UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten : verantwoorde voorziening ofparticipatievoorziening?

Vermaat, M.F.

Link to publication

Citation for published version (APA):Vermaat, M. F. (2003). Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten : verantwoorde voorziening ofparticipatievoorziening?. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 29 Jul 2020

Eenn puree van vage normen

NJBB 2001-22, p. 1030-1037

DitDit voorjaar wordt de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) voor de derde maai in zijnzijn zevenjarige bestaan geëvalueerd. Er was en is veel kritiek op de wet. De kritiek richt zichzich niet alleen op de uitvoering door de gemeentebesturen, maar ook op de beoorde-lingling door de rechter. De in de wet aan de gemeentebesturen opgelegde zorgplicht zou henhen teveel speelruimte bieden en de rechter zou te weinig corrigerend optreden. In dit artikelartikel wordt onderzocht of de rechter inderdaad teveel ruimte laat aan het bestuurs-orgaanorgaan en zo ja, of dit voorkomen had kunnen worden.

II INLEIDING

Inn de Wvg is aan de gemeentebesturen opgedragen om ten behoeve van de deel-nemingg aan het maatschappelijk verkeer van de in de gemeente woonachtige gehandicapten,, verantwoorde voorzieningen te treffen. Het gaat om daarbij om eenn deel van de voorzieningen waarop mensen met een handicap aanspraak kun-nenn maken. Ook in (onder meer) de AWBZ, de Ziekenfondswet en de Wet Rea zijnn veel aanspraken geregeld. In het kader van de Wvg gaat het om vervoersvoor-zieningen,, woonvoorzieningen en de verstrekking van rolstoelen. Opdat mensen gewoongewoon onderdeel kunnen blijven van onze samenleving, zoals de toenmalige staats-secretariss Ter Veld' stelde. Wat 'verantwoord' inhoudt, wordt in artikel 3 van de wett zelf toegelicht.2 Het zijn voorzieningen die doelmatig, doeltreffend en cliënt-gerichtt zijn. Een nadere invulling van deze termen treffen we niet aan. Deze drie normenn vormen het kader waaraan de rechter moet toetsen of de gemeente aan haarr zorgplicht heeft voldaan. De betekenis van de drie verklarende termen is beperkt.. Cliëntgericht heeft geen verderstrekkende betekenis dan dat de voorzie-ningg voldoende toegesneden moet zijn op de handicaps van de betrokkene en dienss individuele omstandigheden.3

1.. Handelingen II1992/93, 68-4928. 2.. Het begrip 'verantwoord' is ontleend aan de Kwaliteitswet zorginstellingen (Stb. 1997, 498 en

510).. Zie amendement Kohnstam, Kamerstukken II 22 815, nr. 19. Daarin wordt aan de zorgin-stellingenn opgedragen verantwoorde zorg te leveren. Een essentiële toevoeging in die wet is wel datt (artikel 2) "onder verantwoorde zorg wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doel-treffend,treffend, doelmatig en patiëntgericht wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de patiënt."patiënt." Het begrip verantwoord is in de Kwaliteitswet iets meer toegelicht en lijk t op bovenmi-nimalee voorzieningen te duiden. Vanwege het onderlinge verband tussen het begrip verant-woordd in de Wvg en in de Kwaliteitswet zorginstellingen raadde Thewissen TvGr 1994, nr. 5, p.. 266-274) de wetgever aan om de onderlinge verhouding van het begrip in beide wetten bij het wetsvoorstell Wvg aan te geven.

3.. CRvB 31 maart 2000JSV2000/156.

1766 V E R A N T W O O R D E V O O R Z I E N I N G O F P A R T I C I P A T I E V O O R Z I E N I N G ?

Hett is expliciet de bedoeling van de wetgever geweest om door middel van het stellenn van een vage norm ("de gemeente draagt zorg voor verantwoorde voorzienin-gen")gen") tot maatwerk te komen.4 Het was ook de bedoeling dat de rechter in het con-cretee geval zou toetsen waar de ondergrens van het voorzieningenniveau zou lig-gen.55 Dat de normen vaag zijn behoeft op zich geen probleem te vormen. Ze zijn nodigg om de gemeente het door de wetgever beoogde maatwerk te kunnen laten leveren. .

