Voces en el Fénix. N° 22.

La revista deL PLan Fnix ao 4 nmero 22 marZo 2013

la dignidadde los nadies

La pobreza es un probLema estructuraL en nuestra regin. Los Ltimos aos mostraron una cLara

mejora en La mayora de Los pases Latinoamericanos, pero Lejos estamos todava de aLcanzar La soLucin. eL estado debe ser eL principaL promotor deL avance

y cambio. a continuacin, un repaso por La historia y aLgunas propuestas para eL futuro.

ISS

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prefacio: pobreza, necesidades y derechos: definiciones en disputa a. minujn, a. grondona 06 La cuestin sociaL y La cuestin de La pobreza e. grassi 10 La compLeja trayectoria de Las poLticas sociaLes argentinas L. golbert 18 La nue-va economa poLtica de La pobreza s. lvarez Leguizamn 26 mercado de trabajo y La distribucin deL ingreso L. becca-ria, r. maurizi 36 poLticas LaboraLes y transferencia de in-gresos; estrategias compLementarias? r. corts 44 trans-ferencias estataLes y distribucin personaL deL ingreso en La argentina reciente g. calvi, e. cimillo 52 amrica Latina: ms desiguaLdad, ms pobreza b. Kliksberg 62 La estrategia neoLiberaL y eL gobierno de La pobreza s. murillo 70 impacto de La desiguaLdad intraurbana en La pobLacin infantiL de amrica Latina d. born, e. delamnica, a. minujn 78 saLud y pobreza en La argentina r. mercer 88 buenos aires, una ciu-dad sin techo m. di virgilio, m. rodrguez 98 equidad y desarro-LLo. poLticas para fortaLecer La situacin de Las micro-empresas pobres m bekerman, m. de palomino 106 La economa sociaL y soLidaria ante La pobreza j. coraggio 114

sumarion22marzo2013

staffDIRECTORAbraham L. Gak

COMITE EDITORIALEduardo BasualdoAldo FerrerOscar OszlakFernando Porta

Alejandro RofmanFederico Schuster

COORDINACIN TEMTICAAlberto Minujn

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DISEO EDITORIALAlejandro Santiago

DESARROLLO y DISEO DEL SITIOLeandro M. Rossotti Carlos Pissaco

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Voces en el Fnixes una publicacin del Plan Fnix

ISSN 1853-8819Registro de la propiedad intelectual en trmite.

Los artculos firmados expresan las opiniones de los autores y no reflejan necesariamente la opinin del Plan Fnix ni de la Universidad de Buenos Aires.

Decanoalberto edgardo Barbieri

VicedecanoHumberto Luis Prezvan morlegan

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Secretario AcadmicoJos Luis Franza

Secretario deInvestigacin y Doctoradoeduardo scarano

Secretario de Hacienday AdministracinCsar Humberto albornoz

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Secretario deBienestar EstudiantilFederico saravia

Secretario de Relaciones Acadmicas InternacionalesJuan Carlos v. Briano

Secretario de Graduados y Relaciones InstitucionalesCatalino nez

Director Gral. de la Escuela de Estudios de PosgradoCatalino nez

AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS

ConseJo direCtivo de La FaCULtadde CienCias eConmiCas

Claustro de ProfesorestitULaresHumberto Luis Prezvan morleganmara teresa CasparriJos Luis Giustienrique Luis scalone Leopoldo Halperin WeisburdWalter Fabin CarnotaGerardo Fernando BeltramoPablo Cristobal rota

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prefacio

pobreza, necesidades y derechos definiciones en disputa

poraLberto minujnMatemtico y estadstico con especializacin en demografa y polticas sociales. Profesor en el Programa de posgrado en Asuntos Internacionales de la New School University en Nueva York, USA. Director de la iniciativa Equidad para la Infancia. Miembro del Latin American Observatory (OLA) de la New School University. Miembro del Comit Acadmico de la Maestra en Poltica y Planificacin Social, Universidad Nacional de Cuyo

ana grondonaLicenciada en Sociologa y doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Investigadora del Instituto Gino Germani de la UBA y en el Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini

L a cuestin de la pobreza, desde hace siglos, se teje en una compleja trama que articula dimensiones vinculadas tanto a la produccin

y distribucin de bienes como a las relaciones de poder que recorren el medio social, poltico y econmico. En consecuencia, esta problemtica ha inquietado tanto a la poltica como a las ciencias sociales (incluida la economa), constituyndose en un territorio de disputas en el que resulta imposible ensayar len-guajes neutrales. En sintona con ello, el presente nmero de Voces en el Fnix, dedicado a este tema, nos propone un debate polifnico y plural.

Justamente, respetando esa polifona, esta introduccin busca insinuar la vastedad de un campo de discusiones concep-tuales y metodolgicas, ms que arriesgar definiciones precons-truidas. En este camino, las reflexiones del socilogo Georg Simmel sobre la pobreza y sobre el pobre se presentan como un interesante punto de partida, pues antes que estabilizar y fijar el sentido de esta categora, nos recuerdan que la pobreza involucra una relacin social histricamente variante. Particu-larmente, la que se fundara en la asistencia o, algunos aos ms tarde, en la extensin de la seguridad social. La delimitacin de las poblaciones objetivo de tales intervenciones nunca resulta un ejercicio evidente. Tanto en su definicin como pobreza absoluta, como en la de la pobreza relativa, se ponen en juego comparaciones y clculos que postulan necesidades y umbrales de satisfaccin. Si, tal como sostena Karl Marx, una de las singularidades de la fuerza de trabajo respecto de otras mercan-cas, es que la determinacin de su valor de cambio comporta un factor histrico cultural ligado al conjunto de bienes que definen una canasta bsica, otro tanto ocurre con las poblacio-nes que conforman el ejrcito de reserva, la masa marginal o los excluidos.

El carcter relacional e histrico de los modos en que las so-ciedades han delimitado y delimitan el problema de la pobreza no debiera reducirse, sin embargo, a una lgica puramente relativista, destinada a naufragar en el puro nominalismo. Por el contrario, conviene lidiar ms francamente con la complejidad que entraa preguntarse por las necesidades materiales y sus umbrales, as como por las que implican la participacin e inclu-sin en la sociedad sin discriminacin de ningn tipo o carcter.

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la tomaran como objeto, diversas representaciones del sentido comn, tanto respecto de su definicin como de sus causas, de sus consecuencias y de los modos de enfrentarla. Estas ideas parten de algunos supuestos de los que pueden dar cuenta, pero tambin de otros que les resultan invisibles. La reflexin sobre este punto permite hacer observable el entramado de relaciones de saber y poder que confluyen en la construccin de la pobreza como problema, en la delimitacin de las poblaciones afectadas, as como en el de las soluciones deseables; construcciones que, sin embargo, se presentan como ya dadas y evidentes.

Pues bien, si por una parte la cuestin de la pobreza est ineludiblemente asociada a la demarcacin de necesidades, en cuanto se plantea como objeto de intervencin estatal, esta se reinscribe como un asunto de delimitacin del derecho a satisfacerlas. Ello no sin tensiones, pues el concepto de necesi-dades no resulta siempre congruente con una definicin ms amplia de pobreza como violacin de los derechos humanos y del desarrollo de capacidades.

En cualquier caso, en la modernidad, la problematizacin de la pobreza aparece indisolublemente asociada a la nocin de ciudadana y al imaginario que proclama a todos los hombres li-bres e iguales. La delimitacin de esa igualdad y de los derechos adscriptos a ella ha resultado en un problema poltico central de nuestras sociedades. La circunscripcin de la ciudadana universal al campo de los derechos civiles bien pronto se vera excedida por diversas luchas y movilizaciones que apuntaban a abarcar tambin derechos polticos y sociales. A su turno, la demarcacin de estos ltimos resultara una nueva fuente de disputas polticas alrededor de la definicin concreta de aquello que el Estado deba garantizar (el trabajo?, el bienestar?, el consumo?). Anlogamente, la delimitacin de los diversos sujetos de estos derechos resultara siempre dilemtica, pues en virtud del recurrente problema de la escasez, esta derivara en la construccin de prioridades, a partir de las cuales ciertas nece-sidades resultaran privilegiadas. As, la extensin de la ciudada-na y sus derechos conllevaba y conlleva la espinosa pregunta por sus lmites y, sobre todo, por la jerarquizacin de todos ellos en el (muy probable) caso de que entren en contradiccin.

La pregunta por los alcances de la ciudadana pareca, hasta hace pocos aos, condenada a producir un horizonte de replie-gues y de restricciones. Ello en vistas al avance del denominado Consenso de Washington y de las recetas neoliberales que sealaban al mercado y a la comunidad ms prxima (vgr. la

Si por una parte la cuestin de la pobreza est ineludiblemente asociada a la demarcacin de necesidades, en cuanto se plantea como objeto de intervencin estatal, esta se reinscribe como un asunto de delimitacin del derecho a satisfacerlas.

En efecto, todo ello remite a un aspecto nodal de la naturaleza humana, como condicin que produce su propia vida material, social y ciudadana en sentido amplio. Esta produccin incluye tanto bienes que satisfacen requerimientos inmediatos, como otros que toleran ms mediaciones. Sin embargo, incluso las necesidades ms constitutivas han conocido diferentes modos de satisfaccin y, por ende, de definicin histrica. Lejos de pre-tender disolver esta tensin, parece ms prudente mantenerla abierta, a fin de hacer justicia a aquello que excede las diversas delimitaciones histrico-culturales de las necesidades: nuestra vulnerabilidad constitutiva. Ms all de las fantasas liberales de Robinson Crusoe, no podemos producir aisladamente nuestra vida material; por el contrario, estamos condenados a la inter-dependencia social.

A partir de lo expuesto, se confirma que la pobreza no es tanto una relacin con (la ausencia de) ciertos bienes, como una relacin social, econmica y poltica. Sobre ella desde hace tiempo circulan, aun mucho antes de que las ciencias sociales

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familia y el barrio) como mbitos en los que deba resolverse la reproduccin de la vida material. Por el contrario, desde hace algn tiempo, tanto la regin en general como la Argentina en particular asisten a la reemergencia del Estado, no slo como actor relevante para la asistencia social, sino tambin para la seguridad social, para la conformacin del mercado laboral y, en algunos casos, del mercado a secas. Reaparece el Estado no slo como garante y protector de los derechos econmicos y socia-les, sino como activo promotor del avance y cambio.

