Valor y funcin de la Jurisprudencia enel Derecho AdministrativoRicardo Mena GuerraValor y funcin de la Jurisprudencia en el Derecho AdministrativoEspecial Referencia al Rgimen Jurdico SalvadoreoProhibidalareproduccintotaloparcialdeestaobrasinautorizacindelautor. Todos los derechos reservados y debidamente protegidos en el Registro de la Propiedad Intelectual, departamento de Derechos de Autor, alN 360-2010.La proteccin de esta obraestambinanielinternacional,enirtuddelosConeniosratiFcadosporLl Salvador en materia de Derecho de Autor.El mrito que se le otorgue a este trabajo es para Dios Todopoderoso.Expreso mi especial gratitudamis amigos yDirectores de Tesis Doctoral,los profesores, Juan Amens lamo,Sandra Camacho Clavijo y Ana Yesenia Granillo de Tobar.UNA PUBLICACIN DE:Lsta publicacin ue Fnanciada por el Gobierno de los Lstados Unidos de Amrica a tras de su Agencia para el Desarrollo Internacional ,USAID, en el marco del Programa de USAID para el lortalecimiento de laJusticiaLaboralparaCAl1A-DR.LostextosdeestapublicacinSonresponsabilidaddesusautoresy no representan los puntos de ista de USAID, ni del Gobierno de los Lstados Unidos de Amrica.AGENCIADELOSESTADOSUNIDOSPARAELDESARROLLOINTERNACIONAL, USAID/EL SALVADOR.Carl Derrick, Director en Funciones USAID/El SalvadorWilliam Elderbaum, Subdirector en Funciones USAID/El SalvadorRosamara Colorado, Gerente de Programas Laborales RegionalesPrimera EdicinAGENCIADELOSESTADOSUNIDOSPARAELDESARROLLOINTERNACIONAL, USAID/EL SALVADOR2011Autor Ricardo A. Mena GuerraEquipo de EdicinMorena I. Serpas Saz de GarcaCarlos Enrique Garca SerpasEdicin al cuidado deCsar Solanilla Chavarro, Director del Programa para el Fortalecimiento de la Justicia Laboral para CAFTA-DRRommel Sandoval, Subdirector del Programa para el Fortalecimiento de la Justicia Laboral para CAFTA-DRCorreccin de EstiloMorena I. Serpas Saz de GarcaImpresin1alleres GraFcos UCA1,000 ejemplares1odos los derechos reserados USAID,Programa de USAID para el lortalecimiento de la Justicia Laboral para CAl1A-DR, Ll Salador, Guatemala, londuras, Nicaragua, Costa Rica y Repblica Dominicana.Repblica de Ll Salador, San Salador, Septiembre de 2011ISBN: 978-99923-956-1-5 lragmentos de los textos pueden reproducirse citando la uente.LareproduccintotaloparcialdeestelibrodebeserautorizadapreiamenteporUSAID.Distribucin gratuita. Las opiniones expresadas por los autores no renejan, necesariamente, los puntos de ista de USAID. El contenido de esta obra, incluyendo la presentacin, no constituye, necesariamente, la opinin de la Agencia para el Desarrollo de los Lstados Unidos de Amrica ,USAID,`. Ll autor ha autorizado sus derechos al Programa de USAID para el lortalecimiento de la Justicia Laboral para CAl1A-DR y a USAID para que se pueda reproduciry distribuir entre los beneFciarios del Programa a ttulo gratuito o al costo de la misma.PRESENTACINUNA VINCULACIN CON LA JUS1ICIA LABORALLlProgramadelaAgenciadelosLstadosUnidosparaelDesarrolloInternacional, ,USAID,paraellortalecimientodelaJusticiaLaboralparaCAl1A-DR,publicaen estaocasinlaTesisDoctoral,ValoryFuncindelaJurisprudenciaenelDerecho Administrativo,delautorRicardoAntonioMenaGuerra,reconocidoexpertodel Derecho Administrativo en El Salvador.Una de las razones para publicar esta importante obra es la expansin de los princi-piosyreglasdelDerechoAdministratioenlauncinpblica,loquehaproocadoel nacimiento y la especializacin de un Derecho Laboral de la misma. Ellohasurgido,nosloporlaampliacindelosserviciosquelaadministracin pblicaorecealosciudadanos,sinotambinalarealidadqueimperaenlospasesde la regin en donde el Estado, en cualquiera de sus dimensiones como ente centralizado, descentralizado, gobierno local etc., se ha conertido en el gran empleador`. Incluso, en algunas regiones rurales de nuestros pases elEstado o el Municipio aparecen como los nicos empleadores ormales`.LaconstruccindelDerechoLaboraldelauncinpblicatieneelementosexcep-cionalesquelodiferenciandelDerechoLaboralquerigelasrelacionesentreelcapital privado y el trabajador, pero al que se le aplican los mismos principios y garantas. ElDerechoAdministrativomodernoylascarrerasadministrativasdelfuncionario pblico, sin duda, se en sujetas a las decisiones de los tribunales administratios y de la jurisdiccincontenciosoadministrativa,oensucaso,porsuespecialidad,delajurisdic-cinlaboralosocialquetengacompetenciamaterialparaconocerdelascontroversias entrelosentesestatales,ensucarcterdeempleadorylosempleadosofuncionarios pblicos sujetos a dichos regmenes. Esasqueantelasnuevasrealidades,elDerechoLaboral,engeneral,yenelcaso especFcodelosregmenesdelauncinpblica,seaconstruyendoatrasdelas decisiones judiciales.LxistendierenciasquesepuedenidentiFcarentreambosordenamientosjurdicos, entreellasestanelaccesopblicoalosregmenesdecarrera,lossistemasdebaremo para los ascensos u otros movimientos, el rgimen disciplinario, el rgimen de seguridad socialylagarantadelaestabilidadlaboralqueevitaquelosempleadosyfuncionarios pblicosdecarreraquedenalosaienesdeloscambiospolticosodegobiernoy queobligaalaproesionalizacindelaadministracinpblica.Lsdecir,laestabilidad laboralesunderechoconstitucionalprotegibleenlostribunalescompetentes.Noesun derecho sujeto a plazo, como si fuera un contrato civil.EstassonlasgrandesdiscusionesquelaSaladeloConstitucional,laSaladelo Contencioso-AdministrativoylaSaladeloCivilhanestadomanteniendoensusdeci-siones,yque,enalgunasocasiones,nosehaprotegidodebidamentealostrabajadores del sector pblico. De all la importancia de discutir sobre el precedente y las lneas juris-prudenciales, no slo por las Salas, sino para que los tribunales de la jurisdiccin laboral ordinaria, las cmaras de segunda instancia de lo laboral, y los tribunales administrativos decarrerapuedanlogrargarantizarunaproteccinconstitucionalmenteconFguradaa los trabajadores estatales.Otradelasrazonesparaladiulgacindeestatesisdoctoral,eselcompromisodel Programa con la transparencia judicial y con el desarrollo de las capacidades de investiga-cin de los operadores jurdicos. Uno de los grandes esuerzos que se ha lideradoha sido laconstruccindelneasjurisprudenciales,comomtododeanlisisparalosestudiosos del Derecho y como mtodo de seguimiento de las decisiones judiciales. Estetrabajo,sibienestenfocadoalDerechoAdministrativogeneral,ofreceuna importantevisinsobreelvalordelajurisprudenciaadministrativayelprecedentead-ministratio que puede replicarse al Derecho Laboral de la uncin pblica.El autor destaca no slo el Derecho salvadoreo, sino que, con atinada maestra, teje lastcnicasutilizadasporotrosordenamientosjurdicoscomoelespaol,costarricense o argentino, incluso delinea el modelo de Case Law estadounidense. Rommell I. Sandoval SubdirectorPrograma de USAID para el lortalecimiento de la Justicia Laboral para CAl1A-DRCON1LNIDOABREVIATURAS UTILIZADAS .......................................................................................................... 19PRLOGO POR EL DOCTOR JUAN AMENS LAMO .................................................................. 21PRLOGO POR LA DOCTORA SANDRA CAMACHO CLAVIJO .................................................... 25CAPTULO I ........................................................................................................................................... 29La Jurisprudencia en general y en el Derecho Administrativo ................................................................ 291. Situacin actual de la Justicia Administrativa en El Salvador ............................................................. 302. Concepciones y defnicion de la Jurisprudencia en el Derecho Administrativo .................................. 322.1. La Jurisprudencia: El trmino ..................................................................................................... 332.2. Concepto de Jurisprudencia: Requisitos...................................................................................... 353. La Jurisprudencia en el Derecho Administrativo ................................................................................. 373.1. Concepto de Jurisprudencia en el Derecho Administrativo ........................................................ 373.2. El Precedente Administrativo y la Jurisprudencia ....................................................................... 383.2.1. El Precedente Administrativo ................................................................................................ 383.2.2. El Precedente Administrativo y la doctrina de los actos propios .......................................... 413.2.3. El Precedente Administrativo en el ordenamiento jurdico espaol ...................................... 423.2.4. El Precedente Administrativo en El Salvador ....................................................................... 443.2.5. Precedente Administrativo y Jurisprudencia: Diferencias ..................................................... 453.3. La singularidad de la Jurisprudencia en el Derecho Administrativo ........................................... 463.4. El Derecho Administrativo: un Derecho Continental construido con matices del Case Law ..... 50CAPTULO II .......................................................................................................................................... 55El fundamento del valor de la Jurisprudencia .......................................................................................... 554. FUNDAMENTO DE LA JURISPRUDENCIA ................................................................................... 564.1 Fuerza vinculante de la Jurisprudencia ........................................................................................ 564.1.1. Una aproximacin al valor de la Jurisprudencia en los diferentes sistemas jurdicos ........... 564.1.2. Una aproximacin al sistema jurdico salvadoreo ............................................................... 594.2. Fundamento de la jurisprudencia en la Constitucin .................................................................. 604.3. Fundamento de la Lurisprudencia en la Ley: La doctrina legal .................................................. 634.3.1 Origen y concepto de la doctrina legal ................................................................................... 644.3.2. Concepto de doctrina legal en el ordenamiento salvadoreo: dimensin casacional y extracasacional .............................................................................................................................. 674.3.3. Doctrina Legal de las autoridades administrativas ................................................................ 684.3.4. Debate de constitucionalidad de la doctrina legal ................................................................. 694.4. El fundamento de la jurisprudencia en la Jurisprudencia ............................................................ 725. DEBATE DOCTRINAL SOBRE LA VINCULATORIEDAD DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................ 755.1. Posturas que niegan la obligatoriedad jurdica de la jurisprudencia administrativa ................... 765.2. Argumentos a favor de la obligatoriedad jurdica de la Jurisprudencia Administrativa ............. 