Arhitektonski fakultet Univerziteta u Beogradu

Katedra za urbanizam i prostorno planiranje

Seminarski rad

Uzroci pojave bespravne izgradnje /primer Beograda/

Urbanizam bez urbanista Profesor: Vladimir Milić

Student: Marija Cvetinović 00/45 18.09.2006.

Sadržaj: 1.0 Definicija. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2.0 Aspekti analize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 3.0 Periodizacija procesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 4.0 Sistematizacija uzroka i posledica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 5.0 Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 6.0 Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

1.0 Definicija Fenomen bespravne izgradnje javlja se kao jedna od neminovnih nus-pojava savremenog civilizacijsko-

urbanizacijskog pravca razvoja ljudskog društva i kao posledica definisanih pravila, mogućnosti i ograničenja u oblasti graditeljske aktivnosti pojedinca ili grupe. Naime, pravo na stan, odnosno sklonište, je jedna od iskonskih potreba i prava čoveka od trenutka kada se on preobrazio iz životinje u misleći subjekat, tj. društveno biće. Dakle, u izvesnom istorijskom trenutku kada su međuljudski i svojinski odnosi postali suviše složeni javila se potreba da se mehanizmi rešavanja konflikata institucionalizuju što je iniciralo pojavu zakona, koji su definisali načine postupanja u svim problematičnim oblastima pa tako i u građevinarstvu. Prema tome, sve što izlazi iz sfere unapred planiranog, pravno verifikovanog i proceduralno ispoštovanog može se grubo nazvati bespravnim u oblasti graditeljstva.

Iako ovaj termin ustvari obuhvata širok dijapazon pojava i prevazilazi uzak pojmovni okvir same reči "bespravno", u teoriji i praksi se nije došlo do adekvatnijeg i sveobuhvatnijeg sinonima usled čega sistematizacija svega što se pod ovim podrazumeva može u značajnoj meri pomoći definisanju samog problema, njegovih uzroka, posledice i strategija za rešavanje.

Iz toga proizilazi da je sagledavanje uzroka "bespravne" izgradnje neraskidivo povezano sa uočavanjem načina, pojavnih oblika i uslova njenog nastanka što će reći njenog što tačnijeg i sveobuhvatnijeg definisanja. Kako sama pojava obuhvata složen niz struktura i aspekata, celovitiji i konkretniji prilaz problematici može izvrši se na osnovu podela prema ustanovljenim oblicima posmatranja i rešavanja. S obzirom na širok društveni obuhvat i uticaj ove pojave, podele je prema:

• semantici terminologije kojom se pojava objašnjava • pravnom odnosu prema zemljištu i vlasništvu • socijalnim uzrocima nastanka • zastupljenim arhitektonsko-urbanističkim elementima i oblicima gradnje

Semantika terminologije: Bespravna gradnja u teoriji i praksi ima više imena pod kojima se pojavljuje pa prema tome varira i pojmovni

obuhvat, aspekt posmatranja i način rešavanja problema. Dakle, javlja se pod terminom bespravna, divlja i neplanska gradnja i karakteristike svake od podvrsta su:

Bespravna gradnja u užem smislu se koristi za označavanje pojava sa političke i pravne tačke gledišta i može se definisati kao korišćenje objekata bez upotrebne dozvole, građenje bez građevinske dozvole ili bilo kakva promena stanja bez urbanističke dozvole; što će reći bilo kakva aktivnost koja nije prethodno zakonski verifikovana može se nazvati bespravnom. Ovakve delatnosti prema svom karakteru uslovljavaju i određeni način rešavanja problema, a to je u ovom slučaju, prema stručnim navodima, legalizacija koja varira u obliku i obimu usled specifikacija konkretne situacije sa kojom se susreće.

Neplanska gradnja je svaka intervencija u prostoru koji nije određen za te namene. Iako ovakva izgradnja povlači niz negativnih efekata ipak se uglavnom pribegava legalizaciji odnosno sanaciji štete, jer je urbanističko rešenje uklanjaja skupo ili posle određenog vremenskog perioda jednostavno nepotrebno.

Divlja gradnja je narodni izraz, a objašnjava se kao asocijalnost, bezobzirnost i gramzivost investitora koja ga je dovela do prisvajanja vrednog zajedničkog prostornog resursa. U ovakvim slučajevima nediscipline jedino adekvatno i uspešno rešenje za budućnost je potpuna i neizostavna eliminacija svake uočene strukture ovog tipa u najkraćem vremenskom periodu.

Pravni odnos prema zemljistu i vlasnistvu: Možemo reći da se ograničava na način kršenja zakona u oblasti građevinarstva i tu razlikujemo dva tipa:

bespravna izgradnja na određenom prostoru i uzrpacija prostora. Bespravna izgradnja na određenom prostoru obuhvata svaki vid izgradnje, dogradnje i adaptacije prostora koji

nije izveden u skladu sa svim zakonskim procedurama i na osnovu prethodno dobijenih validnih dozvola od nadležnih institucija.

Uzurpacija prostora, sa druge strane, je oblik građevinske korupcije gde se vrši kvazilegalna izgradnja koja je u suprotnosti sa pravnim propisima, urbanističkim planom i namenom čime se celina trajno onesposobljava za dalje unapređivanje i korišćenje kao vredan prostorni resurs.

1

Socijalni uzroci nastanka: Socijalna segregacija društva je svoj razorni uticaj prenela i na oblast građevinarstva, pa je tako "bespravno"

različito definisano u odnosu na društvenu klasu koja gradi na ovaj način. Bespravna gradnja sa ovakve tačke gledišta je svaka nelegalna aktivnost pripadnika srednje klase, odnosno

svaka nelegalna građevinska aktivnost građana I reda u cilju zadovoljavanja potrebe II reda. Nužna gradnja sa druge strane predstavlja graditeljsku aktivnost građana II reda (radnička klasa, uglavnom) da bi

zadovoljili osnovnu potrebu I reda, potrebu za stanom. Urbanističko-arhitektonski karaktrer: "Bespravne" izgradnja ili promene na objektima klasifikuju se u sledeće kategorije:

• izgradnja stambenih objekata • rekonstrukcija ili dogradnja postojećih objekata • promena namene (nestambeni u stambeni i obratno) • izgradnja pomoćnih i pratećih objekata • izgradnja, rekonstrukcija, dogradnja ili adaptacija nestambenih objekata

Urbanistička teorija i praksa pored termina "bespravna gradnja" služi se i pojmom "slam", ali on se konkretno

koristi za označavanje naselja bespravno izgrađenih zgrada koje varira u pogledu strukture, kvaliteta i socijalnih kategorija stanovnika. Dok pod bespravnom gradnjom podvodimo kako pojedinačni objekat tako i grupacije objekata; slam je, dakle, veća celina objekata ovog tipa grupisanih u naselja različite veličine i karaktera. Prema tome, sve navedene osobine i kategorije bespravne izgradnje mogu se dalje preneti i na slam kao njenu složenu superstrukturu.

