ANALIZA

Novi zakonski okvir u oblasti upravnog prava i njegov uticaj na Upravni sud Crne Gore

Autor: Doc. dr Danilo Ćupić, nastavnik Upravnog prava na Pravnom fakultetu

Univerziteta ,,Mediteran”, Podgorica

Podgoricadecembar 2016.

2

SADRŽAJ

UVODNA RAZMATRANJA ...................................................................................................... 3

1. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG SUDSTVA

2. POLOŽAJ UPRAVNOG SUDA U SUDSKOM SISTEMU CRNE GORE

3. ORGANIZACIJA UPRAVNOG SUDA CRNE GORE

UPRAVNOG SUDA CRNE GORE

4.1. STATISTIČKI POKAZATELJI RADA UPRAVNOG SUDA CRNE GORE ..12

. ANALIZA ODLUKA UPRAVNOG SUDA U VEZI SA PRIMJENOM ZAKONA O DRŽAVNIM SLUŽBENICIMA I NAMJEŠTENICIMA ...................................................... 20

6. UTICAJ NOVIH ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU NA ORGANIZACIJU I POSTUPANJE UPRAVNOG SUDA .................................................... 26

6.1. Opšti osvrt na novine predviđene Zakonom o upravnom postupku .................. 27

6.2. Opšti osvrt na novine predviđene Zakonom o upravnom sporu ........................ 29

6.3. Uticaj novih upravnih propisa na organizaciju Upravnog suda ........................ 30

6.4. Uticaj novih upravnih propisa na postupanje Upravnog suda ........................... 32

6.4.1. Odlučivanje sudije pojedinca .................................................................. 32

6.4.2. Odlučivanje u sporu pune jurisdikcije ................................................... 34

7. SUGESTIJE I PREPORUKE ZA UNAPREĐENJE RADA UPRAVNOG SUDA......... 38

3

UVODNA RAZMATRANJA

Reformski procesi u Crnoj Gori, naročito u sveri evropskih integracija, za jedan od važnijih ciljeva imaju i unapređenje rada državne uprave. Stoga se pristupilo i novom zakonskom etabliranju upravnog zakonodavstva, sa ciljem jačanja principa vladavine prava, pravne države i načela dobre uprave. Svjesni da je uspješna samo ona uprava koja na najefikasniji, najekonomičniji i najefektivniji način (tzv. 3E načela savremene javne uprave) ostvaruje svoje programirane ciljeve, Skupština Crne Gore je, na predlog Vlade, 16. decembra 2014. godine usvojila novi Zakon o upravnom postupku1, čija primjena se, nakon nekoliko odlaganja, očekuje od jula 2017. godine. Simultano će početi i primjena novog Zakona o upravnom sporu2, donijetog od strane crnogorskog parlamenta 30. jula 2016. godine. Oba zakona su prepoznata (Zakon o upravnom postupku - Strategijom reforme državne uprave i Akcioniom planom za njeno sprovođenje, a Zakon o Upravnom sporu - Akcionim planom za pregovaračko poglavlje 23 i Strategijom reforme pravosuđa 2014-2018), kao ključne determinante u procesu dalje implementacije načela ,,evropskog upravnog prostora”. Normativnim zaokruženjem ove materije, otvora se put ka uspostavljanju savremenog, efikasnog i efektivnog, kontroli podložnog i odgovornog sistema javne uprave.

Novi propisi, nastali, između ostalog i na brojnim slabostima, nedorečenostima i nesavršenostima prethodnih zakonodavnih rješenja, donijeli su značajne novine u crnogorski upravni sistem. Broj novina je i uslovio da se ne pristupi izmjenama i dopunama Zakona o opštem upravnom postupku iz 2003. godine i Zakona o upravnom sporu iz iste godine, već da se donese u potpunosti nova legislativa, koji će odgovarati duhu novog vremena i promijenjenoj ulozi javne uprave u društvenoj zajednici. Zato se i kaže da se ovim zakonima nije izvršila dopuna, već potpuna reforma procesnih načela djelovanja upravnog aparata.

Reforma u punom obimu nije obuhvatila samo oblast upravnog postupanja, već je inaugurisan novi, jači okvir spoljne, sudske kontrole uprave. Novi ZUS potvrđuje status Upravnog suda kao mehanizma kontrole legalnosti rada uprave, sa naročitim akcentom na zaštitu građana, njihovih prava i legitimnih interesa, kao najslabije karike u upravnom djelovanju.

Novi zakonski okviri, predviđeni ZUP-om i ZUS-om, imaće značajne implikacije na rad i postupanje Upravnog suda Crne Gore. To se posebno odnosi na nova rješanja ZUP-a, uzročno-posljedično povezana i međuzavisna sa upravnim sporom (budući da je upravni spor vid nadgradnje upravnog postupka), koja ranije ili nijesu postojala ili se na ovaj način nijesu primjenjivala u crnogorskom pravnom sistemu, poput regulacije pružanja i zaštite prava korisnika usluga od opšteg interesa, upravnih ugovora, novina u sprovođenju ispitnog i dokaznog postupka, uređenja pravnih ljekova i sl. I novim ZUS-om predviđene su određene novine, prevashodno u smislu proširivanja predmeta upravnog spora, što će u znatnoj mjeri uticati na rad i postupanje Upravnog suda, kako u organizacionom, tako i u postupovnom smislu. 1Zakon je objavljen u Službenom listu Crne Gore, br. 54/2016.2Zakon je objavljen u Službenom listu Crne Gore, br. 54/2016.

4

Cilj ovog projekta jeste da se ukaže na realne implikacije novih instituta ZUP-a i ZUS-a i njihov uticaj na jačanje administrativne i sudske zaštite građana, putem upravnog spora. Projektni zadatak je ograničenog karaktera3, te se analiza neće baviti širim spektrom uticaja svih novina na rad crnogorske upravne judikature, već će se fokusirati na nekoliko pitanja, koja su od strane naručioca (ReSpa i Upravni sud) prepoznata kao vitalna za pripremu ovog organa za predstojeće izazove u implementaciji novih zakonskih rješenja:

1) analiza trenutnih administrativnih kapaciteta Upravnog suda, na svim nivoima i njihova sposobnost za prilagođavanje novim materijalnim propisima;

2) analiza odluka Upravnog suda u vezi sa primjenom Zakona o državnim službenicima i namještenicima;

3) analiza modaliteta odlučivanja sudije pojedinca u prethodnom postupku utvrđivanja ispunjenosti procesnih pretpostavki za nastavak upravnog spora;

4) analiza funkcionalnih aspekata upravnog postupanja, sa posebnim akcentom na odlučivanje u sporovima pune jurisdikcije.

Analiza će ukazati na trenutne administrativne kapacitete upravnog pravosuđa, na uticaj novih zakona na njegov organizacioni i procesni aspekt, ukazati na nedostatnosti i odgovarajućim preporukama, uputiti na pravce buduće nadgradnje, kako bi Upravni sud što spremnije dočekao početak primjene ova dva, za upravu krucijalna pravna propisa.

1. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG SUDSTVA

Najvažniji vid spoljne, naknadne pravne kontrola rada uprave jeste sudska kontrola. Ona se može podijeliti na sudsku kontrolu u užem smislu, pod kojom se podrazumijeva nadležnost specijalizovanog - upravnog suda ili (izuzetno rijetko) suda opšte nadležnosti u vođenju i odlučivanju u upravnom sporu, o zakonitosti konačnog ploda upravne djelatnosti – upravnog akta, dok u širem smislu sudska kontrola uprave obuhvata i kontrolu njenog rada koja je u nadležnosti drugih sudova (parničnog, krivičnog, računskog i sl.).

Ideja o sudskoj odgovornosti uprave nastala je na postulatima vladavine prava i pravne države i podvođenja svih oblika državnog djelovanja, pa i onog upravnog, pod kapu stručne pravne kontrole od strane nezavisnog i nepristrasnog organa - suda. Strogo posmatrano, ovaj oblik kontrole uprave je u koliziji sa principom podjele vlasti, ali, riječima S. Lilića ,,kao i u mnogim drugim situacijama u pravu, pokazalo se da je životna stvarnost superiorna u odnosu na formalno-logičke konstrukcije ljudi. U tom smislu je i pojava upravnog spora, kao osnovnog oblika sudske kontrole uprave, jedan od najrečitijih dokaza trijumfa života nad pravom”.4 Dakle,

3 Predmetna analiza urađena je za potrebe Upravnog suda Crne Gore, uz podršku Regionalne škole za javnu upravu (ReSpa).4 S. Lilić, Upravno pravo; Upravno procesno pravo, Beograd, 2008, str. 677.

5

unutrašnja kontrola rada uprave, iako u normama detaljno etablirana (sistem službenog nadzora; instanciona kontrola putem pravnih ljekova sa dvostepenošću, a izuzetno i trostepenošću u upravnom postupku; inspekcijski nadzor), zbog svih svojih nedostataka (princip nemo iudex in causa sua; organizacija uprave po hijerarhijskom principu i zavisnost nižih od viših upravnih organa; upravni funkcioneri i upravni službenici nijesu nužno pravnici sa dubljim poznavanjem i sposobnošću tumačenja propisa; prilična ujednačenost gledišta u okviru viših i nižih upravnih struktura; neobjektivnost i pristrasnost, kao i neefikasnost i neefektivnost u radu...), nije mogla pružiti očekivane i zadovoljavajuće rezultate u pružanju maksimalnog nivoa ostvarivanja i zaštite prava građana u odnosu na upravu.

Putem upravnog sudovanja, građanima je na raspolaganju jedan veoma značajan mehanizam i garancija da će njihova prava i na zakonu zasnovani interesi biti zaštićeni od samovoljne (protivpravne) djelatnosti uprave. Sa druge strane, uticaj na samu upravu je nemjerljiv, posebno u preventivnom obliku, budući da se objavljivanjem sentenci sudskih odluka i njihovih obrazloženja podiže nivo stručnosti upravnih kadrova. U današnjem vremenu, kada su publikacije sa sudskom praksom, posebno u elektronskom obliku, lako dostupne, obaveza je organa uprave da prate upravnosudsku praksu (kao što je upravni sud u obavezi da prati praksu Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava) i time daju i sopstveni doprinos ujednačavanju i stabilizaciji upravnog postupanja.

Po pitanju specijalizacije sudova za upravno postupanje, u komparativnom pravu postoje različiti pristupi. Jedna grupa država, koje svoj pravosudni sistem gradena njemačkom uzoru, prihvata potpunu specijalizaciju upravnih sudova, od najnižih (prvostepenih) ka najvišim (Savezni upravni sud). Druge države pak pristupaju samo parcijalnoj specijalizaciji, bilo samo nižih sudova (Francuska, Velika Britanija, Srbija), bilo samo viših sudskih instanci (SAD).Na kraju, postoje i države kod kojih postoje isključivo sudovi opšte nadležnosti, kao što je u Evropi samo Grčka.5

Institucionalno izvorište autonomnog specijalizovanog oblika sudske kontrole legaliteta upravnih akata jeste Državni savjet u Francuskoj, osnovan 1799. godine, u jeku Francuske buržoaske revolucije ,,kombinacijom opreza revolucionara u pogledu redovnih sudova i neophodnošću da se ipak osigura sudska kontrola administracije“.6 Tradicija upravnog sudstva tj. odlučivanje o zakonitosti upravnih akata u Crnoj Gori seže od 1906. godine. Tada je po odredbama Zakona o Državnom savjetu, istoimeni organ (Državni savjet) rješavao po žalbama na ministarska rješenja, a njegove odluke bile su obavezujuće.

U kasnijim periodima sudska kontrola zakonitosti bila je u nadležnosti Vrhovnog suda Crne Gore, odnosno vršila se u okviru njegovog upravnog odjeljenja. Upravni sud Crne Gore kao poseban sud počeo je sa radom 2005. godine, a na osnovu zakona iz 2002. godine.7

5 V. Rakić Vodinelić, Pravosudno organizaciono pravo, Beograd, 2012, str. 109 i dalje.6 G. Breban, Administrativno pravo Francuske, Podgorica, 2002, str. 379.7 Zakon o sudovima, objavljen u Službenom listu Republike Crne Gore, br. 5/02.

6

2. POLOŽAJ UPRAVNOG SUDA U SUDSKOM SISTEMU CRNE GORE

Sudovi su nezavisni i samostalni državni organi koji vrše sudsku vlast. Neki juridičari će reći da ona predstavlja osnovnu, i po nastanku i važnosti, prvu državnu funkciju, jer održava mir među ljudima (opus iustitiae pax) i učvršćuje državnopravni poredak8. On autoritetom države, čiji je sastavni dio, primjenjuje pravo na konkretne slučajeve, odnosno u konkretnim sporovima utvrđuje šta je pravo, jačajući načelo legaliteta, tj. podređenosti svih zakonu. Kao takav, sud nije stvaralac prava već njegov tumač, koji odlučujući o tome šta je pravo među strankama, ujednačava primjenu propisa, štiteći pravni poredak i osnovne društvene vrijednosti. Rješavajući pravni spor, sud vrši tumačenje pravnih propisa i odlučuje o njegovoj pravilnoj primjeni na konkretan slučaj. Sud odlučuje i o postojanju kršenja regula pravnog poretka i shodno tome izriče odgovarajuće sankcije. Njegova uloga je dvostruka: omogućavanje nesmetane egzistencije pravnog sistema kroz obezbjeđivanje pravilne primjene zakona i ostalih pravnih normi i zaštita ljudskih prava i sloboda kao temeljne tekovine modernog konstitucionalizma.