795.2.1. La jurisprudencia y su fuerza persuasiva ............................................................................... 795.2.2. La jurisprudencia representa un precedente para casos nuevos ............................................ 805.2.3. Fuerza creadora de la Jurisprudencia..................................................................................... 805.2.4. Adaptabilidad de la Jurisprudencia al cambio ....................................................................... 815.2.5. La Jurisprudencia como medio de solucin equitativo ......................................................... 825.2.6. La Jurisprudencia resuelve el problema de las lagunas de la ley .......................................... 835.2.7. La calidad de la doctrina jurisprudencial ............................................................................... 845.2.8. La Jurisprudencia: oportunidad de produccin de derecho nuevo ........................................ 845.3. Sobre la necesidad de la vinculatoriedad de la Jurisprudencia Administrativa ........................... 85CAPTULO III ......................................................................................................................................... 89Sobre los principios que sostienen la Jurisprudencia Administrativa: igualdad y seguridad jurdica ..... 896. PRINCIPIOS BSICOS DEL ORDENAMIENTO: IGUALDAD Y SEGURIDAD JURDICA ...... 906.1. El rol de la jurisprudencia administrativa frente a la seguridad jurdica ..................................... 906.2. La seguridad jurdica y la jurisprudencia .................................................................................... 926.3. La igualdad y la jurisprudencia ................................................................................................... 946.4. Requisitos para la concurrencia del principio de igualdad en la aplicacin de la ley ................. 987. TCNICAS JURISPRUDENCIALES QUE GARANTIZAN LA UNIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ............................................................................................................................. 1007.1. El rol del recurso de casacin en el contencioso administrativo ............................................... 1007.2. El amparo y su funcin de unidad en el ordenamiento administrativo ..................................... 1027.3. El efecto del centralismo en el contencioso administrativo ...................................................... 1037.4. Sentencias representativas del contencioso administrativo ....................................................... 103A) Referente a la potestad sancionatoria ....................................................................................... 104B) Sobre la competencia administrativa de entes reguladores ...................................................... 105C) Sobre las nulidades de pleno derecho ....................................................................................... 105D) Sobre la reserva de ley y las infracciones administrativas ....................................................... 105E) Restriccin a la medida cautelar de la suspensin del acto administrativo .............................. 106F) La legitimacin activa en los derechos e intereses difusos ....................................................... 1067.5. Determinacin de los conceptos jurdicos indeterminados en las sentencias ........................... 1078. LA EFICACIA DE LA JURISPRUDENCIA .................................................................................... 1088.1. DiIerentes dimensiones de la efcacia de una sentencia ............................................................ 1088.2. Efcacia cronologica de la jurisprudencia: caracter retroactivo y prospectivo del cambio de criterio jurisprudencial ................................................................................................................ 1099. LA PUBLICIDAD DE LAS SENTENCIAS ..................................................................................... 1119.1. La publicidad del Derecho ........................................................................................................ 1119.2. La publicidad del proceso judicial............................................................................................. 1139.3. La publicidad de las sentencias: objetivo y regulacin ............................................................. 1149.3.1. Finalidad de la publicidad de las sentencias ........................................................................ 1149.3.2. La publicidad de las sentencias y la regulacin salvadorea............................................... 115CAPTULO IV ....................................................................................................................................... 119Uso del precedente jurisprudencial en El Salvador ............................................................................... 11910. REQUISITOS PARA LA UTILIZACIN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL .............. 12010.1. Coincidencia de supuestos Iacticos ......................................................................................... 12110.2. Alteridad de los sujetos............................................................................................................ 12210.3. Idoneidad del rgano que emite el precedente ........................................................................ 12210.4. Reiteracin de los criterios sentados como precedente ........................................................... 12411. REGLA PARA INTERPRETAR LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS DELPRECEDENTE: RATIO DECIDENDI Y OBITER DICTUM.............................................................. 12511.1. El valor de la ratio decidendi en el uso del precedente jurisprudencial .................................. 12711.1.1. Sobre las tesis textualista y realista de la construccin de la ratio decidendi .................... 12811.2. El valor de los obiter dicta en el uso del precedente jurisprudencial ...................................... 12911.3. El precedente jurisprudencial como elemento de motivacin de la sentencia ........................ 13112. PRECEDENTE HORIZONTAL Y VERTICAL .............................................................................. 13412.1. Precedente horizontal o autoprecedente .................................................................................. 13512.1.1. Modifcacion del precedente horizontal ............................................................................ 13512.2. Precedente vertical .................................................................................................................. 13612.2.1. Modifcacion en el precedente vertical .............................................................................. 13713. EXCEPCIN A LA UTILIZACIN DEL PRECEDENTE: LOS CASOS ANORMALES ........... 13914. FORMAS DE UTILIZACIN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL ................................ 14014.1. Analoga estricta ...................................................................................................................... 14014.2. Analoga permisiva .................................................................................................................. 14114.3. Conceptos referenciales ........................................................................................................... 14214.4. La jurisprudencia como autoridad retrica .............................................................................. 14415. LAS MODIFICACIONES A LOS PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES ............................ 14415.1. El criterio jurisprudencial no es una decisin ptrea ............................................................... 14515.2. Razones de modifcacion de criterio jurisprudencial .............................................................. 14615.3. ApocriIas modifcaciones a los criterios jurisprudenciales ..................................................... 15115.4. Presupuesto para que opere un cambio de criterio: Deber de argumentacin en loscambios jurisprudenciales ....................................................................................................... 15416. LA APLICACIN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL SEGN LA COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS .......................................................................... 15517. LA OPERATIVIDAD DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL EN EL SALVADOR ............ 15818. MECANISMO DE UNIFICACIN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL DE LOS TRIBUNALES ORDINARIOS EN EL SALVADOR. LA SISTEMATIZACIN DE LA INAPLICABILIDAD ............................................................................................................................ 160CAPTULO V ........................................................................................................................................ 165Modelos jurisprudenciales en el Derecho Comparado .......................................................................... 16519. MODELOS DE VALORACIN DE LA JURISPRUDENCIA ...................................................... 16619.1. Modelo legalista de Civil Law o de Derecho Codifcado ....................................................... 16619.2. Modelo anglosajn o judicialista ............................................................................................. 16819.2.1. La regla del stare decisis ................................................................................................ 171A) La aplicacin del stare decisis en Gran Bretaa ....................................................................... 174B) Caractersticas de la doctrina del stare decisis en los Estados Unidos de Amrica .................. 17619.2.2. El principio de distincin o distinguishing ....................................................................... 17919.2.3. Reglas para la modifcacion de criterios judiciales ........................................................... 18120. EL ORDEN JURISPRUDENCIAL EN COSTA RICA ................................................................... 18220.1. Gnero de fuente dentro del ordenamiento costarricense ....................................................... 18220.2. Fundamento jurdico de la aplicacin de la jurisprudencia ..................................................... 18320.2.1. Un acercamiento al modelo de justicia costarricense ........................................................ 18320.2.2. Regulacin de la jurisprudencia en el sistema normativo costarricense. Especial referencia al orden jurdico administrativo ................................................................................. 18520.2.3. Funcin de la jurisprudencia en el orden jurdico administrativo costarricense ............... 188A) Funcin interpretativa del ordenamiento escrito ...................................................................... 188B) Funcin de delimitar el campo de aplicacin del Derecho escrito ........................................... 