Osnovna tipologija slamova je napravljena u odnosu na kvalitet celine slama i to kao: • loše naselje od loših kuća • loše naselje od dobrih kuća

Ova podela je krucijalna jer se u njoj ogledaju sve pojedinačne aspekatske razlike dve osnovne kategorije slama. Loše naselje od loših kuća: odražava katakter i kvalitet same strukture ali i socijalnu kategoriju stanovnika. Naime,

ovaj tip čine naselja improvizovanih kuća (blato, trska, lim, karton) koja naseljavaju stambeno i socijalno ugrožene kategorije građana. Prema poziciji, ovaj slam sačinjavaju tri podvrste:

• slam na slobodnom terenu • u okviru postojećeg, slabog stambenog fonda • urbani slam: pogušćavanje postojećih urbanih celina

Loše naselje od dobrih kuća: javlja se kao posledica nekontrolisane izgradnje ili urbanizacije i njih naseljaju srednji

ili viši društveni slojevi koji svoje kuće grade od kvalitetnih materijala. Takođe, i u ovom slučaju možemo uošiti tri osnovna podtipa:

• "naselje srećnog malograđanina": sačinjena od kuća za odmor na najboljem poljoprivrednom zemljištu, sa ili bez sprovedene komunalne infrastrukture

• "prividno nije slam": naselja delom urađena po urbanističkom planu (parcelacija, regulacija, nivelacija), ali je od svega napravljen slam (garaža, podrum, potkrovlje)

• "slam naivnih": bogata naselja onih koji imaju pare, ali ne poznaju doktrinu pa grade palate bez instalacija i urbanistiške infrastrukture

Konačno možemo reći da bespravna gradnja može biti pojedinačni objekat ili naselje (slam), naseljavaju ga sve

društvene kategorije stanovnika, u kvalitetu varira od skupih zdanja do privremenih struktura, graditelji su pojedinci ili organizacije, namena objekata moze biti i javna i privatna, formiraju se i u urbanom i na slobodnom prostoru i javljaju se u obliku izgradnje, dogradnje, rekonstrukcije i adaptacije objekata; dakle bespravna gradnja obuhvata lepezu sličnim pojava čija je osnovna zajednička karakteristika građevinsko delovanje izvan sfere "legalnog" i čiji koreni leže u problematici civilizacijskog razvoja ljudskog društva i svih opštih ili posebnih fizičkih i funkcionalnih faktora razvoja grada i prostora uopšte.

Bespravna izgradnja, u opsegu u kom smo je definisali, je prateći problem procesa industrijalizacije i urbanizacije i proistekla je iz širokog dijapazona potreba i mogućnosti prostornog i društvenog konteksta, iz čega sledi da za osnovu identifikacije pojavnosti ovog problema, kao i njegovih uzroka i posledica i njihovog kompleksnog medjuodnosa, treba posmatrati sve aspekte organizacije moderne ljudske zajednice, ali i logički sled dogadjaja koji su doveli do razvoja ove negativne društvene pojave.

2

2.0 Aspekti analize Najgrublja diferencijacija aspekata za posmatranje bespravne izgradnje odnosi se na prostorni i društveni

kontekst u kome do pojave dolazi. Fizička i funkcionalna komponenta su osnovne sfere u kojima je potrebno razgraničiti uslove pod kojima do nje dolazi i jasno definisati okolnosti pod kojima se ona dalje razvija i utiče na strukture i procese jedne kompleksne i organizovane zajednice. Dakle, osnovna podela aspekata analize je sledeća:

• Društveni parametri analize – socijalni, ekonomski, pravni i politički aspekti • Prostorni uslovi nastanka – urbanističko-arhitektonski i tehničko-funkcionalni faktori

1. Društveni parametri: Pod drušvenim u ovom slučaju možemo smatrati sve aspekte koji se odnose na funkcionisanje i organizaciju

zajednice. Prema tome, na konkretnom primeru Beograda uočava se niz globalnih problema koji se na društvo odnose i na čijim temeljima je začeta ova negativna pojava, a takodje su pomogli njenom daljem širenju i ugrožavanju svih pora društvenog života; pri čemu se bespravna izgradnja afirmisala kao jedan od krucijalnih problema funkcionisanja zajednice na svim nivoima.

Pošto sam pojam «društvenog» nije jasno i precizno definisan i obuhvata dijapazon pojavnih oblika i njihovih manifestacija, za identifikaciju bespravne izgradnje u njegovim okvirima mogu se koristiti pojedinačni segmenti društvenog života i to na sledeći način izdiferencirani:

• Socijalni problemi • Ekonomska sfera • Pravni sistem • Politička scena

a) Socijalni problemi: Socijalno je u ovom slučaju iskorišćeno kao pojam društvenog u užem smislu, i to tako što se bavi problemima

funkcionisanja društvenih ustanova i odnosa u meri uticaja na gradjane i osnovne uslove njihovog života. Iako je sfera socijalnog u većim ili manjim delom društveno uravnotežena, svako društvo ima svoja socijalna pitanja i strategije za njihovo rešavanje, pa se pojavnost nekog problema definiše u odnosu na konkretne uzročno-posledične odnose. Glavna socijalna pitanja koja su uticala na pojavu bespravne izgradnje kod nas možemo svrstati u sledeće kategorije:

• Migracije – demografski pritisak: Odnosi se na prirodni i mehanički priraštaj stanovništva u gradovima, kao i nemoć i nepripremljenost tih istih gradova da prime i integrišu pridošlo stanovništvo, gde je potreba za stanom njihovo osnovno pravo i nužda.

• Ruralizacija gradova: U našem slučaju «kultura ibarske magistrale» tj. mentalitet palanke koji utiče na snižavanje nivoa urbaniteta i kulturnog integriteta gradske sredine. Nepostojanjem sistema koji bi usmeravao i kulturološki inkorporirao pridošlice u novu sredinu, dolazi do širenja i uticaja kulturnog miljea koji oni sa sobom donose, gde spada i način izgradnje i rešavanja stambenog pitanja.

• Stambena kriza: Obuhvata složenu sintagmu pitanja koja se uglavnom bave stambenom oskudicom, neprilagodjenošću stanova ličnim i porodičnim potrebama i nejednakošću stambenog položaja različitih socijalnih grupa.

• Segregacija kao proizvod klasnih društava: Može se interpretirati otežavanjem horizontalne i vertikalne pokretljivosti i zaoštravanje odnosa izmedju društvenih slojeva, nejednakost stambenog položaja ili segregacija prema mestu stanovanja usled čega diskriminisane i zapostavljene kategorije stanovništva pribegavaju rešavanju stambenog i drugih pitanja (u konkretnom slučaju to je bespravna izgradnja) na načine koji ugrožavaju društvo kao celinu i usporavaju njegov napredak i normalno funcionisanje.

