Tháng 1, 2021

TRONG PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN CÔNG CỘNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

VAI TRÒ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN Danielle LabbéClément Musil

Trần Thị Mai Thoa

TÓM TẮT CHÍNH SÁCH

TRONG PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN CÔNG CỘNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

VAI TRÒ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN

2

Ngày nay, các cơ quan quản lý quy hoạch của Việt Nam đã nhận thức rõ tầm quan trọng của việc xây dựng cho các thành phố hiện nay và trong tương lai những không gian công cộng (KGCC) xanh và chất lượng hơn, bao gồm các công viên, vườn hoa và sân chơi. Từ đầu những năm 2000, các đô thị lớn của Việt Nam đã quan tâm nhiều hơn đến các không gian này khi thực hành quy hoạch cũng như khi xây dựng các quy hoạch tổng thể. Cũng trong giai đoạn này, các chính quyền đô thị đã dành một phần ngân sách công để cải tạo không gian xanh và KGCC ngoài trời hiện có và xây dựng thêm những không gian mới.

Đồng thời, bắt đầu từ cuối những năm 1990, các nhà hoạch định chính sách đã đưa ra các cơ chế, thể chế mới để khu vực tư nhân tham gia vào việc xây dựng các KGCC ngoài trời và không gian xanh đô thị. Việc định hướng lại chính sách này nhằm đẩy mạnh việc xây dựng các KGCC ở các thành phố của Việt Nam, giảm gánh nặng cho ngân sách công. Kể từ đó, nhiều chính sách công đã được phê duyệt, chuyển một phần trách nhiệm đầu tư thiết kế, xây dựng và quản lý KGCC cho khu vực tư nhân.

Đây là một sự thay đổi chính sách lớn, có khả năng tác động lâu dài đến sự phát triển của các đô thị Việt Nam. Tuy nhiên, hai mươi năm qua, có rất ít nghiên cứu rà soát đánh giá kết quả của sự thay đổi chính sách này. Trong khi rải rác trên các phương tiện truyền thông có đề cập đến những mâu thuẫn liên quan đến KGCC do tư nhân xây dựng, và trong khi người ta có thể quan sát thấy rõ ràng có những loại hình KGCC mới ở trong và xung quanh các khu đô thị do doanh nghiệp tư nhân xây dựng (ví dụ: công viên giải trí, hồ bơi riêng, v.v.), vẫn còn thiếu các nghiên cứu có hệ thống về những không gian này. Chúng ta vẫn còn rất ít hiểu biết về số lượng, loại hình và chất lượng của các KGCC ngoài trời do khu vực tư nhân xây dựng trong các đô thị Việt Nam.

Trước thực tế về sự thiếu hụt nghiên cứu này, tổ chức phi chính phủ HealthBridge Canada đã ủy thác một nhóm nghiên cứu quốc tế thực hiện một nghiên cứu thí điểm về KGCC do tư nhân xây dựng ở các thành phố Việt Nam2. Nghiên cứu

1 Chúng tôi định nghĩa không gian công cộng ngoài trời là những mảnh đất ngoài trời được thiết kế chủ yếu phục vụ các chức năng giải trí (giao tiếp xã hội, nghỉ ngơi, tập thể dục v.v) và có ít nhất có mức độ tiếp cận công cộng nhất định. Đó có thể là những không gian xanh hoặc không gian cứng.

GIỚI THIỆU

3

được thực hiện trong khoảng thời gian từ tháng 4 đến tháng 12 năm 2020. Nghiên cứu này tập trung vào hai khu vực mới phát triển ở ven đô Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh vốn là nơi tập trung các hoạt động phát triển bất động sản tư nhân rất sôi động từ những năm 1990: đó là các Quận Bắc Từ Liêm và Nam Từ Liêm ( Hà Nội) và Quận 2 (TP.HCM).