189C) Funcin de integracin del ordenamiento escrito ..................................................................... 19020.2.4. El proceso de extensin de la jurisprudencia a terceros en el orden contencioso-admi-nistrativo costarricense ............................................................................................................... 19121. EL ORDEN JURISPRUDENCIAL EN ARGENTINA ................................................................... 19321.1. Caracterizacin de la jurisprudencia en el orden jurdico administrativo argentino ............... 19321.2. La jurisprudencia y su efecto extensivo e interpretativo en el orden jurdico administrativo argentino ............................................................................................................. 19521.2.1. Un acercamiento a la competencia contenciosa administrativa argentina ........................ 19621.2.2. Vinculatoriedad de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ........ 19721.2.3. La obligatoriedad de los criterios jurisprudenciales de los Tribunales Provinciales ......... 19921.2.4. La extensin de la jurisprudencia a terceros en el Derecho Pblico Argentino ................ 200 21.2.5 Los nuevos efectos de las sentencias anulatorias de reglamentos y actosadministrativos con incidencia colectiva .................................................................................... 203A) Efectos de las sentencias en los derechos de incidencia colectiva ........................................... 204B) Efectos de las sentencias relacionadas con actos administrativos con efectos generales ......... 20621.3. La creacin de instituciones mediante la jurisprudencia en el ordenamientoadministrativo argentino ............................................................................................................. 208CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 213ANEXO: JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA LABORAL SALVADOREA .......................... 221SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA .............................. 222SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA .. 227SALA DE LO CIVILDE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA..................................................... 229NDICE BIBLIOGRFICO .................................................................................................................. 233NDICE LEGISLATIVO ....................................................................................................................... 259NDICE JURISPRUDENCIAL ............................................................................................................. 263OTROS DOCUMENTOS ...................................................................................................................... 27519ABRLVIA1URAS U1ILIZADASAc. Proceso acumuladoADC Anuario de Derecho CivilAJA Actualidad Jurdica AranzadiAr. Aranzadi ,Lspana,Art. ArtculoATC Auto del Tribunal Constitucional EspaolBOL Boletn OFcial del Lstado espanolCADlCn.C.Conencin Americana de Derechos lumanos,suscrita en San Jos, Costa Rica el 22 de noviembrede 1969Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica de 1949 CNSCNA Constitucin de la Repblica de Ll SaladorConstitucin de la Nacin ArgentinaC.Pr.C.MCSJCSJNCdigo de Procedimientos Civiles y MercantilesCorte Suprema de Justicia de El SalvadorCorte Suprema de Justicia de la Nacin de ArgentinaCtribs. Cdigo Tributario SalvadoreoDADDl Declaracin Americana de los Derechos y Deberes dellombre, Bogota, 1948D.L Decreto LegislativoD.O. Diario OFcial de Ll SaladorDUDl DeclaracinUniersaldelosDerechoslumanos,Sanlrancisco,10de enero de 1948lLSPAD lundacin de Lstudios para la Aplicacin del DerechoLACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica de El SalvadorLJCAS Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa SalvadoreaLJCAEL.Jur.Const.Ley 29,1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa EspaolaLey de la Jurisdiccin Constitucional de Costa Rica 20LL Revista La LeyL.Not. La Notara ,Reista,LOJ Ley Organica Judicial de Ll SaladorLOPJ Ley Organica del Poder Judicial LspanolLPrC. Ley de Procedimientos Constitucionales de El SalvadorLRJPACLey 30,92, de 26 de noiembre, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y de Procedimiento Administratio Comn de EspaaPIDCP PactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticos,deNuevaYorkdel 19 de diciembre de 1966PJ Revista del Poder JudicialRAP Reista de Administracin PblicaREDA Revista Espaola de Derecho AdministrativoRGLJ Revista General de Legislacin y JurisprudenciaRef. ReferenciaRev. Esp. Derecho Const.Revista Espaola de Derecho ConstitucionalRev. Estud. Polt.Revista de Estudios PolticosRev. Crt. Derecho Inmobiliario Revista Crtica de Derecho InmobiliarioRev. Derecho ProcesalRevista de Derecho ProcesalRIBC Revista Instituto Bartolom de Las CasasRIDPC Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional RJC Revista Jurdica de CatalunyaRTC Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional EspaolSIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones STC Sentencia del Tribunal Constitucional EspaolSSTC Sentencias del Tribunal Constitucional EspaolSTS Sentencia del Tribunal Supremo EspaolTC Tribunal Constitucional EspaolTRC Revista Teora y Realidad Constitucional UNAM Uniersidad Nacional Autnoma de Mxico21PRLOGO POR LL DOC1OR JUAN AMLNS LAMOLl Doctor Ricardo Mena Guerra ha abierto la caja de los truenos. la construido la jurisprudencia como fuente del Derecho Administrativo en El Salvador. De esta manera, ha apurado el cliz del sueo positivista, incluso, sin principios generales del Derecho, el juezpodraacudircomoltimatabladesalacinalosprecedentesjudiciales.Siempre sera, por tanto, posible y previsible, una solucin ajustada a la norma jurdica. PeroyaBenthamavisabaqueerainsosteniblelahiptesisdeunordenamiento jurdicoconstruidosobrelasdecisionesjurisprudenciales.Poreso,elsistemaanglosajn tena, segn l, los pies de barro.Enefecto,yaimaginoalosabogadosyletradossalvadoreosacudiramilyun argumentosretricos-cientFcos,pseudocientFcos,lgicos,ilgicos-parademostraral Magistrado ponente la coincidencia de supuestos acticos` que tan bien nos ha descrito elDoctorMenaGuerra.Perolmismofranquealapuertaallodoargumental,cuando distingueentreidentidadabsolutaeidentidadrelatia`.Identidadrelatia-eserdad- alorada meticulosamente`. MassteeseldramadelDerecho:,espunal`igualapistola`,,equialeunca-rruajedecaballos`aunautomil`.Desdeunpuntodeistalgico,jamashabra identidad. Pero yo s que hay una legin de juristas dispuestos a rebatirlo y a interpretar un texto de hace cien aos como si lo leyramos hoy (cosa que jams se atrevera a hacer un Fllogo, por cierto,.Enestesentido,esmuyhbilelrecursodelDoctorMenaGuerraalDoctorPuig Brutau,unodelosautoresespaolesmsrecordadosymsreputadosinternacional-mente,conunainteresantepresenciadoctrinal,entierrascentroamericanas.DecaPuig Brutauquelaclaeradicaenqueelconnictodeinteresesenjuegoseaelmismo.Pero esto nos mete en una ratonera dialctica ya que, pese al optimismo de Ihering, no es fcil determinarquesesodelosintereses,salvoquesereconstruyandesdeunaperspectiva exclusivamente econmica. Esto es, su traduccin a dinero contable y medible. Y esto nos lleva a un problema ms grave, en el cual no podremos entretenernos. Ya sabemos que, en otras uentes del Derecho, el legislador decide con criterios polticos. Una 22leyounreglamentoescondenensustutanos,endiferentemedida,laopcinpoltica. Pero al juez le fue negada esta motivacin. Entremos en un juzgado. Las mesas saturadas de expedientes. Los ordenadores aho-gadospordocumentosarchivados.Perolasresolucionessesiguentomando,porperso-nalinterino,porcircularesrecinllegadas,porlaleyanteriorynovigente,portradicio-nes,porprejuicios,porlaleyaplicable,porelbuenomalhumorSeabreuninmenso abanico en el cual no es fcil entrar. El usus fori impone su propia ley, especialmente en lajurisprudenciamenor,ladelostribunalesinferiores,queeslamsbuscadaporlos abogados de a pie ,no es inculante, pero s perectamente alegable,.Por eso digo que el Doctor Mena Guerra ha dado un paso capital. La jurisprudencia, comofuentedelDerechoAdministrativosalvadoreo,disfrutaporprimeravezensu historia,deuncimientodoctrinalslido,construidoconpilaresdesupatriayconlas herrumbresdelDerechoComparado.Pero,comosiempreocurreenestejuegoinaca-babledelainvestigacin,invitoaldoctorandoaseguirpenetrandoenlassentencias judiciales como autntica clae de la decisin jurdica ,al Fn y al cabo, las demas uentes parecendormirunsueoapaciblehastaquesondespertadasporlosMagistradosylas autoridades administratias para resoler el caso concreto,. Y esta invitacin es ms necesaria porque, poco a poco, la realidad salvadorea se va acercandoaotrahistoriajurdicaysocialanglosajona-muchomshabituadaatrabajar con el precedente y con los jueces como autnticos creadores de la norma.MiparticipacinenestatesiscomoCodirectorhasidomnima.ElDoctorMena Guerrayahabacogidolaplumaiusadministrativistaenocasionesanterioresysaba perectamenteadndeiba.Parahacermasintilmiactuacin,laDoctoraSandra CamachoClavijo,civilistay,portanto,comodecanlosviejosjueces,sisabesCivil, sabesDerecho`,seencargdecontrolarconplaniFcacinsistematicacadaunadelas fases del trabajo. Prcticamente, me limit a decir eso s que era una tesis bien escrita, queseentenda,noesestotancomncomosecree,yqueseestabanrespetandolas exigencias bibliograFcas necesarias. Mi conocimiento del esuerzo cientFco de los juristas saladorenos tiene ya algunos aos.Comodirectordealgunaotratesisocomoexaminadorocomoconferenciante, hecomprobadodaadaelimpresionanteavancedeestoshombresymujeresque,en condicionesdifciles,estnconstruyendoelEstadodeDerechoy,conl,laseguridad jurdica, la libertad y la prosperidad.MesientoencasaenElSalvador.Alguienpensarquesetratadelatpicaexagera-cindelprologuista.Peromisbuenosamigosybrillantesprofesores,RamnMorales, Julio Olio Granadino, Jos Morales, Jos Miguel Vasquez Lpez, y tantos otros que me perdonarn por no citarles,saben que hablo en serio. Y tambin lo sabr otra persona capital en esta colaboracin, casi permanente entre LspanayLlSalador.MereFeroalaDoctoraIsabelMartnez,catedraticadeDerecho 23Mercantilyautnticaalmadeesteproyecto.PersonaFrme,seria,constanteyresistente ensutarea.Asumicrticas,deshizoentuertosycontinu,impulsadaporalgunafuerza interatlntica que slo ella conoce. Sin ella, nada de esto habra ocurrido. Ll Doctor Mena Guerra, en Fn, tiene la suerte de haberse ormado en la Uniersidad DoctorJosMatasDelgado.Recuerdoahoraaquellasmaanasdeltrpico,cuandoel sol no calienta y est el aire claro. Y tengo envidia de los canales electrnicos, que estarn en unos instantes ms cerca de las manos que construyen el Derecho, la paz y la justicia en El Salvador.Doctor Juan Amens lamoProfesor Titular de Derecho AdministrativoUniversidad Autnoma de BarcelonaTerrassa, Barcelona, 29 de diciembre de 20102425PRLOGO POR LA DOC1ORA SANDRA CAMAClO CLAVIJOAntes de iniciar la lectura de esta importante e interesante monografa que tiene en sus manos, el lector me a a permitir que distraiga su atencin sobre la Fgura de su autor. Ln mi condicin de Co-directora del trabajo, estoy en la obligacin de