la afirmación o conversión de todas las normas constitucionales originarias en cláusulas pétreas, invalidaría y anularía el sentido y el alcance posible del constituyente derivado (y de las mismas cláusulas constitucionales que habilitan el proceso de reforma constitucional), además de que petrificaría innecesariamente el sistema constitucional, impidiendo su adaptación razonable a los tiempos, lo que obligaría a su anquilosamiento y, peor aún, a su rechazo social y político.

Es decir, y dicho esto a título de hipótesis, no serían las normas constitucionales (escritas) las que podrían considerarse “pétreas” (inmodificables), sino únicamente, a lo sumo, los principios constitucionales (aunque estén recogidos también en las normas escritas) y ello únicamente en la medida en que se tratara de aquellos principios “esenciales” que explicarían y sustentarían un orden constitucional y la existencia o la vida misma de un Estado (es decir, sin los cuáles no sería posible siquiera explicar la existencia del país, su condición democrática y el propio orden constitucional).

De ahí que las reglas de operación democrática que establece la Constitución originaria, no podrían considerarse pétreas, sino, a lo sumo, el principio democrático mismo y el principio del gobierno representativo.63 Las reglas de división y operación de

63 De esta manera, por ejemplo, no sería inconstitucional que se aumentara el número de diputados de la Asamblea Legislativa o que se estableciera un sistema parlamentario bicameral, o la crea-ción de un mecanismo de referéndum democrático vinculante, porque en tales casos, no se pondría el peligro ni la democracia ni el sistema representativo de gobierno. Más bien al contrario, han ampliado o podrían ampliar la democracia misma.


los poderes no podrían considerarse pétreas, sino, a lo sumo, el principio mismo de la división de poderes y las reglas que lo hacen identificable como tal.64 La definición constitucional de los derechos fundamentales no podría considerarse cláusula pétrea, sino, a lo sumo, la existencia y valor de los derechos fundamentales en general o de cada uno en lo que los hace esenciales (más allá de los matices y de las vicisitudes propias de cada uno de ellos, lo que bien puede descubrirse a partir del derecho internacional de los derechos humanos, en cuanto recoge los aspectos básicos e intangibles de cada derecho). Los mecanismos de control y de garantía de la supremacía constitucional no podrían considerarse cláusulas pétreas, sino, a lo sumo, la supremacía constitucional misma y la posibilidad práctica de garantizarla.65 La incorporación y la aceptación de órdenes internacionales y supra estatales (como la Corte Interamericana, una organización comunitaria, etc.), no quedaría vedada por la existencia de cláusulas pétreas constitucionales, sino únicamente, a lo sumo, la que garantiza la existencia misma del Estado en sus elementos esenciales, no en sus detalles de articulación y de relaciones internacionales.66

64 De esta manera, por ejemplo, no sería inconstitucional que se modificara la constitución y se pasara de un sistema presidencia-lista a un sistema parlamentario o semiparlamentario, porque en tales casos, no se violaría el principio democrático ni la división de poderes. Más bien al contrario, ellas podrían ampliar y mejorar la operación de nuestra democracia. 65 De esta manera, por ejemplo, la creación de una Sala Constitucional no vino a afectar la supremacía constitucional sino a garantizarla y, por los mismos motivos, no sería inconstitucional, por ejemplo, establecer un Tribunal Constitucional distinto del Poder Judi-cial. 66 De esta manera, por ejemplo, no serían inconstitucionales la ratificación de la Carta de las Naciones Unidas (y de las potestades vinculantes del Consejo de Seguridad y del Tribunal Internacional

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Llevar más lejos las llamadas cláusulas pétreas, parece una pretensión insostenible jurídica, política y prácticamente y podría contradecir los mismos principios democráticos que sustentarían la existencia misma de las citadas cláusulas. Llevar más lejos las cláusulas pétreas, supondría negar la decisión democrática en su esencia misma, sujetando al pueblo (o a una representación muy amplia del electorado, por virtud de la exigencia de mayorías calificadas y de procedimientos constitucionales reforzados que sustentan las modificaciones al texto constitucional), a las decisiones casuísticas de un constituyente originario que, entre otras cosas, no tuvo en su origen la misma legitimación democrática.67

Es más, la tesis de las cláusulas pétreas solo se ha sostenido en pocas ocasiones por la Sala Constitucional,

de Justicia de La Haya), del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, del Mercado Común Centroamericano (y de un eventual Tribunal Centroamericano vinculante), de tratados internacionales decomercio (sean multilaterales, comunitarios o bilaterales), de la Con-vención Americana sobre Derechos Humanos y del carácter obligato-rio, supremo y vinculante de las decisiones de la Corte Interamericanade Derechos Humanos. Y esto es así, porque, aunque la aprobaciónde esos convenios implica la limitación de nuestra soberanía y hastade la exclusividad y supremacía jurídica de nuestros tribunales, ellosno desdicen la existencia ni la independencia de nuestro país, la quesolo puede entenderse en el marco del Derecho Internacional, 67 En el caso de Costa Rica, eso es aun más evidente, por-que la Constitución originaria fue votada por una Constituyente convo-cada con partidos proscritos y con la mera exigencia de una mayoría absoluta de sus miembros, mientras que las reformas constituciona-les, han debido contar con una mayoría calificada de dos tercios del parlamento y, además, la aprobación en dos legislaturas distintas, o requieren la aprobación en un referéndum donde participen más del 40% de los ciudadanos (electores), conforme a los artículos 195 y concordantes de la Constitución.


pero nunca con el objeto de invalidar una reforma constitucional por el fondo, una vez que ha sido aprobada por los mecanismos previstos por la Constitución (artículos 195). Es verdad, por supuesto, que desde el caso de la Deuda Política (Sentencia # 980-91), la Sala ha invalidado reformas constitucionales por violar los procedimientos legislativos de reforma constitucional, pero sobre ello no hay controversia, pues es obvio que la reforma de nuestro sistema político democrático, solo puede hacerse por los cauces y de acuerdo con las reglas vigentes para la reforma constitucional. Que la Sala garantice el procedimiento de reforma constitucional es consustancial con su papel de garante del orden constitucional y así lo establece expresamente la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cambio, la Sala Constitucional, ha acudido a argumentos de fondo (no procesales), únicamente en una ocasión: al decretar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional vigente en el caso de la reelección presidencial (sentencia #2771-03), y aun así matizadamente, porque en ese caso anuló un artículo constitucional vigente (el 132, inciso 1 aprobado por el constituyente derivado), por violar (léase, restringir) un principio constitucional (el de libre elección y el democrático), a la luz de la disposición original (aprobada por el constituyente originario), aduciendo que en ese caso se violó, además, el procedimiento de reforma constitucional (aunque es verdad que la misma Sala, en otros casos, validó ese mismo procedimiento viciado –léase, el plazo de la Comisión dictaminadora de la Asamblea Legislativa, para rendir dictamen de la Comisión que analizó la propuesta de reforma-).

En otros casos, es verdad que completó (integró, si se quiere) el texto constitucional a la luz de principios constitucionales, como cuando advirtió que la expresión

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“hombre” de la Constitución cubría también a la “mujer” (sentencia #3435-92), o como cuando interpretó que la pertenencia a determinados grupos indígenas era prueba del nacimiento en el territorio nacional (sentencia #1789-93), pero en esos casos no llegó a anular una norma constitucional vigente, sino a integrarla e interpretarla. También es verdad que en consultas legislativas sobre reformas constitucionales (como en la de las intervenciones telefónicas de 1991 y la de las “garantías económicas” en 1995), la Sala señaló eventuales inconstitucionalidades de los proyectos respectivos, pero en tales casos no pretendió que su opinión fuera vinculante.

En efecto, en su sentencia #720-91 (que a su vez aclara la sentencia #678-91), la Sala señaló, a propósito de la consulta de constitucionalidad sobre la reforma constitucional del artículo 24 sobre intimidad e intervenciones telefónicas, que:

“...la Sala podrá externar su parecer en cuanto al fondo con el objeto de evitar que se introduzcan reformas que produzcan antinomias entre nor-mas o principios constitucionales, pero en este aspecto, es lógico que su opinión no es vinculante, pues es el legislador constituyente el que tiene el poder de reformar total o parcialmente la Consti-tución Política atendiendo a las normas en ella establecidas para este efecto…” (Considerando II, sentencia #678-91).68

68 Cito la idea completa de la Sala: “Desde luego, nadie podría impedir legítimamente que el poder constituyente someta la Constitución a reformas, aun si estas pudieran parecer inconsisten-tes o contradictorias con sus valores o sentido permanentes o con la rigidez que éstos reclaman; pero la Jurisdicción Constitucional está obligada, por lo menos, a señalar las inconveniencias o peligros de su ejercicio, en cumplimiento de su misión de colaborar con el poder


constituyente en esta vía meramente preventiva, consultiva y, por ende, no vinculante de constitucionalidad. De tal manera, la Sala descarga sus responsabilidades constitucionales y legales sin perder de vista, que, de conformidad con los artículos 2°, 7°, 195, 196, en su caso, 105 de la Constitución Política, la soberanía pertenece a la Nación y se ejerce también por la Asamblea o en su caso, por una Asamblea Constituyente, para las reformas de la propia Constitución, así como que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por medio del sufragio y dentro de los rigurosos límites cons-titucionales, en la Asamblea Legislativa, para la legislación común. Es atribución, pues, de la Asamblea, y no de esta Sala, determinar la oportunidad de modificar las normas o principios de la Carta Funda-mental. Así se dijo en el pronunciamiento principal: “...la Sala podrá externar su parecer en cuanto al fondo con el objeto de evitar que se introduzcan reformas que produzcan antinomias entre normas o principios constitucionales, pero en este aspecto, es lógico que su opinión no es vinculante, pues es el legislador constituyente el que tiene el poder de reformar total o parcialmente la Constitución Polí-tica atendiendo a las normas en ella establecidas para este efecto (Consideración II).“V.- En cuanto al resto de los comentarios que con-tiene el memorial de 4 de los corrientes, que expresa la opinión del petente sobre un punto concreto, éstos deberán ser reiterados en la oportunidad en que la Sala, en el caso en que ello se discuta, tenga que pronunciarse de acuerdo con su competencia. “POR TANTO: “Se aclara la resolución No. 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991 (expediente No. 577-M-91), en la Consulta Preceptiva de Constitucionalidad sobre el proyecto de reforma del artículo 24 de la Constitución Política (expediente legislativo No. 11.091) en el sentido de que las potestades de esta Sala en cuanto intérprete supremo de la Carta Política son exclusivamente jurisdiccionales y, como tales, se limitan a Interpretar y aplicar los principios y normas de la Constitu-ción, con todas sus consecuencias, pero sin suplantar las de mérito, oportunidad o conveniencia que, dentro de los límites impuestos por la propia Constitución, corresponden a la Asamblea Legislativa, o en su caso, a una Asamblea Constituyente, en función de poderes cons-tituyentes derivados de conformidad con los artículos 195, 196 o en su caso, 7° de la Carta Fundamental” (N° 720-91 de las 15:00 horas del 16 de abril de 1991).

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En el mismo sentido, en su Sentencia #7818-00 (primera sentencia sobre el tema la reelección presiden-cial), la Sala Constitucional había afirmado que ella

“… no entrará a valorar los vicios de fondo alegados, conforme al Considerando I apartes c) y d), o sea, que la prohibición de reelección de Expresidentes y de Exvicepresidentes, en su caso (art. 132 inc. 1° Const. antes y después de su reforma)…, son inválidas por implicar una violación o, por lo me-nos, una disminución grave de los derechos políti-cos fundamentales de aquéllos —a ser electos a los cargos de representación popular— y de los de los ciudadanos en general —a elegir libremente a sus gobernantes—, así como de los genéricos de desempeñar los cargos públicos, en condiciones de igualdad y sin discriminación...” (Sentencia # 07818-00).

Lo que completó en su sentencia #8149-00 al afirmar que:

“… si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional le faculta revisar los procedimientos de aprobación legislativa de una reforma constitucional y a la interpretación de las normas constitucionales, dicha potestad no se extiende al poder de aprobar una reforma del texto, facultad que está expresamente reservada al Poder Legislativo. Amén de lo anterior, nótese que el impedimento se encuentra establecido en una norma constitucional, por lo que si bien esta Sala puede interpretar su contenido y ordenar el acatamiento de los alcances que de ella se deriven, no puede, desde ningún punto de vista y so pena de usurpar funciones constitucionalmente


establecidas, proceder a modificar el texto del artículo 132 inciso 1”. (Sentencia # 8149-00).

De cualquier manera, suponiendo la existencia de cláusulas pétreas, ello no impediría pasar constitucionalmente a un sistema semiparlamentario y aun a uno parlamentario, porque ambos sistemas no contradicen, sino que más bien pueden fortalecer, la democracia, la división y los frenos y contrapesos de poderes del Estado y los derechos fundamentales. No parece existir discusión respecto de la posibilidad de que la Asamblea Legislativa, cumpliendo los procedimientos constitucionales para ello (artículos 195 y 196 por medio de la convocatoria y aprobación de una constituyente), modifique y contradiga el texto originalmente aprobado (en 1949), dado que el sentido práctico de una reforma constitucional y más aun de la convocatoria a una asamblea Constituyente, es precisamente ajustar o completar las normas constitucionales originales, contradiciendo en muchos casos lo que se había establecido originalmente.En resumen, 1) la tesis de la inconstitucionalidad por el fondo de las reformas constitucionales es más bien dis-cutible en la jurisprudencia de la Sala Constitucional e in-existente en la jurisprudencia de los tribunales constitucio-nales extranjeros. 2) Supuesto que fuera aplicable el límite constitucional a la reforma, ello sería exigible a los aspec-tos esenciales de nuestro sistema constitucional (como la democracia, los derechos fundamentales, la separación de poderes), no a los detalles de operación de nuestro sistema político. La tesis sería discutible si la propuesta de reforma planteara pasar a un sistema no democrático o que no garantizara los derechos fundamentales o que violentara el derecho internacional general y, más precisa-mente, las normas imperativas del derecho internacional (ius cogens). Pero nada de eso ocurre con la propuesta.

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Lo que se pretende, más bien, es fortalecer la democracia y la gobernabilidad democrática, al pasar a un sistema semiparlamentario.

La creación de un cuarto poder (el Tribunal Supremo de Elecciones), la creación de la Sala Constitucional o la creación y puesta en marcha del Referendo, fueron reformas constitucionales de tanto o mayor impacto constitucional, que la que aquí se propugna y pudieron hacerse por reformas parciales.

De cualquier manera, las reformas planteadas, si se aprueban cumpliendo los procedimientos constitucionales, pasarían fácilmente cualquier “test de constitucionalidad”: 1) procedimiento, 2) ius cogens internacional, 3) respeto a principios esenciales del sistema (democracia, derechos humanos, división y contrapeso de poderes).

¿Se requiere una constituyente para reformar nuestro modelo político democrático?

Desde el punto de vista constitucional y jurídico, como vimos, no es necesario convocar a una constituyente para realizar el cambio de modelo, dado que la reforma podría realizarse al amparo del artículo 195 de la Constitución, ni tampoco se necesita realizar o aprobar la reforma por medio de un referendo, aunque el mismo sería recomendable. El problema, por tanto, se plantea en el ámbito político. Esto es, si políticamente es viable hacerlo sin convocar a una Constituyente. Admito que las reformas parciales sustantivas son difíciles de aprobar por la Asamblea Legislativa actuando como Constituyente Derivado, pero eso mismo puede decirse de la Convocatoria a una Constituyente. Si la Constitución de 1949, ha podido reformarse en más de 60 ocasiones por reformas parciales, nunca ha admitido una convocatoria a


una constituyente (por los riesgos que le son inherentes, asumo). Por tanto, presumo que es más factible reformar parcialmente la Constitución que hacerlo integralmente. No niego la eventual utilidad de una Constituyente, lo que digo es que no es necesario convocarla para pasar a un modelo semipresidencial, semiparlamentario o parlamentario.

¿Se alcanzaría mayor gobernabilidad al darle mayor poder al Parlamento?

Se ha dicho también, paradójicamente, que la ini-ciativa del parlamentarismo, del semiparlamentarismo (e incluso del semipresidencialismo), aumentaría la in-gobernabilidad, pero ello solo podría ocurrir si no se es-tablecieran los recaudos y los equilibrios que se propo-nen. Es verdad que si se diera la censura de ministros, sin la contrapartida necesaria de plazos para votar leyes o la eventualidad de elecciones anticipadas del parlamento, o el referendo sin exigencias de participación mayoritaria, el sistema podría ser más ingobernable. Pero las propues-tas y los recaudos garantizan, más bien, mayor gobern-abilidad “democrática”.

No se pretende alcanzar la gobernabilidad al mar-gen de los principios y de las reglas democráticas, por lo que tampoco se pretende que el Ejecutivo pueda imponer sus decisiones a la Asamblea. Lo que se pretende es que la Asamblea pueda y deba tomar decisiones en un plazo razonable, pero siempre de conformidad con los mecanis-mos democráticos (de mayorías constitucionales), de re-speto a las minorías (garantizadas especialmente por la Sala Constitucional) y de responsabilidad por el ejercicio del poder, tanto del Poder Ejecutivo, como de los mismos diputados.

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Tampoco se pretende que pasar a un sistema semiparlamentario, sea una panacea que resuelva todos los males y sinsabores de nuestra democracia. Las pro-puestas ayudarán seguramente a resolver algunos prob-lemas, pero no podrán resolverlos todos y mucho menos garantizarán el éxito. Para ello es necesario avanzar en otras propuestas paralelas y, lo más importante, contar con hombres y mujeres comprometidos con los valores morales y democráticos, tanto en la Asamblea Legislativa como en el Gobierno. Pero eso depende del pueblo. Las propuestas más bien posibilitan más y mejores mecanis-mos de decisión popular, y más y mejores instrumentos de control, de responsabilidad y de rendición de cuentas.

Las propuestas deben ser coherentes y equilibra-das con el modelo que se pretende instaurar. No debe darse más poder a la Asamblea Legislativa sin exigirle mayores responsabilidades políticas y constitucionales y asegurar las contrapartidas necesarias en el Ejecutivo, para garantizar la gobernabilidad democrática. No debe darse más poder al Presidente, al Primer Ministro y a su gabinete, sin establecer las contrapartidas necesarias de control y de responsabilidad políticas ante el Parlamento. Deben adoptarse medios de democracia directa, pero sin poner en juego el sistema y la democracia representativa.

Las propuestas deben buscar la mayor gobernabilidad democrática del sistema y del país. No deben adoptarse reformas que aumenten previsiblemente la ingobernabilidad o que rompan los equilibrios necesarios entre los poderes del Estado.

¿Se fortalece al Ejecutivo?

Algunos autores sostienen, paradójicamente, que al pasar a un modelo semiparlamentario, parlamentario


(y aun semipresidencial) se estaría fortaleciendo al Presi-dente de la República o al Poder Ejecutivo en general. Convengo en que el poder ejecutivo en un sistema par-lamentario se fortalece, pero no a costa del parlamento, sino al contrario, por la propia fortaleza del parlamento. Un gobierno con aprobación y mayoría legislativa se vería fortalecido, pero sí y solo sí, cuenta con esa aprobación y con una mayoría legislativa que avale su política de gobi-erno. En cuanto a la figura del Presidente de la República, el modelo semiparlamentario y más aun el parlamentario, lo debilitarían al quitarle el poder de nombrar a su antojo a sus ministros y al tener que compartir algunas funcio-nes, no solo con los ministros individualmente, sino con el gabinete en pleno y con el Primer Ministro en primer lugar. El Primer Ministro, más que el Presidente, en tal tesitura, se convertiría en el centro del quehacer político al dirigir la acción del gobierno, al menos en política interna y en relación con el parlamento. El Presidente, por su parte, pasaría a jugar un papel moderador o tutelar del ejercicio del poder. En un sistema parlamentario o semiparlamen-tario, no solo se requiere la aprobación del Gobierno por parte del parlamento, sino que el parlamento mismo po-dría censurar al gabinete como tal (por mayoría absoluta) o a cada ministro en particular (por mayoría calificada). En tales casos, el Presidente (jefe de Estado) deberá pro-poner un nuevo Primer Ministro y gabinete que cuente con la aprobación legislativa o llamar a elecciones anticipa-das del legislativo, para esperar que un nuevo parlamento apruebe a un Primer Ministro y a su gabinete.

LAS PREGUNTAS QUE NOS QUEDAN PENDIENTES

Las razones por las que se propone un cambio, son para garantizar lo que hemos definido por “gobernabilidad democrática”, es decir, que los gobiernos puedan gobernar respetado los derechos fundamentales y de las minorías.

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Puede suceder, sin embargo, que se discuta la misma “ingobernabilidad” (hay quienes dudan de la misma), o que admitiéndola la consideren conveniente para alcanzar sus valores o intereses, que pueden coincidir o no con la vida democrática y los derechos humanos. Desde una perspectiva anarquista o autoritaria (aunque por distintos motivos), la eficacia de un gobierno (y la efectividad de los mandatos mayoritarios), es vista como contradictoria con los valores que se persiguen (la libertad, para los liberales; la construcción del socialismo, para los socialistas; la vigencia del statu quo, para los conservadores; la desafección hacia el sistema democrático, para los autoritarios); y por tanto la ingobernabilidad (democrática o no) puede ser vista como un hecho positivo.

Otros, simplemente, afirman que la supuesta ingobernabilidad no existe y que no es otra cosa que una “cortina de humo” para cambiar el sistema presidencialista e instaurar un modelo diferente (parlamentario, semiparlamentario) o hasta autoritario (que le otorgue mayores poderes al Presidente y/o al Jefe de Gobierno), so pretexto de la denostada ingobernabilidad o de procurar un modelo mejor. El argumento autoritario se cae por su propio peso, puesto que la evidencia histórica demuestra que los sistemas parlamentarios no solo no son autoritarios sino que son, probablemente, más democráticos.

Otros simplemente afirma que la situación actual (y una cierta ingobernabilidad), más bien es conveniente para nuestra democracia y que por tanto conviene mantener el sistema presidencialista, tal y como lo hemos conocido, puesto que, al menos, al quitarle poder a los representantes electos (del legislativo o del ejecutivo), se garantiza mayor autonomía (teórica), a cambio de


otorgarle mayor poder de injerencia fáctica a ciertos grupos de presión (cercanos o no a sus propósitos), de manera consciente o inconsciente.

Supuesto que la bondad de la ingobernabilidad fuera verdad, ¿será posible sostenerla? La evidencia histórica y comparada, por lo pronto, apuntan a que la ingobernabilidad no tiene por resultado normal ni la libertad ni la democracia, sino el despotismo o el populismo de unos grupos o caudillos que, aduciendo los efectos nocivos de una democracia inoperante (donde los mandatos de los electores no pueden ser efectivos, porque precisamente no existe gobernabilidad democrática), propugnan un nuevo Estado o una nueva República, donde ellos puedan ostentar mayor poder a costa de los derechos fundamentales y de la propia democracia.

Por mi parte, yo prefiero atenerme a la evidencia histórica y comparada y propiciar una gobernabilidad democrática y liberal, que permita sí la gobernabilidad (la posibilidad de ejecutar los mandatos de la mayoría y de sus representantes), pero que no menoscabe los derechos fundamentales y la libertad de todos los habitantes (pertenezcan o no a mayorías o minorías). La gobernabilidad democrática es un requisito indispensable para la propia democracia y para la vigencia de la libertad. Para garantizar lo anterior, es menester que cualquier ajuste al modelo democrático (y a la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo), se haga sin alterar ni menoscabar los mecanismos de protección de los derechos fundamentales y de la libertad (la justicia constitucional, los sistemas independientes de control de legalidad, etc.)

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Otros comparten el diagnóstico, pero no la receta: es decir, reconocen los problemas de ingobernabilidad democrática en nuestro país, pero creen que puede solucionarse con mejorar la operación del presidencialismo y de la Administración Pública y, a lo sumo, ajustar el Reglamento Legislativo. Estos críticos sostienen que el problema no está en el diseño institucional presidencialista, sino en otros problemas diferentes o paralelos. De ahí que se contenten con ajustar o avanzar únicamente en:

• El financiamiento de los partidos. Como si el cambio de modelo de financiamiento arreglara los problemas de funcionamiento de una democracia y evitaran la influencia indebida del mismo en las campañas políticas. No se malinterprete lo que quiero decir, la reforma del sistema electoral y del financiamiento de las campañas y de los partidos, me parece útil para aumentar la transparencia y la honestidad en las campañas, aunque la experiencia comparada no me hacen especialmente optimista al respecto.

• El sistema electoral: mayoritario, proporcional, mixto. Admito que el modelo de elección de los diputados también es importante y tiene relación con la gobernabilidad posible, pero no estoy convencido de la bondad democrática de pasar a un sistema mayoritario (el primero se lleva todo), en lugar de uno proporcional (de cocientes y subcocientes, como tenemos actualmente). Admito, en cambio, la bondad teórica de algunas fórmulas mixtas, según las propuestas de José Miguel Corrales, de Rodolfo Piza Escalante (ambas de los años 70) o de Miguel Angel Rodríguez (a principios de los 90), las que podrían servir de base a un modelo de elección más representativo en lo poblacional y territorial; pero me temo que aisladas de la reforma del sistema político, no mejorarían nuestra


democracia y podría entorpecerla y podrían afectar la proporcionalidad y la representatividad de los electores y de los partidos.

• La descentralización y el fortalecimiento de los gobier-nos locales. Comparto la tesis de que la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales es también esencial,69 pero ello no desdice la conveniencia de la re-forma de nuestro sistema político como se propone en es-tas líneas.

• La reforma del reglamento legislativo (plazos y exigencia de mayorías). A algunos críticos les parece que basta con ajustar el reglamento legislativo y que, con ello, se arreglarían los problemas de funcionamiento de nuestro sistema presidencialista. Convengo que la reforma del reglamento es conveniente, pero no comparto que baste con ello, sobre todo porque sostengo que el diseño institucional (presidencialista) es el que está en crisis y no únicamente los detalles de operación del mismo (el reglamento de la Asamblea Legislativa, por ejemplo). Además, la experiencia me enseña que reformar el Reglamento Legislativo en aspectos esenciales, es tan difícil como reformar la Constitución.

• ¿Y si más bien reorganizáramos el poder ejecutivo y la administración pública? También comparto la necesidad de revisar nuestro modelo administrativo, pero la reforma administrativa no basta para enfrentar los problemas reseñados y, además, la misma no requiere reforma constitucional sino legal y, de cualquier manera, no

69 De hecho, así lo he propuesto en un libro sobre el tema. Ver Rodolfo E. PIZA ROCAFORT, Organización Territorial del Estado en Costa Rica, San José, ICEP, 1995.

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contradice en nada la propuesta de reforma de nuestro sistema político y puede complementarla.

Si se necesitara para realizar los cambios pasar por una Constituyente, ¿es conveniente? ¿Es viable una constituyente? ¿Se necesita una reforma total o solamente de las instituciones políticas? Es obvio que sobre la definición y tutela de los derechos fundamentales hay relativo consenso y las propuestas y debates se refieren más a detalles de redacción de algunos derechos constitucionales, a algunos alcances de la ley de la jurisdicción constitucional e incluso a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, pero no tanto a su papel y a la función que cumple en el sistema institucional costarricense. La discusión más importante, se reduce a las instituciones políticas y dentro de éstas el problema se concentra en el Ejecutivo y el Legislativo

¿Cuáles instituciones políticas hay que reformar? Dado que el Poder Judicial funciona y sus problemas no son de orden político (sensu estricto) o constitucional, sino de orden administrativo, procesal y legal, ni tampoco existen dudas graves sobre el papel y composición del Tribunal Supremo de Elecciones ni sobre la Contraloría General de la República, el problema de orden político-constitucional parece centrarse en el Poder Ejecutivo, en el Poder Legislativo y en la relación entre ambos.

Si es así, conviene acudir a ¿reformas institucionales o al liderazgo? En ese caso, ¿qué entendemos por liderazgo? ¿Será posible y hasta útil tener un líder en estas circunstancias? El liderazgo político, como dije, es conveniente siempre, pero no es suficiente para enfrentar problemas institucionales. Los sistemas políticos deben ser eficaces aun en ausencia de un líder (Suiza es el mejor ejemplo). Es más, un buen líder no debe desaprovecharse


en detalles administrativos, sino en la aprobación y decisión de los grandes temas que interesan al país.Concluyo:

• El diseño institucional no basta, pero sí importa mucho.

• No se trata de hacer pura ingeniería constitucional, pero la Constitución y la revisión del diseño son esenciales si es que queremos una gobernabilidad democrática que nos permita combatir el rechazo de lo político o que, al menos, garantice tener o construir mayorías constitucionales, que garanticen la toma de decisiones por esas mayorías y que no se retroceda en el respeto de los derechos fundamentales y de las minorías.

• Costa Rica tiene las condiciones culturales y políticas para que un cambio de modelo sea exitoso, aunque esas mismas condiciones dificultan su aprobación. Lo que importa es que la propuesta de cambio tenga coherencia y pueda aportar a su favor la experiencia y los criterios de otros modelos que han probado su éxito desde el punto de vista de la gobernabilidad democrática, es decir, que puedan ayudar a construir un gobierno que pueda gobernar (tomar decisiones por las mayorías previstas y poderlas ejecutar efectivamente), pero que, al mismo tiempo, no se menoscaben los derechos fundamentales de todos (sea que pertenezcan o no a una mayoría o a una minoría).

• Pasar a un modelo parlamentario o semiparlamentario me parece esencial para lograr mayor gobernabilidad democrática y acercarse al óptimo democrático.

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ANEXO IIDEAS PARA UNA PROPUESTA DE REFORMA

CONSTITUCIONAL SEMIPARLAMENTARIA

Refórmense los artículos 106, 107, 141, 121 inciso 24, 144, 117 y 118 y agréguese un inciso 25 al artículo 121 de la Constitución Política, en la siguiente forma:DE LA COMPOSICIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVAArtículo 106.- Los Diputados tienen ese carácter por la Nación.

La Asamblea Legislativa se compone de setenta y cinco Diputados, cincuenta y siete electos por provincias, en proporción a los electores de cada una de ellas y dieciocho electos por lista nacional.

REELECCION DE DIPUTADOS

Artículo 107.- Sin perjuicio de los dispuesto en el artículo 121, inciso 5 y 144, los Diputados durarán en sus cargos cuatro años y podrán ser reelectos en forma consecutiva hasta por dos períodos adicionales.

DEL PRIMER MINISTRO Y DEL RESTO DE LOS MINISTROS DE GOBIERNO70

ARTICULO 141.- Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, habrá un Primer Ministro y los Ministros de Gobierno que determine la ley.

70 Una versión parlamentaria, exigiría que el candidato a Pri-mer Ministro fuera un parlamentario y en primera instancia el jefe de bancada de la mayoría legislativa (mayoría relativa al menos) y le daría al Primer Ministro funciones en el ámbito de la política exterior.


Al iniciarse una nueva legislatura, el Presidente de la República electo, propondrá a la Asamblea Legislativa a la persona designada para ejercer el cargo de Primer Ministro, quien actuará como jefe de gabinete y coordinará la acción del Gobierno en el ámbito interno. La Asamblea Legislativa deberá votar, por mayoría de los Diputados presentes, el nombramiento del candidato al cargo en el curso de las siguientes cinco sesiones plenarias al conocimiento de la propuesta presidencial. Aprobado su nombramiento o vencido el plazo sin que haya votación, el nombramiento del Primer Ministro quedará en firme, sin perjuicio de los mecanismos de censura previstos en esta Constitución.

Si la Asamblea rechaza su nombramiento, el Presidente de la República, en consulta con las fracciones parlamentarias, designará otro candidato al cargo de Primer Ministro y la Asamblea Legislativa deberá resolver su nombramiento en el plazo improrrogable de una semana calendario. En caso de nuevo rechazo o vencido el plazo citado, el Presidente de la República designará al Primer Ministro, sin perjuicio de los mecanismos de censura previstos en esta Constitución.

El Primer Ministro deberá comparecer al Plenario de la Asamblea Legislativa, dos veces al mes de acuerdo con la Ley. Presentará un resumen de la acción del Gobierno y de las propuestas legislativas del Gobierno y podrá ser interpelado por los Diputados sobre los asuntos que le competan.

A propuesta del Primer Ministro, el Presidente de la República nombrará o destituirá al resto de los Ministros de Gobierno necesarios para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, de acuerdo con los

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criterios que determine la Ley. Se podrá encargar a un solo Ministro dos o más carteras.

Mientras se procede al nombramiento formal, el despacho de los asuntos de gobierno será confiado a los Ministros interinos que designe el Presidente de la República.

QUÓRUM LEGISLATIVO

Artículo 117.- (in fine) La Asamblea no podrá efectuar sus sesiones sin la concurrencia de la mayoría absoluta del total de sus miembros. El quórum para la votación será el de mayoría requerida para efectuarla constitucionalmente.

DE LA CENSURA DE MINISTROS Y DE PRESIDENTES EJECUTIVOS71

ARTICULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclu-sivamente a la Asamblea Legislativa:

24) Formular interpelaciones y exigir el rendimiento de cuentas a los Ministros de Gobierno y a los Presi-dentes Ejecutivos de las Instituciones Autónomas, y además, por dos tercios de los miembros de la Asamblea, censurar a los mismos funcionarios, cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar per-juicio evidente a los intereses públicos.

71 En los modelos parlamentarios, no se prevé normalmente la censura de ministros individualmente considerados.


La moción de censura deberá presentarse, al me-nos, por diez diputados y deberá votarse dentro de las cinco sesiones siguientes a la propuesta de la moción. En caso de aprobarse la moción, el Ministro o jerarca pre-sentarán su dimisión dentro de los diez días siguientes y el Presidente y el Primer Ministro nombrarán su sustituto. Si se trata del Primer Ministro, el Presidente propondrá a la Asamblea Legislativa un nuevo candidato al cargo, de acuerdo con las reglas del artículo 141. Respecto de un mismo Ministro o jerarca, no podrá presentarse una mo-ción de censura hasta un año después de votada la última moción.

DE LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO Y DE LAS ELECCIONES ANTICIPADAS

ARTÍCULO 144.- (la versión actual del artículo 144 pasa a ser el párrafo segundo del artículo 145).

El Primer Ministro podrá plantear ante la Asamblea Legislativa, la responsabilidad general de los ministros de Gobierno, respecto de un proyecto de ley, un paquete de proyectos de ley o de su programa de gobierno.

La Asamblea Legislativa deberá conocer inmedi-atamente y hasta por cinco sesiones consecutivas, de la moción planteada por ambos mandatarios. Si se tratare de un proyecto de ley o de un paquete legislativo, la Asam-blea Legislativa deberá votarlos, en primera lectura, en la quinta sesión. En este caso, el proyecto o el paquete de-berán haber sido presentados a la Asamblea Legislativa al menos dos meses antes de la moción planteada.

En caso de rechazo de la propuesta gubernamen-tal, el Primer Ministro y los ministros de Gobierno pre-sentarán su dimisión ante el Presidente de la República, quien deberá proponer un sustituto al cargo de Primer

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Ministro de conformidad con el artículo 141 de la Cons-titución y en conjunto nombrar al resto del Gabinete, o solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones que convoque a elecciones legislativas anticipadas. El Tribunal deberá convocarlas para el octavo o noveno domingo siguiente a la solicitud, siempre y cuando haya transcurrido al menos un año desde la última elección general y la elección se pueda desarrollar al menos un año antes de la próxima elección general ordinaria.

En caso de rechazo de la propuesta gubernamental o de elecciones anticipadas, los demás Ministros podrán ejercer sus funciones hasta su efectiva sustitución y los diputados se mantendrán en sus cargos hasta un mes después de celebrada la votación y serán sustituidos por los diputados electos para el resto del período legislativo.

DE LA CENSURA GENERAL DEL GOBIERNO Y DE LAS ELECCIONES ANTICIPADAS

ARTICULO 121. (Agregar un nuevo inciso, bajo el número 25)25) Un tercio de total de los diputados, podrá presentar una moción de censura general al Primer Ministro y al Gabinete, la que deberá ser aprobada por mayoría ab-soluta de los miembros de la Asamblea. La moción se dis-cutirá y votará dentro de las cinco sesiones legislativas siguientes a su presentación. Vencido el plazo de cinco sesiones, se procederá a votar la moción o, en caso con-trario, se entenderá rechazada. Los mismos diputados no podrán plantear una moción general de censura hasta que pase un año, desde la última moción. No podrán plan-tearse mociones generales de censura dentro del primer año de ejercicio del Gobierno.72

72 Una versión parlamentaria, no tendría esta previsión.


En caso de aprobarse la moción general de censura, el Primer Ministro y los ministros de Gobierno presentarán su dimisión ante el Presidente de la República, quien deberá proponer un sustituto al cargo de Primer Ministro de conformidad con el artículo 141 de la Constitución, o solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones que convoque a elecciones legislativas anticipadas. El Tribunal deberá convocarlas para el octavo o noveno domingo siguiente a la solicitud, siempre y cuando haya transcurrido al menos un año desde la última elección general y la elección se pueda desarrollar al menos un año antes de la próxima elección general ordinaria.

En caso de censura general o de elecciones antici-padas, el resto de los Ministros censurados podrán ejercer sus funciones hasta su efectiva sustitución y los diputados se mantendrán en sus cargos hasta un mes después de celebrada la votación y serán sustituidos por los diputados electos para el resto del período legislativo.

DE LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS Y DEL TRAMITE LEGISLATIVO PRIVILEGIADO73

Artículo 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento.

73 Una versión parlamentaria, dejaría esta atribución en manos únicamente del Primer Ministro

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En sesiones extraordinarias, el Presidente y el Primer Ministro tendrán la facultad de remitir a conocimiento de la Asamblea Legislativa hasta cinco proyectos de Ley para que sean tramitados mediante un procedimiento abreviado de acuerdo con el Reglamento legislativo, los que deberán someterse a votación a más tardar dos meses después de su remisión por el Primer Ministro. Al cumplirse el citado plazo, la votación deberá efectuarse sobre el proyecto de ley dictaminado en Comisión o, en su ausencia, sobre el proyecto remitido originalmente por ambos mandatarios.

ANEXO IIPROBLEMAS REALES O PERCIBIDOS DE NUESTRA

ASAMBLEA LEGISLATIVA

PROBLEMA oPercepción

social

REALIDAD CAUSAS POSIBLES DEL PROBLEMA

Deficiente representati-vidad

1. Pocos Diputa-dos por habi-tante

2. Peso comunal en nombramiento y visión no legislativa del Diputado

3. Comunidades sobrerepresen-tadas y subre-presentadas

4. Pocos diputados “nacionales” y a costa de San José.

5. Se vota por lista cerrada (no se eligen diputados individualmente)

• Falta de ajuste proporcional # diputados (1 por cada 75.000 habitantes) en relación con otros sistemas democráticos (Europa: 1 c/ 30.000)

• Percepción distorsionada del papel del parlamento (gente espera solución de problemas comunales del diputado, no que legisle o controle políticamente).

• Sistema de elección por provincias y localidades (legislación electoral)

• Ausencia de distritos electorales• Forma de elegir diputados en

partidos consolidados y nuevos por lista


Falta de res-ponsabilidad política del Diputado

1. Ni jurídica, ni políticamente, el diputado es responsable ante el país, salvo frente actuaciones individuales y personales del mismo.

• No hay reelección consecutiva• En el presidencialismo,

políticamente los problemas y avances del país se achacan al Presidente, no a los diputados.

• A diputados les achacan problemas comunales o individuales, más que los nacionales

Ineficiencia del Parlamento

1. Asamblea Legislativa dicta muchas leyes, pero no las “necesarias”

2. Controla y critica mucho, pero no es efectivo su control político.

• Reglamento Asamblea Legislativa impulsa filibusterismo legislativo.

• Fragmentación legislativa sin ma-yoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones.

• Censura no es vinculante. Dis-cusión es interminable o inexis-tente. Discusión de censura no debería pasar de 3 sesiones.

• Sociedad rechaza acuerdos polí-ticos. En el parlamentarismo los aplaude.

• Sociedad aplaude la disidencia política y la individualidad del Diputado.

Imposibilidad de reforma del Estado

1. La reforma la debe hacer (o aprobar al menos) el parlamento, pero se la achacan al Ejecutivo.

• Fragmentación legislativa sin ma-yoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones.

• Falta de acuerdo político, por costo político del mismo.

• Ausencia de responsabilidad del parlamento en sistemas presi-dencialistas.