InIn dit artikel beperk ik mij tot de vervoersvoorzieningen. Met name omdat het overgrotee deel van de (hoger)beroepszaken daarover gaat. Eerst zal ik kort de beleidsdoelenn van de wetgever samenvatten en de wijze waarop de wet is vorm gegeven.. Vervolgens bespreek ik de manier waarop door de gemeentebesturen inhoudd aan de wet is gegeven. Daarna kom ik op de kern van dit artikel: de toet-singg door de rechter. Na een bespreking van twee door de rechter geformuleerde normenn stel ik de vraag of de wijze van toetsen wenselijk is. Daarbij stel ik een alternatieff voor.

III WAT WILDE DE WETGEVER: DE BELEIDSDOELEN

Dee Wvg is het resultaat van een herstructureringsoperatie die met de Tussenba-lanss 19916 werd ingezet. Deze leidde tot een herziening van het Aandachtspun-tenprogrammaa Gehandicaptenbeleid7 waarin werd gekozen voor een overheid op afstand.. In de beleidsbrief ' Voorzieningen voor gehandicapten"8, worden meerdere uitgangspuntenn genoemd. Ouderen en gehandicapten moeten zo lang mogelijk zelfstandigg blijven wonen, de voorzieningen moeten ook bereikbaar zijn voor de lageree inkomensgroepen, de uitbreiding naar 65-plussers (deze hadden onder de AAWW geen recht op voorzieningen) moet budgettair neutraal verlopen, overlap-pingg moet worden voorkomen en zeggenschap over de voorzieningen dient samenn te gaan met budgerverantwoordelijkheid.9In dezelfde tijd kwam het Meer-jarenprogrammajarenprogramma intersectoraal gehandicaptenbeleid 1995-199$ tot stand10 waarin als eenn van de speerpunten het bevorderen van integratie, deelname door gehandi-captenn in alle sectoren van de samenleving, wordt genoemd. Het lijk t moeilijk voorstelbaarr dat met een gelijkblijvend budget een sterk toegenomen doelgroep adequaatt bediend kan worden." Is het dan mogelijk om 'voor hetzelfde geld' óók

4.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, p. 12. 5.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 10; Kamerstukken I 22 815, nr. la. 6.. Kamerstukken II1990/91, 21 998, nr. 2 d.d. 19 februari 1991. 7.. Kamerstukken II1992/93, 14 406, nr. 153, p. 2. 8.. Kamerstukken II1990/91, 22 089, nr. 1, p. 2, 6 juni 1991. 9.. Zie M. Kroes, Werking en doorwerking van van grondrechten, Leiden: NJCM Boekerij 1998, hfst. 10.1-

10.44 voor een beknopte samenvatting van de totstandkoming van de Wvg. Kroes (p. 281) stelt datt geconcludeerd zou kunnen worden dat met deze maatregelen, waarbij haars inziens het principee van compensatie wordt losgelaten, de aanzet is gegeven om het voorzieningenbeleid loss te koppelen van artikel 1 van de Grondwet. Een materiële invulling van het gelijkheidsbegin-sell vormt immers de basis voor de extra inspanningen van de overheid voor een groep burgers diee onvrijwilli g afhankelijk zijn van voorzieningen, aldus Kroes.

10.. De perken te buiten, Kamerstukken II1994/95, 24 170, nrs. 1-2.