presentarles esta obra y a su autor y, ms que una obligacin, es una satisfaccin para m por la calidad de la obra y de su autor: el Doctor Ricardo Mena Guerra.Estaobraeselresultadodeltrabajodeinvestigacinquesuautorpresentyde-fendideformabrillantecomotesisdoctoralel5deenerode2010anteunTribunal ormadoporelDoctorManuelCienuegosMateodelaUniersidadPompeulabra, elDoctorLliseoSierraNoguerodelaUniersidadAutnomadeBarcelona,elDoctor JulioOliodelaUniersidaddeLlSalador,elDoctorlranciscoJaierPeredaGamez, MagistradodeAudienciaProvincialdeBarcelonayelDoctorMiguelngelCardoza, Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de Ll Salador y proesor de la Uniersidad Doctor Jos Matas Delgado,y que recibi la caliFcacin de Sobresaliente cum laude, por unanimidad. Conoc al Doctor Ricardo Mena Guerra con ocasin del curso sobre Teora General del Contrato que impart en el Programa Conjunto del Doctorado en Ciencias Jurdicas de la Uniersidad Autnoma de Barcelona, la Uniersidad de Ll Salador y la Uniersidad Doctor Jos Matas Delgado. El Doctor Mena Guerra curs con excelencia los cursos del ProgramadeDoctorado,alaezquetrabajabaproesionalmente,ynicamentetena pendientelaelaboracindelainvestigacinadesarrollarcomotesisdedoctoradoque ahora ha culminado con xito.Convieneresaltarqueestanoessuprimeraobra,elestudioquellevacabosobre la Gnesis del Derecho Administrativo en el Salvador, fue publicado en el ao 2005. Meinteresa,adems,revelarundatoimportante,elDoctorMenaGuerraha compatibi lizadolalabordeinvestigacinconeltrabajoprofesionalyladedicacin asuamilia,loquesehadeelogiaryalorar.lademostradounadisciplina,tesn, 26continuidad y paciencia necesarios para culminar este gran trabajo, desde aqu mi sincera felicitacin al autor y a su familia por el continuo apoyo que le han brindado.Yadesdeunbueninicio,desdemiprimerviajeaesequeconsideromisegundo hogar,ElSalvador,elDoctorMenaGuerramemanifestlainvestigacinquesehaba propuestosobreelvaloryfuncindelaJurisprudenciaenelDerechoAdministrativo, perohaciendoespecialhincapiasuaplicacinenelRgimenJurdicoSalvadoreo. Unameta,sinduda,ambiciosaydicil,dadalaamplituddelamateria,queexigeno sloelestudiodelacomplejidaddelordenjurdicoadministrativoenElSalvador,sino tambinelanlisisdelajurisprudenciaadministrativaque,enestecontexto,tienela funcin de reducir las carencias del sistema. Me complace que el Doctor Ricardo Mena Guerra se haya entretenido en brindarnos uncompletoestudiodelconceptodelaJurisprudenciaenelDerechoAdministrativo ysehayaenfrentadoalestudiodelvalordelaJurisprudenciaenlosdiferentessis-temasjurdicos,paraFnalmenterenexionarsobrelanecesariavinculatoriedaddela Jurisprudenciaqueelautorfundamentaenelsometimientodelaactividadjudiciala losprincipiosconstitucionalesdeigualdadyseguridadjurdicaloquedeterminaun tratamiento uniforme en las resoluciones judiciales. ElCaptuloIdelaobracontieneelestudiodelconceptodeJurisprudencia,pero tambin analiza de orma completa la Fgura del precedente administratio en el Rgimen Jurdico Salvadoreo y lo diferencia de la costumbre, de la doctrina de los actos propios y de la jurisprudencia, Fguras que pueden ser conundidas y que el autor, de orma acer-tada, delimita. Su aplicacin debe ser renexia ponderando la similitud de las circunstan-cias bajo comparacin, la juricidad del precedente inocado y el inters pblico en juego. Despus, en el Captulo II, el autor estudia el fundamento del valor de la Jurisprudencia yanalizasupapelenlosdiferentessistemasjurdicos(CommonLawyCivilLaw,.Ls relevante el anlisis del valor de la jurisprudencia en el Sistema Jurdico Salvadoreo y de losfundamentosjurdicosdelosquesederivasuobligatoriedad:enlaConstitucin,en laLeyyenlapropiajurisprudencia.LlautorFnalizaesteCaptuloestudiandolavincu-latoriedad de la jurisprudencia administrativa con un cuidado anlisis de los argumentos doctrinales, a favor y en contra de dicha vinculatoriedad.Losprincipiosdeigualdadyseguridadjurdicaquesostienenlavinculatoriedadde lajurisprudenciaadministratiaconstituyenelncleocentraldelaobra.LnelCaptulo IIIsellevaacabounexhaustivoestudiodeestosprincipiosrelacionadosconlajuris-prudenciaadministrativaydelastcnicasjurisprudencialesquegarantizanlaunidaddel DerechoAdministrativo,elrecursodecasacinenelcontencioso-administrativo,elre-curso de amparo y los fallos ms representativos del tribunal contencioso-administrativo que sirven de gua a los entes administrativos. Posteriormente, en el Captulo IV, el autor nos explica los requisitos para la utilizacin delprecedentejurisprudencialenElSalvadoryanaliza,acertadamente,lasreglasde 27interpretacindelcontenidonormativodelprecedenteadministrativo,losargumentos esencialesdeldebate(ratiodecidendi)ylasexposicionesaccesoriasqueseacompaan (obiterdictum).Seanalizanlasdiversasformasdeutilizacindelprecedentejurispru-dencialquevaranenfuncindediversosfactores,entreotros,elpapelquejueganlas citasinternasdejurisprudenciaenlajustiFcacindelanueadecisinadoptada,el nmerototaldecitasjurisprudencialesysupesoargumentatiorenteaotrasuentes del Derecho en la decisin del caso y el grado de tecnicidad que el precedente jurispru-dencial debe renejar. Eltrabajoconcluyeconunelaboradoestudiodelosmodelosjurisprudencialesde DerechoComparado.EsesteelCaptuloV,enelcualseanalizaelmodelolegalistadel Civil Law, el modelo anglosajn o judicialista, con una obligada referencia a la regla del stare decisis y su aplicacin en Gran Bretana y en Lstados Unidos. 1ambin se analiza el orden jurisprudencial en Costa Rica y en Argentina.La obra, por el objeto de su estudio, no slo tiene una importante carga doctrinal y terica,sinoprctica.Ademsdelacompletabibliografaconlaqueelautorhatraba-jado,acompaaalaobrauncuidadondicedelajurisprudenciaestudiada.ElDoctor MenaGuerraharealizadountrabajodereferenciaydeimprescindiblelecturapara todos los profesionales e investigadores. As,elautordebeestarsatisfechodesuobra,delacalidadquelehaconferidoa sutrabajo,ynosloenelfondosinotambinenlaforma,ensuexposicinclaray sistemtica.EnhorabuenaalDoctorRicardoMenaGuerraporestaobraymimsprofundo agradecimientoalyasufamilia,queconsideroma,porhacermepartcipedeeste procesodemadurezintelectualdelautorquehasentadoloscimientosdeunagran amistad. Doctora Sandra Camacho ClavijoProfesora Lectora de Derecho CivilUniversidad Autnoma de Barcelona2829CAP1ULO ILa jurisprudencia en general y en el Derecho AdministrativoSUMARIO1. Situacin actual de la justicia administratia en Ll Salador. 2. Concepciones y deFnicin de la jurisprudencia enelDerechoAdministrativo.2.1.Lajurisprudencia:Eltrmino.2.2.Conceptodejurisprudencia: Requisitos. 3. La jurisprudencia en el Derecho Administrativo. 3.1. Concepto de jurisprudencia en el Derecho Administrativo.3.2.Elprecedenteadministrativoylajurisprudencia.3.2.1.Elprecedenteadministrativo. 3.2.2.Elprecedenteadministrativoyladoctrinadelosactospropios.3.2.3.Elprecedenteadministrativo en el ordenamiento jurdico espanol. 3.2.4. Ll precedente administratio en Ll Salador. 3.2.5. Precedente administrativoyjurisprudencia:Diferencias.3.3.LasingularidaddelajurisprudenciaenelDerecho Administratio. 3.4. Ll Derecho Administratio: un Derecho Continental construido con matices del Case Law.301. SI1UACIN AC1UAL DL LA JUS1ICIA ADMINIS1RA1IVALN LL SALVADOREn El Salvador, el sistema de justicia administrativa, de forma accidental ms que por unaraznrenexiadelordenamiento,gozadecaractersticasmuypropias,sobretodoen materiade las competencias para impugnar las actuaciones de la Administracin Pblica.As,elartculo2delaLeydelaJurisdiccinContenciosoAdministrativadeEl SalvadordisponequecorrespondealaSaladeloContenciosoAdministrativodela CorteSupremadeJusticia,CSJ,,nicaensunaturaleza,elconocimientodelascon-troversiasquesesuscitenenrelacinconlalegalidaddelosactosdelaAdministracin Pblica, en consecuencia, se trata de un proceso de nica instancia1.Porotraparte,deconformidadalosartculos2y5delaLeySobreReclamaciones PecuniariasdeExtranjerosyNacionalescontralaNacin,quedatade1910,escom-petenciadelostribunalescomuneseljuzgamientodelasactuacionesmaterialesdela Administracin2.Deigualforma,elCdigoProcesalCivilyMercantilotorgaalasCmarasde Segunda Instancia la competencia para conocer de las demandas contra El Estado3.Enelmbitodeloscontratosadministrativos,losartculos161y162delaLeyde AdquisicionesyContratacionesdelaAdministracinPblicadeLlSalador,senalan que para resoler las dierencias o connictos que surjan en la ejecucin de los contratos, sedeberrecurrirpreviamentealarreglodirecto,ydenoobtenerseunasolucinal diferendo,seprocederalarbitrajeenDerecho4,siguindoseelprocedimiento especial 1Vid.Art.2LJCASigenteapartirdel1deenerode199,D.L.81del14denoiembrede198,publicadoenelD.O.236,t. 261del19dediciembrede1978,elcualestablece:Corresponderalajurisdiccincontenciosoadministrativaelconocimiento delascontroversiasquesesuscitenenrelacinconlalegalidaddelosactosdelaAdministracinPblica.Vid.Sentenciadictada porlaSaladeloContenciosoAdministratiodelaCSJenelproceso,re.120-C-1996,el11,XI,1998.DicelaSala:Eltrmino actos de la Administracin se limita a la categora de actos administrativos, entre cuyas caractersticas se encuentran se encuentran la unilateralidad. En igual sentido: Vid. Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ en el proceso ref. 50-V-199, el 22,XII,1998. No compartimos el criterio de la Sala, pues nuestra Constitucin de 1983, es posterior a la LJCAS de igencia en 1979, consecuentemente, la ley debe interpretarse conforme a la CnS. y sta, al establecer la jurisdiccin contenciosa administrativa, no limita su conocimiento slo a actos unilaterales de la Administracin, por tanto, el trmino de acto de la Administracin, debiera ser sinnimo, en El Salvador, de actuacin, permitiendo las impugnaciones de todas ellas, a favor del acceso a la justicia.2Vid.LeysobreReclamacionesPecuniariasdeExtranjerosyNacionalescontralaNacin,emitidamedianteD.L.S,Ndel10de mayode1910,publicadoenelD.O.128,t.68del03dejuniode1910,elcualmaniFestalosiguiente,Art2:Todapersonao corporacin, sea natural o extranjera, que, de acuerdo con el artculo anterior, pretenda obtener indemnizacin pecuniaria de la nacin,pordaos,perjuicios,expropiaciones,despojoocualquieraotroactoviolatoriodeunderecho,ejecutadoensupersonao bienes, por alguna autoridad o funcionario que obre en carcter de tal, deber necesariamente intentar su reclamo ante la autoridad competente sujetndose a las prescripciones de la presente ley. Art. 5: La autoridad competente para conocer en esta clase de juicios ser la Cmara de Segunda Instancia en cuya jurisdiccin se practiquen los actos ilcitos que dan origen al reclamo. La sentencia dcntttva admtttra apc/actcn antc /a Camara dc Tcrccra Instancta (f. 3 Vid. Art. 29, Ord. 2' del nueo Cdigo Procesal Ciil y Mercantil: Las Cmaras de Segunda Instancia conocern de las demandas contra el Estado. Vanse, en concordancia, los Arts. 39, 64, 190, 590, 591.4LsunapolmicaactualenLlSalador,siestesetratadeunarbitrajeorzosoporsuorigenenlaley.Anuestrojuicionoloes, perosetratadeunderechoparalaAdministracinyparaeladministrado,cuyarenunciaslopuededarseunavezintentadoel arreglodirecto,puesantesnohanacidoelderecho;portanto,unarenunciaanticipadaconstituiraunaclusulaabusivaquese tendra por no escrita. Adems, creemos que esa renuncia debe ser bilateral, es decir aceptada por ambas partes. Sobre el tema de la idoneidad