Ustavom Crne Gore utvrđuje se položaj sudova u okviru organizacije vlasti, kao i osnove sudskog sistema u zemlji, a detaljnije uređivanje sadržano je u odgovarajućim zakonima. Ustav Crnoj Gori nije odredio sadržinu sudske vlasti, niti je ona određena Zakonom o sudovima9. Zakonom o sudovima je izričito predviđena obaveznost sudske vlasti. Sud je dužan da zakonito, objektivno i blagovremeno odlučuje u pravnoj stvari za koju je nadležan. Osnivanje i ukidanje sudova vrši se isključivo zakonom. U skladu sa karakteristikama državnih sudova u savremenim državama i kod nas je prihvaćen princip da je zakon onaj pravni akt koji je najpogodniji pravni osnov za osnivanje, jer obezbjeđuje stalnost, hijerahijsku organizaciju, nezavisnost i samostalnost sudova. Tako su Zakonom o sudovima, u Crnoj Gori određene vrste i organizacija sudova, njihova sjedišta, nadležnost i područje svakog suda.

Prema vrsti predmeta odnosno prirodi spora za koju je nadležan konkretni sud, sudovi se dijele na sudove opšte nadležnosti i posebne (specijalizovane) sudove. Sudovi opšte nadležnosti, u principu, odlučuju o svim predmetima, osim o onima za koje su nadležni posebni sudovi. Specijalizacija („posebnost“) sudova može imati različite oblike, a najčešće se javljaju u slučajevima privrednih i upravnih sporova, a u uporednom pravu, u oblasti računovodstva i revizije, autorskih prava, prava socijalnog osiguranja i dr.

U Crnoj Gori egzistiraju sudovi opšte nadležnosti i specijalizovani sudovi, uz primjenu parcijalnog sistema sudske specijalizacije. Pod sudovima posebne nadležnosti podrazumijevamo one sudove čija je judikaturna djelatnost ograničena na određenu vrstu predmeta. Sudovi opšte nadležnosti u Crnoj Gori su: osnovni sudovi, viši sudovi, Apelacioni sud i Vrhovni sud Crne Gore, dok su posebni, odnosno specijalizovani sudovi Privredni sud i Upravni sud. Ustav se ne određuje po pitanju raspodjele sudske vlasti između sudova opšte nadležnosti i posebnih sudova. Polazeći od ustavnog principa jedinstva sudske vlasti utvrđena je (horizontalna i vertikalna) 8 M. Grubač, Krivično procesno pravo, Beograd, 2004, str. 77.9 Zakon je objavljen u Službenom listu Crne Gore, br. 11/15.

7

struktura sudskog sistema koja obezbjeđuje racionalnu podjelu nadležnosti između sudova iste vrste, kao i između različitih vrsta sudova.

Kada je u pitanju sudski sistem u Crnoj Gori, Ustavom je predviđeno jedinstvo sudske vlasti, što je, u institucionalnom pogledu, izraženo kroz Vrhovni sud kao najviši sud u Crnoj Gori, ujedno i jedini koji se pominje u primarnom pravu. Načelo judikaturne hijerarhije (u svom, za sudove primjerenom obliku) direktno proističe iz ustavnog određenja koje je sadržano u članu 124. st. 1 Ustava, po kome je Vrhovni sud najviši sud u Crnoj Gori, koji obezbjeđuje jedinstvenu primjenu zakona od strane sudova. Zakonom o sudovima propisano je da on utvrđuje načelne pravne stavove o spornim pravnim pitanjima koji nastaju u sudskoj praksi radi obezbjeđivnja jedinstvene primjene zakona od strane sudova. Prema navedenom, Vrhovnom sudu je data i kreativna uloga, a ne samo kontrolna koja se ograničava na domen postupanja po vanrednim pravnim ljekovima.

Sudovi u Crnoj Gori su organizovanipo principu nižih i neposredno viših sudova (tzv. sudska piramida). Sud je organizovan, po pravilu, po načelu višestepenosti. Zakon obezbjeđuje dalje i potpunije razvijanje mreže sudova u Crnoj Gori, u pravcu njihove pojačane spoljne i unutrašnje specijalizacije. Zakonom iz 2002. godine osnovani su Apelacioni i Upravni sud, u cilju rasterećenja Vrhovnog suda od žalbene nadležnosti i odlučivanja po tužbama u upravnom sporu.

Prema Zakonu o sudovima, Upravni sud se osniva za teritoriju Crne Gore sa sjedištem u Podgorici (član 21), a odlučuje u upravnom sporu i vrši druge poslove propisane zakonom (član 22).

3. ORGANIZACIJA UPRAVNOG SUDA CRNE GORE

Upravni sud čine Predsednik i 11 sudija, birani od strane Sudskog savjeta. Sudije se biraju bez vremenskog ograničenja trajanja mandata, dok predsjedniku mandatni period iznosi pet godina. U organizacionom smislu, pored sudija, u radu Upravnog suda Crne Gore učestvuju savjetnici i sudska administracija.

Predsjednik suda organizuje rad u sudu, vrši raspored poslova i preduzima mjere radi urednog i blagovremenog izvršavanja poslova u sudu. Godišnji raspored poslova u sudu utvrđuje predsjednik suda, a razmatra sjednica sudija, najkasnije do 15. januara za tekuću godinu, pri čemu je predsjednik dužan da vodi računa o ravnomjernoj raspodjeli poslova u sudu i specijalizaciji sudija, kao i da svakom sudiji omogući da se izjasni o predlogu. Godišnji raspord poslova se izuzetno može promijeniti, u situaciji kada se smanji ili poveća broj sudijskih mjesta ili sudija u sudu ili se znatno poveća ili smanji broj ili vrsta predmeta u sudu.

Broj sudija u Sudu se mijenjao u periodu od njegovog osnivanja do danas, tako je na početku imao predsjednika i četvoro sudija10, dok danas ima predsjednika i 11 sudija11. Shodno

10 Odluka o broju sudija u Upravnom sudu iz 2004. godine.11 Odluka o broju sudija u Upravnom sudu iz 2015. godine.

8

tome, povećavao se i broj izvršilaca u Sudu kojih je u 2014. godini bilo 3012, a u 2015. godini 37.13

U nastavku slijedi grafički prikaz broja sudija u periodu od 2013. do 2015. godine.

2013 2014 2015

10 10

12Broj sudija Upravnog suda po godinama

Grafik 1: Broj sudija Upravnog suda u periodu od 2013. do 2015. godine.

Iz prethodnog grafika može se vidjeti da je u toku 2013. godine Sud imao predsjednika i devet sudija. Taj broj se nije mijenjao ni u 2014. godini, da bi u 2015. godini došlo do povećanja broja sudija tako da je u tom trenutku Sud imao predsjednika i 11 sudija.

U toku 2014. godine u Sudu nije radio onaj broj sudija koji je utvrđen Odlukom o broju sudija u sudovima u Crnoj Gori. Naime, jednom sudiji je prestala sudijska funkcija 30.09.2014. godine, zbog odlaska u penziju, a sudija koji je umjesto njega izabran stupio je na sudijsku funkciju 01.12.2014. godine.

Kada je riječ o sudijama, kadrovskih promjena u Sudu je bilo i u toku 2015. godine. U posmatranom periodu je došlo do promjene na čelu Suda, nakon što je Sudski savjet na V sjednici koja je održana 03.03.2015. godine, izabrao novog predsjednika Upravnog suda. Osim toga, u 2015. godini, izabrano je i dvoje sudija, koji su efektivno počeli sa radom tek u 2016. godini.

Sud odluke donosi u vijeću od troje sudija, a ima i četiri vijeća koja nisu specijalizovana i odlučuju o tužbama iz svih upravnih oblasti.

Organizacioni oblik u radu Upravnog suda jeste sjednica sudija, koju čine sve sudije tog suda. Sjednicu sudija saziva i njome rukovodi predsjednik suda, a nadležnosti se odnose na: razmatranje pitanja primjene zakona ako postoji razlika u shvatanjima između pojedinih vijeća ili sudija tog suda; predlaganje, zauzimanje ili promjene načelnog pravnog stava; razmatranje izvještaja o radu suda; razmatranje pitanja od značaja za sudsku praksu, stručno usavršavanje i organizaciju rada suda, kao i vršenje drugih poslova propisanih zakonom. U praksi Ustavnog suda, sjednice sudija se održavaju jedno mjesečno, uz prisustvo Sekretara suda, što se smatra izuzetno korisnim, posebno po pitanju ujednačavanja prakse u postupanju.

12 Izvještaj o radu Upravnog suda Crne Gore za 2014. godinu.13 Izvještaj o radu Upravnog suda Crne Gore za 2015. godinu.

9

Sudsko odjeljenje Upravnog suda čine sudije i vijeća, kojima su predmeti raspoređeni u skladu sa godišnjim rasporedom poslova u sudu. Sudsko odjeljenje razmatra pravna pitanja iz svog djelokruga, zauzima pravne stavove o pitanjima iz svoje nadležnosti i vrši druge poslove propisane ovim zakonom. U Upravnom sudu postoje dva sudska odjeljenja: Upravno odeljenje i Odeljenje sudske prakse.

Upravno odjeljenje vrši poslove koji se odnose na odlučivanje u upravnom sporu o zakonitosti upravnih akata i zakonitosti drugih pojedinačnih akata kada je to zakonom određeno. Upravno odjeljenje zasijeda po potrebi, a najmanje jednom mjesečno. Ima četiri vijeća (A, B, C i D), pri čemu ne postoji specijalizacija sudija za pojedine srodne oblasti postupanja, već sve sudije razmatraju sve predmete, što se smatra značajnom zamjerkom i otežavajućom okolnošću u radu ovog suda. Na ovaj način sudijama je potrebna znatno duža priprema za rad i odlučivanje po tužbi, što za posljedicu ima otežano ispunjavanja propisanih normi.

Odjeljenje sudske prakse: prati i proučava sudsku praksu; inicira preispitivanje usvojenog pravnog stava; predlaže sjednici sudija da se o pojedinom pravnom pitanju zauzme načelni pravni stav; utvrdjuje koji su podaci i dokumentacija potrebni da se prate u cilju ujednačavanja sudske prakse. Odluka Suda, prije dostavljanja pisarnici, dostavlja se odjeljenju koje, ukoliko je odluka u suprotnostu sa zauzetim pravnim stavom, inicira sazivanje sjednice sudija, da se sjednica sudija izjasni o istom. Odjeljenje sudske prakse čine predsjednici sudskih vijeća, a raspoređeno je i šest sudskih savjetnika i određena tehnička podrška koju obavljaju dva PRIS administratora. Odjeljenje sudske prakse svoju djelatnost mora proširiti i na praćenje ustavnosudske prakse u oblastu upravnog sudovanja, kao i prakse Evropskog suda za ljudska prava, koja se nameće kao nužan činilac pri razmatranju i donošenju odluka u upravnom sporu.

Upravni sud, kao sud sa više od 10 sudija, ima Sekretara suda, koji pomaže predsjedniku u vršenju poslova sudske uprave, ostvaruje saradnju i kontakte sa sudovima u cilju obezbjeđivanja pravilnog i blagovremenog vršenja poslova sudske uprave, te priprema nacrte naredbi, uputstava i odluka koje donosi predsjednik suda.

Savjetnici, kojih je u 2015. godini bilo ukupno devet, vrše poslove iz djelokruga suda za koje je potrebna posebna stručnost i samostalnost u radu, a bave se i proučavanjem pravnih pitanja u pojedinim predmetima, izrađuju nacrte sudskih odluka i vrše samostalno ili pod nadzorom sudija, i po njihovim uputstvima, stručne poslove predviđene zakonom i sudskim poslovnikom. U 2015. godini, pomoć sudijama u obavljanju stručnih poslova vršilo je šest službenika - savjetnika od ukupno devet koji su u radnom odnosu. U 2016. godini, sistematizovano je 11 savjetničkih radnih mjesta, a popunjeno je 10. Takođe, poslove sekretara suda obavljao je savjetnik, koji je Godišnjim rasporedom poslova određen da izvršava poslove sekretara Suda.

U Upravnom sudu se tokom 2015. godine osposobljavalo dvoje pripravnika u skladu sa Pravilnikom o obuci pripravnika u Upravnom sudu, koji reguliše stručno osposobljavanje pripravnika kroz: rad u sudskoj pisarnici i neposrednim upoznavanjem sa vodjenjem poslova u Sudu, praktičan rad na stručno-pravnim poslovima, upoznavanje sa sadržinom sudskih predmeta,

10

prisustvo na sjednicama Vijeća i usmenim - javnim raspravama, referisanje sudiji o uočenim pravnim problemima i spornim činjenicama u predmetima i izradu nacrta sudskih odluka.

Savjetnici i pripravnici raspoređuju se u vijeća, na načina da vijeće A ima u 2015. godini na raspolaganju dva savjetnika, a vijeća B, C i D po tri. Savjetnici, kao ni vijeća, nijesu specijalizovani za pojedinu upravnu oblast, što se negativno odražava na kvantitet njihovog rada i ukupan doprinos u revnosti obavljanja upravnosudske funkcije.