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN Y]~J

dee integratie van gehandicapten te bevorderen, én het voorzieningenniveau te handhavenn én een veel grotere groep mensen te bedienen?12 De regering meende vann wel. Zonder concrete onderbouwing sprak zij herhaaldelijk de verwachting uitt dat het opzetten van een systeem van collectief vervoer13 en het in een hand brengenn van beleid en uitvoering aanzienlijk op de kosten zou kunnen worden bespaard.144 Zodanig dat alle doelen budgettair neutraal konden worden verwezen-lijkt .. De Raad van State was daarentegen niet overtuigd.'5

Wellichtt dat het begrip 'maatwerk', zoals dat door de wetgever werd gebruikt in diee zin moet worden uitgelegd dat het niet in de eerste plaats om maatwerk ten behoevee van de gehandicapte ging, maar om maatwerk ten behoeve van de gemeente.. Maatwerk houdt volgens de regering in dat de gemeente een eigen beleidd kan voeren, afgestemd op de lokale woon- en leefomstandigheden en op de lokalee vervoersmogelijkheden. Ook met de gezins- en persoonlijke omstandighe-denn van de gehandicapte kan de gemeente beter rekening houden dan in de cen-traall gestuurde uitvoering van de AAW.I<S Als het maatwerk voor de gehandicapte zouu zijn, zou elke aanvraag volstrekt individueel beoordeeld moeten worden. Iets watt gelet op het aantal van bijna 600.000 Wvg klanten onmogelijk is.'7 Een alge-menee normstelling zou dan niet nodig zijn. Maatwerk voor de gemeenten houdt daarentegenn in dat er een beleid gevoerd wordt waardoor de gemeente uitkomt mett het haar toebedeelde geld.

Illl VORMGEVING: DECENTRALISATIE

Weliswaarr wordt de zorgplicht door de wetgever aan de gemeentebesturen opge-dragen,, in de praktijk is een belangrijk deel van de feitelijke normstelling overge-latenn aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze belangenorgani-satiee heeft, in overleg met de regering een modelverordening ontwikkeld waarin dee wet nader is uitgewerkt.18 De regering verwachtte destijds dat daarvan een har-moniserendee en coördinerende invloed zou uitgaan zodat te grote lokale verschu-

i l .. De meerkosten werden grof geschat op 1,2 miljard gulden. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3,p.. 35.

12.. Ik heb elders deze maatregelen vergeleken met de situatie dat ouders de hoogte van het zakgeld vann elk van hun kinderen vaststelt door een zeker bedrag te delen door het aantal broertjes en zusjes,, ongeacht of het hen beter gaat. Hoe meer kinderen des te lager het zakgeld per kind. RechtRecht op zelfstandig leven?, in: De betekenis van economische, sociale en culturele rechten in de Nederlandsee rechtsorde: vrijblijvend of verplichtend?, M.K.C. Arambulo, A.P.M. Cooman & B.C.A.. Toebes (red.), Leiden: NJCM Boekerij 1998, p. 98.

13.. Collectief vervoer (bijvoorbeeld een belbus) is een aanvullend openbaar vervoersysteem waarbij opp afspraak vervoer plaats vindt. De betrokkene wordt voor de deur opgehaald en elders afgezet. Hett collectief vervoer is beperkt tot de eigen gemeente/regio.

14.. W.S.R. Stoter, Belangenafweging door de wetgever. Een juridisch onderzoek naar criteria voor de belangenafwegingbelangenafweging van de formele wetgever in relatie tot de belangenajweging op bestuursniveau, Den Haag:: Boom Juridische uitgevers 2000, p. 229-230.

15.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, B, p. 21; zie ook nr. 10, p. 11-12. 16.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, p. 20. 17.. In 1994 waren er nog omstreeks 200.000 cliënten, inmiddels zijn dat er 576.000, waarvan bijna

75%% 65 jaar of ouder is. Persbericht SZW 8 maart 2001, nr. 01/038.