Sprega pomenutih problema je sistematskim nebavljenjem kroz dugi vremenski period dovela do niza negativnih

društvenih pojava i procesa, medju kojima je i bespravna izgradnja; te se identifikacija konkretnih okolnosti u kojima je do problema došlo teško može tačno izvršiti, ali se uspostavljanjem veza i medjuuticaja njegova pojavnost može pratiti i napredovanje i širenje posmatrati. Prema tome, navedene kategorije su se smenjivale i nadjačavale kroz periode

3

razvoja našeg društva i urbane sredine glavnog grada, i shodno trenutku uticale manje ili više na posmatranu pojavu, odnosno njeno nesmetano razvijanje i ugrožavanje društvenih odnosa i funkcionisanja zajednice.

b) Ekonomska sfera: Kvalitetno funkcionisanje društva kao skupa gradjana umnogome zavisi i od finansijske moći i ekonomske politike

zajednice, ali i od pojedinačnih finansijskih uslova stanovnika, pri čemu neadekvatno i neefikasno rešavanje ekonomskih problema na nivou odgovarajućih institucija primorava pojedince da sami rešavaju svoje probleme, pri čemu trpi zajednica, a zatim opsežnim sistemom uzroka i posledica i oni sami kao njeni članovi. Medjutim, ekonomska sfera nije nezavisna u odnosu na ostale vidove društvenog ustrojstva (socijalna i politička scena i pravni sistem), nego se sa njima preklapa i uslovljava, te se ekonomski uslovi nastanka bespravne izgradnje teško mogu izolovati iz složenog socijalnog i pravnog konteksta. Ipak, radi boljeg sagledavanja odnosa izmedju ovih društvenih kategorija, kao i zbog jasnoće problematike kojom se bavimo, ekonomsko se u ovom slučaju svodi na finansije i fluentnost njihovog protoka, tj. odnosa ponuda – potražnja ili cena – kupovna moć. Dakle, glavni ekonomski problemi mogu biti svedeni na:

• Tržišna ponuda stambene izgradnje ne može da zadovolji potražnju: Iako ovakva situacija direktno proističe iz socijalnog problema imigracije seoskog stanovništva u gradove, može se reći da nekorektan finansijski sistem za rešavanje stambenog pitanja gradjana (nepostojanje povoljne kreditne politike koja bi otklonila stambeni problem pojedinaca i porodica), odnos investitora koji koristi pomenutu situaciju za povećanje profit bez adekvatnih ulaganja (investitor koristi sve za stambeni prostor na štetu kupaca, odnosno zakupaca i elementarnih uslova života u takvoj sredini), nadležnih organa koji planove i akcije ne uskladjuju sa realnim situacijama (potreba za stambenom izgradnjom prevazilazi opseg planiranog, usled čega veliki broj gradjana ostaje stambeno nezbrinut pa pribegava društveno neprithvaljivim rešenjima).

• Nedovoljne ekonomske mogućnosti gradjana: Pravo na stan, koje smo identifikovali kao osnovno pravo čoveka tj. gradjanina, je istovremeno i njegova osnovna potreba, pa motiv «doći do stana» isprepletan sa visokim stanarinama i nerealnim cenama stambenog prostora dovodi do suburbanih i subkulturnih pojava od kojih je bespravna izgradnja jedna od primarnih.

• Visoki troškovi uredjenja gradjevinskog zemljišta: Siromašno društvo nema mogućnosti da na kvalitetan način uredi i opremi zemljište komunalnom infrastrukturom i pripremi za korišćenje; javlja se manjak sredstava za predfinansiranje legalne izgradnje (geodetska snimanja, popisi, rušenje objekata idr.). Usled toga, siromašni gradjani pribegavaju rešavanju stambenih problema na marginama zakona i sa minimumom ekonomskih sredstava koje su u mogućnosti da obezbede.

• Mogućnost «parazitskog» korišćenja infrastrukturnih izvora: To se dešava u slučaju sprege socijalnih i pravnih problema funkcionisanja zajednice, ali se u značajnoj meri odražava na finansijsku sliku društva i pojedinca; naime, gradjanin ili grupa njih koristi izvore koje nisu platili (zemljište, vodovod, kanalizacija) čime celokupna zajednica osiromašuje, a samim tim ne može finansijski da se nosi sa predupredjivanjem ovakih pojava, te se njihov broj povećava i društvena celina zapada u situaciju poznatu kao «circulos vitiosus», sistem vezanih negativnih pojava koje jedna drugu uslovljavaju.

c) Pravni sistem: Globalno gledano pravni sistem predstavlja područje primarno ugroženo pojavom i delovanjem bespravnog u

izgradnji ne samo stambenog nego i drugih oblika gradjevinskog fonda, ali takodje i prvenstveno odgovornim za ovakvu društvenu nuspojavu. Pošto je u okvirima zajednice svaki pojedinac društveno uslovljen pravima i obavezama koja su normama definisana, pogrešna interpretacija osnovnih pravnih kategorija dovodi do problema poput bespravne izgradnje. Te osnovne pravne kategorije i mogući oblici njihove zloupotrebe su:

• Socijalno pravo: Tačnije, pravo na odgovarajući standard života i s tim u vezi poštovanje javnog i pojedinačnog inetesa. To govori da je i normativno usvojena čovekova težnja za pristojnim i njegovoj kulturi i iskustvu primerenim životnim uslovima kao i potreba da se ti uslovi unaprede; dakle, lako je u odnosu na to uočiti procedure i principe koji dovode do zloupotreba ako je čoveku na neki način takvo pravo uskraćeno ili redukovano.

• Svojinsko pravo – odnos prema vlasništvu: U zakonu je ovo pravo definisano tako da pojedinac ili grupa, javni ili privatni sektor ni u kom slučaju ne sme ugroziti svojinska prava, vrednosti i ugodnosti korišćenja svojinskih prava drugog gradjanina, zajedničkog interesa grupe ili javne institucije i državnog sektora. U socijalističkim zemljama gde je osnovni oblik svojine državni, ili u sistemima nejasnih

4

svojinskih odnosa kakvi se naročito javljaju u zemljama u tranziciji, primarni vlasnik nije dovoljno zainteresovan ili nema adekvatna legalna sredstva za zaštitu svog interesa i svoje imovine, pa se gradjevinska struka koristi kao podloga za razne oblike mahinacija, ostvarivanja profita i zloupotrebe zakona ili, pak, rešavanje problema na ličnu inicijativu ako zajednica već neće ili ne može time da se bavi...

• Normativno – pravni sistem: Trebalo bi da pravne norme budu na isti način primenjivane i jednake za sve i da one istovremeno budu uopšte i primenjivane, što je u okolnostima u kojima se naše društvo nalazilo poslednjih godina bivalo diskutabilno i nerelevantno, te su se nesmetano odvijale kako sitne tako i krupne malverzacije bez ikakvih posledica po počinioce i saučesnike. Iako ovaj problem možemo uzeti kao specifičnost situacije u kojoj se zemlja nalazila poslednjih godina i u prethodnoj deceniji, ipak je efikasan i funkcionalan normativno – pravni sistem osnov za preduprezanje problema bespravne izgradnje i ostalih ravnopravnih ili pratećih negativnih pojava u modernom društvu.

• Funkcionisanje nadležnih institucija: Dugotrajne i nekvalitetne procedure pribavljanja dokumentacije za izgradnju, neefikasan rad samouprave i inspekcijskih organa, kao i trajanje sudskih procesa za prekršioce, blage sankcije i problemi kod rušenja ohrabruje eventualne počinioce ne samo bespravne izgradnje nego i drugih protivpravnih činovima prema kojima se nadležni na takav način odnose.