Nghiên cứu thí điểm này có 4 mục tiêu chính:

i) Xem xét lại các chính sách và cơ chế thể chế chính điều chỉnh sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc xây dựng các KGCC ngoài trời ở các đô thị Việt Nam;

ii) Tài liệu hóa các số lượng và loại hình không gian nào được tạo ra thông qua các cơ chế này;

iii) Đánh giá chất lượng của các KGCC có được, đặc biệt là về tính công cộng; và

iv) Đề xuất các phương án giải quyết những tồn tại và vấn đề liên quan đến sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc xây dựng KGCC ngoài trời ở các thành phố của Việt Nam.

2 Báo cáo đầy đủ: Labbé, D., Musil C. và Trần Thị Mai Thoa (2020) The Role of the Private Sector in the Production of Open Public Spaces in Hanoi and Ho Chi Minh City.

GIỚI THIỆU

4

Nghiên cứu thí điểm này đánh giá việc thực hiện và tác động của hai cơ chế chính sách chính: i) xây dựng KGCC ngoài trời là một phần của phát triển bất động sản thương mại từ các khu chung cư cao tầng cho đến các

khu đô thị mới, và ii) các thỏa thuận xây dựng-chuyển giao được thực hiện theo chính sách xã hội hóa. Chúng tôi đã xác định một số vấn đề với các cơ chế này cũng như với biện pháp mà Việt Nam áp dụng để đưa khu vực tư nhân tham gia vào xây dựng KGCC.

Khảo sát không gian và những cuộc phỏng vấn với các công ty bất động sản cho thấy cả thị trường và khung chính sách hiện tại đều không hấp dẫn các chủ đầu tư tư nhân xây dựng nhiều KGCC có thể tiếp cận được. Vấn đề không phải là các chủ đầu tư tư nhân không xây không gian xanh hoặc KGCC trong thành phố; họ đã thực hiện điều này. Mà vấn đề nằm ở các loại, quy mô và mức độ công cộng của các không gian mà họ xây dựng. Hầu hết đất cây xanh do các chủ đầu tư tư nhân tạo ra là những không gian rất nhỏ hoặc là không gian trang trí hỗ trợ rất ít hoạt động của người dân và là các không gian riêng biệt mà công chúng không thể tiếp cận.

Những loại KGCC đó thường mới mẻ đối với các đô thị Việt Nam và ít thấy có những đóng góp đối với đời sống xã hội và môi trường của các khu dân cư đô thị. Tuy nhiên, nghiên cứu của chúng tôi cho thấy rằng, mặc dù các không gian này mang lại một số lợi ích về mặt thẩm mỹ và môi trường, nhưng chúng không đáp ứng được nhu cầu cơ bản của người dân Hà Nội và TP HCM về những không gian có thể tiếp cận và đủ lớn để người dân tụ tập thực hiện các hoạt động nghỉ ngơi thư giãn, giải trí, văn hóa.

Minh họa điều này, chúng tôi chỉ có thể xác định một số ít KGCC ngoài trời có thể tiếp cận công cộng có diện tích từ 0,5 ha trở lên3 , do khu vực tư nhân hoặc nhà nước xây dựng và đang hoạt động. Tại quận Bắc Từ Liêm và Nam Từ Liêm (Hà Nội) có tổng số 23 KGCC và tại Quận 2 (TP.HCM) có 32 KGCC loại này. Diện tích trung bình của các KGCC từ 0,5ha trở lên ở các quận Bắc Từ Liêm và Nam Từ Liêm chỉ là 1,6 m2/người và ở Quận 2 là 2,7 m2 / người4 .

THIẾU CÁC KGCC NGOÀI TRỜI DIỆN TÍCH TRÊN 0,5HA

NHỮNG PHÁT HIỆN CHÍNH

3 Tổ chức Y tế Thế giới xác định quy mô tối thiểu của một không gian công cộng ngoài trời có thể sử dụng được là 0,5 ha (hoặc 5.000 mét vuông). Đây cũng là diện tích tối thiểu cho vườn hoa, không gian công cộng nhỏ nhất được quy định trong chính sách quy hoạch của Việt Nam.4 So sánh với các quận (huyện) nội thành Hà Nội có diện tích trung bình công viên và vườn hoa công cộng là 2,17 m2 / người.