U Upravnom sudu je određen jedan savjetnik, koji obavlja pored savjetničkih poslova i poslove portparola. Predlogom novog Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Upravnog suda Crne Gore predviđeno je radno mjesto - savjetnika za sudsku praksu i odnose sa javnošću.

Članom 59. Zakona o sudijama data je mogućnost predsjedniku suda da, radi stručne pomoći u radu suda, ukoliko je to potrebno, može angažovati sudiju kojem je prestala funkcija zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju. Ova solucija može poslužiti kao dobar osnov za rješavanje broja zaostalih predmeta, do početka primjene novih propisa. Ostaje upitno da li je opcija dobra za hvatanje u koštac sa novim izazovima koji proizilaze sa stupanjem na snagu i početkom primjene novog seta upravnih propisa, obzirom da se sudije već uveliko osposobljavaju za nove zazove putem konferencija, seminara, obuka, gostovanja, predavanja i sl.

Poslove samostalne referentkinje - sudske zapisničarke - operaterke vršilo je 10 lica, pri čemu su njih tri određene za rad u vijećima A i B, dok su dvije određene za rad u vijeća C i D.

U skladu sa Pravilnikom o unutrašnjoj organizacji i sistematizaciji Upravnog suda Crne Gore, poslove sudske uprave vrši Služba za poslove sudske uprave. Ova služba ima uže organizacine jedinice kao što su kancelarija za informacione, računovodstvene i druge poslove, dok je druga jedinica sudska pisarnica.14

Dakle, shodno Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Upravnom sudu, ukupan broj izvršilaca u Upravnom sudu iznosi 37.

U dodjeli predmeta primjenjuje se metod slučajne dodjele, nakon što se osnovni podaci o predmetu unesu u pravosudni-informacioni sistem (PRIS). Pravo na slučajnog sudiju je međunarodni standard nezavisnosti sudstva, koji predviđa da raspodjela predmeta u sudu ne smije biti pod uticajem stranke niti drugih lica zainteresovanih za rješavanje konkretnog slučaja. Prema tome, svako ima pravo da u njegovoj pravnoj stvari, nezavisno od stranaka i svojstva pravne stvari, sudi sudija određen slučajem. Ovaj standard implementiran je u naš pravni sistem, Zakonom o sudovima, kojim je propisano da se predmeti u rad sudiji dodjeljuju slučajnom raspodjelom predmeta kroz poseban algoritam.

Dodijeljeni predmet oduzima se sudiji ili vijeću samo ako se utvrdi da neopravdano ne postupaju u predmetu, zbog izuzeća sudije ili ako je sudija spriječen da vrši sudijsku funkciju duže od tri mjeseca. Takođe, predmeti čija je hitna priroda propisana zakonom, mogu se oduzeti

14 Pravilnik o unutrašnjoj organizacji i sistematizaciji Upravnog suda Crne Gore, član 2.

11

sudiji ako sudija, zbog odsutnosti ili spriječenosti za rad nije u mogućnosti da u tim predmetima postupa blagovremeno, odnosno u zakonskom roku. U okviru svojih nadzornih ovlašćenja, predsjednik suda ima pravo da izvrši uvid u predmet koji je u radu kod sudije, ako procijeni da postoje objektivne okolnosti koje ukazuju da sudija ne vrši svoju dužnost u skladu sa zakonom. Njegova procjena može se, prema članu 37. Zakona o sudovima, bazirati na osnovu: predstavke stranke koja se odnosi na nepostupanje ili neblagovremeno postupanje sudije; zahtjeva Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore; razloga za pokretanje postupka za utvrđivanje disciplinske odgovornosti; zahtjeva za izuzeće sudije; zahtjeva za ubrzanje postupka (kontrolni zahtjev) ili oduzimanja predmeta dodijeljenog u rad.

4. NADLEŽNOST UPRAVNOG SUDA CRNE GORE

Upravni sud, u skladu sa ovlašćenjima koja mu daje Zakon o sudovima i Zakon o upravnom sporu, odlučuje u upravnom sporu o zakonitosti upravnog akata i zakonitosti drugog pojedinačnog akta, kada je to zakonom određeno. Kako se vidi iz navedenog, nadležnost Upravnog suda je veoma široka, budući da se ona ustvari opredjeljuje posebnim zakonima u svim slučajevima kada je nekim zakonima propisana mogućnost vođenja upravnog spora. S tim u vezi, možemo konstatovati da u našem zakonodavstvu postoji intencija proširivnja oblasti u kojima se može voditi upravni spor. Kada ovome dodamo činjenicu da kod nas teče proces reforme pavosuđa, to u narednom periodu efikasna implementacija usvojenog pravnog okvira i jačanje efikasnosti pravosuđa, predstavlja poseban izazov, a postojeći broj sudija je nedovoljan da bi odgovorio tom zadatku i da bi Sud mogao blagovremeno postupati u skladu sa postulatima koje postavlja Evropska konvencija o ljudskim pravima, kada predviđa pravo na pravično suđenje i u okviru njega pravo na suđenje u razumnom roku.

Nigdje kao u upravnom sporu, zbog same njegove prirode, nije izražen zahtjev za suđenjem u razumnom roku. Ovo posebno ako se uzme u obzir da se upravnim aktima odlučuje o pravima i obavezama građana, moglo bi se reći o njihovim životnim pitanjima, kao što su: pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na penziju, prava iz radnih odnosa državnih službenika, pravo na gradnju, pravo na povraćaj imovine, eksproprijaciju i td. Sa tog aspekta veoma je važno da se kroz upravni spor zaštite prava stranka, jer se upravo kroz odnos države tj. organa u kojima je ona oličena, procjenjuje dostignuti stepen zaštite ljudskih prava. Dalje, urađen je značajan posao na unaprjeđenju kvaliteta crnogorskog zakonodavstva, pa je usvajanjem novih zakona Sud dobio nove nadležnosti. Tako prema Zakonu o Sudskom savjetu i sudijama, upravni spor može se pokrenuti protiv svih odluka Sudskog savjeta, osim onih kojima se utvrđuje disciplinska odgovornost sudija. Po Zakonu o državnom tužilaštvu, upravni spor se može pokrenuti protiv odluka Tužilačkog savjeta, osim odluka kojima se utvrđuje disciplinska odgovornost tužilaca. Zakon o naknadi štete žrtvama krivičnih djela nasilja propisuje da se protv odluka Komisije za naknadu štete žrtvama krivičnih djela nasilja može voditi upravni spor. Nadalje, prema Zakonu o notarima, upravni spor se može pokrenuti protiv odluka o imenovanju i razrješenju notara, protiv

12

odluka Notarske komore Crne Gore, kao i odluka Drugostepene disciplinske komisije, a Zakonom o javnim izvršiteljima propisano je vođenje upravnog spora protiv odluka o imenovanju javnog izvršitelja, njegovog zamjenika, odluka o prestanku obavljanja djelatnosti javnog izvršitelja i njegovom razrješenju, kao i protiv konačnih odluka disciplinske komisije. Takođe izmjenama i dopunama Porodičnog zakona koj će se primjenjivati od 19.05.2017. godine, propisani je da se upravni spor može pokrenuti protiv odluke kojom se odbija zahtjev za izdavanje, odnosno produženje licence licima za podršku i odluke kojom se utvrđuje prestanak važenja licence.

Ovdje je bitno istaći da je priroda upravnog spora specifična, mora se hitno rješavati, u jednom objektivnom roku od, recimo, 2-3 mjeseca, od kompletiranja predmeta. U protivnom, gubi se svrha sudske zaštite. U praksi Upravnog suda, upravni sporovi prosječno traju šest mjeseci, koju činjenicu i Strategija reforme javne uprave prepoznaje kao problem, koji negativno utiče na kvalitet ostvarivanja prava građana i preporučuje kao neophodno preduzimanje aktivnosti na smanjenju prosječnog trajanja upravnih sporova u cilju unaprijeđena efikasnosti, efektivnosti i zadovoljstva građana kvalitetom pruženih upravnih usluga. Takođe, strategija preporučuje da prosječno trajanje upravnog spora, mjereno mjesecima, treba smanjiti i da bi u 2017. godini trebalo da traje do 5 mjeseci, a do 2020. godine da trajanje upravnog spora ne treba biti duže od 4 mjeseca.

4.1. STATISTIČKI POKAZATELJI RADA UPRAVNOG SUDA CRNE GORE ZA PERIOD 2013-2015. GODINE

U nastavku će više biti riječi o intezitetu rada Suda kroz određene statističke pokazatelje.

Struktura predmeta u radu

U tabeli koja slijedi dati su podaci o ukupnom broju predmeta u radu Suda, kao i odnos broja predmeta u radu koji su prenijeti iz prethodnih godina i priliv predmeta u tekućoj godini. Podaci prikazani u tabeli se odnose na period od 2013. do 2015. godine, za svaku godinu pojedinačno.

UPRAVNI SUD-PREDMETI U RADUPredmeti/godine 2013 2014 2015 2016Priliv predmeta u tekućoj godini 3183 3668 3598 4052Predmeti prenijeti iz prethodne godine 1702 1475 1809 2155Ukupno 4885 5143 5407 6207

Tabela broj 1: Podaci o predmetima u radu Upravnog suda, po godinama, zaključno sa 30.11.2016.)

13

Iz prethodne tabele se može vidjeti da je ukupan broj predmeta u radu Suda u konstantnom rastu. Ukupan broj predmeta u 2014. godini je porastao za 258 u odnosu na 2013. godinu, dok je u 2105. godini u odnosu na prethodnu zabilježen rast ukupnog broja predmeta i to za 264 predmeta. Kada je riječ o 2016. godini (do 01. decembra), u radu suda našlo ukupno 6207 predmeta ili 800 predmeta više, pri čemu je primljeno 4052 predmeta, što predstavlja znatno povećanje broja primljenih predmeta u odnosu na prethodne godine.

Ako posmatramo strukturu ukupnog broja predmeta, lako je zaključiti da broj predmeta prenijetih iz prethodne godine varira. U 2013. godini broj predmeta prenijetih iz prethodne godine iznosi 1702, a u 2014. godini taj broj je manji za 227, što znači da je u 2014. godinu prenijeto 1475 predmeta. Kada upoređujemo 2014. i 2015. godinu, evidentan je rast od 335 predmeta prenijetih iz prethodne godine, tako da dolazimo do broja od 1809 predmeta koji su prenijeti u 2015. godinu iz prethodne godine, dok je u 2016. godinu prenijeto 2155 predmeta. Iz navedenog se može zaključiti da je u 2106. godini prenijeto najviše predmeta iz prethodne godine.

Kada govorimo o ukupnom broju predmeta koji se nalaze u radu, ne možemo a da ne pomenemo priliv predmeta u svakoj od posmatranih godina pojedinačno. Evidentno je da je najmanji priliv predmeta, ukupno 3183, zabilježen u 2013. godini. U 2014. godini je ostvaren veći priliv predmeta u odnosu na prethodnu godinu, i to za 485 predmeta, što nas dovodi do ukupnog broja od 3668 predmeta. Blagi pad je zabilježen u 2105. godini kada je primljeno 70 predmeta manje nego u prethodnoj godini, tako da je primljeno ukupno 3598 novih predmeta. Upoređujući priliv u 2015 godini do 01.12.2015. godine (3217 primljenih predmeta) u odnosu na priliv za isti period u 2016. godini (do 01.12.2016. godine primljeno ukupno 4052 predmeta), može se zaključiti da primljeno 835 predmeta više.

Procenat predmeta prenijetih iz prethodne godine u odnosu na nove predmete, po godinama, dat je u grafiku koji slijedi.

2013 2014 2015

35%

29%33%

Procenat prenijetih predmeta iz ranijeg perioda po godinama

Grafik 2: Procenat prenijetih predmeta u odnosu na nove predmete, po godinama.

14

Iz prethodnog grafika se može vidjeti da je od ukupnog broja predmeta u 2013. godini njih 35% prenijeto iz prethodne godine, dok je procenat takvih predmeta osjetno pao u 2014. godini kada je iznosio 29%. Rast je zabilježen u 2015.godini i iznosi 33% od ukupnog broja predmeta.

Status predmeta u radu

U tabeli koja slijedi dati su podaci o ukupnom broju riješenih i neriješenih predmeta po godinama.

UPRAVNI SUD-EFIKASNOST RADA

Status predmeta/godine 2013 2014 2015

Broj riješenih predmeta 3410 3329 3250

Broj predmeta koji nisu riješeni 1475 1814 2155

Ukupno 4885 5143 5405

Tabela 2: Efikasnost rada Upravnog suda.

Na osnovu podataka iz prethodne tabele može se vidjeti da je od 2013. do 2015. godine broj riješenih predmeta u padu, dok, sa druge strane, raste broj predmeta koji nisu riješeni. Analizirajući pomenute podatke, može se vidjeti da je Sud u 2013. godini riješio oko 70% predmeta, u 2014. godini oko 65% predmeta, a u 2015. godini oko 60%.

U nastavku je dat grafički prikaz ažurnosti Suda u procentima.