del arbitraje en el contrato administrativo de obras, Vase: GALN VIOQUL, R., Ll arbitraje de las obras pblicas` 31estipuladoendichaleyadministrativay,subsidiariamente,enlaLeydeMediacin Conciliacin y Arbitraje5.Tomandoenconsideracintodoloanterior,esclaroqueenElSalvadorexiste un sistemacompetencialdivididoparajuzgaralaAdministracin,dentrodelcual, lalegalidaddelosactosadministrativosesatribucindelaSaladeloContencioso Administrativo;lasactuacionesmaterialesseventilanantelostribunalescomunes,ylo referente a los contratos administrativos se dirime ante tribunales arbitrales.Estoconllevalaimplantacindedistintoscausesprocesalesenrazndelanatura-lezajurdicadelaactuacinadministrativaquesepretendeimpugnar6.Aestesistema procesalamorfo,selesumaunaLeydelaJurisdiccinContenciosoAdministrativa Saladorena ,LJCAS, de 198 extremadamente limitada en cuanto a competencia, medi-das cautelares, legitimacin activa, etc.LsdestacablequetodaslasactuacionesdelaAdministracinPblicasaladorena son objeto del proceso amparo constitucional ante la Sala de lo Constitucional de la CSJ, porloqueestavaesunmecanismoprocesal,pormediodelcual,serevisalaconstitu-cionalidaddedichasactuaciones,alternativaprocesalconmayorpopularidadytradicin en nuestro sistema7. En lo concerniente a los procedimientos en sede administrativa, son destacables dos aspectos,primero,noexisteunaleygeneraldeprocedimientosadministratioscomn quereguletodoelrgimendelasAdministracionesPblicas,sinoquecadaentidad tiene, de forma dispersa, su propio procedimiento y regulacin; segundo, concurren una seriedeentidadesadministrativasquerealizanfuncionescuasijurisdiccionales,segn lasdistintasmaterias,porejemplo:enelreatributaria,elTribunaldeApelacionesde ImpuestosInternosydeAduana8;enmateriadeconsumo,elTribunalSancionadorde en AAVVAlternativasnojurisdiccionalesenlaresolucindepretensionesdeDerechoPblico,(coordinadorCarmenCarretero Lspinosa de los Monteros,, Seilla, Junta de Andaluca, 2003, pp. 291-308. 5 Vid. Art. 161 y 162 Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, emitida mediante D.L. No. 868, del 05 de abrilde2000,publicadoenelD.O.88,t.34,del15demayo de2000.Agotadoelprocedimientodearreglodirecto,siellitigio ocontroersiapersistiese,laspartespodranrecurriralarbitraje,Vid.GILLClLVLRR\,J.,CursoPrcticodeArbitraje,Santa le de Bogota, Colombia, Ldiciones Librera del Proesional, 1993, pp. 13-14. Ll autor enumera las entajas del arbitraje respecto del proceso judicial, de la orma siguiente: 1.- Celeridad: 2.- Lconoma, 3.- Uniersalidad, 4.- LFcacia, 5.- Resera, 6.- Idoneidad, .-Lquidad,8.-Inmediacin,9.-Inormalidad.Lnsimilarsentido:Vid.lLLDS1LINDLCRDLNAS,S.-LLONARDIDL lLRBN, l., Ll Arbitraje, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1998. p. 11, Vid. CORRLA, NGLL, D., El Arbitraje en el Derecho Administrativo: una forma de justicia alternativa para un nuevo modelo de Estado, Bogota,Uniersidad Lxternado de Colombia, 2002, pp. 38-42, Vid. ALVARADO ROLDAN, M. - lLRNANDLZ RODRGULZ, M. - SALAS ClAVARRIA, L., El Arbitraje Administrativo, San Jos, Costa Rica, Investigaciones Jurdicas, 2000, p. 37. 6 La justicia administratia saladorena es un mutante jurdico`. 7Vid.Art.12.LeydeProcedimientosConstitucionalesemitidamedianteD.L.No.2996del14deenerode1960,publicadoenel D.O. 15, t. 186, del 22 de enero de 1960, el cual establece: Toda persona puede pedir amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por violacin de los derechos que le otorga la Constitucin. La accin de amparo procede contra toda clase de acciones u omisiones de cualquier autoridad, funcionario del Estado o de sus rganos descentralizados y de las sentencias dcntttvasprcnunctadaspcr/aSa/adc/cCcntcnctcscAdmtntstrattvcqucvtc/cnaquc//csdcrccbcsucbstacu/tccnsuccrctctc. Cuando el agraviado fuere el Estado, la Sala de lo Constitucional tendr obligacin de mandar a suspender el acto reclamado.8 Vid. Ley de Organizacin y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, emitida mediante el D.L. No. 135, del 18 de diciembre de 1991, publicado en el D.O. 242, t. 313, del 21 de diciembre de 1991. Art. 1: El Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas ser el rgano administrativo competente para conocer de los recursos de 32laDefensoradelConsumidor9;enmateriadecompetencia,elConsejoDirectivodela Superintendencia de Competencia10, entre otros. Debe advertirse que los actos administrativos deestosrganossonsujetosderevisinjudicialpormediodelosprocesoscontencioso administrativo o amparo constitucional, ante las Salas correspondientes de la CSJ. En este sentido, al estar plagado el ordenamiento jurdico administrativo salvadoreo dedeFcienciasolagunaslegislatias,resultapredeciblequelalaborjudicialdesempena unafuncinprotagnicaenlaevolucinoinvolucindelDerechoAdministrativo salvadoreo, a travs de la denominada jurisprudencia administrativa11.2. CONCLPCIONLS \ DLlINICIN DL LA JURISPRUDLNCIA LN LL DLRLClO ADMINIS1RA1IVOSe asume en Ll Salador, por tradicin y sin mayor renexin, la Fliacin -sin reseras- alsistemaromano-germnicoendondelasideaspositivistasdeinterpretacinliteralhan predominadodurantegeneracionesenlacomunidadjurdica,aplastandocualquierotro pensamiento tus/csccc en el sistema de las fuentes. As, en el pas, los juristas de la corrien-te tradicional han negado la obligatoriedad de los precedentes judiciales bajo el ropaje con-serador de la soberana popular, la cual, segn dicen, recae sobre la Asamblea Legislatia.Lajurisprudencia,enestalnea,esconsideradacomounafuenteextraordinariay supletoria de la ley. Se vive la ilusin de contar con un cuerpo coherente y completo de normas escritas en el ordenamiento, usualmente codiFcadas, que generalmente satisacen todas las necesidades de justicia. Adems, se cree que son pocos los vacos del legislador yque,sloenestassituacionesanormales,eljuzgadortendraalgnespaciomnimode moilidadparasolentarlosproblemasantelplanteados,coneectosnicamentepara apc/actcn quctntcrpcngan/cssuctcspastvcsccntra/asrcsc/uctcncs dcntttvascnmatcrtadc/tqutdactcndccctc dctrtbutcsc imposicin de sanciones que emita la Direccin General de Impuestos Internos. Adems, tiene competencia para conocer el recurso dcapc/actcndc/asrcsc/uctcncsdcntttvasquccmtta/aDtrccctcnCcncra/dcAduanascnmatcrtadc/tqutdactcndccctcdc trtbutcs, tmpcstctcn dc sanctcncs, va/cractcn aduancra, c/astcactcn arancc/arta y crtgcn dc /as mcrcanctas.9 Vid. Ley de Proteccin al Consumidor, emitida mediante D.L. No. 6 del 31 de agosto de 2005, publicado en el D.O. 166, t. 368, del 08 de septiembre de 2005. Art. 79: Para el cumplimiento de su potestad sancionadora, la Defensora contar con un Tribunal Sancionador, en adelante el Tribunal, que funcionar de manera permanente y estar integrado por tres miembros, uno de los cuales ocupar el cargo de Presidente del mismo y los otros dos miembros ocuparn los cargos de primero y segundo vocal. Habr igual nmero de suplentes que sern nombrados de la misma forma que los propietarios.10Vid. Ley de Competencia emitida mediante D.L. No. 528, del 22 de diciembre de 2004, publicado en el D.O. 240, t. 365, del 23 de diciembre de 2004. Art. 14: Son atribuciones y deberes del Consejo: af Impcncr sanctcncs ccn/crmc a csta Lcy, (f /f Ccncccr y rcsc/vcr scbrc c/ rccursc dc rcvtstcn tntcrpucstc ccntra sus rcsc/uctcncs de conformidad a esta Ley; g) Resolver los casos de su competencia y aplicar las sanciones correspondientes. 11 Sobre las deFciencias del sistema de justicia administratia saladorena, ase a los autores espanoles: GAMLRO CASADO, L., Derecho Administrativo: La Jurisdiccin Contencioso Administrativo. El Acto Administrativo, San Salvador, El Salvador, Consejo Nacional de la Judicatura, 2001, pp. 22-135. De forma brillante el autor espaol desnuda la justicia administrativa salvadorea estableciendo de forma sucinta que la LJCA de 1978 ha sido superada por la CnS de 1983, por tanto, los operadores jurdicos, y en especial la Sala de lo Contencioso Administrativo, deben interpretar la ley de acuerdo con los nuevos postulados constitucionales. Alude, adems, al alto degradodeinadmisibilidaddedemandas,faltadeculturadelcontenciosoadministrativo,alafaltadepublicidaddelassentenciasy la desproporcionada desviacin de asuntos administrativos que son llevados innecesariamente ante la Sala de lo Constitucional. Aade que debe renexionarse sobre el mecanismo de designacin de magistrados de dicha Sala. Vid. AYALA, Jos Mara y otros, Manual de Justicia Administrativa, San Salador, Ll Salador, Consejo Nacional de la Judicatura, 2003, pp. 2-4.33elcasoconcreto,perojamsmsall.Portanto,losjueces,deunaformarigurosay asFxiante, son concebidos como esclaos de la ley. Sinembargo,lasnecesidadesmodernasylasmodiFcacionesertiginosasenlasinsti-tucionesdelDerechoAdministrativo,sobretodo,apartirdeladcadadelosnoventasdel siglopasado,hanpuestoenevidencialaaparentefragilidaddeestosdogmas,principal-menteenlaramadelDerechoaludido,endondeElSalvadornocuentaconunalegisla-cin bsica, como una Ley General de Procedimientos Administrativos y una Ley Procesal Administrativa, que permita la impugnacin de todas las actuaciones de la Administracin12.Portanto,losoperadoresjurdicosnacionales,muyalestilodelConsejodeEstado lrancs,einnuenciadosporprincipiosdelsistemaanglosajn,hansidocreatiosensu labor,realizandounaconstruccindeDerechoquemereceseranalizadabajonuevas pticas no conservadoras.2.1. La jurisprudencia: El trminoLalocucinjurisprudenciasueleserutilizadaporlacomunidadjurdicaendossen-tidos: uno, como la Ciencia del Derecho en general, tal como era utilizada en el Derecho Romano13 y todava lo es en la actualidad, entre los alemanes y anglosajones14; y otro, en sentido restringido, que se reFere a una singular uente del Derecho que designa el con-juntodecriteriosdeinterpretacinyaplicacindelasnormas,costumbresyprincipios generales del Derecho, establecidos por los tribunales de justicia15.En un carcter ms limitativo, se utiliza para referirse a dichos criterios cuando proceden del rgano jurisprudencial, al que se atribuye la funcin de revisar la aplicacin de las normas jurdicas por parte de los rganos judiciales inferiores y de uniformar, en la medida de lo posible, las lneas y criterios jurisprudenciales,16 labor atribuida a la Corte Suprema de Justicia.12 Vid.CULS1AS,Guillermolumberto,Breeresenahistricadelestablecimientodel1ribunalContenciosoAdministratio`,en Sentencias. Quince aos de jurisdiccin contencioso administrativa, 2' ed. San Salador, Ll Salador, CSJ, 1996, p. I-XI. Antes de la actual LJCAS de 198, las Constituciones de 1824, 1939 y 1950 haban hecho reerencia a la creacin del tribunal pero sin concrecin positiva. Asimismo, los aos de la actual ley, han puesto en evidencia la necesidad de superarlas limitaciones que adolece.13Vid. De DILGO, lelipe, La Jurisprudencia como Fuente de Derecho, Valladolid, Reus, 1925, p. 40.Como aparece en el Digesto, Vid. PETIT, Eugene, Derecho Romano, ,trad. al castellano por Jos lernandez Gonzalez,, San Salador, Lditorial Jurdica Saladorena, 2002, p. 31; Vid. ARGULLLO, Luis, Manual de Derecho Romano, 3' ed., Buenos Aires, Lditorial Astrea, 1993, p. 9, Vid. GARCA M\NLZ, E., Introduccin al Estudio del Derecho, 44' ed., Mxico, Porra, 1992, p. 68, Vid. CIMMA SILVA, E., Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Introduccin y Fuentes, 4' ed., Santiago de Chile, Lditorial Jurdica de Chile, 1996, p. 268.14 Vid.DILZ-PICAZO,L.