5

Đây là những con số thấp đáng ngạc nhiên vì những khu vực này đã được quy hoạch rõ ràng từ đầu những năm 1990, để đảm bảo đáp ứng các nhu cầu về cơ sở hạ tầng và tiện nghi của người dân, bao gồm cả nhu cầu của họ về KGCC xanh và ngoài trời. Những con số này cũng trái ngược hẳn với các kế hoạch và mục tiêu cung cấp không gian xanh và KGCC ngoài trời đầy tham vọng mà chính quyền Hà Nội và TP HCM đặt ra.

Điều này cho thấy dường như chính quyền đô thị và cấp quận đang dựa quá nhiều vào khu vực tư nhân để đảm bảo cung cấp KGCC ngoài trời và không gian xanh cho đô thị. Trong khi đó, kinh nghiệm quốc tế5 cho thấy nên ưu tiên việc phát triển và quản lý công đối với KGCC. Điều này là do sự tham gia của tư nhân có xu hướng dẫn đến chi phí vượt mức, thiếu cam kết lâu dài, giám sát kém và hạn chế khả năng tiếp cận của công chúng.

Các chính sách về KGCC của Việt Nam đang chỉ quan tâm đến số lượng, dẫn đến nhiều vấn đề khi thực hành thiết kế và lập quy hoạch. Đáng chú ý là, đối với nội dung cung cấp các không gian xanh và KGCC ngoài trời, việc phê duyệt các dự án phát triển bất động sản chỉ dựa trên một tiêu chí duy nhất: chỉ tiêu đất cây xanh 2m2/ người. Các cơ quan quản lý quy hoạch thành phố cũng giải thích tỷ lệ tối thiểu này theo nhiều cách gây tranh cãi khi đánh giá sự tuân thủ của các kế hoạch phát triển bất động sản thương mại. Ba vấn đề nổi bật là:

Thứ nhất, cơ quan quản lý quy hoạch cho phép các nhà đầu tư xác định gần như bất kỳ không gian chưa xây dựng nào trong dự án của họ để làm đất cây xanh. Trong hầu hết các trường hợp, gần như không có sự phân biệt giữa không gian ngoài trời dành riêng cho cư dân và hay không gian ngoài trời mà tất cả người dân có thể tiếp cận. Hoặc không có sự phân biệt giữa không gian mà người sử dụng có thể thực hiện hoạt động giải trí và giao tiếp xã hội và những không gian mà khó có thể được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào. Do đó, trong các dự án có một số lượng lớn diện tích không gian ngoài trời được tính là đất cây xanh nhưng người dân không thể tiếp cận hoặc rất khó sử dụng - nếu không muốn nói là không thể- sử dụng.

NHỮNG THIẾU SÓT TRONG KHUNG CHÍNH SÁCH VỀ KGCC ĐANG CHỈ CHÚ TRỌNG VÀO SỐ LƯỢNG VÀ TỈ LỆ

5 Vansintjan, (2020) Huy động tư nhân tham gia phát triển và quản lý KGCC - Bộ công cụ khắc phục các rào cản và các thực hành tốt nhất, Báo cáo nghiên cứu, Montreal.

NHỮNG PHÁT HIỆN CHÍNH

6

} Thứ hai, các cơ quan quản lý quy hoạch cho phép các nhà đầu tư phân bổ diện tích đất cây xanh cần thiết trong các dự án của họ theo bất kỳ cách nào họ muốn miễn là tổng diện tích đáp ứng được tỷ lệ 2m2/ người theo Quy chuẩn. Điều này cho phép các nhà đầu tư có thể xác định các diện tích còn thừa và không xây dựng trong dự án (ví dụ: khoảng lùi bắt buộc giữa các tòa nhà và đường phố) và các bề mặt cần cho các không gian tạo ra doanh thu (ví dụ: lối đi) là đất cây xanh.

} Thứ ba, trong việc tính toán tỷ lệ đất cây xanh bắt buộc theo đầu người, các cơ quan chức năng đôi khi chấp nhận tính cả các diện tích KGCC hiện có nằm ngoài các dự án phát triển bất động sản thương mại mà họ đang đánh giá. Ví dụ như các cơ quan quản lý quy hoạch đồng ý để tỷ lệ đất cây xanh trong một dự án thấp hơn mức yêu cầu tối thiểu của Quy chuẩn nếu dự án đó nằm gần công viên hoặc vườn hoa hiện có.