2013 2014 2015

107%

91% 90%

15

Grafik 3:Ažurnost rada Suda

Prema međunarodnim standardima, ažurnim sudom se smatra onaj sud koji rješava priliv predmeta. Prilikom utvrđivanja podataka o ažurnosti Suda po godinama korišćena je međunarodno priznata metodologija (odnos broja riješenih i broja primljenih predmeta u jednog godini). Razlog ovako visokog procenta u 2013. godini ogleda se u činjenici da je Sud u posmatranom period riješio i veliki dio predmeta prenijetih iz prethodne godine. Procenat ažurnosti Suda u 2014. i 2015. godini iznosi 91%, odnosno 90%.

Ukupna godišnja norma svih sudija

Mjerilima za određivanje broja sudija u Upravnom sudu Crne Gore, u toku godine predviđeno da sudija treba da završi 300 predmeta godišnje, što je veoma zahtjevna norma, veća nego norma sudija Upravnih sudova iz regiona. I pored visoke godišnje norme, tokom 2015. godine, broj završenih predmeta po sudiji, iznosio je u prosjeku preko 350, što je još jedan pokazatelj napora koji sudije ulažu kako bi se obezbijedila potpuna ažurnost u radu Upravnog suda. Osim ovog, uloženi su i dodatni napori uvođenjem prekovremenog rada, što je u mnogome doprinijelo ažurnosti rada Suda i uticalo na smanjenje broja neriješenih predmeta. Treba dodati da Upravni sud, saglasno Zakonu, odlučuje u vijeću od trojice sudija, što znači veću opterećenost sudija, a samo u izuzetnim situacijama će po novom Zakonu o upravnom sporu, moći da odlučuje sudija pojedinac. Takođe je bitna činjenica da je predsjednicima vijeća norma umanjena za 20%, dok je predsjedniku odjeljenja sudske prakse norma umanjena za 50%."

Uzrok smanjenog broja riješenih predmeta leži u opterećenosti sudija i ostalog osoblja koje im pomažu u radu. U cilju potkrepljivanja ovih činjenica u nastavku se nalazi grafički prikaz opterećenosti sudija po godinama, odnosno, broj predmeta riješenih preko ukupne godišnje norme svih sudija.

2013 2014 2015

830 749670

Broj predmeta riješenih preko ukupne godišnje norme svih sudija

Grafik 4: Broj predmeta riješenih preko ukupne godišnje norme svih sudija

16

Prema podacima iz prethodnog grafika očigledno je da su sudije u svakoj posmatranoj godini premašivali normu utvrđenu orjentacionim mjerilima. Pomenuta godišnja norma Suda je 2580 predmeta, sudiji 300, predsjedniku vijeća 240 predmeta, predsjedniku odjeljenja sudske prakse 50%, a predsjedniku Suda 150 predmeta.

U toku 2013. godine riješeno je 830 predmeta preko ukupne godišnje norme sudija, a sledeće godine je riješeno 749 predmeta preko pomenute norme. Preko ukupne godišnje norme sudija riješeno je 670 predmeta u toku 2015. godine.

Prostom računicom može se doći do podatka da je u toku 2013. godine prosječna opterećenost sudije iznosila 488 predmeta, a prosječno je završen 341 predmet. Situacija je malo drugacija u 2014. godini tako da je u tom periodu prosječna opterećenost sudije iznosila 514 predmeta, a prosječno su završena 333 predmeta. Kada je riječ o 2015. godini, prosječna opterećenost sudije iznosi 450 predmeta, a prosječno je završen 271 predmet. Treba napomenuti da je sudijsku funkciju u Sudu tokom 2013. i 2014.godine obavljalo 10 sudija, dok se u 2015. godini broj sudija povećao na 12, mada su navedene sudije efektirvno počele sa radom tek 2016. godine. Iz navedene statistike se može zaključiti da su sudije, u pogledu ostvarivanja propisane norme ažurne, te da glavni problem predstavljaju zaostali predmeti, čiji se broj konstantno povećava.

Pregled trajanja postupaka u Sudu

Na osnovu podataka preuzetih iz godišnjih izvještaja o radu Sudskog savjeta i ukupnom stanju u sudstvu za 2013, 2014. i 2015. godinu, mogu se vidjeti određeni trendovi kada je riječ o trajanju sudskih postupaka.

PREGLED TRAJANJA POSTUPAKA

Godina/trajanje postpka

Do 3 mjeseca

Do 6 mjeseci

Do 9 mjeseci

Do 12 mjesci

Preko 12 mjeseci

2013 389 1483 1245 270 23

2014 450 1060 1385 389 34

2015 382 579 2301 45

Tabela broj 3: Trajanje postupka.

Na osnovu predstavljenih podataka vidi se da su postupci u toku 2013. i 2014. godine najduže trajali do šest, odnosno do devet mjeseci. Prema podacima iz Izvještaja za 2015. godinu,

17

može se vidjeti da je najviše postupaka riješeno u periodu od šest do 12 mjeseci.15 Ovakva činjenica je razumljiva, imajući u vidu broj i složenost predmeta, ali ipak ne zadovoljava težnju građanja efikasnoj zaštiti svojih prava. Svako odstupanje u odlučivanju (po mišljenju autora duže od 3 mjeseca), itekako ima reperkusije na položaj stranaka u sporu, budući da je riječ o građanima, državnim službenicima i namještenicima i ostalim ranjivim kategorijama društva, te treba težiti ka skraćenju stvarnih rokova za odlučivanje i donošenje odluke.

Usmena rasprava

Analizom dostupnih podataka utvrđeno je da se broj usmenih rasprava u posmatranom periodu povećavao iz godine u godinu. U toku 2013. godine održane su 833 usmene rasprave, u toku 2014. godine 960 usmenih rasprava, a u toku 2015. godine 1206 usmenih rasprava. U nastavku se može vidjeti grafički prikaz podataka o broju održanih usmenih raspravama u svakoj godini pojedinačno.

2013 2014 2015

833 9601206

Broj održanih usmenih rasprava

Grafik 5: Usmene rasprave pred Upravnim sudom.

U skladu sa Zakonom o upravnom sporu sud je u obavezi da sprovede usmenu raspravu, ukoliko stranka to zahtijeva u tužbi ili u odgovoru na tužbu. Usmene rasprave iziskuju više vremena za rad u odnosu na predmete za koje usmena rasprava nije tražena. Na taj način se sudijama otežava rad, u smislu da se smanjuje efektivno vrijeme koje mogu posvetiti ostalim predmetima, što opet u konačnom utiče na njihovu efikasnost. Usmena rasprava, zahtijeva i angažovanje ostalih sudija, članova vijeća na raspravama, imajući u vidu princip kolegijalnosti (tročlane) u upravnom suđenju, koji u tom periodu ne mogu biti angažovani da rade na svojim predmetima.

Zahtjevi za vanredno preispitivanje odluka Upravnog suda Crne Gore

15 Zbog promjene metodologije izvještavanja podaci za 2015. godinu su drugačije predstavljeni i ne postoji mogućnost određivanja broja predmeta čije rješavanje traje do devet mjeseci i do 12 mjeseci.

18

U posmatranom periodu Vrhovnom sudu je upućen određen broj zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Upravnog suda. Vrhovni sud je u 2013. godini razmotrio 270 zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Suda, a ukinuo je oko 18% odluka Suda protiv kojih je podnijet zahtjev za vanredno preispitivanje odluke. U 2014.godini je upućen 361 zahtjev za vanredno preispitivanje odluke Suda, a Vrhovni sud je ukinuo svega 12% odluka Suda. U toku 2015. godine Vrhovnom sudu su upućena 383 zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Suda i tom prilikom je svega 16% odluka Suda ukinuto.

ZAHTJEVI ZA VAREDNO PREISPITIVANJE ODLUKE SUDA

Status zahtjeva/godina 2013 2014 2015

Broj podnijetih zahtjeva 270 361 383

Broj ukinutih odluka 48 43 56

Tabela 4: Informacije o podnijetim zahtjevima i ukinutim odlukama.

Na osnovu podataka iznijetih u prethodnoj tabeli može se zaključiti da broj zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Suda raste iz godine u godinu. Imajući u vidu očekivano povećavanje obima posla u narednom periodu, zbog novina u zakonskim rješenjima koja se direktno tiču Suda, za očekivati je nastavak trenda rasta broja podnijetih zahtjeva Vrhovnom sudu. Sa druge strane, ukidanje odluka Upravnog suda u malom broju predmeta (12-18%) ukazuje na izuzetnu stručnost i kadrovsku osposobljenost Upravnog suda, te na pravilnost zauzetih stavova i jurisprudencije.

Slijedi grafički prikaz o tome u kolikom procentu je Vrhovni sud ukidao odluke Suda na osnovu podnijetih zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Suda po godinama.

2013 2014 2015

18%

12%

16%

Procenat ukinutih odluka od strane Vrhovnog suda na osnovu podnijetih zahtjeva za vanredno preispitivanje odluke Suda po godinama

Grafik 6: Postupanje Vrhovnog suda u odnosu na odluke Upravnog suda

19

Opterećenost sudija u Privrednom, Upravnom i Apelacionom sudu u 2015.godini

Analizom dostupnih podataka o broju sudija i predmeta u radu, u odnosu na dva specijalizovana suda i Apelacioni sud, sa žalbenom nadležnošću u odnosu na Privredni sud, može se zaključiti da najviše predmeta po sudiji ima u Upravnom sudu Crne Gore. U toku 2015. godine najviše predmeta u radu imao je Privredni sud, koji je ujedno imao i najveći broj sudija u tom trenutku.Sa druge strane, poređenjem broja predmeta sa brojem sudija, dolazi se do podatka da su sudije Upravnog suda u pomenutom periodu bili najopterećeniji. U tabeli koja slijedi dati su podaci o broju sudija, predmeta po sudiji u Privrednom sudu, Upravnom sudu i Apelacionom sudu po godinama.

Broj predmeta po sudiji u Privrednom sudu

Broj predmeta po sudiji u Upravnom sudu

Broj predmeta po sudiji u Apelacionom sudu

410451

193

Grafik7: Odnos broja sudija i predmeta u radu po sudovima u 2015. godini.

Navedena statistika upućuje na činjenicu da je Upravni sud najopterećeniji specijalizovani sud u Crnoj Gori i da se očekuje povećan priliv predmeta primjenom novog Zakon o upravnom postupku,o čemu će biti više riječi u poglavlju 6.3.

5. ANALIZA ODLUKA UPRAVNOG SUDA U VEZI SA PRIMJENOM ZAKONA O DRŽAVNIM SLUŽBENICIMA I NAMJEŠTENICIMA

U skladu sa članom 136. Zakona o državnim službenicima i namještenicima16, o žalbi na rješenje kojim je odlučeno o pravima i obavezama iz rada i po osnovu rada državnog službenika, odnosno namještenika i o žalbi na odluku o izboru državnog službenika, odnosno namještenika, nadležnost ima Komisija za žalbe. Komisija ima predsjednika i četiri člana, od kojih je jedan predstavnik sindikata. Predsjednik i članovi Komisije imenuju se na period od pet godina i ne mogu biti ponovo imenovani. Predsjednik Komisije za žalbe jedini svoju funkciju obavlja profesionalno. Komisija nema status organa državne uprave, a stručne i administrativne poslove 16 Zakon je objavljen u Službenom listu Crne Gore, br. 39/2011, 50/2011, 66/2012, 34/2014, 53/2014. 

20

za njene potrebe vrši Uprava za kadrove, preko sekretara Komisije, savjetničke službe, koju čini jedno stalno zaposleno lice u zvanju samostalnog savjetnika I (od 01.11.2015. godine) i jedan upisničar.

Zakon o državnim službenicima i namještenicima ne predviđa mogućnost meritornog odlučivanja Komisije za žalbe (spor pune jurisdikcije), čak ni u slučajevima kada priroda stvari to dozvoljava, te Komisija za žalbe ne raspolaže sa drugim instrumentima kojima bi obavezala prvostepene organe da postupe u skladu sa uputstvima Komisije, osim poništenja prvostepenog rješenja. Ovakvo rješenje je podložno kritici, budući da Komisija faktički predstavlja drugostepeni upravni organ, a meritornim odlučivanjem bi donekle bio smanjen obim upravnosudskog djelovanja.

Statistički posmatrano, Komisija je u 2013. 2014. i 2015. godini17 u radu imala ukupno 2448 predmeta: 501 predmet u 2013. godini, od čega 458 predmeta po izjavljenoj žalbi na odluke državnih organa; 1082 predmeta u 2014. godini, od čega 1018 predmeta po izjavljenim žalbama i 839 predmeta u 2015. godini, a od toga 770 predmeta po izjavljenim žalbama. Detaljniji podaci dati su u tabeli koja slijedi. 

PREDMETI U RADU KOMISIJE ZA ŽALBE

Godina/predmeti Ukupno predmetaBroj predmeta po izjavljenoj žalbi na odluke

državnih organa2013 501 4582014 1082 10182015 839 770

Tabela 5: Podaci o predmetima u radu Komisije za žalbe.

            2013. godine, Komisiji za žalbe je izjavljeno 458 žalbi, što je, u poređenju sa brojem izjavljenih žalbi u prethodnoj godini (410 žalbi), povećanje broja izjavljenih žalbi za 35%. U navedenom periodu žalbeno su osporene odluke 40 organa državne uprave. 