1788 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

lenn zouden worden voorkomen.19 In feite wordt daarmee toch weer centraal het voorzieningenbeleidd geregeld. Een effect dat wordt versterkt door de jurispruden-tievormingg door de CRvB. Het laat zich niet moeilijk voorstellen dat gemeenten dee door de rechter gestelde grens als harde grens gaan hanteren nu gebleken is datt die grens door de Raad in het algemeen wordt geaccepteerd. Waarom zou een gemeentee meer doen dan zij volgens de rechter minimaal moet doen? De keuze omm niet meer te doen dan hetgeen minimaal moet, zal met name gemaakt wor-denn als de kosten hoog dreigen te worden. Indien bij iemand die nog 200 meter kann lopen kan worden volstaan met het aanbieden van aanvullend openbaar ver-voer,, het zogeheten collectief vervoer, dan leidt dat dus tot een forse besparing.20

Inn praktijk fungeert de jurisprudentie van de Raad ook als leidraad om de abso-lutee ondergrens van het voorzieningenpakket te bepalen.21

Blijf tt dat het uiteindelijk het gemeentebestuur is dat bepaalt hoe de zorgplicht concreett wordt in gevuld. Als voorbeeld de gemeente Utrecht (1999):

"Err moet worden voorzien in vervoer buitenshuis, dat noodzakelijk is om in 'overwe-gendee mate in het dagelijks bestaan te voorzien'. Dit is in de regel korte afstandsver-voerr (= Utrecht). Wanneer een belanghebbende bezigheden als deze in overwegende matee niet kan verrichten, is sprake van een zodanig sociaal isolement dat een ver-voersvoorzieningg gewettigd is."

Dee gemeente biedt in het kader van de Wvg aan alle gehandicapten die geen gebruikk kunnen maken van het openbaar vervoer een alternatief in de vorm van eenn collectief aanvullend vervoerssysteem aan. Bij het collectieve vervoer ligt het primaat.22 2

18.. Opmerkelijk is overigens dat door de VNG in de modelverordening twee voorzieningen zijn opgenomenn die strikt genomen niet tot de zorgplicht van de gemeente behoren. Dit zijn de sportrolstoell (art. 4,1 sub b Modelverordening VNG) en het bezoekbaar maken van de ouder-lijk ee woning voor ernstig gehandicapte, in een AWBZ-instelling wonende gehandicapten (art. 2.7,, tweede lid Modelverordening VNG). De sportrolstoel is op basis van een afspraak tussen de ministerr en de VNG in de modelverordening opgenomen (Kamerstukken I 1992/93, 22 815, 222 815, nr. 274 f). Zie ook de Rb. Den Bosch 10 november 1997 JSV 1998/34, die het gelet op de tekst/strekkingg van de Wvg verbazingwekkend vond dat voor rolstoelers een sportrolstoel als Wvg-voorzieningg kan worden verstrekt. Het bezoekbaar maken van de woning is geen Wvg-voorzieningg omdat artikel 2, tweede lid Wvg expliciet stelt dat de wet niet van toepassing is op gehandicaptenn die verblijven in een AWBZ-instelling. Zie ook CRvB 26 juni 1998, JSV 1999/183 enn ook E.A. van Nieuwland-Landheer & W.J.M. Peters, Zes jaar jurisprudentie Wvg, Den Haag: VNG-Uitgeverijj 2000, p. 70.

19.. Kamerstukken II, 22 815, nr. 3, p. 13. Naar de mening van Kroes is men in dit streven niet geslaagd:: "De rechtsgelijkheid is op de tocht gezet door de vergaande decentralisatie en een materiele invullinginvulling van het gelijkheidsbeginsel is losgelaten door de compensatiegedachte te verlaten." Kroess 1998, p. 316.

20.. Voorzieningen voor de korte afstand, zoals scootmobielen en overdekte buitenwagens, zijn kost-baar.. Indien deze door de gemeente worden geleased moet gedacht worden aan bedragen van rondd de 350 gulden respectievelijk rond de 550 gulden per maand. Deze voorzieningen voor de kortee afstand worden meestal naast het collectief vervoer verstrekt.