Các phỏng vấn với các nhà đầu tư phát triển bất động sản và các cán bộ từ các cơ quan quản lý quy hoạch đều cho thấy những ưu đãi kinh tế của các chính sách hiện có không đủ để thu hút nhiều đầu tư tư nhân vào việc phát triển các KGCC ngoài trời. Hơn nữa, các chính sách hiện hành không thu hút sự tham gia của các tổ chức tư nhân vào việc tạo ra các KGCC thực sự đủ lớn để đáp ứng nhu cầu của dân số đô thị đang tăng nhanh. Ngoài ra, các nhà đầu tư tư nhân thường trì hoãn việc xây dựng các KGCC ngoài trời cho đến khi họ đã xây xong những khu vực thương mại trong dự án của mình, hoặc tệ hơn, họ không bao giờ xây dựng các KGCC đó. Điều này là kết quả của các hoạt động điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất, qua đó các khu vực được coi là đất cây xanh dần dần được chuyển đổi sang mục đích sử dụng đất khác.

Khảo sát tại sáu công viên do nhà đầu tư tư nhân xây dựng ở các quận Bắc Từ Liêm, Nam Từ Liêm và Quận 2 cho thấy người sử dụng khá hài lòng với các công viên này. Mặc dù các công viên đó được xây dựng và hầu hết đều vẫn đang được quản lý bởi các đơn vị tư nhân, nhưng người sử dụng cho rằng các công viên này là công cộng và dễ tiếp cận. Những không gian này được cả nam và nữ thuộc nhiều nhóm tuổi sử dụng trong suốt cả tuần và trong ngày. Đây cũng rõ ràng là những không gian đa chức năng. Hơn nữa, mức độ thoải mái, an toàn và sạch sẽ của những không gian này được người dùng đánh giá chung là tốt.

CÁC ƯU ĐÃI CHÍNH SÁCH KHÔNG HIỆU QUẢ VÀ THIẾU CÁC KGCC

CÁC KGCC KHÔNG ĐƯỢC TRANG BỊ ĐẦY ĐỦ VÀ TIẾP CẬN KHÔNG CÔNG BẰNG

NHỮNG PHÁT HIỆN CHÍNH

7

} Tuy nhiên, vẫn có một xu hướng đáng lo ngại với các công viên được đánh giá trong nghiên cứu này, xuất phát trực tiếp từ sự tham gia của các đơn vị tư nhân. Các nhà đầu tư và doanh nghiệp phát triển bất động sản có xu hướng giữ mức đầu tư vào những không gian này ở mức tối thiểu. Điều này có thể dẫn đến việc trang bị thiếu các phương tiện và thiết bị cơ bản như ghế ngồi, bàn, thùng rác. Một phần nguyên nhân của vấn đề này là do sự phức tạp của các tiêu chí và thủ tục hiện có tạo ra sự chậm trễ kéo dài trong quá trình chuyển giao cho chính quyền. Trong khi chờ đợi chuyển giao, các đơn vị tư nhân phải trang trải các chi phí quản lý và duy trì KGCC. Hiện tại, nhiều doanh nghiệp cố gắng bù đắp những chi phí này bằng cách chỉ đầu tư ít nhất vào các KGCC mà họ có trách nhiệm phải xây dựng.

} Nhưng việc không trang bị đầy đủ cho các công viên không chỉ là một chiến lược tiết kiệm chi phí. Một số nhà đầu tư tư nhân cố tình không xây các khu vực cho thể thao tập thể hoặc nhà vệ sinh công cộng trong KGCC mà họ xây dựng để hạn chế những người không phải là cư dân trong dự án của họ. Một số đơn vị tư nhân cũng tư nhân hóa các phần của KGCC vốn phải dành cho người dân tiếp cận, trang bị cho các KGCC này những thiết bị dành riêng cho khách hàng của mình. Ví dụ như một số nhà đầu tư cho rào các khu vực bên trong khuôn viên của các công viên công cộng thành các khu vực chức năng cho các cư dân dự án (ví dụ: khu vực BBQ, hồ bơi).