• Ausencia de válvulas de escape para el Ejecutivo. Antes del 90 (Sala IV), normas generales del presupuesto y falta de control de reserva de Ley (antes se legis-laba, de hecho, vía reglamentos ejecutivos)

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Imposibilidad de votar leyes polémicas por mayoría constitucional

1. Mayorías par-l a m e n t a r i a s (permanentes o casuísticas) no pueden votar, sin la aquiescen-cia de minorías (poder de veto real)

2. Todo sistema democrático, su-pone la posibili-dad de que una mayoría pueda decidir sobre asuntos polémi-cos, mientras no afecte derechos constitucionales

• Reglamento legislativo permite o promueve filibusterismo parlamentario.

• Ausencia de mayorías estables (actualmente). Mayorías casuísticas también enfrentan filibusterimo de minorías casuísticas (para leyes o acuerdos específicos)

• Sociedad no rechaza el filibusterismo. Responsabiliza al Ejecutivo por no lograr convencer u obtener los votos.

Control político deficiente

1. Hay exceso de comisiones legislativas de investigación y las ordinarias tratan de cum-plir ese papel (inconstitucio-nalmente).

• Debate en plenario es inexistente o excesivo. No hay término medio, ni plazo regulado. Debate de control político desordenado.

• Exceso de comisiones e investigaciones y ausencia de resultado práctico, las devalúa socialmente. El exceso lleva a violar “debido proceso” y defensa. Se usan para enlodar honras ajenas, sin corregir problemas reales, ni controlar políticamente.


Falta de producción de leyes

1. Se aprueban más de 150 leyes por año

2. Muchas de ellas intrascendentes (no propiamente legislativas en otros sistemas). Leyes importan-tes y polémicas se votan poco, sea para recha-zarlas o apro-barlas.

• Fragmentación legislativa sin mayoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones.

• Sociedad y reglamento exigen consensos (o aquiescencia de las minorías), donde solamente debe exigirse “mayoría” (simple, absoluta o calificada, según la exigencia constitucional para proyectos de ley).

Peso excesivo del Ejecutivo en agenda legislativa

1. # de proyectos y leyes de diputados es mayor que iniciativas del Ejecutivo, pero éstas son más polémicas y discutidas.

2. Problema es general a todos los parlamentos.

• Períodos de sesiones ordinarias cortos y cortados (incluido Presupuesto Nacional)

• Históricamente siempre fue así: Parlamento se reunía para conocer (aprobar o rechazar) propuestas del Ejecutivo (el Rey, en las antiguas monarquías).

Vagabundería 1. Diputados trabajan más horas y más días que en otros países (en trabajo comunal o legislativo).

2. Dilación de vota-ciones trascen-dentes y exceso de debates intrascendentes en el Plenario. Distancia de la realidad nacio-nal

• Comunidades (electores) exigen más trabajo comunal. Sociedad (el país y la Constitución) más trabajo legislativo.

• Reglamento y costumbre legislativa no responden a realidad actual

• Es normal que los diputados se distancien de realidad nacional (viven en una burbuja de cristal, aislados pero visibles a la sociedad). Sobredimensionan problemas “políticos” y su papel, y subestiman problemas nacionales (no legislativos).

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Gasto excesi-vo de la A. Le-gislativa

1. Gasto es alto pero razonable como proporción PIB.

2. Diputados son pocos, no ganan mucho, ni tienen especiales privilegios legales.

3. Algunos diputados (de gobierno y de oposición) abusan de su poder (más que de su función).

• Número de empleados por Diputado es alto

• Transparencia del trabajo legislativo y críticas entre diputados, aumentan percepción de “privilegios” y de “problemas”.

• Poder político (real), permite abusos de Diputados particulares (placas, favores políticos o empresariales, tráfico de influencias, etc.)

Soluciones Posibles a los Problemas (Reales o Percibidos) de Nuestra Asamblea

Legislativa (presentados en forma alternativa y hasta contradictoria)

AUMENTAR REPRESENTATIVIDAD (conexión con la sociedad y electores)

• Revisar el tamaño del parlamento y determinar si ello incide en problemas legislativos apuntados*

• Crear Diputados de lista nacional*• Convertir Diputados provinciales en Diputados

por distrito electoral (?)• Prohijar conformación de mayorías legislativas

estables *• Revisar sistema electoral y permitir voto por

personas (lista abierta) y no por lista cerrada *• Revisar sistemas de elección dentro de los

partidos (estables) *


AUMENTAR RESPONSABILIDAD DE ASAMBLEA LEGISLATIVA Y DIPUTADOS

• Atribuirle responsabilidad por conformación de gobierno o gabinete (sistema parlamentario o semiparlamentario) o por caída o ineficiencia *

• Permitir elecciones anticipadas (en caso de censura al gobierno), con pérdida de cargo a los ministros y a los diputados (sistema parlamentario o semiparlamentario)*

• Permitir elecciones de medio período para Diputados (?)

• Ligar situación del país (logros y retrocesos) a la actuación del parlamento (parlamentarismo) *

• Permitir la revocatoria “política” del mandato del Diputado, por mayoría de electores (?)

• Poder denunciar abusos y presiones de diputados, sin temor a represalias (como comisiones de investigación, ausencia de aprobación de leyes de interés del afectado, etc.) *

• Permitir reelección sucesiva de diputados *(%)

MEJORAR MECANISMO DE TOMA DE DECISIONES LEGISLATIVO (OPERATIVIDAD Y EFECTIVIDAD)

• Reformar Reglamento legislativo para dificultar filibusterismo y ordenar debate. Establecer plazos perentorios para discutir resoluciones de control político, de investigación y de aprobación o rechazo de leyes, sin perjuicio de que la mayoría simple decida prorrogar el plazo para la votación de Leyes o acuerdos de nombramiento.*

MEJORAR Y CORREGIR PROBLEMAS DEL CONTROL POLITICO

• Evitar exceso de Comisiones legislativas de investigación (marcartismo) y permitir derecho de

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defensa. Evitar que la función de investigación la cumplan otro tipo de comisiones (v.g., las permanentes) *

• Distinguir el control político (censura política para altas autoridades) de las comisiones de investigación (imputación de conductas reprochables moral o jurídicamente a funcionarios públicos) *

• Otorgar vinculatoriedad a la censura política. *• Ampliar el espectro de la censura política a las

autoridades superiores de todas las instituciones (Ministros, Viceministros, Presidentes Ejecutivos y eventualmente Juntas Directivas de Autónomas o Gerentes cuando no hay Presidente Ejecutivo). No ir más allá, ni permitir la censura de autoridades diferentes (sin perjuicio de las recomendaciones aprobadas en virtud de informes de comisiones de investigación y previa defensa plena de los afectados).

• Exigir presencia periódica del Ministro de la Presidencia y demás Ministros o Presidentes Ejecutivos en el parlamento. *

• Ordenar el debate de control político, limitar el tiempo a cada fracción, permitir defensa de autoridades censurables y no permitir que pase de una o máximo dos sesiones del Plenario la comparecencia y el debate sobre la misma, o sobre el control político.*

• Regular el debate y el plazo total para conocer informes de Comisiones Legislativas de Investigación.*

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SISTEMA PRESIDENCIAL MODERADOPARLAMENTO RACIONAL Y SIN EL

COGOBIERNO DE LA SALA CONSTITUCIONAL

Hugo Alfonso Muñoz Quesada*

SUMARIO.INTRODUCCIÓN.

SECCIÓN I. LAS RAÍCES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL COSTARRICENSE .................................................

A. LOS ENSAYOS CONSTITUCIONALES ..a. Constitución de Cádiz .................................b. El Pacto y los estatutos .............................. c. El sistema presidencial en la Republica

Federal Centroamericana y en la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica ............................................................

d. De la dictadura de Carrillo a la Primera República ...................................................

B. LA PRIMERA REPUBLICA Y EL SISTEMA PRESIDENCIAL ....................................

a. La consolidación de la primera republica: fortalecimiento del sistema presidencial (1871) .........................................................

b. La aparición de conflictos sociales y el sistema presidencial ..................................

c. La década de los cuarenta ........................

* Catedrático universitario. Ex Diputado a la Asamblea Legislativa.

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SECCIÓN II. EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN LA SEGUNDA REPUBLICA

A. LAS INSTITUCIONES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL MODERADO ...............................

a. El Poder Legislativo ..................................b. El poder Ejecutivo ....................................c. El Pode Judicial, el órgano fortalecido en

la Segunda República ..............................

B. DEL PRESIDENCIALISMO REGULADO AL COGOBIERNO DE LA SALA CONSTITUCIONALa. La aparición de la Sala Constitucional ....b. La decisión popular: el referéndum .........


INTRODUCCIÓN

Cuando se me solicitó analizar la posibilidad de establecer un sistema parlamentario en Costa Rica, pensé que no procedía formular cambios en ese sentido, sin entender el proceso histórico. El sistema presidencial ha prevalecido en nuestra historia. Una vez superado los ensayos organizativos1, con sus modalidades de: Junta Superior Gubernativa y las Diputaciones Provinciales (1821-1824), surge el Estado costarricense2, de carácter federado dentro de la Republica Centroamericana (1824 y 1825 hasta 1841) el cual tuvo un perfil presidencial moderado. Se interrumpe con la Dictadura de Carrillo y su Ley de Bases y Garantías (1841). Posteriormente, el proceso reviste características de un presidencialismo fuerte. En efecto, después de aquellos ensayos, surge la Primera República (a partir de 1848), con un Presidente fuerte, atenuado en 1859 y 1869, que madura con la Constitución de 1871 y llega a nuestros días, indirectamente, como base de discusión de la Carta Política vigente (1949).

1 Gutiérrez Carlos José, Síntesis del Proceso Constitucional. En Derecho Constitucional Costarricense, Editorial Juricentro, San José, 1983, p. 19. Sin embargo, nos separamos del criterio de don Carlos José Gutiérrez en cuanto a la extensión de la época de en-sayo. El la lleva hasta 1871, nosotros, en cambio, estimamos que a partir de la Primera República (1848) el país se enrumba hacia un sis-tema presidencial fuerte, atenuado por las Constituciones de 1859 y 1869, pasa por la Constitución de 1871, hasta la Constitución vigente (1949). 2 Usamos la palabra Estado con mayúscula, a pesar de que, según el Diccionario de Real Academia, cuando se trata de un es-tado federado, se escribe con minúscula. Sin embargo en la Consti-tución de la República Federal se escribe “Estado”, con mayúscula. Así se lee: “El Poder Legislativo de cada Estado…”(Art.177). Cf. Diez, Lozana Fernando, La Nación 9 de noviembre del 2008.

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Por esa razón el presente trabajo se divide en dos secciones: en la primera se examinan las raíces del sistema Presidencial costarricense; en esa primera sección se analiza la época de ensayos hasta la Primera República. En la parte B, de esa sección primera, se analiza el Presidencialismo fuerte, característica principal de la Primera República (1848-1948), con sus excepciones. En la segunda sección, se enfoca al estudio de un Presidencialismo regulado, como inició la vigente Constitución, hasta convertirse en un Cogobierno de los Jueces (Magistrados) o gobierno de éstos, particularidad de la Segunda República, a partir de la creación de la Sala Constitucional.

En la actualidad se menciona la situación de ingo-bernabilidad, como motivo para hacer ese cambio hacia un sistema parlamentario. Conviene en primer término aclarar ese concepto de gobernabilidad, el cual incorpora una noción de la ciencia política. De modo simple, esa idea supone la capacidad de responder a las demandas sociales de la comunidad. Pero para comprender esa noción, cuyo contenido es bastante general, se necesita examinarla desde diversas perspectivas3: la primera di-mensión de la gobernabilidad alude, al elemento político institucional.

La gobernabilidad institucionalidad encara re-tos de especial relevancia. Se produce así una evolución hacia un gobierno de jueces o magistrados y hacia un Es-tado profundamente regulado y fiscalizado en su accionar que ha repercutido en la gobernabilidad institucional. El Estado jugó un papel decisivo en la evolución institucio-nal antes de los años ochenta. En esa década se pro-

3 Achard Diego, Flores Manuel, Gobernabilidad: Un reportaje de América Latina, PNUD, Fondo de Cultura Económica, 1997, p.23


ducen acontecimientos que hacen evolucionar las insti-tuciones desde una perspectiva ideológica y política. Al final de la década aparece un nuevo protagonista: la Sala Constitucional. Esta interviene en la actividad legislativa y obliga a los diputados a acatar sus dictámenes sobre el procedimiento parlamentario; controla con rigor, la su-premacía de la Carta Fundamental sobre el acto político. En Costa Rica, no existen actos inmunes al control y su fiscalización, con respecto al parlamento, se extiende a todos los actos, aunque no tengan el carácter de ley. La ley reguladora de la Sala dispone, además, el carácter de parámetro constitucional del Reglamento de la Asamblea Legislativa, cuyas normas relativas a la organización y al procedimiento, deben ser acatadas por los diputados en el momento de elaborar la ley.

La gobernabilidad, en sentido político, encuen-tra en la conducción de esa naturaleza política las res-puestas adecuadas a los problemas para lograr acuer-dos y decidir dentro de las reglas de juego democrá-ticas. Para ello, el parlamento debe dictar decisiones sobre la regulación de los procesos electorales y los instrumentos para resolver los conflictos. Así, el dere-cho debe propiciar normar con procedimientos idóneos, el encuentro de las fuerzas políticas en el seno parla-mentario, con garantías suficientes para las minorías. Esas garantías sin embargo, no pueden llevar a desvir-tuar principios democráticos del gobierno de la mayoría, con respeto a las minorías. No necesariamente el sistema parlamentario favorece los acuerdos, si no hay voluntad y capacidad para lograrlos.

Con políticas públicas, los órganos de gobierno responden de diversas maneas a esas demandas socia-les. Por ello, el derecho, como decisión política, concebi-

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da así incluso por el autor de la Teoría Pura del Derecho, Hans Kelsen, ha de jugar un papel esencial, mediante fórmulas políticas, expresadas bajo modalidades norma-tivas y lingüísticas. En efecto, el propio Kelsen, autor de la Teoría Pura del Derecho, nunca afirmó que el derecho no sea un producto político, al contrario, según ese au-tor el derecho es esencialmente expresión de la política. Así, afirma Haba “La despolitización que la teoría pura del derecho exige, se refiere a la ciencia del derecho: no a su objeto, el derecho. El derecho no puede ser separado de la política, pues es esencialmente un instrumento de la política. Tanto su creación como su aplicación son funcio-nes políticas, es decir, funciones determinadas por juicios de valor. (...) Pero la teoría pura del derecho es una teoría pura del derecho; no la teoría de un derecho puro, como erróneamente sus críticos han afirmado a veces”4.

Desde el contexto legislativo, la participación de los partidos políticos cumple el papel de mantener la estabilidad, configurar mayorías, canalizar la participación política y representar la voluntad del pueblo. Sobre estos elementos, un instrumento de regulación muy flexible es tan peligroso como uno demasiado rígido. Se requieren reglas adecuadas para garantizar las decisiones, pero al mismo tiempo evitar que las minorías sean aplastadas por las mayorías irrespetuosas o prepotentes. No cabe olvidar la famosa frase “Pa eso tenemos la mayoría” de los años 50, cuando un partido contaba con una amplio número de diputados, que superaba las dos terceras partes de la composición parlamentaria. El otro extremo,

4. Haba Pedro “Metodología contrabur(r)cráctica para la docen-

cia y la investigación del Derecho, EJC, 2008. Estas consideracio-nes se apoyan en «Métodos» para La Investigación Jurídica:¡un cuentito más!, conferencia en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.


cuando el Reglamento de la Asamblea Legislativa confiere excesivos derechos a las minorías, permite a éstas emplear abusivamente su papel y, de ese modo, obstaculizar el proceso parlamentario y la toma de decisiones. La gobernabilidad frente al proceso internacio-nal ha de ser examinada como esa capacidad de los di-rigentes políticos para tomar las medidas necesarias para los ajustes con motivo de los procesos de integración eco-nómica y social de los pueblos. Los procesos de integra-ción internacionales, de diversa índole, en buena medida tienen que encontrar el eco en las fuerzas políticas y so-ciales, unas representadas en el parlamento, otras dentro de la organización civil. Desoír las voces populares crea inevitablemente conflictos de la gobernabilidad. Sin duda, el país se fragmentó con motivo de la discusión y aproba-ción del tratado de libre comercio de Costa Rica con los Estados Unidos. Armonizar los distintos puntos de vista entre los sectores tan disímiles no resulta fácil. Algunos grupos soportan un mayor sacrificio; otros, ubicados en situación objetiva de ventaja, reciben grandes beneficios. Es obvio que el concepto de soberanía sufre menosca-bo con motivo de las relaciones y acuerdos internacio-nales. También afectan la gobernabilidad con motivo de conflictos derivados de la inversión internacional frente al Estado de cara a determinadas riquezas naturales. Los últimos acontecimientos sobre la crisis financiera ponen igualmente de manifiesto que el Estado no puede estar ausente en los procesos económicos. Dejar libremente a esas fuerzas, constituye una irresponsabilidad política, de cara al texto constitucional que le exige al Estado procurar el mayor bienestar de los habitantes de la nación (Art. 50).

La gobernabilidad socioeconómica se refiere a políticas públicas que logren producción y distribución

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equilibrada de riqueza. Los denominados ajustes modernizadores provocan conflictos sociales. El Estado no puede estar al margen de los procesos sociales o económicos. Al contrario, con acciones legislativas, ejecutivas y judiciales, el Estado busca resolver los problemas sociales como la educación, la salud, la vivienda, el empleo, el crédito, la microempresa y regular el trabajo informal.

La respuesta parlamentaria, mediante leyes con equidad, permite la integración social como bases o soportes para el desarrollo económico; leyes que ayuden a resolver la pobreza y la marginalidad provocan equilibrios sociales.

Desde luego que la gobernabilidad ambiental supone un ejercicio equilibrado frente al desarrollo económico y social. El respeto a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado resulta fundamental para el futuro del país. Los conflictos entre actividad productiva y la protección de los recursos naturales para tutelar el entorno sano se traducen en situaciones difíciles, provocadoras de enfrentamientos que pueden llevar a la violencia.

Esa situación de ingobernabilidad política, socioeconómica, procedimental, internacional y ambiental provoca que, muchas veces, el sistema no responda de modo adecuado, independientemente de que se trate de un sistema parlamentario o presidencial.

I. RAÍCES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL.

El sistema presidencial costarricense es fruto de una evolución histórica, un proceso en el cual valores, normas,


personalidades y acontecimientos trazaron el camino, con conflictos y con soluciones costarricenses. Sin duda, ese proceso se inicia mucho antes, pero para efectos de este trabajo, se localiza en la propia Constitución española de Cádiz.

A. ENSAYOS CONSTITUCIONALES HASTA LA PRIMERA REPUBLICA

a. La Constitución de Cádiz

La Constitución española fue decisiva para el establecimiento del modelo Presidencial. La influencia francesa, en particular de la Constitución de Bayona de 1808, aunque no se hizo como una “transposición mecánica”, de las ideas de la ilustración5 también gravitó, directa o indirectamente, por medio de la participación española, en el país y en el resto de América Latina.

Integradas las Cortes de Cádiz, por liberales y conservadores, españoles y americanos, produjo un documento especial que rompió con el Antiguo Régimen, abrió el paso al Nuevo Régimen liberal que ayudó a configurar la estructura jurídica del Estado costarricense durante la mayor parte del siglo XIX y, en algunos aspectos, del siglo XX, según la Doctora Marina Volio6.

La Constitución de Cádiz, para el propio Carlos Marx “...es por su espíritu, generalmente liberal, la Constitución más idealista que hasta entonces había conocido Europa” 7 cuyos derechos, ahí consagrados, eran inalienables,

5 Araya Pochet, Carlos, Historia del Derecho Constitucional costarricense, UNED, San José, Costa Rica, 2005, p. 11. 6 Volio Brenes, Marina, Constitucionalismo costarricense y la Constitución española de 1812, Cuadernos CAPEL, 1987, p. 50. 7 Marx, Carlos citado por Meléndez, Carlos, Las Cortes de

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imprescriptibles e inherentes al ser humano. La estructura del gobierno, que tiene el Rey como el Ejecutivo, va a gravitar en las sucesivas constituciones costarricenses. La estructura del Capítulo de las Cortes ( Poder Legislativo), con su celebración de sesiones, facultades (atribuciones) de las Cortes, la formación de la ley y de la sanción real, corresponden a la estructura actual de la Constitución de 1949 en el Capítulo de la Asamblea Legislativa, que sigue a la de 1871, que a su vez se inspira, en buena medida, en aquella de Cádiz.

Es esa Constitución de Cádiz para Mario Alberto Jiménez la primera carta constitucional. Hija de la ilustración y de las declaraciones de derechos que la antecedieron: la norteamericana, de 1776 y la francesa de 1789, influye en España, a pesar del malestar español por la invasión napoleónica; sirvió de base e inspiración para el futuro desarrollo constitucional costarricense. Por esa razón cabe rechazar las afirmaciones de don Ricardo Jiménez, en el sentido de que: “...cuanto se hizo y se dijo en las Cortes de Cádiz, podrá tener valor para los españoles, pero para los americanos y en especial para nosotros, todo aquello nada significó”8 Olvidó don Ricardo, que el pacto y los estatutos remitían subsidiariamente a esa Constitución y que la de 1871, la más longeva, con la cual el gobernó, tiene su base en la Constitución española.

Cádiz en sus circunstancias históricas. Orígenes de la Constitución de 1812 CAPEL, Cuadernos, 1887, p. 41. El texto de Marx y Engels, para quienes “Lejos de ser una copia servil de la Constitución fran-cesa de 1791, fue un producto genuino y original, surgido a la vida intelectual española, regenerador de las antiguas tradiciones popu-lares, introductor de medidas reformistas enérgicamente pedidas por los más célebres autores y estadistas del siglo XVIII...”. 8 Fernández Guardia, Ricardo, Don Florencio del Castillo en las Cortes de Cádiz, Imprenta Trejos, San José, Costa Rica, 1925, p. 7


Por ejemplo, los derechos fundamentales, la libertad física, la igualdad y la propiedad, comienzan a definir el universo jurídico constitucional, además de la libertad de prensa y de comercio e instrumentos como el Habeas Corpus, previsto en esa Constitución Política y, desde la perspectiva organizativa, el concepto de representación política, con la aparición de gobiernos surgidos de elección popular en cada provincia9. Según la Constitución de Cádiz (Art. 325), en cada Provincia “habrá una diputación para promover su prosperidad presidida por el Jefe Superior”.

b. el Pacto y los Estatutos

Justamente, esta última modalidad organizativa de Juntas (diputaciones en los Estatutos) para la provincia aparecerá en el Pacto Social Fundamental Interino, conocido como Pacto de la Concordia, instrumento jurídico institucional costarricense después de la independencia. Aunque son los costarricenses los que lo emiten, en Cartago, como primer documento constitutivo no puede considerarse la primera Constitución. Lo es de naturaleza provincial, con una organización altamente incipiente y con remisión a gaetana (Cádiz). “En lo judicial,- decía el Pacto Social Fundamental- la Junta como tribunal de protección únicamente hará justicia conforme a la Constitución española y las leyes existentes...”, singularmente la del 9 de octubre de 1812” (Art. 41)10. Además, para administrar la provincia existía una Junta de gobierno provisional de siete miembros, que permanecerá hasta que se establezca la Constitución del Estado a que la provincia se adhiera.

9 Volio, Marina, ibid. p.125 y siguientes. 10 Zeledón, Marco Tulio, Digesto Constitucional, Ediciones del Colegio de Abogados, 1946, p. 12.

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Había pues una dependencia jurídico institucional de España, a pesar de la ruptura.

En igual sentido, en el Estatuto Político de la Pro-vincia de Costa Rica, mayo de 1823, seguía, desde una perspectiva organizativa, gravitando la Constitución de Cá-diz, (Art. 325) con una organización de Provincia, sin jefe supremo, pero con una Diputación Provincial, un órgano colegiado, y paralelamente un Jefe Político, un Intendente y un Comandante General de Armas (Art. 13 del Primer Estatuto). Dos meses después, una reforma provocó la aparición del Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica. Pero justamente los Estatutos Políticos de la Provincia de Costa Rica, que sustituyeron al Paco Social Fundamental, le dieron al país la misma organización de la Diputación Provincial, con adaptaciones de lo previsto en la Constitución de Cádiz11. El Segundo Estatuto (56 artículos) mantiene las pocas disposiciones del Pacto (56) y del Primer Estatuto (53). Aunque el número de artículos no expresa lo esencial, sí denota la ausencia de una regu-lación constitucional suficiente. Si nos atenemos al texto de la Declaración Universal de Derechos de Hombre y del Ciudadana que señala que cuando no se establezca la separación de poderes, además de una consagración de los derechos fundamentales, no existe constitución. (Art. 16 ). Ninguna de las dos condiciones presentaban el Pac-to y los Estatutos, aunque en lo relativo a los derechos remitía a la Constitución de Cádiz. Por esas razones, no cabe llamarlas constituciones, en sentido estricto de ese concepto moderno. Dentro de una noción general, podrían admitirse como pactos constitutivos.

El Pacto, sin embargo, estableció las bases de or-ganización necesarias para iniciar el proceso institucional

11 Jiménez, Mario Alberto, ibid. p. 38


posterior a la independencia. En ese sentido, cabe dis-crepar, parcialmente, de lo expuesto por Hernán Peralta, para quien: “…El Pacto de Concordia no sólo fue históri-camente la primera carta fundamental de la nacionalidad costarricense, sino que su origen peninsular sella con un mismo disco a las cartas sucesivas que luego aparecieron conservando una unidad perfecta como documentación histórica y jurídica”12

c. El sistema Presidencial en Republica Federal Centroamérica y en la Ley fundamental del Estado Libre de Costa Rica

En la Constitución que regulaba la República Fede-ral Centroamericana se perfilan los elementos del cons-titucionalismo moderno: en primer término, la forma fede-ral; en segundo término, la estructura de gobierno, de tipo presidencial; y, finalmente, una organización republicana, con un conjunto de garantías y derechos fundamentales, denominados “garantías de la libertad individual”. Esa, al igual que la de Cádiz, sí constituyen verdaderas constitu-ciones modernas. La Influencia norteamericana aparece en ella, como organización federal; pero el texto difiere esencialmente, por cuanto la Constitución Norteameri-cana desarrolla poco las disposiciones de los Estados, mientras que la República Centroamericana es amplia, además de disposiciones organizativas altamente regu-ladas. La Constitución norteamericana tiene un contenido muy general; la Centroamericana desarrolla con amplitud, la organización y los derechos fundamentales. El número de artículos de la Constitución de la República Federal es de 211, mientras la Americana tiene muy pocas disposi-ciones.

12 Peralta Hernán, Las Constituciones de Costa Rica, Institu-to de Estudios Políticos, Madrid, 1962, p. 4

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Inmediatamente después de esa Carta Política para América Central, los costarricenses convocan a elecciones para diputados para una Constituyente y se inaugura la Asamblea Constituyente, la primera del país, el 6 de setiembre de 1824. Se creó la Comisión de Constitución y Legislación, presidida por el también presidente de la Asamblea Constituyente, Lic. Agustín Gutiérrez de Lizaurzábal, distinguido jurisconsulto de origen guatemalteco que dio aportes fundamentales para el pensamiento constitucional costarricense. 13. En enero de 1825, la Constituyente no solo dictó una Carta Política, aunque denominada Ley Fundamental, sino que emitió decretos sobre valores del sistema democrático, incluso de carácter religioso14.

La Constitución de 1825 (Ley Fundamental) confiere una estructura del Gobierno al Estado, con un Gefe Supremo del Estado y con un Poder Judicial, un Ejecutivo y un Poder Conservador. Aparece el primer Jefe de Estado, nombrado por el pueblo del Estado. En esa Constitución, el parlamento cuenta con dos cámaras: una con función moderadora. Esa función moderadora de la Constitución Centroamericana (a cargo del Senado, segunda Cámara, además del Congreso) y de la Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica (Congreso y Poder Conservador), gracias a influencia del gran jurista Agustín Gutiérrez. Algunos incluso señalan que esa

13 Volio Marina, Aráuz, Ramiro, 125 Aniversario del Colegio de Abogados, 1881-2006, Revista Foro. 14 Gutiérrez de Lizaurzábal era un pensador extraordinario, con gran visión y con conocimientos del derecho Constitucional. El sistema presidencial moderado que se adoptó en esa Ley Fundamen-tal del Estado Libre de Costa Rica, tiene decisiva influencia en los primeros años. Se pasa del presidencialismo moderado, a un presi-dencialismo fuerte que degenera en dictadura, con Carrillo y Guardia.


institución puede ser considerada como antecedente de la Sala Constitucional.

En ella se limita y modera el poder, no solo mediante el respeto de las libertades, sino gracias a la función del Poder Conservador, cuya competencia moderadora se debatió desde los albores de la independencia. Así lo advierten historiadores y juristas, como don Carlos José Gutiérrez. Para él, “El papel jugado por el Poder Conservador en los primeros años de nuestra vida independiente tiene que ser visto dentro de la polémica básica del control de constitucionalidad: ¿Quién debe ejercerlo?. Hoy, con la reserva de Francia, pareciera general el criterio de que debe estar en manos de un órgano jurisdiccional; la controversia es tan solo sobre su ubicación precisa dentro del Poder Judicial o fuera de él. Pero al estudiar el Poder Conservador la división de criterios puede ser apreciada, en los albores del constitucionalismo”. Lo importante es resaltar la preocupación por limitar el Poder.

Además, dentro de ese presidencialismo moderado, los dos períodos de gobierno de Juan Mora Fernández, nuestro primer Jefe de Estado, (1825-1829 y 1829-1833) enrumban al país, con un maestro como guía, hacia una relativa estabilidad política y hacia un sistema donde el parlamento juega un papel de relevancia. La Constitución Federal y su expresión costarricense confieren por primera vez, una estructura republicana, aunque Costa Rica aparece como Estado federado.

d. De la dictadura de Carrillo a la Primera Republica 15

15 La Figura de Carrillo se discute en la historia. Unos lo con-sideran un dictador, como en efecto lo fue, altamente represivo. Otros un héroe que forjó la nacionalidad costarricense y su obra en campos económicos, institucionales y jurídicos, fue de una magnitud

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Carrillo da el golpe de Estado con lo cual aparece la primera dictadura, retroceso político, sin duda, pero con avances y progresos económicos, institucionales y sociales. En efecto, luego de ejercer el poder Juan Mora Fernández, una crisis que finalmente lleva a la Presidencia a don Braulio Carrillo, electoralmente escogido al principio, pero luego se convierte en dictador.

El esfuerzo institucional hacia una república quedó atrás, si asumimos que la característica de la República es la división de los poderes para garantizar los derechos y evitar la concentración del poder. El Jefe Supremo del

extraordinaria. Hasta el poeta Jorge Debravo le dedica unos versos que reflejan en buena medida su labor. Transcribimos ese poema, denominado : “CARRILLO”Los fusiles vivían, respiraban,Se hablaban a escondidas en los sótanos,Firmaban pactos con los ofendidosDaban abrazos a los rencorosos.La Ley estaba presa en los cominos Y alguien había vendado los dos ojosAl rostro de la Paz.

Entonces fue que el brazo de Carrillo se hizo garfioentronizó el castigo justo, puso en su sitio la paz y en sitio el arado. Era puro, Carrillo, como un arpa, duro como la carne de la espada,profundo como el beso del mugiente, acogedor como las grandes casas…

Muchos rencores se le acercaron, leMordieron los zapatos, le enseñaronLos colmillos, pero él cogió a la Patria,Le puso traje nuevo, le dio el brazo,Y la llevó a crecer a un sitio puroPara que madurara como un cántaro.


Estado compartía el poder con una Cámara Consultiva y con una judicial. En 1841, Carrillo emitió la Ley de Bases y Garantías, mediante la cual se declara Jefe vitalicio e inamovible del Estado, que le concedía más poder para hacer las reformas necesarias para el desarrollo del país. La Dictadura, con un gobernante fuerte, procuró, sin embargo, el desarrollo de Costa Rica e introdujo el orden en la Administración Pública, abolió la Ley de Ambulancia, esa norma que obligaba irracionalmente a trasladar la capital a Cartago, Heredia y Alajuela. Estableció la capital definitivamente en 1835, en San Juan del Murciélago, hoy San Juan de Tibás y con ello consolidó a San José, como Capital de la República. En el ámbito jurídico, inició un proceso de ordenamiento, gracias al Código General que abarca las materias penal y civil, organizó el ramo de la justicia nacional en 1841 e impulsó un plan agrario, que fortaleció el cultivo del café.

Actuó con mano de hierro contra la vagancia, el vicio y el crimen e inculcó con dureza hábitos de honradez, moralidad y trabajo al pueblo. Se le considera el arquitecto del Estado nacional costarricense. Fue derrocado por el general Francisco Morazán en 1842, quien no estaba de acuerdo con la separación de Costa Rica de la Federación Centroamericana. Morazán gobernó únicamente seis meses.

Con posterioridad a Carrillo, sigue una etapa de inestabilidad. Si bien es cierto, en 1842 se derogó la ley de Bases y Garantías de 1841, se restableció la situación de Costa Rica, como parte de la República Centroamericana. Francisco Morazán, ese hondureño que derrocó a Carrillo, declaró nulos sus decretos, reglamentos, órdenes, y resoluciones dictadas por el Jefe

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de Estado Costarricense, no duró sin embargo mucho su gobierno. Únicamente debió esperar seis meses hasta que fue derrocado y fusilado.

En 1844, por primera vez, el documento que nos rige se denomina Constitución Política durante el Gobierno del Dr. Castro Madriz. Mantiene como en la Ley Fundamental, las dos cámaras legislativas. Por reacción a la dictadura, esa Constitución presenta un ejecutivo débil, situación que se corriente en las sucesivas cartas de 1847 y 1848. Esta última reforma la anterior y da origen a una nueva Carta Política en 1848. Así nace la República, con esta denominación, y se separa definitivamente de América Central. En ambas constituciones se establece un sistema unicameral, pero el Presidente de República es fuerte. La Primera República tiene una “presidencia imperial”, según Sáenz Carbonell.16

B. LA PRIMERA REPUBLICA Y EL SISTEMA PRESIDENCIAL

La primera República aparece con un sistema presidencial fuerte, de una sola cámara, Dr. Castro Madriz, primer Presidente de la República, cuyo sentido liberal y defensa de la liberad de expresión, contribuyó a fortalecer los valores civiles, aunque la Constitución le confería poderes extraordinarios. En efecto, esa Constitución es después de la de don Braulio Carrillo de un poder Ejecutivo más fuerte17. Sin embargo, con Juan Rafael Mora, quien debió hacer frente a la invasión de los

16 Saenz Carbonell, Jorge Francisco, Elementos de Historia del Derecho, Ediciones Chico, Segunda Edición, 2007, p. 378 17 Gutiérrez Carlos José, Parlamentarismo o Presidencialis-mo: opiciones para el Sistema Político costarricense. Revista Parla-mentaria, Volumen 3, número 1, p.44


filibusteros, los poderes que le confería esa Constitución fueron importantes para hacer frente al proceso de la invasión de William Walker.

Posteriormente, vienen la Constitución de 1859 originada en un golpe de Estado de los generales Blanco y Salazar, la cual restablece dos cámaras y la de 1869, copia de la del 59, también derivada de otro golpe de Estado, de los mismos generales.

La Constitución de 1859 considerada como una de las mejores, tiene un capítulo de Garantías Nacionales en la cual ratifica la independencia de poderes, la soberanía de la nación, principio de legalidad (Art. 10), en virtud del cual ninguna autoridad puede arrogarse facultades que la ley no le concede y los funcionarios son depositarios de la autoridad, no sus dueños (Art. 14), la responsabilidad de los funcionarios por infringir la Constitución y las leyes (Art. 15). Esa Constitución es generosa en garantías indi-viduales, como la igualdad ante la ley (Art. 21), un conjun-to de libertades públicas, de tránsito, además del derecho de propiedad y el derecho a la intimidad del domicilio y de los documentos y correspondencia (Art. 27 y 28), el dere-cho de petición de tradición liberal.

a. La consolidación de la Primera Republica: fortalecimiento del sistema presidencial (1871)

La Primera República Liberal madura y se consolida con la Constitución de 1871. Con un sistema presidencial fuerte, acompaña el final del siglo XIX y llega hasta la mitad del siglo XX. Desde una perspectiva política y social puede ser dividida en dos grandes períodos. El primero comprendido entre 1971 y 1914 y el segundo a partir de 1914 hasta la década del 40.

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Conviene preguntarse ¿por qué ese éxito de estabilidad y permanencia, en contraste con las demás constituciones de la historia patria? La respuesta la Araya Pochet: “La Constitución de 1871 es sin lugar a dudas la gran obra que cristalizó el constitucionalismo liberal y, con las interrupciones señaladas de previo, es un sólido bastión que rigió de 1871 a 1949 y aun proyecta al presente constitucional”18

Con anterioridad, Mario Alberto Jiménez había señalado: “ ...la Carta del 71 puede explicar por sí misma su longevidad, si se toma en cuenta que no era una Constitución que se la habían sacado de la cabeza, como diría un español, sino que era el producto de una lenta elaboración nacional. De la concordia a la expectativa, de la expectativa al plagio de la federación, de aquí al absolutismo, del absolutismo al lento acomodamiento de nuestras instituciones realizado por derrumbes como en los terrenos de la formación, para llegar a un presidencialismo muy acentuado, cada una de las constituciones anteriores es un escalón que conduce al rellano de la Carta del 71, la cual resultó así una síntesis sobria y depurada de diversas experiencias nacionales...”19

Ese “presidencialismo muy acentuado”, se contrapone, en primer término, a la Ley Fundamental del Estado de Costa Rica, verdadera Constitución emitida por una Constituyente costarricense. El sistema presidencial, que genera la Constitución de 1871, evoca, en segundo término, la Constitución de Cádiz:”...Es diametralmente opuesta a nuestra primera Carta de 1825, en cuanto al

18 Araya Pochet, ibid. p. 100 19 Jiménez, Mario Alberto, Desarrollo Constitucional de Costa Rica, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1974, p 135-136.


desplazamiento del centro de gravedad política, de donde que sea un perfecto error, como se ha dicho, pensar que son más o menos la misma cosa; pero en cambio es sorprende constatar que la concepción de cómo debían organizarse los poderes entre sí, es exactamente la misma de la Carta de Cádiz. Elimínense de ésta todo lo que es reglamentario y puramente accesorio; sustitúyanse la persona del Rey como ejecutivo por la persona del Presidente y tendremos el resultado sorprendente de que en lo sustancial, en sus líneas arquitecturales esenciales, nuestra Carta del 71 es la Constitución de Cádiz y nos atreveríamos a decir que la nuestra era aun de mayor sumisión a la prepotencia del Ejecutivo”20.

Desde la perspectiva política, después del golpe de Estado militar que derrocó al presidente Jiménez, en 1870, Tomás Guardia asumió el poder. Jiménez había prescindido de los generales Máximo Blanco y Lorenzo Salazar, de gran poder a partir de la Campaña Nacional de 1856. La clase dominante había utilizado a los generales Blanco y Salazar para derrocar presidentes, desde 1859. Héroes de la Campaña Nacional contra los filibusteros, esos militares tenía suficiente prestigio para hacer caer a los Gobiernos de turno. A don Jesús Jiménez, padre de don Ricardo, le correspondió el honor de ser él quien cortó con el exacerbado poder de estos militares. Sin embargo, otro general, con vocación más civilista, el General Guardia, asume el poder y realiza una tarea fundamental.

En 1871, Guardia convoca a una Constituyente, la cual estaba profundamente influida por el pensamiento liberal del siglo XVIII21. Precedida de un catálogo de

20 Ibid. 138 21 Salazar Mora, Orlando, Colección Historia de Costa Rica, Editorial Universidad de Costa Rica, San Pedro de Montes de Oca,

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derechos, que retomaba las normas previstas con anterioridad, reflejo de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano francesa y de la Americana de 1876, la Constitución de 1871 define a Costa Rica libre e independiente y la soberanía reside en la Nación, como lo repite la Constitución vigente. Prácticamente los derechos individuales consagran los mismos preceptos que recoge el texto de la Constitución actual: en efecto, consagra la igualdad (art.25), la irretroactividad de la ley (Art. 26), el principio de libertad física y la ausencia de esclavitud (Art. 27), la libertad de tránsito (Art.28), el derecho de propiedad (Art. 29), la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia (Art 30 y 31, respectivamente), el derecho de reunión y de petición (Art. 33 y 35), la prohibición de arrogarse la representación del pueblo, la libertad de comunicación del pensamiento (Art. 37), las garantías del proceso penal (38,39, 40,42,43,44), el habeas corpus (41). Se regulaba la pena de muerte, que posteriormente, se suprimió en 1881.