El anlisis de estos procesos, presente en muchos de los trabajos de este nmero de Voces en el Fnix, resulta en una reflexin que funciona tambin como advertencia: los modos de gestin de la cuestin social permanecen siempre abiertos a la contingencia histrica y a la rearticulacin estratgica en virtud de las transformaciones en la relaciones de fuerza en diversos campos. En efecto, las definiciones de los derechos incluidos en la ciudadana no estn ya dadas. Por el contrario, entraan

disputas conceptuales y, fundamentalmente, polticas. As, alre-dedor de este objeto (la pobreza) se encuentran y desencuentran diversos actores. Entre ellos, los expertos de las ciencias sociales. Economistas, antroplogos, trabajadores sociales, estadsticos, mdicos, abogados, socilogos, historiadores y analistas del discurso: todos ellos (y muchos otros) han tenido algo que decir sobre el problema que nos convoca. En este nmero especial de la revista, organizado en dos volmenes, encontraremos huellas de estas y de otras voces. En virtud de ello, los distintos artculos nos invitan a pensar en la complejidad de un problema que est signado por disputas.

Ahora bien, la ineludible multidimensionalidad cuanti y cualitativa de la pobreza no supone conceder a la construccin de este problema como un objeto inasible y ubicuo. Si, como hemos indicado al comienzo, la pobreza es ante todo una rela-cin social, esta se inscribe en un entramado de relaciones que reconoce una fundamental: la que articula al capital y al trabajo.

Desde hace algn tiempo, tanto la

regin en general como la Argentina en

particular asisten a la reemergencia del

Estado, no slo como actor relevante para la asistencia social,

sino tambin para la seguridad social, para

la conformacin del mercado laboral y,

en algunos casos, del mercado a secas.

Si por una parte la cuestin de la pobreza

est ineludiblemente asociada a la

demarcacin de necesidades, en cuanto se plantea como objeto

de intervencin estatal, esta se reinscribe

como un asunto de delimitacin del

derecho a satisfacerlas.

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En otro lenguaje conceptual, ensayado por ejemplo por Robert Castel, se sostiene que el problema de la pobreza es uno de los mltiples (y ms acuciantes) sntomas de la cuestin social, esa tensin paradojal que emerge de la contra-diccin entre un imaginario basado en las nociones de igual-dad y libertad, y la sumersin de una parte de la poblacin en condiciones que atentan no slo contra su ciudadana, sino contra (las formas en que socialmente se ha definido) la condicin humana. Si la pobreza es una relacin social, una de sus vinculaciones principales ser con la riqueza.

Los artculos de esta edicin especial de Voces en el Fnix nos invitan a reflexionar sobre diversas facetas del problema, sus causas y sus singularidades. El nmero est organizado en dos volmenes y a partir de cuatro ejes.

Los trabajos reunidos alrededor del primer eje, Sociedad y pobreza, una perspectiva histrica, abordan la delimitacin de este fenmeno como problema fundamental del modo de produccin capitalista en general, pero ms particularmente sobre las singularidades institucionales, polticas y sociales que han caracterizado al caso argentino. As, los trabajos de E. Grassi, L. Golbert y S. lvarez Leguizamn, en el presente volumen, y los de J.L. Moreno, Vommaro y C. Daniel, P. Agui-lar y A. Grondona en el segundo, retoman las memorias que desde hace dos siglos, de un modo superpuesto y muchas veces contradictorio, han construido a la pobreza como objeto de diagnstico e intervencin poltica.

El segundo eje, Diagnstico del presente: distribucin del ingreso: mercado y Estado, propone un estudio de las ma-crovariables estructurales, as como las polticas econmicas y de seguridad social que han incidido en la evolucin recien-te de la pobreza en la Argentina. Tanto en los trabajos de L. Beccaria y R. Maurizio, R. Corts, B. Kliksberg, de E. Cimillo y G. Calvi, en el primer volumen, como en los de M. Novik, H. Palomino, A. Marshall, S. Hintze y C. Danani, E. Roca y J. Lindenboim, en el siguiente, ocupa un lugar destacado la reflexin sobre el mercado laboral, cuyo estudio resulta ineludible al abordar la cuestin de la pobreza.

En el tercer eje, La pobreza como constelacin de pro-blemas sociales, se presenta una pluralidad de problemti-cas asociadas a la de la pobreza y que la sobredeterminan. En

el primer volumen, los trabajos incluidos en este eje corres-ponden a S. Murillo, D. Born, E. Delamnica y A. Minujn, a R. Mercer, a M. Di Virgilio y C. Rodrguez, mientras que en el segundo se incluyen artculos de A. Capuano, V. Llobet y A. Minujn, E. Faur y E. Jelin, G. Kessler y C. Arza. En todos se abordan distintas cuestiones que, al mismo tiempo, son re-sultado de la distribucin desigual de la riqueza y la retroali-mentan. Ciudad, infancia, salud, vivienda, educacin, conforman un heterogneo (y, seguramente, incompleto) listado de temas que permiten describir ms detalladamente el mundo de la pobreza y de las intervenciones estatales sobre ella.

Finalmente, el cuarto eje, Debates actuales y alternati-vas, presenta diversas polmicas en torno a las formas de intervencin sobre la pobreza. En este volumen, el bloque incluye trabajos de J.L. Coraggio as como el de M. Bekerman y M. Palomino. Estos trabajos nos devuelven una interesante fotografa de las alternativas actualmente en discusin, particularmente, en este primer volumen, vinculadas con el mundo de la economa social. Por su lado, en el segundo volumen a partir de los aportes de P. Arcidicono y C. Zibe-cchi, de N. Borghini, C. Bressano y A. Logiudice, as como de J. Martnez Franzoni se debaten las polticas de universali-zacin de la seguridad social, sus alcances y limitaciones.

Esperamos que la multiplicidad de formaciones discipli-nares, de espacios institucionales y de trayectorias profesio-nales de las voces que renen ambos volmenes resulten en una tentadora invitacin para el lector interesado en un problema que nos reclama, siempre, con urgencia.

Sociedad y pobreza una perspectiva histrica

esteLa grassi / Laura goLbert / sonia Lvarez Leguizamn

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La cuestinsociaL y La cuestin de La pobrezauna parte importante de La pobLacin deL pas se mantiene por debajo de Los estndares aceptabLes de vida. mejorar Las reguLaciones, condiciones y seguridades vincuLadas aL empLeo es La cLave para incorporar aL conjunto de La fuerza LaboraL y Lograr La satisfaccin de sus necesidades bsicas.

1 0 > por esteLa grassi

L a pobreza, la dimensin de la pobreza y el im-pacto de las polticas en la pobreza han deve-nido tpicos de los debates polticos y econmi-

cos que se mantienen vigentes, aunque no inalterados, desde los aos 90 al da de hoy. Efectivamente, las condiciones de vida de una parte muy importante de la poblacin del pas (y de la regin) se mantienen debajo de estndares aceptables, tanto si se tienen en cuenta las posibilidades potenciales del desarrollo econmico y tecnolgico para la satisfaccin de necesidades alimentarias, de salud, de vivienda, etc., como si se atiende a las capacidades en materia de produccin de alimentos y amplitud de su territorio.

Qu razones sustantivas pueden justificar hoy da estas desigualdades? Justificacin, ninguna, pero la explicacin del fenmeno se torna difcil, mxime en un pas que tuvo el ms largo perodo de crecimiento de su producto bruto, a tasas elevadas, en un contexto poltico de ampliacin de demandas y de manifestacin de reivindicaciones, bajo un gobierno que se expresa comprometido y alienta y brinda recursos discursivos a la lucha social contra esas condiciones.

Precisamente es en el entramado de la multiplicidad de as-pectos que tejen las relaciones en la sociedad donde es necesa-rio bucear para comprender el fenmeno de la pobreza, que a esta altura ya no puede verse como la sola persistencia de una anomala de arrastre, sino como un rasgo que estructura a la sociedad y requiere, por lo tanto, acciones de esa profundidad. En lo ms inmediato de su composicin, estn los ingresos de los hogares, el trabajo y las protecciones. Pero estos factores se enlazan, a su vez, con prcticas institucionales y modos de vida que se configuraron a lo largo de dcadas de erosin de los vectores que haban cohesionado (no igualado, sino identificado como siendo parte de la nacin) a los distintos grupos de las clases populares. Someramente, vemos a continuacin algunos de estos aspectos.

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La cuestin de la pobreza: el estado de la pobreza en debate Aunque algunos intentos de discutir las mediciones de la pobreza se haban dado con anterioridad, desde 2006, cuando se intervino sin discusin y sin medir las consecuencias la metodologa para relevar la evolucin de los precios, los datos brindados por el INDEC perdieron credibilidad, y la diversidad de ndices producidos por instituciones ms o menos oficia-listas o ms o menos opositoras son francamente diversos e incomparables en muchos casos. No obstante, parece haber un acuerdo en el alrededor del 21% de la poblacin en condicio-nes de pobreza, lo que de por s constituye un indicador de una situacin que exige el mximo esfuerzo para hallar alternativas de polticas que permitan quebrar lo que parece una situacin inercial y estabilizada. Obviamente, saber cuntas son las personas y los hogares que viven bajo la lnea de pobreza es una herramienta indispensable de anlisis y de polticas. Conocer fehacientemente cul es el indicador de esa lnea (el mnimo de ingresos indispensable para no ser pobre) es parte del problema de la pobreza, amn de que hay otro tipo de datos cualitati-vos que contribuyen a comprender la profundidad del mismo. Pero adems, un efecto indirecto grave de esta transgresin institucional es que la diversidad de mediciones da lugar a la banalizacin del debate poltico y especializado sobre el tema, al centrarlo en el valor del ndice antes que en la cuestin social misma. Con esas limitaciones, a continuacin tratamos de cen-trar ah el problema.