NHỮNG PHÁT HIỆN CHÍNH

8

Các cơ quan chính phủ có liên quan, đặc biệt là Bộ Xây dựng, cần xem xét lại vai trò của khu vực tư nhân có thể có và cần có trong quy hoạch, đầu tư, xây dựng và quản lý KGCC ở các đô thị Việt Nam. Cần giải quyết câu hỏi này để tránh việc phát triển các khu vực đô thị mới thiếu hụt nghiêm trọng các KGCC ngoài trời.

Đối với các quy định về không gian ngoài trời và không gian xanh trong khung chính sách hiện hành, chúng tôi khuyến nghị Bộ Xây dựng (và chính quyền đô thị, nếu phù hợp):

} Cụ thể hóa các điều khoản của Quy chuẩn xây dựng Việt Nam 2019 bằng cách quy định thêm các tiêu chí cần có để được coi là đất cây xanh trong các bản Quy hoạch dự án phát triển bất động sản thương mại. Các tiêu chí này nên ưu tiên cho sự tiếp cận của người dân và hỗ trợ các hoạt động nghỉ ngơi giải trí. Ngược lại, nên loại trừ việc coi bất kỳ khu đất cây xanh nào chỉ dành riêng cho cư dân của dự án hoặc chỉ có chức năng kỹ thuật hay chức năng thẩm mỹ.

} Yêu cầu các dự án phát triển bất động sản thương mại có diện tích đủ lớn phải xây dựng một hoặc nhiều KGCC ngoài trời có thể sử dụng được; tức là các không gian mà: i) tất cả người dân có thể thực sự tiếp cận và ii) hỗ trợ các hoạt động nghỉ ngơi, giải trí và giao tiếp xã hội.

} Khi tính toán tỷ lệ diện tích đất cây xanh tối thiểu trên đầu người theo quy định của chính sách, không được tính cả các khu vực nằm ngoài các dự án phát triển bất động sản thương mại.

Các công viên do doanh nghiệp tư nhân đầu tư xây dựng được khảo sát trong nghiên cứu này cho thấy công tác quy hoạch và thực hành thiết kế đã ảnh hưởng tiêu cực đến chất lượng và tính công cộng của các không gian này. Chúng tôi đề nghị Bộ Xây dựng áp dụng các chính sách:

} Không cho phép xây các khu vực hoặc tiện nghi dành riêng cho cư dân trong khuôn viên của các KGCC ngoài trời mà các nhà đầu tư tư nhân có trách nhiệm phải xây dựng. Nếu các doanh nghiệp tư nhân muốn mang lại cho khách hàng của họ những tiện nghi riêng hoặc độc quyền, thì nên xây dựng những tiện ích này trong những khu vực hoàn toàn tách biệt với KGCC ngoài trời dành cho công chúng (ví dụ: bên trong khuôn viên của một khu dân cư liền kề). Hơn nữa, việc tạo ra các không gian đặc quyền như vậy không được tính là đất cây xanh của dự án hoặc đóng góp cho cơ sở hạ tầng xã hội.

} Xây dựng và thông qua các hướng dẫn thiết kế cụ thể và khả thi cho các loại KGCC ngoài trời khác nhau và yêu cầu các KGCC do tư nhân đầu tư, quy hoạch và xây dựng

XEM XÉT LẠI MỤC ĐÍCH CỦA CHÍNH PHỦ KHI CHO TƯ NHÂN THAM GIA XÂY DỰNG KGCC TRONG CÁC ĐÔ THỊ

ĐIỀU CHỈNH LẠI CHÍNH SÁCH ĐỂ ĐẢM BẢO CÓ THÊM NHIỀU KGCC CÓ DIỆN TÍCH ÍT NHẤT LÀ 0,5HA MÀ NGƯỜI DÂN CÓ THỂ TIẾP CẬN TRONG CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN BẤT ĐỘNG SẢN THƯƠNG MẠI

ĐẢM BẢO CHẤT LƯỢNG CỦA CÁC KGCC DO CÁC DOANH NGHIỆP TƯ NHÂN ĐẦU TƯ

KHUYẾN NGHỊ

9

phải tuân thủ các hướng dẫn đó. Các tiêu chuẩn này cần khuyến khích các không gian đa chức năng đáp ứng nhu cầu của các nhóm tuổi khác nhau (bao gồm cả trẻ em), hỗ trợ cả hoạt động cá nhân và nhóm, đồng thời cung cấp cho người sử dụng đủ thiết bị và tiện nghi cơ bản (ghế dài, thùng rác, nhà vệ sinh công cộng, v.v.)