Sin embargo, Guardia fortaleció el poder militar para mantener el orden y no pudo evitar caer en excesos, arbitrariedades y posiciones autoritarias22. Pero se deben a él, además, la supresión de la pena de muerte y haber formulado esa constitución con un sistema presidencial que todavía, sobreviven, con las modificaciones incorporadas en al Constitución vigente y las reformas posteriores.

El Colegio de Abogados se crea en 1882, activo y de gran poder tuvo a su cargo la Facultad de Derecho que sobrevivió al cierre de la Universidad de Santo Tomás.

1990, p.75 22 Vega Carballo, José Luis, La formación del Estado Nacio-nal de Costa Rica, San José, ICAP, 1981. p. 268.


El colegio gravitó con la presencia de gran cantidad de sus miembros en los poderes del Estado y la asesoría permanente al Poder Ejecutivo. Se realiza en esa etapa una gran labor de codificación necesaria para regular las relaciones privadas de la sociedad de entonces.

Así aparecieron las bases más inmediatas de la actual Constitución Política, con un sistema presidencial muy acentuado que en la mente de los constituyentes del 1949 va a requerir de normas que lo limitaron y sus potestades no le permiten intervenir, por ningún motivo, en el proceso electoral; comparte también los servicios públicos con las denominadas autónomas e incorpora como se verá algunos instrumentos de control que, con las reformas constitucionales posteriores, han debilitado la acción política del Poder Ejecutivo. Pasamos por alto el intervalo de la Constitución del 1917 para comparar, con algún criterio, los campos incorporados por la Constitución Política de esa época comprendida entre 1871 hasta 1949.

Sin duda, las Constituciones de Costa Rica se caracterizaron por el reconocimiento generoso de los derechos y libertades fundamentales. En esta etapa se suprime la pena de muerte, pero se mantienen a las mujeres rezagadas en el plano político, social y económico. En la electoral, la historia aparece manchada por permanentes fraudes.

Esta etapa, llamada de madurez23, tiene algunas figuras connotadas: Tomas Guardia, en sus inicios y don Ricardo Jiménez, expresión del liberalismo político

23 Gutiérrez, Carlos José, Síntesis del Proceso Constitucio-nal, Derecho Constitucional costarricense, Editorial Juricentro, 1983, p. 23

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costarricense. Sobre las relaciones entre poderes, elemento fundamental tanto del sistema presidencial, como del parlamentario, Ricardo Jiménez señaló a propósito de unas elecciones de medio período: “El Jefe de estado que intenta gobernar con un Congreso hostil lo mejor es que renuncie a su cargo y se vuelva para su casa”. Solía ilustrar ese criterio recordando la torpeza de su progenitor, don Jesús Jiménez, también Presidente de la República, quien había disuelto un Congreso porque le era adverso: “Mi padre don Jesús tuvo una Cámara que se le enfrentó y él, siguiendo los consejos de los miembros de su Gabinete, que eran desafortunadamente de las llamadas lumbreras políticas de entonces, optó por lo que con frecuencia se veía en muchos países europeos: disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones. Mi padre llamó de nuevo a sufragio, pero esa actitud suya le acarreó posteriormente muchas amarguras. No tomó el camino que a buen seguro habría seguido si no hubiera escuchado los cantos de sirena de los abogados que colaboraban con él: dimitir e irse para la casa”24

También puede encontrarse en esa época el fortalecimiento de la democracia representativa, a pesar de los fraudes electorales. Desde finales del siglo pasado, el Presidente Bernardo Soto, ante el levantamiento de la masa campesina que le exigía el respeto al sufragio, no sigue los consejos de los militares y prefiere entregar el poder a su adversario, que había resultado electo.25 Así,

24 JIMENEZ, Ricardo, Diario de Costa Rica, 14 de agosto de 1941, cit. por Jiménez, Mario Alberto, Desarrollo Constitucional de Costa Rica, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1972, p. 161

25 Un grupo de notables ciudadanos, le expusieron a Bernardo Soto la difícil situación. Encargó la Presidencia al Tercer Designado el Dr. Carlos Durán Cartín, eminente cirujano que logró tranquilizar el país y gobernó “...con mano maestra en horas de intranquilidad, odios


en ese acontecimiento histórico, se fortaleció el respeto a la voluntad popular y se forjó la democracia política costarricense, enemiga de la violencia y de los extremos. Sin embargo, la expresión de la voluntad popular, en los diversos procesos, soportó fraudes electorales con algunas consecuencias graves. En la década de los cuarenta de este siglo, las irregularidades electorales provocaron una reacción que lleva a la guerra civil de 1948, de la cual emerge una nueva Constitución, la vigente, con suficientes garantías electorales y un cuidadoso sistema para asegurar el respeto de la voluntad popular. Esos fraudes anteriores a 1949, alteraron, en algunos casos, la paz de este pueblo26.

b) La aparición de conflictos sociales y el sistema presidencial

La primera República que entra en crisis en 1914 y 1940 tuvo aciertos institucionales, pero tuvo grandes defectos. Desde finales del siglo XIX se suscitaron hechos y conflictos de gran relevancia social27. De especial importancia fue la Carta Pastoral de Monseñor Thiel, sobre el salario justo, en 1884 y la denominada “Huelga de los Tútiles”, en 1887, en el Gobierno de Bernardo

y divisiones. Con sabias disposiciones logró aquietar los ánimos y volver a unir a la familia costarricense bajo un solo pabellón: el tricolor nacional”. Así evitó el derramamiento de sangre. Cf. Pinaud, José María, La Epopeya del Civismo Costarricense, el 7 de noviembre de 1989, San José, 1989, p. 29. Después de 1899 surge un fenómeno: “ la literatura costarricense”, prácticamente inexistente hasta entonces. CAÑAS, Alberto, Historia General de Costa Rica, Prólogo. Ibid. p. XVI. 26 Gutiérrez, Carlos José, Libertad, Derecho y Desarrollo Po-lítico, Derecho Constitucional Costarricense, ibid. p.66 27 Rosenberg, Mark, Las luchas por el Seguro Social en Costa Rica, Editorial Costa Rica, 1983, p.26

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Soto: acontecimientos inéditos en la historia. Un grupo de más de mil ciudadanos italianos, que habían venido a trabajar en la construcción del ferrocarril hacia el Atlántico, ante problemas de salud, atrasos de salario y algunas condiciones deplorables, organizaron la primera huelga laboral en Costa Rica28.

Este acontecimiento marca un proceso de justicia social, que encontrará primero con el Presidente Alfredo González Flores, un nuevo empuje. Este Presidente, con visión se adelantó a su época. A partir de 1914, impulsó reformas tributarias con un contenido social, resultó derrocado tres años después y al país le correspondió vivir una efímera dictadura, la de los Tinoco, regidos por una Constitución, la de 1917, interesante, pero igualmente pasajera.

Esa Constitución de 1917 incorporó un artículo 10 que decía: “Es obligación del Estado velar por el bienestar de las clases trabajadoras y para ello dictará las leyes necesarias; a falta de iniciativa social promoverá, y en todo caso apoyará en la medida de sus recursos, las instituciones que tengan por objeto armonizar sobre bases de justicia las relaciones entre patrones y obreros y las que tiendan a mejorar la condición económica de éstos y a ampararlos en caso de enfermedad, vejez o accidente, paro de trabajos u otras circunstancias de desgracia independientes de su voluntad”. Luego, en la década del veinte, con el movimiento Reformista impulsado por el General Volio, sacerdote de gran formación humana y gran sensibilidad social, se

28 Aguilar Bulgarelli, Oscar, La Huelga de los Tútiles”,EUNED, 2004, p. 136


propiciaron nuevas reformas y cambios institucionales para el mejoramiento de sectores populares que, con el tiempo, se llevaron a cabo. Posteriormente aparece en los años treinta el partido comunista.

Finalmente, en la década del cuarenta, el Partido Republicano y el Partido comunista, apoyados por la Iglesia Católica, lograron aprobar las garantías sociales en medio de una comunidad convulsionada, que reclamaba además pureza en los procesos electorales. En ese contexto, estalló la guerra civil de la cual emergió la Segunda República, en 1949, dentro del marco de la Constitución Política actualmente vigente.

Para el abogado y politólogo Rodolfo Cerdas, durante esta época: “La estructura social, sin embargo, mostró en todo momento una clara diferenciación interna, matizada por una pobreza relativa y a un sistema patriar-calista de producción y distribución, a ella concomitante, que impidió durante mucho tiempo los desbalances socia-les característicos de los otros países de América Central. Pero el peón fue peón y el indio marginado se perdió en las lejanas montañas talamanqueñas. El artesano fue or-gulloso de su labor y el obrero de su trabajo; pero nada tenían que hacer dentro de los círculos fuertemente en-dogámicos que, provenientes de la élite conquistadora, detentaban el poder que se distribuyó entre los grupos agroexportadores y los comercial-importadores desarro-llados con el cultivo del café. El negro no pasa de Turrialba y a los chinos y coolíes se les persiguió cuando se daban a la fuga, para devolverlos a sus legítimos dueños, según lo consagran supuestos contratos de trabajo, que más bien parecían escrituras de compraventa de esclavos”.29

29 Cerdas Rodolfo, Una democracia Humanista para el Siglo XX”, en Democracia costarricense, EUNED, 1999, p. 136.

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En ese contexto, la Primera República enfrentó conflictos que se repitieron y que dan lugar a la aparición de la denomina segunda crisis, en la época de la década de los cuarenta.

c. La década de los cuarenta.

En esta década se producen en el campo social acontecimientos importantes: el Código de Trabajo, las Garantías Sociales, la creación de la Caja Costarricense de Seguro Social, la reapertura de la Universidad, con el nombre de Universidad de Costa Rica.

Dentro del campo político, la participación del Congreso, al anular las elecciones, agudizó la segunda crisis. La anulación pronunciada por el Congreso de aquella declaratoria del Tribunal provocó la guerra civil. En primer Código Electoral, 1946, había creado el Tribunal Nacional Electoral, que nombraba las Juntas electorales, pero tuvo la desventaja que declaraba, con carácter provisional, el resultado de las elecciones. Los conflictos políticos, electorales y bélicos motivaron posteriormente al constituyente de 1949 a eliminar cualquier participación del Poder Legislativo en el proceso electoral, y con mayor razón, la interferencia del Poder Ejecutivo30.

SECCIÓN II. EL SISTEMA PRESIDENCIAL EN LA SEGUNDA REPUBLICA

Fruto de ese convulso proceso de la década del cuarenta y de la guerra civil de 1948, nace la Carta Política 30 El artículo 73 de la Constitución de 1871 encargaba al Congreso de la República la decisión de ratificar o anular las elec-ciones.


y con ella la Segunda República, en gran medida, sobre la base de la Constitución de 1871. Mantiene un sistema presidencial con algunas incorporaciones no sustanciales del sistema parlamentario. Pero sobre todo la Constitución del 49 logra en su texto, conjugar el proceso político liberal con las intervenciones del Estado. La forma de gobierno limita y modera el Poder Ejecutivo que comparte con las denominadas instituciones autónomas la prestación de servicios públicos, además de potenciar el régimen municipal. Así se intentó fraccionar, descentralizar y sobre todo debilitar ese Ejecutivo fuerte; pero, al mismo tiempo, la Constitución Política vigente buscó un equilibrio de poderes.

Esa Constitución eleva a rango constitucional, instituciones de control, como el Tribunal Supremo de Elecciones a cargo de dirigir, organizar y supervisar la actividad electoral, además de eliminar la participación del Poder Ejecutivo y del Legislativo en ese proceso. La Contraloría General de la República se instituye y se eleva a rango constitucional para fiscalizar la Hacienda Pública; y el Servicio Civil para ejercer control sobre los nombramientos de los funcionarios públicos y lograr más eficiencia en la administración.

En cuanto a los derechos fundamentales, en el ámbito político tuvo un acierto y una arbitrariedad: el acierto, abrir el espacio para que participaran las mujeres ejerciendo el derecho al voto; la arbitrariedad, la prohibición del partido comunista. Consagró el recurso de Amparo para la tutela de los derechos fundamentales y creó la jurisdicción contenciosa administrativa para la legalidad de la acción administrativa. La participación del Estado resultó activa, al procurar “el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando

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la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” (art. 50 de la Constitución Política). Esa fórmula normativa se tomó en buena medida de las reformas de la década del cuarenta.

A. LAS INSTITUCIONES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL MODERADO

a. Poder Legislativo

El Poder Legislativo se fortaleció con la Constitución Política en el control, básicamente mediante las comisiones de investigación y la censura y el nombramiento de algunos funcionarios como el Contralor y Subcontralor generales de la República. Las funciones del poder legislativo han sufrido algunos relevantes ajustes tendientes a responder, con mayor prontitud y eficiencia, a las demandas del pueblo. Tradicionalmente, la ley, expresión de la voluntad general, resultaba de un proceso de deliberaciones lentas y pausadas. Hoy ese sistema no armoniza con la vida moderna que reclama mayor rapidez en la adopción de decisiones. En ese sentido se advierte un síntoma de inadaptación de los procedimientos parlamentarios de cara a las realidades actuales. Pocos cambios, sin embargo, ha tenido el parlamento. El más importante fue la creación de las Comisiones Legislativas Plenas para descentralizar el procedimiento parlamentario, las cuales legislan directamente, cuando el Plenario les delega algunos proyectos. Con anterioridad, las comisiones ordinarias adquirieron permanencia, a partir de la década de sesenta.

Por ello no solo la función legislativa requiere ajus-tes, sino también las otras competencias parlamentarias. La participación en ellas de una gama amplia de expertos


y técnicos favorece los procesos de modernización, sin perder de vista la participación democrática en esos pro-cesos. La ciencia y la técnica se abren paso para contribuir y dar soporte a la decisión política. Más que una orienta-ción hacia un régimen parlamentario, extraño a nuestra cultura y tradición histórica, conviene un “parlamentaris-mo racionalizado”. Ello supone procesos más rápidos con la obligación de la mayoría y minorías de construir las de-cisiones políticas. Este poder se ha convertido en un órgano complejo y complicado. Los intentos por simplificarlos y disponer de instrumentos procesales uniformes, no siempre resultan fáciles: confabulan en su contra una resistencia al cambio; además, la oposición no siempre acepta renunciar a los procedimientos complicados para sacar provecho en el trámite de proyectos y, al utilizarlos y atrasar su aprobación, obligan de ese modo a la mayoría gubernamental a transar.31

31 Como se indicó con anterioridad, en la década de los años cincuenta, un diputado expresó una frase que sintetizaba el fuerte poder de la mayoría de entonces (1953-1958): “Pa` eso, tenemos la mayoría”, sentenció. En contraste, cuarenta años después, entre los años, 1990-1994, ante una expresión parecida de un diputado de la fracción de gobierno, como jefe de fracción del Partido Liberación Na-cional me sentí obligado a recordar el cambio que se había operado en la composición del parlamento, con otra frase: “Cuando la oposi-ción no quiere, la mayoría no puede”. Un parlamento o favorece el consenso o de lo contrario puede conducir al inmovilismo político, a la ingobernabilidad y a otras manifestaciones, como el filibusterismo. En contraste, la dinámica parlamentaria ha de reflejar, mediante acuer-dos inteligentes y sin prepotencia, el concepto de democracia como gobierno de la mayoría, con respeto de las minorías.

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La existencia de dos cámaras no resulta ser una buena solución. Esta idea aparece íntimamente ligada a otros problemas como el de la elección y la representación geográfica y nacional de los parlamentarios. Se admite que la calidad de las leyes con dos cámaras puede mejorar, al garantizarle madurez, a los ímpetus de la juventud de algunos parlamentarios y al equilibrar el poder de las asambleas: las dos cámaras constituyen un instrumento importante de control dentro del propio poder legislativo (control intra-órgano). La segunda Cámara, con una mejor representación, puede mejorar la calidad de las leyes. En ese sentido, desde el punto de vista técnico, el poder legislativo costarricense paulatinamente refuerza su apoyo técnico. La participación de la Sala Constitucional obligatoria o facultativamente en el proceso legislativo, cuando los diputados le formulan consultas, incorpora un elemento que mejora la calidad de las leyes. El parlamento costarricense es unicameral y no tiene buen ambiente la posibilidad de convertirlo en bicameral, por cuanto haría más ineficiente la actividad parlamentaria. Para responder con más prontitud a los problemas de oportunidad de la ley y una mayor eficiencia, en l993, como se indicó, se crearon, mediante reforma constitucional tres comisiones que directamente legislan en aquellos asuntos que el Plenario les delega. Así nacieron las comisiones legislativas plenas para descongestionar el parlamento; pero su éxito depende de la voluntad y acuerdos políticos para delegarle proyectos de ley y, de esa forma, agilizar su trámite. Salvo excepciones, Costa Rica adoptó el sistema unicameral en las cartas de más larga duración la de 1871 y la de 1949. La pequeñez del territorio armoniza más con un sistema unicameral. El sistema bicameral se adoptó en la Carta Federal de 1824, con un Congreso y un


Senado. La Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica, inspirada en la Constitución Federal, incorporó las dos cámaras. El sistema bicameral se conserva en sucesivas Cartas Fundamentales hasta la promulgación de la Constitución de 1847, cuando se suprimió el Senado, para reaparecer en la de 1859, en la de 1869 y en la efímera Constitución de 1917. Sin embargo, como se verá más adelante, los problemas del equilibrio entre la representación nacional y local, y del mayor ligamen entre el diputado y la población que representa comienzan a plantear conflictos. Pocos han hablado de la creación de una segunda Cámara. Más bien, con la aparición de la Sala Constitucional, ese órgano que controla al Poder Legislativo, en lo relativo a la Constitucionalidad de los actos parlamentarios, ha incursionado en la supervisión de la racionalidad del contenido de las normas. Al controlar la razonabilidad del contenido de las decisiones de la Asamblea, para determinar la inconstitucionalidad de una norma, la Sala se asemeja en algún sentido a la idea de una Segunda Cámara. Esta característica de un órgano que, al contralor la constitucionalidad, fiscaliza la racionalidad con el propósito de evitar excesos y abusos produce uno de los elementos que favorecen el cogobierno, como se examinara luego. El antecedente histórico, ya mencionado, es en gran medida, el Poder Conservador de la Ley Fundamental del Estado Libro de Costa Rica de 1825. Sobre ese poder, la historiadora y jurista, Marina Volio, afirmó en un artículo periodístico, denominado la “Sala IV o el Poder Moderador”: “...el legislador costarricense procedió a crear un cuarto poder que llamó el poder conservador, o como se le llamó en los documentos de la época, Poder Moderador. Poder que contenía competencias de una verdadera jurisdicción constitucional, al tener como una de sus funciones esenciales el ser el fiel vigilante y guardián de nuestro

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sistema constitucional”32 . La moderación o fiscalización, en todo caso, no supone cogobierno.

b. Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es, en Costa Rica, según la Constitución, un órgano colegiado, integrado por el Presidente y los Ministros del ramo, como sus colaboradores. En la práctica, sin embargo, el Presidente es su cabeza; su liderazgo, incuestionable. Electo por cuatro años, en sufragio universal y directo, con la posibilidad de reelección ocho años después de concluido su mandato, según lo que originalmente había previsto el Constituyente de 1949. La Asamblea Legislativa mediante reforma había prohibido la reelección, pero esa reforma fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional, con lo cual se volvió al sistema de reelección con un intervalo de ocho años.

En contraste, los diputados pueden ser reelectos pero no en forma sucesiva; deben esperar cuatro años para elegirse nuevamente, lo que ha impedido la formación de una auténtica carrera parlamentaria que promueva un liderazgo fuerte de algunos parlamentarios. Sin duda, la falta de esa carrera ha afectado la eficiencia del órgano legislativo, lo debilita frente al Poder Ejecutivo, al desaprovechar la continuidad de la actividad de esos parlamentarios y bloquearles su emergente liderazgo. La carrera parlamentaria también presenta algunos inconvenientes como la presencia de grupos de diputados de modo permanente que conforman sectores cerrados. Para resolver esa situación, el árbitro de ese proceso

32 VOLIO, Marina, periódico La Nación, 14 de octubre de 1990.


debería ser el pueblo con su voto y no una norma que imposibilita la reelección sucesiva. Una reforma de esta naturaleza ha de acompañarse con la obligación del parlamentario de rendir cuentas a sus electores.

Por otra parte, el Presidente puede ser escogido con solo alcanzar el 40% de los sufragios válidamente emitidos, a partir del año 1933. Esta fórmula constitucional ha impedido la convocatoria a segundas elecciones, modalidad creada en 1926. En todos los comicios, salvo en el caso de las elecciones del año 2002, uno o varios candidatos han logrado superar esa cifra del 40% la cual libera al ganador de la obligación de alcanzar la mitad de los sufragios válidamente emitidos.

Ni el Presidente ni los ministros son políticamente responsables, en los términos del sistema parlamentario. La censura contra un Ministro, prevista en la Constitución, tiene consecuencias que corresponden más bien al ámbito moral y político-electoral y no al jurídico. Las atribuciones del Poder Ejecutivo son de diversa índole, aunque no difieren de las funciones típicas de estos órganos. Sus competencias políticas le permiten participar en la emisión de la ley como colegislador, mediante las siguientes acciones: a) la presentación de proyectos de su iniciativa durante todo el año, competencia que comparte durante un lapso de seis meses con el Poder Legislativo y en el resto del tiempo, en el período denominado de sesiones extraordinarias, la ejerce de modo exclusivo; b) el veto a los proyectos aprobados por la Asamblea Legislativa, cuyo contenido considera inconveniente para el país; c) los mensajes dirigidos al parlamento para informarle al país sobre el estado de la nación e incorporar en ese discurso propuestas legislativas. Dentro de esas

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mismas funciones políticas, el ejecutivo dirige, planifica y coordina la acción gubernamental.

El Poder Ejecutivo desempeña tareas político-internacionales con muy poco control de la Asamblea Legislativa; la función fiscalizadora del parlamento sobre la política exterior no ha tenido un claro desarrollo en el país, como el alcanzado en otros países donde, además de aprobar los tratados internacionales como ocurre en Costa Rica, la participación legislativa va más allá. En otros estados, sin posibilidad de modificar su contenido, los diputados ejercen un cuidadoso control de las cláusulas a las cuales se compromete su país y, una vez aprobados los tratados, la labor de seguimiento respecto de la aplicación de esos instrumentos internacionales es cuidadosa y eficiente. El Poder Ejecutivo cuenta con atribuciones típicas de carácter administrativo: desde el ejercicio del poder de policía, hasta las de nombramiento, vigilancia de los servicios públicos y la suscripción de contratos administrativos. Posee una potestad normativa amplia que, sin embargo, la Sala Constitucional ha delimitado, al reducirla “…a parámetros muy definidos que la condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma del sistema democrático” (Sala Constitucional, voto 0031-95). En otro fallo complementa el razonamiento: “Puede definirse la materia propia de los reglamentos: la materia administrativa, que comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública -entiéndase Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones que le son propias-. Por ello existe impedimento de normar la materia referente a los derechos y obligaciones de los ciudadanos como tales, la limitación de su libertad o de sus derechos -incluyendo el régimen


de tributos, de penas y de los derechos fundamentales- vía reglamentaria” (Sala Constitucional v. 5227-94). El reglamento “debe respetar el espíritu de la ley de la cual deriva” y “no puede vulnerar la concepción sustantiva de la ley”, concluye la Sala.

Finalmente, el Poder Ejecutivo desarrolla las actividades financieras, al elaborar el presupuesto y, una vez aprobado por la Asamblea Legislativa, ejecutarlo. Los controles presupuestarios los ejerce la Contraloría General de la República, órgano auxiliar del Parlamento. 33

c. El fortalecimiento del Poder Judicial

Como lo bien lo señala el jurista y maestro Carlos José Gutiérrez, a partir de la Constitución de 1949, el Poder que salió más fortalecido fue el Judicial. “Se amplió el período de los Magistrados de 4 a 8 años y se hizo casi imposible su no reelección al exigir que para ello sería necesario el voto en contra de dos terceras partes de los Diputados. Se ordenó la vinculación de todos los tribunales a la Corte Suprema de Justicia y se dispuso claramente que es a ella a quien corresponde pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones emitidas por la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo. Se estableció la jurisdicción contencioso-administrativa, como medio de revisión de la legalidad de las disposiciones de los órganos de la Administración Pública y el recurso de Habeas Corpus para la protección de la libertad personal y la libertad de tránsito, fue ampliado con el recurso de amparo, para la protección de los otros derechos constitucionales”.34

33 ROJAS, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, 1980, San José, Costa Rica, p. 93. 34 Gutiérrez, Carlos José, ibid. p. 30.

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Se le confirió al Poder Judicial el nombramiento de los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, lo que indudablemente despolitizó esa selección. Acierto este último aspecto de la Constituyente. El Tribunal jugó un papel fundamental en el proceso de adecentar y mejorar la organización y funcionamiento de las campañas electorales, a pesar de que, al principio, se desempeñó como un organismo excesivamente prudente y sin ejercer en su plenitud sus potestades de jurisdicción electoral. Aspecto que debió ser advertido en su momento por la Sala constitucional. Se le otorgó además la potestad a la Corte Suprema de Justicia de emitir pronunciamiento sobre proyectos de ley referentes a la organización y funcionamiento del Poder Judicial; y la Asamblea Legislativa está obligada a consultarle sobre ellos, sin poder apartarse del criterio de la Corte, salvo mediante el voto de dos terceras partes de sus miembros.(Art. 167 Constitución Política).

B. DEL PRESIDENCIALISMO REGULADO Al COGOBIERNO DE LA SALA CONSTIUCIONAL

La evolución hacia un Estado de Derecho altamente “controlado” se complementó, en la Carta Política, con la instalación de la Contraloría General de la República, con potestades amplias, para ejercer la fiscalización de la hacienda pública. Posteriormente, se dictaron leyes que subordinaron a la administración pública, como la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y la Ley General de la Administración Pública. Luego, la creación de la Defensoría de los Habitantes, en 1993. Pero sin duda, el paso más fuerte en ese proceso de control del poder, se da cuando se aprueba el establecimiento de la Sala Constitucional, revolución política.


El régimen presidencial había evolucionado, a pesar de sus defectos, con un nivel de satisfacción hasta los años setenta. Una especie de bipolarización de las fuerzas políticas, con el Partido Liberación Nacional con predominio siempre en la Asamblea Legislativa y con una oposición a éste que, en dos oportunidades ganó las elecciones antes de la década de los setenta. El país sufrió a partir de la década de los ochenta unos cambios profundos, motivados en factores internos, como una crisis económica profunda; y por causas externas como la guerra de América Central, entre otras muchas razones.

a. La aparición de la Sala Constitucional

En el ámbito institucional, el sistema político sufrió la transformación más profunda con el establecimiento de un nuevo órgano: la Sala Constitucional. Ella pasó a ocupar un lugar prioritario, decisivo en el sistema político de Costa Rica. Forma parte del Poder Judicial con un alto grado de desconcentración. No existe un órgano superior por disposición constitucional y más bien su jurisprudencia, salvo para ella misma, resulta vinculante para todos los poderes, tribunales y órganos, incluso para el propio Poder Judicial del cual es parte. Ante tales potestades, inexistentes con anterioridad en la historia constitucional, el sistema político se ha modificado, se ha desplazado hacia un órgano que adopta las grandes decisiones políticas del país, mediante sus competencias constitucionales. Si el Presidente de la República de la Constitución de 1871 evocaba la figura del Rey, como inspiración de la Carta de Cádiz de 1812, la de 1949, lo moderó para impedir que todo pasara por el Poder Ejecutivo. Ahora, en cambio, todo pasa por la Sala Constitucional, desde los tratados y reformas constitucionales, de obligada consulta hasta temas que por su relevancia pueden ser

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objeto de resolución en otras instancias públicas. Hace unos días, a la Comisión de Asuntos Estudiantiles de la Facultad de Derecho de la UCR le correspondió acatar una resolución de la Sala que ordenaba la reposición de un examen a un estudiante. Justamente esa comisión repone evaluaciones a estudiantes con criterios muy generosos, como imposibilidad por salud, por trabajo y otras razones. Ante la resolución de la Sala Constitucional, un profesor preguntó: “En eso se mete la Sala Constitucional” y me atreví responderle: “En todo se mete la Sala…” El catálogo de ejemplos, podría ampliarse. Diecinueve mil asuntos por año, explican por sí solo la cantidad de resoluciones.

Desde su diseño puede advertirse la magnitud de sus competencias. Así lo decidió el propio Parlamento. ¿Quién elaboró ese diseño, en sus últimos y definitivos trazos?35 Los abogados litigantes de entonces, expertos, entre otros. Basta con el ejemplo del Estadio Nacional, cuyos fondos para reconstruirlo los donó el Gobierno Chino, para entender que, por una buena razón, una mala razón, o sin ninguna razón, cualquier ciudadano puede paralizar un acto de la autoridad pública con solo presentar el recurso de Amparo. ¡Es increíble! Cualquier decisión pública puede suspenderse, paralizarse con solo presentar un recurso de Amparo. Comodidad de los que ejercen nuestra profesión. ¿Para qué adoptar decisiones si el recurso de Amparo automáticamente paraliza la acción? ¿Para qué esfuerzos, estudios y decisiones, si en última instancia la Sala Constitucional, primero ante el recurso frena, paraliza, detiene, la acción y, luego, en su

35 El diseño original, elaborado desde el Ministerio de Justi-cia, con la participación del Magistrado Fernando Coto Albán y revisa-do por la Corte Plena, era muy conservador. Sin embargo, se pasó a un extremo contrario en la Asamblea Legislativa. Por ello señalamos la importancia de quién elabora las leyes realmente.


momento, decide en definitiva? “Así quedó redactado el texto de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”, podrían decir con razón los Magistrados. Incluso podrían agregar con mayor razón aun: “Nosotros resolvimos que no bastaba la interposición del amparo, como lo dice la ley, sino a partir de admisión del recurso. En otras palabras, para suspender el acto, se requiere que nuestro Presidente, el de la Sala, lo admitiera y, a partir de ese momento, se paraliza el acto” Además, los señores Magistrados podrían agregar, para contrarrestar o compensar las consecuencias del texto legislativo que este tiene un segundo párrafo que dice: “Sin embargo, en casos de excepcional gravedad la Sala podrá disponer la ejecución, a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aún de oficio, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado” (Art. 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Así, solo en casos de “excepcional gravedad”, se puede revertir la suspensión del acto público, cuando existe solicitud de la Administración o de oficio lo para rehabilitarlo… Habría que convencer a la mayoría de la Sala de la conveniencia en mantener la ejecución del acto. El automatismo opera a favor de la parálisis del acto, de su suspensión. Solo con una resolución de la Sala Constitucional, el acto se reactiva mientras que se resuelva en definitiva. Decisiones en materia de la salud, por ejemplo, han de permitir la rehabilitación o reactivación del acto, pero se requiere revertir el proceso.

¿Quién aprobó esta Ley de jurisdicción Constitucional que dio herramientas de esa magnitud e irracionalidad al particular y a la Sala Constitucional, en perjuicio del interés público? Los diputados. Pero

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aunque se sabe, conviene recordarlo, los parlamentarios no elaboran la ley, no la hacen. A otros corresponde esa tarea: asesores, técnicos, expertos, interesados en la ley, jueces, abogados litigantes, etc. En todo caso, dirán algunos, los diputados las aprueban. ¿Pero cuántos de los diputados conocen el contenido del texto que se aprueba y sus efectos en el mediano y largo plazo? Existe una subordinación de lo político respecto de lo técnico. En buena medida, una actividad como la política, noble y fundamental, cuando se ejerce con responsabilidad en todo sentido, ha sido devaluada, desprestigiada, por diversos grupos y por distintas causas. Ese tema, sin embargo, escapa del presente estudio.

Pero volviendo al tema que nos ocupa: ¿Cuántos diputados se dieron cuenta de una disposición que para-lizaba, detenía, frenaba cualquier acción pública cuando una persona, sin razón o independiente de su razón, pre-senta un amparo? Ninguno.Nadie lo dijo. Ignorancia, “…porta mí”, esa triste expresión de indeferencia. Mientras tanto, los afectados de un derecho constitucional, inde-pendientemente de sus razones, con sus criterios, con esa presentación del recurso de Amparo, ganarían siem-pre la primera batalla del caso, suspenden, paralizan, de-tienen la acción de las autoridades públicas…Derechos fundamentales ¡cuántas cosas se han hecho en su nom-bre! Los defendemos, creemos en ellos, pero no puede suspenderse, paralizarse la acción pública, únicamente con el criterio del particular, del ciudadano, que presenta o interpone el recurso. Estamos de acuerdo en que, para suspender, para detener una acción pública debe existir una decisión judicial, pronta, rápida. Pero no de modo au-tomático con solo la presentación del recurso y aceptación para su trámite del Presidente de la Sala, como lo señala


la ley. La culpa no se le puede ni se le debe imputar a la Sala Constitución.

El diseño garantizó a ese Poder Político,36 Sala Constitucional, que resuelve sobre la Constitución Política, cuestiones políticas, un conjunto de atribuciones que lo hacen superior a los demás órganos del Estado, con desequilibrios políticos frente a éstos, los cuales deben subordinarse a sus pronunciamientos. La jurisdicción de la Sala es “concentrada”, comprende todos los problemas de inconstitucionalidad, incluso en el campo electoral, esa materia reserva en todo lo demás al TSE, la resuelve la Sala cuando se trata de acciones de inconstitucionalidad. En forma más puntual cabe advertir que entre sus atribuciones, están el conocimiento de las consultas formuladas por las demás autoridades judiciales, en caso de duda sobre la constitucionalidad de una norma que deban aplicar en un asunto sometido a su conocimiento. En relación con la Asamblea Legislativa obligatoriamente debe consultar a la Sala Constitucional sobre reformas constitucionales y tratados internacionales y cambios a la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y voluntariamente cuando lo hagan por lo menos diez diputados sobre cualquier proyecto de ley. Defendemos esa competencia, pero no cabe duda que la presencia de la Sala en el procedimiento parlamentario debiera ser excepcional y no para todos los proyectos. La consulta se ha convertido en una herramienta para ejercer la oposición política. Las atribuciones ejercidas con prudencia pueden ser convenientes, pero en exceso, constituyen formas de intromisión en la actividad parlamentaria.

36 Aclaramos que la expresión política se usa en buen senti-do de la palabra: no con el significado de “politiquería”, “ni de política partidaria”.

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Árbitro de los conflictos de competencia constitu-cionales entre todos los poderes del Estado, la Sala “mar-ca la cancha constitucional”, sobre los alcances y límites de las funciones de las autoridades del Estado. En este campo, determina las competencias tanto del Poder Eje-cutivo, como del Legislativo. Es un árbitro jurídico del sis-tema político, teóricamente; pero también es un árbitro político del sistema constitucional. Además, resuelve la inconstitucionalidad de las reformas constitucionales por vicios en el procedimiento, e incluso por el fondo, según ciertos criterios. Sus amplias atribuciones unidas a sus pronun-ciamientos tendientes a fiscalizar el contenido racional y proporcional de la ley, permiten afirmar que tiene algunas características propias de un poder moderador, típico de un Senado37: Por estar inspirada en las renovadas co-rrientes fiscalizadoras del poder político para garantizar la supremacía de la Constitución, con el antecedente de la creación del Poder Conservador, en los albores de la Independencia, la Sala Constitucional ha de reorientar los equilibrios de poderes y moderar, con dosis adecuadas, el cumplimiento de las funciones de los otros poderes, sin excederse en ese control; justamente está llamada a fis-calizar y a evitar que su justicia “activa, dinámica y crea-dora” no se convierta en acción política que desborda los límites de su competencia e incursiona en terrenos pro-pios de otros poderes de la República para gobernar o cogobernar el país.

Así la Sala se debe convertir en el órgano modera-dor de los excesos, pero con prudencia política y dosifica-ción en sus decisiones, pero no en un factor de desequili-

37 MUÑOZ QUESADA, Hugo Alfonso, Las Comisiones Le-gislativas Plenas, ibid. p. 92


brio que, en lugar de colaborar con el desarrollo armónico y balanceado de poderes, agregue un elemento distorsio-nador del natural y legítimo cauce de la actividad política del Estado, en las relaciones entre los órganos públicos y los ciudadanos y con sus decisiones genere un elemento de ingobernabilidad. 38

La Sala Constitucional constituyó un importante paso en el fortalecimiento del Estado de Derecho, necesario para garantizar la supremacía constitucional, la seguridad jurídica, la legalidad, la paz social y una mayor vigencia de los derechos humanos. Pero lo grave, por diversos factores, es que ha desplazado la decisión política a favor de ella y en perjuicio de los poderes de la República, quienes por comodidad encuentran en ella, el órgano que resuelve los problemas, sin asumir las responsabilidades del caso. En otros casos, la propia Sala los ha asumido. Sus pronunciamientos en favor de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales, estos últimos, cuando confieren mayores garantías, privan sobre la Carta Política, según lo afirmado por la Sala Constitucional; la jurisprudencia sobre el debido proceso, el derecho de petición, el principio de igualdad, los derechos de los indiciados, la tutela de la vida y la salud, la protección ambiente, la autonomía municipal y universitaria, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y las instituciones autónomas, entre otros fallos extraordinarios, constituyen argumentos suficientes para defender sus atribuciones cuando son prudentemente desempañadas. Por ello conviene proceder con crítica constructiva para evitar algunas extralimitaciones en el ejercicio de sus amplias e importantes competencias, por las repercusiones políticas e institucionales de sus decisiones.

38 Ibid.

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b. La decisión popular: el referéndum

La democracia representativa, dentro del sistema presidencial, continúa jugando un papel de gran relevan-cia en el desarrollo político. Significó un paso decisivo en la historia de la humanidad, que cambió el gobierno de origen divino o motivado en la fuerza o en la herencia por un sistema de selección de los gobernantes por el pueblo. Sin embargo, se le critica que la participación del pueblo se reduce a las elecciones. Con una democracia más par-ticipativa, se han conferido al pueblo posibilidades mayo-res de intervenir más allá de la elección de gobernantes. Por esa razón, las nuevas formas de participación demo-crática tienen la ventaja de devolverle al pueblo, por lo menos, la posibilidad de decidir en determinados asuntos. Sin embargo, conviene aclarar que el pueblo no participa en su totalidad ni en la democracia participativa ni en la representativa: únicamente lo hacen los electores, con-vertidos en cuerpo electoral o en ciudadanía, es decir los mayores de 18 años. Dentro de la corriente de fortalecimiento de la participación, el cambio Constitucional del año 2002 agregó a la fórmula jurídica que decía: “La potestad de legislar “reside en el pueblo el cual la delega, mediante el sufragio en la Asamblea Legislativa” (Art. 105) un complemento que afirma: “El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante referéndum para aprobar y derogar leyes y reformas parciales a la constitución…”. Además precisó: “El Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres poderes distintos e independientes entre sí. El legislativo, El Ejecutivo y el Judicial” (Art. 9). Esas reformas incorporan instrumentos de participación política popular. Estas disposiciones complementan el artículo


constitucional que consagra a Costa Rica como una “República democrática…”

Este instituto se regula en la propia Constitución Política y se desarrolló mediante una ley, aprobada por una mayoría de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa, cuyas características son las siguientes:

1- El sujeto u órgano institucional a cargo del proceso, es el TSE. Corresponde a éste: “Organizar, dirigir, fiscali-zar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum”. Sin embargo, no se determinó con claridad que correspondía al TSE la función jurisdiccio-nal de resolver los conflictos. Sin duda, se deriva de su jurisprudencia y la de la Sala Constitucional; pero se desaprovechó esa oportunidad para regular con más detalle el carácter de jurisdiccional de este Tribunal Electoral que participa también de la organización y supervisión del proceso. Esos aspectos lo hemos se-ñalado en otra oportunidad como una incongruencia en el diseño del Tribunal Supremo de Elecciones en general para todas las elecciones, por cuanto por una parte es una instancia que organiza, dirige y fiscaliza; y por otra parte, actúa como una jurisdicción electoral. Si hacen reclamos en la actividad administrativa elec-toral, el TSE tiene que resolverlos, lo que puede con-vertirlo en juez y parte en determinados asuntos elec-torales. Lo que hemos propuesto y lo reiteramos ahora para que se corrija en el futuro Código Electoral, en estudio en la Asamblea Legislativa en este momento, es lo siguiente: establecer dentro del TSE, un órgano desconcentrado que organice el proceso, sin la partici-pación de la jurisdicción electoral como administración y más bien dejarle a ella, a la jurisdicción electoral,

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su acción para resolver los conflictos. Eliminarle, como órgano jurisdiccional su intervención administrativa, y reservarla exclusivamente para la solución de conflic-tos y para consultas en ese campo. La organización y administración del proceso lo haría el TSE mediante órganos pertenecientes a él, pero desconcentrados de la jurisdicción propiamente dicha. Una reforma en ese sentido se requiere. Se reservaría a la jurisdicción electoral, como órgano supremo electoral, además de las tareas de resolver conflictos electorales, las institu-cionales: la convocatoria y la declaración definitiva de elecciones, así como las relaciones con otros poderes del Estado; y a órganos del TSE, como el Registro y otros, la tarea de la organización del proceso.