La cuestin de la pobreza:una gran transformacin En lo que va del ciclo poltico iniciado en 2003, conducido por los sucesivos gobiernos de N. Kirchner y C. Fernndez los cua-les, al igual que otros gobiernos de la regin, rompieron con las directivas del Consenso de Washington, los indicadores socia-les cambiaron drsticamente respecto del estado de la crisis de 2000-2001 y de su evolucin durante la dcada de los 90, a pesar

por esteLa grassiDoctora de la Universidad de Buenos Aires, rea Antropologa Social. Antroploga; Licenciada en Trabajo Social. Profesora Titular Regular en la Fac. de Ciencias Sociales, UBA. Coordinadora del Grupo de Estudio sobre Polticas Sociales y Condiciones de Trabajo del Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA

Ahora bien, ms all de los ndices, se hace evidente que un ncleo de pauprrimas condiciones de vida se concentra principalmente en torno de las grandes ciudades, donde los alo-jamientos muy precarios testimonian una persistente desigual-dad. En estas localizaciones desprovistas de los recursos de infraestructura necesarios para vivir e incluso para trabajar (transporte, etc.) se concentra la poblacin con los ms bajos ingresos, que se ocupa intermitentemente, est ms expuesta a la inseguridad de todo tipo, tiene ms dificultades para acceder a los servicios de salud, educacin y dems servicios pblicos.

En conjunto, ese es el ncleo de condiciones que parece inmune a las mejoras ocurridas en el mbito del trabajo y a los mecanismos de redistribucin por las polticas sociales que, por cierto, mejoraron la capacidad de consumo de gran parte de las clases trabajadoras. Mejoras que tanto espantan al otro aglome-rado que se benefici con la dinamizacin y el crecimiento econmico de este ciclo, entre otras cosas porque la presencia de nuevos usuarios del espacio urbano (del transporte, las calles, las plazas, etc.) se advierte (y complica) la dinmica de la ciudad.

En sntesis, la consumacin del neoliberalismo fue una socie-dad caracterizada por el deterioro de la convivencia democrti-ca, que se advierte en la calidad de la vida urbana: en esa distri-

La cuestin sociaL y La cuestin de La pobreza > 1 3

de las controversias si se mira el largo plazo. Es que el amplio ciclo histrico de hegemona neoliberal dej una sociedad ms profunda y visiblemente desigual, ms clasista y ms dividida, de la que son expresin limitada los indicadores sociales con los que medimos la pobreza.

Aunque es redundante reiterarlo, vale recordar que 2002 fue el ao ms dramtico, aunque tambin entonces comenz a vislumbrarse el descenso de las tasas de desempleo. Sin em-bargo, an en 2003 polticas de emergencia mediante, como el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, la poblacin que subsista en condiciones de pobreza superaba el 50%. Desde entonces, la economa y el empleo se recuperaron rpidamen-te, pero la disminucin de la pobreza fue ms lenta: todava en el segundo semestre de 2006, 19% de los hogares y 26% de las personas tenan ingresos por debajo de la lnea de pobreza, segn registraba la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de entonces. En lo sucesivo, como ya fue sealado, los datos se dispersan, aunque los informes ms citados por ms confiables son los que elaboran un conjunto de provincias y algunas con-sultoras privadas, en los que se basa ese porcentaje de 21% de personas viviendo en condiciones de pobreza. Como se observa, la disminucin de su incidencia es muy importante y, al mismo tiempo, representa un valor inaceptable.

En lo que va del ciclo poltico iniciado en 2003, conducido por los sucesivos gobiernos de N. Kirchner y C. Fernndez los cuales, al igual que otros gobiernos de la regin, rompieron con las directivas del Consenso de Washington los indicadores sociales cambiaron drsticamente respecto del estado de la crisis de 2000-2001 y de su evolucin durante la dcada de los 90.

bucin desigual en cantidad y calidad de los bienes y servicios pblicos, como en lo que se resume y reclama como problemas de seguridad, es donde debe incluirse tanto la violencia urbana como tambin (y quiz ms alarmante) el miedo desmedido y la desconfianza prejuiciosa a los pobres, a los jvenes y a los in-migrantes. Los reductos de pobreza extrema deben compararse con los reductos de riqueza extrema, todo lo cual configura esa estructura social que no logra alterarse sustantivamente con las polticas laborales y de ingresos y, aun, de ampliacin de las asignaciones de la seguridad social.

La cuestin de la pobreza yla cuestin social: condicionesen el mundo del trabajoCorresponde quedarse en un enfoque de la pobreza como cuestin social ajena a las condiciones del mundo del trabajo? Desde ya, esa fue la estrategia o para evitar cualquier supuesto de racionalismo poltico extremo ese fue el modo de pensar y proceder polticamente del neoliberalismo: se constitua a la pobreza en la nueva cuestin social mientras se desprotega el trabajo y se desprotega tambin a las personas en general sin

advertir que eso alimentaba lo que luego se quera combatir. La pobreza devena en un fenmeno cuasi natural (en una catstro-fe ms all de toda voluntad), a cuyos afectados (los pobres) las instituciones polticas y de buena voluntad deban o podan socorrer.

Pero la cuestin social no debe entenderse como la sola exis-tencia ms o menos indeterminada de pobreza, o de indigencia o de exclusin, sino que comprende el conjunto de circunstan-cias y problemticas que se derivan del modo como se realiza (se organiza, se dispone, se aplica, se usa) el trabajo humano en general (o las capacidades de las personas para producir bienes o servicios) y, por lo tanto, de la valoracin que una sociedad otorga a la persona. La vida de cada uno depende mayormente de qu capacidades se dispone y de cmo hacerlas rendir en un mbito cuyas condiciones no se dominan: el mercado de trabajo (o el mercado en general, cuando la produccin es autnoma). En consecuencia, vivir del trabajo y no morir por l, y tener ingresos razonables para alimentarnos, educarnos, abrigarnos, curarnos si nos enfermamos y tener proteccin cuando estemos viejos o inhabilitados para trabajar, ms an, ser reconocidos como personas de vala y no marginales, intiles o dependien-tes, entre otros gneros o clasificaciones de las personas que se hicieron corrientes, depende de las regulaciones, condiciones y seguridades polticamente adheridas al empleo. Librados al solo azar de hallar un puesto, todos somos vulnerables y potencial-mente pobres: esta es la cuestin.

De modo que hay una trampa en la pobreza como nueva cuestin social. No hay novedad ah, sino en la transformacin del mundo del trabajo y del capitalismo en general, ocurrida a lo largo de los ltimos 30/40 aos y de la que no escap nuestra regin. En el caso de nuestro pas dej, adems, otro remanente hasta ahora irreductible de ms de un tercio de la poblacin activa desempendose en la informalidad. Es decir, trabajando fuera de las regulaciones y sin las protecciones que mal que bien se haban instituido a lo largo del siglo XX, muchas de ellas restituidas por los dos ltimos gobiernos.

Precisamente, en el trabajo y en las regulaciones del empleo se han dado los cambios ms significativos en este ltimo ciclo, a favor de condiciones de trabajo decente (es decir, formal y protegido). Inicialmente, una serie de medidas de poltica labo-ral especficamente dirigidas a preservar los puestos incidieron favorablemente en el nivel de empleo. Adems, el reinicio del crecimiento econmico y la recuperacin de industrias y de las economas regionales favorecieron el descenso sostenido de


dos en la seguridad social y que, por lo tanto, no gozan de sus protecciones, constituye an, como reconocen con buen criterio las autoridades laborales, un problema de proporciones para la poltica laboral. En algunos sectores la informalidad es el modo caracterstico de ocupacin y peridicamente se relevan situa-ciones de extrema explotacin. La confeccin es uno de ellos, donde suelen hallarse talleres clandestinos desde los que se pro-vee incluso a marcas reconocidas. Entre los trabajadores rurales la contratacin informal es la modalidad de trabajo normal. El empleo domstico es otro sector que alimenta la informalidad laboral y afecta principalmente a mujeres. En algunos casos se han dispuesto cambios normativos importantes, como el Nuevo Estatuto del Pen Rural y, al momento de escribir estas notas, est tratndose en el Congreso un nuevo rgimen de contrato de personal domstico. Su importancia fundamental radica en que la ley permite y obliga a la intervencin del Estado, aunque no sea suficiente, en lo inmediato, para modificar prcticas naturalizadas, en las que todos entran y donde puede hallarse un ncleo duro del problema.


la desocupacin, ms intensamente hasta 2007. A lo largo de todo el perodo, el empleo creado ha sido, en mayor proporcin, pleno y formal. As, por ejemplo, en 2010 de cada 10 empleos creados, 8 se registraron segn la informacin oficial, tendencia que indica un sesgo exactamente inverso al de la estrategia de la flexibilizacin de la dcada de 1990.

En la misma direccin, el nivel de los salarios se recuper en general. Por diversos factores (capacidad de negociacin sindi-cal, crecimiento econmico y un programa basado fuertemente en la expansin del consumo interno) se dio un incremento significativo en trminos nominales y tambin en trminos reales, principalmente desde 2008, segn demuestran quienes estudian el mercado de trabajo, aunque sealan tambin se advierte una importante dispersin salarial por sectores que hace presumir diferencias de productividad, de rentabilidad, de capacidad de negociacin y una demanda diferenciada de calificacin de la mano de obra, distante de la oferta.

En el contexto de esta evolucin del empleo y el salario, la existencia de esa poblacin viviendo en condiciones de pobreza se comprende en coincidencia con el empleo no registrado y las actividades de subsistencia por las que sobreviven muchos hogares. Ese piso superior al 30% de los asalariados no registra-

La consumacin del neoliberalismo fue una sociedad caracterizada por el deterioro de la convivencia

democrtica, que se advierte en la calidad de la vida urbana: en esa distribucin desigual en cantidad y

calidad de los bienes y servicios pblicos como en lo que se resume y reclama como problemas de seguridad.

Vivir del trabajo y no morir por l, y tener ingresos razonables para alimentarnos, educarnos, abrigar-nos, curarnos si nos enfermamos y tener proteccin cuando estemos viejos o inhabilitados para trabajar [] depende de las regulaciones, condiciones y seguridades polticamente adheridas al empleo.

En el conjunto de la informalidad ocupacional hay chan-gas espordicas, ocupaciones de subsistencia, desempleo de larga duracin, falta de experiencia en la disciplina del trabajo. Coincide, adems, con trnsitos cortos o intermitentes por la escolarizacin. Los trabajadores del sector logran ingresos considerablemente ms bajos que los asalariados formales, y la irregularidad es elevada. Entradas y salidas, en fin, que son determinantes de las condiciones de vida.

Estas circunstancias son fuente de inseguridad, la que devie-ne en un componente de la organizacin de la vida de quienes transitan largamente aun por generaciones por esas experien-cias. Es decir que, ms all del empleo no registrado, donde pue-den hallarse situaciones de permanencia y estabilidad relativas, las condiciones de pobreza son las propias de ese mundo donde coexiste una economa de subsistencia, la asistencia social privada y pblica y, tambin, redes de delincuencia, que en conjunto permiten vivir a quienes no tienen lugar ni siquiera en el trabajo informal o encuentran en esas redes mejores ofertas a las necesidades y expectativas socialmente generadas.