21.. Ter illustratie zij verwezen naar Bezuinigingen en de absolute bodem van de Wvg, VNG november 1998,, alsmede de ledenbriefen bijlagen van de VNG d.d. 18 maart 1999, MAV/99001448.

22.. Paragraaf 4.2.2 Notitie verstrekkingsbeleid Wvg van de gemeente Utrecht (1999).

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN 1 7 9

Hett collectief vervoer vormt in de uitvoeringspraktijk de grote breuk met het ver-leden.. Toen ontving de gehandicapte een bedrag waarmee hij in staat was om 50000 kilometer met de eigen auto onderscheidelijk iooo kilometer met de taxi te reizen.. Men was vrij in de wijze waarop het geld werd besteed. Een enkele maal mett de taxi een (zeer) lange rit, of veel korte ritjes met de eigen auto dan wel ver-voerr door derden. Het collectief vervoer daarentegen kent maar een vorm: vervoer vann deur tot deur in de eigen regio/woonplaats.23

IVV TOETSING DOOR DE RECHTER

Naa zes jaar is uit de jurisprudentie af te leiden wat de rechter, en met name de CRvB,, wel en niet een verantwoorde vervoersvoorziening vindt.24 Op het gebied vann de vervoersvoorzieningen houdt de zorgplicht in dat de gemeente de gehan-dicaptee in staat moet stellen om in aanvaardbare mate deel te kunnen nemen aan hett leven van alle dag.25 Als iemand nog 800 meter kan lopen dan wordt hij geachtt de dichtstbijzijnde openbaar vervoer halte te kunnen bereiken en (uitzon-deringenn daargelaten) van het openbaar vervoer gebruik te kunnen maken.26 Van dee gehandicapte kan worden gevergd keuzes te maken en zich beperkingen te getroosten.. Ook behoeft niet met alle bij de gehandicapte levende wensen reke-ningg te worden gehouden. In het algemeen kan worden volstaan met een vorm vann collectief vervoer27 tegen een tarief van globaal de nationale blauwe strippen-kaart.. Dit tarief vormt geen eigen bijdrage in de zin van de Wvg.28

Inn sommige gevallen kan het echter nodig zijn dat de gemeente een additionele voorzieningg treft. Dat is het geval indien iemand een 'uiterst beperkte mobiliteit' heeft.. Een andere reden om een aanvullende voorziening te treffen is indien er voorkomenn moet worden dat iemand in een 'sociaal isolement' geraakt. Daarvan kann onder meer gesproken worden als de betrokkene dusdanige, door persoonlijk

23.. In 1996 werd deze vorm van vervoer in 52% van de gemeenten aangeboden, Een verstrekkende wetwet 2, 2e Evaluatie Wvg, Den Haag: VUGA Uitgeverij 1997, p. 62. Beleidssamenvatting 3e eva-luatiee Wvg p. 13; 46% in 1996, 58% in 1999 en eind 2000 rond 66% van de gemeenten.

24.. In CRvB 20 februari 1998, JSV1998/117 staat een praktisch overzicht, verder in E.A. van Nieuw-land-Landheerr & W.J.M. Peters, Zes jaar jurisprudentie Wvg, Den Haag: VNG-Uitgeverij 2000, USZUSZ 2000, nr. 1 en M.F. Vermaat, Zes jaar WVG-jurisprudentie; waar liggen de grenzen?, RechtshulpRechtshulp 2001, nr. 1.

25.. De doorsnee vervoersbehoefte zoals Van der Vlies dat noemt in haar noot onder CRvB 199 februari 1999, AB 2000/261.