-GULLON,Antonio,SistemadeDerechoCivil,.I,11'ed.,Madrid,1ecnos,2004,p.151.Lnun sentidoamplioseacudichaexpresinenelDerechoRomanoyseutilizatodava,modernamente,entrelosalemanesy anglosajones`.15Vid. PUIG BRU1AU, J., Introduccin al Derecho Civil, Bosch, Barcelona, 1981, p. 243. Ls utilizada en el sentido como doctrina que resulta de las decisiones judiciales; Vid. MAGALLN IBARRA, J., Los Sonidos y el Silencio de la jurisprudencia Mexicana, Mxico, UNAM, 2004, 19.16Vid. LLUIS \ NAVAS, J., Elementos de Teora General del Derecho, Barcelona, Bosch, 1988, p. 70. El autor desarrolla, que en unsentidorestringido,jurisprudenciaesladoctrinacontenidaenlasresolucionesdelTribunalSupremo(aseracontemplada porelDerechoLspanoldeFnesdelsigloXIXyprincipiosdelXX,,enunsentidolato,constituyejurisprudencia,ladoctrina delosaltostribunales,ConstitucionalySupremo,,lneaqueoperadesdelaentradaenigordelaConstitucinde198,enun sentido amplsimo, todo tribunal sienta jurisprudencia (esta es la versin del sistema anglosajn o del Common Law,, Vid. PUIG BRU1AU, J., Introduccin al Derecho, cit., p. 246. 34Existeuncriteriojurisprudencialqueentiendequeeltrminojurisprudencia,en unsentidotcnico-jurdico,sereFerenicamentealospronunciamientosdelaCorte Suprema de Justicia y en la Sala correspondiente a la materia de que se trate17. Bajo esta nocin,noconstituyenjurisprudencialosfallosprovenientesdetribunalesinferioresu otros organismos, aunque se les designe bajo ese trmino18.Paraqueunpronunciamientojudicialseaconsideradojurisprudenciadebeexistir un criterio constante, es decir, que sea reiteratio, para lo cual es suFciente con dos sen-tenciasenlamismalnea,situacinquenoimplicaidentidadentreunayotra,sinoque en ambas se utilice el mismo criterio o fundamento en la sentencia19. Sinembargo,perfectamentepuededarseelcasodejurisprudenciadiscordante,esto se debe a un cambio de criterio jurisprudencial o a una oscilacin de la misma20.El cambio de jurisprudencia previsto en los fallos de la Corte Suprema de Justicia se produce cuando surgen nuevos juicios de valor, cambia la realidad social o se determina quelajurisprudenciapreliminarestabaequivocada;talposibilidaddecambiojurispru-dencial ha sido reconocida por la Sala de lo Constitucional.21LamodiFcacinesactibledadoqueel1ribunalnoquedainculadoparaeluturo porsupropiocriterio,pudiendocambiarsestedeformamotivada;lajurisprudencia dominanteseralaltima,peronoesbice-dadoquelaCorteSupremadeJusticiano queda atada a su propio fallo- que no la siga o vuelva a la antigua.17 Vid.SentenciaemitidaporlaSaladeloConstitucionaldelaCSJdeElSalvadorenelprocesodehabeascorpus,ref.319-99, el 28,X,1999, expresque LadoctrinalegaleslaJurisprudenciaestablecidaporlosTribunalesdeCasacin,noconstituyendo doctrinalegallaJurisprudenciadecualquierTribunal.EnEspaa,laSTSde7noviembre1995(Ar.8079,expresqueel ccnccptcdcurtsprudcncta,cnc/crdcn/crma/,sc/cccrrcspcndca/asscntcnctasdc/Trtbuna/Suprcmc,cntantcmantcstan unadoctrinaconstantesobredeterminadospuntoslitigiosos.\laS1S,SaladeloCiil,de22julio1993,Ar.624,indicque nicamentesonsusceptiblesdecrearjurisprudencialassentenciasdictadasporelTribunalSupremo.Deigualforma,laSTS ,SaladeloCiil,de9marzo1999,Ar.1408),aadiqueelconceptodejurisprudenciaseintegra,almenos,pordossentencias concordantes de este tribunal. linalmente, la S1S de 13 octubre 1998 (Ar. 8266,, aFrm que La jurisprudencia es complemento del ordenamiento jurdico, cuando se trata de la doctrina establecida, de modo reiterado, por este Tribunal Supremo al interpretar y aplicar las fuentes del ordenamiento jurdico.18Vid. O`CALLAGlAN, Xaier, Compendio de Derecho Civil, t. I, 5' ed., Madrid, Lditorial de Derecho Reunidas, 2004, p. 181. Diceelautorque-enEspaa-noesjurisprudencialadelasAudiencias,nisiquieraladelTribunalConstitucional,sinperjuicio de su alor inculante que impone el artculo 5.1L.O.P.J. 19Vid. S1S de 14 octubre 1996 ,Ar. 543, indica que Segn lo dispuesto en el Art. 1.6 del Cdigo Civil, la jurisprudencia comporta una doctrina reiterada, por lo que una sola sentencia carece de la exigencia legal de reiteracin. Siguiendo la misma lnea, la STS de 22 octubre 2001 (Ar. 8386, aFrma que una sola sentencia no constituye jurisprudencia, ya que el Art. 1.6 del Cdigo Civil exige un elemento de reiteracin que, por principio, no se da en una sentencia nica. En igual sentido: Vid.La STS de 15julio 1988 (Ar. 5722,, S1S de 23 junio 1990 ,Ar. 4888,, S1S de 24 enero 1989 ,Ar. 121), STS de 5 julio 1989 (Ar. 5399,, S1S de 3 mayo 1990 (Ar. 4535,, S1S de 26 noiembre 1996 ,Ar. 8170,, S1S de 18 marzo 1999 ,Ar. 3154,, S1S de 16 octubre 1998 ,Ar. 10561,.20Vid. ALBALADLJO, Manuel, Derecho Civil, . I, t. I, 12' ed., Barcelona, Bosch, 1991, p. 136. Dice el autor que la modiFcacin delajurisprudencia,seguramente,sloseproduceporcausassuFcientes,comocuandosurgennueospuntosdeistaquese consideren preferibles o una solucin que se vena aplicando se vea equvoca o queda superada o anticuada.21Vid.AutoemitidoporlaSaladeloConstitucionaldelaCSJdeLlSaladorenelprocesodeamparobajore.133-9,el22,VIII,199. Es obligacin de toda jurisprudencia evolucionar hacia mayores niveles de justicia, pues sera jurdicamente absurdo y sccta/mcntc pcrntctcsc quc /cs crttcrtcs urtdtccs sc mantuvtcran pctrtcadcs. La urtsprudcncta (f dcbc adaptarsc a /as cxtgcnctas quc cada poca plantea`, Vid. Sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional de la CSJ en el proceso de amparo ref. 330-2000, el 23,IX,2002. St btcn (f /a urtsprudcncta dcbc tcncr un adccuadc scgutmtcntc y apcgc pcr partc dc/ rcspccttvc trtbuna/ quc /a dtcta, cstc nc cs cbtcc para quc /cs crttcrtcs urtsdtcctcna/cs scan mcdtcadcs, parcta/ c tnc/usc tcta/mcntc, pucs st btcn dtcbcs crttcrtcs dcbcn scr rmcs y scstcntdcs, nc pucdcn, pcr c//c, rcvcsttr un caractcr pctrcc y dc absc/uta tnvartabt/tdad. Vtd. Sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional de la CSJ en el proceso de habeas corpus re. 14-2002, el 23,X,2002. La vinculatoriedad con el precedente nc pucdc scr a/gc tncxtb/c (f dc abt prcctsamcntc sc crtgtna /a /acu/tad (f dc mcdtcar sustancta/mcntc y dc mancra mcttvada c/ crttcrtc scstcntdc cn cascs tdcnttccs c, st sc prccrc, /a pcrmtstcn dc nc dar un tratamtcntc tgua/ttartc a /cs mtsmcs.35Dierente es el caso de las nuctuaciones jurisprudenciales, en donde la Corte Suprema, enundeterminadosupuesto,notieneunaposicinconsolidada,sinoporelcontrario existensentenciasdistintasoinclusocontradictorias:entalcasonohayuncriterio jurisprudencial, hay varias soluciones, pero no una jurisprudencia22.2.2. Concepto de jurisprudencia: RequisitosLadoctrinatradicional23haestablecidolosrequisitosocriteriosparaquelospro-nunciamientos judiciales puedan considerarse como jurisprudencia:1.lorzosamente,lajurisprudenciahadeestarcontenidaensentenciasdelaCorte Suprema de Justicia de cada una de las jurisdicciones propias de las respectivas Salas quedandodescartada,enestalneadelconceptoyconsideracin,laidentiFcada como jurisprudencia menor`, que es la emanada de los tribunales ineriores, como losjuzgadosdepazydeprimerainstancia24.Sloconstituyenjurisprudencialas resoluciones de los tribunales de alta jerarqua.2.Unciertogradodeestabilidaddeloscriteriosodoctrinas.Lajurisprudenciadebe de resultar de decisiones reiteradas o habituales de la Corte Suprema de Justicia; en deFnitia,debeexistirmasdeunasentenciaquecoincidaconunaposicinse me-jante, es decir, que las sentencias deben de guardar una lnea constante y uniforme.3.Lo que constituye jurisprudencia es el criterio referente al fundamento sustancial ofundamentaldeldebate(ratiodecidendi,,aloqueeljuzgadoranalizcon profundidadenelmeollodelcaso,dejandociertariquezaargumentativao doctrinaria,noalasmerasmanifestacionesperifricasoaccidentalesqueno constituyen la base de la sentencia (obiter dictum25,. De tal suerte que la doctrina eslareiteradayestablecidaenlosconsiderandos,peroexceptuandoaquellos razonamientos que no son determinantes en el fallo, sino accesorios. 22 Vid.O`CALLAGlAN,Xaier,op.cit.,pp.183-184.LnpalabrasdeesteautorlepermitealTribunalSupremonoquedarse anquilosado por su propio criterio.23Vid.DLZ PICAZO, L., - GULLON, Antonio, op. cit.,p. 156. Estos criterios han sido sistematizados bajo el pensamiento de DLZ PICAZO. Ln igual sentido: Vid. O`CALLAGlAN, Xaier, op. cit.,p. 184, Vid. ALBALADLJO, Manuel, op. cit. pp. 132 y ss.; Vid. SAN1OS BRIZ, J., Derecho Civil, t. I, Madrid, Editorial RDP, 198, pp. 184-185.24Vid. LPLZ VILAS, R., La Jurisprudencia y su funcin complementaria del Ordenamiento Jurdico, Madrid, Civitas, 2002, p. 145.Diceelautorquelajurisprudenciahadeestarcontenidaensentenciasqueresuelanrecursosdecasacindecadaunade lajurisdiccionespronunciadasdelasrespectiasSalasdel1ribunalSupremo,ciil,contenciosoadministratio,laboral,etc.,. Matizamos este requisito en El Salvador, primero, porque nosotros no tenemos actualmente recurso de casacin en el contencioso administrativo;segundo,enElSalvadorsoloexisteuntribunalcontenciosoadministrativoentodoElEstado,queeslaSala respectia de la Corte Suprema de Justicia y, por ltimo, nuestro concepto de doctrina legal a mas alla del recurso de casacin. 25 Vid. GU1ILRRLZSIRVLN1, C.-VILLANULVACLN,G.,SistemasJurdicosContemporneos,Mxico, OxordUniersity Presslarla,1998,p.69.Lnelsistemaanglosajnsehablaqueelprecedentejurisprudencialconstadedospartes:1,Laratio decidendi, que se entiende como la declaracin de la ley, aplicada en la resolucin de un problema legal, es la parte esencial de la decisin y donde surge el derecho, y 2, Ll obiter dictum, que se conforma por las opiniones e informes que el juez incluye en la sentenciayque,sindejardecontribuir,nosondeterminantes.Valeaclarar,quelavinculatoriedaddelprecedente,seencuentra en la ratio decidendi, parte toral de la decisiny de donde surge el derecho. 