2- El referéndum no se trata en sentido estricto de una

consulta popular; el concepto de referéndum, en la concepción costarricense y en buena parte de los ordenamientos, constituye un instrumento de decisión popular o ciudadana, aunque limitada a determinadas materias y en el tiempo, a uno por año. Supone una decisión popular, con consecuencias obligatorias o vinculantes, cuando se reúnen condiciones en cuanto al número de participantes.

3- El referéndum alude, como se ha advertido, a una potestad de legislar por el pueblo, o más concretamente el cuerpo electoral o la ciudadanía, cuando un sector de los ciudadanos (5% de los electores) o los poderes públicos (Asamblea Legislativa y Poder Ejecutivo) lo convocan para que, mediante el sufragio o votación decida con un “si” o con un “no”, sobre un texto que aprueba o rechaza.


4- Las restricciones para convocar un referéndum se circunscriben en cuanto a su objeto o materia, a ciertos campos: no pueden ser objeto de referéndum la materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

5- Además, existen límites temporales: únicamente se podrá celebrar un referéndum por año y no procede en época electoral, seis meses con anterioridad ni cuatro con posterioridad a las elecciones. En el caso, de la iniciativa parlamentaria se requiere que se formule en la época de sesiones ordinarias (del 1 de mayo al 31 de noviembre, salvo el mes de agosto, en el cual se conocen asuntos de iniciativa del Poder Ejecutiva).

6- No se necesita que el proyecto haya sido presentado ante la Asamblea Legislativa, para convocar a referéndum, salvo el caso de la reforma constitucional que necesita la aprobación en primera legislatura y antes de la segunda para realizar esa convocatoria.

7- Para el referéndum de iniciativa ciudadana se un procedimiento previo: un órgano diferente para la evaluación de técnica legislativa: el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. Este revisa aspectos formales; no se regulo qué ocurre cuando existe duda sobre la constitucionalidad de algunos aspectos del texto. En nuestro criterio, el TSE debería consultar a la Sala Constitucional.

8- El propio TSE supervisa el proceso de recolección, autoriza los lugares par la recolección de firmas, en coordinación con las instituciones si se trata de municipales, escuelas o colegios públicos e incluso

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puede permitir otros sitios a solicitud de los gestores del referéndum. Finalmente, una vez recogidas las firmas, el TSE constata su autenticidad y realiza la convocatoria, cuando se reúne el número de firmas previsto en la Constitución Política.

9- Para que el referéndum tenga un efecto vinculante deberá participar por lo menos el 30% de los electores, en caso de legislación ordinaria, cuya aprobación requiere una mayoría absoluta de los diputados presentes; para el caso de una ley que necesite dos terceras partes de la totalidad de los diputados para ser aprobada o para reformas a la Constitución Política, el porcentaje obligado para la validez del referéndum es del 40%. Para efectos de la cuantificación de ese número se computan los votos anulados y en blanco. Si no se alcanza ese porcentaje, el proyecto regresa a la Asamblea Legislativa para continuar el procedimiento normal, (Art. 26 de la Ley de Referéndum). Si el referéndum alcanza ese porcentaje y el voto es afirmativo, se tendrá por aprobado el proyecto y la Asamblea lo comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación y observancia; si el voto es negativo se archiva el proyecto. Se trata, en todo caso, de un referéndum de carácter facultativo, no es obligatoria su convocatoria.

10- Un texto convertido en ley, mediante referéndum no lo exime del control constitucional. También puede ser derogado y modificado por la Asamblea Legislativa. Se debió establecer un plazo durante el cual el parlamen-to no pueda modificar ni derogar un texto aprobado por la ciudadanía. Sin embargo, esa omisión puede ser fuente de problemas en el futuro y corresponderá a la Sala Constitucional decidir estos extremos, tanto


una eventual acción de inconstitucional contra un tex-to aprobado por referéndum, como una derogatoria o modificación por parte de la Asamblea Legislativa.

CONCLUSIONES

Procede formular las siguientes ideas, a modo de conclusiones, sobre la evolución del sistema presidencial, desde su origen en los diversos ensayos constitucionales hasta la Primera y Segunda Repúblicas:

a. La prevalencia del Sistema Presidencial. Este modelo ha prevalecido en nuestra historia, con un Presidente más fuerte que moderado, el cual ha logrado integrar valores, preferencias, costumbres y procesos, de sectores del país, en momentos de paz y de conflictos nacionales e internacionales. Con errores y aciertos de los gobernantes, afecta-dos por acontecimientos especiales, el sistema so-brevivió a diversas situaciones y conflictos, como golpes de estado, dictaduras e invasiones y otras situaciones altamente delicadas.

b. La Madurez con la Constitución de 1871. Esta Carta Política representa el punto culminante de un lento proceso que tuvo como centro el Presi-dente de la República. Según Mario Alberto Jimé-nez, si se remplaza en esa Carta Política la figura del Rey, tendremos “el resultado sorprendente de que en lo sustancial, en sus líneas arquitecturales esenciales, nuestra Carta del 71 es la Constitución de Cádiz, y nos atreveríamos a decir que la nues-tra era aun de mayor sumisión a la prepotencia del Ejecutivo”.

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c. Un presidencialismo fuerte. La anterior afirma-ción ratifica la tendencia hacia un presidencialismo fuerte. En efecto, el sistema presidencial, en la Primera República, a pesar de momentos mode-rados tuvo su mejor expresión con la Constitución de 1871, que sobrevivió a los cambios, ha sido la más longeva de las cartas políticas y fue base de la actual constitución. En cambio, en la Segunda República, a partir de 1949, se crea un sistema con un Poder Ejecutivo más regulado, pero siem-pre con las características presidenciales.

d. El Presidencialismo moderado de la Constitu-ción de 1949. La Segunda República incorporó las instituciones autónomas, las fiscalizadoras (TSE, Contraloría General de la República y el Servicio Civil), modificó, aunque no sustancialmente, las relaciones ente los poderes, en particular entre el Ejecutivo y el Legislativo para atenuar el poder de aquél. Sin embargo, el Poder Judicial se fortaleció más que los demás poderes, conjuntamente con los esfuerzos por potenciar los derechos funda-mentales.

e. De la relativa satisfacción con el presidencia-lismo moderado hasta la crisis de los años ochenta. Justamente, el sistema moderado, que se adoptó en la Constitución de la Segunda Re-pública, enrumbó las relaciones entre los poderes de manera bastante satisfactoria, hasta los años setenta. Sin embargo, como se advirtió, las crisis, internas y externas de los años ochenta, provoca-ron cambios en todos los campos, incluso en el institucional.


f. El Gobierno o Cogobierno de la Sala Constitu-cional. Los cambios institucionales cuando emer-ge la Sala Constitucional sí han modificado sus-tancialmente las relaciones del poder político, al punto de convertirla a ella en el centro de la gra-vitación política de las decisiones fundamentales. Un gobierno o cogobierno de los jueces o ma-gistrados hasta entonces inédito en la historia constitucional, aparece en el país sin que los di-putados se dieran cuenta de la magnitud del cam-bio que incorporaron en el proceso político. Las decisiones fundamentales se desplazaron hacia el Tribunal Constitucional. No advirtieron los diputa-dos de entonces que estaban creando un poder político superior a los demás, incluso al propio Po-der Judicial del cual forma parte, encargado inter-pretar y aplicar la Constitución Política y resolver sobre cuestiones políticas.

g. Una decisión prioritaria. Por esa razón, los costa-rricenses tenemos que decidir, en primer término, si ese desplazamiento hacia un gobierno o cogo-bierno de magistrados, resulta ser lo mejor para el país. Ello implica que la decisión política continúa en manos de la Sala Constitucional; o, al contra-rio, ese Tribunal se dedique a resolver, únicamente a las acciones de inconstitucionalidad. Los políti-cos, en el buen sentido de la palabra, a gobernar, como expresión del pueblo, en una democracia, pero con sustento técnico en sus decisiones. La ingobernabilidad política, institucional y procedi-mental crece con el desplazamiento de la decisión política hacia los órganos jurisdiccionales y los de control. ¡Ni el gobierno de los jueces ni la justicia de los políticos! Los jueces a impartir el derecho y

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los políticos a gobernar. Si los primeros, los Magis-trados, invaden el campo de la política, se corre el riesgo de que los políticos invadan el campo de los jueces… Pero también, si los políticos no deciden qué hacer es fácil delegar esa función en la Sala Constitucional y evadir la responsabilidad. Un jue-go donde los magistrados juegan a políticos; y los políticos a jueces no favorece la institucionalidad. Por comodidad o conveniencia, para evitar la “fa-tiga” o para evadir responsabilidades los políticos “patean la bola” –como diría nuestro pueblo- hacia la Sala Constitucional” y desplazan la decisión po-lítica hacia los jueces.

h. Un sistema parlamentario exige cambio de mentalidad. Por otra parte, un cambio hacia un sistema parlamentario exigiría transformaciones de mentalidad, una cultura del sufragio mayor para convertir al pueblo en árbitro que participa en el cambio de gobernantes en épocas diferentes de las previstas, con anticipación a la conclusión del mandato. Ese cambio necesita una capacidad institucional del TSE que lo obligaría a estar preparado para eventuales procesos electorales fuera del calendario ordinario. Esos elementos, pueden afectar la participación popular y elevar los niveles de abstencionismo, salvo excepciones calificadas.

i. El control político incorporado en la Constitución de 1949, no supuso un cambio sustancial hacia el sistema parlamentario. Cabe recordar, que el control político de parte de la Asamblea Legislativa no es exclusivo del sistema parlamentario, es consustancial con la actividad de los diputados.


Por esa razón, el fortalecimiento de las comisiones de investigación no significó una evolución hacia el sistema parlamentario. La censura de carácter moral y político y la presencia de ministros en la Asamblea Legislativa, voluntariamente o por estar de por medio una interpelación, instituciones novedosas de la Constitución Política de 1949, tampoco modificaron sustancialmente el sistema presidencial, a pesar de ser instrumentos propios del régimen parlamentario.

j. La disolución de la Asamblea Legislativa por parte del Poder Ejecutivo desequilibra las relaciones entre los poderes, a favor de este último. En efecto, colocaría al Presidente de la República en una situación de preponderancia frente al Legislativo. Los diputados, a los cuales les ha costado mucho alcanzar una curul, no votarían en contra de las tesis del gobierno, independientemente de su contenido, si esta de por medio la disolución del parlamento.

k. Un referéndum importante, pero limitado. Al incorporar el referéndum en el sistema constitucional, parece posible integrar algunas instituciones más democráticas, propias del sistema presidencial y también del sistema parlamentario. Por ello de lo que se trata es de mejorar el sistema, independientemente del modelo. De manera prudente, gradual y con madurez, y en tanto sea compatible con la idiosincrasia costarricense se deben incorporar instituciones. ¿Cuáles son esas instituciones? Para su determinación se requiere, además, un amplio debate y la construcción de consensos, básicos en una democracia.

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l. El Estado entre rejas procesales. Así como las casas se enrejaron, el Estado también se auto encarceló, o lo encarcelaron otros, al poner diques procesales en las leyes para la acción del Estado y poner al Parlamento a aprobarlas, con instituciones y procesos que permanentemente lo reprimen, lo ahogan, lo asfixian y lo paralizan. Los problemas y conflictos crecen y las decisiones amarradas deben esperar la intervención de la Sala Constitucional para que resuelvan, a la Contraloría para que las apruebe y a algunos funcionarios, sin voluntad ni mística, para decidan. El político y la política pierde encanto, vida, acción. Otros sectores imponen la agenda política para su discusión y la Sala Constitucional resuelve en última instancia. Los parlamentarios, en muchas ocasiones, como diría nuestro pueblo “ni siquiera las ven pasar”.

Diputado Francisco Antonio Pacheco Fernández

Bueno, debo comenzar diciendo que en el Partido Liberación Nacional hay cursos de preparación para la juventud, lo que pasa es que a don Hugo ya no lo invitan. No se entera y tiene razón de no enterarse, vamos a tener que invitarlo.

Bueno, dos intervenciones que como lo anuncié, han venido a enriquecer mucho este debate nacional que estamos tratando de provocar desde aquí, en relación con el parlamentarismo. En lo que se refiere a mí, muy en lo personal, yo pienso que el tema rebasa en mucho las especulaciones jurídicas de teoría política o incluso filosóficas, me parece que es un asunto de importancia práctica para la vida nacional y que lo es de una manera muy, muy dramática.

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Yo pienso que la cultura política costarricense hace riesgoso cualquier cambio como este que se ha planteado, el de la posible introducción del parlamentarismo en Costa Rica, sobre todo si se hace seriamente. La situación es tal que, en mi opinión, el mayor riesgo se correría si no se cambia. Y ustedes me van a decir, ¿por qué? ¿Qué es eso tan terrible que está ocurriendo en la vida nacional? El problema de la vida nacional en materia política es que no hemos entrado en crisis, sino en un conformismo anestésico, y como pasa con la anestesia cuando viene en grandes dosis, termina por paralizar el cerebro y el corazón, y algo de eso, según me parece, le está ocurriendo a Costa Rica. Mucha gente plantea problemas diversos, sobre el funcionamiento del Estado, y muchos se alarman por el mal funcionamiento de la Asamblea Legislativa. Algunos cifran esperanzas, una y otra vez, en el Régimen Municipal y en la descentralización geográfica. Sin embargo, nada de eso tiene sentido si no comenzamos a ver el problema integralmente.

Es evidente que hay ingobernabilidad, que hay problemas sociales, como señaló don Hugo, pero problemas sociales —oigan lo que digo y ojalá mis palabras no se presten a confusión—, hay y habrá siempre, porque los problemas sociales de transmutan y cada generación debe resolverlos en la nueva dimensión que presentan.

Hoy hablamos del Índice de Gini y decimos que hay un gran desfase entre los que más ganan y los que menos ganan. ¿Cómo hubieran sido las de haber existido en el pasado el Índice de Gini? Y si hoy tenemos ojos para percibir esas asimetrías sociales, es porque, en algún sentido —en esto soy optimista—, hemos progresado lo suficiente como para despertar la consciencia ante fenómenos que pasaban inadvertidos.

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Hace sesenta años el problema era de calzar o no a los niños, y eso consumía una gran parte de la atención nacional; hoy los problemas son de otra naturaleza. Ojalá los solucionemos pronto y en gran medida, pero no se hagan ilusiones, surgirán nuevos problemas diferentes.

Ahora bien, si hemos vivido con problemas sociales siempre, acompañados de intentos serios de solucionarlos; si hemos tenido éxitos considerables, no me parece a mí que la existencia de los problemas sociales deba ser lo que más nos altere. Hay algo peor. Aunque muchos no lo noten, el sistema político se esté convirtiendo más bien en una trampa que impide resolver los problemas sociales y de desarrollo. Problemas políticos hemos tenido, pero reconozcamos que en los últimos sesenta años, digamos del 48 para acá, han sido relativamente pocos y de débil intensidad, por suerte. Sin embargo, eso no nos vacuna contra nuevos problemas políticos de gran magnitud. Pienso que podrían presentarse conflictos de este tipo y de gran magnitud. Más aun, me parecen inminentes.

Quizá deba dar más explicaciones. Comienzo ci-tando la más evidente. Las elecciones están arrojando re-sultados en que la definición del triunfo resulta demasiado estrecha, cercanas al empate. Este fenómeno en un siste-ma político como el que tenemos, presidencialista, donde todo se cifra en esa pequeña diferencia, en esa diferencia que significa cuatro años de gobierno, constituye un prob-lema grave para el país. Lo lamentable es la gran impre-visión ante hechos tan evidentes. No adaptar el sistema, precisamente para adelantarnos a las crisis y conjurar los efectos de situaciones extremas, de situaciones límite, re-sulta imperdonable.

Por otra parte, la Asamblea Legislativa se sume en un bullangero impase constante; no se diga que no se


aprueban proyectos importantes, pero lograrlo consume una cantidad ingente de energía, sí, de energía dirigida a aprobar y de energía dirigida a que no se apruebe. Y con esto no critico a nadie, cada uno tiene sus valores y cada uno quiere lograr algo distinto, pero el sistema, todo, conduce a una parálisis contagiosa, que desborda la Asamblea Legislativa y se transmite por todas partes. Afecta, por ejemplo, las relaciones de los distintos poderes, lo que es mucho decir. Este país está cayendo en un sistema de vetos recíprocos; por un lado, la Asamblea Legislativa veta la acción del Poder Ejecutivo; por otro lado, la Sala Constitucional veta por razones jurídicas y políticas la acción del Poder Ejecutivo y la acción del Poder Legislativo. Y no se trata de vetos formales, sino de frenos en la acción, de decisiones que conducen a anular o retardar la acción de un Poder.

En estos días, he tenido una fuerte impresión, porque dije que la Sala Constitucional era una entidad de derecho, de carácter jurídico, pero también político, y que en su naturaleza estaba el ser política. Para sorpresa mía, me entero, leyendo algunas publicaciones, de que eso fue visto como una afirmación insultante, cuando se trata de un reconocimiento esencial para la vida del país, de carácter fundamental, si queremos conocer la naturaleza del Estado costarricense. ¿Qué es lo político?, no voy a hacer aquí una charla infinita sobre lo político, pero lo político se manifiesta precisamente cuando un órgano o un funcionario actúa, no en función de facultades regladas, sino dentro de los márgenes que deja libres el sistema jurídico. Puede ser que, a veces, alguien actúe políticamente desbordándolos, pero no es la regla. La Sala Constitucional es el límite del sistema jurídico. Cuando se acaban las normas, cuando se acaban las reglas, esa entidad está llamada a llenar los vacíos, está llamada a

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decidir dentro del campo de lo no reglado en una gran cantidad de asuntos dentro de su jurisdicción.

Y me parece que lo menos que podemos hacer los costarricenses es reconocer esa situación y lo menos que pueden hacer los señores y la señora magistrada es reconocerla también. esto lo digo, de paso, porque me parece fundamental crear conciencia al respecto. No se trata de una descalificación, al contrario, se trata de darle la máxima calificación a la Sala Constitucional. Y tengo la convicción de que don Rodolfo Piza Escalante lo entendía bien. Hago estas observaciones porque me da la impresión de que otros magistrados se resisten a aceptarlo. Alguna vez se lo he dicho en privado a algún magistrado y me ha respondido “no, nosotros somos jueces de derecho, es decir, nos limitamos a aplicar el derecho”. Esa opinión me parece a mí que no es correcta para nada.

Por otra parte, la Sala Constitucional es un senado en relación con la Asamblea Legislativa, es un senado, porque revisa sus decisiones, y el marco jurídico se lo permite. No es que la Sala esté abusando. La Sala lo hace, y contrariamente a lo que se dice a menudo, lo disfruta enormemente. Uno diría: qué gran trabajo les da. Eso es cierto, pero el ser humano —y esto ya lo sabían muy bien muy bien Aristóteles y Platón—, el ser humano es ser político, y el sentirse dueño de la decisión es algo que produce algún gusto. Cuando sean examinadas algunas de las sentencias, con criterio histórico de largo plazo, creo que van a aparecer gracias al análisis, las orientaciones políticas, ideológicas que denominaban y, se hará evidente, también, la orientación política minoritaria que a veces es mucho más clara y fuerte que la dominante.

Ahora bien, yo comencé por decir que la cultura po-lítica juega un papel en estos cambios que se hacen nece-


sarios. Siempre había vivido bajo la convicción de que la cultura política del costarricense era extraordinariamente alta. Hubo un costarricense italiano, Carlo Di Mótola, que fue nuestro representante en la FAO por muchos años, que me terminó de convencer de esa tesis. Decía Di Mó-tola, “¡qué maravilla Costa Rica!, cuando yo llego a mi fin-ca de Naranjo y hablo con el mandador, el mandador sabe quiénes son los munícipes de Naranjo, el mandador sabe quién no fue electo, el mandador tiene partido político, ha-bla con los otros trabajadores sobre la necesidad de votar, conoce a los diputados por sus nombres y a los ministros. Eso es una maravilla, a mí como italiano —en ese en-tonces, los europeos eran italianos, franceses, españoles, etc.—, decía él, me asombra. Ojalá en Italia, agregaba, la cultura política fuera tan amplia. Pero, de inmediato agre-gaba, eso sí, de historia nada, de historia nada.” Y claro, es que ese mismo mandador le había preguntado cómo resolvieron en Italia el problema de los indígenas, para ser más exactos, de los indios.

Yo creía que teníamos una gran cultura política, ahora, a veces, oyendo gracias al azar, algunas transmisiones de radio que la gente disfruta mucho, me he dado cuenta del nivel ínfimo de cultura política que muestra una gran cantidad de nuestra población, de la incomprensión total del fenómeno político de que padecen y, lo que es más grave, de la seguridad absoluta de que tienen razón en lo que afirman.

Hoy viene un señor en el periódico, y perdonen que respire por la herida, viene un señor diciendo que lo que debíamos hacer los diputados es trabajar más, y resulta que los diputados no paramos de trabajar. Ahora, si ustedes me preguntan, yo coincidiría con ese señor si hubiera dicho, ¡tanto que trabajan y tan infructuosa que

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resulta su labor! Eso yo lo hubiera aceptado como algo muy razonable.

Yo me pregunto, ¿cuál es la respuesta que puede dar el sistema costarricense frente a las crisis políticas nacionales? Sí, que debemos hacer frente a las falsas crisis y a las verdaderas, frente a las creadas en la opinión pública, cuando se sopla fuerte para que las llamas crezcan, y frente a aquellas que son auténticas. Nosotros no tenemos más salida que esperar cuatro años, y cuando ya a la gente se le ha olvidado mucho de lo ocurrido en ese periodo, o se le ha metido en la cabeza gracias a la propaganda una idea diferente y confusa, entonces, se va y se vota y se dice, que esa es la rendición última de cuentas.

Yo pienso que puede haber crisis políticas en el país, que deberían ser solucionadas haciendo que el Gobierno caiga o haciendo que la Asamblea Legislativa caiga. Yo creo que los diputados seríamos mucho más sensibles al tema del entrabamiento si supiéramos que corremos el riesgo de que se disuelva la Asamblea.

Y lo afirmo con base dos experiencias de diputaciones en períodos distintos. El diálogo que se da internamente en la Asamblea Legislativa es de una debilidad extraordinaria. Ahí cada uno habla para la transmisión radial y televisiva, al punto de que se está poniendo de moda que los diputados, al tomar la palabra, —cosa que a mí me disgusta mucho aunque no lo exprese—, en lugar de decir: “señor Presidente —la formula al uso—, señores diputados, diputadas”, dicen, más bien: “señor Presidente, compañeros, público que me escucha a través de la radio y la televisión, jóvenes que también sé que me están escuchando”. Solo falta que


manden saludos a su tía en el día del cumpleaños. Es lo único que falta.

¿Qué es lo que ocurre? Algo muy simple. Los diputados saben que es inútil dirigirse a sus colegas para convencerlos de algo. En el Plenario nadie convence a nadie. Y paradójicamente —eso la escasa cultura política no lo percibe— los acuerdos ocurren en el cafetín, cuya vista resulta tan censurada, y a veces ocurren en el pasillo o en una oficina, mientras se rompe el quórum. Y prácticamente nunca… no, es que prácticamente nunca… nunca en el diálogo abierto del Plenario, porque no es diálogo, es un conjunto de solos, por cierto, totalmente disonantes.

Añadamos la imposibilidad total de cambiar el Reglamento, porque la neutralización, el sistema de vetos recíprocos que funciona a nivel nacional, funciona también al interior de la Asamblea, a cargo de las fracciones. Y al llega aquí, llamo la atención de los profesores de Derecho Constitucional. Supongo que lo hacen mejor que mis queridos maestros. Nos enseñaron un procedimiento para reformar la Constitución que no correspondía a la realidad. Si yo tuviera hoy alumnos de Derecho Constitucional, les diría que lo primero que deben saber es que en Costa Rica para reformar la Constitución se requiere unanimidad, porque cada uno de los diputados tiene derecho a veto. En la Asamblea Legislativa hay grupos políticos que la cultura, la baja cultura política del país ni percibe ni censura, cuya única misión parece ser impedir que haya acuerdos. Les parece muy divertido lograrlo y, a veces, se ríen mientras rompen el quórum para impedir que una votación se realice, o presentan ciento ochenta mociones en una comisión plena, sin que esté de por medio ningún principio verdaderamente sensible que justifique hacerlo.

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Y de una vez aclaro, que no me refiero a toda la acción de veto que intentaron realizar algunos grupos contra el Tratado de libre comercio, porque eso, espero que haya sido, por desagradable que me parezca, una situación excepcional. Me refiero la vida cotidiana de la Asamblea Legislativa.

Perdonen esta catarsis. Lo único que les digo es que el país puede llegar a situaciones políticas delicadas y no voy a entrar en más detalles. Los invito a venir un jueves de estos a la próxima actividad, para que conozcan más de la vida política nacional. Someramente señalo que debe comenzarse por transformar la Asamblea Legislativa, por aumentar el número de diputados, por poner carrera parlamentaria, es decir, reelección, por modificar el Reglamento de la Asamblea Legislativa, y por preparar la Asamblea Legislativa, en mi opinión, para el parlamentarismo… Pero si Costa Rica se quiere salvar, si se quiere prevenir rupturas políticas graves, debe iniciarse ya una transformación profunda de los poderes del Estado, comenzando por la Asamblea Legislativa, como un primer paso en dirección al parlamentarismo.

Hay una pregunta que se refiere a lo que se llama normalmente judicialización de la política.

¿Qué hacer con la Sala en un sistema parlamentario? Bueno, yo creo que la Sala seguiría cumpliendo la misma función de control que tiene actualmente y si alguien quiere modificar esos controles, yo creo que aun ahora podría hacerlo. Se podría definirlos de una manera o definirlos de otra. A mí me parece que la Sala Constitucional está llamada a jugar… a continuar jugando un papel importantísimo en la vida nacional, y creo que dentro de un sistema parlamentario cabría perfectamente. En países con sistemas parlamentarios muy avanzados


existe algo equivalente a la Sala Constitucional, un tribunal constitucional, un consejo, etcétera.

¿Que falta en la Asamblea, capacidad de negociación o reducción del multipartidismo? Bueno, en gran medida el sistema nuestro se había ido adaptando al bipartidismo, y ahora se notan grandes desajustes porque los electores han decidido tener un sistema multipartidista. Quizá el término multipartidista no sea apropiado, porque un sistema bipartidista también es multipartidista, puesto que no es de partido único, pero entiendo que la contraposición es entre un sistema con fuerza suficiente de dos partidos para dirigir los asuntos públicos que se manejan desde el Parlamento o una fragmentación que haga muy difícil tomar las decisiones. Dentro de nuestro sistema es muy difícil tomar decisiones, estamos en el peor de los mundos, y de ahí la ineficiencia de la Asamblea, que se podría medir en la relación entre el número de palabras que se pronuncian y el número de leyes que se aprueban, porque hay un exceso evidente.

Sin embargo, a mí me parece que tenemos que afrontar el fenómeno del pluripartidismo, porque se viene dando y se viene consolidando, y yo pienso que el sistema parlamentario precisamente favorece el que un país funcione a pesar de tener un multipartidismo agudo como el que padecemos nosotros. ¿Por qué?, porque una razón muy simple. Para que haya Gobierno se requiere que haya una alianza o que haya una coalición, que haya una composición de ese gobierno y eso obliga, como lo dijo mi estimado colega don Rodolfo Piza, y eso obliga a que haya entendimientos sin que sean satanizados.

En estos meses, por ejemplo, hemos visto esa alianza que han llamado “G-38”, gracias a la cual varios partidos se pusieron de acuerdo para tratar de que

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salieran las leyes de implementación o puesta en marcha del Tratado de libre comercio.

Ya en la expresión “G-38” había algo despectivo. La llamaban también la máquina, etcétera, y la tal máquina es una máquina sin aceite que ha venido funcionando con gran dificultad, porque hay partes de esa máquina que son menos ágiles que otras, más difíciles, etcétera.

Si Costa Rica tuviera un régimen parlamentario y hubiera que formar Gobierno tendría que ser sobre dos bases: primero, un programa común definido que tocara aspectos fundamentales de la vida nacional, y, segundo, una repartición del poder efectivo, es decir, tantos ministros para cada partido. Así se hace en Europa y en todas partes donde hay parlamentarismo, eso supone que sea una alianza más racional, con componentes ideológicos aunque no todos le gusten a cada uno de los copartícipes, pero que globalmente definen una visión de país aceptable para todos y, además eso, debería proporcionar una estabilidad razonable. Así que yo creo que para el pluripartidismo agudo el sistema parlamentario constituye un buen remedio.

Alguien nos pregunta, bueno, ¿qué pasa si optamos por el sistema parlamentario y fracasa? En primer lugar, me parece que el fracaso del sistema si se cambiara no se podría juzgar muy rápidamente, sino que tendría que juzgarse con perspectiva histórica, y, por otra parte, es fácil, o sería fácil hacerle algunos ajustes para que caminara. En Europa le han ido haciendo ajustes a los sistemas parlamentarios, y yo creo que se podrían tomar algunos elementos del sistema alemán, por ejemplo, que no se pueda destituir al Gobierno sino hay otro formado, o que no se pueda destituir demasiado rápido el gobierno, antes de darle tiempo de que camine, etcétera, se puede


atemperar aspectos negativos del parlamentarismo. Si se optara por ese sistema habría que introducir, tal vez, algunos elementos del sistema francés. Sería recomendable que siguiera habiendo un presidente con ciertas facultades importantes, para hacerlo consonante con una tradición histórica demasiado fuerte.

Pero ya aquí se dijo y se explicó no hay una fórmula de parlamentarismo única, idéntica, sino que hay la posibilidad de adaptarlo a ciertas realidades nacionales, y yo pienso creo que podría ayudarnos a prevenir algunos conflictos políticos graves. Ojalá no se produzcan, pero si llegaran a producirse yo estoy seguro de que alguno de ustedes se acordaría de lo que estoy hablando en este momento.

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FORO PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA:

CONSECUENCIAS DE UNA TRANSFORMACIÓN

La actividad fue organizada por la Presidencia de la Asamblea Legislativa. Participaron el señor Presidente de la Asamblea Legislativa, diputado don Francisco Antonio Pacheco Fernández; doña Juany Guzmán León, quien es coordinadora académica regional de la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y don Constantino Urcuyo Fournier, ex diputado y profesor del Programa de Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica.


No quiero privar al público por mucho tiempo del gusto de escuchar a quienes me acompañan en la mesa y, por lo tanto, nada más, por el momento doy un saludo y mi agradecimiento y el agradecimiento de la Asamblea Legislativa, porque se hayan hecho presentes en la discusión de un tema que me parece que es central en la vida política del país.

Hemos querido mantener este tema sobre la mesa en la Asamblea Legislativa, para lo cual hemos hecho una serie de foros o mesas redondas en las que hemos dejado amplio espacio a los expositores, evitando esas mesas redondas con doce personas que hablan cuatro minutos cada una.

Y sin más por el momento, vamos a darle la palabra a dona Juany Guzmán.

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SEÑORA JUANY GUZMÁN, COORDINADORA ACADÉMICA REGIONAL DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES:

Señor Presidente de la Asamblea Legislativa, muy amable. Muchísimas gracias, de veras, por la deferencia de su invitación. Es un honor para mí. Muchas gracias, también, al doctor Constantino Urcuyo, que ha sido profesor, maestro, también como decía quien lo presentó, ex diputado tan distinguido en nuestro sistema político costarricense.

Así es que es un honor para mí compartir la mesa y muchas gracias a ustedes por atender a esta convocatoria de esta invitación de la Asamblea Legislativa sobre un tema que yo coincido que, realmente, es importante.

Al agradecer la invitación a este foro, me motiva el hecho de considerar que estos debates se inscriben en un contexto de preocupación genuina por buscar formas de democratizar nuestra democracia, de ampliar, profundizar, mejorar nuestra opción democrática como forma de Gobierno y como sistema político que rige nuestra nación.

Esta, que podríamos llamar la ilusión por transitar hacia un régimen parlamentario en Costa Rica, tiene, para mí, me parece a mí, casi veinticinco años. Hay un libro que marca un punto de inflexión importante, que muchos de ustedes que son tan jóvenes, probablemente no lo conocen, pero se los recomiendo enormemente, que, si mal no recuerdo, se llama el Modelo Político Costarricense, y fue publicado por la ANFE.

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En este libro lo que se recoge es una memoria, un conjunto de foros celebrados entre 1983 y 1984, y en los que, entre otros temas, se reflexionaba sobre los límites del régimen presidencial y los posibles méritos del régimen parlamentario.

Por otra parte, no cabe duda que don Constantino Urcuyo ha sido uno que en algún sentido no solamente le ha dado seguimiento, sino que ha conducido el debate sobre esta, que voy a llamar la aspiración, por transitar un régimen parlamentario.

Recuerdo, en particular, aquel libro, pequeño en tamaño, pero sustancioso en propuestas, que se llama Más Democracia, y por ello es un doble honor para mí que me inviten a su lado en esta mesa.

Y, finalmente, en tercer lugar, cita una plato servido para el debate que el entonces presidente don Miguel Ángel Rodríguez intentó dejar al país casi al final de su Gobierno que, bueno, sigue siendo como plato servido y al parecer hay ahora quienes se quieren acercar a probar a qué sabe.

No he estado en los foros anteriores ni es mi propósito hacer un recuento sobre el Estado del debate sobre parlamentarismo y sobre régimen parlamentario en Costa Rica, sino me refiero a tres momentos que, me parece, son algo más que puntos aislados sobre una reflexión, desde mi punto de vista clave, sobre nuestro sistema político.

Insisto en que esta no debe ser vista fuera de los cuestionamientos que diversos actores nacionales han planteado de cara a profundizar nuestro sistema demo-crático, como también de enfrentar claras insuficiencias

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que padece. Estos apuntes, en todo caso, se inscriben en esa dirección.

La convocatoria de esta tarde: Consecuencias de una transformación, me obliga a ver la bolita de cristal, si se cambia el régimen ¿qué pasa? Bueno, por lo menos, así la leí yo.

Entre muchos, hay tres objetivos que la democracia persigue: La representación, el control político y la partici-pación ciudadana. La relación del régimen parlamentario con estos tres pilares de la democracia es lo que refiero en este momento para someterlo a su consideración.

Entonces, entro al primer punto, que llamo: Las consecuencias de cara al objetivo de la representación. Cuando escucho, en ocasiones, que la democracia representativa no funciona, que lo que se requiere es una democracia participativa, me parece que ello está mal enfocado no solamente en términos teóricos conceptuales, está mal enfocado también en términos de los propósitos que se tienen.

Lo que realmente se requiere es una democracia más representativa o más bien dicho, una democracia realmente representativa. Esto es, que quienes ostentan la investidura de representantes por mandato popular o por designación, efectivamente representan los intereses de los diversos actores y grupos sociales que integran la nación.

En este momento tenemos muchos vacíos en relación con el objetivo de la representación, que tienen poco o talvez nada que ver propiamente con el régimen presidencial de Gobierno.

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Hay otro montón de factores que influyen para tener estas deudas importantes, para que la gente no se sienta representada y/o que de hecho no esté representada, pero creo que cara a transitar hacia un régimen parlamentario ello debe ser una preocupación central, que las y los parlamentarios que resulten electos, efectivamente, representen esa ciudadanía diferenciada que conforma el país.

Modificar el régimen de Gobierno, como se habrá dicho aquí hasta la sociedad, es un remezón constitucional, pero también del más complejo cuerpo legislativo, incluyendo el mismo número de los diputados. Esa no es ni mucho menos la única variable, pero es claro que, además, que por las características de nuestro sistema electoral que en términos de legislación no requiere un remezón, sino, me parece a mí, directamente un terremoto, las circunscripciones electorales o las no circunscripciones electorales, la asignación de curules, etcétera, no toma en cuenta ni el crecimiento de la población, ni los cambios en el comportamiento electoral que muestra síntomas de cambio en el mismo comportamiento geográfico, ni se ha preocupado el sistema por cantones enteros, ya no digamos distritos, algunos históricamente sobrerepresentandos y otros que en esa perspectiva prácticamente no existen para nuestra Asamblea Legislativa. En algunos casos ya ni lo de subrepresentados califica.

Creo que en régimen parlamentario que opta, ahí sí podemos decir de manera explícita y comprometida con el Poder Legislativo, como Primer Poder del Estado y como el espacio público de representación de los más diversos actores de la sociedad, si se piensa para Costa Rica debe ser claramente con miras a fortalecer la representación.

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En este punto voy a permitirme una pequeña digresión sobre el papel de la representación y del o la representante. Creo, sinceramente, que uno de los problemas que hemos experimentado en nuestra democracia, es una falta de conciencia en algunos de nuestros representantes, no solamente en el Poder Legislativo, pero ya que es el que primariamente nos ocupa aquí, hablemos de la casa, de la investidura y responsabilidad de la representación política.

Ha habido diputados que al preguntárseles sobre su responsabilidad primaria de representación, aluden a su fidelidad al Presidente del Gobierno, para lo que el Presidente me necesite, es una expresión.

Creo que es una frase que creo trastoca el principio básico de la representación. Ha sido, talvez, designado por el Presidente como candidato a Diputado, pero parlamentario lo es así, porque de esa forma lo ha decidido su electorado. Ella llega al absurdo cuando se trata de diputados que han obtenido su candidatura después de ganar todo el proceso de elecciones internas.

En un régimen presidencial como el nuestro, con listas cerradas y bloqueadas, es difícil ver para el electorado su representante, pero lo que es realmente preocupante es que el elegido no reconozca a su electorado. ¿A quién se debe? Esa la pregunta de fondo. Falta de responsabilidad política en ese sentido.

Esa es una de las preguntas que me surgen con el tema de los disidentes, de los llamados diputados independientes. ¿Cómo funciona allí la representación?, ¿a quién se deben? En un régimen como el nuestro se es

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elegido por medio de un partido, la representación en la Asamblea Legislativa de Costa Rica es políticopartidaria. El representante lo es como parte de un proyecto político de un determinado partido que es favorecido con el apoyo electoral de la ciudadanía y que permite que un determinado número de candidatos por el partido en cuestión pasen a ocupar las distintas curules del Congreso, como resultado del proceso electoral.

No tengo la respuesta sobre esto, solamente creo que no es solamente un tema jurídico, sino también de responsabilidad política. Entiendo que es un tema complejo y no lo tengo resuelto.

Creo, en síntesis, sin embargo, que este un tema que hay que tener en consideración de cara a transitar a un régimen parlamentario, que los representantes estén claros que se deben a sus electores y que llegan a ocupar un escaño con determinadas reglas de juego que garantizan el respeto por esa atribución clave que les es concedida, la representación. El ejercicio de su investidura es clave en cualquier sistema democrático, pero en el régimen parlamentario, si se quiere, es aún más visible y demandante.

Es absolutamente clave que las reglas de juego estén claras y quienes saltan a la palestra no solamente las conozcan, sino, también, que las cumplan. Es, finalmente, un tema de acción política de los actores protagonistas del sistema como acción que fortalece la política democrática, por la que desde hace años ha posado este país y hoy se encuentra, con justa razón, preocupada por remozarla en serio.

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En el segundo punto, que se refería al segundo objetivo, le llamo a las consecuencias de cara al objetivo del control político.

Desde la mitad de los 80 emerge en Costa Rica la era del control político, con la cantidad de instituciones del más diverso estatus jurídico y político, pero, también, mediante el fortalecimiento de otras instituciones ya existentes parece evidente que el Estado costarricense se ha planteado los procesos de control, en primera instancia, como una insuficiencia de la democracia costarricense que debía fortalecerse, pero, sobre todo, para crear mecanismos que potenciaran una cultura de valuación que idealmente hiciera en nuestro sistema político un sistema más respetuoso de los derechos de sus habitantes, pero encima un sistema más eficaz.