Pravni sistem odnosno ustav i zakon kao najviši pravni akti jedne države trebalo bi da se ovakvim pojavama bave

i da ih na odgovarajući način preduprede ili sancionišu. Medjutim, konfliktna situacija se javlja u slučaju kada je nefunkcionalan i nerealan normativno-pravni aspekt u koliziji sa stvarnim uslovima u praksi, negativne pojave se javljaju kao neminovnosti dezorganizovanog i neefikasnog sistema, kojima pribegavaju pojedinci da bi istovremeno zaštitili neka svoja prava i osnovne potrebe. Dakle, prekršioci zakona nisu jedini koji koriste nelogičnostima i «rupe» u zakonu i sistemu, nego se to u poremećenim uslovima može desiti i svakom društvenom subjektu u slučaju da njegova prava dodju u sukob sa opštim i normativno uspostavljenim.

d) Politička scena: Uticaj politike na pojavu bespravne izgradnje je polje širokog i raznolikog uticaja, a sve u odnosu na sam politički

sistem u kome do ovog društveno neprihvatljivog oblika izgradnje dolazi. Preciznije govoreći, identifikcija problematike bespravnog sa aspekta politički aktivne scene u odredjenoj sredini je konkretan problem koji se mora prema tim i takvim jedinstvenim uslovima i definisati. Dakle, politički proces koji je u kontinuitetu prisutan tokom poslednjih 100 godina u Beogradu, u čijem kontekstu se pojavom bespravne izgradnje i bavimo, mora se u odnosu na tu istu pojavu analizirati prema odgovarajućim aspektima. U našoj političkoj prošlosti i sadašnjosti, ti aspekti su:

• Politički sistem - neadekvatna zemljišna i stambena politika: U samoupravnom socijalizmu i kasnijim mutiranim prelaznim oblicima bila je uočljiva jaka tendencija da politički interes i volja imaju prevagu nad stručnim kriterijumom i dugoročnim javnim interesom, što je izuzetno pogodovalo malverzacijama u urbanizmu i arhitekturi i gradsku sredinu degradiralo do ivice haosa i bezzakonja. U ovakvim državnim uredjenjima dodatni problem predstavlja negativan odnos sistema prema privatnoj svojini i preduzetništvu usled čega su nasilno redukovani neki zdravi društveni tokovi, pa su aktivnosti tog tipa pronašle drugačije načine da to kanališu, a kod nas pribeglo se bespravnoj izgradnji.

• Društvena moć: Odnosi se, kao i u prethodnom slučaju, na nemoć sistema da se izbori sa konkretnim slučajem u praksi koji nije teorijski predvidjen; a ovde se konkretno radi o moćnim akterima koji raspolažu sredstvima i strategijama da ostvare svoje ciljeve, koji mogu biti suprotni opštem interesu i stručnim mišljenjima i planiranim akcijama, a baš društvenim interesom u nekom političkim uredjenjima mogu biti maskirani.

• Nesrazmera izmedju planiranog i u praksi mogućeg: Pojavljuje se jaz izmedju «lepih planova planskih podloga» i «tužne stvarnosti mogućeg» koji tokom dugog vremenskog perioda postaje sve veći, a realnost «obitava» izmedju tih krajnosti, te ostaje dosta povoda i prostora da se gradjani u datim okolnostima snadju kako najbolje znaju, što često biva protivno svim propisima, pravilima i stručnim kriterijumima i u takvim slučajevima u urbanističko-arhitektonskoj praksi nastaje bespravna izgradnja.

• Nedosledno sprovodjenje zakona: Dogadja se u slučajevima kad državni aparat političkim uredjenjem ustrojen nema dovoljno sredstava i mogućnosti da dosledno sprovodi zakone i predupredi i sankcioniše sve negativne i razorne društvene pojave medju kojima bespravna izgradnja zauzima istaknuto mesto.

Politički sistem na primeru Beograda a i cele zemlje, odigrao je značajnu ulogu u urušavanju društvenih ciljeva i

vrednosti i ukupnom slabljenju standarda života, pa je svaka stručna i praktična delatnost i opšti društveni napredak

5

trpeo i potpao pod razoran uticaj diletatntnskih akcija i pojedinačnih interesa. Dakle, bespravna neplanska ili divlja izgradnja, odnosno sve pojave koje ovi termini obuhvataju, smatra se urbanističkim tj. arhitektonskim čudovištem nastalim zbog skupa negativnih pojava i okolnosti u kojima se nalazilo društvo.

2. Prostorni uslovi: Prostor je identifikovan kao fizička komponenta analize i čini teorijsku i praktičnu sferu u okviru kojih je odredjeni

splet okolnosti, tj. sistem uzroka i posledica inicirao pojavu bespravne izgradnje i omogućio njeno rasprostiranje. To se odvija u opsegu sledećih kategorija:

• Urbanističko – arhitektonski segment • Tehničko – funkcionalna podloga

Ovako koncipirani prostorni problemi u opštim uslovima mogu biti posmatrani i kao posledica dijapazona društvenih problema (socijalnih, ekonomskih, pravnih i političkih), tj. funkcionalna komponenta se površno gledano može smatrati uzročnikom fizičkih disbalansa. Medjutim, sredinu, bilo urbanu, ruralnu ili prirodnu, u okolnostima modernog sveta posmatramo kao jedinstvo prostora i društva, strukture i funkcije, te onda i svaka negativna pojava u svom korenu mora ima kompleksan set uzroka na svim poljima koji samo spregnuti mogu da dosegnu nivo i obim koji karakteriše problem bespravne izgradnje kod nas.

a) Urbanističko – arhitektonski segment:

Bavi se oblikovanjem celine i objekata odnosno institucionalizovanim strategijama i programima koji su u datim

okolnostima zakazali i proizveli bespravnu izgradnju. Dakle, osnovni problemi su: • Neusaglašenost urbanizacije i industrijalizacije – pseudourbanizacija: Širenje gradova se odvija

haotično, improvizovano; dolazi do spontanog naseljavanja i izgradjivanja prostora na kvalitetnom poljoprivrednom zemljištu i uz neadekvatne i neefikasne mere nadležnih organa javlja se neplanska, nelegalna izgradnja. Ovakvi oblici utiču na fizionomiju gradske sredine i na različite načine se manifestuju u različitim delovima grada – u centru su upletene u primarnu strukturu, a na periferiji čine supstrukturu njene primarne anatomije.

• Neuskladjenost urbanističko – planske dokumentacije sa stanjem na terenu: Dešava se da za neka područja uopšte ne postoje urbanistički planovi pa čak ni ažurne geodetske podloge, ili se javlja prepreka za realizaciju planova; u slučajevima kada stručna javnost ne vodi računa o takvim teritorijama ili zanemaruje probleme koji se u praksi na njima pojavljuju, dolazi do korišćenja prostora koji nisu opremljeni na adekvatan način za stanovanje ili neku drugu aktivnost koja se, bez znanja nadležnih, u takvim zonama pozicionira.

• Profesionalna i stručna odgovornost gradskih službi: Školovani kadrovi iz urbanističke, arhitektonske i gradjevinske struke bi trebalo da snose odgovornost poslova koje obavljaju, ali bi takodje trebalo i da im se omoguće potrebna sredstva i usklade svi uticajni faktori da mogu kvalitetno da obavljaju dužnosti koje su im poverene i za koje su obučeni. U protivnom, negativne pojave su očigledna neminovnost kompleksne društvene problematike, gde je profesionalna odgovornost samo jedna od elemenata u složenom spregu i sama za sebe ne može da utiče da se situacija promeni i problem otkloni.

b) Tehničko – funkcionalna podloga:

Konkretni problemi funkcionisanja gradskih servisa i fizičke strukture grada su grupisani na sledeće:

• Poremećeni bilansi izgradjenosti: Odnosno povećana gustina naseljenosti koju postojeći i zvanično planirani stambeni fond ne može da podrži, dolazi do preopterećenja gradskih servisa, snižavanja ukupnog standarda stanovanja i urbaniteta gradske sredine.