La AUH incorpor a las protecciones de la seguridad social a nios/as y adolescentes que pertenecen a hogares de traba-jadores de ese sector informal y de subsistencia, con alcances y efectos notables. Igualmente, y principalmente en poblacin urbana de la regin metropolitana, se detectan situaciones de menores con derecho a la misma que no estn siendo incor-porados por razones que tienen que ver con dificultades de los adultos para cumplimentar los requisitos bsicos de documen-tacin, o por informacin distorsionada, entre otras cuestio-nes, que estaran dando cuenta de condiciones de existencia extremadamente desposedas en algunos entornos.

La cuestin social ylas cuestiones poltico-culturalesEsto adelanta otro aspecto de la cuestin social y la pobreza, que se refiere a los procesos de conformacin de los lazos de pertenencia y de reconocimiento mutuo. Lo que llamamos una sociedad (una nacin) es, desde el vamos, una comunidad poltica, en la que la calidad de la participacin de los diferentes grupos (y clases sociales) se manifiesta en sus instituciones, y en la cual, reconocimiento mutuo es la expresin subjetiva de esos lazos. Dicho de otro modo, una sociedad no es slo un mercado (y tampoco el mercado se trata de meros intercambios econmicos, menos an, el mercado de trabajo). Una socie-dad presupone, principalmente, lazos creados y recreados en procesos de significacin e instituidos polticamente (hechos Estado).

La escuela y el trabajo haban sido los recursos sobre los que se mont parte principal de esos lazos: la argentinidad y la pertenencia poltica y de clase, respectivamente. Ambos obligaron (a escolarizar a los hijos y a trabajar; y al Estado, a proveer educacin y asegurar el trabajo) y devinieron derechos, simultneamente (a educarse, y a trabajar). Las largas dcadas de asistencializacin focalizada contribuyeron, como era de esperar, a resquebrajar tanto esos modos de pertenencia como el mutuo reconocimiento.

Las polticas sociales y laborales (y sus instituciones) confor-maron una parte fundamental de las condiciones de pertenen-cia, tanto por hacer ms o menos previsible la vida de trabajo como porque por ellas se diferenci al sujeto de los derechos; es decir, a quienes son trabajadores, de aquellos inhbiles para el trabajo. Para algunos grupos, la reiterada experiencia de vivir sin ser alcanzados por esas instituciones, o ser incorporados como inhbiles, produjo el despojo de los recursos (materiales y simblicos) que son condiciones para manejarse en el funcio-

La persistencia de un piso invulnerable de informalidad laboral y de actividades de subsistencia pone de manifiesto las limitaciones del mercado de trabajo en el capitalismo contemporneo (con estas particularidades en nuestra regin), para incorporar al conjunto de la fuerza laboral en condiciones que permitan la satisfaccin de las necesidades.


ConclusinEn sntesis, si la pobreza es vista como asunto en s misma, solapa el hecho de su determinacin por el trabajo (por las condiciones en el mundo del trabajo). El aumento de la ocu-pacin, de los empleos protegidos (que incluyen seguridad social) y de las remuneraciones tuvo efectos positivos en la reduccin de los niveles de pobreza por ingreso que se haban producido con la crisis de fin de siglo.

Al mismo tiempo, la persistencia de un piso invulnerable de informalidad laboral y de actividades de subsistencia pone de manifiesto las limitaciones del mercado de trabajo en el capitalismo contemporneo (con estas particularidades en nuestra regin) para incorporar al conjunto de la fuerza laboral en condiciones que permitan la satisfaccin de las necesidades. Son esas condiciones del capitalismo contem-porneo las que determinan la estructura de desigualdad actual. La persistencia de la informalidad laboral no slo constituye un importante desafo de la poltica especfica (regulaciones, etc.), sino a la poltica social entendida en general como intervencin en la reproduccin de la vida. Es decir, a la intervencin poltica para asegurar las condiciones y protecciones necesarias, con independencia de la relacin con el mercado.

La poltica social en esa direccin encuentra desafos que son (valga la redundancia) poltico-culturales: en los modos de vida que se configuraron en la larga experiencia con los planes sociales que discriminaron un sujeto pobre, inhbil para el trabajo, diferente al trabajador con derechos; en las interpretaciones y sentidos que adquieren las prestaciones de los servicios y la seguridad social en la prctica y la interac-cin cotidiana, y en la crtica ideolgica y la desvalorizacin y discriminacin de tales prestaciones cuando se instituyen con pretensin de universalidad. Es decir, en los procesos cul-turales donde se enrazan las representaciones de persona, congneres, compatriotas, como iguales; o de otros diferen-tes, peligrosos, intiles, ajenos. La discriminacin, el temor y el prejuicio revierten como rasgos de la pobreza, pero tam-bin son condiciones de empobrecimiento de la vida social.

Todos esos aspectos conforman la cuestin social, que se re-presenta en el capitalismo contemporneo.

namiento de las instituciones, disponer de los derechos que formalmente se instauran, etc. Eso puede explicar, en parte, esos obstculos que obstruyen para algunos el acceso a la AUH antes indicado. Disponer de los derechos no significa solamente acceder a un servicio, a una asignacin, etc., sino que se trata tambin del sentido que estos adquieren, parte del cual se reproduce en la interaccin cotidiana en las instituciones encargadas de su prestacin y por sus agentes. El ejemplo de esta asignacin de la seguridad social viene a cuento nuevamente cuando es vivida por los destinatarios como otro plan social ms, como cuando es presentada como el subsidio en el lenguaje de los agentes del Estado (que se hace lenguaje estatal). Pero no es el nico ejemplo: la vida en las instituciones de servicios est plagada de situa-ciones en las que los derechos se desvirtan como favores, o por el maltrato y la desconsideracin, la calidad desigual, la burocratizacin innecesaria, por citar algunas de las tantas situaciones que expresan y reproducen la desigualdad (y las condiciones de pobreza).

Otro nivel fundamental de este aspecto de la cuestin social y la pobreza tiene que ver con que aquella erosin del sentido y los modos de pertenencia reactiv la ideologa que alimenta los embates de deslegitimacin a los que son sometidas las polticas de ampliacin de derechos sociales. Embates que comprenden la crtica ideolgica al sujeto de los derechos y prestaciones (jubilados con aportes incomple-tos y trabajadores informales que reciben la AUH, principal-mente) puesta de manifiesto en los procesos y acontecimien-tos poltico-culturales e instalada en una parte importante del sentido comn de la sociedad.


1 8 > por Laura goLbert

una mirada aL desarroLLo de Las poLticas sociaLes en nuestro pas, desde Los orgenes como nacin hasta eL inicio deL presente sigLo. avances y retrocesos en Los procesos de incLusin y proteccin sociaL. qu tenemos? qu faLta por hacer?

La compLeja trayectoria de Las poLticas sociaLes argentinas

A l poco de decretarse la independencia del pas, Bernardino Rivadavia decidi la creacin de una institucin revolucionaria para su

poca: la Sociedad de Beneficencia. Rompiendo con el pasado colonial, su fundador decidi que fuera el Estado y no la Iglesia el que se ocupara de la atencin a los pobres. Esta no fue la nica novedad. Su administracin qued en manos de mujeres que deban encargarse, adems de otras obligaciones, de la educacin de las nias cualquiera fuera su extraccin social en una ciudad como la de Buenos Aires que, hasta ese momento, no contaba con escuelas para ellas.

A fines del siglo XIX la Argentina se inserta en el mercado mundial como exportadora de productos agropecuarios. Adems de promover obras de infraestructura y estimular la inversin en el sector agropecuario, el Estado argentino de-cidi impulsar una serie de acciones orientadas a fomentar la inmigracin. Es as como hacia fines de dicho siglo importantes contingentes de hombres y mujeres llegaron desde Europa atra-dos por la convocatoria de un gobierno que intentaba poblar el extenso territorio nacional. Sin embargo, muchos de esos migrantes no pudieron trasladarse al campo y se establecieron en las ciudades, fundamentalmente en aquellas situadas en el litoral del pas. El Censo de Poblacin realizado en 1914 registra que ms de la mitad de la poblacin viva en ciudades.

En este proceso de urbanizacin el Estado jug un rol pre-ponderante en la provisin de bienes y servicios sociales a los habitantes de las nuevas urbes. En 1884 la promulgacin de la ley 1420 instituy la obligatoriedad de la enseanza primaria en todo el territorio nacional. Unos aos ms tarde, con la ley Lainez (1905), el Poder Ejecutivo qued facultado para instalar escuelas en todo el pas. Combatir el analfabetismo (el censo de 1869 registraba que el 78% de la poblacin era analfabeta) y pro-mover la enseanza del idioma castellano de manera de lograr una integracin plena de los migrantes, fueron las metas que se


propusieron los distintos gobiernos de esos aos. Desde el punto de vista de los migrantes, contar con un activo clave como el manejo del idioma les permiti, sin duda, una mejor ubicacin en el mercado laboral.

El crecimiento urbano y el desarrollo de las industrias traje-ron aparejado un aumento en los conflictos laborales y sociales. La oferta de vivienda result ms que insatisfactoria para el inusitado aumento de la poblacin que se concentr en las ciudades ms importantes del pas. A los reclamos por las malas condiciones laborales se sumaron, entonces, las manifestacio-nes por viviendas dignas. Los trabajadores, organizados en sindi-catos muchos de los cuales respondan a la corriente anar-quista inspirada en las ideas de Bakunin no dudaron en utilizar la huelga como un instrumento para hacer valer sus demandas. Pese a que los resultados no fueron en general favorables y que el gobierno aplic severas medidas de disuasin que llegaron hasta la expulsin del pas para los trabajadores, los dirigentes persistieron en recurrir a esta herramienta.

Los primeros aos del siglo XX marcan un cambio en el rumbo de las polticas sociales. Reconociendo que la represin no era una metodologa eficiente para mantener el orden social frente a los cada vez ms violentos reclamos de los trabajadores, la elite gobernante present una serie de propuestas legislativas para mejorar las condiciones laborales que cont con el apoyo de diputados y senadores de distinta extraccin poltica.