No estoy segura si esos propósitos se han logrado. En muchos casos, el control se vuelve un fin en sí mismo, lo cual deviene en el peor de los mundos, ni se precisan y aclaran los procesos en las instituciones, ni se avanza hacia una democracia que, realmente, cumpla los objetivos de reconocer efectivamente los derechos humanos de su gente.

De ahí el papel central del Legislativo de ejercer otra de sus principales funciones en la política democrática: el control político del Gobierno y sus instituciones.

En un sistema parlamentario, el control se le reconoce a la Asamblea Legislativa como uno de sus grandes atributos para crecer en democracia.

Con todo lo importante que son la censura y la revocatoria de mandato, que son, en todo caso, medidas

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en última instancia, lo central es fortalecer el control político como acción cotidiana del Legislativo sobre el Ejecutivo, la labor de pedir cuentas y que se le rindan cuentas, de investigar y aclarar las más diversas situaciones con miras a mejorar la gestión de la democracia, cada vez más complicada y, como si fuera poco, dichosamente con una ciudadanía cada vez más exigente.

Con frecuencia, se señala que mucho del control político del Legislativo en Costa Rica se realiza por medio de sus órganos adscritos: la Defensoría de los Habitantes y la Contraloría General de la República, que la Asamblea Legislativa ha descuidado históricamente este papel central.

En el régimen presidencialista no tiene por qué ser así, de hecho hay diversos mecanismos que pueden emplearse para fortalecer esa potencialidad y responsabilidad de la Asamblea Legislativa, no únicamente en comisiones, como la de Control de Ingreso y Gasto Público, como se ha querido presentar últimamente, o las comisiones que se hagan de investigación, como se señalaba antes, es en la labor en comisiones, Plenario y miniplenarios que se debe transversar una perspectiva de control político.

No puede ser que el control se separe más que analíticamente de la legislación y la representación, es parte de toda la acción política del congresista y no puede ser aislada la labor de conjunto que se realice. Pero, como en todo, y principalmente en la vigilancia, en el monitoreo, en el seguimiento y la evaluación, el control político, como parte de la labor de las y los legisladores, cada vez más requiere procesos de profesionalización.

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Ello me permite introducir un elemento que destaca el papel central que el régimen parlamentario le concede al control político como responsabilidad del Legislativo. No es solamente cuestión de estar cuatro años, más bien menos, como sabemos por las transiciones pre y pos electorales en este país.

Es importante plantearse en serio el tema de la carrera parlamentaria en varios sentidos. En general, los órganos colegiados expresan su mayor riqueza por su capacidad de renovarse, pero no de sustituirse. En la mayoría de los casos, órganos de decisión del más diverso estatus se renuevan parcialmente para conjurar la frescura de las nuevas ideas y formas de hacer las cosas con la experiencia, el conocimiento de las dinámicas cotidianas, los ritmos, las inercias y demás hierbas que solo conocen los que están adentro.

Por aquello de que la política es el arte de lo posible, la mezcla entre experiencia e innovación apunta hacia vías de mejoramiento, con dosis de realidad incluida. No es nuestro caso, con las excepciones notables de algunos de quienes han sido reelectos de manera no consecutiva, la reelección de este tipo, vigente en Costa Rica, no fortalece el Legislativo, todo lo contrario, siento que hay tanta gente que coincide en esto, que, como en algunos otros temas, he renunciado a preguntarme por qué no se decide, en ese sentido, una reforma constitucional, que le compete a la misma Asamblea en su poder constituyente.

La carrera parlamentaria en Costa Rica está fuera del Plenario, está en las instancias de asesoría técnica del Congreso, ahí sí encontramos gente con la experiencia y la innovación necesarias para avanzar positivamente, pero si no hay un correlato en los decisores, en quienes

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tienen esa responsabilidad indelegable, no solamente se debilita la capacidad de control político, se dificulta y limita toda la acción legislativa.

Una reforma o una transición hacia un régimen parlamentario de gobierno, tiene, creo, que plantearse también ese tema de la carrera parlamentaria, y, en general, de fortalecer el control político que debe atravesar toda la acción legislativa.

Esta función, cada vez más se percibe solamente como responsabilidad de los grupos parlamentarios de oposición al gobierno, ello refiere, en mi criterio, nuevamente a la subestimación que el papel de representante, por encima de todo, tiene todo diputado, se debe a su electorado, sí, por medio de su partido, pero al electorado. Los oficialistas, en esta perspectiva, no están exentos de la responsabilidad del control político.

En el punto 3, planteo un apunte sobre las consecuencias de cara al objetivo de la participación. La acción propiamente legislativa de las y los diputados se ve arrastrada por limitaciones de los dos aspectos anteriores que sugerí.

En efecto, si bien influyen elementos como los tan insistidos argumentos de las limitaciones del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, lo cierto del caso es que ello lleva mucho más allá.

Creo que hay un aspecto que se ha subestimado y es la participación de los actores y la forma de integrarla en la legislación de manera eficiente y eficaz, que ha llevado a que las audiencias a veces pueden incluso dejar de ser mecanismos efectivos de participación ciudadana si no

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se saben aprovechar y llevar adecuadamente al juego de intereses que se tejen en la Asamblea Legislativa.

El régimen parlamentario, o la aspiración, o crear fortalecimiento hacia un régimen parlamentario, obliga a que el Parlamento, como espacio por excelencia del debate público, se alimente y retroalimente con las voces, los aportes de los más diversos actores implicados en sus decisiones. Para ello, nuevamente el compromiso con la investidura de representante, lo mismo que la profesionalización de la gestión parlamentaria se vuelve un tema que, probablemente, ayuda en los regímenes parlamentarios que conocemos y que, se me hace, tienen que ser mucho más complejos que el nuestro.

En esto tengo que decir que nuestro país, en lo que a experiencia en negociación legislativa se refiere, nuestros representantes, hasta hace muy poco, solían contar hasta dos, y nos mal acostumbramos a ello. La diversidad inmediatamente la vemos como fragmentación y pareciera que nos está costando manejarla porque necesitamos meterla en dos cajones, y en ello se nos está yendo la vida.

Fortalecer el parlamentarismo o directamente tran-sitar a un régimen parlamentario, hace mucho más visible la diversidad y la multiplicidad de intereses. La conver-gencia es complicada y los compromisos con intereses más colectivos, que no sean únicamente partidarios, sino, también, territoriales, de género, de regionalidad, de sec-tor de actividad, etcétera, afloran para complementar, sin sustituir, el eje de articulación partidaria.

Es un aprendizaje que creo nos está costando, pero que podemos ir ensayando con más frecuencia si

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queremos transitar hacia un fortalecimiento de nuestro Legislativo, o, directamente, hacia un régimen parlamen-tario, y escuchar en serio, sobre todo, las múltiples voces; es una manera de reconocer cómo darse a la gran tarea y al enorme privilegio de ocupar un asiento en el Primer Poder de un estado democrático, donde se tiran las líneas de orientación que tienen la responsabilidad histórica de avanzar o retroceder en democracia.

En ese sentido, sabemos que no hay democracia estable, o avanza o retrocede. Pareciera que si nos tomamos en serio esta reflexión sobre las consecuencias de una transformación hacia un régimen parlamentario, podremos orientarnos en la dirección de avanzar en nuestra democracia siempre en construcción.

Bueno, estos eran los apuntes que quería darles.

Muchas gracias.


Tenemos ahora la participación de don Constantino Urcuyo, gran politólogo, político costarricense, ex parla-mentario, ex colega.

DOCTOR CONSTANTINO URCUYO FOURNIER, PROFESOR DEL PROGRAMA DE DOCTORADO EN GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA UNIVERSIDAD DE COSTA RICA.

Muchas gracias, señor Presidente.

306 Constantino Urcuyo Fournier

Debo decirle que saludo su iniciativa de lanzar la discusión sobre este tema. He estado involucrado en esta desde hace varios años.

Mi perspectiva del tema ha variado con los años. En el año 92, escribí mi libro “Más democracia”, donde hablaba de un presidencialismo atenuado.

El tema de la cuestión del parlamentarismo, a mí me surge en un momento muy particular de la evolución de América Latina. Trabajé en Chile, en 1988, al inicio de la transición democrática.

Juan Linz y Valenzuela, un politólogo chileno que, después, llegó a ser miembro del Consejo de Seguridad de Clinton, escribieron un libro, ahora no recuerdo exactamente el nombre, pero era algo así como “The breakdown of democratic regimes”, y planteaban una tesis que me llamó la atención, y empecé a interesarme en este tema. Decían ellos: las dictaduras fueron posibles en América Latina, las dictaduras de seguridad nacional, porque el presidencialismo no funcionaba para solucionar las crisis políticas.

Cuando había una crisis política, en un sistema presidencial, donde el presidente, usualmente, no tenía las mayorías, no había oportunidad de deshacerse de ese gobierno y había que esperar cuatro años para hacer el cambio; en cambio, el sistema parlamentario permite hacer el cambio antes si la crisis es profunda y evita que los militares se presenten como salvadores de la patria frente al desorden institucional.

Nosotros hemos adaptado un mecanismo nuevo, que es el del referéndum, con el que también se pueden

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hacer cambios importantes, pero eso, todavía, no estaba planteado. Cuando lo plantee en el libro “Más democracia”, y después al interior del Partido, me dijeron, vos estás loco, ¿cómo querés que metamos a la canalla en el proceso de decisión? Seré un profesorcito muy lleno de ilusiones, pero seguí empujando en el tema.

Y, en esos, diecinueve años que han transcurrido, han ocurrido fenómenos extraordinarios, fundamental-mente lo que un politólogo norteamericano, que también tuvo responsabilidades políticas, Bigniew Bresinsky, lla-ma el “global political awakening”. La humanidad como consecuencia del desarrollo de Internet, del desarrollo de los transportes, del desarrollo de las comunicaciones, los celulares, ha acelerado el ritmo de la vida y a la gente se le han abierto los ojos, la gente quiere participar, es cons-ciente de las cosas, la ciudadanía, busca apropiarse de su destino.

Cuando llegué a estudiar a Francia, para llamar a mi casa tenía que ir al correo, hacer la petición de la llamada y esperar dos horas para que me la pasaran. Hoy día, eso es impensable para cualquiera de ustedes, tener que esperar dos horas. Llega uno a Paris, compra una tarjeta de teléfono y en cualquier teléfono, en media calle, marca la clave de Costa Rica y está comunicado.

Entonces, son sociedades, todas, mundialmente y particularmente la nuestra, que han cambiado a un ritmo acelerado, y yo intuía algo de eso. Hace veinte años, no estábamos y todavía no estamos preparados para ese cambio, porque el sistema político es un sistema político que cristalizó, en sus reglas esenciales, en 1948 y 49, y no hemos cambiado sustancialmente frente a esa movilidad social, y cultural frente a ese despertar político global, hay que hacer cambios.


Dificultades teóricas

Hablar de las consecuencias del parlamentarismo, si se implementara, es un poco jugar a la profecía, es decir ¿qué va pasar si pasara?, y ahí lo que cuenta es un ejercicio de imaginación que lo voy a hacer al final pero quisiera plantear las dificultades que tiene de previo el hablar de Parlamentarismo. No hay un parlamentarismo abstracto, tampoco hay un presidencialismo abstracto, lo que hay son presidencialismos y parlamentarismos. Recomiendo la lectura de un libro extraordinario que me descubrió a mí esta temática, el libro del profesor Scott Mainwaring de la Universidad de Notre Dame, sobre el presidencialismo en América Latina, ahí él muestra que no todos los presidencialismos son iguales, porque en cada presidencialismo las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo varían de acuerdo a diversos mecanismos, ¿quién tiene la iniciativa?, si hay capacidad en materia de ley, ¿cuánto dura la convocatoria a sesiones legislativas?, ¿cuál es la capacidad que tiene el Ejecutivo de emitir decretos con fuerza de ley?, son dieciocho, veinte variables que conforman diversos matices de presidencialismos en América Latina, no es lo mismo el presidencialismo en América Latina que en los Estados Unidos.

Luego Sartori me descubrió otra cosa, en un libro extraordinario que se llama Ingeniería Constitucional Comparada.

Sartori dice que, lo que pasa con el Presidencialismo pasa también con el parlamentarismo, es decir, no es lo mismo un parlamentarismo como el inglés, con un poder muy fuerte del gabinete, del Primer Ministro que casi lo hace presidencial, que los parlamentarismos a la italiana, por ejemplo, o el parlamentarismo a la española o a la

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alemana, donde, por ejemplo, en Alemania se requiere para formar nuevo Gobierno del voto de censura constructivo, o sea, que mientras no hayan los votos suficientes no se cae el Gobierno, entonces una de esas características que se señalaban como desventajas del parlamentarismo, sobre todo del francés, del Gobierno de Asamblea de los diputados de la Cuarta República, ya desapareció del escenario.

Hay que examinar los presidencialismos y los parlamentarismos, o sea, hay que fijarse más en el marco del régimen parlamentario y el régimen presidencial cuál es el tipo de relaciones que se establecen entre el Ejecutivo y el Legislativo.

No a los tipos ideales

Otro tema que creo que es muy importante es la dificultad de plantear esta discusión desde la perspectiva de los tipos ideales, hay que plantearla desde la perspectiva de esos tipos de ideales, pero en los contextos históricos concretos, ¿cómo ha evolucionado el Presidencialismo costarricense?, ¿cuáles son sus principales características? y ¿cómo han evolucionado los otros parlamentarismos?

En otro libro que escribí en el 2004, que se llama Reforma Política y Gobernabilidad, planteo esa temática de esta manera: “El parlamentarismo, presidencialismo, semipresidencialismo y semiparlamentarismo son tipos ideales en el sentido de que son características generales abstraídas de la realidad histórico social, de manera que obtienen un doble carácter; por un lado, la abstracción permite extraer ciertos elementos estructurales que indican la permanencia o continuidad de algunos componentes


de los procesos políticos; por otra parte, su particularidad histórica limita su alcance a las especificidades sociales. De ambas dimensiones se puede aprender para impulsar el proceso de reforma de lo general para percibir qué rasgos estructurales deben ser promovidos o orientados y de lo específico para evitar generalizaciones arbitrarias que no corresponden a la experiencia histórica del sistema político costarricense”

En esta discusión el tema tiene que hacerse desde una perspectiva histórica concreta y multidimensional, no se puede uno detener en una sola dimensión del sistema parlamentario o del sistema presidencial.

Enfoque sistémico

También planteo que este asunto hay que abordarlo desde la perspectiva del sistema político y de la reforma política, que hay que abordarlo globalmente, no se puede emprender como lo han planteado algunos en Costa Rica de que el tema y el problema de la Asamblea Legislativa es la reforma al reglamento interno, reducir la reforma política a sólo esa discusión.

No se puede plantear el tema de la parlamentariza-ción del régimen sin referirse al sistema de elección de los diputados, sin referirse al sistema de partidos, al sistema electoral en su conjunto, y no se pueden abstraer arbitra-riamente estas cuestiones y fijarse en uno de estos temas con exclusividad o si son listas cerradas o si son listas abiertas, como habitualmente lo hacen los editorialistas, que andan buscando la piedra filosofal para resolver todo el asunto.

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No es un problema de Derecho Comparado

Otro escollo que hay que evitar es hacerlo desde la perspectiva del derecho comparado, estamos, envenenados por la perspectiva jurídica.

Se cree que basta con ver las producciones constitucionales de diversos regímenes políticos, compararlas y de ahí en abstracto sacar las cosas, no, la cosa es más complicada, hay que ver eso, pero hay que ver cómo esos sistemas políticos, ya en la práctica concreta en interrelación, sistemas de partidos, sistemas electorales, estructura social, proceso histórico, antecedentes se relacionan e interactúan recíprocamente, la explicación es más compleja que decir racionalmente, que es mejor el parlamentarismo que el presidencialismo, hay que ver cómo han funcionado cierto tipo de presidencialismo, yo diría, por ejemplo, sin ánimo de ofender a nadie, que probablemente no queremos el presidencialismo que tienen algunos países centroamericanos o algunos países africanos, o hay ciertos tipos de parlamentarismos que no nos gustaría como el de la Cuarta República Francesa, posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Presidencialismo y crisis

En mi primer libro yo hablaba de cómo me influen-ció en esa cuestión la visión de Juan Linz, un profesor español encantador y brillante, creo que acaba de morir, exilado de la guerra civil, por su énfasis en la incapacidad del presidencialismo para solucionar las crisis.

En mi primer libro, tal vez influenciado por la gran resistencia al cambio que tiene nuestro sistema político, me centré en atenuar el presidencialismo, si yo pudiera


resumir ese libro diría que es un esfuerzo de atenuación del presidencialismo, introduciendo ciertas medidas de democracia directa, por ejemplo, hablaba ahí del referendo en ese momento, ya les decía que me dijeron que estaba loco, vean que loco que al final resultó, dichosamente aprobado.

Después, tuve otra preocupación los bloqueos del sistema político, la incapacidad del bipartidismo, para incorporar nuevos sectores al juego político y, también, para satisfacer a las clientelas propias, esa centralización de los partidos caudillistas del bipartidismo eran un veneno mortal para los partidos y para la democracia y lo que nos había dado era un caudillismo presidencialista o un presidencialismo caudillista, pero ambos alejados de una autentica práctica democrática.

Estábamos inmersos en una cultura política muy especial, como consecuencia de esto y aquí cuando aludo a cultura política no me refiero a cultura cívica, a los ideales que deberíamos aspirar, no, sino a los valores que usualmente la gente vincula en su práctica política y esa cultura política que teníamos en ese momento era una cultura del jefismo, inclusive, aquí persiste en esta institución, es el jefe de fracción, qué es eso, jefe de fracción, todos los diputados… son iguales, tienen el mismo derecho al voto, debía ser coordinador de fracción, pero era el jefismo de la misma cultura de la contrarreforma hispánica que nos ha quedado por ahí prendida.

Ventajas y desventajas

Un breve paso por ventajas y desventajas del parlamentarismo y del presidencialismo, básicamente lo resumo en una cosa. Pienso que desde el punto de

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vista de la gobernabilidad, la gobernabilidad no entendida como la capacidad del gobierno, sino la capacidad de una sociedad de autogestionarse así misma, en ese sentido hay una ventaja en el parlamentarismo, que es la que me parece a mí crucial y es de que hay una unidad de acción entre el gobierno y la función legislativa.

… Esta visión favorece a cualquiera, de cualquier signo ideológico que sea, ¿por qué?, porque el gobierno surge del parlamento, entonces, un gobierno que surge del parlamento mientras se mantenga no tiene contradicciones como las que vemos en un régimen presidencialista sin mayoría parlamentaria, siempre hay necesidad de una mayoría para formar gobierno, entonces, no hay contradicción entre el ejecutivo y el legislativo en abstracto, en concreto hay muchas, pero la necesidad de mantener la alianza sólida obliga a solucionar las contradicciones internamente.

Oposición extraparlamentaria

Luego, en esa historia del problema que hago, llegué a un punto de reflexión que se me produce en el momento de la huelga de los maestros del 95 y, luego, con el combo del ICE del año 2000, eso me lleva a escribir este segundo libro: Reforma Política y Gobernabilidad. Ahí me doy cuenta de un tema y es de que hay movimientos sociales en gestación importantes, profundos, lo vimos con el TLC, es decir, se puede estar en contra o a favor del TLC, lo que no se puede ignorar es que ese despertar político global movilizó cientos de miles de personas que no se hubieran movilizado antes de otra manera y que, además, se da un fenómeno muy interesante y es la existencia de una oposición extraparlamentaria.


Veníamos funcionando como sistema político, con oposición extraparlamentaria desde al año 95, huelgas frente a la Casa Presidencial, en el 95, de los maestros, desfila la gente del ICE, en el año 2000, después la huelga de los traileros y esas fuerzas ¿qué son? Son fuerzas subversivas para algunos, pero existen, son fuerzas sociales objetivamente con una intensidad y presencia que no pueden ser ignoradas más por el sistema político y, entonces participé en una comisión presidencial para reformar el sistema político y se envió el proyecto a la Asamblea Legislativa.

Proyecto de Reforma al Sistema de Gobierno

Desgraciadamente, intereses muy de corto plazo, miopes, hacen que el proyecto se estrelle aquí en la Asamblea, porque era un proyecto que venía de un gobierno de otro signo. Pienso que a don Óscar Arias en medio del bloqueo del proceso político que tuvo que enfrentar durante dos años algunas de estas medidas le hubieran sido útiles, pero ahí hubo un mal consejero que le dijo: fumíguese ese proyecto, y lo fumigaron aquí en la lapso de un mes y, entonces, por eso es que, don Francisco Antonio Pacheco, tiene que volver a reiniciar el proceso para volver a rediscutir todo, porque cuando nosotros enviamos el proyecto la idea no era que pasara todo lo que habíamos enviado, la idea era de que se lanzara la discusión para discutir esos temas de la representación del control político, de la participación, porque era un proyecto muy amplio que no era la instauración de un régimen parlamentario, pero era la instauración de un régimen semiparlamentario o semipresidencialista y lo que abría era la posibilidad de una discusión muy amplia sobre estos temas, nos atrasamos, dichosamente surge

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ahora don Francisco Antonio Pacheco y volvemos a discutir esos temas.

Planteamientos

Eso me llevó a terminar el libro, y se centra en temas que a mí me parecen importantes: la relación entre la sociedad civil y la sociedad política, cómo incorporar la protesta y la inconformidad extraparlamentaria al corazón del sistema político, cómo mejorar el procesamiento de demandas y a quienes hacen el procesamiento de demandas que son los partidos políticos, lo que implica una reforma electoral, aumentar el número de diputados y además crear los distritos electorales, la lista nacional y mejorar la representación.

Después también había que mejorar el tema de la dimensión cultural de la legitimidad, yo creo que eso es otra discusión que está aquí planteada y a ¿qué me refiero con eso? Cuando hablamos de democracia yo personalmente siento que no podemos hacer abstracción y dejar de lado el concepto de democracia representativa y sustituirlo con el concepto de democracia de la calle, eso me parece que no es la ruta. Cuando yo oigo ese concepto cada día me recuerdo más de la República de Weimar y adónde fue la República de Weimar, en 1933, como consecuencia de la movilización callejera del fascismo. ¿Cómo surgió la República de Weimar? y ¿cómo surge el nazismo? ¿como nacional–socialismo?, o sea, antiburgueses eran los nazis. El gran problema de la democracia de la calle, no es sin embargo, que sea antiburguesa, sino que plantea la participación sin deliberación.

No quiero decir que esto signifique lo mismo aquí, pero creo que los peligros son evidentes, y a mí me parece


que el problema está en que hay que reivindicar frente a sectores atrasados el tema de la participación, y un tema importante sobre el cual se está escribiendo mucho en teoría política que es el tema de la contrademocracia.

Participación con deliberación

Si a la democracia representativa, pero hay un elemento que está siempre presente en la democracia, si ustedes le dan a la gente el derecho a la participación política en una constitución, lo lógico es que lo usen , aunque algunos digan que mucha democracia lleva a la polarización/paralización y que, entonces, hay que tenerle miedo a la sobre democratización de las sociedades. Este es el otro peligro el gobierno de las elites, la deliberación sin participación.

Frente a esa solución que es autoritaria hay que plantear que la democracia genera contrapoderes y que no hay que tenerles miedo, hay que asumirlos y un sistema político inteligente los asume.

Llegué a una conclusión, el sistema estaba ante una gran incapacidad para incluir demandas y actores, mejorar el procesamiento de las demandas por parte de los partidos, había un bloqueo institucional. Luis Fernando Vargas uno de los últimos ex contralores acuñó una palabra “la archipielaguización de la Administración Pública Costarricense”, todo el mundo va por su lado, entonces, los resultados tienen que ser malos en la Administración Pública. Una Administración Pública y un estado con malos resultados generan baja legitimidad.

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Nuevas realidades

Era necesario, pues, para mí, adecuar las instituciones a las nuevas realidades, instituciones que venían de otro momento donde había una correlación de fuerzas diferente, calderonismo, figuerismo, reforma social, lucha por la pureza electoral, hoy día esa Costa Rica no esta ahí la contradicción fundamental de nuestra sociedad ha cambiado.

Jorge Vargas Cullel, resume esa contradicción en que por un lado están los que plantean objetivos nacionales y populares y, por otro lado, están los que plantean una modernización tecnocrática y dice que no se siente bien con ninguno de los dos, y yo tampoco.

Es decir, entre los Incae boy´s, por un lado, y los antiglobalistas creo que existen una serie de alternativas para la sociedad costarricense que podrían tomarse.

Propuestas

Ahora, las propuestas. Las propuestas son establecer para la reforma política un nuevo equilibrio en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, pensar los temas: caída del Gobierno ante una sanción: el “impeachment”; el juicio político al Presidente, la revocatoria de los mandatos; pero, también, pensar que el Presidente para que haya igualdad, pueda llamar a elecciones anticipadas y disolver el Parlamento. Esto resuelve crisis y es un elemento parlamentario al cual se le estaría entrando inmediatamente, hay que mejorar la representación, distritos electorales, volver a la reelección de los diputados, ya volvimos a la del Presidente, pero hay que volver a la reelección de los diputados, ¿por qué?


Miren, reflexioné sobre esto una vez que en el Salón de Ex presidentes aquí de la Asamblea Legislativa. Usted dice está en la Asamblea Legislativa, supuestamente, los ex presidentes que están ahí deberían ser los ex presidentes del Poder Legislativo, pero son los ex presidentes del Poder Ejecutivo, o sea, que este Primer Poder no es tan Primer Poder en esa simbología.

Durante gran parte del siglo XIX e inicios del XX funcionó aquí en el Poder Legislativo lo que se llamó la Comisión General, o sea, que los diputados no sesionaban, elegían unos representantes que iban a esa comisión general donde estaba el Presidente del Congreso y unos diputados y delegados del Poder Ejecutivo, o sea, que esa historia de que la Asamblea ha sido siempre el Primer Poder de la República es falsa, y hay que, fortalecer este Poder Legislativo mejorando la representación, y la manera de mejorarla es que realmente los diputados no tengan que rendirle cuentas a los jefes de partido, sino a su base electoral.

Pero, por qué un parlamento tan pequeño, el más pequeño de América Latina, el único en el mundo que no tiene reelección, salvo el mexicano que comparte esas características con el nuestro, pero ahí hay otro meca-nismo que nos deja a nosotros solitos. La no reelección deja en manos de los poderes fácticos las carreras de los diputados. Es decir, aquí, ¿qué es lo que sucede cuando se termina una carrera parlamentaria? Que hay que bus-car trabajo. Mi compañero exdiputado el doctor Álvarez , salió de aquí y tuvo que recuperar su clientela. El aboga-do tiene que recuperar su bufete, entonces eso deja que haya espacio para manipulaciones sobre la carrera futura, o en el campo económico, o en el campo político, se deja el espacio para que el candidato presidencial que triunfa

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manipule las carreras políticas ofreciendo hacia adelante, cosa que está bien, a mí no me escandaliza, es parte de la política, ministerios, embajadas o presidencias ejecuti-vas de las instituciones autónomas, está bien, pero eso le quita independencia a los diputados.

Hay que ver quien es Joe Biden, el vicepresidente de Obama, treinta y seis años en el Senado, y a quién le debe su nombramiento, a su base electoral, entonces, la condición del fortalecimiento de este dizque Primer Poder de la República pasa primero por ahí.

Bien, hay que mejorar la rendición de cuentas, y el control político, hay que enfatizar el control político. Como diputado presenté un proyecto que sabía que no iba a pasar, pero había que presentarlo, que se llamaba el control político permanente, que incorporaba el mecanismo de la pregunta semanal al Gobierno, que es un elemento clave en el régimen parlamentario.

Aquí tenemos la interpelación, pero hay mil maneras de impedir si se tiene una fracción de Gobierno que venga el ministro; en cambio, si ustedes instauran un mecanismo de preguntas al Gobierno semanal, con día fijo y el Gobierno está necesariamente obligado a responder esas preguntas, aumenta la calidad y la intensidad del debate.

El esfuerzo reforma debe ir más en la dirección de afectar las relaciones ejecutivos y parlamentos y hablar menos de cambio de régimen, porque además eso crea una oposición tremenda en los juristas, que empiezan a discutir si es constitucional o no es constitucional y por cuál vía se va o por cuál vía no se va y si normas pétreas


o no normas pétreas, cuando esto es un problema político básicamente.

Ahora, a pesar de eso, pienso que el parlamentarismo no viene a resolver el bloqueo al sistema político, el núcleo este en este momento está caracterizado por un sistema de partidos que se descompone y se recompone. Pienso que en la medida en que ese proceso continúe donde lo viejo no acaba de morir y lo nuevo todavía no surja, en esa medida cualquier tipo de reformas está sujeta a la evolución de ese proceso de recomposición del sistema de partidos.

La dinámica de los actores

Ahora, hay que estar listos, hay que estar listos para que en ese proceso de recomposición se puedan elaborar nuevas reglas de relación entre las unidades del sistema político.

Lo que quiero decir con esto es que la salida a nuestros problemas políticos no se da porque adoptemos un tipo ideal u otro, no es un problema de voluntarismo político, ni tampoco de la voluntad de los ingenieros políticos, depende de los actores, y los actores en este momento aquellos que configuran un sistema político multipartidista, con diversas capacidades y poderes de veto y de construcción, y el asunto solo puede venir de una discusión inteligente en torno a esto, es cambiar las reglas, ¿quiénes cambian las reglas?, los actores políticos de acuerdo a su percepción de la correlación de fuerzas.

Si a un actor político aquí le dicen, bueno, este régimen parlamentario y lo percibe así, va ir en detrimento de su posición política relativa en el juego político, no

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va a apoyar eso, porque nadie es tan tonto de cortarse el propio pescuezo. Sin embargo, no hay que aferrarse al pasado, es necesario crear espacios de contacto, la gobernabilidad por la gobernabilidad no es un objetivo, igual, la mejor representación por la mejor representación no es un objetivo, es un balance entre representación y gobernabilidad lo que se debe buscar.

Ventajas del cambio

Y ahora sí, paso a la parte final. ¿Cuáles son las ventajas de esta atenuación o semiparlamentarización del régimen? Bueno, se van a dar gobiernos de coalición, no solo coaliciones legislativas, y gobiernos de coalición como se dan en los países donde opera un régimen parlamentario. Yo te doy el voto vos me das posiciones políticas, pero esto asusta todavía a las vírgenes políticas.

En un gobierno de coalición, yo te doy mis votos a cambio de dos o tres ministerios, no los quiero para medrar, los quiero porque quiero cumplir un plan de gobierno y un programa común que tenemos y en el cual en ese programa común me aceptaron esto, y esto, y esto, entonces la imbricación entre los actores, es una fuerza más intensa y no veríamos el fenómeno que ustedes están viendo ahora, donde pasado el TLC, pasado una coyuntura se recompone otra vez el asunto y hay que gastar, seis, siete meses en recomponer esas alianzas.

El otro elemento que es bueno, es la posibilidad de cambiar un mal gobierno a medio camino, pero agregaría que extendamos el período presidencial, es mejor dar un espacio mayor, talvez cinco años de período presidencial y la posibilidad de que ese gobierno se cambie. No tendríamos gobiernos de desastre como alguno reciente.


Existe también la posibilidad de cambiar una mala Asamblea Legislativa. Es decir, una asamblea que no produce, el Presidente la disuelve. Por ahí decían que eso era darle demasiado poder el Presidente de la República, no, el poder de cambio no lo tiene el Presidente de la República, manda a la Asamblea a su casa, pero el poder de cambio está en la elección que sigue para elegir una nueva asamblea y este está en los ciudadanos, va a los votantes.

No es el Presidente de la República el que determina el resultado y además enfrenta un riesgo, disuelve una asamblea y puede que gane, o puede que pierda las elecciones.

También la reforma va a favorecer a los partidos. Cuando hay necesidad de mantener alianzas de largo plazo los partidos tienen que mantener una disciplina partidaria y aliarse, eso fortalece la unidad partidaria, y después lo fundamental: la unidad de acción de gobierno y legislación. Además, se crea una contratendencia importante a la fragmentación partidaria en la medida en que la necesidad de la unidad aglutina fuerzas y la gente llega a la conclusión, bueno, si yo me salgo de esta unidad, voy a pasar ser “cabeza de ratón”.

Muchas gracias.

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Gracias, expositores, por sus extraordinarias participaciones hoy.

No me puedo contener el deseo de hacer algunas observaciones, yo también. Y voy a comenzar por decir algo que quizá suene dramático. Este asunto, que ha sido planteado como una disquisición en gran parte teórica, en gran parte sobre los ideales democráticos y con conocimiento de la realidad. Sin embargo, tiene una dimensión que, en mi opinión, es acuciante. Tenemos la tendencia a ver los cambios como algo que se podría hacer sin terminar nunca de hacerlo, como algo que añadiría factores positivos a la vida democrática de los que se podría prescindir, pero de lo que no nos damos cuenta es que si no introducimos ciertos cambios oportunamente, las consecuencias para la vida nacional pueden ser graves.

En todas estas actividades, siempre presento un “escenario” —aunque a don Alberto Cañas no le gusta la expresión— realista de nuestra vida política. Me refiero la tendencia al empate o al cuasi-empate. Cada día los resultados electorales son más estrechos, y esta tendencia se hadado no solo en Costa Rica, sino en otros países. En Perú, en México, en la Alcaldía de San Salvador; en fin, lo cierto es que esas diferencias tan sutiles ponen a la democracia a caminar en el filo de la navaja, y a mí me parece que lo lógico es crear un sistema capaz de absorber las diferencias de una manera mucho más racional, mucho más civilizada, gracias a coaliciones, coaliciones legítimas y no deslegitimadas como ha ocurrido en Costa Rica.

Yo creo que además eso le abre posibilidades a muchos partidos de entrar en el gobierno y de participar,


a unos una vez, a otros otra, a varios, en todo caso, al formarse una coalición de gobierno. La coalición obliga a formular planes comunes, a ponerse de acuerdo sobre programas comunes, y eso evita que las coaliciones tengan ese carácter de rejunta que siempre nos lleva a pensar si no habrá otras motivaciones distintas de las que se ven.

Y yo aquí me pregunto, ¿cómo proceder? Por dicha tenemos aquí algunos diputados, dispuestos a reflexionar al respecto. El diputado Salom Echeverría, con quien he hablado informalmente numerosas veces, siente preocupaciones similares a las que se han externado aquí. ¿Qué hacer para que estas ideas tengan eficacia y no se queden simplemente en palabras que van y que vienen?

El mismo hecho, como lo señaló Juany Guzmán y lo retomó muy bien Constantino Urcuyo, de que no haya carrera parlamentaria hace que el mundo se reinicie cada cuatro años, un 1º de mayo, y todo lo que se había hecho, todo lo que se había pensado, todo lo que se había reflexionado, queda en la nada y se vuelve a comenzar otra vez.

Por otra parte, hay un terrible miedo al cambio. Y yo no diría que sea solo en el campo político, todo el mundo se siente inseguro cuando le hablan de cambio. ¿Y cuál es la alternativa?, esperarse a que haya un conflicto de proporciones gigantescas para tener que venir a hacer el cambio en circunstancias patológicas.

Este país es muy sabio, yo creo que ahora el asunto del Tratado de libre comercio lo demostró, encontramos una salida institucional, la gente aceptó la salida, aun aquellos que pensaban distinto. Todos entendimos que se trataba de planteamientos en algún sentido legítimos,

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opuestos, pero legítimos, puntos de vista, concepciones de la realidad nacional y de la realidad global.

Pero aquí el problema es que hay que buscar un cambio. A mí lo que se me ha ocurrido, es que deberíamos comenzar por una transformación del Poder Legislativo. Es el colmo que no lo hayamos hecho. Don Constantino se acuerda del primer proyecto de Miguel Ángel Rodríguez, que tiene origen en una tesis de graduación que presentó Manuel Ventura. Ese proyecto ya establece algunas ideas que suscitan acuerdo entre la gente fácilmente, por lo menos entre la gente que reflexiona más.

Primero…

Sí, porque hay gente que no ha reflexionado sobre el problema a profundidad, y, entonces, se dejan ir por lo externo.

Primero, carrera parlamentaria; segundo, para buscar equilibrios, una combinación de diputados nacionales y de diputados elegidos por distritos unipersonales, distritos electorales unipersonales. Eso conjuga dos factores: uno, cualitativo y, otro, que tiene que ver con la representación tan disminuida en Costa Rica. El porcentaje de gente que representaba un diputado hace algunos años era mucho menor que el porcentaje de gente que representa hoy.

Diputados nacionales, ¿por qué?, también para salvar a las minorías, a los grupos más pequeños, que puedan juntar todos sus votos del territorio nacional lo que les daría representación, y, por supuesto —y aquí es donde veo más cartas a La Nación adversando esa tesis, en ese sentido hubo una hace dos días—, un mayor número de diputados para lograr hacer posible eso.


Ustedes lo dijeron un poco en términos generales, el poder en la Asamblea Legislativa se está desplazando de los diputados a la burocracia legislativa, a los asesores, a los organismos que asesoran a los diputados, precisamente porque la carrera parlamentaria no existe. Hay gente que pregunta por qué tanto asesor. Bueno, en primer lugar, porque los diputados son pocos y, en segundo lugar, para que puedan examinar y mantener un poco la memoria de lo qué ocurre, pero como todos en el fondo somos políticos, los asesores también, los directores de algunas de las entidades de la Asamblea son políticos, entonces, se van filtrando posiciones que no tienen la legitimidad de una elección popular.

Yo no voy a continuar obviamente, porque hay que dejar margen aquí a una participación más general. Termino por resaltar algo que ustedes resaltaron y que me parece muy valioso. Hay un problema también cualitativo de vocaciones, a mí me parece que con esa combinación de diputados elegidos por distritos electorales y nacionales se puede enfrentar el problema cualitativo, aceptando como buenas vocaciones distintas que deben integrarse al Parlamento.

Muchas gracias.

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INDICE

1) Antecedentes .................................................

1.1) Transnacionales multiutilidades:algunas experiencias ..................................................

1.1.a) Francia ................................................ 1.1.b) Inglaterra ............................................... 1.1.c) Buenos Aires ......................................... 1.1.d) Colombia ............................................... 1.1.e) Otros países .........................................

1.2) Estrategias comunes de las transnacionales multiutilidades .............................................................

1.3) Balance general ...................................................

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EL DERECHO AL AGUA ES UN DERECHO A LA VIDA

ANÁLISIS DE LA REALIDAD NACIONAL E INTERNACIONAL DE LA EXPLOTACIÓN

DEL RECURSO HÍDRICO

Kattia Martin Cañas*

* Master en Comunicación por la Universidad de Costa Rica, Licda. en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional. Asesora de fracción del Partido Acción Ciudadana (PAC) en control político. Casillas de correo electrónico: [email protected], [email protected]

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2) El caso de Costa Rica ..................................

2.1) Antecedentes .........................................................

2.2) Inversión y gastos 2.3) Gestión administrativa y manejo de recursosfinancieros ....................................................................

2.4) Recurso hídrico, acueductos y alcantarillados ........

2.4.a) Acueducto .................................................... 2.4.b) Alcantarillado ............................................... 2.4.c) Agua .............................................................

3) Conclusiones

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1) Antecedentes

Dentro de la oleada de políticas neoliberales iniciada en los años 1980 que condujo a la privatización de muchos servicios públicos, y a la creciente intervención de empresas multinacionales, el sector del agua y el desagüe se vieron incluidas especialmente a partir de 1990 (Capel, 2000: 1).

Una investigación internacional realizada por el Consorcio Internacional de Periodistas Investigativos (ICIJ), que duró más de un año y contó con el apoyo del Centro para la Integridad Pública, evidenció que las tres empresas de suministro de agua más grandes del mundo son:

1. Suez y Vivendi Environment, de Francia, y 2. Thames Water, con sede en Gran Bretaña pero de

propiedad de RWE AG de Alemania.

Desde 1990, se han expandido a todas y cada una de las regiones del mundo.

Otras tres empresas, Saur de Francia y United Utilities de Inglaterra que trabajan en conjunto con Bechtel, de los Estados Unidos, también han obtenido importantes contratos internacionales para suministro de agua potable. (Marsden, 2003: 6)

Los números son los siguientes: Vivendi Universal, la filial de Vivendi Environment, registró en 1990 ingresos superiores a los 5.000 millones de dólares por conceptos relacionados con agua y para el 2002, había superado los 12.000 millones. (Marsden, 2003: 12)


RWE, que ingresó al mercado del agua al adquirir a Thames Water de Gran Bretaña, aumentó sus ingresos por concepto de agua en 9.786 por ciento, al pasar de 25 millones en 1990 a 2 500 millones de dólares en el año fiscal 2002.