26.. Deze grens kan herleid worden naar de vroegere AAW-jurisprudentie die weer was gebaseerd opp het beleid van de voormalige GMD (GMD-basisboek Ed. 1/1988). Die had in 1988 vastgesteld datt in Nederland het openbaar vervoer zich praktisch nooit verder weg bevindt dan 800 meter vann de woning van betrokkene, mits hij woont in een gebied dat door het OV wordt bestreken. Eenn gezond persoon doet over die afstand 10 minuten, voor een gehandicapte werd 20 minuten acceptabell geacht. CRvB 21 november 1997,/SV 1998/62; AB 1998/138; RSV 1998/117, USZ 1998/59.. Zie voor dezelfde norm onder het regiem van de AAW CRvB 21 november 1983, RSV 1984/55. .

27.. CRvB 31 oktober 1998, JSV1998/32. 28.. Wordt door middel van collectief vervoer in de vervoersbehoefte voorzien, dan kan een aanbod

vann 600 kilometer gratis en 400 kilometer a ƒ1 ,- per kilometer, de rechterlijke toets nog door-staann CRvB 16 april 1999, 98/154, ong.

1800 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

bezoekk te onderhouden sociale contacten heeft, dat daarmee wordt voorkomen datt hij in een sociaal isolement komt.29 Dit criterium wordt ook gehanteerd als beoordeeldd wordt of een vervoersvoorziening moet worden verstrekt voor een ver-voersbehoeftee die voortvloeit uit een 'bijzondere activiteit' zoals vrijwilligers-werk.30 0

UiterstUiterst beperkte mobiliteit

Wanneerr is er sprake van 'uiterst beperkte mobiliteit'? Uit de jurisprudentie blijkt datt de CRvB deze grens in feite zelf trekt. Zo is er bij het vermogen om een afstandd van 200 meter af te leggen, "nog (net) geen sprake van een uiterst beperkte moiliteit".moiliteit".111111 Uit andere uitspraken blijkt dat de grens bij ongeveer 100 meter moet wordenn gelegd. Hoe motiveert de Raad de gehanteerde grens? In het algemeen is dee jurisprudentie van voor de invoering van de Wvg door de Raad onverkort voortgezet.. Dit blijkt uit de gehanteerde toetsingsnormen. Dit was destijds door dee wetgever ook verwacht.32 Valt de grens inderdaad uit de oude AA W-jurispru-dentiee te distilleren? Op zich zijn de in de motivering van de uitspraken gebruikte zinnenn als zodanig nu niet anders dan (bijvoorbeeld) in 1990, (hetgeen niet inhoudtt dat de wijze van vertrekken van de voorziening niet zou mogen verande-ren33).. Ook toen werd een zeer beperkte mobiliteit als 100 meter kunnen lopen gedefinieerd.344 Sinds 1994 zag de Raad zich vele malen gesteld voor de vraag of hett collectieve vervoer voor deze, individuele gehandicapte nog wel een verant-woordee voorziening was. Na verloop van tijd blijkt de 100-meter grens ook hier te wordenn toegepast. Als iemand die afstand niet kan overbruggen zal een additio-nelee voorziening getroffen moeten worden.35 Daarmee is echter nog niet de vraag beantwoordd waarom juist voor een grens van 100 meter is gekozen. Waarom geenn 500 meter? In de ontstaansgeschiedenis van de Wvg is nergens aan te wijzenn dat er een afstand/actieradius is waarboven de wetgever collectief vervoer 'verantwoord'' vond. Dus ook geen grens van 100 meter. Voor de rechter zit er, bij gebrekee van concrete aanknopingspunten in de wetsgeschiedenis, in feite niets anderss op om dan maar zelfde norm te stellen.

GehandicaptGehandicapt versus niet-gehandicapt

Dee Raad36 motiveert de 100-metergrens met de overweging:

"(...)) dat gebruikmaking van het collectief vervoer bij het overbruggen van enkele hon-derdenn meters (...) tot aanmerkelijke meerkosten leidt vergeleken met de kosten die

29.. CRvB 21 januari 1997, JSV 1997/126. 30.. CRvB 19 februari 1999, AB 2000/261, m. nt. Van der Vlies. 31.. CRvB 17 december 1999, 96/4193, ong. en ook CRvB 20 augustus 1999 JSV 1999/288. 32.. O.a. Kamerstukken II 1992/93, 22 815, nr. 10, Kamerstukken 11992/93, 22 815, nr. la. 33.. CRvB 7 november 1997 JSV1998/61. 34.. CRvB 3 mei 1991, RSV 1991/277. 35.. O.a. CRvB 17 december 1999, 96/4193, ong.; CRvB 20 augustus 1999, JSV 1999/288, CRvB

288 april 1999, JSV 1999/240. 36.. CRvB 21 januari 1997, JSV JSV 1997/128, USZ 1997/290.