364.la de existir una similitud en los casos resueltos, o sea, que los asuntos en decisin, impliquenlamismaproblemtica,conlaaplicacindeigualcriterioodoctrina. El caso en debate debe ser anlogo al caso del cual se invoca como jurisprudencia.DesdeestaperspectiasepuededeFniralajurisprudencia,enunaprimeraaproxi-macin,comoelsistemadeconsideraciones,argumentaciones,interpretaciones,razona-mientosyestimaciones,jurdicasylgicas,quehaceunaautoridadjudicialsuperioren unalneasimilar,enrelacinconciertonmerodecasosconcretossemejantesquese presentan a su conocimiento para resolver un litigio26.Sinembargo,partedeladoctrinacriticalaposturaqueubicaalajurisprudencia comounaatribucinexclusivadelaCorteSupremadeJusticiaysucarcterreiterativo para constituirse como tal. Apuntan, desde un anlisis lato, que concurren otros tribuna-les que pronuncian destacada jurisprudencia, por lo que es dable ampliar su concepto27.Asimismo, se entiende que la reiteracin puede robustecer o consolidar el argumen-tojurdicosentado,peromsbien,elvalordeunasentenciaqueleotorguelacalidad de jurisprudencia, viene dada en la medida que aquella resuelva casos que pueden volver aplantearse.Deestaorma,lajurisprudenciaFjacriteriossigniFcatiosquepuedenser considerados por los operadores del Derecho en el momento de resolver28. Conairesmsrenovados,sedebermostraradherenciaalconceptomsamplio que establece que la jurisprudencia son sentencias con valor normativo especial -no slo complementario-quedebenserconsideradasyrespetadasporlosoperadoresjurdicos en el momento de interpretar y aplicar el Derecho29.26Vid.BURGOA,Ignacio,DiccionariodeDerechoConstitucional,Garantasyamparo,6'ed.,Mxico,Porra,2000,p.258.Para Burgoa,lajurisprudenciaserevelacomolauniformidaddeinterpretacinyconsideracinjurdicasenvarioscasosconcretos analogos, que respecto de una cuestin especFca de Derecho hace o ormula una autoridad judicial para resolerlos. Por ende, puede aFrmarseque,enatencinalaamplituddelaideaquehaexpuestoelautor,cadaautoridadjudicial,independientementedesu categora o grado, es susceptible de sentar jurisprudencia`. Sin embargo, dentro de un terreno estrictamente legal, no a toda autoridad judicialleesdablesentarjurisprudencia,apesardelauniformidadinterpretativayconsiderativadelaquehahablado.Solamente cuandotaluniformidadseimputalegalmenteaciertacategoradeautoridadesjudiciales,generalmentelassupremasenlosfueros ederal y comn, es cuando las interpretaciones y consideraciones jurdicas ertidas, en cierto nmero de casos concretos semejantes en relacin con un punto de derecho determinado, constituyen el contenido de la jurisprudencia. Similar postura: Vid.GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 5' ed., Buenos Aires, lundacin de Derecho Administratio, 2000, p. VII-68.27Vid. RIVLRO OR1LGA, R., Precedente, Jurisprudencia y Doctrina Legal en derecho pblico: Reconsideracin de las sentencias como uente del derecho`, en RAP, nmero 15, 2002, pp. 101 y 114. En esta lnea, en Espaa sera jurisprudencia las sentencias del1ribunalConstitucional,lasdel1ribunalLuropeodeDerechoslumanos,lasdel1ribunaldeJusticiadelasComunidades Europeas, las del Tribunal Supremo, y, en cuestiones de Derecho Autonmico, las de los Tribunales Superiores de Justicia. 28Vid. RIVLRO OR1LGA, R., op. cit., p. 105. A nuestro juicio la gran aportacin de Rivero es su anlisis basado enque la determinacin de la jurisprudencia viene dada por el valor intrnseco de la misma, de servir como base de otro caso similar. Vid. NIL1O, Alejandro, Valor Legal y Alcance Real de la Jurisprudencia`, en TRC, 2001, nmero 8-9, p. 104. Ln parecido sentido, pero con matices, indica AlejandroNietoquedentrodeladoctrinajurisprudencialdestacaunavariedadladoctrinareiteradadelTribunalSupremo-, cuyaimportanciaesenorme,puestoqueesaella,ysloaella,alaqueelCdigoCivilhaasignadolatrascendentalfuncinde complementarelordenamientojurdico,locualnosigniFcaqueexistanotrasariantes,p.ej.ladoctrinanoreiteradadel1ribunal Supremo o la doctrina, reiterada o no, de otros 1ribunales, que carezcan de importancia, mas su alcance ha de ser distinto.29Vid. RIVLRO OR1LGA, R., op. cit., p. 114. Ll autor distingue entre jurisprudencia, doctrina legal y precedente como trminos que suelen conundirse. a, La jurisprudencia es el conjunto de sentencias con alor normatio especial -no slo complementario- que deben ser tenidas en cuenta y respetadas por los rganos judiciales a la hora de interpretar y aplicar el Derecho, b, Doctrina legalsereFerealainocacindelajurisprudenciadel1ribunalSupremoenreiteracindesentencias,comounmotiode inraccinquejustiFcalainterposicindelrecursodecasacin-tratesedeunaacepcincastiza-,entiendeelautorqueenel 37Tambin debe considerarse que cuando se seala que la jurisprudencia complementa elordenamiento,sequiereindicarquestaformapartedelocomplementado;esdecir, quetaluncinnoconsistenicamenteeninterpretar,signiFcapasaraparticipar,y, portanto,llenarvacosnormativos.Consecuentemente,lajurisprudenciacumpleun papel complementario o subsidiario, que opera cuando no hay norma legislada o escrita. Deigualorma,lapermanenciadelaFguradeladoctrinalegaluncionaenaordel reconocimiento de la jurisprudencia dentro del ordenamiento30. 3. LA JURISPRUDLNCIA LN LL DLRLClO ADMINIS1RA1IVOSibienlajurisprudencia,comofuente,conservaelementosquesongeneralesensu construccin,esindudablequesutrascendenciamaterialyjurdicaesdierentesegnla rama del Derecho que se analice.As, en el caso del Derecho Administrativo, como se ver adelante, su impacto hist-ricoypragmticohasidoarrollador,teniendolajurisprudenciaadministrativamatices importantes que merecen su estudio.De igual forma es necesario realizar un comentario relacionado a la institucin del pre-cedenteadministrativo,elcualseproduceenelsenodelaAdministracin,perotambin logra impactar el ordenamiento jurdico. Dichos temas sern desarrollados a continuacin.3.1. Concepto de jurisprudencia en el Derecho AdministrativoElconceptodejurisprudenciatiene,enelsectordeladogmticajurdico-adminis-trativa,superiorcomplicacinqueenotrasramasdelacienciajurdica,puesadems deabarcarlassentenciasdelaCorteSupremadeJusticia,sueleagregarseladeotros tribunales inculados con temas de la Administracin Pblica.la de considerarse pues que, en su contenido tpico, los allos del 1ribunal Supremo atinentesalamateriaadministrativayademslasresolucionesquedirimenlascuestio-nesdecompetenciasurgidasentreautoridadesdelordenadministrativoydeljudicial, dada la verdadera naturaleza de esta funcin, ha llevado a que buena parte de la doctrina propugne por su atribucin a los tribunales de justicia31.restodelassentencias,deotros1ribunales,noesclaralanecesidaddelareiteracin,yc,Precedente:IdentiFcaelautoreste vocablo,conelrestodesentenciasquetienenenlaprcticaunvalorinformativoindiscutible,peronopuedenserconsideradas, formalmente,nijurisprudencia,nifuentedelDerecho:Sonresoluciones,judiciales,precedentes,noenelsentidoanglosajndel trmino, sino en el derivado de las exigencias de motivacin, cuando de apartarse del propio criterio se trate.30 Vid.LLUIS\NAVAS,J.,op.cit.,pp.71-72.ParaesteautorestemanejodelajurisprudenciayelvalorqueenEspaatienela jurisprudenciadelTribunalSupremo,haceque,contodoyadscribirsealsistemaromano-germnico(pueslaleyeslafuente principal,, se tenga en Lspana un sistema mixto y propio, caracterizado por tener la jurisprudencia la condicin de uente directa, si bien complementaria. 31 Vid.BALLBL,Manuel,JurisprudenciaAdministrativa,t.171,enRGLJ,abril,1942,pp.422-423.Lxpresaelautorqueel conceptotcnico-jurdico,dejurisprudenciaenelcampodelDerechoAdministrativohasidoobjetodeunaextensin,cuya alidezcientFcaesmenesterponderar.As,ladoctrinaexpresaqueelconceptodejurisprudenciatiene,enelsectordela dogmticajurdico-administrativa,mayorcomplicacinqueenotrascienciasjurdicas,puesabarcanosololassentenciasdel TribunalSupremo,sinoqueacogetambin,ajuiciodelautor,losdecretosquedecidenlascuestionesdecompetenciaentrelas autoridades administrativas y las judiciales.38Enestasecuencia,enmateriadeDerechoAdministrativo,laslneasycriteriosju-risprudenciales,enprincipio,handetenersuorigenenelmximotribunalcompetente paraconocerdeloslitigiosentrelaAdministracinPblicaylosparticulares,porcitar algunos,laSaladeloContenciosoAdministrativodelaCorteSupremadeJusticia,en elpas32,SaladeloContenciosoAdministrativodelTribunalSupremo,enEspaa33 yelConsejodeLstado,enlrancia,esteltimoelmasclebreanielmundial34.Pero tambinhadeconsiderarsecomojurisprudenciaadministrativa,aesteparecer,lade losTribunalesConstitucionalesdecadaEstadocuandojuzguentemasvinculadosala Administracin Pblica, conirtiendo toda la doctrina jurisprudencial35, de los tribunales referidos, en una herramienta adicional del ordenamiento administrativo escrito.3.2. El precedente administrativo y la jurisprudencia3.2.1. El precedente administrativoLosprecedentesoprcticas36administrativassonlasmanerasreiterativasdeaplicar el Derecho por parte de los organismos de la Administracin Pblica37.32 Vid. Art. 1 de la LJCAS, el cual expresa: Ergese la jurisdiccin contencioso administrativa como atribucin de la Corte Suprema de Justicia. La potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta materia corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo. Vid. MAR1NLZ DL VLLASCO, J., Contestaciones de Derecho Administrativo al Programa de Judicatura, 3' ed., Madrid, Lditorial Colex,2001,p.52.Indicaelautorquelajurisprudenciaadministrativaestconstituida,enprincipio,porlassentenciasdelTribunal Supremo en lo Contencioso Administrativo. En la vigente Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa espaola,se establece directamente la necesidad de que, para salvaguardar un principio de igualdad, no se den sentencias contradictorias.33 Vid.Art.1.1delaLey29,1998sobrelaJurisdiccinContenciosoAdministratia,BOLnm.16,de14julio1998,que precepta que Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacinconlaactuacindelasadministracionesPblicassujetasalDerechoAdministrativo,conlasdisposicionesgeneralesde rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.34 Vid.GARCADLLN1LRRA,L.-lLRNNDLZ,1omas-Ramn,CursosdeDerechoAdministrativo,t.I,9'ed.,Madrid, Civitas, 1999, p. 83. Explica Garca de Enterra que (f E/ Dcrccbc Admtntstrattvc surgtc ccmc ststcma pcr /a cbra urtsprudcncta/ dc/ Ccnscc dc Estadc /ranccs, quc ccmcnzc arbttrandc acctcncs dc prctccctcn cada vcz mas cxtcnsas, nc prcvtstas cn /as /cycs (cn particular,sugrancreacindelrecursoporexcsdepouvoir),yqueaplicencuantoalfondo,incesantesperfeccionamientos, tcnicaspuramenteprincipalespararesolverlosproblemasdejusticiaqueplanteabanlosenfrentamientosinevitablesentrela Administracin y los ciudadanos. El Derecho Administrativo fue, desde el comienzo en Francia, y sigue siendo hoy en su mayor parte en este pas, una exposicin de los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado. 35 Vid.NIL1O,Alejandro,op.cit.pp.101-105.AclaraNietoquesehageneralizadolaconfusindehacerequivalentela jurisprudenciaconladoctrinajurisprudencial,laprimeraseralassentenciasquecontienenallosqueresuelenconnictos,en cambio la doctrina jurisprudencial es el contenido, el fundamento argumentativo valioso que se extrae de ella; con otras palabras, lajurisprudenciaeslamateriaprimadedondeseadquiereladoctrina,portanto,equipararlas,esconfundirelcontinentecon elcontenido.Compartimos,ensentidoontolgicotaldistincin,emperoreconocemosqueenlaprcticaforensesalvadoreaal utilizarse jurisprudencia, se habla de la doctrina que se extrae de ella y no del pronunciamiento judicial como tal.36Lamayoradeladoctrinaespaolaalacualnosadherimos,hacesinnimoslostrminosprecedenteyprcticaadministrativa.Al respecto, ase entrminos generales: GARRIDO lALLA, l., Tratado de Derecho Administrativo, . I, 13' ed., Madrid, 1ecnos, 2002, p. 301, LN1RLNA CULS1A, R., Curso de Derecho Administrativo, . I, 12' ed., Madrid, 1ecnos, p. 135, Vid. GAMLRO CASADO, L. - lLRNNDLZ RAMOS, S., Manual Bsico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2003., p. 98. Vid. PARADA, Ramn, Derecho Administrativo, t. I, 15' ed., Madrid, Marcial Pons, 2004, pp. 3-6.No obstante, Ramn Parada dierencia tales trminos indicando que La prctica supone la reiteracin en la aplicacin de un determinado criterio en casos anteriores, mientras que el precedente puede ser simplemente la forma en que se resolvi con anterioridad un nico asunto, anlogo u otro pendiente de resolucin. Vid. OR1IZ DAZ, J., El precedente Administrativo, en RAP, nm. 24, septiembre-diciembre 195, p. 9. 