En realidad, estas grandes empresas del agua no son otra cosa que “enormes conglomerados empresariales que se dedican a actividades muy variadas y que se diversifican crecientemente a partir de los servicios públicos, hasta tener intereses muy amplios: agua, construcción, suministro de materiales, comunicaciones, infraestructuras, y relaciones financieras con grupos bancarios” (Capel, 2000: 2). En el ámbito del comercio internacional se les llama “multiutilities” (cuya traducción al español más cercana, vendría a ser “multiservicios”). Se trata de empresas “que operan simultáneamente en los sectores de la energía, de los transportes, de la basura, del agua, de las comunicaciones, etcétera” (Petrella, 2007: 1).

Esa explosiva tasa de crecimiento ha generado preocupación de que un puñado de empresas privadas pueda llegar pronto a controlar una porción sustancial del recurso más vital del mundo. (Marsden, 2003: 13)Algo similar sucede en el sector de las aguas minerales en que, a pesar de que son de propiedad pública, son las empresas privadas las que obtienen excesivas y seguras ganancias producto de su comercialización. “El business de las aguas minerales en botella se ha transformado en uno de los sectores más lucrativos y de mayor expansión en el mundo, dominado hasta hace poco tiempo por la Nestlé y la Danone. Ahora estas dos empresas transnacionales son taloneadas por otras dos "gentiles hermanas del agua": la Coca Cola y la Pepsi Cola” (Petrella, 2007: 1).

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De hecho, según el banco privado suizo Pictet en el año 2015 las empresas privadas suministrarán el agua potable a cerca de 1.750 millones de "consumidores". (Petrella, 2007: 1)

1.1) Transnacionales multiservicios: algunas experiencias a nivel internacional

La ecologista india Vandana Shiva afirma en su nuevo libro Water Wars: Privatization, Pollution and Profit lo siguiente: “Una vez entran los gigantes del agua, los precios suben. En Subic Bay, Filipinas, Biwater subió las tarifas de agua en un 400%. En Francia, las tarifas de los consumidores aumentaron 150% pero la calidad del agua se deterioró. Un informe del gobierno francés reveló que alrededor de 5.2 millones de personas habían recibido agua "bacterialmente inaceptable". (Claridad, 21-2-03)

1.1.a) Francia

Tal como indica Vandana Shiva, en Francia las transnacionales llegaron a controlar el 90 por ciento del servicio de agua y desagüe en la mayor parte de los 36.000 municipios, actuando, de hecho, en una situación de oligopolio, generando con ello que los representantes políticos locales perdieran poder y capacidad de control. (Capel, 2000: 2)

El resultado más notable fue que “la privatiza-ción de la gestión del agua a favor de la empresa Suez implicó menor calidad del agua y mayores precios para los ciudadanos” (Caillabet, 2005).

Danielle Mitterrand, la viuda del ex presidente socialista francés François Mitterrand, encabezó en el


2005 una delegación pro América Latina en defensa del agua, y en una conferencia de prensa realizada en Montevideo, se refirió a la decisión de varias municipalidades francesas, de volver a la gestión pública del agua potable (Caillabet, 2005).

1.1.b) Inglaterra

En 1989, la primera ministra inglesa Margaret Thatcher privatizó el agua. Las tarifas de agua subieron 450%, las ganancias de las compañías (privatizadoras) aumentaron en 692% y los salarios de las jefaturas de las mismas crecieron un 708%. Mientras tanto, las desconexiones de servicio (por falta de pago) aumentaron en 50%, “los casos de disentería se sextuplicaron y la Asociación Médica Británica condenó la privatización del agua por sus efectos sobre la salud” (Claridad, 21-2-03).

Para el diario inglés, Daily Mail “esta privatización fue el acto de robo legalizado más grande en la historia del país” (Claridad, 21-2-03).

1.1.c) Argentina

En 1995, cuando Vivendi tomó en Tucumán el control de los acueductos con un contrato de 30 años, las tarifas aumentaron más de 100%. “La ciudadanía protestó y finalmente la compañía se largó en 1998” (Claridad, 21-2-03). Esto sucedió no sin trauma, ya que cuando estallaron las protestas en toda la ciudad de 450.000 habitantes en el 2000, la policía y el ejército fueron llamados y mataron a dos personas. En las históricas palabras del líder sindical Oscar Olivera: "Querían privatizar la lluvia" (Marsden, 2003: 53).

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Por su parte Suez, la principal competidora de Vivendi, obtuvo en 1992 un contrato de treinta años para manejar los acueductos y alcantarillados de Buenos Aires. La firma se tardó tanto en construir los alcantarillados, que las aguas sucias se desbordaron a las calles y sótanos, amenazando la salud pública (Claridad, 21-2-03).

El problema se inició “porque el agua rebasó los niveles de nitratos permitidos para el consumo debido a que la empresa necesitó activar pozos de reserva para lograr mayor presión de agua, a fin de cumplir con el abastecimiento a los usuarios de esas zonas (Cufré, 2006: 5).

El asunto fue tan grave, que la propia concesionaria tuvo que reconocer la situación, y recomendar, a través de las facturas, el no consumo de agua por parte de embarazadas e infantes (Cufré, 2006: 4).

En realidad, la ecuación económica-financiera disponible le hubiera permitido a Suez resolver en el lapso de un año el problema de los nitratos, con los propios ingresos del negocio (Zaiat, 2006: 1). Sin embargo, tal como lo indicó el Gobierno de Néstor Kirchner en su momento, optó por incumplir con las inversiones comprometidas para mejorar el suministro, entre otras razones (Cufré, 2006: 5).

Al momento de la rescisión se señaló que el con-trato se rompía "por culpa del concesionario", invalidan-do “cualquier reparación económica” (Cufré, 2006: 3). El argumento oficial para decidir la anulación unilateral del contrato fue que la empresa puso en "peligro potencial" a la sociedad por distribuir aguas contaminadas: los afecta-dos fueron más de 800 mil personas de los partidos bo-naerenses de La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes y Almirante Brown.


Durante la investigación realizada por la Administración Kirchner, se detectaron situaciones que, por sus características, remiten directamente a lo sucedido con Alterra (Bechtel) en el país:1. exageradas erogaciones a consultoras por 25 millones de pesos por año, 2. contratos por montos abultados con firmas vinculadas en el rubro construcción, 3. gastos en el rubro Repuestos y Reparaciones en obras que nunca se realizaron, 4. transferencias millonarias al operador por el concepto de administración (Zaiat, 2006: 1).

Al final, Suez bloqueó las posibilidades de una transferencia de Aguas Argentinas a otra empresa, “porque se negó a desistir de su demanda ante el CIADI (Tribunal del Banco Mundial) por 1700 millones de dólares y porque quería que el comprador o el Estado asumieran su deuda de más de 450 millones de dólares” (Cufré, 2006: 9).

1.1.d) Colombia

En Colombia, la contaminación de los acuíferos, ríos y quebradas, unida a la privatización de los servicios públicos, ha excluido a más de cinco millones de colombianos del acceso al agua potable y mantiene en condiciones precarias a trece millones más (Colmenares, 2008: 1).

Asimismo, el país no ha logrado avanzar en la construcción de sistemas de alcantarillado que garanticen un ambiente sano y el tratamiento de aguas residuales es prácticamente inexistente, “conformándose un círculo vicioso de impotabilidad, escasez y contaminación” (Colmenares, 2008: 1).

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Cerca del 20% del suministro del agua a la población se hace a través de Acueductos Comunitarios, que en la actualidad están amenazados por las privatizaciones y por las empresas del Estado (Colmenares, 2008: 1). No obstante, en la capital colombiana, Bogotá, en cambio, la situación es muy diferente. “En contra de los consejos del Banco Mundial, los alcaldes Enrique Peñalosa y Antanas Mockus decidieron que el interés público estaría mejor servido fortaleciendo a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (Eaab) en lugar de privatizarla” (Marsden, 2003: 34).

En el año 2002, Planeación Nacional calificó a la Eaab como la mejor proveedora de agua y alcantarillado del país. “Su calificación de 78,37 fue la más alta entre 148 empresas del mismo tipo en Colombia. La segunda fue EPM de Medellín, otra empresa pública, una pequeña empresa privada en Girardota fue la tercera y de cuarta quedó Acuacar” (Marsden, 2003: 35).

En realidad, “la Eaab en Bogotá es un ejemplo de cómo una empresa de servicios lisiada se recuperó. En 1993, cuando estaba técnicamente quebrada, atendía sólo al 78 por ciento de la población con agua potable y al 70,8 con alcantarillado. Para finales de 2001, el 95,2 por ciento de los bogotanos tenían agua y el 86,7 alcantarillado” (Marsden, 2003: 36).

Importante es destacar que el éxito que tuvo la Eaab fue a pesar de la continua presión de privatizar por parte del Banco Mundial. “En una reunión en agosto de 1998 entre funcionarios de la administración Peñalosa y funcionarios del Banco Mundial, en Washington, estos últimos insistieron en que (dentro de) la política del


banco para aprobar nuevos créditos era necesario desmantelar subsidios y privatizar porque las empresas privadas eran más eficientes y aportaban capital fresco que los gobiernos no tenían” (Marsden, 2003: 38).

Los funcionarios de la administración municipal bogotana se enfrascaron en una fuerte discusión, en la que sostuvieron “que era importante mantener el control oficial de la empresa para poder atender las necesidades de los más pobres y mantener las riendas del crecimiento de la ciudad”. De esta manera optaron por no solicitar más créditos al banco, desde 1996, cuando firmaron el último. (La nota completa sobre el caso de la Eaab se puede consultar en inglés en www.icij.org). (Marsden, 2003: 39).

1.1.e) Otros países

En Atlanta, en los Estados Unidos, la United Water perdió su contrato de $21 millones al año. “El gobierno municipal detalló violaciones por parte de la UW de las normas federales de agua potable: mencionó un caso es-pecífico en el que el agua tenía seis veces más cloro de lo que se había acordado en el contrato. Algunos salide-ros pasaban semanas sin reparar, y algunos residentes tuvieron que esperar meses para que les atendieran sus querellas sobre roturas y averías” (Claridad, 21-2-03). En Manila, “donde el agua la controlan las empresas Bechtel y Suez (compañía matriz de UW), sólo se puede contar con suministro de agua por dos horas al día, y las tarifas han aumentado tan vertiginosamente que las familias pobres tienen que escoger entre agua y alimentos” (Claridad, 21-2-03).

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Asimismo, Suez tiene problemas en Suráfrica, donde en el 2001 el municipio de Nkonkobe llevó a la compañía a la Corte para salir de su contrato de privatización afirmando que la devolución de los acueductos al dominio público le ahorraría al pueblo $1.8 millones (Claridad, 21-2-03).

En Ghana, el gobierno privatizó el suministro de agua potable como condición para obtener un préstamo del Fondo Monetario Internacional. Acto seguido, duplicó las tarifas para atraer inversión extranjera, en un país donde el ingreso anual promedio es de menos de $400. (Claridad, 21-2-03).

En Cochabamba, Bolivia, Bechtel casi de forma inmediata empezó a subir desorbitadamente las tarifas, y una rebelión popular terminó con la expulsión de la empresa, que presentó una demanda por 25 millones de dólares en contra del país suramericano. (Informa-tico, 31-10-05: 35).

1.2) Estrategias comunes de las transnacionales multiutilidades

La investigación citada al inicio, que fue realizada por el Consorcio Internacional de Periodistas Investigativos (ICIJ), evidenció que, a nivel mundial, “la enorme expansión de estas empresas no hubiera sido posible sin la ayuda del Banco Mundial y de otras instituciones financieras internacionales, tales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Fomento y el Banco Europeo de Reconstrucción” (Marsden, 2003: 26), quienes “hacen lobby a los gobiernos y a las organizaciones de comercio y estándares mundiales, para que se cambien las legislaciones y los convenios de comercio de modo


que se obligue a la privatización de la infraestructura de producción de agua” (Marsden, 2003: 8).

Hasta el momento, el auge privatizador en el sector hídrico, “se ha concentrado en los países más pobres, en donde el Banco Mundial ha utilizado su poder financiero para obligar a los gobiernos a privatizar sus empresas de distribución de agua a cambio de préstamos” (Marsden, 2003: 17).

Diversas investigaciones han detectado que a estas empresas transnacionales, les acercan patrones de comportamiento y estrategias de penetración en los países, a saber:

1) Consideran que el agua es una mercancía (Caillabet, 2005).

2) Los convenios firmados entre el Estado y las empresas privadas son por plazos que llegan hasta los 30 años (Caillabet, 2005).

3) A menudo, “no cumplen los contratos que firman, por ejemplo en lo que tiene que ver con el mantenimiento de los alcantarillados, y si los cumplen se los facturan a los usuarios” (Caillabet, 2005).

4) Directivos de los organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, “impulsan y condicionan a los gobiernos para la privatización de los recursos naturales”, (Caillabet, 2005).

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Ejemplo: en Sudáfrica, fuertes presiones de las empresas multinacionales de acueducto como Suez, junto con recomendaciones del Banco Mundial, contribuyeron a persuadir a los consejos locales para que privatizaran sus redes (Marsden, 2003: 28).

5) “Han aumentado dramáticamente su campaña de lobby y de gastos en las elecciones federales (Marsden, 2003: 22).

Ejemplo: en Washington han logrado beneficiosas modificaciones a las leyes tributarias e intentan persuadir al Congreso de que apruebe leyes que obligarían a los gobiernos municipales en aprietos financieros, a considerar la privatización de sus acueductos a cambio de donaciones y préstamos federales (Marsden, 2003: 22).

6) En muchos casos aportan muy poco capital propio, utilizando principalmente préstamos del Banco Mundial y de instituciones internacionales relacionadas con él para ayudar a cubrir los costos de reparación y expansión de los acueductos (Marsden, 2003: 64).

7) Hacen promesas que no pueden cumplir, táctica denominada "sobrepuja" según un funcionario del Banco Mundial. Esencialmente prometen brindar un mejor servicio a un precio menor, con tal de “introducirse en el mercado” (Capel, 2000; Marsden, 2003).

8) Los gobiernos con frecuencia elevan los precios del agua justo antes de la privatización para brin-


darles a las empresas privadas margen suficiente para efectuar una reducción y ganarse así la apro-bación popular (Marsden, 2003: 90).

9) Es habitual la asociación con políticos locales y nacionales y, si es preciso, con empresas del país.

Ejemplo: ha sido frecuente la asociación con empresas contratistas del Estado, que es un actor importante en la construcción de infraestructuras (Capel, 2000: 4).

10) El Banco Mundial estimula la transferencia de servicios al sector privado para reducir el gasto público, y la separación de la función de gestión y de regulación, como parte de una reforma del Estado. (Capel, 2000: 1).

11) “Tratan de ganar la licitación como sea, y una vez que han firmado el contrato no dudan en incumplir las condiciones estipuladas, iniciando un proceso de renegociación, con el argumento de que tenían una información insuficiente -lo que, además, generalmente es cierto” (Capel, 2000: 4).

12) El régimen tarifario “es perverso”. El concesionario trata de rebajar su aportación de capital propio, y de limitar el riesgo del negocio atendiendo a la población consolidada y con rentas, es decir a la demanda solvente (Capel, 2000: 5), retrasando las inversiones adicionales. Así, “se establece una nueva lógica de suministro de servicio público y de infraestructuras, a la vez que el coste de suministro de este recurso y la calidad se hace diferencial en el espacio y el tiempo para distintas clases de clientes” (Capel, 2000: 7).

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13) Aunque son competidoras, frecuentemente confor-man asociaciones de inversión para obtener con-cesiones de agua en países extranjeros.

Ejemplo: la investigación de Icij, reveló que Thames y Vivendi formaron una alianza de negocios en 1995 para captar el mercado asiático. Suez y Vivendi comparten intereses en Buenos Aires. Thames y Suez, con el apoyo de la última dictadura de Indonesia, se repartieron Yakarta. (Marsden, 2003: 89)

14) Algunas comunidades comenzaron a convertir sus empresas de servicio público en empresas comerciales como paso previo a su privatización total. Otras contrataron de inmediato el suministro privado de agua (Marsden, 2003: 28).

1.3) Balance general

Según el estudio realizado por el Icij, de 276 préstamos para suministro de agua otorgados por el Banco Mundial entre 1990 y 2002, el 30 por ciento de ellos estaba condicionado a la privatización. La mayoría fue otorgado durante los últimos cinco años (Marsden, 2003: 59).

Sí es como se concluye que el Banco Mundial uti-liza su fortaleza financiera para persuadir a los gobiernos a que liciten servicios de acueducto a largo plazo, a favor de las grandes empresas privadas (Marsden, 2003: 60).

Como si lo anterior no bastara, la investigación también demostró que “el banco les sugirió a los países cómo privatizar sus acueductos y con frecuencia ayudó a financiar el proceso de privatización. En el caso de Buenos Aires, el Banco Mundial no sólo ayudó a financiar la privatización sino que también tomó, a través de una de


sus filiales, una participación del 7 por ciento en la nueva empresa, Aguas Argentinas, que es controlada por Suez” (Marsden, 2003: 61).

“El Banco Mundial prestó a uno de sus propios gerentes de alto rango para que negociara grandes aumentos de tarifas de acueducto con el gobierno argentino. Dicho gerente encabezó luego un equipo del Banco Mundial que le otorgó un préstamo de 30 millones de dólares a la Argentina. Esto ocurrió al mismo tiempo que Aguas Argentinas y sus accionistas estaban haciendo ganancias gigantescas del orden del 25 por ciento. Un accionista, un importante hombre de negocios argentino, logró utilidades de 100 millones de dólares con la privatización” (Marsden, 2003: 62).

"Lo que hemos presenciado en los 90 ha sido la instalación de una especie de alto comando mundial para el agua", escribió en el 2000 en el diario Le Monde, sobre la política del agua, Ricardo Petrella, un importante investigador (Marsden, 2003: 67).

Dicha afirmación se consolidó “institucionalmente” cuando el Banco Mundial y las Naciones Unidas fundaron en 1996 el Consejo Mundial del Agua (CMA), que es la principal entidad de estudios sobre temas de agua y el principal asesor del Banco Mundial y de las Naciones Unidas. Tiene su sede principal en Marsella, Francia, y uno de sus tres miembros fundadores es René Coulomb, un ex presidente de Suez (Marsden, 2003: 71).

En 1998, el CMA creó la Comisión Mundial del Agua para “promover la conciencia pública acerca de los problemas del agua y para apoyar en la formulación de políticas mundiales sobre el agua” (Marsden, 2003: 73).

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Esta Comisión es dirigida por hombres con sólidos antecedentes favorables a la privatización. Entre ellos es-tán el antiguo CEO de Suez, Jérôme Monod, el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, y el CEO de la Entidad para el Medio Ambiente Global de Banco Mundial/ONU, Mohamed T. El-Ashry. El presidente de la Comisión es el vicepresidente del Banco Mundial Is-mael Serageldin. Ambas instituciones apoyan fuertemente la privatización y la política de que el usuario debe pagar: "La experiencia mundial muestra que el dinero es el medio de generar responsabilidad y control", dijo la Comisión en un informe de 2000 (Marsden, 2003: 73).

La Comisión organiza reuniones sobre el agua por todo el mundo y canaliza sus declaraciones de política a través de foros internacionales que se reúnen cada tres años (Marsden, 2003: 72). En el foro de La Haya, en el 2000, la Comisión emitió una declaración en la que decía que el manejo del agua era el principal problema que enfrentaba la humanidad y que la solución consistía en tratar el agua como cualquier otra mercancía y abrir su manejo a la libre competencia del mercado (Marsden, 2003: 74).

El hecho de que las personas se estén acostumbrando cada vez más a comprar agua embotellada sólo puede resultar estimulante para las grandes empresas de acueducto (Marsden, 2003: 99), en un contexto en el que dos mil millones de personas (cerca del tercio de la población mundial) dependen de las aguas subterráneas (Marsden, 2003: 46).

Lo más grave es que países de todo el mundo “enfrentan una reducción rápida de sus recursos de aguas subterráneas, incluyendo partes de India, China,


Asia Occidental, la Península Arábiga, la antigua Unión Soviética y el oeste de los Estados Unidos” (Marsden, 2003: 46) y, según se prevé, “en menos de 25 años, las dos terceras partes de la población mundial vivirán en condiciones de presión por insuficiencia de agua. Para 2020, se estima que el uso del agua aumentará en el mundo en 40 por ciento” (Marsden, 2003: 45).

A ello hay que sumarle, contrastes extremos e hi-rientes, en las ciudades: por un lado, “barrios en que se despilfarra el agua, usada no solo en las necesidades del servicio doméstico, sino también en jardines y piscinas, así como en labores continuadas de limpieza a cargo de una mano de obra barata. Por otro, barrios sin dotación de agua y desagüe, obligados a abastecerse con camiones cisternas o en fuentes lejanas o contaminadas. Las esta-dísticas muestran que aumenta el número de familias que tienen problemas para pagar el abastecimiento de agua y desagüe” (Capel, 2000:11), ello sin mencionar las gra-ves enfermedades producto de abastecedores privados de agua inescrupulosos e irresponsables que incumplen contratos, o por los ríos contaminados.

2) El caso de Costa Rica

2.1) Antecedentes

En la administración de José María Figueres se introdujo una reforma a la ley, que permitió concesionar a empresas extranjeras la explotación del recurso hídrico. Ello permitió que empresas como Dos Pinos y Florida Ice and Farm obtuvieron concesiones “por las que pagan un canon de 700.000 colones por año al Ministerio del

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Ambiente, mientras sacan ganancias superiores a los 2.000 millones”, (Informa-tico, 31-10-05: 31).

Asimismo, en el gobierno de Miguel Angel Rodríguez, “se intentó negociar con la transnacional Bechtel (socio mayoritario del consorcio Alterra que ad-ministra el aeropuerto Juan Santamaría) la concesión del acueducto metropolitano” (Informa-tico, 31-10-05: 6 ).Aparte de Bechtel, en la lista figuraban Suez y Thames, entre otras. Bechtel tenía interés de invertir por medio de su socio International Water (Informa-tico, 31-10-05: 39).

2.2) Inversión y gastos

Según un informe de la Contraloría General de la República, “Acueductos y Alcantarillados (AYA en adelante) (no ha tenido un crecimiento real de sus activos fijos productivos (sistemas de acueductos y alcantarillados), en cuanto a adquisiciones o mejoras importantes a los mismos, lo cual va en detrimento de la función sustantiva que la Ley de creación del Instituto le ha conferido, en lo relativo a la salud pública de la población y de la protección del recurso hídrico” (CGR (a), 2007: 8).

Desde esa perspectiva, es importante puntualizar que, de conformidad con la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP en adelante), AyA propone una inversión de ¢194 mil millones en el período 2007 – 2011, cuyo acento está puesto en inversiones de ampliación del servicio y no en inversiones de reposición (mejoramiento y mantenimiento). Esto resulta preocupante si se toma en cuenta que “la propuesta de inversión en obras de reposición es baja si se compara con la depreciación de la infraestructura calculada”. (ARESEP, 2007: 7).


Si a ello se suma lo indicado por la Contraloría General de la República, en el sentido que a la Institución históricamente, por la vía de tarifas, se le han reconocido los recursos necesarios para invertir en acueductos y alcantarillados sin que se hayan realizado las inversiones requeridas, afectando con ello “sensiblemente la estructura instalada actual y por ende la prestación de los servicios a la población” (CGR (a), 2007: 8), la tendencia hacia el abandono de la adecuada prestación de servicios a la población y, con ello, del efectivo cumplimiento de los fines para los cuales fue creado el AyA, resulta alarmante.

De hecho, dicha situación es la que ha provocado que la ARESEP “no otorgue incrementos tarifarios para financiar proyectos que ya han sido reconocidos en anteriores fijaciones” (CGR (a), 2007: 8), sin que, al final, los lleguen a realizar, círculo vicioso que se liga a los superávit de la institución: según datos de la ARESEP, “en anteriores presentaciones tarifarias, el AyA ha demostrado una baja precisión en su proyección del programa de inversiones y una tendencia hacia la subejecución de estos programas. Globalmente en el período 1994 – 2006, el AyA ejecutó un 60% de la inversión aprobada por ARESEP” (ARESEP, 2007: 7), lo cual “provocó los sobrantes determinados a diciembre de 2006”, (ARESEP, 2007: 13).

Así fue como la ARESEP decidió que “al analizar el Estado de Origen y Aplicación de Fondos, y considerando los Superávit obtenidos en los años 2005 y 2006, se registran sobrantes de fondos en los años 2007 y 2008, que no justifican el incremento tarifario solicitado por el AyA para este año” (ARESEP, 2007: 8). Por esa razón, la Defensoría indicó que “debido a que en el año 2006 el AyA tuvo un superávit de ¢9.547,20 millones cabe

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preguntarse si las tarifas aprobadas hace 3 años están sobre estimadas. También es preocupante pensar que las proyecciones de los costos pudieron estar sobrestimadas y que ello diera el margen para sostener las tarifas tanto tiempo” (ARESEP, 2007: 4).

La ARESEP indica que el programa de inversiones propuesto por AyA este año, presentó omisiones e incongruencias (ARESEP, 2007: 7) y además tiene montos mayores “que cualquier inversión anual ejecutada desde 1997, contrario a la tendencia descendente previa” (ARESEP, 2007: 7).

Por su parte, la Defensoría de los Habitantes hizo notar en su análisis presentado a la ARESEP, para la nueva solicitud tarifaria de AYA, que en el folio 44 relativo a la inversión “el financiamiento externo cubre aproximadamente el 60% y el restante 40% se pretende financiar vía tarifas, lo que no es consecuente con la política promovida por la ARESEP” (ARESEP, 2007: 4).

También señaló la Defensoría que los cuadros de gastos presentados por AyA (folios 708 al 713) sólo dan cifras globales, pero que hay tres reglones que “llaman mucho la atención por lo elevado de los montos: gastos de viaje, servicios contratados y otros gastos” (ARESEP, 2007: 4), así como un gasto excesivo en el área de viáticos (ARESEP, 2007: 4). Específicamente, el reglón de “otros gastos” creció, de 2006 a 2007, en un 71,66% y el de “administrativos y de operación” un 20,6% (ARESEP, 2007: 4).

A partir de las inquietudes planteadas, la Defensoría le solicitó a la ARESEP que profundizara “en los gastos de operación proyectados en 2007 y 2008 ya


que no se brinda una adecuada justificación de los por-centajes estimados” (ARESEP, 2007: 4).

2.3) Gestión administrativa y manejo de recursos financieros

En un Informe, la Contraloría indicó que “en forma reiterada en los últimos años se le ha insistido a la administración del AyA, respecto de la difícil situación financiera que ha venido afectando a la Institución, sin que se logren identificar acciones específicas de mediano y largo plazo que permitan su mejora en un plazo prudencial, con el propósito de que se logre solucionar de manera concreta, sostenida y acertada la situación económicofinanciera por la que está atravesando ese Instituto” (CGR (c), 2007: 6).

Son preocupantes dos tendencias: AYA no solo no ejecuta muchos de sus recursos, sino que los que no ejecuta, no los maximiza: según el informe citado de la Contraloría General de la República, las partidas se encuentran en cuentas corrientes y no en inversiones, como sería lógico, “de manera tal que no se afecte el valor adquisitivo del patrimonio público” (CGR (a), 2007: 12).

En segundo lugar, la Contraloría calcula en miles de millones las cuentas por cobrar (más de 6 mil millones de colones de los cuales la mitad son “incobrables”) e informes de la Auditoría Interna de AYA señalan “serias debilidades en cuanto a las gestiones de cobro administrativo, cobro judicial y arreglos de pago; lo cual pone en riesgo las finanzas institucionales y por ende, la calidad en el servicio prestado a la población” (CGR (a), 2007: 13). Asimismo, no existen directrices ni trámites administrativos judiciales para las cuentas morosas

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(única forma viable y legal para recuperarlas aún a pesar del programa agresivo de suspensión de servicios) y, lo que es más grave, ni siquiera se vislumbra una estrategia orientada a la recuperación de las cuentas morosas (CGR (a), 2007: 13).

Igual incapacidad se ha mostrado en la recuperación de los 350 mil millones de colones que le adeudan las Juntas de Educación de escuelas y colegios públicos (CGR (a), 2007: 13).

El análisis evolutivo del AyA, de acuerdo con el informe de la Contraloría, “evidencia un deterioro en la gestión administrativa y financiera que se materializa, entre otros aspectos, en un débil proceso de planificación y presupuestación, además que para la formulación del presupuesto no se parte de la utilización de los resultados del proceso de identificación y análisis de riesgos, por lo que no se determinaron los riesgos existentes y potenciales de la institución para generar los ingresos suficientes a efecto de hacerle frente a sus obligaciones legales” (CGR (c), 2007: 6).

Efectivamente, según la Contraloría, con el Presupuesto Ordinario del año 2008 se presentó un es-cenario que “evidencia nuevamente las debilidades admi-nistrativas y financieras que ha venido mostrando el AyA, muchas de las cuales ya fueron objeto de análisis en años anteriores” (CGR (c), 2007: 6). El problema es tan serio, que “debido a las limitaciones que tiene ese Instituto para lograr los ingresos, se ha visto en la obligación, para la formulación del presupuesto ordinario, de discriminar entre la totalidad de los egresos que debe asumir durante el pe-ríodo, de manera que se dejan fuera del presupuesto obli-gaciones que ineludiblemente deben cubrir, lo cual, de no


establecerse las medidas necesarias en forma oportuna, repercutirá en la adecuada prestación de servicios para los cuales fue establecido el A y A” (CGR (c), 2007: 6).

2.4) Recurso hídrico, acueductos y alcantarillados

El ex Presidente del Sindicato de Profesionales de AYA señaló en la prensa que le “preocupa la ‘tranquilidad’ con que la administración ve el proyecto de ley de obra pública. Preocupa la ‘pasividad’ con que la administración y el Gobierno han tratado este tema que es muy delicado, a menos que haya una decisión estratégica gubernamental por permitir que los acueductos y alcantarillados sean desprotegidos de manera directa por la ley de Concesiones con miras al Tratado de Libre Comercio. Pareciera que los días del AyA estarían contados” (Prensa Libre, 19-11-07).

2.4.a) Acueducto

En la actualidad, el AyA brinda el servicio de calidad potable al 98,8% de la población servida. Sin embargo, durante el 2006, el Laboratorio Nacional de Agua detectó 34 acueductos, con poblaciones pequeñas, con servicios no potables (ARESEP, 2007: 7).

También, AyA cuenta con acueductos con problemas de continuidad del servicio. Se reportan 22 acueductos con problemas de continuidad en las regiones, al igual que 53 sectores del Área Metropolitana. (ARESEP, 2007: 8).

En concordancia con lo señalado al inicio, los recursos del convenio FODESAF-AYA para financiar obras de mantenimiento y ampliación del acueducto rural no se ejecutan en su totalidad –y hasta se pierden-

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porque la gestión de programación de las inversiones es débil. Los recursos desembolsados anualmente son cada vez menores y, en el 2006, se devolvieron 195,5 millones de colones: “llama la atención (…) que, pese a la existencia de importantes necesidades de infraestructura para la provisión de servicios de agua potable en las comunidades rurales, se hayan mantenido sin ejecutar sumas significativas de recursos como los que se pretenden reintegrar al FODESAF, lo cual denota debilidades apreciables en la programación y ejecución física y financiera de los recursos de ese Instituto.” (CGR (a), 2007: 9).

Asimismo, las Asociaciones administradoras de acueductos (ASADAS) se han visto obligadas a tomar acciones para oponerse a los nuevos requisitos que el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AyA) estableció para su reconocimiento y para autorizarles la operación del servicio de agua. “Afirman que la institución lo que pretende es desplazarlas para asumir la operación de los acueductos con el fin de privatizarlos” (Informa-tico, 31-10-05: 1).

Esos nuevos requisitos se encuentran amparados en un Convenio de Delegación que contiene una serie de obligaciones para las ASADAS, obligaciones que son las que enumeran allí taxativamente “y cualquier otra que le asigne AyA”, portillo abierto este último que es uno de los puntos que objetan los disconformes (Informa-tico, 31-10-05: 11).

Para poder firmar este acuerdo, las ASADAS deben presentar: “solicitud del presidente para la confección y firma del convenio, acuerdo de la junta directiva de la ASADA debidamente protocolizado mediante el cual se


autoriza al presidente a firmar el contrato de referencia, y certificación de la personería jurídica expedida por el Registro Público o Notarial debidamente actualizada (no más de un mes de expedida), que indique cuándo vence el período de nombramiento del presidente. Además, fotocopia de la cédula jurídica y fotocopia del acta constitutiva” (Informa-tico, 31-10-05: 12).

Directivos de ASADAS denuncian ante diputadas de la fracción del Partido Acción Ciudadana y de la prensa nacional, “que el Registro Nacional les está exigiendo arbitrariamente presentar aval de AyA para inscribirles la personería jurídica. Y ya se dio al menos un caso de rechazo, con la ASADA del distrito de Cedral, a la que el Registro le rechazó la inscripción aduciendo que no tenía el aval de AyA” (Informa-tico, 31-10-05: 13).

A su vez, en el Registro Nacional un funcionario confirmó que “a petición de AyA, esa oficina le está exigiendo a las ASADAS presentar el aval, con base en el decreto del pasado 5 de agosto” (Informa-tico, 31-10-05: 14).

2.4.b) Alcantarillado

En el sector del servicio público del alcantarillado, AYA ha evidenciado una actitud más deplorable que en la de los acueductos: los planes de inversión han sido mínimos. Del presupuesto para el 2006, el rubro de alcantarillado ocupó sólo un 1.4% del total. De ese monto únicamente se ejecutó un 75% (1.05%) del cual el 58% fue para salarios (0.8%).

AYA ha alegado sobre el particular recursos insuficientes para el mantenimiento, situación que

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solventará “con el préstamo japonés para recuperar el alcantarillado del área metropolitana” (CGR (a), 2007: 8) cuya primera etapa iniciará el próximo año (La Nación, 4-12-07).

A partir de todo lo enunciado, y sobre todo de las tendencias identificadas a nivel internacional, es de es-pecial cuidado la decisión del Ejecutivo de concederle a una empresa privada la construcción de la planta de tra-tamiento de las aguas negras del área metropolitana (La Nación, 4-12-07).

2.4.c) Agua

En el documento presentado por la Defensoría ante la ARESEP, ésta indica que “hay una evidente omisión del tema de la protección del recurso hídrico” (ARESEP, 2007: 4).

Esto es también señalado por la Contraloría General de la República que en un Informe indicó que la política hídrica es difusa y está dispersa en documentos, decretos y directrices, lo cual provoca que las instituciones con alguna responsabilidad en la materia no tengan claras sus funciones. Asimismo, la política hídrica del presente Gobierno, planteada en el PND y en el PAO del MINAE, se presenta de forma muy general, sin un detalle profundo, por lo que se debe recurrir al documento denominado “Política Hídrica Nacional”, que no tiene evidencia de ser un documento formalmente aprobado (CGR (b), 2007: 6).

A ello se suma que, a pesar de que de conformidad con el marco legal aplicable le corresponde al MINAE ejercer la rectoría en materia de recursos hídricos, aún no


se han definido con claridad las entidades que conforman el sector de recursos hídricos, ni los roles que debería cumplir cada una.

Ante una consulta realizada por la Contraloría General, tanto el señor Ministro del MINAE como el jefe del Dpto. de Aguas de ese Ministerio, detallaron las instituciones que a su entender conforman el subsector hídrico, y sus respuestas no fueron coincidentes. Asimismo, los jerarcas de algunas instituciones que fueron citadas por ambos funcionarios como parte del subsector hídrico, remitieron información a la Contraloría General, que claramente deja entrever “un desconocimiento del rol que juegan dentro de ese subsector, e incluso de quién es el rector. Tampoco existen canales formales de comunicación, lo cual provoca confusión y descoordinación entre las instituciones” (CGR (b), 2007: 12).

En segundo lugar, estudios realizados por el MINAE y el SENARA revelan deficiencias importantes en la información disponible para elaborar un Balance Hídrico Nacional (estudio de la cantidad y disponibilidad del recurso, la ubicación de sus fuentes y la calidad de las mismas, así como las demandas de uso). Al no existir un Balance Hídrico Nacional, se desconoce si se está sobre el límite de extracción, cuáles son los volúmenes de agua que se pueden extraer y de dónde. “Esto es especialmente crítico si se considera que las concesiones de agua que otorga el MINAE están basadas en estimados de disponibilidad del recurso, y no en un verdadero balance hídrico, elaborado científicamente, que refleje el saldo real de agua utilizable con que cuenta el país” (CGR (b), 2007: 17).

En último lugar, la Contraloría evidenció que existen problemas serios de sobreexplotación de aguas

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subterráneas en cuencas y acuíferos importantes, que indican que el nivel estimado de extracción es mayor al de las entradas de agua, por lo que no se está asegurando el aprovechamiento sostenible del recurso. Según un estudio hecho a la Cuenca del Río Tárcoles, la demanda supera a la oferta hídrica subterránea. Lo mismo se halló en un estudio de los Acuíferos de Colima y Barva, en donde las posibles áreas de recarga se están transformando en urbanizaciones, comercios e industrias. (CGR (b), 2007).

Precisamente, en un informe presentado el año anterior por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA en adelante), se indicó que, según datos de la empresa Tahal (1990) para el 2015 la GAM (sin considerar Alajuela) requiere un caudal máximo diario de 10780 litros por segundo, y para una población de más de 3 millones de personas en la GAM, para ese mismo año, se necesitaría un caudal de 10616 litros por segundo (SENARA, 2007: 19).

Según el estudio de Tahal, 3237 litros por segundo son aportadas de fuentes superficiales (Orosi y otras) y 4330 litros por segundo son extraídas de aguas subterráneas, para un total de la oferta de 7567 litros por segundo, por lo cual permite concluir que para el 2015 el sistema de abastecimiento publico tendría un déficit de 3213 litros por segundo (SENARA, 2007: 20).

3) Conclusiones

Después de 1990, las grandes transnacionales (hoy expandiéndose horizontalmente hacia la prestación de “multiservicios”) han descubierto en el agua un enorme potencial lucrativo: ya sea como un bien (embotellándola) o como un servicio (acueductos y alcantarillados).


La tendencia preocupante a nivel internacional, es que puedan llegar pronto a controlar de manera considerable uno de los recursos vitales más importante.

Lo que podría denominarse el “patrón de de comportamiento” de estas empresas, es muy claro y revelador, gracias a la importante investigación internacional realizada:

1) Están asociadas subrepticiamente con organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, bancos regionales) que las apoyan y promueven la mayoría de las veces obligando a los países a adquirir créditos para acueductos o alcantarillados.

2) Aportan poco capital propio, utilizando los préstamos de estos organismos financieros internacionales, que facturan a los usuarios a través de las tarifas.

3) Se asocian con grandes empresarios y políticos locales.

4) Invierten en campañas federales por lo cual es fácil prever que lo hagan en las nacionales.

5) Se comprometen con cosas con las que después NO CUMPLEN, con tal de obtener los contratos (sobrepuja).

6) A pesar de ser competidoras, muchas veces se asocian entre ellas para obtener los contratos.

7) A nivel local, las comunidades han empezado por convertir las empresas de servicio público en empresas comerciales, antes de privatizar. Paralelamente, el gobierno eleva los precios de las tarifas en un porcentaje importante, para que a la llegada de las empresas transnacionales tengan margen para hacer reducciones y ganarse con ellas el respaldo de la ciudadanía.

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A la que ha sido la experiencia internacional, se le suman actitudes o tendencias alarmantes del actual gobierno, que se iniciaron en administraciones anteriores.

Desde el gobierno de José María Figueres, se comenzaron a sentar las bases para abrir el mercado local a la concesión extranjera, a través de la explotación del recurso hídrico. Las únicas grandes beneficiadas con esa decisión han sido la Dos Pinos y la Florida Ice and Farm, que pagan 700 mil colones al año por una concesión que les devenga ingresos superiores a los 2 mil millones de colones anuales. Cálculos informales señalan que por cada botellita de agua, los consumidores pagan 400% más de lo que les costaría abastecerse en sus propias casas.