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN 181

anderee niet zodanig ernstig in hun mobiliteit beperkte personen moeten maken. Deze personenn kunnen die afstanden lopend of fietsend afleggen."

Err wordt dus wel uitgelegd dat verplaatsingen tot ioo meter niet tot aanmerke-lijk ee meerkosten mogen leiden, maar wat voor ioo meter geldt, kan ook ten aan-zienn van een grens van 300 of 500 meter worden gesteld. Dat de niet-gehandi-captee afstanden van honderd meter lopend aflegt, ligt voor de hand, maar dat doenn de meesten ook met de eerste paar honderd meter. Met de fiets worden zelfs forss meer honderden meters afgelegd. De gehandicapte wordt blijkbaar toch geachtt die verplaatsingen, zonder "aanmerkelijke meerkosten" met het collectief vervoerr te kunnen verrichten.

Dee vergelijking van gehandicapten versus niet-gehandicapten, komt als zodanig niett in de Wvg voor. De vergelijking is om twee redenen opmerkelijk. Het maken vann een vergelijking tussen gehandicapten en niet-gehandicapten is een uitwer-kingg van de compensatiegedachte. Het streven naar het in gelijke positie brengen vann gehandicapten en mensen zonder handicap. Een beginsel dat juist verlaten leek.377 Bij het bepalen van de ondergrens wordt er toch een vergelijking gemaakt mett de niet-gehandicapte. Daaruit zou geconcludeerd kunnen worden dat de CRvBB tot roo meter nog steeds de compensatiegedachte aanhangt.

Verderr is de vergelijking opmerkelijk omdat in menige andere zaak waarin dee gehandicapte aanvoerde op gelijke voet als de niet-gehandicapte aan het maat-schappelijkk verkeer deel te willen nemen en daarom een hogere vergoeding wilde,, de Raad die vergelijking juist afwees.'8 In onder meer deze zaak werd door eenn van de gemachtigden van de ANGO (Algemene Nederlandse Gehandicapten Organisatie)) drs J. Janssen door middel van uitvoerig statistisch materiaal de ver-plaatsingsbehoeftee van de gemiddelde, niet gehandicapte Nederlander uiteen gezet.. De Raad gaf uitdrukkelijk te kennen daaraan geen conclusies te willen ver-bindenn omdat: "(...) niet met alle bij betrokkene gehandicapte ten aanzien van vervoer levendelevende wensen rekening behoeft te worden gehouden en dat van hem of haar in redelijk-heidheid kan worden gevergd zich op dat punt beperkingen te getroosten.,fi9

Uitt de uitspraak valt helaas niet op te maken welk statistisch materiaal is gepresenteerd.. Daardoor kan ook niet worden gereconstrueerd welke beperkingen dee gehandicapte zich moet getroosten. Het is niet onwaarschijnlijk dat in de bewustee zaak het jaarlijks door het CBS gehouden Onderzoek verplaatsingsgedrag^0

iss overgelegd. Daarin wordt aan personen gevraagd welke verplaatsingen zij op eenn bepaalde dag hebben gemaakt, met welk doel en met welk vervoermiddel. Hett gaat uitsluitend om verplaatsingen binnen Nederland, zonder de vakantie en

37.. Zie Kroes 1998. Hendriks gaat in zijn dissertatie in op de verschillende vormen van gelijkheid. Eenn beleid dat er op is gericht om door het maken van een aanpassing de achterstand op ande-renn te verkleinen noemt hij sociaal beleid, en is een uitwerking van het streven naar materiele gelijkheid.. A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot de arbeid voor gehandicapten. Een grondrechtelijke en rechtsvergelijkenderechtsvergelijkende analyse, Deventer: Kluwer 1999, p. 102-103.