• Kapacitet komunalne infrastrukturne mreže: Bespravni objekti pored nelegalnog zauzimanja prostora, moraju biti uključeni i u sve komunalne sisteme urbane sredine, a u najvećem broju slučajeva, pošto se radi o neplanski izgradjenim strukturama, gradske servisne mreže ne mogu to da isprate – električna mreža ne može da izdrži dodavanje potrošača, a vodovod i kanalizacija se imrovizuju.

• Degradacija poljoprivrednog zemljišta: Bespravna izgradnja se javlja baš na ovakvim teritorijama; po rubnim gradskim zonama gradi se na kvalitetnom poljoprivrednom zemljištu, koje za takvu namenu nije predvidjeno i adekvatnom komunalnom i infrastrukturnom mrežom opremljeno.

6

• Ugrožavanje kulturnih i prirodnih dobara: Uništavaju se prostori u zonama zaštite prirodnih dobara ili se nadogradjuju i ugrožavaju objekti markirati kao kulturno dobro ili spomenička celina.

• Životni standard stanovništva: Ovaj faktor se može uzeti i kao posledica svih tehničko – funkcionalnih anomalija koje prate bespravnu izgradnju. Standard stanovništva se snižava zbog ugroženosti života i zdravlja ljudi, odnosno niskim nivoom higijene prostora; a preopterećenost komunalnih sistema, visoki procenti i indeksi izgradjenosti kao i neplanska i nekvalitetna izgradnja u konkretnom prostoru utiču na bonitet objekata i prostorne celine, odnosno na urbanitet u slučaju da se radi o gradu.

3.0 Periodizacija procesa

Periodizacija bilo kakvog procesa vrši se na osnovu aktuelnih društvenih tokova i opsega promena; u našem

slučaju takav oblik sistematizacije sprovodi se u odnosu na ključne istorijsko – političke promene u razvoju društva, a to je Drugi svetski rat, neposredne okolnosti pred raspad SFRJ, gradjanski rad 90-tih i smena režima 2000. godine. Dakle, uočeni periodi su:

• Pre Drugog svetskog rata (do 1946. godine) • 1946 – 1970 • Sedamdesete (1970 - 1980) • Osamdesete (1980 – 1990) • Devedesete (1990 – 2000) • Posle 2000. godine

1. Pre Drugog svetskog rata (do 1946. godine)

Posle Prvog svetskog rata (1914 - 1918) na teritoriji Balkana je uspostavljena nova država Kraljevina Srba, Hrvata

i Slovenaca sa sedištem u Beogradu. Konstituisana je po ugledu na svetske i evropske primere, pa se i urbanistička i gradjevinska aktivnost u ovom periodu prvi put pominju kao oblasti koje treba zakonski urediti, stručno planirati i nadzirati. Gradjevinski zakon iz 1931. je prvi validni pravni akt koji se bavi ovom sferom urbanog života. Tim zakonom je po prvi put obuhvaćena i bespravna izgradnja, u njemu se preciznije nalaže rušenje «gradjevine ili nepropisno izvedenih delova bez gradjevinske dozvole». Prema tome možemo reći da se ova pojava javila i pre i da je već tada predstavljala problem koji se zakonski morao rešavati, a verovatno po ugledu na gradjevinske zakone nekih drugih pravnih sistema. Zakon je na samom početku striktno sprovodjen pa je tih godina (1930 - 1933) došlo do rušenja nekih nehigijenskih naselja koja su postojala od ranije na široj teritoriji Beograda (Pištolj mala i delovi Jatagan male) i na tim mestima se počelo graditi prema aktuelnim regulacionim planovima.

Prema oskudnim podacima iz tog perioda, slam i nehigijenska naselja su bili osnovni oblik bespravne izgradnje u Beogradu i uglavnom su nastajala usled migracija stanovništva ka glavnom gradu posle ratnih razaranja iz Prvog svetskog rata. Takvo jedno naselje je oko 1926. godine uočeno na spoljnjoj železničkoj stanici u Topčideru, a činilo ga je većinom seosko stanovništvo koje je u ratu ostalo bez krova nad glavom i na ovom prostoru se naselilo u napuštene vagone van pogona, poznatim kao «H vagoni».

Pošto se gradjevinska praksa upravljala prema već postojećem, izgradjenom gradu, a takodje se nije bavila stambenim problemima siromašnijeg stanovništva (radnička klasa) kao i gradskom celinom u širem smislu, 1935. godine je zabeležena kriza zdravog i jeftinog stana, odnosno gradovi su se razvijali bez smisla, kontrole i plana, a radnička klasa je koristila sve moguće načine da jeftino dodje do stana, gradilo se na slobodnim terenima bez dozvole i od nekvalitetnog materijala (stare daske bondruka, ćerpič, ¼ ili ½ cigli oblepljenih blatom). Ovakve akcije su uticale na degradaciju gradske sredine i snižavanje standarda stanovanja i ugrožavanje zdravlja i života ljudi; takva naselja su bila izvorišta zaraza, bolesti i raznih socijalnih problema koji su posledica loših uslova života.

Na osnovu dokumentacije, kao iz navedenih primera, očigledno je da bespravna izgradnja seže vremenski dalje od perioda koji smo mi uzeli za prvu referentnu tačku, ali zbog nedostatka propisa i nadležnih organa za pitanje ovakve vrste aktivnosti, sve ranije pojave se mogu zanemariti i posmatrati tek u društvenom kontekstu izmadju dva rata.

Dakle, problem bespravne izgradnje je u ovom periodu identifikovan, a 1935. su objavljene i prve strategije koje su se na rešavanje ovog i sličnih gradjevinskih problema odnosile. Osnovni principi tih strategija su:

• Kategorisanje neispravnih stanova i njihovo rušenje ili saniranje • Porušiti sve Jatagan male i divlja naselja • Legalizovati horizontalno vlasništvo malih stanova • Dugoročni investicioni zajmovi za izgradnju • Pomoć države, donesen Zakon o stanovima

7

• Sloboda komunalnog i socijalnog rada

2. 1946 – 1970

Okolnosti posle Drugog svetskog rata su se značajno promenile usled stupanja na snagu novog socijalističkog režima, ukidanja monarhije i usvajanja novog Ustava i zakona na svim nivoima. Iako se ne može reći da su oblici bespravne izgradnje iz prethodnog perioda zamrli, uočavaju se novi, širi se dijapazon aktera i javlja se niz posledica koje su značajno uticale na društvo u celini i na razvoj bespravne izgradnje u kasnijim periodima.

Za dalju analizu presudno je primetiti da od kraja Drugog svetskog rata do 1960. godine nije bilo značajnijeg pomena o bespravnoj izgradnji, ali ne zato što nje u tom periodu nije bilo, nego što je trebalo da prodje niz godina da se novi sistem konstituiše i profunkcioniše i da se osnovne smernice globalne politike sistema na svim poljima definišu i počnu sprovoditi u delo.

Sve što se može reći o «bespravnom» do 1962. godine je da prati širenje Beograda kao oblik podstandardne gradnje, ali i da se javlja u centru grada unutar blokova maskirana rekonstruisanim prednjim fasadama objekata ivične blokovske izgradnje.