Esta legislacin, que contemplaba medidas como el descanso dominical, horario de trabajos reducidos para mujeres y nios, atencin especial para las trabajadoras que estuvieran embara-zadas y sus futuros hijos, as como un seguro ante accidentes de trabajo, se cumpli principalmente en la ciudad de Buenos Aires y en unas pocas ciudades del interior del pas. En otras, se mantuvieron condiciones laborales aberrantes como las que padecan, por ejemplo, los obreros de La Forestal. Las diferencias regionales no fueron las nicas: ciertos grupos de trabajadores

por Laura goLbertLicenciada en Sociologa (UBA), Investigadora Titular y Directora Ejecutiva del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad)

Los treinta no son, por lo tanto, slo la dcada infame en la que el fraude y la proscripcin estn a la orden del da. Es una dcada de construccin de nuevos escenarios, en donde el sin-dicato y el Estado adoptan nuevos roles, y los enfrentamientos comienzan a resolverse por medio de la negociacin. Son estos cambios los que posibilitan las polticas que aos ms tarde el peronismo va a poner en marcha.

El gobierno peronista representa otro hito en la historia de las polticas sociales. Adems de los aumentos salariales otorgados durante este perodo, se tomaron tambin otras medidas que incidieron positivamente sobre el ingreso de los trabajadores. A aquellos que se encontraban en relacin de dependencia les fue otorgado un sueldo anual complementario, as como vacaciones pagas y la extensin del rgimen de indemnizacin por despido y por invalidez, con excepcin del servicio domstico. Algunos sectores comenzaron a percibir, por medio de los convenios co- lectivos, asignaciones familiares. Se instituyeron dos nuevas cajas previsionales: para el personal de comercio y para la industria. En 1948 por la ley 13.478 se otorgaron pensiones no contributivas a los mayores de 60 aos que no estuvieran am-

La compLeja trayectoria de Las poLticas sociaLes argentinas > 2 1

En un mundo convulsionado por el crack financiero de 1929, que puso en duda los basamentos sobre los que se fundaba hasta ese momento la economa, la elite gobernante en la Argentina se vio obligada a probar nuevas estrategias econmicas.

Las circunstancias polticas y econmicas por las que el pas transit desde el derrocamiento del general Pern hasta el golpe de Estado de 1976 acentuaron las caractersticas que marcaron los orgenes del sistema de proteccin social: privilegios para algunos y fragmentacin en la oferta de servicios sociales.

gozaban de una situacin de privilegio al recibir, tanto de algunas reparticiones estatales como de empresarios privados, beneficios extras no contemplados en la legislacin general.

En el caso de los servicios de salud, al mismo tiempo que los inmigrantes iban construyendo sus propias mutualidades, la oferta estatal, as como de las sociedades de beneficencia, se multiplic. Este entramado institucional fragmentado, salpicado de situaciones de privilegio del que participaron tanto el Estado como empresarios, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, dej en el sistema de proteccin social huellas que se man-tienen hasta el presente.

En un mundo convulsionado por el crack financiero de 1929, que puso en duda los basamentos sobre los que se fundaba hasta ese momento la economa, la elite gobernante en la Ar-gentina se vio obligada a probar nuevas estrategias econmicas. Ponerlas en marcha exigi una activa participacin del Estado en la esfera econmica. La creacin de la Confederacin General del Trabajo (CGT), que unific a los distintos gremios, es una seal del cambio en otro de los actores clave del campo de las polticas sociales: el sindicato.

parados por algn esquema jubilatorio y no contaran con me-dios suficientes de subsistencia. Las mismas fueron financiadas con fondos de la Lotera Nacional. Para hacer frente al siempre acuciante problema de la vivienda se congelaron los alquileres y se construyeron nuevas unidades. Sin embargo, las villas miseria que comenzaron a instalarse en los aos treinta, seguirn cre-ciendo. Y lo harn de manera inexorable hasta el presente.

Adems de ampliar la cobertura de la proteccin social al conjunto de los trabajadores y sumar nuevos beneficios a los ya existentes, la novedad de estos aos fue el sentido que se les imprimi a las polticas sociales. Ahora se habla del derecho de los trabajadores a la proteccin social, derechos sociales que la Fundacin Eva Pern hizo extensivo a los nios y ancianos.

La frondosa literatura existente sobre el peronismo nos habla en algunos casos de manera elogiosa y en otros en forma crti-ca de la actividad desarrollada por la Fundacin. Pero todos sealan el particular estilo que Eva Pern eligi para su gestin. Los fondos recaudados (provenientes de aportes obreros, de

subsidios empresarios y del Tesoro Nacional) eran repartidos a los beneficiarios por la propia primera dama. Mientras que la manera elegida por las damas de caridad para asistir a los ms pobres buscaba acentuar las diferencias sociales, la esposa del presidente al personalizar la ayuda intentaba acortar, al menos simblicamente, las distancias sociales.

El turismo social que inaugura el gobierno peronista marca otra notable diferencia con las polticas sociales administradas anteriormente. Hasta ese momento las polticas pblicas se caracterizaron por proteger a los trabajadores frente a determi-nados riesgos o a asistirlos en la satisfaccin de necesidades bsicas. Con la promocin del turismo social el gobierno peronista apunt a mejorar la calidad de vida y los niveles de bienestar de los trabajadores y sus familias.

Las circunstancias polticas y econmicas por las que el pas transit desde el derrocamiento del general Pern hasta el golpe de Estado de 1976 acentuaron las caractersticas que marcaron los orgenes del sistema de proteccin social: privilegios para algunos y fragmentacin en la oferta de servicios sociales. Los ms perjudicados fueron los sectores de menores ingresos no incorporados de manera permanente al mercado formal de trabajo, que no contaban con apoyo sindical ni, por los muchos golpes militares, con partidos polticos que los representasen. As, la causa de los pobres, una vez disuelta la Fundacin Eva Pern, quedo fuera de la agenda gubernamental.

Pero si las dificultades para consolidar un sistema democrti-co resultaron demasiado grandes para la suerte de los sectores ms vulnerables, los sindicatos aprovecharon esta situacin en favor de los trabajadores. Su dirigencia asumi la defensa de sus intereses convirtindose en el interlocutor obligado para los go-biernos, fueran civiles o militares. El Cordobazo, junto con otras protestas sociales que se dieron simultneamente en distintas regiones del pas, tuvo una importancia decisiva en el desarrollo de los acontecimientos polticos de esos aos y result clave para entender el comportamiento del gobierno en el campo de las polticas sociales.

La normalizacin de la CGT, la convocatoria a convenciones colectivas, la renegociacin de los salarios con aumentos de hasta el 20%, la sancin de la ley 18.610 de obras sociales que estableca la obligatoriedad de los aportes patronales y de los trabajadores y otorgaba a los sindicatos el poder de adminis-trar esos fondos a travs de las obras sociales, la creacin del

La suspensin de la actividad gremial, la

anulacin del derecho de huelga, el despojo del

reconocimiento legal a la CGT, la represin a los dirigentes, a los

delegados de fbrica y los representantes sociales fueron las medidas que

acompaaron la poltica econmica.


las contribuciones patronales a la seguridad social, las que fueron sustituidas por impuestos, en especial los indirectos como el IVA, de carcter regresivo.

Las consecuencias de esta poltica no podan ser otras que una economa en retroceso, el incremento de la pobreza y un dramtico aumento de las tasas de desempleo. En este escena-rio, las expectativas puestas en los beneficios que la restaura-cin de la democracia acarreara en la mejora de las condiciones de vida de los sectores populares de la Argentina, eran enormes. Expectativas que por razones ajenas a las intenciones del gobierno electo en 1983 fueron slo parcialmente satisfechas: la crtica situacin econmica y social dej al gobierno democrti-co con escasos grados de libertad.

Pese a estas limitaciones, el gobierno tomo una serie de me-didas. Una de ellas fue la implementacin del Programa Alimen-tario Nacional (PAN). Adems de proveer alimentos el programa incorporaba otros objetivos como educacin para la salud, con-trol de crecimiento y desarrollo, compras comunitarias, huertas, saneamiento bsico y agua potable. Hubo tambin una mejora sustantiva en los niveles de los ingresos, especialmente a travs de incrementos de sumas fijas para los asalariados, que aunque permiti una recuperacin significativa de los sueldos no alcan-z los valores en trminos reales logrados en el ao 1974.


Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados (ms conocido como PAMI) y el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) pueden ser interpretadas como medidas tendientes a reducir la tensin social y romper su aislamiento poltico.

El ao 1976 abre un nuevo captulo en la historia de las polticas sociales. El 24 de marzo se produce el golpe militar que destituy a la presidenta Isabel Martnez de Pern instalando la dictadura ms violenta de que tenga memoria la sociedad argentina. El ministro de Economa, Dr. Jos Alfredo Martnez de Hoz, impuls la instalacin de un modelo econmico de carcter neoliberal. La idea central de esta corriente de pensa-miento es que el mercado, actuando sin restricciones, no es slo el mecanismo de asignacin de recursos econmicos ms eficiente sino tambin el disciplinador social por excelencia.

La suspensin de la actividad gremial, la anulacin del derecho de huelga, el despojo del reconocimiento legal a la CGT, la represin a los dirigentes, a los delegados de fbrica y los representantes sociales fueron las medidas que acompaaron la poltica econmica. Adems de bajar dramticamente el salario real, que entre marzo y abril de 1976 se derrumb en un 60%, con el objetivo de bajar an ms el costo laboral se eliminaron

Si bien se repusieron las contribuciones patronales que haban sido eliminadas por el ministro Martnez de Hoz, esta medida no alcanz para generar los recursos suficientes que permitieran satisfacer las demandas de los jubilados. La prdida del valor adquisitivo de sus ingresos durante la dictadura por el achatamiento de los haberes previsionales que llev a que cer-ca del 80% de los jubilados cobraran el haber mnimo, provoc la protesta de los mismos y muchos de ellos optaron por enta-blar juicio a las Cajas, demandndoles el cumplimiento del nivel de haberes establecido por ley. Ante el reconocimiento del Poder Judicial de la legitimidad de este reclamo la multiplicacin de los juicios oblig al Poder Ejecutivo a decretar, en octubre de 1986, al sistema previsional en estado de emergencia. Esta situacin profundiz la litigiosidad del sistema y gener una fuerte acu-mulacin de deuda para con los jubilados y pensionados.