En los últimos años, ha habido muy poca y deficiente inversión en Acueductos y Alcantarillados. Este gobierno, por su parte, no ha invertido en 2 años lo que ha proyectado, subejecutando con ello presupuestos, dedicándose, en el mejor de los casos, a ampliar el servicio, pero no ha tutelado su calidad ni mantenimiento. De hecho, la inversión para este año se pretende cubrir en un 60% con financiamiento externo y el 40% con tarifas (sobre inversiones aún no realizadas).

Como resultado, un modelo digno de ser exportado como el de AYA, que brinda agua potable al 98.8% de la población, hoy tiene 34 acueductos brindando servicio no potable, 22 con problemas de continuidad del servicio en las regiones junto a 53 sectores del área metropolitana.

Adicionalmente, en el rubro de gastos, el énfasis –al menos para el presupuesto de este año- está puesto


en viajes, consultorías y viáticos, y el resto son solo cifras globales (el rubro “otros gastos” creció casi un 72%, del 2006 al 2007).

La Contraloría General de la República ha insistido en los últimos años y de manera reiterada, en la difícil situación financiera que afecta a la institución y, a pesar de ello, el gobierno actual ha hecho caso omiso y no ha planteado aún –después de 2 años- acciones tendientes a revertir lo que, parece ser ya, un deterioro constante de la institución.

Como muestra de ello, los miles de millones de colones que se subejecutan cada año por inversiones que no se realizan, ni siquiera son invertidos para maximizar su rendimiento: estos recursos se encuentran en simples cuentas corrientes. Además, hay más de 6 mil millones de colones en cuentas por cobrar, de los cuales la mitad son incobrables y las Juntas de Educación deben 350 mil millones sin que, a la fecha, se conozca en ningún caso, alguna directriz o trámite para ponerlas al día.

En palabras de la Contraloría, se evidencia un deterioro en la gestión administrativa y financiera que se materializa, entre otros aspectos, en un débil proceso de planificación y presupuestación, es decir, que hay una ausencia muy clara de visión y liderazgo, en síntesis, falta de interés por el futuro de la institución y los servicios que se comprometieron en su fundación.

Este desinterés no puede ser más evidente, si se considera lo que viven hoy las Asociaciones Administradoras de Acueductos Rurales (en adelante ASADAS), y el alcantarillado.

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Las ASADAS han venido siendo arrinconadas por las últimas administraciones, situación que no cambió con este gobierno, que las sigue obligando para que firmen un convenio de delegación que es poco realista, para el cual las han encerrado en un callejón sin salida tramitario. Lo que sugiere la lógica, lo confirman y denuncian los directivos de ASADAS: pretenden desplazarlos para asumir la operación y, posteriormente, privatizarlos.

El alcantarillado ha sido el más afectado de los dos servicios, ya que la inversión ha sido la mínima –casi inexistente- (1.05% del presupuesto del 2006), indicando las autoridades que ello se debe a la falta de recursos. Adicionalmente, se comprometieron con un oneroso préstamo japonés que hará lo que la falta de voluntad política no ha permitido que se haga, con la mira puesta en darle a una empresa privada, la construcción de la planta de tratamiento de aguas negras del área metropolitana.

En lo que se refiere a la administración del recurso hídrico como tal, no hay un Balance Hídrico Nacional, razón por la cual se desconoce si la extracción está o no por encima del límite, así como el volumen de agua que se puede extraer y el lugar para hacerlo. Hasta hoy, las concesiones del MINAE se basan en estimados de disponibilidad y no en la realidad del agua verdaderamente disponible.

A ello se suma la sobreexplotación de aguas subterráneas en cuencas y acuíferos, evidenciado por el estudio de algunos de ellos, que demostró que la demanda supera a la oferta hídrica subterránea (Tárcoles, Colima, Barva) y las posibles áreas de recarga se están transformando en urbanizaciones, comercios e industrias. Para el 2015, se prevé un déficit en el área metropolitana de 3213 litros por segundo.


Finalmente, un gobierno que promueve la paz con la naturaleza y gana premios a nivel internacional, le adiciona a una gestión del recurso hídrico que es deficiente e irresponsable, desorden: no hay una política pública clara ya que está dispersa en documentos y, como resultado de ello, las instituciones desconocen sus funciones, entran en contradicción entre ellas y carecen de canales de comunicación.

A partir de la presente investigación, queda pues, claramente expuesta, cuál es la realidad de la utilización del agua como bien y servicio público, así como la consolidación de vicios que bien permiten concluir que lo que se pretende es desmantelar a la institución para suscitar la concesión de los servicios que presta.

En palabras del ex Presidente del Sindicato de Profesionales de Acueductos y Alcantarillados: “de quedar el proyecto de ley como está (Concesión de obra pública) se corre el riesgo de que las ASADAS, las municipalidades y el AYA que tienen la concesión de construcción y explotación de los acueductos y alcantarillados del país, la pierdan” (Prensa Libre, 19-11-07).

BIBLIOGRAFÍA

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“Lo que está en juego no es poca cosa. Según el Banco Mundial la próxima guerra mundial no será por petróleo sino por agua. Según la CIA para el año 2015 el agua será una de las mayores causas de conflicto

internacional. Y por otro lado la revista capitalista Fortune pronostica que en este siglo el agua será preciosa

mercancía que determinará la riqueza de las naciones. Las tres instituciones coinciden en que la privatización solucionará los problemas con este líquido, mientras

que la sociedad civil entiende que la privatización sólo exacerbará los conflictos y la escasez”.

Ruiz, Carmelo. Puerto Rico en el espejo de Atlanta.2003.

http://indymediapr.org/news/2003/12/997.php

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FORODE LA PARTICIPACIÓN A LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES, ¿CUÁNTO HEMOS

AVANZADO?

El Foro “De la participación a la representación política de las mujeres ¿Cuánto hemos avanzado?” fue organizada por las señoras diputadas doña Hilda González Ramírez y doña Yalile Esna Williams, en coordinación con la Fundación Friedrich Ebert.

Participaron la primera vicepresidenta de la Repúbli-ca y ministra de Justicia y Gracia, doña Laura Chinchilla Mi-randa; las diputadas Hilda González Ramírez y Yalile Esna Williams; la presidenta ejecutiva del Instituto Nacional de la Mujer, Jeannette Carrillo Madrigal; la representante de la Secretaría de Género del Poder Judicial, Jeannette Arias Meza; la directora técnica de la Fundación Arias, Karla Mo-rales Rojas, y la coordinadora de Programas de la Funda-ción Friedrich Ebert, Sandra Cartín Herrera, quien moderó el Foro. Se realizó en el Salón de ex Presidentes, el 12 de marzo de 2008 para celebrar el mes de la mujer, el día de la mujer, que debe ser siempre.

Diputada Hilda González Ramírez

Expresamos nuestro agradecimiento por la participación de mujeres de muchas regiones del país, quienes han podido presentarse en este foro, con el fin de reflexionar sobre cuál es el camino que seguimos las mujeres en la búsqueda de la igualdad de oportunidades, para todas y todos, en un país que se precia de respetar, ante todo, los derechos humanos.

365Foro Representación Política de las Mujeres

Sandra Cartín Herrera1, moderadora:

Tengo el honor de ser la moderadora de esta mesa, y como parte organizadora también del Foro, en una ocasión tan importante como el Día Internacional de la Mujer.

Este Foro se desarrolla en dos partes; en una primera parte, vamos a tener dos exposiciones, luego habrá un acto musical, e inmediatamente después habrá tres exposiciones. Cada expositora tendrá de quince a veinte minutos máximo, para su intervención.

Iniciamos con la exposición de la diputada Hilda González Ramírez, quien se referirá al tema: ¿Por qué es importante la representación política de las mujeres?

1 Coordinadora de Programas de la Fundación Friedrich Ebert.

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¿POR QUÉ ES IMPORTANTE LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES?

Diputada Hilda González Ramírez

¿Por qué es importante la representación política de las mujeres en una sociedad que se precia, como la nuestra, de ser democrática?

Para hablar de la presencia de la mujer en la es-fera pública y reconocer su avance en la representación política que ella tiene, recordamos, en el marco de la ce-lebración del Día Internacional de la Mujer, la historia de las primeras organizaciones femeninas que se iniciaron para luchar por sus derechos políticos y laborales. Tuvie-ron que pasar muchos siglos para que fuera posible esta organización.

Obligada mención merecen las primeras manifes-taciones obreras, que datan del siglo XIX en los Estados Unidos, cuando la mujer se incorpora al proceso de pro-ducción en las fábricas, especialmente en las fábricas tex-tileras.

Las trabajadoras textileras vivieron en carne propia la explotación y el trato inhumano por parte de sus patronos. No conformes con esa injusticia se organizan y, en 1908, un grupo de ciento cuarenta mil costureras industriales se declaran en huelga por las malas condiciones laborales. El desenlace de esta protesta pacífica fue el asesinato de ciento veintinueve mujeres, quienes fueron encerradas y quemadas, dentro de la fábrica, por su propio dueño.

El Día Internacional de la Mujer se declara bajo el testimonio de estos hechos heroicos y crueles, que en esa época vivieron mujeres que valientemente se atrevieron a


levantar la voz. El sacrificio de ellas no fue en vano, le dio un giro histórico a las primeras organizaciones femeninas que se organizaron a favor de los derechos también electorales, tanto en los Estados Unidos como en Gran Bretaña; pero no conformes con ello fueron incorporando más y más sus derechos sociales, económicos, sexuales, educativos y políticos.

Cien años después, la mujer sigue luchando con más fuerza, con más dedicación y conocimiento de sus propios derechos. Indiscutiblemente, hoy los derechos de la mujer son más reconocidos mundialmente y la representación política en los congresos ha ido aumentando, así como su representación en otras instancias de elección popular. Con esta participación se ha logrado reformar la legislación en muchos países e incorporar los derechos que les son propios y se ha dignificado la vida al crear más leyes que castigan la violencia privada y pública.

Los esfuerzos de las mujeres por alcanzar la igualdad, la justicia, la paz y el desarrollo son encomiables; más allá de las fronteras, la raza, las creencias y de cualquier lugar en donde se encuentren, y más allá de las diferencias lingüísticas, económicas y políticas, las mujeres pueden sentirse orgullosas de su avance, pero no satisfechas.

Hoy lo que corresponde es preguntarse: ¿cuándo van a estar las mujeres en una igualdad real?

Ella ha tenido un protagonismo histórico en la vida familiar y social, que la ha convertido en una política in-nata; toma decisiones en política económica, en la micro-política económica, al maximizar los ingresos familiares, planificar el futuro de su familia, participar en la definición

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de políticas que contribuyen al mejoramiento de la salud, la educación, al estímulo de los valores, y es capaz de concluir con éxito varios roles a la vez. Nadie como la mu-jer sabe hacerlo. Ella destaca en la lucha por mejorar sus derechos económicos, sus derechos políticos, sus dere-chos sociales; en fin, sus derechos humanos.

Las mujeres están más decididas a consolidar su ciudadanía plena, a hacer real y efectivo su derecho de participar en el ámbito público, en el gobierno y la sociedad, en porcentajes que ya le eran conferidos desde hace muchos siglos, casi que exclusivamente a los hombres. La humanidad finalmente va comprendiendo que los derechos humanos son patrimonio de ambos, y desde ahí se han abierto nuevos espacios de reflexión sobre su aporte en la participación política.

Las mujeres han tenido que enfrentarse a los esquemas y modelos de concepción del mundo masculino, no para ser incluidas en ese mundo, sino para garantizar que también el mundo es de ellas.

Año tras año, las mujeres salen a demandar nuevos derechos, a defender los ya conquistados y a luchar contra aquellas leyes que las discriminan o rechazan bajo el principio de igualdad.

La experiencia de la participación política de las mujeres en el Congreso costarricense ha permitido aunar esfuerzos y formular políticas públicas; ha contribuido en la elaboración de leyes que, en el caso de esta diputada cuando estuve en el primer período y hablábamos de Ley de igualdad, aquí los compañeros nos decían: nunca, jamás van a aprobar una ley como esa, y se aprobó en el Gobierno del doctor Óscar Arias Sánchez, 1986-1990.


También ha permitido ubicar a Costa Rica con el casi cuarenta por ciento de las legisladoras en el sétimo lugar del mapa de mujeres en política, que elaboró la Unión Internacional Parlamentaria y la ONU, el pasado 29 de febrero de este año.

Precisamente, con ese mismo espíritu de continuar construyendo y abriendo espacios para la plena participación femenina, estamos apoyando las reformas para convertir el Código Electoral en un instrumento moderno, democrático y garante de los derechos humanos de todas y todos los habitantes, al promover y velar por la igualdad en todos los órdenes de la vida pública y privada.

Seguimos en la lucha, amigas y amigos, para que la participación política de los ciudadanos sea plena y para que no siga aumentando el abstencionismo en las consultas de elección popular que se realicen en el futuro.

Con estas reformas y otras que se están discutiendo a favor de la mujer, quiero comunicarles que las diputadas de Liberación Nacional, conscientes de que existe un vacío que impide hacer realidad una política institucional de género, hemos presentado, desde el año pasado, una propuesta para crear un órgano que esté pendiente del control político en este tema, y hoy quiero decirles que hemos recibido una nota muy linda del Directorio de la Asamblea Legislativa, del cual es miembro nuestra compañera diputada doña Xinia Nicolás, con la aprobación de la creación, en este Primer Poder de la República, de una oficina técnica de género.

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Esta dirección será la responsable de brindar el apoyo técnico a todas las dependencias de la Asamblea Legislativa, así como a todas las fracciones políticas que también firmaron la moción el año pasado, bajo nuestra iniciativa, a fin de lograr el cometido de la transversalización de la perspectiva de género en toda la legislación que este Congreso apruebe; así como para brindar apoyo sicológico, laboral y de vida en común a las funcionarias dentro de esta Institución.

Esperamos que con su creación se oficialice la política de equidad y de trato no discriminatorio.

LA EXPERIENCIA DE LA SECRETARÍA DE GÉNERO DEL PODER JUDICIAL

Jeannette Arias Meza2

Me han solicitado que les acompañe para transmitirles, de una manera muy breve, cuál ha sido la experiencia del Poder Judicial en la implementación de la Secretaría Técnica de Género, que es la que ha estado encargada, precisamente, de velar por la transversalización de la perspectiva de género en todo el quehacer del Poder Judicial.

La Comisión de Género, que está dentro de la más alta jerarquía del Poder Judicial, se creó en el año 2001 y posteriormente dentro del Programa de Cooperación Internacional, que es el Programa de Modernización de la Administración de Justicia, acorde con el Banco Interamericano de Desarrollo, se introdujo como parte de la Ley del préstamo que todos los proyectos tenían que ser

2 Representante de la Secretaría de Género del Poder Judi-cial.


diseñados y ejecutados y además se crea al órgano de la Secretaría Técnica de Género como el órgano encargado de velar por esa transversalización de género en todos esos proyectos corte BID.

La Secretaría es creada hasta el año 2004 y, posteriormente, con base en las acciones que ejecuta se logra, en noviembre de 2005, la aprobación unánime por Corte Plena de la política de equidad de género.

En este organigrama está la Corte Suprema de Justicia, que tiene veintidós puestos de magistratura y, a su vez, aparte de la labor meramente institucional se integran diferentes comisiones especiales y permanentes; una de las permanentes es la Comisión de Género, que tiene la particularidad de estar conformada no solo por la dirección de un magistrado o magistrada, sino que, además, integra a magistrados y magistradas de cuatro salas de la Corte, y eso es precisamente para que en una institución donde las personas, simple y sencillamente, funcionarios y funcionarias cumplen los diferentes mandatos institucionales, puedan ver, precisamente, a un órgano político de la máxima jerarquía involucrado en el tema de equidad de género.

Precisamente de la Comisión de Género, la Secretaría Técnica de Género, que está en el mismo nivel que el resto de departamentos y depende únicamente del Consejo Superior de la Corte, máximo órgano administrativo, se encarga de ser el órgano asesor, técnico y ejecutor de la política.

El marco jurídico en el cual se basa la Secretaría para desarrollar sus diferentes acciones, antes de la política de equidad de género, es la implementación de

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los instrumentos internacionales en derechos humanos y, particularmente de las mujeres; obviamente, la legislación ordinaria como la ley marco, que es la Ley de promoción de la igualdad social de la mujer, varía la jurisprudencia en el respeto a los derechos humanos de las mujeres y, por supuesto, los principios generales del derecho. A esto le sumamos, posteriormente, la política de equidad de género, como este marco interno que viene a ordenar la estrategia y las áreas prioritarias que hay que abordar en la Institución.

Los objetivos de la Secretaría son, básicamente, incorporar todo lo que es perspectiva de género, entendiendo como perspectiva de género una unidad de análisis metodológico que nos permite ver, en todos los programas y servicios de la Institución, cuándo se genera una discriminación, ya sea en el nivel formal o por los efectos. En ese momento entramos a evaluar cuáles son los programas, proyectos y servicios que se brindan, que puedan tener algún sesgo y que impliquen una discriminación; así como en el diseño de cualquier otro programa nuevo que se vaya a ejecutar; además, muy particularmente en el momento de su creación, le corresponde coordinar y fiscalizar todos los compromisos que se han adquirido mediante los proyectos con el BID.

De esta manera, la Secretaría es un órgano técnico, asesor y ejecutor de la toda la política pública en equidad de género, que es dictada por la Comisión de Género, y es el órgano asesor de la Comisión y del resto de los órganos internos del Poder Judicial, en todo lo relativo a materia de equidad de género.

Algunas de las funciones de la Secretaría son: asesorar y capacitar sobre perspectiva de género en la


planificación; establecer alianzas estratégicas a lo interno de la Institución; coordinar, con el Instituto Nacional de las Mujeres, las políticas públicas de equidad de género y coadyuvar en la transformación de la cultura organizacional, porque todas y todos acá sabemos que esto se trata de un cambio del roles culturales.

Algunas acciones concretas que se realizaron en la primera etapa de la Secretaría, anterior a la política de equidad de género y que fueron de suma importancia, fueron el diagnóstico, un diagnóstico institucional precisamente para establecer cuáles eran las necesidades en esta materia, no solo en cuanto a servicios que se brindan a las usuarias y los usuarios, sino también en la estructura interna del Poder Judicial, porque estamos hablando de una institución muy compleja, un Poder de la República, con más de ocho mil funcionarios y funcionarias.

Además, toda la coordinación con los proyectos corte-BID, que estamos hablando de muchos millones de dólares que se han invertido en la Institución y que esto es lo que ha generado toda la inversión, en los últimos diez años, de infraestructura, creación de despachos, incluidas, en esta infraestructura, todas las recomendaciones para construcciones con perspectiva de género, y ahí incluimos también todo los principios de accesibilidad para la población con discapacidad.

El marco teórico del cual parte la estrategia en el Poder Judicial y la política de equidad de género, es el marco de los derechos humanos, es la concepción ideológica de una democracia bajo un concepto evolucionado, donde vamos a hablar de una democracia inclusiva, participativa, representativa y pluralista.

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De manera que visualizamos los derechos humanos, no solo de las mujeres, sino del resto de los grupos que, tradicionalmente, han sido excluidos de la sociedad, y esa es precisamente una de las características fundamentales del Movimiento Feminista Latinoamericano que, en la década de los 70, no agota su discurso en el derecho de las mujeres, sino que se complementa con el discurso de los derechos humanos de otros sectores en una lucha contra el fenómeno, en ese momento estatal, que eran las dictaduras en toda América Latina, para exigirle al estado una democratización.

Entonces, por eso es que en la Secretaría Técnica de Género desarrollamos proyectos como el de acceso a la justicia para poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, y transversalizamos el eje mujer en todas ellas. Podemos divisar de mejor forma las necesidades de la mujer indígena, de la mujer afrodescendiente, de la mujer pobre, de la niña, necesidades que generalmente son invisibilizadas, y en eso estamos trabajando y, muy particularmente, con el proyecto de las Cien reglas de Brasilia, recientemente aprobadas en la Cumbre de Presidentes de Cortes Supremas de Justicia, donde Costa Rica se compromete a llevar adelante mecanismos de acceso a la justicia para estas poblaciones y, por supuesto, la perspectiva de género, transversalizando todas nuestras acciones.

Por lo tanto, la estrategia recomendada para una institución siempre va a ser que haya un órgano rector en el más alto nivel, que dé el mensaje de manifestación política de compromiso con el tema de una visión de democracia inclusiva, que exista un órgano técnico asesor ejecutor, porque es precisamente ese órgano el que se encargará de todas las acciones; somos los que nos arrollamos las


mangas para estar tratando, precisamente, con todas las jefaturas y todas las bases, así como para velar por la capacitación y hacer realidad la política, a fin de darle énfasis a las acciones de impacto macroestructural con un eje transversal.

Lo que hemos logrado es por medio de préstamos y la cooperación internacional. Las acciones de impacto macroestructural consisten en que, al ser la Secretaría un órgano sumamente pequeño, con muy pocas personas - un tipo de centro de inteligencia, donde no tiene que haber gran cantidad de funcionarias y funcionarios, sino que, con pocos pero con mucha injerencia en la Institución y mucho apoyo político de la jerarquía, va a tener una incidencia directa sobre la estructura- en lugar de realizar una gran cantidad de acciones aisladas, optamos por dar prioridad a las áreas de mayor importancia y que puedan impactar más.

El asunto de la transversalización es estar en todo; pero, por estar en todo, a veces se cae en el problema, como dice la magistrada Zarela Villanueva, presidenta de la Comisión de Género, y se corre el riesgo de que por estar en todo no se está en nada, entonces, de ahí que hay que escoger ciertas áreas estratégicas e ir avanzando paulatinamente.

En esta repercusión transversal, hemos visualizado los tres sectores del Poder Judicial, el administrativo, jurisdiccional y auxiliar de Justicia, en el servicio tanto a lo externo como en toda la política interna con funcionarios y funcionarias.

Para ejecutarlo, hemos creado comités de género en los diferentes circuitos judiciales, que coadyuvan de

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manera voluntaria. En este momento, hay veintiún comités de género en todo el país y, además, la elaboración de un plan de acción para la implementación de la política de equidad de género, que define áreas estratégicas, pues hay que definir responsables concretos. Cuando se habla de capacitación, por ejemplo, se define que la Escuela Judicial es la responsable, como rectora, de incluir la perspectiva de género; entonces, la Secretaría se reúne con la Unidad de Capacitación y vemos un plan de acción, y dentro del mismo Plan anual operativo de la escuela, se define cómo se va a diseñar, con perspectiva de género, los cursos; cómo se van a impartir y cuál es el conocimiento que tienen sus facilitadores y facilitadoras.

Actualmente, los jueces y las juezas que ingresan al Poder Judicial tienen que llevar un módulo básico de un año, en el cual la perspectiva de género es básica y tiene todo un módulo sobre derechos humanos de las mujeres.

En el Área Administrativa, una de las áreas de mayor incidencia para lograr un impacto estructural, abordamos la administración por medio del plan estratégico quinquenal, que establece como un eje transversal la perspectiva de género, y dice que en todos los planes anuales operativos del Poder Judicial se deberán contemplar indicadores de géneros sensitivos; eso ha hecho que, desde el Ministerio Público, la Defensa Pública y los diferentes despachos, aunque no tengan ningún interés en el asunto, nos llaman desesperados para que los capacitemos sobre el tema de género y cómo se hacen indicadores de géneros sensitivos, pues ya tuvieron la primera experiencia porque el Departamento de Planificación devolvió el cuarenta por ciento de los planes anuales operativos, debido a que no tenían esos indicadores.


Este plan estratégico, que es un mandato normativo de la Institución, se convierte en sí mismo en una herramienta de implementación práctica, porque, además, el presupuesto depende del cumplimiento del Plan anual operativo; es decir, si hay un área como la Defensa Pública o el Ministerio Público que no cumple sus planes anuales operativos, eso se va a ver negativamente cuando vayan a pedir el presupuesto, ahí es donde hay que hacer el ligamen.

En materia de género, hemos pasado o hemos utilizado, como estrategias, desde la igualdad formal hasta la igualdad real y sustantiva, y, actualmente, estamos hablando de la igualdad presupuestaria, que es la igualdad en la distribución de recursos para hombres y mujeres. Ahí es donde vamos a ver realmente si todo lo que está en el discurso, efectivamente, se está cumpliendo. No en vano es el mensaje de este año del Secretario General de las Naciones Unidas, que se refiere a la inversión en niñas y mujeres, porque del discurso tenemos que ir al hecho, y solo lo vamos a verificar si sabemos cuánto dinero estamos gastando en nuestras niñas y en nuestras mujeres, es la equidad a nivel de presupuesto, y esto ha hecho que incidamos sobre políticas de recursos humanos; ya les mencioné que somos más de ocho mil funcionarios y funcionarias.

El cuarenta y nueve por ciento somos mujeres y el cincuenta y uno por ciento hombres, de manera que estamos casi paritarios. Pero, en el primer eslabón de la judicatura, en Juez 1, hay cincuenta y tres por ciento de mujeres versus cuarenta y siete hombres; sin embargo, tenemos el fenómeno de la segregación vertical, en donde, en el último nivel, en el quinto, que es el de mayor jerarquía

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antes de la magistratura, tenemos solo un diecinueve por ciento de mujeres juezas. Ahí, entonces, estamos trabajando con proyectos de la Ley de carrera judicial, incluso, en este momento lo estamos trabajando con el Consejo de la Judicatura para modificar el Reglamento, revisando las categorías de puntuación, o sea, todo los factores de evaluación para tener acceso a estos puestos, porque son factores de calificación totalmente androcéntricos.

Uno puede tener acceso a un mayor nivel cuando tiene posgrados, docencia y publicaciones; obviamente, eso se hace en un tiempo y cuando tenemos dos roles no podemos, entramos en desventaja.

Sobre la incidencia que estamos teniendo en el Poder Judicial, actualmente contamos con un cuarenta por ciento de funcionarias y funcionarios que han sido capacitados en el tema; no puedo decir sensibilizados, porque este es un proceso muy largo, pero, por lo menos, sí capacitados. Para ello se ha sometido todos los diseños a la validación de las intervinientes, donde las usuarias tienen su palabra, es decir, tienen que ser escuchadas y hemos implementado estos mecanismos para incorporar su opinión en el quehacer de la Institución.

De manera que la principal recomendación es tener una unidad técnica asesora y que sus marchas se basen, muy particularmente, en acciones estratégicas más que en acciones aisladas.

Participación versus representación política de las mujeres.


Karla Morales Rojas3

Quisiera agradecer a las organizadoras de este evento por la invitación, que para mí es un honor poder participar y compartir con ustedes.

Mi presentación se enfocará en realizar algunas reflexiones en torno al tema de participación versus representación política de las mujeres.

Las mujeres no éramos consideradas parte integrante e importante de la sociedad, no éramos consideradas ciudadanas; estábamos relegadas al espacio de lo privado y, además, no solo de lo privado como una condición de privilegio participativo, sino que lo privado no era considerado, no tenía un valor igual dentro de la sociedad.

En algunos casos se llegó a afirmar que las mujeres teníamos condiciones de inferioridad o, incluso, éramos consideradas seres incompletos e incapaces de desarrollarnos fuera del hogar. Por supuesto, esto responde a una situación y una condición de poder, donde había relaciones inequitativas, donde el espacio público, que era el espacio importante, en el que se desempeñaban tradicionalmente los varones, era un espacio de importancia y el espacio de lo privado se suponía que era el espacio de las mujeres, pero que, finalmente, teníamos que también compartir un poder con los hombres.

En esa condición, las mujeres no eran consideradas ciudadanas; obviamente, hay muchas mujeres que nos presidieron en la historia, que lograron hacer un punto de

3 Directora Técnica de la Fundación Arias.

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quiebre importante, a algunas de ellas les costó la cabeza, pero gracias a ellas hoy estamos viviendo en condiciones y situaciones distintas.

¿Qué es lo que se plantea primero? Se plantea un cuestionamiento a ese status quo, a esa situación y condición donde se estaban dando las relaciones sociales entre mujeres y hombres; se empiezan a hacer las primeras acciones para denunciar esa situación de exclusión y todas las iniciativas se convierten en un movimiento social, un movimiento de mujeres que, en aquel entonces, se denominaban las sufragistas, cuyo propósito no era solo llegar a tener una condición y una posición distinta dentro de la sociedad, sino incluir, dentro de la agenda pública y política, el tema de las mujeres.

La lucha de las mujeres no ha sido fácil y en muchos casos costó hasta más de setenta años lograr que la sociedad aceptara nuestra condición de ciudadanas, esa lucha por el derecho al voto. Sin embargo, esa situación que nos convierte posteriormente en ciudadanas, también abre muchísimas puertas y posiciona, digamos, el tema de las mujeres y de los derechos de las mujeres dentro de la sociedad, como un movimiento social importante que, durante los años, ha permitido generar los cambios que hasta el momento conocemos.

No solo la lucha de las mujeres por el derecho al voto y la obtención de la ciudadanía genera una agenda importante en la agenda pública, pero también abre la puerta hacia otros temas centrales de agenda que no eran considerados importantes.

Con esta pequeña cita quisiera reflejar un poco esta situación. Las mujeres han ocupado durante mucho


tiempo el lugar de la exclusión, la de la no ciudadanía, beneficiándose de algunos derechos solo por extensión, al ser cónyuges de un ciudadano varón.

Es hasta inicios del siglo XX que se empezó a reconocer, mundialmente, la igualdad política de las mujeres, a partir del establecimiento del derecho al sufragio; en América Latina sucedió a partir de la segunda mitad del siglo XX.

Así se avanzó de manera sostenida e importante en el reconocimiento de los derechos de la humanidad. Nosotros hemos oído de la universalidad de los derechos, por qué lo pongo en signos de interrogación, porque, finalmente, esa universalidad de los derechos ha repercutido o ha significado para las mujeres, en muchas situaciones y condiciones de exclusión, discriminación e invisibilización.

Por esa razón y por la universalidad que se supone que nos protege a todos los seres humanos que habitamos en este planeta, de manera general, no ha sido lo suficientemente clara como para definir que también hay poblaciones o personas que, finalmente, entre igualdad de derechos unos somos no tan iguales o somos más iguales unos que otros en esa universalidad de los derechos.

¿Qué ha sucedido frente a eso y frente a un movimiento importante de mujeres que luchan en el mundo por esos derechos? Finalmente, sí se ha dado una respuesta pública importante por medio de leyes y normativas que reconocen, de manera específica, una situación de discriminación y exclusión de las mujeres y que suponen la necesidad de una especificidad en la respuesta de los derechos específicos de las mujeres.

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Eso se refleja en los instrumentos internacionales que nos protege en la legislación y la normativa diversa, que sobre diversos temas se ha venido adoptando en nuestros países, en acciones afirmativas como las cuotas mínimas de participación para las mujeres o iniciativas que tienden a lograr la paridad, como algunas iniciativas y proyectos de ley propuestos, así como programas y políticas específicos que permiten o se focalizan en la búsqueda de una mejor participación de las mujeres en la sociedad.

Este pequeño gráfico refleja un poco la ruta crítica que han debido pasar las mujeres durante años, para lograr derechos efectivos.

De 1945, cuando se declara la carta de las Naciones Unidas hasta el 95, donde es la primera vez que se establecen, por medio de la Cumbre de Beijing, una serie de acciones específicas que tienden a concretar o que buscan que los estados, mediante políticas y compromisos formales, realmente y decididamente se propongan impulsar la participación política de las mujeres.

¿Qué es lo que se busca finalmente con todas estas iniciativas? Cambios estructurales. Ya doña Jeannette señalaba que se buscan cambios estructurales que permitan modificar las formas y los mecanismos que por muchos años se han venido estableciendo dentro de la sociedad y que han sido excluyentes para las mujeres; cambios estructurales que tienen que apostar a la defensa de los derechos humanos de las mujeres y, en la especificidad de cada uno de ellos, a cambios importantes en las relaciones sociales, la cultura y la historia que ha sido excluyente, también, para las mujeres, y aspirar, efectivamente, a que se logre un mundo de equidad e igualdad de género.


El esquema que ustedes ven a continuación, seña-la algunos momentos históricos en cuanto a la defensa; refleja un poco cuál ha sido la ruta de la lucha de las mu-jeres por alcanzar la condición de ciudadanas en nuestro país.

Una de las primeras veces que en este país se habla sobre la importancia de que las mujeres participen de la política y que tengan su condición de ciudadanía, se da en 1923. Debieron pasar aproximadamente treinta años, para que eso se convirtiera en una realidad y que las mujeres, por primera vez en 1949, se les otorgara la condición de ciudadanas de este país.

Desde ese momento hasta ahora no habíamos tenido una representación que superara el diez por ciento en el Congreso de la República, y no fue sino hasta la reforma del Código Electoral, que se establecieron las cuotas mínimas de participación para las mujeres, que se ha podido evidenciar un cambio que nos da un estatus dentro de la sociedad y nos da el derecho de elegir y ser ciudadanas.

¿Hacia dónde queremos avanzar? No solo queremos tener ese derecho, queremos tener una ciudadanía práctica, es decir, que tengamos la posibilidad de ejercer plenamente esa condición de ciudadanía; es actuar como ciudadanas con todas las posibilidades y condiciones que la sociedad debería permitir y brindar a las mujeres para que puedan insertarse, efectivamente, en la política.

El fortalecimiento de la democracia implica, en este momento, replantearse cuáles son los espacios donde se desarrolla la vida de las ciudadanas y los ciudadanos, por-

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que en una sociedad no puede haber democracia, mien-tras sigan existiendo límites efectivos y reales a la parti-cipación política de las mujeres y al ejercicio de su ciuda-danía; mientras no estén suficientemente representadas en los puestos de elección y en los puestos de toma de decisiones; mientras las intenciones o las declaraciones sean solo eso y no elementos claros para la acción.

Nos referimos a la participación de las mujeres en espacios de toma de decisiones, no solo en aquellos puestos de elección popular. El tema de la participación y representación de las mujeres supera y supone el ejercicio efectivo de las mujeres dentro de los partidos políticos, los procesos electorales, las organizaciones y movimientos sociales, así como en la gestión pública estatal, y desde las organizaciones de la sociedad civil o las organizaciones sociales ver de qué manera, mediante un ejercicio efectivo y pleno de su ciudadanía, pueden hacer incidencia para el reconocimiento de sus necesidades específicas. En conjunto estos son los elementos que nos dan la idea de dónde deberíamos estar ejerciendo las mujeres nuestra ciudadanía.

La consolidación de los procesos de reconocimien-to de los derechos humanos debe hacerse al impulsar, en un sentido democrático, los sistemas judiciales, políticos electorales y de participación ciudadana.

El derecho de las mujeres, finalmente, a la participación política, tiene que ver con la posibilidad y capacidad de votar y de ser electa, de participar en las decisiones sobre los asuntos públicos; el derecho a tener acceso a la función pública, la información, a tener acceso no solo en esa pirámide donde generalmente se refleja una amplia participación de las mujeres en las bases, porque


conforme la pirámide se va cerrando, la participación de las mujeres se va limitando.

¿Cuáles son los principales obstáculos, entre algunos otros, que pueden enfrentar las mujeres en la participación política partidaria?

Uno es el marco cultural y el marco de valores en el que nos desarrollamos todavía dentro de esta sociedad; es decir, hemos avanzado en cambios significativos en la legislación, en las políticas públicas, pero todavía seguimos enfrentando limitaciones y obstáculos importantes dentro de los valores y los espacios que realmente tienen las mujeres.

El tema de la responsabilidades familiares y las dobles y triples jornadas siguen siendo un obstáculo importante para las mujeres, la estructura de poder piramidal que señalaba anteriormente; el ámbito masculino que rodea a las mujeres en la elección a las candidaturas para papeletas y puestos públicos; el tema de los recursos económicos también es un obstáculo importante para las mujeres. No es solo querer estar en política; no es solo querer aspirar a un puesto de decisión; no es solo querer estar dentro de la política, sino todo lo que significa estar dentro de la política. Por ejemplo, tenemos los recursos suficientes, las condiciones, los grupos de apoyo, las asociaciones que se hacen dentro de los grupos políticos para lograr hacer efectiva una candidatura.

La desinformación es uno de los graves problemas de las mujeres, porque no solo limita la capacidad de negociación y el efectivo desarrollo del liderazgo, sino que, también, el desconocimiento de los procesos eleccionarios internos. ¿Cómo se da?, el otro día conversábamos sobre

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este tema, para ver ¿cómo las mujeres saben?, ¿en qué momento?, ¿en qué forma?,¿cómo se hacen las alianzas?, ¿cómo se presenta una candidatura?, ¿cómo se negocia todo eso dentro de las aperturas partidarias? es una brecha importante que todavía tenemos.

¿Qué hacer ante este panorama?. Ha habido acciones específicas que permiten o buscan corregir esa diferenciación o desventaja que tienen las mujeres. Algunas medidas correctivas se han denominado políticas de la diferenciación para la igualdad; muchas de ellas las conocemos aquí, las de las cuotas, en algunos casos existen o aplican no solo para la política, sino para otro tipo de acciones que reconocen una desigualdad. En la medida en que exista el reconocimiento de esa desigualdad, se busca establecer mecanismos o estrategias que permitan coadyuvar para que esa desigualdad vaya siendo cada vez menor.

Algunas de características son medidas temporales que tienen el propósito de corregir esas discriminaciones; mecanismos que comprenden un conjunto de elementos, no solo es la reforma legislativa o el cambio en la ley, sino también todos los elementos que tienen que ir de la mano para que eso sea efectivo, como por ejemplo, programas de capacitación o programas dirigidos a cambios estructurales dentro de las instituciones. En el ámbito de la participación política es donde está más claro, por las reformas al Código Electoral.

¿Cuáles son las partes positivas de las cuotas de participación política de las mujeres? En el caso de Costa Rica se ve, efectivamente, un cambio en el porcentaje de la representación de mujeres dentro de los congresos; por ejemplo, los resultados pueden verse en el corto plazo,


por medio de la medición cuantitativa de la representación de las mujeres dentro de los parlamentos, o en las municipalidades, que han demostrado efectividad en el aumento de la participación en cargos selectivos y lo que no ha logrado la buena voluntad o la alta militancia de las mujeres dentro de las estructuras partidarias.

En Costa Rica, la efectividad de la implementación del mecanismo de las cuotas ha dependido de tres factores fundamentales: uno, que se ha incluido como una reforma dentro del Código Electoral; dos, que ha existido o que se ha insistido mucho sobre la efectividad de los mecanismos y las características del instrumento y, además, otro que ha tenido mucho más peso en todo esto ha sido la serie de pronunciamientos y aclaraciones que ha hecho el Tribunal Supremo de Elecciones en las resoluciones sobre el funcionamiento del mecanismo.

Por otra parte, tenemos iniciativas como la que plantea, en este nuevo proyecto de reformas electorales, la paridad, que es otro mecanismo distinto que supera, de alguna manera, las cuotas y busca que la estructura partidaria en papeletas de elección popular sea cincuenta y cincuenta por ciento de representación de cada uno de los sexos y establece algunos mecanismos como las papeletas alternadas o en forma de... para garantizar, al menos, una participación equitativa en los puestos de decisión.

¿Cuáles son los desafíos? Las leyes y los cambios en las leyes son fundamentales. Se ha demostrado que sin los cambios en las leyes hubiera sido mucho más difícil el cambio importante en la participación efectiva de las mujeres dentro de estructuras partidarias, dentro de los congresos y dentro de los puestos de toma de

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decisión; sin embargo, eso no es suficiente, siempre nos enfrentamos al desafío de cómo capacitar y potenciar las habilidades y capacidades de las mujeres para un mejor y efectivo ejercicio de su liderazgo democrático, participativo y comprometido, no solo con los intereses y necesidades de las mujeres, sino, de alguna manera, mantener a las mujeres en los puestos de representación política también marca un punto de partida distinto, y una visión distinta dentro de la sociedad aporta mucho.

Es importante que las mujeres se incorporen y apuesten por las agendas de las mujeres, pero también necesitamos a las mujeres opinando en economía, política económica, en lo social, comunicación, oratoria, estrategias de negociación, resolución de conflictos, entre otros. Crear espacios de intercambio y retroalimentación con mujeres, entre las mujeres que tienen mucha más experiencia y han tenido cargos públicos y de elección popular, con otras mujeres que están haciendo fila, que están en el proceso, apelando, un poco también, a los relevos generacionales.

Son fundamentales la democratización interna de los partidos políticos y promover cambios culturales institucionales; así como las alianzas entre partidos políticos, funcionarios del Estado y mujeres de la sociedad civil para generar y construir agendas. Destaco la Comisión que funciona actualmente sobre este tema, sobre el cumplimiento, cómo demandar el cumplimiento de las disposiciones que están dirigidas a superar la igualdad formal para llegar a superar la discriminación real, el tema de los relevos generacionales.