Ngoài ra, khuyến nghị tất cả các cơ quan có liên quan:

Đơn giản hóa và hợp lý hóa các thủ tục và tiêu chí để chuyển giao các KGCC từ nhà đầu tư tư nhân cho chính quyền cấp huyện/ thành phố. Hạn chế sự chậm trễ trong chuyển giao sẽ cho phép các cơ quan công quyền được yêu cầu không gian chất lượng cao hơn từ các nhà đầu tư tư nhân.

Trước những kết quả không như mong muốn của các chính sách hiện hành, chúng tôi khuyến nghị Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và chính quyền đô thị nên:

} Điều chỉnh các cơ chế chính sách hiện có và tìm ra các cơ chế chính sách mới để đưa ra được những ưu đãi kinh tế nhiều cho các nhà đầu tư tư nhân phát triển KGCC. Các cơ chế mới có thể bao gồm quy chế thưởng hệ số sử dụng đất hiện đang được thử nghiệm tại TP.HCM và công cụ chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) đang được Bộ Xây dựng nghiên cứu.

} Thu hút các đơn vị tư nhân có năng lực tài chính mạnh và có thành tích đã hoàn thành dự án đúng thời hạn và thành công.

Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần có những biện pháp để

} Hạn chế điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất trong đó các khu vực được coi là KGCC ngoài trời bị chuyển sang mục đích sử dụng đất khác.

Các cơ quan quy hoạch cấp quốc gia, cấp thành phố và cấp quận cần nâng cao kiến thức về số lượng, quy mô, loại hình và chất lượng của các KGCC do các đơn vị tư nhân cung cấp (và cả về các KGCC không phải do tư nhân cung cấp). Bộ Xây dựng và chính quyền thành phố cần:

} Thực hiện các cuộc khảo sát để có được bức tranh đầy đủ hơn về kết quả của sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc sản xuất KGCC ngoài trời ở các thành phố Việt Nam.

} Đánh giá năng lực của các doanh nghiệp bất động sản tư nhân và năng lực của công ty thiết kế để cung cấp KGCC chất lượng cao. Công tác đánh giá này cần xác định ai là các tác nhân trong các đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm phát triển KGCC, và họ dựa vào các nguyên tắc và tiêu chí nào để lập kế hoạch và thiết kế các không gian này.

Ngoài ra, Bộ Xây dựng nên:

} Tài liệu hóa các loại hình KGCC ngoài trời mới do khu vực tư nhân xây dựng và xác định vai trò của chúng.

SỬA ĐỔI VÀ CẢI THIỆN CÁC CHÍNH SÁCH ĐỂ KHUYẾN KHÍCH KHU VỰC TƯ NHÂN XÂY DỰNG VÀ CUNG CẤP CÁC LOẠI KHÔNG GIAN CÔNG NGOÀI TRỜI CẦN THIẾT CHO CÁC THÀNH PHỐ

XÂY DỰNG BỨC TRANH TOÀN DIỆN HƠN VỀ CÁC KGCC DO KHU VỰC TƯ NHÂN THỰC HIỆN TẠI CÁC THÀNH PHỐ VIỆT NAM

KHUYẾN NGHỊ

Tháng 1, 2021

TRONG PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN CÔNG CỘNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

VAI TRÒ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN Danielle LabbéClément Musil

Trần Thị Mai Thoa

TÓM TẮT CHÍNH SÁCH

TRONG PHÁT TRIỂN KHÔNG GIAN CÔNG CỘNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM

VAI TRÒ CỦA KHU VỰC TƯ NHÂN