Desencadenada en 1989 la hiperinflacin, la situacin poltica se hizo insostenible y la conflictividad social creca da a da. En esas circunstancias el Dr. Alfonsn decidi adelantar la entrega del gobierno nacional al nuevo presidente electo unos meses antes, el Dr. Carlos Sal Menem, quien encabezaba la frmula justicialista.

Fue la repeticin de episodios inflacionarios lo que decidi al nuevo gobierno a poner en marcha un modelo econmico con fuerte control monetario para combatir la inflacin. Con este propsito se estableci que el valor del peso argentino fuera igual al dlar estadounidense. Estas medidas fueron acompaadas por otras que respondan al llamado Consenso de Washington: apertura irrestricta de la economa a la competen-cia externa, privatizacin de las empresas y servicios pbli-cos, desregulacin del mercado de trabajo, incorporacin de modalidades de contratacin flexibles (denominados contratos basura), rebaja en un 50% de las cargas patronales y reduccin o casi eliminacin de la negociacin colectiva por rama o sector como mecanismo de acuerdos salariales entre empresarios y trabajadores.

A principios de los aos noventa se completa la descen-tralizacin de los servicios pblicos con la transferencia a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires de veinte hospitales y algunas instituciones especializadas. La equidad entre las dis-tintas jurisdicciones provinciales de la cobertura pblica no fue un criterio a la hora de asignar los recursos nacionales: las pro-vincias con mayores porcentajes de poblacin con NBI o menor producto geogrfico no recibieron una mayor proporcin de recursos del gobierno central. De ah que la dispersin del gasto per cpita en salud entre las distintas provincias se acrecent.

Pese a que esta poltica econmica y laboral agudiz el proceso de pauperizacin y expulsin del mercado de trabajo, la respuesta gubernamental se limit a poner en marcha un sin-nmero de programas focalizados, de corta duracin y limitada cobertura. El resultado fue un drstico cambio en el mapa social de la Argentina. Mientras que las dcadas de los cuarenta y los cincuenta se caracterizaron por la incorporacin como traba-jadores y ciudadanos de importantes sectores de poblacin con el consiguiente crecimiento de la clase media, en la Argentina de fines del siglo XX predomin la exclusin laboral y social y la pobreza urbana.

La crisis desatada en los comienzos del milenio aumenta an ms la desocupacin, la pobreza y la marginalidad. En este escenario el gobierno encabezado por el Dr. Duhalde impuls la puesta en marcha de un programa de transferencia de ingresos condicionados destinado a jefes y jefas de hogares desocupados en medio de un ambiente poltico convulsionado. En menos de dos meses de implementacin el programa, que otorgaba 150


Mientras que las dcadas de los cuarenta y los cincuenta se caracterizaron por la incorporacin como trabajadores y ciudadanos de importantes sectores de poblacin con el consiguiente crecimiento de la clase media, en la Argentina de fines del siglo XX predomin la exclusin laboral y socialy la pobreza urbana.

sistema pblico, el objetivo del programa es la provisin gra-tuita de medicamentos ambulatorios en Centros de Atencin Primaria de la Salud (CAPS). Aos ms tarde, en diciembre de 2010, el Consejo Federal de Educacin puso en marcha las polticas de inclusin digital educativa, marco legal para la implementacin del programa Conectar Igualdad, iniciativa que busca reducir las brechas digitales, educativas y sociales en toda la extensin de nuestro pas.

Para concluir nos interesa sealar algunas cuestiones problemticas que hoy enfrenta la Argentina. En primer lugar, el tema del empleo: son muchos los que an no lograron acceder al mercado formal de trabajo y la posibili-dad de su inclusin en el corto plazo es incierta. En segundo lugar, la cuestin demogrfica: el envejecimiento de la poblacin, proceso inexorable que est ocurriendo en el pas desde hace ya algunas dcadas, as como el creciente aumen-to de los hogares monoparentales con jefatura femenina, son temas que ao a ao van adquiriendo prioridad en la agenda pblica. En tercer lugar: la persistencia de desigualdades sociales como consecuencia del desempleo, la precarizacin laboral y los bajos ingresos que an hoy afectan a un grupo importante de poblacin, es otro de los desafos a enfrentar. En cuarto lugar: las desigualdades regionales que se observan a lo largo y a lo ancho del pas en reas clave para el bienestar de la poblacin, como salud, vivienda y educacin.


pesos por familia, cubri a ms de dos millones de personas.A poco de asumir como presidente de la Nacin, Nstor

Kirchner propuso una moratoria para que aquellas personas que haban quedado fuera del sistema de seguridad social pudieran acceder al beneficio previsional. La ley 25.994 per-miti que ms de 2 millones de personas mayores de 60 en el caso de las mujeres y de ms 65 aos en el de los hombres ac-cedieran a la jubilacin mnima pagando una cuota mnima durante cinco aos y aumentando as la tasa de cobertura del sistema a casi el 90% de la poblacin mayor de 60 aos.

La ley 26.425, aprobada durante el mandato de Cristina Fernndez de Kirchner, elimin el sistema de capitalizacin e instituy nuevamente como sistema nico de seguridad social el pblico de reparto, denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), basado en la solidaridad, tanto intergeneracional como intrageneracional. La eliminacin del sistema de capitalizacin le permiti al Estado argentino recomponer los recursos pblicos y recuperar los ahorros de los trabajadores para contribuir, entre otros aspectos, a la conformacin de un Fondo de Garanta del Sistema. En octubre del mismo ao se sanciona la ley 26.417 de Movi-lidad de las Prestaciones del Rgimen Previsional Pblico, que instituy un sistema y una frmula de actualizacin de las prestaciones para elevar los haberes dos veces por ao (marzo y septiembre) de forma automtica.

En octubre del 2009 el gobierno tom una decisin clave para el sistema de proteccin social. El decreto 1.602 del mes de octubre instituy la Asignacin Universal por Hijo (AUH). El decreto, que introduce modificaciones a la ley 24.714 de Asignaciones Familiares, lo encuadra dentro de los derechos de la seguridad social: la asistencia a los nios ya no depende de la buena voluntad de los gobiernos ni de los recursos disponibles. Esta medida tendiente a corregir inequidades surgidas de un mercado de trabajo que pese a las mejoras en materia de empleo de los ltimos aos todava mantiene ciertos rasgos de precariedad y exclusin permiti, en una primera etapa, cubrir a cerca de 3,5 millones de nios y ado-lescentes y a ms de 1,8 millones de hogares.

Los avances en el campo de la seguridad social no fueron los nicos. Sealaremos otros dos por considerarlos los ms destacables. En el 2002 se pone en marcha el Programa Re-mediar. Destinado a la poblacin sin otra cobertura que la del

En octubre del 2009 el gobierno tom una decisin clave para el sistema de proteccin

social. El decreto 1.602 del mes de octubre instituy la

Asignacin Universal por Hijo (AUH).

2 6 > por sonia Lvarez Leguizamn

La nuevaeconoma poLtica de La pobreza: diagnstico y asistenciaen un mundo cada vez ms desiguaL, poLarizado y donde La condicin de ciudadana se restringe a unos pocos, La respuesta neoLiberaL es neutraLizar eL confLicto sociaL y Lograr La gobernabiLidad. as, Los pobres se vueLven cuLpabLes de su propia situacin empujndoLos a La autogestin de La creciente pobreza.

E l diagnstico y asistencia a la pobreza, en es-tos ltimos aos, conforma lo que podramos denominar una Nueva Economa Poltica de

la Pobreza (NEPP), un nuevo saber hacer para gobernar, como dira Foucault, a grupos meticulosamente focalizados: los ms pobres de entre los pobres. Esta perspectiva combina ideas neo-liberales, la concepcin de pobreza de Amartya Sen, la idea de capital social aplicada al desarrollo y la de activos de los pobres fuertemente intervinculadas

Su objetivo no es atacar las causas o los procesos que produ-cen y reproducen la pobreza, sino slo neutralizar el conflicto social producido por el llamado ajuste estructural y lograr la gobernabilidad. Categora analtica de este saber hacer vincu-lada con medidas o transformaciones que permitan asegurar so-cialmente que las reformas neoliberales se realicen. Siendo que el modelo neoliberal produjo un mundo cada vez ms desigual e inhumano, paradojalmente este saber hacer forma parte del discurso llamado de Desarrollo Humano (DH). A este nuevo estilo de gobierno sobre los pobres a nivel local y supranacional lo he denominado focopoltica.


Un poco de historiaEn su construccin progresiva tuvieron un rol fundamental las llamadas Agencias Internacionales de Desarrollo (AID), como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se fue confor-mando por un conjunto entrelazado de diagnsticos, represen-taciones y categoras discusivas (terico/prcticas) que fueron refundndose y adquiriendo consenso entre estas agencias y los espacios gubernamentales de la mayora de los pases latino-americanos que llevaron a cabo estas reformas. La influencia de las AID, sin embargo, no es unilineal, se expresa localmente de diversas maneras y se llev a cabo, con acuerdos y apoyos locales, incluidas organizaciones de trabajadores y representantes legislativos de partidos populares, en forma diferen-ciada segn los pases.

Se podra decir que este discurso nace a partir del llamado Consenso de Washington, a comienzo de los aos 90, aunque viene de una tradicin ms antigua promovida por el BM que resaltaba durante la gestin de McNamara en 1973 la impor-tancia de las polticas de ataque o de guerra contra la pobreza (a los fines de este artculo las denominaremos con las siglas de Polticas de Ataque a la Pobreza PAP), como una funcin casi misional que asume el BM para legitimar y naturalizar las refor-mas neoliberales que se constituye en un discurso de verdad.