Mutacijom ove pojave u urbanoj sredini Beograda, prema navodima iz literature 60-tih godina, smatraju se locirani njeni «skriveni oblici» nastali tako što proizvodjač da bi povećao profit adaptira i nestambene delove u stanove i naplaćuje ih kao takve, ukidaju se sve pomoćne prostorije i formiraju se neadekvatni stambeni prostori za život pojedinaca ili porodica. Konkretni mehanizmi su sledeći:

• Proizvodjač gradi zgradu sa 50 stanova sa svim pratećim prostorima koji su propisani, ali po izgradnji povećava površinu potkrovlja, smanjuje krovnu terasu, ukida prostorije za kućni savet i stan domara i «višak» stambenog prostora adaptira u nove stanove za prodaju

• U slučaju kada projektom nije predvidjeno iskopavanje celog podruma, u toku izgradnje se ipak predvidjeni deo ne nasipa nego se adaptira u jedan ili više stanova

• Kada preduzeće dobije upotrebnu dozvolu pre konačnog završetka objekta; po usenjenju vrši se adaptiranje podruma u stanove

Ovakve aktivnosti su očigledno ekonomski motivisane od strane proizvodjača što govori da se u sferi bespravnog pojavljuju novi akteri čiji je osnovni cilj profit i koji za izgradnju koriste nov i dobar gradjevinski materijal. Ipak istovremeno ova pojava je uslovljena i socijalnim problemima odredjene društvene klase, koja je kao i u prethodnom slučaju pogodjena ratnim razaranjima migrirala u glavni grad u potrazi za boljim životnim uslovima i radnim mogućnostima i čiji je osnovni motiv doći do stana sa ograničenim finansijskim sredstvima. Prema istraživanju iz 1969. godine 43% stanovništva pribegava bespravnoj izgradnji sa tim jednostavnim ciljem, 16,7% je motivisano visokim zakupninama za stanove, a 10,4% se izjasnilo da je to zbog skupe izgradnje po projektu i visokih cena stanova. Može se reći da se bespravna izgradnja 60-tih godina javlja zbog restriktivne urbane politike i monopolskog položaja društvenih gradjevinskih preduzeća za stambenu izgradnju i nedovoljnog broja parcela planiranih za individualnu izgradnju.

Na osnovu podataka iz ovog perioda identifikuju se glavni uzročnici pojave, ali i strategije za njeno suzbijanje. Uzroci su:

• Nedostatak evidencije o bespravno podignutim stambenim objektima • Odsustvo interesovanja socijalnu politiku i socijalnu zaštitu • Pojedinačno i neorganizovano rešavanje problema, odsustvo ujednačenih kriterijuma i objektivnosti • Nadležne službe ne rade koordinirano na otkrivanju i na suzbijanju bespravne izgradnje što ohrabruje

graditelje

Dokumentom iz 1961. godine definisane su sledeće strategije za borbu protiv bespravne izgradnje: • Porušiti sve bespravno podignute posle 07. 08.1958. (sankcija po saveznom propisima), a za objekte

gradjene pre 1958. prethodno obavestiti graditelje i omogućiti im da na široj teritoriji grada podignu zgrade po tipskim projektima

• Opština i Urbanistički zavodi su nadležni da obezbediti terene za jeftinu stambenu izgradnju i da predvide minimalne uslove

• Radne organizacije su dužne da reše stambeno pitanje radnika • Uskladiti rad nadležnih organa (sudovi, javno tužilaštvo, distribucije električne energije i vodovoda)

8

3. Sedamdesete (1970 - 1980)

Period je logična posledica okolnosti u prethodnih 30-ak godina koje su pratile razvoj novog sistema posle Drugog svetskog rata i smene režima. Njegova glavna karakteristika je kontinuitet sa prethodnih periodom u pogledu pozitivnih i negativnih procesa u društvu (a medju ovim potonjim je bespravna izgradnja). Kako smo rekli da je već ranije došlo do pojave novih aktera, karakter ovog doba je dalje širenje polja uzroka, samim tim i uvodjenje još aktera i formi manifestacije ovog procesa.

Biološka ugroženost koja je i do tada nosila sa sobom bespravnu izgradnju u tom periodu je počela bivati praćena sasvim suprotnim motivom neopravdane i nepotrebne luksuznosti; istovremeno pojava koja se javljala razbijeno u obliku pojedinačnih objekata polako se širi i poprima karakter naselja. Prema dostupnim podacima bespravna izgradnja je podeljena na dve podgrupe prema bonitetu izgradjenog fonda:

• Intervencije u okviru postojećih struktura: nadzidjivanje objekata, pretvaranje zajedničkih prostorija u objektima u stambene ili poslovne prostore, deljivost postojećih stanova

• Formiranje novih supstrukturalnih oblika: udžerice od priručnog materijala (daske, stari lim, blato), pokretni nestambeni objekti (čamci, brodske kućice, vagoneti, autobusi), kućerci u dvorištu ili bašti, trošne gradske prizemne kuće dvorišnog tipa (sa predbaštom do ulice), kolektivno stanovanje u nestambenim objektima (šupe, magacini, podrumi).

Pošto sve navedeno dovodi do zaključka da je ova negativna pojava sve više «nagrizlaa» normalnu urbanu

sredinu, uzroci njenog zamaha mogu biti: • Ignorisanje samog problema i umanjivanje njegovog negativnog uticaja • Otklanjanje samo posledica, ali ne i uzroka • Birokratski antihumanizam i politički monopol jednopartijskog sistema • Neosnovana vera u propise koji se u praksi realno ne sprovode

Nasuprot tome načini za borbu protiv bespravne izgradnje koji su 1972. godine teorijski definisani, ali samo

delimično praktičnim aktivnostima potkrepljeni, su: • Masovna i jeftina izgradnja, industrijskom proizvodnjom stanova • Gradjenje stanova sa kraćim vremenom amortizacije • Prestanak izgradnje luksuznih stanova iz društvenog fonda • Utvrditi minimalnu i maksimalnu stambenu površinu po članu domaćinstva

4. Osamdesete (1980 – 1990)

Od 1980. godine pa na dalje govori se o slabljenju političkog i upravljačkog sistema odnosno medju

stanovništvom se javlja nepoverenje da je država ta koja preko svojih službi treba da obezbedi različite pogodnosti za gradjane i da definiše modalitete i načine zadovoljavanja njihovih potreba. Pod takvim okolinostima, a usled narastanja problema koji ugrožavaju osnovno ljudsko socijalno i svojinsko pravo (pravo na stan i odgovarajući životni standard), dolazi do pojava poput visokih cena m2 stambenog prostora i gradjevinskog zemljišta, kao i minimum 10 puta veća potražnja od ponude placeva za izgradnju, te gradjani pokazuju tendenciju za samoinicijativom ili udruživanjem zarad rešavanja svojih osnovnih egzistencijalnih pitanja. Nosioci ovakve aktivnosti su, uz sve navedene kategorije aktera iz prethodnih perioda, lica sa radnim stažom 5 – 10 godina zaposleni u niskoakumulativnim preduzećima koja nisu imala mogućnosti da reše stambeno pitanje svojih radnika, višečlana domaćinstva od kojih je samo jedan član zaposlen ili slučaj povećanja broja članova domaćinstva.

Nefleksibilan i neefikasan političko-pravni sistem i stručna javnost nisu pokazivali interesovanje da se konkretne situacije u koliziji sa «lepim planskim postavkama» sublimiraju na najbolji mogući način odnosno reše stambeno pitanje sve većeg broja stanovnika.