1ambin el proesor Ortiz Daz distingue los precedentes con las practicas, diciendo que stas ltimas constituyen meras normas usuales de caracter y eFcacia puramente interna para la administracin. Vid. lIORINI, Bartolom, Derecho Administrativo, t. I, 2' ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, p. 1. Lste autor argentinoindicaquelapracticaadministratiaesunalabormasmaterialomecanicadelaAdministracinquesemaniFestaadentro de la misma, constituyndose partes operativas de carcter material que no tienen relacin con los derechos de los administrados. 37Vid. lULRGO LORA, A., La desigualdad en la Aplicacin de Potestades Administratias de Graamen: Remedios Jurdicos`, enRAP,No.137,mayo-agosto,1995,p.193,quiensealaquelallamadadoctrinadelprecedenteadministrativoconsisteen 39SeconFguraenunatcnicadecomparacinentreunooariosactosanteriores yotropresentequejuegaunroltrascendentalenelordenamientojurdico,como garantadelrespetodeunaseriedeprincipiosgeneralesdelDerechoestablecidosenla Constitucin38.LsmuyusualquedichaFguraseaconundidaconlacostumbre39;sinembargo,su esencia normativa es diferente, por cuanto los precedentes son actuaciones que dependen exclusivamentedelavoluntaddelaAdministracin,alcontrariodelacostumbre,que requiereelconcursodelosparticulares40.Porsu parte,esta ltima, paraserconsiderada comotal,necesitadelareiteracinydelaantigedad41,encambio,enelprecedente, basta con un slo comportamiento42.Ahorabien,esdeplantearselavinculatoriedaduobligatoriedadjurdicadetales prcticasoprecedentesadministrativos43.Atalefecto,esdemencionar,quedealguna manera,laAdministracindeformarelativaquedasujetaasuprecedente,dadoqueel apartarse de l, en un caso similar, implicara una actuacin arbitraria y discriminatoria44. Por tanto, el cambio repentino de criterio, en casos similares y sin motiacin justiF-cada, conlleva la transgresin al principio de igualdad y trae como consecuencia una ver-daderaincertidumbreparaeladministradofrentealasdecisionesdelaAdministracin, que,cuandoanteunaAdministracinseproduceuncasosustancialmenteidnticoaotroanterior,deberesolverlodelmismo mcdc, sa/vc quc /a rcsc/uctcn dc/ casc antcrtcr baya stdc t/cga/, c sa/vc quc un mcttvc dc tntcrcs pub/tcc usttquc un cambtc dc criterio y en ese caso, la Administracin debe explicar ese motivo. En similar sentido: Vid. MON1ANLR COSCULLULLA, L., Manual de Derecho Administrativo, t. I, 10' ed., Madrid, Ciitas, 1999, p. 132. Ll precedente administratio es la orma reiterada deaplicarunanormaporlaAdministracin,nopuedeconsiderarsecomocostumbre.Elprecedentenoobligaporsmismo alaAdministracinaactuardeigualmodo,masbiendebedeactuarconormealanormaqueaplica,deotraormaany cuando se fundamente el precedente, su actuacin podra ser ilegal. Vid. LVARLZ-GLNDN, S., Tratado General de Derecho Administrativo, t. I, Barcelona, Bosch, 1958, p. 245.38Vid. DLZ SAS1RL, S., E/ prcccdcntc admtntstrattvc. Iundamcntc y ccacta vtncu/antc, Madrid, Marcial Pons, 2008, pp. 25-26. Esta es la obra ms reciente y completa que se ha escrito sobre el tema. 39Vid. CAZORLA PRIL1O, L., Temas de Derecho Administrativo, 3' ed., Madrid, Lscuela de Inspeccin linanciera y 1ributaria, 1983, p. 9. Cazorla Prieto maniFesta que punto distinto al de la virtualidad normativa de la costumbre, propiamente dicha, es c/ dc/ prcccdcntc admtntstrattvc, stcndc cstc unc dc /cs aspcctcs c/astccs dc/ prcb/cma gcncra/ dc /a ccstumbrc cn su cspcctcc rccc en el Derecho Administrativo. 40 Vid.GAMLROCASADO,L.-lLRNNDLZRAMOS,S.,op.cit.,p.98.Sealanlosautoresquesetratadeusosoreglas deducidasdelcomportamientodelaAdministracinsinintervencindelosadministrados,cuyaconductaesaquirrelevante; Vid. PARADA, Ramn, op. cit., p. 4. 41 Vid.GARCAOVILDO,C.,DerechoAdministrativo,'ed.,Madrid,L.I.S.A.Pizarro,1959,p.111.IndicaGarcaOiedo queantetodoprocededistinguirenelterrenodelDerechoAdministrativo,entreprcticasycostumbrespropiamentedichas, esto es, actos del pueblo. El derecho consuetudinario nace de un uso prolongadamente ejercido como expresin de una conviccin jurdica general, de donde slo puede hablarse de costumbre en el caso en que concurre una conviccin jurdica sustentada por la gcncra/tdad (f /c cua/ nc ccncurrc cn /as practtcas admtntstrattvas (f. Vtd. LA1ORRL, ngel, Introduccin al Derecho, 11' ed., Ariel,Barcelona,1994,p.61.Paraqueunusosocialseaconsideradocomoobligatorioesnecesarioquegocedeunaantigedad considerable que se haya practicado durante un largo tiempo. 42 Vid.PARADA,Ramn,op.cit.,p.4.Notienenporquestaraaladosporunciertogradodereiteracin,bastaconunslo comportamiento.43Vid. SNClLZ AGUILAR, M., Derecho Administrativo, Sustantivo y Procesal, Madrid, Editorial Colex, 1999, p. 38. Snchez expresaqueladoctrinasecuestionasitienevalornormativoelprecedenteadministrativo.Ensimilarsentido:Vid.GARRIDO lALLA, l., op. cit., p. 301.44Vid. GARCA DL LN1LRRA, L.-lLRNNDLZ, 1omas-Ramn, op. cit., p. 72. Los autores establecen que conviene precisar queelprecedenteadministrativobienpuedetenerunciertovalorvinculanteparalapropiaAdministracin,enelsentidoen queapartarsedel,enuncasoconcreto,puedeserndicedeuntratodiscriminatorio,deunafaltadebuenafe,deunaactitud arbitraria.40enevidentecontradiccinalprincipiodeseguridadjurdica,pueselciudadanonunca sabr a qu atenerse en cuanto a las actuaciones de sus funcionarios.Entonces,elfundamentodelautilizacindelprecedenteadministrativovienedado por los principios de igualdad45 y seguridad jurdica46, y no por la mera costumbre4.Lstoesunrenejodelmandatoconstitucionalquepreceptaque todaslaspersonas sonigualesantelaley48.Paraelgocedelosderechosciiles,entindaseundamentales, nopodrnestablecerserestriccionesquesebasenendiferenciasdenacionalidad,raza, sexo o religin49. Existeunanimidaddoctrinalenqueelfundamentodelvalorobligatoriodelprece-denteadministrativodescansaenelprincipiodeigualdadyenotrosprincipioscomple-mentarios como la seguridad jurdica, la buena fe, la interdiccin de la arbitrariedad.Lnconsecuencia,laactuacindelaAdministracinPblicaquedainculadaalos principiosgeneralesdelDerechoaludidos,loscualestienenuncarcterimperativopor estarrecogidosexpresamenteenlaConstitucinyporteneruncarcterinformadoren el ordenamiento50.45Vid. Sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional de la CSJ en el proceso de inconstitucionalidad re. 1-1995, el 14,XII,95, expresa en lo atinente que la igualdad: contempla tanto un mandato en la aplicacin de la ley - por parte de las autoridades administrativas y udtcta/cs - ccmc un mandatc dc tgua/dad cn /a /crmu/actcn dc /a /cy, rcg/a quc vtncu/a a/ /cgts/adcr (...f. {E/ Scgundc} nc stgntca que el legislador tiene que colocar a todas las personas en las mismas posiciones jurdicas, ni que todas presenten las mismas cualidades c sc cncucntrcn cn /as mtsmas sttuactcncs /acttcas (...f. St cs c/arc quc /a tgua/dad dcstgna un ccnccptc rc/actcna/, nc una cua/tdad dc /as personas, aqulla ha de referirse necesariamente a uno o varios rasgos o calidades discernibles, lo que obliga a recurrir a un trmino de comparacin - comnmente denominado tertium comparationis -; y ste no viene impuesto por la naturaleza de las realidades que se comparan, sino su determinacin es una decisin libre, aunque no arbitraria de quien elige el criterio de valoracin. 46 Vid.CASSAGNE,JuanCarlos,DerechoAdministrativo,t.I,6'ed.,BuenosAires,Abeledo-Perrot,2000,p.12.Llautor establecequelaasignacindevalordefuentedelderechopeculiardelosprecedentesadministrativos,contribuyealaseguridad jurdicayalaobservanciadelprincipiodeigualdadantelaley,evitandolaconsumacindelaarbitrariedadenelmbitodela Administracin Pblica.4Vid. GARCA DL LN1LRRA, L. - lLRNNDLZ, 1omas-Ramn, op. cit., p. 72. Acota que slo es admisible la costumbre extra legem y no la secundum legem. Vid. SNClLZAGUILAR,M.,op. cit., p. 38. Expone que slo se admite la costumbre prater legem, pues cuando existe una ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que sujetarse a la versin que de la misma hace uno de esos sujetos, en este caso la Administracin.48 Vid.SentenciaemitidaporlaSaladeloConstitucionaldelaCSJenelprocesodeamparore.82-99,el19,X,2000,establece unaenumeracindeposiblescausasdediscriminacinqueindistintamentepudieranestablecersetantoenlaformulacincomo enlaaplicacindelasleyes;o,dichodeotraforma,contiene,aquellascausasdediscriminacinbajolascualescomnmentese hamanifestadoladesigualdad:nacionalidad,raza,sexoyreligin.Pero,debeaclararsequedichaenumeracinnoestaxativa, cerrada,puespuedenexistirotrasposiblescausasdediscriminacin,cuyadeterminacin-principalmenteporlalegislaciny la jurisprudencia constitucional - debe ser conectada con los parmetros que se derivan del juicio de razonabilidad.49 Vid.Art.3CnS.Ademas,elderechodeigualdadtambinestaresguardadoporelartculo14delaConstitucinLspanolade 31 octubre 198, BOL de 29 diciembre 198, que establece que Los espaoles son iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.50 Vid.DLZ-PICAZO,L.,LaDoctrinadelPrecedenteAdministratio`,enRAP,Nm.98,mayo-agosto,1982,pp.9,10y 22.Dez-Picazodeclaraque,avadeexcepcin,laadministracinnoestobligadaaseguirsusprecedentesypuede,portanto, transgredir los principios en relacin cuando as lo requiere el inters pblico. Lsto es acorde con lo sostenido por la Constitucin Saladorenacuandoestablecequeelinterspblicotieneprimacasobreelinterspriado-246.2Cns.Lnsentidosimilarlo indica la Constitucin Lspanola en su artculo 103.1 al establecer que la Administracin Pblica sire con objetiidad los intereses generales;Enigualopinin:Vid.GARCADLLN1LRRA,L.-lLRNNDLZ,1omas-Ramn,op.cit.,p.72;Vid.OR1IZ DAZ, J., op. cit., p. 98; Vid. GAMLRO CASADO, L. - lLRNNDLZ RAMOS, S., op. cit., p. 98.; Vid. SNClLZ AGUILAR, M., op. cit., Vid. MON1ANLR COSCULLULLA, L, op. cit., p. 132; Vid. CAZORLA PRIL1O, L., op. cit., p. 80. Vid. CASSAGNE, Juan Carlos, op. cit., pp. 172 y 173;Vid. lIORINI, Bartolom, op. cit., pp. 3-4, Vid. LN1RLNA-CULS1A, R., Cursc dc, cp. cit., pp. 135-136; Vid. PARADA, Ramn, Derecho Administrativo, t. I, 15' ed., Madrid, Marcial Pons, 2004, p. 4.413.2.2. El precedente administrativo y la doctrina de los actos propiosExisteunlinderomuyestrechoentreelprecedenteadministrativoyladenominada doctrinadelosactospropios,puesambastornansumiradahaciaactuacionespasadas de los rganos de la Administracin Pblica.Tansutilresultasudiferenciaque,noenpocasocasiones,lostribunalescontencio-soadministrativoinvocanambasinstitucionesensussentencias,comosisetratasede supuestos idnticos51.Sin embargo, se debe senalar, sin ambages, que existen dierencias entre ambas Fgu-ras;as,elprecedenteadministrativo,comosehaestablecido,esunaactuacinpasada delaAdministracinque,relativamente,supeditasusactuacionespresentes,exigindole unaresolucinsimilarparacasosparecidos,jugandounrolimportanteenelconjunto del ordenamiento como garanta de diversos principios generales del Derecho52.Porsuparte,ladoctrinadelosactospropiosprohbeirencontradeactuaciones emanadasporelmismorganoadministrativo,enelcualexisteunaconexinentreel actor anterior y posterior, y como consecuencia, los sujetos afectados son los mismos.No obstante que ambas instituciones se fundamentan en los principios generales del Derecho, la primera gran dierencia es que el acto propio se reFere a una misma relacin jurdica.Lncambio,elprecedenteadministratioapunta,pordeFnicin,arelaciones jurdicasdismiles.Enestesentido,quienalegaelprecedenteesunsujetodistintocon respecto al cual dicho precedente se produjo; por el contrario, quien alega los actos pro-pios, se trata de la misma persona que fue sujeta de la actuacin administrativa. Conrelacinal