        U 2014. godini od ukupnog broja riješenih predmeta (1072 od 1082), usvojeno je 566 žalbi ili 52,79%, od toga je u 533 predmeta prvostepeno rješenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje, a u 33 predmeta naloženo donošenje prvostepenog rješenja. U 478 (44,18%) predmeta Komisija je rješenjem odbila žalbu, u 21 predmetu ili 1,96% žalba je

17 Izvještaji o radu Komisije za žalbe za 2013, 2014 i 2015. godinu.

21

odbačena, a u 7 (0,65%) predmeta postupak je obustavljen. U poređenju sa brojem izjavljenih žalbi u 2013.g. došlo je do značajnog povećanja broja žalbi za 203,19 % na godišnjem nivou. Broj državnih organa o čijem djelovanju je odlučivala Komisija za žalbe je povećan na 44.

533

33

478

21 7

Broj predmeta u kojima je prvostepeno rješenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanjeBroj predmeta u kojima je naloženo donošenje prvostepenog rješenjaBroj odbijenih žalbiBroj odbačenih žalbiBroj predmeta u kojima je postupak obustavljen

Grafik 8: Postupanje Komisije po žalbama u 2014. godini.

           

2015. godine, Komisija za žalbe je imala u radu 839 predmeta, a odlučivala je u 820 predmeta. Od ukupnog broja riješenih predmeta, u 548 ili 66,83% predmeta žalba izjavljena na prvostepeno rješenje je usvojena, od čega je u 520 predmeta, ili 63,42%, prvostepeno rješenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje, a u 28 odnosno 3,41% predmeta, usvojena je žalba zbog ćutanja administracije i naloženo donošenje prvostepenog rješenja. U 238 ili 29,03% predmeta Komisija je rješenjem odbila žalbu, u 17 predmeta ili 2,07% žalba je odbačena, a u 16 ili 1,95% predmeta postupak je obustavljen, dok je samo u 1 predmetu ili 0,12% prvostepeno rješenje oglašeno ništavim. U poređenju sa brojem izjavljenih žalbi u 2014. g. došlo je do smanjenja broja žalbi za 24,36 % na godišnjem nivou. Broj državnih organa o čijem djelovanju je odlučivala Komisija za žalbe je povećan na 46.

            

52028

23817 16 1

Broj predmeta vraćenih na ponovni postupak i odlučivanjeBroj usvojenih žalbi zbog ćutanja administracijeBroj odbijenih žalbiBroj odbačenih žalbiBroj predmeta u kojima je postupak obustavljenBroj prvostepenih rješenja oglašenih ništavim

22

Grafik 9: Postupanje Komisije po žalbama u 2015. godini.

Protiv odluke Komisije za žalbe sudska zaštita je obezbijeđena pred Upravnim sudom, pokretanjem upravnog spora, u roku od 30 dana od dana prijema odluke. Tužba nema suspenzivno dejstvo, te ne odlaže izvršenje odluke.

U periodu 2013 – 2015.g. Upravni sud je imao u radu 743 osporene odluke Komisije (31,36% od ukupno donijetih odluka), od čega je u 176 (23,48% od broja razmatranih) predmeta poništena odluka Komisije.18 Upravni sud ni u jednom od navedenih slučajeva nije postupao u sporu pune jurisdikcije i donio meritornu odluku.

.

743

1626Broj osporenih odluka Komisje

Broj odluka Komisije koje nisu osporene

Grafik 10: Informacije o broju osporenih odluka Komisije za žalbe u periodu 2013-2015. godine.

176

567Broj poništenih odluka Komisije

Broj odluka komisije koje nisu poništene

Grafik 11: Informacije o broju poništenih odluka Komisije za žalbe u periodu 2013-2015 godine.

18 Izvještaji o radu Komisije za žalbe za 2013, 2014, 2015. godinu.

23

Detaljnije posmatrano, u 2013. godini, Komisija za žalbe je u radu imala 43 predmeta u izvršenju presude Upravnog suda. Upravni sud Crne Gore je Komisiji dostavio 92 tužbe, sa zahtjevom za davanje odgovora na tužbu i dostavljanje spisa predmeta. Upravni sud je donio i dostavio Komisiji 69 odluka (presuda ili rješenja), od kojih su 42 odluke suda po tužbama na rješenja prethodne Komisije za žalbe, a 27 na rješenja novoformirane Komisije. U 21 predmetu Upravni sud je tužbu odbio, u 1 predmetu odbacio, a u 4 predmeta postupak je obustavljen. U 43 predmeta Upravni sud je donio presudu kojom se poništava rješenje Komisije. Od tog broja, 13 poništenih su rješenja ove Komisije, a 30 rješenja prethodne Komisije. Komisija je postupila po presudi Upravnog suda u svih 43 predmeta. Najčešći razlog zbog kojih je Upravni sud u ovom izvještajnom periodu poništavao rješenja Komisije za žalbe je bitna povreda pravila upravnog postupka, jer žaliocu nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku i da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su bitne za donošenje rješenja.

U 2014. godini, broj predmeta Komisije koji su razmatrani pred Upravnim sudom povećan je sa 92 na 309, što čini povečanje od 335,86%. Takođe, povećan je i broj poništavajućih presuda, sa 43 na 64. Detaljnije posmatrano, u postupku kod Upravnog suda po tužbi protiv rješenja Komisije za žalbe bilo je 65 predmeta. Upravni sud Crne Gore je Komisiji dostavio 244 tužbe. Upravni sud je u 56 predmeta ili 18,12% tužbu odbio kao neosnovanu, u 2 predmeta tužba je odbačena, a u 5 predmeta postupak je obustavljen. U 64 predmeta, ili 20,71% Upravni sud je donio presudu kojom se poništava rješenje Komisije.

Po tužbama protiv rješenja Komisije, u 2015. godini dolazi do povećanja broja predmeta kod Upravnog suda na 342 predmeta. Upravni sud je odlučio u 242 predmeta: u 165 predmeta ili 68,18%, Sud je tužbu odbio kao neosnovanu, u 2 predmeta ili 0,83% tužba je odbačena, a u 6 predmeta ili 2,48% postupak je obustavljen. U 69 predmeta ili 28,51% predmeta Upravni sud je donio presudu kojom se poništava rješenje Komisije. Komisija je postupila po presudi Upravnog suda u svih 69 predmeta.

U nastavku je dat grafički prikaz broja predmeta Komisije za žalbe razmatranih pred Upravnim sudom po godinama.

2013 2014 2015

92

309 342

Broj predmeta Komisije za žalbe koji su razmatrani pred Upravnim sudom po godinama

Grafik 12: Razmotreni predmeti Komisije za žalbe pred Upravnim sudom.

24

Posljednji pravni lijek protiv odluke Komisije jeste zahtjev za preispitivanje pravosnažne sudske odluke pred Vrhovnim sudom, koji se u praksi vrlo rijetko podnosi. U 2013. godini, samo su dvije odluke Upravnog suda po tužbi protiv odluke Komisije osporene na ovaj način, od čega je u jednom predmetu zahtjev usvojen, a u drugom odbijen. U 2014. godini, protiv 18 odluka Upravnog suda donesenih po tužbi protiv rješenja Komisije podnesen je ovaj vanredni pravni lijek, od čega je u 17 predmeta zahtjev odbijen, a samo u jednom predmetu usvojen. U 2015. godini, 92 odluke Komisije su bile predmet razmatranja pred Vrhovnim sudom, od čega je u 87 predmeta ili 94,56% zahtjev odbijen, a u 5 predmeta usvojen.

2013 2014 2015

1 15

1

17

87

Usvojen zahtjev Odbijen zahtjev

Grafik 13: Informacije o zahtjevima za preispitivanje pravosnažne sudske odluke pred Vrhovnim sudom, po godinama.

U nastavku se nalazi grafički uporedni prikaz podataka o godišnjoj opterećenosti u radu članova Komisije za žalbe i sudija Upravnog suda Crne Gore.

2013 2014 2015

100

216168

488 514450

Broj predmeta po članu KomisijeBroj predmeta po sudiji

Grafik 14: Uporedna analiza opterećenosti članova Komisije i sudija Upravnog suda Crne Gore, po godinama.

25

Iz grafičkog prikaza se može vidjeti da su sudije Upravnog suda Crne Gore u 2013. godini imale 388 predmeta više u radu u odnosu na članove Komisije, u 2014. godini 298 predmeta više, a u 2015. godini 282 predmeta više u radu u odnosu na članove Komisije. U posmatranom periodu članovima Komisije za žalbe (ukupno 5) u radu je pomagao jedan savjetnik, dok je broj savjetnika u Upravnom sudu koji su pomagali sudijama u radu u toku 2014. godine bilo pet, a u 2015. godini šest savjetnika (10 sudija u 2013. i 2014. godini i 12 sudija i 2015. godini).

Iz svega navedenog, može se zaključiti da trenutno zakonodavno rješenje vezano za status i organizaciju Komisije za žalbe, ne odgovara prirodi i obimu nadležnosti organa koji predstavlja posljednji stepenik u unutrašnjoj, upravno-instacionoj zaštiti prava državnih službenika i namještenika. To je organ kojem je neophodna profesionalizacija i stalnost mandata. Naime, članovi Komisije ove poslove obavljaju pored svojih redovnih, veoma složenih i odgovornih poslova. Predsjednik i članovi Komisije za žalbe ne mogu biti ponovo imenovani, što, imajući u vidu složenost predmeta u radu Komisije, te novine koje predviđa Zakon o upravnom postupku, predstavlja prepreku obezbjeđivanju potrebnog nivoa kontinuiteta u radu ovog drugostepenog organa, što može uticati i na kvalitet rada. Sa raspoloživim brojem članova Komisije (5) nije moguće u potpunosti obezbijediti efikasan rad, naročito u situaciji kada se broj predmeta u odnosu na početak mandata povećao gotovo dvostruko i kada se očekuje povećani priliv predmeta uzrokovan početkom primjene novog ZUP-a. A od kvaliteta odluka Komisije direktno zavisi i nivo opterećenja Upravnog suda.

Broj odluka Komisije koje su osporene pred Upravnim sudom je u trendu rasta. Komisija se pojavljuje u svojstvu stranke pred Upravnim sudom, ali njeni skromni administrativni kapaciteti onemogućavaju učešće predstavnika Komisije u sve češćim javnim raspravama. Stoga je neophodno preduzeti korake na izmjeni zakonskog okvira regulacije položaja Komisije za žalbe, kako u smislu povećanja i profesionalizacije njenog sastava, tako i u smislu jačanja njenih stručnih kapaciteta. Trenutno je za rad u Komisiji sistematizovano svega jedno radno mjesto samostalnog savjetnika, koji nije u mogućnosti da se posveti obradi svih predmeta i odlasku na suđenja pred Upravnim sudom. Stoga je nužno, zajedno sa povećanjem broja članova Komisije, uporedo jačati i njenu stručnu službu, po principu da makar na svakog člana komisije bude angažovan i jedan savjetnik. Izbor tog kadra treba izvršiti prvenstveno iz državne uprave, i to službenika sa iskustvom na poslovima upravnog postupka, kao i pripravnika ili savjetnika iz pravosuđa. Jedan dio stručnog kadra mora imati položen pravosudni ispit, i u okviru svojih djelatnosti, mora biti specijalizovan ne samo za učešće u upravnim sporovima, već i za praćenje sudske prakse.

Broj poništenih prvostepenih rješenja Komisije za žalbe u velikoj mjeri rasterećuje rad Upravnog suda. Imajući u vidu buduće izazove u primjeni ZUP-a, neophodno je dalje stručno usavršavanje kako članova Komisije, tako i savjetnika, putem pohađanja seminara, organizovanjem obuka, studijskih posjeta, seminara i sl. Na tačin će se znatan dio upravnih stvari zakonito riješti pred Komisijom, i posljedično smanjiti broj upravnih sporova.

26

6. UTICAJ NOVIH ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU NA ORGANIZACIJU I POSTUPANJE UPRAVNOG SUDA

Zakon o upravnom postupku je, zajedno sa Zakonom o upravnom sporu, kamen temeljac za uspostavljanje sistema savremene javne uprave u skladu sa principima ,,evropskog upravnog prostora“. Nova zakonska rješenja donijeta su u cilju jačanja upravno-sudske zaštite i širenja kruga javnopravnih organa, čije odluke će se preispitivati pred Upravnim sudom. Medjutim, nova uredjenja zahtijevaju ne samo usaglašavanje brojnih zakonskih tekstova kako u pogledu primjene materijalno-pravnih, tako i u pogledu primjene procesno-pravnih instituta, već i u pogledu određivanja nadležnosti i načina rada Upravnog suda. U daljem tekstu osvrnućemo se na novine novog ZUP-a i ZUS-a, u onoj mjeri u kojoj one vrše uticaj na ranije definisani predmet ove analize.