Primera radi, oko 1984. godine je identifikovano naselje Kaljavi potok, slam u Rakovici, koji je imao oblik i karakteristike «grada u malom». Nastao je na otkupljenom zemljištu ranije naseljenog stanovništva i to u zaledju njihovih kuća, pravilno prostorno organizovan u linearne nizove prizemnih kuća grupisanih u manje celine, sa ekonomskim dvorištem i pomoćnim prostorijama iza, medjusobno povezanih improvizovanim ulicama u obliku betonskih staza sa kanalima za odvod otpadnih i površinskih voda. Izgradnja objekata je od trošnog materijala (blokovi, blato, iverica), «divlje» su priključeni na registrovana brojila električne mreže, bez vodovoda, a kanalizacija je u obliku betonskog korita u koje se direktno izliva otpad.

9

Ovakav oblik bespravne izgradnje stanovanja ispod svakog standarda bio je nužna posledica nesposobnosti tog stanovništva da na drugačiji način reši svoje stambeno pitanje, a istovremeno društvo nije pokazivalo interesovanje da se tim pitanjem uopšte bavi.

Medjutim, tada to nije bio jedini vid bespravne izgradnje; finansijski sposobniji gradjani koji takodje nisu imali rešeno stambeno pitanje pribegavali su ovakvom obliku izgradnje. Ti objekti su bili od kvalitetnog materijala i ničim se nisu razlikovali od ostatka graditeljskog fonda sem što nisu imali odgovarajuću pravnu dozvolu da budu podignuti na odredjenom mestu ili u odredjenom obliku.

Problematika izgradnje osamdesetih godina je jasna posledica razvoja iz prethodnih perioda, ali i očigledan predznak opadanja koje će naročito doći do izražaja u narednih deset godina.

5. Devedesete (1990 - 2000)

Devedesete godine predstavljaju period intenzivnog opadanja kvaliteta života gradjana i rada institucija državnih organa, raspada se SFRJ i počinju gradjanski ratovi na njenoj bivšoj teritoriji, dolazi do kraha jednopartijskog socijalističkog sistema i konfuzije u funkcionisanju novog.

Usled takvih spoljnjih faktora gradjani postaju pasivizirani, minimizira se njihov uticaj, demokratske institucije gube značaj i sadržaj, a u urbanističko-arhitektonskoj sferi je potpuno izgubljena kontrola nad aktivnostima od značaja za uredjenje prostora, gradjani ne veruju da je uopšte moguće zaustaviti nelegalne aktivnosti i izboriti se za poštovanje elementarnih normi i zakonskih odredbi u oblasti korišćenja i uredjenja prostora, zaštite javnog i privatnog interesa i prava.

Paralelno sa uticajima spolja, unutrašnje promene u pogledu političko-pravnog sistema nisu tekle na odgovarajući način; novousvojeni stranački pluralizam nije bio artikulisan u pravcu zaštite interesa gradjana, vladavine prava i izgradnje demokratskih institucija, nego su pojedincima ili grupama pod partijskom zaštitom odrešene ruke za raznorazne nepropisne delatnosti pa i zaposedanje javnih gradskih prostora, konvertovanje namene površina prema meri i potrebama partijskih štićenika, uzurpiranje vlasničkih prava drugih gradjana i unižavanje vrednosti njihovih nekretnina, razaranje ambijentalnih vrednosti i smanjivanje standarda života i urbaniteta gradske sredine.

Posebni kategorija problema u vezi sa urbanističko-arhitektonskom praksom bila je stambena politika sistema bez jasno definisanih ciljeva, neizdiferenciranih socijalnih grupa na koje se ta politika odnosi kao i nepostojanje efikasnih mehanizama za njeno sprovodjenje. Neki od uzroka mogu biti:

• Nedefinisanost parcele na kojoj je kolektivna zgrada • Nepostojanje katastarskih knjiga, uz to najveći broj stanova nije ni bio uknjižen • Rasprodaja vrednih gradskih objekata i prostora

Ekonomske prilike u državi su dovele do osiromašenja najvećeg dela gradjanske klase, pa se uvećava broj onih koji ne mogu pod tržišnim uslovima da nabave ili zakupe stan, a usled inflacije i nerealnih zelenaških stambenih kredita država nije voljna da pomogne svoje gradjane, te se oni moraju snalaziti na druge načine. Dodatno olakšavajuća okolnost je bilo «zatvaranje očiju» državnih organa naspram raznovrsnih malverzacija i uzurpacija opravdano preduzetih radi rešavanja stambenog pitanja, što gradjanima ostavlja odrešene ruke da na taj način i deluju.

Konkretan stanje u Beogradu bilo je pogoršano sledećih okolnostima: • Doseljavanje stotina hiljada gradjana iz Hrvatske, Bosne i Hercegovine i Kosova i Metohije, koji su se u

najvećem broju nastanili u glavni grad • Ekonomska kriza i pad prosečne zarade zaustavili su aktivnosti na održavanju, obnovi i rekonstrukciji, a

propisi o investicionom i tekućem održavanju u praksi se ne sprovode i dolazi do propadanja stambenog fonda u okviru grada

• Neprekidno smanjivanje obima stambene izgradnje • Razoreni i oštećeni objekti u toku Nato bombardovanja • Više od 15% gradjanstva živi u kategoriji siromašnog stanovanja ispod minimuma životnog standarda • Nadzidjivanje višespratnica (bespravno ili kvazilegalno) sa gradjevinskim dozvolama dogradnje ili

adaptacije koji izlaze izvan utvrdjenih granica • U prigradskim zonama i na neizgradjenim javnim površinama nezakonita parcelacija bez potrebne

urbanističke dokumentacije, komunalnog i infrastrukturnog opremanja

Sve ove negativne vibracije u našem društvu devedesetih uticale su na pojačavanje obima i oblika bespravne izgradnje, sve raznolikije strukture aktera i intenziviranja aktivnosti pa je ona poprimila karakter veoma rasprostranjene

10

pojave koja preti normalnom funkcionisanju zajednice i sa kojom se treba boriti u pogledu uzroka, da bi sprečili dalje širenje, ali i posledica, koje su počele da ugrožavaju standard i higijenu života svih gradjana i čitavog grada.

6. Posle 2000. godine

5. oktobra 2000. godine došlo je do smene režima koji je bio na vlasti prethodnih deset godina i obeležio jedan od

najmračnijih perioda u našoj istoriji. Dakle, «Nova vlast» se suočila sa ruinama jednog društva u kome je uništena privreda, vladao je haotičan set normi i vrednosti, sistem obrazovanja je bio razoren, korupcija je bila široko rasprostranjena, a naselja su se odlikovala neuredjenošću, a velikim delom i devastiranošću. U takvom trenutku trebalo je povući prave poteze, uspostaviti osnovne sisteme i institucije i započeti težak i mukotrpan put tranzicije.

Jedna od prvih aktivnosti koja je mogla efektno da utiče i na smanjenje obima bespravne izgradnje bilo je obećanje vlade 2001. godine da će se graditi minimalno 1000 stanova godišnje. Ova naizgled pozitivna pojava u praksi se pretvorila u svoju suprotnost. Da bi obećanje bilo ispunjeno i istovremeno i što više gradjanja stambeno zbrinuto, čime bi se obezbedio socijalni mir u društvu pod teretom teških okolnosti tranzicije, otvarana su mnoga gradilišta bez odgovarajuće dozvole (urbanističke, gradjevinske) pa čak i bez kompletne projektne dokumentacije. Takodje, dešavalo se da investitor premaši opsege urbanistički i gradjevinski dozvoljene izgradnje da bi dobio što više stambenog prostora koji bi prodao i ostvario veći profit. Usled neažurnosti inspekcijskih organa, takve pojave nisu na vreme identifikovane i sprečene, a u najvećem broju slučajeva nadležni nisu imali dovoljno društvene i pravne moći i sredstava da se sa ovom pojavom i uticajnim investitorima izbore.