La aplicacin de las recetas neoliberales tuvo como conse-cuencia el debilitamiento, la reduccin y, en algunos casos, la destruccin de las formas anteriores de obtencin de recursos como el trabajo, la tierra y el acceso a servicios o bienes pro-vistos por medio de polticas sociales, entre otros. La llamada reforma del Estado produjo un debilitamiento de los ya dbiles Estados de bienestar como consecuencia de una creciente desgubernamentalizacin de la intervencin y proteccin social, prdida de derechos sociales, traslado de la responsabilidad del bien comn a la genricamente llamada sociedad civil, pero por sobre todo a los propios pobres por medio de focopolticas asistenciales. A nivel de polticas sociales adems se tradujo en el debilitamiento, privatizacin o desfinanciamiento de los sistemas de seguro (jubilaciones, asistencia mdica vinculada con la condicin de trabajador, seguros del trabajo, etc.) y de las polticas universales como salud y educacin pblicas, as como una ampliacin del sector asistencial. Todo ello permiti desligar los derechos sociales de los polticos, profundizando los procesos de debilitamiento de la ciudadana social asociada a derechos de acceso y a ciertas garantas sociales bsicas.

porsonia Lvarez LeguizamnTrabajadora Social, Master en Sociologa del Desarrollo y Doctora en Antropologa Social, docente investigadora del rea de Antropologa Urbana, Pobreza y Desarrollo Humano en la Facultad de Humanidades de la Universidad Nacional de Salta

adquirir nuevas habilidades, promoviendo la tradicin del workfare de Estados Unidos, es decir, subsidios transitorios para incentivar la incorporacin en el mercado de trabajo con disciplinamiento y contraprestacin, como el denominado Seguro de Capacitacin y Empleo creado en el 2004 o el actual Programa Argentina Trabaja.

Finalmente, remarcaba la importancia en la manutencin del capital humano, entendiendo que es el nico capital posedo por los hogares pobres, para que se mantengan en buena salud para continuar sus actividades normales y tambin sus hijos, que representan la mayor inversin para el futuro de los ingresos familiares. Este ser el fundamento de los programas que se denominarn ms tarde programas focalizados de Transferencia Condicionada (PTC) como el Jefes y Jefas de Hogar Desocupa-dos en la Argentina. Estas categoras prcticas, como la de pro-ductividad y activos de los pobres, microemprendedores, capaci-tacin, capital humano, formaran parte en grados diversos de los dispositivos asistenciales promovidos durante esta etapa.

Pero la NEPP no se constituye slo a partir de las PAP, va acompaada de otras macro y micropolticas que las podemos encontrar sintetizadas en el llamado Consenso de Washington (1989), donde su redactor Williamson afirma que el gasto se

La nueva economa poLtica de La pobreza: diagnstico y asistencia > 2 9

Al comienzo de las reformas, las AID crean que el cre-cimiento que se esperaba de las mismas ira resolviendo la pobreza por el juego de la mano invisible del mercado y el mito del rebalse. En esos aos, el BM organiz un seminario relacio-nado con la evaluacin de los programas dirigidos a la pobreza durante el ajuste estructural, asumiendo que era necesario reducir el impacto del ajuste inducido sobre los pobres. En el documento de 1988 que sintetiza sus resultados se condensa casi todo el sistema conceptual de la NEPP y sus dispositivos posteriores. All se afirma la necesidad de introducir y desarro-llar programas focalizados (targetted programs) que se carac-terizan por tener poblaciones objetivo. El reconocimiento de la necesidad de promover estos programas aparece junto al imperativo de detectar y medir aquellos que realmente necesitan la ayuda, elemento fundamental de las intervenciones asisten-ciales, lo que se denomina en la tradicin del lenguaje tcnico la prueba de la pobreza real. Se plantean alternativas para llevar a cabo la focalizacin. Una sera destinar a todas las personas con un ingreso por debajo de cierto nivel definido como la lnea de pobreza, lo faltante para alcanzar a esa lnea. El otro extremo sera proveer a todas las personas de la sociedad con un ingreso bsico equivalente al de la lnea de pobreza. Algunas de estas ltimas propuestas que no eran nuevas sern luego materializa-das con matices en diferentes pases, una vez producida la infor-macin estadstica pormenorizada, como el caso del programa denominado Asignacin Universal por Hijo en la Argentina. Finalmente, la opcin encontrada sera incrementar los ingresos primarios de los pobres, entendiendo por ello los ingresos au-togenerados por medio de la produccin de bienes y servicios o el autoempleo. La primera de las propuestas para lograrlo era incrementar el acceso de los pobres a activos productivos, como lneas de crditos dirigidas especficamente a ellos, sobre todo los que generan autoempleo en el sector informal y campesino. Un claro ejemplo es el Programa Social Agropecuario en nuestro pas, que busc aumentar los retornos de los activos producidos por los mismos campesinos pobres para incrementar tanto su productividad como el acceso a los mercados.

Como veremos ms adelante, la nocin prctica de activos tangibles e intangibles se traduce en la promocin de la autoex-plotacin del pobre a partir de la potenciacin de sus mnimos y desgastados recursos para realizar diversos trabajos, algunos a nivel territorial como el caso del Programa FOPAR.

En segundo trmino el informe propona la creacin de oportunidades de empleo, por medio de capacitacin para

debe orientar de reas polticamente sensibles como la admi-nistracin, defensa, subsidios y elefantes blancos, que normal-mente reciben ms fondos de los que su rendimiento econmico justifica hacia otras reas, tales como la atencin primaria de la salud, la enseanza elemental o la infraestructura. Esto es lo que se denominar ms adelante los paquetes bsicos de protec-cin social con un enfoque de lo mnimo elemental (atencin primaria de la salud, educacin primaria, saneamiento bsico), lo que he denominado como polticas minimistas en otro trabajo y que se traduce en la decisin de que un grupo cada vez ms mayoritario de personas slo deben tener una vida de mnimos en la lnea entre la vida y la muerte o entre el bienestar y la pre-cariedad, entre la educacin elemental y la educacin supe-rior, entre la nutricin bsica y la nutricin sana.

El citado consenso promova lo que se denomina el forta-lecimiento institucional que implica la puesta en marcha de programas sociales dirigidos a los estratos ms pobres. Adems los neoinstitucionalistas agregarn el credo de la desregulacin de los mercados y el crecimiento como nica manera de resolver la pobreza. Surge entonces la cuestin de cmo gestionar estos programas, dado el diagnstico de ineficiencia estatal propio del neoliberalismo y del neoinstitucionalismo.

Los Estados latinoamericanos experimentaron entonces profundas transformaciones derivadas de la aplicacin de estas polticas que adquiran cada vez ms consenso entre gobernantes, acadmicos y funcionarios polticos. Las polticas pblicas, y en especial las polticas sociales, experimentaron reorientaciones, emergiendo nuevas formas de gestin de la creciente pobreza a travs de las denominadas polticas de desarrollo social, denominacin que incluye especficamente las PAP. En ese marco, el DH que lo incluye irrumpe a comienzos de los noventa como una nueva tematizacin y problematizacin vinculada fuertemente al gobierno de la pobreza y a la neutrali-zacin de los conflictos sociales, junto a la constatacin de que el crecimiento y el progreso son poco humanos, a pesar de la retrica que los coloca en el cenit de la civilizacin. Estas polticas constituyen una suerte de nuevo humanitarismo neo-filantrpico. Posicin ideolgica que si bien deplora y lamenta la pobreza y la indigencia, no se cuestiona la justicia del sistema de desigualdad en su conjunto, ni los mecanismos que la provocan. Tanto porque no pone en cuestin los mecanismos bsicos que producen la pobreza, como porque promueve polticas sociales y econmicas que aumentan la desigualdad social y mantienen a una mayora creciente de pobres en los mnimos biolgicos.


En torno a la idea de focalizacinEn la tecnologa de la focalizacin que forma parte del Discurso del DH y de la NEPP reaparece la categora de los pobres vlidos, aquellos sujetos merecedores de la escasa intervencin estatal. Es el producto de mediciones estadsticas agregadas, que per-miten establecer entre otros: indicadores de necesidades bsicas insatisfechas (NBI), con los cuales se podr elaborar un mapa que indique los territorios donde se aplicarn las polticas. Ya no es necesario un trato personalizado, como lo suponan los informes sociales o los certificados de pobreza, los indicado-res socio-estadsticos sustituyen esos mtodos de prueba de la pobreza real anteriores, aunque suman nuevas nominaciones como la de pobre estructural.

Al comienzo de las reformas, las AID crean que el crecimiento que se esperaba de las mismas ira resolviendo la pobreza por el juego de la mano invisible del mercado y el mito del rebalse.

Corrientes terico-ideolgicasy categoras prcticasLa NEPP combina ideas neoliberales, aportes de Amartya Sen y de otros autores que tienen en comn un diagnstico de la pobreza que la ve como una cuestin individual y no social.1. El movimiento neoliberal se inspir por las ideas de econo-mistas como Friedrich von Hayek en Austria y Milton y Rose Friedman de la escuela monetarista de Chicago. Sus ataques al Estado de Bienestar keynesiano fueron recurrentes pero recin cobraron popularidad a partir de los 70. Promovan la privati-zacin, la descentralizacin, el establecimiento de un mercado libre de intervenciones, regulaciones o protecciones estatales y la eliminacin de tarifas aduaneras para permitir la libre circulacin de bienes, servicios y capital a escala mundial. Estos autores promueven un Estado que se ocupe slo de la seguridad, una mnima participacin en cuestiones sociales y regulacin comercial, lo que se traduce en desregulacin de las relaciones econmicas, sociales y del trabajo, aunque regulan otras para permitir la libre circulacin y la acumulacin creciente del capital. Plantean la descentralizacin de todas las actividades sociales, privatizacin de los servicios sociales en general y valoracin de las solidaridades locales (neofilantrpicas). Tambin esbozan la posibilidad de instrumentar sistemas de ingresos mnimos para aquellos que no se pueden beneficiar del mercado y valorizan las redes, las asociaciones intermedias y la energa local como forma bsica del vnculo social y de atencin a los ms desfavorecidos. De all se explica la impor-tancia que tendr en esta NEPP la llamada genricamente sociedad civil como actor fundamental en las PAP. Para Milton y Rose Friedman la responsabilidad de atender cuestiones de los ms desfavorecidos es considerada moral e individual o familiar. En este sentido se puede decir que el discurso neolibe-


Otra tecnologa de intervencin sobre los ya identificados como pobres focaliza en las personas y/o familias a partir de diversos criterios de elegibilidad que ponen el foco en un gama muy variada de carencias que el discurso denomina atributos de vulnerabilidad (ej.: jefes de hogar desocupados, estar en edad activa y no conseguir trabajo, vivir en una vivienda considerada precaria, familias con algn nio desnutrido, madres embaraza-das, etc.). Se produce as un saber basado en la diferenciacin pormenorizada y disciplinara del territorio y de las personas, segn diversos criterios que expresan gamas de necesidades, carencias o estados de vulnerabilidad considerados siempre transitorios, que los hace ser objeto/sujeto de gobierno a travs de programas que requieren de los beneficiarios mostrar o pro-bar dichos atributos.