6.1. Opšti osvrt na novine predviđene Zakonom o upravnom postupku

Novi ZUP predviđa sljedeće novine:

proširivanje pojma javnopravni organ na državne organe, organe državne uprave, organe lokalne samouprave, organe lokalne uprave, ustanove i druge subjekte koji vrše javna ovlašćenja;

definisanje pojma upravne stvari kao svake konkretne situacije u kojoj javnopravni organ, upravnim aktom odlučuje ili drugom upravnom aktivnošću utvrđuje ili na drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propisana kao upravna stvar;

definisanje pojma upravnih aktivnosti, koje podrazumijevaju donošenje upravnih akata, zaključivanje upravnih ugovora, zaštitu korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima, u skladu sa zakonom;

uvođenje načela opravdanog očekivanja stranke (precedentne odluke), pa će prilikom odlučivanja u upravnoj stvari, javnopravni organ voditi računa o ranijim odlukama koje je donio u bitno istovjetnim upravnim stvarima;

stranka ima pravo da učestvuje u upravnom postupku radi utvrđivanja činjenica i okolnosti koje su od značaja za donošenje upravnog akta. Prije donošenja upravnog akta stranka ima pravo da se izjasni o rezultatima ispitnog postupka, a upravni akt se može donijeti bez izjašnjenja stranke samo u slučajevima propisanim zakonom;

o pravu, obavezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari javnopravni organ odlučuje isključivo rješenjem;

27

javnopravni organ može, na zahtjev stranke, donijeti rješenje kojim se stranci garantuje sticanje nekog prava, pod uslovom propisanim posebnim zakonom (garantni akt);

radi uspostavljanja, mijenjanja ili raskidanja konkretnog pravnog odnosa u upravnoj stvari iz nadležnosti javnopravnog organa, između javnopravnog organa i stranke može se zaključiti upravni ugovor, kad je to propisano posebnim zakonom, kad je zaključivanje takvog ugovora u javnom interesu i kad se tim ugovorom ne ugrožavaju prava trećih lica;

korisnik uslugа od opšteg interesa kad smаtrа dа su pružanjem tih usluga povrijeđenа njegovа prаvа ili prаvni interesi, može izjаviti prigovor rаdi zаštite svojih prаvа, odnosno prаvnih interesа javnopravnom orgаnu koji vrši nаdzor nаd radom privrednog društva, drugog pravnog lica ili preduzetnika koji pruža usluge od opšteg interesa;

druga upravna aktivnost podrazumijeva izdavanje uvjerenja o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija, o činjenicama o kojima se ne vodi službena evidencija, kao i svaku drugu upravnu aktivnost propisanu posebnim zakonom (vođenje evidencija, preduzimanje faktičkih radnji i dr.). Ako javnopravni organ preduzimanjem drugih upravnih aktivnosti propisanih posebnim zakonom povrijedi prava i interese stranke, stranka može izjaviti prigovor starješini tog organa, koji je dužan da odluči;

upravni postupak vodi i rješenje donosi ovlašćeno službeno lice, određeno aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji javnopravnog organa;

podnesak se može podnijeti javnopravnom organu u elektronskom obliku, u skladu sa propisima o elektronskoj upravi;

kаd je upravni postupаk pokrenut na zаhtjev strаnke, а javnopravni orgаn ne donese i ne dostavi stranci rješenje u propisanom ili produženom roku, smatraće se da je zahtjev usvojen, ako je to propisаno posebnim zаkonom;

stranka koja smatra da su joj upravnom aktivnošću u upravnoj stvari javnopravnog organa povrijeđena prava i/ili pravni interesi, ima pravo na pravni lijek, i to:

- ponavljanje postupka i

- prigovor;

svaki podnesak kojim se rješenje osporava, čak i ako nije naslovljen kao žalba, smatraće se žalbom ako iz njegove sadržine jasno proizilazi namjera stranke da se žali na rješenje;

kad drugostepeni organ poništi prvostepeno rješenje, dužan je da ukaže prvostepenom javnopravnom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni javnopravni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rješenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 20 dana od dana prijema predmeta, donese novo rješenje. Protiv tog rješenja stranka ima pravo na žalbu;

kad je drugostepeni organ po žalbi već jednom poništio prvostepeno rješenje, a stranka izjavi žalbu na novo rješenje prvostepenog javnopravnog organa, drugostepeni organ je dužan da poništi prvostepeno rješenje i sam riješi upravnu stvar;

rješenje se obavezno poništava, ako: 1) je u upravnom postupku donijeto u stvari iz sudske nadležnosti;

28

2) je donijeto u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku; 3) njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće; 4) njegovo izvršenje predstavlja krivično djelo; 5) je donijeto kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje; 6) je rješenje donio javnopravni organ bez prethodnog zahtjeva stranke koji je u toj upravnoj stvari bio neophodan, a na to rješenje stranka naknadno izričito ili prećutno nije pristala; 7) je rješenje donio nenadležni javnopravni organ ili jedan javnopravni organ bez saglasnosti, potvrde ili odobrenja drugog javnopravnog organa; 8) je u istoj upravnoj stvari već donijeto pravosnažno rješenje kojim je ta upravna stvar drukčije riješena; 9) se rješenje zasniva na presudi donijetoj u sudskom postupku koja je pravosnažno ukinuta; 10) sadrži nepravilnost koja je zakonom propisana kao razlog za obavezno poništavanje rješenja;

rješenje se poništava ili ukida, u cjelosti ili djelimično, u roku od tri godine od dana izvršnosti rješenja, ako: 1) je donijeto na osnovu lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili vještaka ili ako je donijeto kao posljedica krivičnog djela; 2) je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je ovlašćeno službeno lice bilo dovedeno u zabludu; 3) stav odluke Evropskog suda zа ljudskа prаvа u istovjetnoj stvаri koja je bila donijeta do pravosnažnosti rješenja, može biti od uticаjа nа zаkonitost rješenja;

zakonito rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može se ukinuti u cjelosti ili djelimično ako: 1) je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi, kao i javnu bezbjednost, a ta se opasnost ne bi mogla otkloniti na drugi način; 2) je rješenje uslovljeno obavezom koju stranka nije ispunila u roku;

ako se izvršenje rješenja radi ispunjenja novčаnih obаvezа sprovodi na nekretninama, akcijama i udjelima članova u privrednom društvu, to izvršenje se sprovodi u skladu sa zakonom kojim se uređuje postupak prinudnog ostvarivanja potraživanja.

6.2. Opšti osvrt na novine predviđene Zakonom o upravnom sporu

Za razliku od ZUP-a, ZUS nije donio neka radikalna nova rješenja, osim u domenu u kojem su promjene bile nužni pratilac ZUP-om propisanih novina, kao i u skraćenju rokova za odlučivanje, radi bolje zaštite prava na suđenje u razumnom roku. Sistematika novog ZUS-a nije značajnije mijenjana, osim na mjestima gdje je to bilo neophodno radi usaglašavanja sa novim institutima ZUP-a i lakšeg snalaženja, odnosno poštovanja njegovih dosadašnjih vrijednosti i

29

javnopravne tradicije Crne Gore. Novi ZUS pisan je sa dvostrukim ciljem: ispunjavanje standarda evropskog upravnog prostora i usaglašavanje i prilagođavanje postupanje upravne judikature sa ranije navedenim novinama u ZUP-u.

Analiza će se fokusirati na dva aspekta novog ZUS-a: odlučivanje sudije pojedinca i odlučivanje u sporu pune jurisdikcije i njihov uticaj na organizaciju i postupanje upravnog suda, o čemu će biti riječi u daljem tekstu.

6.3. Uticaj novih upravnih propisa na organizaciju Upravnog suda

Imajući u vidu sve novine koje donose Zakon o upravnom postupku i Zakon o upravnom sporu, kao i činjenicu da se u kontinuitetu povećava broj predmeta koje Sud treba da razmotri, neophodno je poraditi na poboljšanju njegovog stručnog i organizacionog aspekta rada. Naime, nužno je da sudije i savjetnici budu upoznati sa svim novim institutima Zakona o upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, kao i sa standardima postupanja u upravnim stvarima zemalja članica Evropske Unije i zemalja u okruženju. Pomenuta savjetovanja i obuke bi se, između ostalog, trebale odnositi na upravni ugovor, upravne aktivnosti, zaštitu korisnika usluga od opšteg interesa, odlučivanje sudije pojedinca, meritorno odlučivane u sporu pune jurisdikcije, pravne ljekove, jurisprudenciju Evropskog suda za ljudska prava i slično. U tom pravcu je i vidljiva intezivna aktivnost Upravnog suda, koji nastoji da se, na navedeni način, maksimalno pripremi za izazove u primjeni novog upravno-postupovnog i upravno-sudskog zakonskog okvira. Neophodno je izdvojiti dvodnevnu Regionalnu konferenciju o sudskoj kontroli uprave na Zapadnom Balkanu, koju su 22. i 23. novembra 2016. godine organizovali Upravni sud Crne Gore i Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA). Učesnici konferencije su bili pravni stručnjaci iz zemalja Zapadnog Balkana i Evropske unije, mahom profesori upravnog prava i sudije upravnih sudova. Na konferenciji je predstavljena nova komparativna studija o pravnim lijekovima u upravnim postupcima na prostorima Zapadnog Balkana. Ostale teme konferencije bile su: organizacija upravnog sudstva i nadležnost upravnih sudova u zemljama Zapadnog Balkana; upravni spor pune jurisdikcije prema novim zakonima o upravnim sporovima na Zapadnom Balkanu; izvršenje odluka upravnih sudova i pravni lijekovi; evropski principi javne uprave: pravično postupanje u upravnim stvarima; relevantna sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava i druge povezane teme.

Takođe, neophodno je organizovati i studijske posjete sudija i savjetnika sudovima zemlja iz okruženja i zemalja članica EU i upoznati se, iz prve ruke, sa postupanjima i praxis-om njihovih sudova.

Kada je u pitanju unaprjeđenje vršenja sudijske funkcije i poslova koje obavljaju savjetnici, neophodno je što prije napraviti procjenu uticaja očekivanog priliva predmetana ažurno postupanje Suda, nakon stupanja na snagu i početka primjene ZUP-a i ZUS-a i s obzirom na postojeći broj i prirodu nezavršenih predmeta. Takođe, od velike je važnosti da dođe do

30

promjene godišnje norme svih sudija, te je nužno predložiti normu koja je ostvariva, u okviru dnevnog radnog vremena sudije. Prekovremeni rad, koji karakteriše postupanje upravnih sudija u prethodnom vremenu, ne može biti uzet kao pravilo, budući da on, u dužem i kontinuiranom vremenskom periodu, može značajnije utiče na kvalitet obavljanja sudske funkcije. Prilikom definisanja pomenute norme neophodno je voditi računa o kriterijumima koji mogu uticati na njeno definisanje, a to su priroda upravnog spora, prosječna godišnja opterećenost i prosječan broj riješenih predmeta po sudiji u toku godine, očekivani broj usmenih rasprava, očekivani broj predmeta u kojima će sud meritorno odlučivati u sporu pune jurisdikcije i sl.

Imajući u vidu aktuelnu situaciju da u okviru Suda ne postoje specijalizovana vijeća, već da se predmeti dodjeljuju sudijama u rad metodom slučajne dodjele predmeta, prema godišnjem rasporedu poslova, kao i sve novine koje donose nova zakonska rješenja (u upravnom sporu moći će se podnijeti 124 tužbe, od čega 67 tužbi na prvostepena rješenja i 57 tužbi na drugostepena rješenja19, protiv odluka oko 653 javnopravna organa, od čega 54 organa državne uprave i 599 drugih nosilaca javnih ovlašćenja, tzv. nedržavne uprave20, koji će postupati po 367 izmijenjenih i upodobljenih zakona i nekoliko hiljada drugih pravnih propisa niže pravne snage), neophodno je organizovati posebna vijeća u kojima će se nalaziti sudije specijalizovane i stručno osposobljene za pojedine ili srodne upravne oblasti, odnosno srodnu vrstu upravnih stvari, koje su dominantne u radu Suda. Sudije Upravnog suda postupaju u svim upravnim oblastima protiv akata državnih organa, što zahtijeva cjelovit pristup u rješavanju kompleksnih pravnih i ekonomskih pitanja i dodatno angažovanje postupajućih sudija i stručnog kadra Upravnog suda.Za takav rad neophodna je temeljna priprema predmeta, što iziskuje dosta vremena i ima za posljedicu otežavanje ispunjavanja propisane norme sudija. Imajući u vidu sve navedeno, formiranje specijalizovanih vijeća je nužnost. Njihovo formiranje u direktnoj je zavisnosti od povećanja broja sudija. Posmatrajući stanje u drugim sudovima i procjenjujući nastavak trenda povećavanja broja predmeta, a i sagledavanjem prethodno navedenih činjenica, neophodno je povećati broj sudija, barem na 15, koliko u ovom trenutku ima Privredni sud. Time bi se formiralo 5 specijalizovanih odjeljenja, što se može smatrati dovoljnim i zadovoljavajućim brojem, koji odgovara prirodi i metodologiji rada ovog organa.

Uvećavanje broja vršilaca sudijske funkcije mora pratiti i uvećanje potrebnog službeničkog potencijala. Pod ovim se misli najprije na povećanje broja savjetnika, a zatim i ostalog neophodnog kadra. Kada je riječ o savjetnicima, prednost prilikom angažovanja bi trebalo dati službenicima iz državne uprave sa iskustvom na poslovima upravnog postupanja, kao i dobro obučenim pripravnicima iz pravosuđa.