Ovakav problem je proizvodio domino – efekat seta negativnih posledica koje su razorno delovale da društvo u fizičkom i funkcionalnom smislu. Naime, po izgradnji ovi stanovi su morali biti priključeni na komunalnu infrastrukturu, za šta im je takodje bila potrebna dozvola do koje se nije moglo tako lako doći u sistemu preoptrećenih i starih mreža električne energije, vodovoda i kanalizacije. Dogadjalo se da se ilegalnim putem bespravno izgradjeni objekti priključe na komunalne mreže, što je dovodilo do preopterećenja sistema, lošeg funkcionisanja, a u nekim slučajevima je moglo da ugrozi i zdravlje ljudi.

U isto vreme, 2001. godine donet je Zakon o gradjenju u kome su pooštrene kazne za investitore i preduzimače koji grade bez urbanističke i gradjevinske dozvole; ali takav propis ostaje mrtvo slovo na papiru dok se ne ostvari sprega organa inspekcije, gonjenja i kažnjavanja i ne počne intenzivnije da se radi na identifikovanju i strogom kažnjavanju (novčano, rušenjem ili zatvorskom kaznom za odgovorne) počinilaca ovakve vrste izgradjenih objekata.

Istovremeno jedan od načina, koji se može očitati kao borba samo sa posledicama, bio je i legalizovanje velikog broja bespravno podignutih objekata, ali po pooštrenim uslovima, što je trenutno tada pogodovalo da se reše ili zaleče neki drugi društveni problemi socijalnog, ekonomskog ili političkog tipa.

Konačno govoreći o periodu posle 2000. godine može se smatrati da je napravljen značajan diskontinuitet, ali velikim delom i kontinuitet sa prethodnim periodima i odnosom prema uzrocima i posledicama bespravne izgradnje u njima. Glavno obeležje perioda je aktivnost moćnih investitora koji su iskoristili slabost sistema i institucija u začetku da bi bespravnom izgradnjom ostvarili maksimalan profit, ali i masovna legalizacija bespravno podignutih objekata uz novčane kompenzacije što je akutno rešilo problem posledica, ali ne i korenito otklonilo uzroke istih.

11

5.0 Zaključak Identifikacija pojavnosti bespravne izgradnje i njenog prostornog i funkcionalnog opsega govori istovremeno i o

razvoju našeg društva, ali i nedostacima i «anomalijama» koje su mogle da dovedu do negativnih pojava poput ove. Sistematskim pregledom istorijata pojave u poslednjih 100 godina, kao i uspostavljanjem odnosa izmedju svih

faktora koji su mogli da je izazovu i na nju da utiču i svojim posledicama preoblikuju fizičke i društvene okolnosti u zajednici, može se sagledati njen primarni karakter i uočiti izvesne pravilnosti odnosa izmedju uzroka i posledica kao i stanja društva u celini.

Naime, bespravna izgradnja je očigledno vremenom napredovala, kako po oblicima koje je poprimala, opsegu u kom se javljala, tako i prema broju i vrsti aktera koje je ova aktivnost objedinjavala. Početno je identifikovana u malom obimu i isključivo markirana kao pribežište najnižih društvenih slojeva koji, pošto se država i društvo nisu bavili njihovim problemom, posežu za jedinim sredstvom kako bi omogućili sebi ostvarenje osnovnog ljudskog prava, prava na stan. Takodje, periodi pre i posle rata značajno su uslovljeni društvenom konfuzijom, globalnim siromaštvom i intenzivnim migracijama stanovništva u potrazi za boljim životom što čini podlogu za set negativnih pojava u društvu.

Kasniji periodi (sedamdesete, osamdesete godine) se mogu objediniti jer razorno dejstvo bespravne izgradnje pokazuje kontinuirani napredak i gotovo identične društvene i prostorne uslove nastanka, što se lako objašnjava društvenim ustrojstvom i političkim uredjenjem koje je tih godina čvrsto upravljalo društvom, a svojom nefleksibilnošu i raskorakom izmedju teorije i prakse pogodovalo ovakvoj pojavi.

Devedesete godine i društvena kriza doneli su, uz sve postojeće, još značajan niz uzroka i posledica, u «igru bespravnog gradjenja» ulazi društvena pojedinačna moć ili moć manjih grupa, profit i razoren sistem vrednosti i institucija u društvu u kome postaje sve moguće.

Posle promena 2000. godine jasno je uočen diskontinuitet sa prethodnim periodom i uspostavljanje propisa i začetak društvenih institucija, a u našem slučaju odlučna borba sa posledicama bespravne izgradnje. Medjutim usled nemoći državnih organa u začetku, kontinuiteta sa izvesnim negativnim segmentima i elementima društvenog uredjenja iz prethodnoh perioda i nesuštinskog prilaza problemu ne može se reći da je pojava u značajnijoj meri zaustavčljena ili, pak, sprečena.

Konačno, prema sistematizovanoj skali odnosa uzroka i posledica kroz vremenski kontinuum od prvog pominjanja date pojave u stručnoj praksi naše zemlje i urbanog primera Beograda, kao i prema kategorisanom setu fizičkih i funkcionalnih parametara, jasno je da ovakva pojava nije nimalo bezazlena i da značajno iscrpljuje društvene resurse i ugrožava normalan život i rad stanovnišva i zajednice. Dakle, strategije za sprečavanje i borbu sa datom pojavom moraju se odnositi na otklanjanje uzroka bespravnog u graditeljstvu, a to se, prema ostvarenim istraživanjima i konkretnim uslovima u praksi, ostvaruje samo korenitim promenama u celom društvu, uspostavljanjem sistema vrednosti, stručnosti i odgovornosti države i institucija, obaveznosti zakona i propisa, privrednim i društvenim napretkom i unapredjenom kolektivnom svešću čitave zajednice.

6.0 Literatura

Bobić, M. , Vujović, S. /ur./ (1985): «Krov nad glavom – ogledi o stambenoj bedi i siromaštvu», «Filip Višnjić», Beograd Vujović, S. (1984): «Problem nehigijenskih naselja u Beogradu», Sociologija 1-2/1984, Beograd Macura, V. I dr. (1997): «Siromašna područja Beograda – prikaz stava i mogućnosti poboljšanja uslova života», IAUS, Beograd Petovar, K. (2003): «Naši gradovi izmedju države i gradjana: urbana sociologija», Gradjevinski fakultet, Arhitektonski fakultet, IAUS, Beograd Živković, M. (1972): «Uzroci i nosioci bespravne stambene izgradnje», Akademija nauka i umetnosti BiH, Posebno izdanje, XX, Sarajevo Grupa autora (1999): «Legalizacija objekata», Zbornik radova, Republika Srbija, Ministarstvo gradjevina, INKO, Beograd Grupa autora (1970): «Bespravna stambena izgradnja u Jugoslaviji», Savezni zavod za urbanizam i stanovanje, Beograd «Zakon o planiranju i izgradnji – ram za lepšu Srbiju», Ministarstvo urbanizma i gradjevina, Beograd

13