Y, finalmente, todos estos esfuerzos tienen que estar dirigidos a romper ciclos; es decir, nosotras, que estamos


aquí, sabemos y conocemos todo y por capacitaciones y formación podemos estar muy sensibilizadas y saber que podemos generar el cambio, pero si no trabajamos en los cambios estructurales, si no seguimos trabajando en las nuevas generaciones para que, desde ese momento, desde la socialización primaria ya se estén generando cambios, vamos a seguir en este mismo ciclo, convenciéndonos dentro de las convencidas.

Entonces, ¿cómo romper ciclos?, ¿cómo hacer cambios estructurales que realmente contribuyan a un cambio estructural en las relaciones de género dentro de la sociedad costarricense?

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PARTICIPACIÓN VERSUS REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE MUJERES.

Jeannette Carrillo Madrigal4

Yo voy a referirme un poco al tema de la participación política de las mujeres y la actual política nacional para la igualdad y equidad de género, que estamos desarrollando en el período actual.

Cuando iniciamos el proceso de consulta para la formulación de la política, desde un inicio teníamos claro que el tema de la participación política de las mujeres iba a salir como uno de los ejes estratégicos para trabajar en estos próximos diez años, a fin de eliminar o mover las barreras de la desigualdad entre los hombres y las mujeres y, obviamente, que fue así al final de la formulación de la política y de su plan de acción, porque es un tema estratégico para lograr la igualdad de derechos de oportunidades entre hombres y mujeres.

Hoy hemos sido convocadas a la Asamblea Legislativa para conmemorar el llamado que hiciera, en 1977, la Asamblea General de las Naciones Unidas a todos los estados miembros, para celebrar el 8 de marzo como Día Internacional de las Mujeres. Es importante, precisamente, que el tema que nos reúne hoy aquí: la participación política, sea uno de los temas, como mencionaron algunas de las expositoras que me antecedieron, que dio origen al establecimiento de este día como Día Internacional de las Mujeres; es decir, las luchas de las mujeres por el derecho al sufragio, los derechos políticos, los derechos ciudadanos y las luchas

4 Presidenta ejecutiva del Instituto Nacional de la Mujer.


de las mujeres por condiciones de empleo digno, fueron la sala que antecedió a la declaratoria del Día Internacional de las Mujeres, y estas luchas que se llevaron a cabo en distintos continentes y también en América Latina, que dieron como producto el establecimiento y los logros de las mujeres en las distintas partes del mundo por el derecho a ser ciudadanas.

Antes de entrar un poquito en los detalle, sobre los objetivos de la política nacional para la igualdad y equidad de género, y específicamente el tema de participación política, me interesa comentarles rápidamente algunos antecedentes de por qué este tema o este objetivo estratégico se define como tal en la formulación de la política. Si bien es cierto hemos avanzado, todavía es largo el camino para llegar a la igualdad de oportunidades y resultados entre hombres y mujeres, cuando hablamos de participación política.

Como decía Karla, en Costa Rica el derecho al voto se consiguió en 1949 y se ejerció hasta 1950 en unas elecciones locales, y fue hasta 1953 que las mujeres costarricenses pudieron ser elegidas por primera vez, ya no solamente elegir, sino ser elegidas, después de muchas décadas de luchas y discusiones que, precisamente, se llevaron en el seno de la Asamblea Legislativa.

Posteriormente, con la aprobación de la Ley de promoción de la igualdad social de la mujer, precisamente igual, un 8 de marzo de 1990, y las reformas electorales de los artículos 56 y 68 del Código, de noviembre de 1996, se introduce en la legislación costarricense la obligación del Estado de promover y garantizar la igualdad de derechos entre los hombres y las mujeres, en los campos políticos, económicos, sociales y culturales, así como la

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definición e inclusión de los mecanismos eficaces que aseguren, y subrayo porque esto de los mecanismos ha sido fundamental durante la historia política de los últimos tiempos, la participación efectiva de las mujeres en los procesos de elecciones internas en los órganos de los partidos y las papeletas electorales en general.

La aplicación de la cuota del cuarenta por ciento de participación política de las mujeres, en los puestos con posibilidades reales de salir electas, se aplica, por primera vez, en las elecciones del año 2000 y, posteriormente, en las últimas elecciones de 2006, es decir, el tiempo es muy corto. Con la definición de la cuota de participación política de las mujeres se incrementa, en forma acelerada y sostenida, la participación de las mujeres en los puestos de elección popular; en el 90 se obtuvo un doce punto tres de participación de diputadas; en el 94, pasamos a un quince punto ocho; en el 98, a un diecinueve punto tres; en el 2000, a un treinta y cinco, y es en este período donde llegamos casi al cuarenta por ciento que establece la cuota: un treinta y ocho punto seis.

Para llegar a esto fue necesario una jurisprudencia, tanto de la Sala Constitucional, como del Tribunal Supre-mo de Elecciones, a fin de asegurar la participación míni-ma de un cuarenta por ciento. En los gobiernos locales el asunto ha sido parecido; en el 90 se contó con un doce punto cuatro de regidoras propietarias; en el 94 pasamos a un trece punto ocho; en el 98, a un treinta y cuatro punto dos; aumentó en el 2002 a un cuarenta y seis punto tres y luego, en el 2006, bajamos a un cuarenta punto ocho.

El tema de los mecanismos eficaces, el sistema de listas alternas en la conformación de las papeletas, ya sea este método o el método histórico, ha estado y


está presente en el tema de la participación política de las mujeres. Ya en los principios se expresan por medio de mecanismos y resultados, estos mecanismos han demostrado su eficacia en los puestos plurinominales, por ejemplo, en el caso de los diputados y las diputadas o las regidurías, no necesariamente así para los puestos uninominales, como los de alcalde o alcaldesa, donde los resultados han sido distintos.

Para estos últimos puestos, en el 2002 se obtuvo un ocho punto sesenta y cuatro por ciento de mujeres alcaldesas electas y, en el 2006, pasamos apenas a un once punto uno, y de mujeres síndicas en propiedad se pasó, en el 2002, de un veintiocho punto dos a un veintiocho punto seis por ciento.

Existe una marcada tendencia a mayor representación de las mujeres en los puestos plurinominales y en los de suplencia, en comparación con los puestos uninominales o puestos en propiedad.

En las organizaciones comunales mixtas encontramos una situación también de desigualdad en cuanto a la participación de las mujeres en los puestos de toma de decisión. A pesar de la tradición de desarrollo comunal que han tenido las mujeres en la historia de este país, la mayoría de las presidencias de las juntas directivas de las asociaciones de desarrollo comunal están en manos de hombres; mil ochocientos diez hombres que representan el sesenta y siete punto siete por ciento, en contraposición a ochocientas sesenta y cinco mujeres, que representan el treinta y dos punto tres por ciento.

En cuanto a los tipos de organizaciones, existe un porcentaje de presidencias en las juntas directivas de

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mujeres, fundamentalmente en los Cen y los Cinai, un setenta y tres por ciento están presididos por mujeres, pero no sucede lo mismo en las asociaciones de desarrollo integral. Señalo esto para que vean como va funcionando en todos los espacios de la vida nacional.

A pesar de los avances, persiste la subrepresentación de las mujeres en las instancias de adopción de decisiones en todos los niveles, esto refleja un déficit democrático que estamos obligados a superar en este siglo. Las mujeres somos la mitad de la población, no somos un grupo; no somos un sector; formamos parte de ese universo, de los seres humanos divididos en hombres y mujeres, con igualdad de derechos y responsabilidades.

El hecho de que esta situación persista, obedece a la existencia de barreras estructurales que obstaculizan y limitan la participación de las mujeres; dichas barreras deben superarse mediante la adopción de medidas específicas o acciones afirmativas que favorezcan el acceso de las mujeres a todos los espacios y en todos los procesos de toma de decisión del país.

En los últimos años se ha comenzado a debatir, en los escenarios internacionales, el tema de las democracias paritarias como una aspiración y un compromiso de las sociedades modernas, que consiste en una revisión del viejo concepto de representación que solamente atendía a las pluralidades ideológicas o territoriales, para pasar a considerar el hecho de que si la ciudadanía está compuesta por hombres y mujeres, ambos debemos estar representados en igualdad de condiciones. En este sentido, la paridad no es una cuota mayor a favor de las mujeres, sino es una expresión, es la expresión más amplia de la universalidad entre los hombres y las mujeres.


Después de casi cuarenta y nueve años de que las mujeres adquirieron el derecho al voto y a ser electas, aún no se logra el pleno ejercicio de este derecho en cuanto a la posibilidad real de ser electas, la brecha existente entre la igualdad formal o jurídica, y la igualdad real o efectiva es una realidad en nuestro país.

Costa Rica tiene una deuda histórica con las mujeres. Desde 1953 a la fecha hemos tenido un total de setecientas setenta y cuatro diputadas y diputados, en el transcurso de casi seis décadas, únicamente ciento dos mujeres han ocupado un puesto en este Congreso, lo que equivale, en términos porcentuales, a apenas un trece por ciento; precisamente, hemos llegado a ese trece por ciento como resultado de las cuotas y las resoluciones del Tribunal y de la Sala Constitucional, eso fue lo que produjo, en los dos últimos procesos electorales, un aumento significativo que nos hizo llegar al trece por ciento de representación de mujeres en el Congreso, en seis décadas.

Además de los elementos históricos que hemos comentado, también es importante referirnos a las barreras visibles y a las invisibles que limitan la participación política de las mujeres. La creciente incorporación de las mujeres en los espacios políticos y en la vida laboral, en general, ponen en evidencia la dificultad que tenemos las mujeres por la responsabilidad histórica que hemos tenido del cuido de la familia, esto genera una carga adicional y tiene un efecto, también, en la participación política de las mujeres.

Los roles de género asignados tradicionalmente a las mujeres provocan desigualdad en la distribución de las responsabilidades familiares y las responsabilidades domésticas que se traducen en lo que hemos llamado esta

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doble o triple jornada, la falta de alternativas de cuido para niños y niñas constituye una barrera para que las mujeres tengan acceso al mercado laboral y la vida política en general.

Las mujeres se enfrentan a espacios y a culturas organizativas pensadas y organizadas en función de los hombres, debiendo invertir grandes esfuerzos para revertir esta situación, a veces caracterizadas por burlas, descalificaciones o anulación de las capacidades y los puntos de vista de nosotras las mujeres.

La participación de las mujeres en instancias de adopción de decisiones no implica, necesariamente, la incorporación de la agenda de las mujeres en la cuestión pública, y esto lo tenemos muy claro, pero sí significa un avance en el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres.

Es necesario fortalecer la autoridad política de las mujeres y la construcción de las mujeres como sujetas políticas, desde esta concepción de liderazgo transformador que rompa con las prácticas patriarcales y verticales de los liderazgos tradicionales, este es el escenario en que, precisamente, empezamos a trabajar en la formulación de la política nacional en el 2006 y que concluimos con la presentación del plan de acción, que contempla las responsabilidades específicas de las instituciones, en un período de cinco años.

Esta política se sustenta en tres ejes centrales: la autonomía económica de las mujeres, el cambio cultural y la participación política. Estos son los ejes de la política y están orientados por seis objetivos estratégicos, obviamente, el cuido de la familia como responsabilidad


social y la valoración del trabajo doméstico, surge como un objetivo estratégico en este período, el trabajo remunerado y de calidad y la generación de ingreso para las mujeres, la educación y la salud a favor de la igualdad, la protección efectiva de los derechos de las mujeres y frente a todas las formas de violencia, y, por supuesto, el fortalecimiento de la participación política de las mujeres. Y, finalmente, el sexto objetivo, que es el fortalecimiento de la institucionalidad pública a favor de la igualdad y equidad de género.

Para los efectos del tema que nos reúne hoy, que es la participación política, voy rápidamente para concluir, hacerle algunos comentarios sobre lo que contempla el plan de acción de la política nacional para la igualdad y equidad de género para los próximos cinco años.

El objetivo del fortalecimiento de la participación plantea que, para el año 2017, el país contará con una participación política paritaria en todos los espacios de decisión del Estado, instituciones o instancias gubernamentales y municipales. Este objetivo se desarrolla en dos ejes: la promoción y la participación partidaria en posiciones de toma de decisiones, y la representación política, y aquí se plantean distintas acciones, como la incidencia política y la formación para la incorporación de la igualdad y equidad de género en los partidos políticos, que tienen una responsabilidad y un peso fundamental en el fortalecimiento de la democracia. Estamos obligados a democratizar los partidos, la formulación y la aprobación de una política institucional de igualdad y equidad de género en el Tribunal Supremo de Elecciones, que ya está en marcha en este momento, el diagnóstico y las propuestas de cambio en los sistemas de mecanismos de selección de personal y carrera profesional en la Administración Pública,

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un poco en el sentido de lo que apuntaba Jeannette, de la iniciativa que ya se está generando en el Poder Judicial, de incorporar criterios de igualdad y equidad, precisamente, en los mecanismos de selección del Poder Judicial.

El otro eje consiste en potenciar la capacidad de liderazgo político de las mujeres. El funcionamiento, en este sentido, una de las acciones estratégicas es la conformación del Centro de formación ciudadana para las mujeres, con una línea de formación sobre participación política y liderazgo, porque de lo que Karla nos hablaba, es claro, también, que el tema de la capacitación y la formación política es fundamental; los espacios de intercambio y debate de mujeres en puestos de toma de decisión, la creación y el funcionamiento de la Red de mujeres municipalistas que, precisamente se constituyó el jueves anterior, es una red que integra a gran cantidad de mujeres municipalistas de todos los partidos políticos, cuyo propósito es intercambiar y fortalecer las experiencias de las mujeres de participación en el nivel local, el fortalecimiento de la organización, liderazgo y capacidad de la incidencia política de las mujeres, y estas son responsabilidades, no solamente del Instituto Nacional de las Mujeres, sino de otras instituciones, además de la nuestra. La Asamblea Legislativa, en la parte normativa, tiene una responsabilidad importante, el Tribunal Supremo de Elecciones también la tiene, las organizaciones de mujeres, el Servicio Civil, el Poder Judicial, las universidades, el Ministerio de Educación Pública, los gobiernos locales, el IFAM y, por último, pero muy importantes, los partidos políticos.

La Asamblea Legislativa, en cuanto al proyecto de reforma integral del Código Electoral, que se encuentra en este momento en la Comisión de Asuntos Electorales,


fundamental para propiciar también los cambios que estamos impulsando, tiene en sus manos una gran responsabilidad en la conquista de nuevos derechos de participación política de las mujeres. El debate y análisis de la reforma integral del Código Electoral representan una oportunidad histórica para mostrar que estamos comprometidos, realmente, con la profundización y revitalización de la democracia costarricense, en tanto que logremos concretar condiciones reales para garantizar los derechos políticos y ciudadanos de las mujeres, desde un marco asentado en la democracia representativa, participativa y al amparo y garantía de los principios de igualdad y no discriminación.

Cuando me refiero a que debe existir participación política de las mujeres en condiciones de igualdad y no de discriminación, estoy hablando de la calidad de la democracia, del sistema político, del papel del Estado como responsable de generar las condiciones para modificar esos patrones socioculturales y los mecanismos legales, así como otros instrumentos de política pública para crear las condiciones hacia la igualdad real, efectiva y de oportunidades para las mujeres. La disyuntiva actual nos obliga a garantizar que la igualdad de oportunidades se complemente con la igualdad de trato y la igualdad de resultados.

Por una parte, ese es el compromiso y reto que tiene en este momento la Asamblea Legislativa, con el cambio normativo y el resto de la institucionalidad pública hacia el logro, la ampliación y el fortalecimiento de los derechos políticos de las mujeres en nuestro país.

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LA EXPERIENCIA DE UNA MUJER CON VOZ Y VOTO EN LA TOMA DE DECISIONES.

Laura Chinchilla Miranda5

Veo a algunas un poquito cansadas, seguro después de largas jornadas e intensos compromisos, que, como toda mujer comprometida con diversas tareas, tenemos que enfrentar, así que le voy a pedir a Haydee que nos salgamos un poquito del guión, no me vas a pasar la presentación, para hacerlo un poco con más soltura, y tal vez acelerar mi intervención.

En realidad, yo no quería traer acá una presentación demasiado anecdótica, porque, como anécdotas, creo que todas tenemos cantidad de cosas que decir y cantidad de experiencias de las cuales aprender unas de otras. Procuraré rescatar una especie de síntesis y reflexión, a partir de la experiencia personal y la que me ha tocado también compartir con muchas mujeres en el ámbito de lo público y de la política.

Agradecerles a las compañeras diputadas, por haber tenido esta fabulosa iniciativa, muy especialmente a Hilda, Yalile, también a las compañeras que nos acompañan acá y, por supuesto, a las que se hicieron presentes.

A mí me parece que no está mal recordar a veces, más allá de las cifras y de los hechos históricos que nos han presentado quienes me han antecedido en la palabra, por mucho gente muy sólida y experta en temas de género, algunas también de las frases que sintetizaron lo que fue

5 Primera Vicepresidenta de la República y Ministra de Justi-cia y Gracia.


el papel de la mujer a lo largo de la historia y la forma como fue considerada.

Y yo me permito nada más recordar algunas de estas frases emblemáticas, como la que en su momento dijera el gran filósofo griego, Aristóteles: “De la mujer puede decirse que es un hombre inferior” y, luego, unos años más adelante, ese gran apóstol San Pablo, dijo: “No consiento que la mujer enseñe ni domine al marido, sino que se mantenga en silencio”, y seguimos avanzando a lo largo de los años, y ese gran hombre que tantas gestas heroicas protagonizó en el corazón de Europa y más allá, Napoleón decía: “Las mujeres no son otra cosa que máquinas de producir hijos”, y seguimos avanzando a lo largo de la historia, y nos encontramos con un gran filósofo alemán, Nietzsche, que decía: “Vas con las mujeres, no olvides el látigo.” Pero tuvimos que esperarnos algunos años, ciertamente, para que llegara una mujer que, sin lugar a dudas, se conoció por un fuerte y sólido liderazgo, que fue Margaret Thatcher, quien dijo: “En cuanto se conceda a la mujer la igualdad con el hombre, se vuelve superior a él.”

Hay quienes dicen que a Margaret Thatcher se le fue la mano, pero a mí me parece que tenía derecho a desquitarse por todo lo que históricamente se había dicho en contra de la mujer, y es que ciertamente estamos ya, de alguna manera, llegando a un momento en la evolución de todo lo que ha sido la lucha a favor de la igualdad y en contra de la discriminación por razones de género; no se trata de discutir si el hombre es superior o si la mujer es superior, de lo que se trata, fundamentalmente, es de que se generen las condiciones de acceso a todo tipo de persona, independientemente de su condición, raza, género, para que, efectivamente, cada quien pueda

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demostrar sus aspiraciones y lo que puede ser capaz de conseguir.

Cuando nos enfocamos en Costa Rica, quienes intervinieron en este Foro han recordado que es hasta 1953 cuando llega la primera mujer al Congreso; posteriormente dimos un gran salto, diría yo, a lo largo de los años, con una especie de “modorra en el ambiente”, aunque, ciertamente, con fuerzas profundas que se movían, de mujeres que nunca dejaron que ese ímpetu se perdiera, pero que va concretando toda esta fuerza y vigor de la lucha de esas mujeres en todas las décadas del 50, 60 y 70 para que, finalmente, hacia mitad de los años 80 empezáramos, de alguna manera, a cosechar resultados a favor de la participación política de las mujeres.

Hablamos, en 1984, de la aprobación de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; en 1990, esa gran gesta que de alguna manera rompe paradigmas en materia institucional, que fue la Ley de igualdad social y, en 1996, las reformas del Código Electoral que, como bien nos recordaban algunas compañeras, no bastaron, sino que luego se tuvo que ir a dar la lucha por la interpretación de esas reformas a la Sala Constitucional y al Tribunal Supremo de Elecciones, y todo esto finalmente terminó de concretarse con una cosecha de votos importante que permitieron que la mujer llegara finalmente a conseguir una importante participación.

En el año 2002, alcanzamos una representación de mujeres de diputadas de casi el treinta y cinco por ciento y, en el 2006, ya casi alcanzamos el cuarenta por ciento que la ley establecía como cuota para los partidos políticos. Somos, en este momento, uno de los países con más alta representación de la mujer en el Parlamento.


Además, es muy interesante cuando uno analiza el efecto cascada, porque una vez que se consiguió una importante representación de mujeres en el Congreso, también empieza a cambiar la composición del órgano judicial, sobre todo, en los más altos puestos en la magistratura; esto no fue una cosa casual, fue el resultado de que, precisamente, como era en el seno del Parlamento en donde se definían esas elecciones y a mí me tocó vivir esa etapa de manera muy intensa el período legislativo pasado, efectivamente, se dio una gran toma de conciencia en cuanto a la necesidad de empezar a balancear el Poder Judicial y la Corte Suprema de Justicia, con más magistradas. Y empezamos a ver ese efecto cascada que hace que, efectivamente, al día de hoy en el Poder Judicial haya casi un veinticinco por ciento de representación de mujeres que también ambicionamos a que siga creciendo.

La participación política de la mujer se ha ido manifestando de manera positiva en un conjunto de legislación que ha sido acogida ya sin tanto trauma, aunque, ciertamente, costó mucho la lucha de la Ley de penalización de la violencia contra la mujer, pero cito alguna legislación que también ha sido importante en los avances a favor de la equidad de género, menciono la Ley de violencia doméstica, la Ley de paternidad responsable, la Ley de pensiones alimentarias, la Ley de hostigamiento sexual y, finalmente, la lucha que dimos el año pasado, gracias a muchos de los aquí presentes, la Ley de penalización de violencia contra la mujer.

Ahora bien, cuando uno analiza, ciertamente Costa Rica recibe reconocimientos, el índice de desarrollo por género muestra cada vez más signos mejores; sin embargo, ciertamente, arrastramos todavía un conjunto

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de desafíos, y el tipo de desafíos a mí me gusta, quizás, reagruparlos en dos tipos de desafíos: los que llamo desafíos programáticos y los desafíos de tipo conceptual.

En cuanto a los desafíos programáticos, fundamentalmente me refiero a los rezagos que aún arrastramos dentro de lo que es la agenda de desarrollo de nuestro país. Los desafíos conceptuales tienen que ver un poco con el título de lo que es mi conferencia, y es que, efectivamente, el tema del liderazgo femenino, el tema de la participación política de la mujer es algo mucho más que un asunto de cuotas, estamos en la urgente necesidad de replantear el papel y el para qué de ese liderazgo que hemos logrado conquistar.

Y cuando hablamos del tema de los rezagos, del primer tipo de desafíos, los desafíos de tipo programático, esos rezagos y bolsones que se nos han ido quedando dentro de la agenda de desarrollo, debemos mencionar el tema ligado al desempeño económico y laboral de la mujer, pese a que la mujer representa casi el cincuenta y uno por ciento de la fuerza laboral del país, tan solo está integrada en un treinta y cinco por ciento en la fuerza de trabajo. La tasa de desempleo abierto de la mujer es mucho mayor que la del hombre, casi nueve puntos de desempleo para la mujer, mientras que la del hombre es de aproximadamente cinco puntos.

Cuando se analiza el tema de los salarios, la mujer gana entre setenta y cinco y noventa por ciento menos que el hombre en igualdad de posiciones, desempeñando el mismo tipo de puesto y, también, cuando se analiza la participación de la mujer en los puestos directivos, esa participación, como bien lo decía alguien que intervino, se empieza a hacer una pirámide que en la cúspide la mujer tiende a ser todavía excluida.


El desafió económico y laboral también implica empezar a pensar hacia delante. ¿Qué quiero decir con empezar a pensar hacia delante? Cuando analizamos las estadísticas de participación de la mujer en centros universitarios y parauniversitarios, sorpréndanse, cada vez somos más que los hombres; es decir, la mujer, aprendió a ambicionar y querer superarse; está ingresando a las universidades y se está formando más que el hombre.

Sin embargo, cuando vamos a ver las áreas en donde la mujer se concentra en los estudios, son las áreas menos competitivas de nuestra sociedad. Ahí hay un trabajo importante que hacer, tenemos que ir donde las mujeres y les tenemos que decir cuáles son esas áreas en donde las necesitamos también a ellas, porque ese tipo de áreas son las que empiezan a quedar otra vez en manos de los hombres y, de alguna manera, son las áreas que van a definir los fundamentos del desarrollo hacia delante. Me refiero a los temas tecnológicos, a los científicos y a todo lo ligado con la innovación.

Otro gran desafío que tenemos, dentro de los rezagos programáticos, es el desafío social. Seguimos teniendo un treinta por ciento de los hogares pobres jefeados por mujeres y, además, también seguimos arrastrando, como bien lo mencionó doña Jeannette, un gran déficit de alternativas en materia de guarda y crianza de los niños, muy asociado a la mujer en condiciones de pobreza; asimismo, tenemos el tema de la mujer migrante; en fin, todo lo que tiene que ver con la mujer en situaciones de exclusión, económica, laboral y social.

Frente a este tipo de desafíos de tipo programático, estamos haciendo cosas; sin embargo, hay que mantener

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esta tarea y tratar de redoblar esfuerzos en algunos de estos campos. Solamente por mencionar algunas de las acciones que estamos emprendiendo, está el Programa avancemos de becas de subsidio escolar, los datos que tenemos es que la mayor cantidad de beneficiarios son mujeres, precisamente gran parte de esas mujeres jefas de hogar que están deseando sacar adelante a sus hijos; el Programa de ajuste de pensiones al régimen no contributivo, en el que se han beneficiado muchas mujeres adultas mayores que también estaban en una situación de vulnerabilidad económica.

Hemos anunciado el compromiso de expandir la cobertura de los Cen-Cinai, el mecanismo principal con el que contamos en este momento, para poder apoyar un poco a la mujer en cuanto a la atención de los niños; pero este es un programa que tendrá que fortalecerse y verse acompañado de otros programas complementarios y, por supuesto, lo que engloba toda la política nacional de igualdad y equidad de género, desarrollada por doña Jeannette Carrillo.

Si nos vamos al otro tipo de desafío, al desafío de tipo conceptual, sin lugar a dudas estamos en la necesidad de superar una serie de escenarios; en primer término, debemos superar el escenario según el cual el género se veía como un apéndice de la agenda nacional. Es cierto que no podemos descuidar las luchas a favor de esos bolsones programáticos que les he mencionado, pero tenemos que ir hacia una confluencia entre los temas de género y desarrollo; es decir, un poco la horizontalidad con que se empieza a tratar la problemática y que me parece que nos están dando una gran lección, sobre todo a las mujeres que están dentro del Poder Judicial.


Necesitamos superar un enfoque concentrado exclusivamente en el tema de la agenda de la mujer y promover una visión mucho más inclusiva de la problemática; una visión en donde el hombre se convierte en un aliado esencial desde que es niño por medio de los patrones de culturización, los patrones de socialización, es decir, un enfoque que nos permita sensibilizar a la sociedad a favor de la equidad de género y un enfoque que, además, también asuma la urgente necesidad de la corresponsabilidad en las tareas que tenemos que enfrentar en lo cotidiano todas las personas, es decir, un poco reconocer, con gran madurez, que las luchas que emprendió la mujer, en su momento, en aras de incorporarse a una serie de actividades de tipo productivo y político, entre otras, si bien ha dado enormes réditos en lo que respecta al crecimiento de la mujer como ser humano y también en el enriquecimiento que la sociedad derivó de esa incorporación de la mujer, tenemos ahí una tarea pendiente que es cómo compaginamos esa incorporación de la mujer a esas tareas, con el desarrollo balanceado de los hogares y los niños.

Por supuesto, no pasa por desmontar los logros históricos que hemos conseguido, sino por matricular a los hombres en todo lo que es esa corresponsabilidad en el manejo de las tareas familiares. Finalmente, siempre dentro del enfoque conceptual, me parece que el tema de la calidad del liderazgo es un tema que se impone.

Alguna gente a veces nos dice: Bueno, pero es que a las mujeres nos exigen más que lo que les han exigido a los hombres. Si bien eso es cierto, y yo no tengo la menor duda de que muchas de las que están aquí presentes han sentido lo difícil que se vuelve a veces la tarea de convencer de que sí nosotras también podemos hacer

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las cosas con seriedad y calidad, no podemos utilizar la excusa de que algunos hombres lo hicieron mal para nosotros poder hacerlo mal, porque esa de por sí es una regla que no debe aplicarse en ningún tipo de actividad que nosotros enfrentemos en la vida. La obligación de ejercer un liderazgo con calidad, es una obligación de hombres y de mujeres.

En ese tema, se trata no solo de saber cómo llegamos a donde queremos llegar, sino, sobre todo, para qué queremos llegar, porque si no lo tenemos claro, simplemente terminamos instrumentalizando las políticas, las cuotas, pero no generando el impacto que la gente espera de nosotros, y es que, efectivamente, me parece que no basta con postular la sola presencia de la mujer en las tareas del desarrollo; debemos, de manera cada vez más imperiosa, revisar nuestra capacidad efectiva para generar las transformaciones que queremos generar.

Eso pasa por ver al hombre no como el enemigo, sino como el aliado; no se trata de una guerra de sexos, sino de una causa común que todos tenemos que abrigar de manera conjunta; no se trata, tampoco, de ver a nuestras congéneres como ese ejército de personas disciplinadas que tienen que seguir la línea porque sí. Y déjenme decirles que, a veces, una de las grandes luchas que una enfrenta es por el respeto frente a los mismos colectivos femeninos de posiciones femeninas.

Muchas veces se presume que a la mujer no hay que convencerla, sino que, simplemente, a ciegas tiene que seguir una línea. Y así como hay muchos hombres que son aliados naturales de la causa, tenemos también que entender que las mujeres tienen que elaborar un proceso de cambio y, en ese proceso de cambio, hay


que convencerlas, pero no hay que condenarlas. Y me ha tocado ver históricamente a muchos colectivos femeninos condenando y sacrificando el ejercicio del convencimiento.

Es, además, como les digo, un liderazgo donde el tema de lo ético tiene que jugar un papel central, porque se trata finalmente de la ética del desarrollo; se trata de para qué estamos donde estamos; se trata, en última instancia, de que la mujer asuma cada vez más el papel de conciencia crítica frente a las tareas que tenemos que enfrentar, de una conciencia que procure cada vez humanizar más el concepto de desarrollo y poner al ser humano en el centro de todas nuestras decisiones; se trata, finalmente, de que la política no solamente tenga cara de mujer, sino que tenga también alma de mujer, un alma cálida, un alma que rechace el rencor, un alma que, habiendo aprendido de todo el sufrimiento histórico por el que tuvieron que pasar tantas y tantas generaciones de mujeres, abrigue la equidad como el norte de toda política de desarrollo.

Sandra Cartín Herrera6, moderadora

Me ha correspondido la ardua tarea de resumir los aportes más importantes de las compañeras de la mesa, a quienes agradezco mucho.

Yo no voy a ser fiel a todas las exposiciones, que han sido sumamente ricas, pero sí voy a destacar los elementos más importantes.

6 Coordinadora de Programas de la Fundación Friedrich Ebert.

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Doña Hilda González nos recordó por qué es importante conmemorar el 8 de marzo como una gesta histórica de mujeres que han luchado por los derechos laborales, políticos y sociales, que sirvieron de inspiración y han desencadenado, a lo largo de la historia de la humanidad, en luchas para avanzar en los derechos de las mujeres, teniendo como fundamental los derechos humanos.

Finalmente, yo quiero destacar lo más importante de doña Hilda, y fue el anuncio de la creación de la Oficina Técnica de Género en la Asamblea Legislativa, como apoyo técnico a todas las fracciones políticas, para asegurar la transversalización de género en todos los proyectos y propuestas legislativas.

Doña Jeannette Arias nos habló de la experiencia de la Secretaría Técnica de Género en el Poder Judicial, como una experiencia novedosa y muy importante que se ha dado en el marco de reforma del Poder Judicial, en un convenio con el BID, que también lo está impulsando en toda América Latina; la Secretaría de Género como un órgano encargado de velar por la aplicación de las políticas de género y como un órgano asesor y ejecutor en materia de género que, como parte de eso, la Comisión de Género, integrada por magistrados y magistradas de las cuatro salas constitucionales de la Corte, o sea, un órgano del más alto nivel político en materia de género institucional.

Luego nos habló del marco ideológico de la estrategia, que es el marco de los derechos humanos para avanzar en una democracia inclusiva y participativa, y también mencionó que este marco pone énfasis en lo estructural, concentrándose en áreas estratégicas


primordiales que se van a desarrollar desde el Poder Judicial.

Doña Karla Morales, directora técnica de la Fundación Arias, nos habló de la participación versus representación; hizo una vista histórica de la participación de las mujeres, desde el momento en que no eran consideradas ciudadanas y relegadas a los espacios privados menos valorizados en la sociedad de la época, en el marco de las relaciones de poder.

En su recorrido, nos indicó que han sido necesarios cambios en las leyes para que las mujeres aspiren a la condición de ciudadanas. Ella nos mencionó dos tipos: la condición de ciudadanas que adquirimos hasta los años 50, pero que hoy es necesario la condición de ciudadana práctica; enfatizó en lo que significa la condición de ciudadanía, que implica replantearse los espacios y límites que obstaculizan la participación plena y real de las mujeres en todos los espacios de tomas de decisión, que atraviesa tanto a partidos políticos, instituciones estatales e instituciones sociales.

Asimismo, mencionó algunos obstáculos en la participación real de las mujeres, como son el marco cultural y los valores; la responsabilidad familiar, que tiene que ver con la triple jornada y la atención del cuido, al cual casi todas se han referido como obstáculos para la participación de la mujer; la falta de recursos económicos para participar en campañas políticas; los liderazgos masculinos, a los que la sociedad y la cultura política les da una mayor valorización y reconocimiento; la desinformación, el desconocimiento de los procesos electorales y la falta de conocimiento de cómo se negocia y cómo se establecen alianzas en la política.

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Doña Karla también mencionó algunos desafíos, que me parece muy importante recuperar, que son los cambios en las leyes. Señala que han sido fundamentales, que sin esos cambios no hubiese sido posible avanzar, pero que no son suficientes; es necesario la capacitación política de las mujeres, el manejo del dominio en temas, yo le puse, eso no es de ella, en temas duros, que también doña Laura hizo alusión al final; el intercambio y la retroalimentación de experiencias, las alianzas políticas, las alianzas entre partidos políticos, la sociedad civil y los poderes del Estado, para acordar agendas, así como el relevo generacional para romper ciclos y cambios estructurales empezando desde las nuevas generaciones.

Doña Jeannette Carrillo nos habló de la política de igualdad y equidad de género en sus seis ejes, así como de los objetivos y del plan de acción.

Agradecemos mucho al Inamu, que nos facilitó el material que todas ustedes han tomado, en donde pueden apoyarse para su trabajo. No me voy a referir a la política de equidad e igualdad de género, pero sí enfatizó el compromiso con la participación y la representación política de las mujeres desde la Asamblea Legislativa. También, nos habló de algunas barreras visibles e invisibles que limitan la participación de las mujeres, como la incorporación en lo laboral, el club de la familia, los roles de género, la falta de alternativas, y nos dijo que es necesario fortalecer la construcción política de las mujeres.

La participación de doña Laura Chinchilla nos re-cordó algunos patriarcas históricos, que no voy a repetir los emblemas de esos patriarcas, y de cómo tuvimos que esperar para que se adquiera la condición de igualdad de


ciudadanía; enfatizó de que se trata de generar condicio-nes para todas las personas a fin de alcanzar sus aspira-ciones por encima de raza, religión y sexo.

También indicó algunos avances en la legislación y en la normativa en las diferentes leyes que han sido aprobadas en Costa Rica, las cuales han marcado un avance importante que se refleja, también, en la representación en el Parlamento, que ha sido muy positivo por el efecto cascada que ha tenido, porque no solamente ha impactado a la Asamblea Legislativa, donde en la última década ha tenido un crecimiento en la participación de las mujeres, sino que ha impactado a otro poder de la República, como el Poder Judicial y la Corte Suprema de Justicia, con la propuesta que nos habló doña Jeannette.

También se refirió a algunos avances como la Ley de penalización contra la violencia doméstica, la Ley contra el hostigamiento sexual, y nos indicó algunos desafíos que los separó en desafíos programáticos y en desafíos conceptuales.

En los desafíos programáticos indicó algunos rezagos que tienen que ver con una agenda de desarrollo de país y con algunas subrepresentaciones de las mujeres en el desempeño económico y laboral, en las tasas de desempleo abierto, con respecto a los salarios y a los puestos directivos, donde las mujeres están todavía en desventaja. También, nos habló del rezago social de las mujeres que se encuentran en condición de exclusión económica y social, fundamentalmente en el caso de las mujeres pobres y la mujer migrante.

Con respecto a lo conceptual, nos dijo que es necesario superar algunos escenarios; que el género no

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es un apéndice de una agenda nacional; que el género debe ir articulado a una propuesta de desarrollo; que hay que tomar en cuenta también que el género compete a mujeres y hombres y que debemos empezar a concebir al hombre como un aliado, así como llevar a cabo acciones de sensibilización para que el hombre empiece a participar no solo en la corresponsabilidad económica, sino también en la corresponsabilidad familiar.

Finalmente habló de la calidad del liderazgo. Un liderazgo con calidad para hombres y mujeres, el cual pasa por cuestionarse de dónde llegamos, para dónde vamos, hacia dónde queremos llegar y para qué estamos donde estamos.

Eso implica revisar la capacidad efectiva para alcanzar las metas del desarrollo y desarrollar una conciencia crítica ante el desarrollo, donde el ser humano esté en el centro y la política tenga alma de mujer.

La señora diputada Yalile Esna Williams procede a continuación a cerrar el Foro.

¿POR QUÉ SE HABLA TANTO DEL ASUNTO DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN LAS MUJERES?

Yalile Esna Williams7

Un saludo fraternal para todas y todos los que hoy nos están acompañando, especialmente a las mujeres que vienen de lejos; sé que algunas han venido desde Upala y otros lugares, de verdad que se los agradecemos. Muy contentas de tenerlas aquí.

7 Diputada a la Asamblea Legislativa.


Ya todo se dijo, pero yo quiero aportar dos cositas que han sido mi vivencia muy particular.

En el transcurso de los años he comprendido, y dentro de estos dos años que he estado aquí, que definitivamente a pesar de que existen las cuotas, especialmente en el tema de la participación política, ¿por qué se habla tanto del asunto de la participación política en las mujeres? Por que en la política es donde se toman las decisiones. La política es el vínculo, aunque suene muy feo, es el poder, y entonces es ahí donde los hombres han hecho un cerco impermeable para que nosotras no podamos acercarnos.

Una vez que existe ese cuarenta por ciento, lo que queda más para allá de ese cuarenta por ciento nos va a tocar exclusivamente a nosotras poderlo ganar y se los digo con causa, durante estos dos años que yo he estado aquí.

Definitivamente, el que nosotras tengamos oportunidades es después del cuarenta por ciento; las oportunidades que nosotras podamos tener para poder ir avanzando van a hacer la diferencia y, definitivamente, nosotras -aquí nos encontramos tres diputadas- el apoyo que nosotras, las mujeres, nos podamos dar es vital para poder ir avanzando, porque muy difícilmente los hombres nos van a poder ir dando ese espacio a nosotras, no es que no existan compañeros solidarios con nosotros, pero tiene que ver con todo un asunto de educación, que si no se aprende desde pequeño, que si no se aprende de él la convivencia, pues es muy difícil que uno lo pueda aplicar.

Lo que nosotros soñamos es un mundo de igualdades, y esa igualdad tiene que ser entre hombres

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y mujeres, ¿por qué? Porque nosotras venimos de un padre, tenemos un esposo o compañero y tenemos nuestros hijos, y nosotras queremos para los hombres un mejor vivir, pero también los hombres tienen que saber que nosotras necesitamos un mejor vivir.

Les deseamos a todas, aunque ya pasó pero nunca es tarde, un feliz Día de la Mujer. Definitivamente tanto el despacho de la diputada González Ramírez como el mío, estamos muy complacidos de tenerlas aquí.

Les deseamos a las compañeras asesoras y los asesores de nuestros despachos, que hicieron posible esta actividad, muchísimas gracias a Sandra por esa participación de la Fundación. A todo el personal logístico y al Departamento de Prensa, y a ustedes, mujeres divinas, las esperamos dentro de un año, si Dios nos lo permite.

VOLUMEN 16 No.3 DICIEMBRE 2008 FOROPERMANENTE DE ...

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