Budući da jedan od problema prilikom rada Suda predstavljaju neuredne i nepotpune tužbe i nedostavljanje spisa predmeta u određenim rokovima od strane tuženih organa, jedno od rješenja bi bilo organizovanje vršenja ovih poslova, na načinšto bi se oformila posebna prijemna služba, koja bi prilikom samog prijema žalbi vršila njihovu selekciju, ne samo prema prirodi upravne

19 Đ. Blažić, Analiza pravnog statusa i funkcionisanja organa javne uprave u Crnoj Gori, SIGMA, Podgorica, 2013. 20 Đ. Blažić, Osnove upravnog postupka Crne Gore, Podgorica, 2015, str. 226-232.

31

stvari, već i na tužbe koje su blagovremene i uredne i one koje to nijesu. Na taj način bi služba bila pripremni organ, primarni filter, koji bi vršio klasifikaciju i distribuciju predmeta prema sudiji pojedincu ili prema specijalizovanom vijeću. Njoj bi trebalo dati i ovlašćenje da uputi odgovarajuće pismeno stranci, da je upozori na neurednost ili neblagovremenost, kao i na ostale zakonske razloge, koji omogućavaju sudiji pojedincu da odbijajuće riješi predmet (supsidijarnost, res iudicata i dr.). Time bi određeni dio tužbi bio povučen (pod uslovom da se stranci da odgovarajuća povoljnost – smanjenje iznosa sudske takse i sl.), čime bi se olakšao rad ne samo sudije pojedinca, već i čitavog Suda (komunikacija sa strankom, zakazivanje ročista, moguć dalji pravni put ka Vrhovnom sudu i sl.).

S obzirom da Sud ima obavezu da u donošenju odluka poštuje presude Evropskog suda za ljudska prava, neophodno je, kao stalne, organizovati poslove praćenja odluka Ustavnog suda i odluka Evropskog suda za ljudska prava, u dijelu koji se odnosi na odluke javne uprave.

6.4. Uticaj novih upravnih propisa na postupanje Upravnog suda

6.4.1. Odlučivanje sudije pojedinca

Kao izuzetak od načela kolegijalnosti u upravnosudskom odlučivanju, sudija pojedinac odlučuje o tužbi za pokretanje upravnog spora u slučaju odbijanja tužbe, u skladu sa članom 16. Zakona o upravnom sporu.Sudija pojedinac odlučuje isključivo rješenjem, a nikako meritorno, presudom.

Sudija pojedinac će tužbu odbiti rješenjem kao neurednu ukoliko je tužba nepotpuna ili nerazumljiva, a tužilac u ostavljenom roku ne otkloni nedostatke u tužbi, koji su takvi da sprječavaju rad Upravnog suda. Riječ je o nedostacima u tužbi, koji su takve prirode i karaktera da sprječavaju dalji rad i postupanje (npr. nenavođenje broja i datuma donošenja odluke organa na koju se u tužbi poziva, a iz dostavljenih priloga tužbe to nije moguće utvrditi; tužba koja ne sadrži prepise tužbe i priloge za tuženu stranu i zainteresovane osobe; tužbu je podnio je punomoćnik pravnog lica nad kojim je već otvoren stečaj ili drugo lice kojem su prestala prava predstavljanja; nedostavljanje punomoćja za zastupanje od strane advokata i sl.).

Sudija pojedinac rješenjem odbija neblagovremene tužbe za pokretanje upravnog spora, kao i one koje su prevremene - podnijete prije vremena (npr. tužba podnesena prije isteka propisanih rokova kod ćutanja uprave).

Novi Zakon o upravnom sporu predviđa da sudija pojedinac rješenjem odbija tužbu i ukoliko je očigledno da se ne dira u pravo ili pravni interes tužioca osporavanim upravnim aktom ili drugom upravnom aktivnošću koja se tužbom osporava (nedostatak legitimacije za vođenje spora), te ukoliko već postoji pravosnažna sudska odluka donijeta u istoj stvari (ne bis in idem; res iudicata) ili je poslije podnošenja tužbe osporeni akt poništen po tužbi druge stranke.

32

Takođe, pomenutim Zakonom je predviđeno da lice koje pokreće tužbom upravni spor protiv upravnog akta ili druge upravne aktivnosti, mora prethodno blagovremeno izjaviti svaki pravni lijek koji je mogao biti izjavljen u skladu sa zakonom (supsidijarnost). Ukoliko pomenuto lice nije blagovremeno ili nije uopšte izjavilo niti jedan pravni lijek u skladu sa zakonom, sudija pojedinac će rješenjem odbiti takvu tužbu.

Sudija pojedinac može donijeti i rješenje o prekidu postupka u skladu sa Zakonom o upravnom sporu. Protiv pomenutog rješenja, kao ni ostalih odluka sudije pojedinca, nije dozvoljeno redovno pravno sredstvo (žalba ili prigovor). Ovakvim rješenjem se nastojao rasteretiti rad ionako previše opterećenog upravnog sudstva, a na uštrb zaštite prava građana. U okruženju, konkretno u Zakonu o upravnim sporovima Republike Srbije, regulisano je pravo prigovora na odluke sudije pojedinca (član 27).21

Ukoliko je podnijeto više tužbi protiv akata u kojima se prava i obaveze odnose na isto ili slično činjenično stanje i isti pravni osnov, postupak se može sprovesti na osnovu jedne tužbe. Ostali postupci će u ovom slučaju biti prekinuti do donošenja pravosnažne presude u predmetu koji je izabran. Ovakav postupak se još zove postupak po uzorku. U skladu sa novim Zakonom o upravnom sporu, tužiocu se mora dati mogućnost da se izjasni o odgovoru na tužbu, kao i o samom prekidu postupka, i to prije nego što se donese rješenje o prekidu postupka. Nakon donošenja pravosnažne presude u izabranom predmetu, sudija pojedinac će odlučivati o predmetima u kojima je postupak prekinut, ukoliko ne postoje bitne posebnosti činjenične ili pravne prirode.

Tužba primjenom ovog instituta može biti odbijena u toku cijelog postupka.

Dakle, u navedenim postupcima sudija pojedinac ne odlučuje u meritumu upravnog spora i u tužbi postavljenom zahtjevu, već isključivo o ispunjenju formalnih – procesnih uslova za vođenje postupka. Ukoliko oni nijesu ispunjeni sudije nemaju potrebu da ulaze u srž predmeta i njegovo suštinsko ispitivanje i da se dodatno opterećuju. Uglavnom je riječ o faktičkim pitanjima postojanje određenih činjenica, za čije utvrđivanje nije potrebno posebna pravno razmatranje i tumačenje, tj. radi se o objektivnim okolnostima o kojima nema potrebe za dubljom elaboracijom i pretjeranim angažovanjem sudskih kapaciteta.

Osnovni cilj prethodnog postupka ispitivanja tužbe u upravnom sporu jeste njihova ,,trijaža”, kako bi se izbjeglo preopterećenje i zagušenje ionako već opterećenog Upravnog suda sa procesno nepodobnim predmetima, a sudijama se omogućilo da se posvete važnim i krucijalnim upravnosudskim pitanjima, te da rade strpljivo i brižno, bez pritiska da će zbog velikog broja predmeta pasti u docnju sa odlučivanjem.

Proces prethodnog ,,filtriranja“ podnijetih tužbi je mač sa dvije oštrice, jer svako rešeto povlači opasnost da neka tužba bude neopravdano zanemarena i odbijena. Subjektivno poimanje objektivnog upravnog prava sudije pojedinca, posebno po pitanjima koja daju mogućnost diskrecione ocjene nije uvijek poželjno, posebno ne u situaciji kada, kako je ranije navedeno, ne

21 Zakon je objavljen u Službenom listu Republike Srbije, br. 111/2009.

33

postoji redovni pravni lijek protiv ove odluke. Odlučivanje o sledećim pravnim standardima čini se naročito problematično:

- „neblagovremenost,, – npr. u pravnoj pouci rješenja je sadržan pogrešan rok za žalbu, pa ona nije izjavljena u propisanom roku ili je propisano da je žalba nedozvoljena, a u pravnoj pouci rješenja stoji da je ona dozvoljena, pa stranka propusti da blagovremeno reaguje tužbom; problemi sa uručivanjem pismena i sl.

- ,,očiglednost” da se ne dira u pravo ili pravni interes tužioca osporavanim upravnim aktom ili drugom upravnom aktivnošću koja se tužbom osporava;

- ukoliko već postoji pravosnažna sudska odluka donijeta u ,,istoj stvari“ – utvrđivanje indentiteta predmeta, ali i indentiteta stranaka.

- nepostojanje ,,bitne posebnosti” činjenične ili pravne prirode kod postupka po uzoru - nemorauvijekdaodgovaravećinskomstavu upravnih sudija u vijeću.

Isto tako, postoji latentna opasnost da tužba u upravnom sporu postane nesigurno i nepouzdano pravno sredstvo, da se njen značaj relativizuje i obesmisli, ukoliko sudije zauzmu suviše liberalan i otvoren stav po pitanju primjene ovog sredstva. Svijest koju je upravnosudska zaštita prava stvorila kod građana, da više nijesu bespomoćni prema nezakonitim, neprimjerenim i nedozvoljenim uplitanjima uprave, već da im štit prema svakom nasrtaju na svoja zajemčena prava predstavlja Upravni sud, lako bi mogla da se rasprši. Obzirom na značajnu opterećenost upravnog pravosuđa ovim pravnim sredstvom i činjenicu da sa godinama ne opada broj uloženih zahtjeva za sudsko preispitivanje zakonitosti upravnih akata, upravne sudije ne smiju pasti u iskušenje da na ovaj način pokušaju da nadomjeste svoj brojčani manjak u odnosu na broj predmeta.

Dobra strane ovakvog, pojednostavljenog odlučivanja jeste efikasnost u postupanju i pokušaj smanjenja broja zaostalih predmeta, a loša je što percepcija i vizura predmeta svakog od sudija varira i nije istovjetna, te se može doći u situaciju da istovjetne tužbe budu od strane jednog sudije odbačene, a od strane drugog prihvaćene, što je u suprotnosti sa težnjom ka unifikaciji i standardizaciji upravnosudskog rada. Ovo posebno iz razloga što odluka sudije pojedinca nije podložna žalbenoj kontroli, budući da se tužba ne odbacuje, već se odbija, te se može napadati isključivo vanrednim pravnim ljekovima.

Koliko god da se jasno i detaljno propišu standardi za ovakvo odbijanje tužbe, uvijek će postojati određena sloboda sudije u odlučivanju o njenoj dopuštenosti. Iz navedenih razloga, neophodno je da sjednica sudija Upravnog suda, od samom početka pomno prati odlučivanje sudija pojedinaca u ovim situacijama i jasno zauzme načelne stavove i iskristališu upravnosudsku praksu po navedenim pitanjima.

6.4.2.Odlučivanje u sporu pune jurisdikcije

34

Glavni predmet upravnog spora jeste provjera zakonitosti upravnog akta. U pitanju je akt kojim je konačno odlučeno u upravnom postupku. Poništavanje upravnog akta predstavlja glavnu sankciju u slučaju da se utvrdi nezakonitost. Kada je riječ o sporu pune jurisdikcije, on predstavlja onaj upravni spor u kojem upravnosudska instanca posjeduje ovlašćenja koja se ne svode samo na mogućnost poništavanja određenog akta uprave, već mu se daju ovlašćenja da sam riješi ne samo sudski spor, već i upravnu stvar.

Zakon o upravnom sporu precizira nadležnost Upravnog suda kod odlučivanja u sporu pune jurisdikcije. Kao i u dosada važećem ZUS-u upravnog spora, Sudu se ostavlja na ocjenu kada će donijeti meritornu odluku, ali se uvodi novina vezana za uspostavljanjem obaveze meritornog odlučivanja u odredjenim situacijama.

U članu 36. ZUS-a predvidjeno je da ako Upravni sud poništi osporeni akt, a priroda upravne stvari mu to dozvoljava, može sam odlučiti ako:

- je sam utvrdio činjenično stanje na usmenoj raspravi; - bi poništenje osporenog akta i ponovno vodjenje upravnog postupka izazvalo za tužioca

štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi; - je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je

činjenično stanje drukčije od onog koje je utvrdjeno u upravnom postupku;

- je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije u potpunosti postupio po presudi;

- je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije donio novi akt u roku od 30 dana od dana poništenja ili u drugom roku koji je odredio Upravni sud i

- nadležni javnopravni organ nije donio akt u zakonom propisanom roku.

Posebnim stavom propisano je da kada je Upravni sud već jednom poništio osporeni akt u istoj upravnoj stvari, dužan je da sam riješi predmetnu stvar po tužbi protiv novog akta javnopravnog organa u toj upravnoj stvari, kada priroda upravne stvari to dozvoljava.

Upravni sud je u situacijama kada je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije u potpunosti postupio po presudi; kada je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije donio novi akt u zakonom propisanom roku i kada nadležni javnopravni organ nije donio akt u zakonom propisanom roku, ovlašćen da sam utvrditi činjenično stanje i na osnovu tako utvrdjenog činjeničnog stanja donese presudu.

Član 57. ZUS-a dalje propisuje da ako tuženi javnopravni organ, poslije donošenja presude Upravnog suda, kojom se njegov akt poništava, ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi akt u tom postupku ili u tom roku ne donese akt o izvršenju presude Upravnog suda povodom ,,ćutanja uprave”, stranka može tražiti donošenje takvog akta od strane Upravnog suda.