Surge as lo que he llamado focopoltica como nuevo arte de gobierno, siguiendo y dialogando con Foucault, como una nueva habilidad y un conjunto de reglas para ahorrar recursos en el gobierno de los pobres, diferente a la biopoltica, con una lgica utilitaria donde ya no es la poblacin ni la vida til de los trabajadores el fin ltimo de gobierno. No tiene como objeto al trabajo sino el no trabajo la desocupacin o el empleo pre-cario, la vulnerabilidad, la pobreza extrema. Espulga curiosa y morbosamente en los llamados insatisfactores o en atributos de vulnerabilidad. En este sentido ha dejado de ser una tecnologa disciplinaria del trabajo y ha pasado a ser una tecnologa dis-ciplinaria de las poblaciones pobres, con una relacin precaria o nula con el trabajo o bajo condiciones de superexplotacin. Es una vigilancia de la comunidad local y de ciertos sujetos focos que constituyen grupos o individuos extremadamente pobres llamados tambin ahora pobres estructurales. Por ello la focopoltica no se dirige a la poblacin como la biopoltica, valora como objetos de saber y de control a la comunidad donde habita el pobre merecedor; representado como una mquina (un capital o un activo) que autogesta su propia subsistencia a niveles mnimos o a travs de sus ingresos primarios.

Las polticas sociales para los pobres promovidas por los neoliberales

desgubernamentalizan entonces la proteccin social y se basan en un

humanitarismo miserabilista elitista y propio de las sociedades estamentales.

ral promueve intervenciones pre-sociales. Proponen que los notables objetivos sociales o la compasin por los ms desfavorecidos sean encarados por formas de actividad benfica particular. Por ello se oponen a los impuestos redis-tributivos que quitan al rico para dar a los pobres y proponen un modelo donde la ayuda a los ms desfavorecidos sea volun-taria por medio de la beneficencia y filantropa, eliminando la educacin pblica. Las polticas sociales para los pobres promovidas por los neoliberales desgubernamentalizan entonces la proteccin social y se basan en un humanitarismo miserabilista elitista y propio de las sociedades estamentales.

Otra lnea neoliberal, aunque de sustento neokeynesiano, es la que inventa el capital humano (KH) que luego se aplica a la NEPP. Este es un trmino y un saber particular neoliberal, segn Foucault, para designar a un hipottico factor de produccin dependiente no slo de la cantidad, sino tambin de la calidad del grado de formacin y productividad de las personas invo-lucradas en un proceso productivo. El trabajador se convierte en un capital-idoneidad y los ingresos se entienden como el producto o el rendimiento de este, de manera que es el propio trabajador quien aparece como una empresa para s mismo. A pesar de haber nacido asociado con el trabajador, en la NEPP se aplica al pobre, el que puede ser un desocupado o un no traba-jador. Cmo se produce este artilugio? Pues subsumiendo sus escasas fuerzas fsicas o posesiones en capital o activo (aunque

parezca paradojal), lo que se traduce en la superexplotacin de sus bienes o fuerzas psicofsicas ya desgastados.

El diseo de las programas de transferencias condicionadas a una contraprestacin (PTC), como el caso de los programas Trabajar, Jefes y Jefas de Hogar Desocupados o Familias para la Inclusin en la Argentina, son la objetivacin de la idea nocin de KH, dado que la NEPP cree que la pobreza se debe a cuestiones individuales y familiares y se hereda debido al circulo vicioso de la pobreza por falta de educacin y capaci-tacin. Por ello se afirma que para romper ese crculo hay que invertir en KH a largo plazo (para los hijos de los pobres) y de esa manera cortar la transmisin intergeneracional de la pobreza, o podramos decir, de ciertas ineptitudes: discapacidades, falta de habilidades, de entrenamiento, de capacitacin, que se cree en esta NEPP tienen los pobres. Se trata de programas que otorgan subsidios al desempleado, al que tiene hijos menores o trabaja de manera informal y es pobre, a travs de una serie de tecnologas disciplinatorias y de controles para acceder a educacin y salud bsica, partiendo del prejuicio tutelar de que los pobres tienen valores no proclives a educarse ni a cuidar de su salud ni a su prole. En este dispositivo se renuevan viejas representaciones de tipo civilizatorias y neocoloniales que explican las causas de su pobreza en la falta de educacin o de capacidades para realizar las mejores opciones o de comporta-mientos considerados amorales.


La modernidad capitalista apela a las formas medievales o decimonnicas de atencin a la pobreza, propia de socie-dades estamentales aunque metamor-

foseadas con un barniz eficientista, aplicando en su gestin saberes de una

especializada demografa focalizada en la deteccin del pobre merecedor.

ms que trabajo y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestin, buenas ideas que hay que considerarlas.

Adems de lo sealado, Sen hace una importante contribu-cin a la comprensin de la pobreza en dos sentidos. Por un lado demuestra, dialogando con los neomalthusianos, que el ham-bre no se produce slo por falta de bienes sino por carencia de titularidades de acceso y, dialogando con la visin subjetiva de la pobreza de los neoliberales, demuestra que es posible la fijacin de necesidades bsicas mnimas. Elemento fundamental que se promover en las PAP y descubrimiento copernicano de la NEPP que recin a finales del siglo XX reconoce que se puede diferen-ciar la pobreza absoluta o indigencia objetiva y fsicamente.3. Podramos decir que desde una mirada neoinstitucionalista, Robert D. Putman subsume los viejos conceptos de las ciencias sociales de redes de reciprocidad o estrategias familiares de vida en Amrica latina o de capital social, en Bourdieu, a la lgica econmica a partir de medir el valor de estas relaciones en la economa, considerndolas como motor del desarrollo. Aplicado a la NEPP, este enfoque promueve la participacin a travs de redes de reciprocidad no mercantil de los propios pobres para enfrentarla y a la llamada sociedad civil. Esta visin tambin se entrelaza con la idea neoliberal de potenciar las relaciones comunitarias y filantrpicas y con la importancia de las llamadas asociaciones intermedias para enfrentar cuestiones de tipo social. Estas nociones se sintetizan en el anglicismo del empoderamiento (empowerment) local vinculado con las suge-rencias que realizan Berger y Neuhaus en Estados Unidos sobre cmo realizar la gestin de los recursos humanos. Proponen potenciar al ciudadano, sacarle todo lo que pueda producir con recursos propios o autogenerados a partir de las diversas formas asociativas como las asociaciones intermedias, idea que se asemeja a la de productividad de los pobres desarrollada por el peruano neoliberal De Soto.4. Los activos, otra nocin prctica fundamental de la NEPP que proviene de la economa neoclsica, entendindose por tal a las acciones, bonos, inmuebles, monedas. Pero la idea de activos aplicada a la PAP da un paso ms al vincular el capital humano y el social a esta nocin. Caroline Moser, en un estudio propiciado por el BM, incorpora la categora de capital social como activo de los hogares sobre la base de los aportes de Sen y otros. Su estudio pretende contribuir al debate acerca de las estrategias de reduccin de la pobreza a un nivel local sustentable que refuerza las soluciones inventivas de las propias personas, ms que sustituirlas, bloquearlas o no tenerlas en cuenta. Moser caracteriza a los activos de los individuos pobres de la ciudad en trminos de cinco abordajes de la vulnerabilidad: activos tangibles como el capital humano y laboral, activos menos productivos como la vivienda y activos intangibles ms invisibles


2. En el caso de Amartya Sen, quien proviene de cierto pensa-miento de la economa de bienestar, la pobreza no es slo falta de ingresos o recursos materiales sino privacin de libertad, lo que impide que las personas puedan vivir de la forma en que desean, junto a carencia de capacidades que seran la tasa de transformacin de bienes y servicios, la que cambia segn las personas. Para Sen, las formas de salir de la pobreza se localizan en el individuo, en su capacidad, habilidad o destreza para metabolizar los bienes con los que puede contar, no as en la dinmica social que produce la desigualdad. Su visin de la pobreza como falta de libertades (algo as como oportunidades), en un mundo donde la concentracin de recursos es cada vez mayor, tambin coloca en el individuo esa imposibilidad de ejercerla y no en las condiciones sociales que las restringen. El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/1 para atacar la pobreza del BM reconoce que est fuertemente influenciado por esta concepcin. Parte de una definicin de pobreza que tiene en cuenta tanto los bajos niveles de ingresos y consumo como los bajos niveles de logros en educacin, salud, estado nutricional, de poder y la vulnerabilidad. Por un lado, los pobres son vistos como carentes de capacidad para triunfar en el mercado y tambin para convertir sus escasos bienes en posibilidades de sobrevivencia, pero por otro, se apuesta a su inteligencia para autogestionar los programas a ellos dirigidos. Dice un estudio del BM de Uphoff que los beneficiarios tienen

tales como las relaciones domsticas y el capital social. En este marco discursivo, todo lo poco que poseen los ms pobres de entre los pobres se convierte en capital (social o humano) o en activo, subsumindose en la lgica econmica. Sus viviendas precarias y sin servicios bsicos mnimos se trasmutan en patrimonio, sus conocimientos en capital humano, sus relaciones de amistad y confianza mutua en capital social o en activos intangibles. La idea de activos tangibles aplicada a las focopolticas se refera a las viviendas, al terreno, para lo que se propona la llamada economa popular segn documentos del PNUD.

Como he demostrado en otros trabajos, el capital social, entendido como redes recprocas de intercambio no mercan-til o tambin, en la jerga de la NEPP, fue trasladado al campo de la economa para generar activos, en este entramado de relaciones en el que prima la escasez, lo que ha producido un proceso de subsuncin o funcionalizacin de lgicas no mer-cantiles al mbito de la economa, proceso similar al de la subsuncin de las escasas fuerzas de los pobres para mejorar su productividad o su KH. Este dispositivo se traduce en di-versos tipos de programas. Ejemplos pueden ser los territoria-lizados basados en redes de autogestin de la pobreza como la provisin de infraestructura barrial con trabajo gratuito, como lo fue el FOPAR o el Manos a la Obra en nuestro pas.

Comentarios finalesPara finalizar, es interesante destacar que del anlisis de la NEPP surge visiblemente que la modernidad capitalista apela a las formas medievales o decimonnicas de atencin a la pobreza, propia de sociedades estamentales aunque metamorfoseadas con un barniz eficientista, aplicando en su gestin saberes de una especializada demografa focalizada en la deteccin del pobre merecedor. El lenguaje tcnico o la compasin

Voces en el Fénix. N° 22.

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