Shodno članu 58. ZUS-a, ako tuženi javnopravni organ, nakon što Upravni sud poništi akt tog organa, ne donese akt u skladu sa presudom suda, a tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i, po pravilu, sam riješiti upravnu stvar presudom.

35

Odluka u sporu pune jurisdikcije u svemu zamjenjuje poništeni akt.

Zbog nedorečenosti ovog člana ZUS-a, u pravnoj teoriji se nameću odredjene dileme u vezi sa njegovom primjenom u praksi. Prije svega, zakonodavac je nedostatno normirao ovlašćenje i obavezu suda da odlučuje u sporu pune jurisdikcije, propisujući identične uslova za ocjenu suda kada "može" da sam riješi upravnu stvar i kada je "dužan" da to učini, uslovljavajući obije situacije sa pravnim standardom da "priroda stvari to dozvoljava". A kada to priroda stvari stvari dozvoljava, zavisiće od subjektivnog osjećaja sudije, a ne objektivnih kirterijuma. Zato je bitno da Upravni sud, od samog početka, počne sa razradom i predviđanjem što šireg kruga slučajeva koji bi bili podobni za ovu vrstu odlučivanja.

Sudsko zadiranje u domen ovlašćenja subjekta uprave je intezivnije u odnosu na spor za poništaj upravnog akta. Na taj način se dodatno produbljuje, uspostavljanjem sudske kontrole uprave ionako narušen sistem podjele vlasti.

Brojne su oblasti u kojima se upravni akti donose po specifičnoj proceduri za koju je potrebno usko specijalističko znanje (npr. invalidske komisije, određivanje dominantnog položaja, zaštita konkurencije, regulatorne agencije... itd). Preispitivanje ovih akata zahtijeva posebnu stručnost i znanja, a sama širina materijeotvara dilemu da li će spor pune jurisdikcije kod specifičnih upravnih stvari zaživjeti. Očekivanja da će Upravni sud radikalno raskinuti sa dugogodišnjom praksom kasatornog odlučivanja, te da će udio meritornih presuda porasti u značajnijem obimu, pri trenutnom stanju u upravnom sudstvu su nerealna. Sa jedne strane, sudije izbjegavaju da odlučuju o pitanjima za koja nijesu stručni, a uprava je svakako oblast društvenog života koja reguliše najširi dijapazon pravnih odnosa (od ličnih statusa, državljanstva, biračkog prava, oružja, boravišta, registracija, preko carina, taksi, doprinosa, naknada, penzijsko-invalidskog i socijalnog osiguranja, katastra nepokretnosti, hartija od vrijednosti, osiguranja, poljoprivrede, vodoprivrede, prosvjete, nauke, službeničkih odnosa, lokalne samouprave, do zaštite konkurencije, javnih nabavki, povraćaja oduzetih imovinskih prava, obeštećenja i brojnih drugih pravnih odnosa). Većina njih, po svojoj prirodi nije podobna za meritorno odlučivanje (zasnivanje radnog odnosa, zaštita konkurencije, upravni ugovori, akreditacija studijskih programa, zaštita korisnika javnih usluga...), a posebno to nijesu diskrecioni upravni akti. U trenutnom brojčanom sastavu i pri ovakvoj organizacionoj strukturi ne može očekivati pretjerani sudijski aktivizam po ovom pitanju. Sudije su već opterećene preko norme, te neće imati mogućnost da se dublje upuste u razmatranje upravne stvari. To se ne može očekivati u situaciji kada se korjenito mijenja primarno upravno pravo (ZUP i ZUS), mijenjaju se prateći i sprovedbeni propisi, proširuje se nadležnost Upravnog suda, raste broj uloženih tužbi, raste broj javnih rasprava, a sa svim tim korak ne drži organizaciono uređenje suda – povećanje broja sudija, jačanje kapaciteta stručnih i savjetničkih službi i sl. I na kraju, tu je duboko razvijena i ukorijenjena svijest upravnih sudija da je njihov osnovni zadatak kasacija, koji je primjereniji položaju i misiji upravnog sudstva, te da je na organu uprave da konačno riješi upravnu stvar, bez obzira što je vezan pravnim rezonom upravnog suda. U sporu o zakonitosti upravnog akta Sud raspravlja o sudskoj stvari, dok u sporu pune jurisdikcije osim o sudskoj stvari Sud odlučuje

36

i o upravnoj stvari. Takvo stanovište podržava i sistemski nedostatak ovog zakonskog rješenja, a to je da su kasatorne odluke po svojoj prirodi negativne, a da su meritorne pozitivne, budući da upravna stvar prelazi u rang sudske stvari, koju Upravni sud treba da riješi. Kod poništavajućih odluka posljednja riječ u rješavanju upravne stvari je i dalje u rukama upravnog organa, a kod spora pune jurisdikcije ona prelazi i izmješta se u ruke suda, koji u svemu supstituiše upravni organ, a njegova odluka u svemu zamjenjuje poništeni upravni akt. U toj situaciji njegova odluka postaje prvostepeni sudski akt, koji je riješio određeni pravni (sudski) spor, a kao takva podložna je daljoj redovnoj pravnoj kontroli, u skladu sa ustavnom garancijom prava na pravnu zaštitu i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Iz tog razloga je neophodno propisati i novo pravno sredstvo u pravnom sistemu Crne Gore – žalbu na meritornu odluku Upravnog suda. Dosadašnja razmatranja upućuju da bi najadekvatnije rješenje bilo formiranje posebnog petočlanog vijeća unutar Suda, za odlučivanje po žalbama ovog tipa. Ograničavanjem prava žalbe samo na odluke u sporovima pune jurisdikcije, sa jedne strane obezbijedila bi se efikasna i djelotvorna pravna zaštita, u skladu sa Ustavom i Evropskom konvencijom, a sa druge strane bi se onemogućila četvorostepenost u odlučivanju (dva puta pred upravom i dva puta pred sudom) i zagarantovalo odlučivanje u razumnom roku.

U dosadašnjoj praksi skoro da nema slučajeva da je Upravni sud na usmenoj raspravi sam utvrdio drugačije činjenično stanje i promijenio upravni akt. Ovo diskreciono pravo Sud je samo izuzetno koristio (u posljednjem periodu u svega 2 slučaja). Neformalno obrazloženje zbog ovakvo postupanja je da bi se u velikom broju slučajeva teret upravnog odlučivanja prebacio na već opterećen Sud. Praksa ukazuje na brojne slučajeve u kojima su upravni akti, koji su imali isti predmet rješavanja, poništavani od strane Suda, a upravni organ sa druge strane nije postupao po nalogu Suda prilikom izvršenja akta, iako je bio obavezan. Posljedica ovakvog postupanja je višegodišnje trajanje upravnog postupka u određenim slučajevima i neprekidna ping-pong partija između organa i suda, u kojoj su glavni gubitnici bili građani. Imajući u vidu prethodno navedeno, neophodno je izmjeniti važeći Zakon o upravnom sporu i propisati Sudu obavezu odlučivanja u meritumu, umjesto upravnog organa, u sporu pune jurisdikcije, ukoliko upravni organ, nakon poništaja akta, ne postupa po primjedbama Suda.

Savremeno koncept javne uprave prevazilazi ovakva razmišljanja i stavove, te u središte stavlja građanina i zaštitu njegovih prava. Presude u sporu o zakonitosti ne rješavaju stvarne probleme iz života, nego se ograničavaju na rješavanje apstraktno-pravnih pitanja zakonitosti i uslijed toga poprimaju formalni karakter. Ako sud odlukom kasira nezakoniti akt, po pravilu on predmet ponovo vraća tuženom organu na ponovno rješavanje, u skladu sa nalazima Suda. Ako nadležni organ želi da insistira na svojom stavu, konačno rješenje upravne stvari može se odugovlačiti u nedogled. Na taj način spor o zakonitosti postaje nedovoljno efikasan instrument zaštite prava stranaka, odnosno osiguranja zakonitosti rada uprave. Zato nije uvijek korisno da Sud poništava upravni akt i upućuje ga tuženom organu na ponovno odlučivanje, pod maksimom da će on, u neposrednijem kontaktu sa strankom iznaći najbolji i najracionalniji model da ispravi svoje greške, umjesto da sam riješi sporni odnos i tako osigura brzu i efikasnu pravdu. Postojanje posebnog i razvijenog upravnog spora pune jurisdikcije znači prednost, jer se u novije vrijeme

37

spomenuto smatra gotovo nužnim da bi upravno suđenje i sudska kontrola bili kvalitetni. Opšta prednost takvog sistema leži u njegovoj jasnoći i mogućnosti da se, dosta brzo i temeljno riješi pojedina upravna stvar. Imajući u vidu mogućnost da sud sam riješi stvar, ovakav način postupanja će znatno ubrzati postupak donošenja odluka u razumnom roku, a to se može smatrati jednom od najznačajnijih faktora u što bržem ostvarivanju prava stranke u upravnim stvarima.

Polazeći od osnovnih teorijskih opredjeljenja upravnog spora pune jurisdikcije očigledan je značaj potrebe smjelijeg i češćeg korišćenja upravnog spora pune jurisdikcije u praksi Suda. Razlog za to su brže rješavanje sporova, a sve više bi trebalo pretvarati kasacione sporove o zakonitosti u sporove pune jurisdikcije. Sud bi trebao sam utvrđivati činjenično stanje, a i presude Evropskog suda za zaštitu ljudskih prava idu u sličnom smjeru.

Evidentno je da bi veća praktična primjena spora pune jurisdikcije imala veoma pozitivan efikat. Pod ovim se misli na drastično smanjivanje troškova postupka, smanjenje dužine trajanja postupka i prekid sa prethodnom praksom prebacivanja odgovornosti između Suda i tuženog organa uprave.

Uzimajući u obzir rješenja Zakona o upravnom sporu, koja se odnose na odlučivanje u sporu pune jurisdikcije, neophodno je sagledati potrebu izmjene odluke o broju sudija u Upravnom sudu Crne Gore, kao i Pravilnika o orjentacionim mjerilima za određivanje potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih u sudu, a sve u cilju stvaranja uslova za efikasan rad Suda, kako je to u ranijem tekstu naznačeno.

7. SUGETIJE I PREPORUKE ZA UNAPREĐENJE RADA UPRAVNOG SUDA

sačiniti procjenu uticaja očekivanog priliva predmeta na ažurno postupanje Suda, nakon stupanja na snagu i početka primjene ZUP-a i ZUS-a, uzimajući u obzir i postojeći broj i prirodu nezavršenih predmeta;

predložiti godišnju normu svih sudija koja je ostvariva, u okviru dnevnog radnog vremena, vodeći računa o kriterijumima koji mogu uticati na njeno definisanje, a to su priroda upravnog spora, prosječna godišnja opterećenost i prosječan broj riješenih predmeta po sudiji u toku godine, očekivani broj usmenih rasprava, očekivani broj predmeta u kojima će sud meritorno odlučivati u sporu pune jurisdikcije i sl.;

inicirati izmjene Odluke o broju sudija u Upravnom sudu Crne Gore, kao i Pravilnika o orjentacionim mjerilima za određivanje potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih u sudu, u cilju povećanja broj upravnih sudija, barem na 15;

uvećavanje broja vršilaca sudijske funkcije mora pratiti i uvećanje potrebnog službeničkog kadra;

38

organizovati posebna vijeća u kojima će se nalaziti sudije specijalizovane i stručno osposobljene za pojedine ili srodne upravne oblasti, odnosno srodnu vrstu upravnih stvari, koje su dominantne u radu Upravnog suda;

neophodno je da sjednica sudija Upravnog suda, od samom početka pomno prati odlučivanje sudija pojedinaca u pripremnom postupku i jasno zauzme načelne stavove i iskristališe upravnosudsku praksu po navedenom pitanju;

oformiti posebnu prijemna služba, koja bi prilikom samog prijema žalbi radila njihovu selekciju ne samo prema prirodi upravne stvari, već i na tužbe koje su blagovremene i uredne i one koje to nijesu, sa ovlašćenjem da uputi odgovarajuće pismeno stranci, da je upozori na neurednost ili neblagovremenost, kao i na ostale zakonske razloge, koji omogućavaju sudiji pojedincu da odbijajuće riješi predmet (supsidijarnost, res iudicata i dr.);

odjeljenje sudske prakse svoju djelatnost mora proširiti i na praćenje ustavnosudske prakse u oblastu upravnog sudovanja, kao i prakse Evropskog suda za ljudska prava, koja se nameće kao nužan činilac pri razmatranju i donošenju odluka u upravnom sporu;

iskoristiti mogućnost predviđenu Zakonom o sudovima i angažovati određeni broj sudijakojima je prestala funkcija zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju radi rješavanje velikog broja zaostalih predmeta;

neophodno je dalje stručno usavršavanje kako sudija i savjetnika, tako i članova Komisije za žalbe i njihovih savjetnika, putem pohađanja seminara, organizovanjem obuka, studijskih posjeta, seminara i sl.;

profesionalizovati Komisiju za žalbe i ojačati njenu stručnu službu;

inicirati izmjenu odgovarajućih zakona i propisati pravo žalbe na meritornu odluku Upravnog suda, pred posebnim, petočlanim vijećem Upravnog suda.