38.. Zie bijv. CRvB 16 november 1998 JSV1999/205. 39.. O.a. CRvB 20 februari 1998, JSV 1998/117. 40.. De mobiliteit van de Nederlandse bevolking in 1998, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de

Statistiekk 1999.

1822 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

err wordt onderscheid gemaakt naar werk, onderwijs, boodschappen doen, winke-len.. Vrijetijdsverkeer omvat twee componenten: sociaal vervoer (bezoek en vrien-den,, familie) en recreatief vervoer (ontspanning, sport, wandelen en toeren).41

Geblekenn is dat eenderde van de verplaatsingen recreatief zijn en een kwart ten behoevee van de boodschappen. Het totale aantal jaarlijks afgelegde reizigerskilo-meterss is ten opzichte van 1985 met zo'n dertig procent gestegen. Zonder uitput-tendd te willen zijn een paar kerncijfers.42 De gemiddelde Nederlander legde in 19988 gemiddeld 35,80 kilometer per dag af waarvan 11,29 kilometer in de werk-sfeer.. Een gemiddelde WAO-er verplaatste zich 2,87 maal per dag over in totaal gemiddeldd 24,89 kilometer. In welke mate moet in de vervoersbehoefte van de gehandicaptee worden voorzien wil er nog sprake zijn van een verantwoorde voor-zieningg in de zin der wet?

SociaalSociaal isolement

Aann de ene kant van het vervoersvoorzieningenspectrum staat de voorziening voorr verplaatsingen over 100 meter. In het midden bevindt zich het collectief ver-voerr dat in het algemeen adequaat geacht wordt. Aan de andere kant van het spec-trumm staat de extra vervoersvoorziening ter voorkoming van het sociale isole-ment.. De Raad toetst of de betrokkene met slechts de geboden voorziening, en bij hett ontbreken van andere, in een sociaal isolement zou raken.43 Ook ten aanzien vann een extra vervoersbehoefte, wegens (bijvoorbeeld) het verrichten van vrijwilli -gerswerkk wordt door de Raad getoetst of een sociaal isolement dreigt indien dit vrijwilligerswerkk niet (meer) kan worden verricht.44 Het meest uitgewerkt is dit begripp in een aantal uitspraken inzake vervoer van bewoners van een AWBZ-instelling.45 5

WanneerWanneer is er sprake van een sociaal isolement?

Dee toetstingsgrond 'voorkomen van sociaal isolement' komt evenmin als de ver-gelijkingg gehandicapte versus de niet-gehandicapte als zodanig in de Wvg voor. Hett is een uitwerking van de begrippen 'verantwoorde voorziening' en 'deelne-mingg aan het maatschappelijk verkeer': voorkomen moet worden dat de gehandi-captee in een sociaal isolement geraakt. Het is aan de gehandicapte om feiten en omstandighedenn naar voren te brengen waaruit dit dreigende sociale isolement blijkt.466 In een aantal zaken betreffende bewoners van dezelfde AWBZ-instelling iss duidelijk geworden wat de Raad onder 'sociaal isolement' verstaat. Uiteraard is dee benadering sterk casuistisch omdat het steeds een individuele gehandicapte betreft. .

41.. Het KBOH hanteert in haar publicaties de volgende twee afstanden; korte van ca 250 meter naar winkels,, en middellange van ca. 1500 meter. De eerste zijn geschikt voor een handbewogen rol-stoel,, daarboven is bijvoorbeeld de scootmobiel geschikt.

42.. De mobiliteit van de Nederlandse bevolking in 1998, CBS 1999. 43.. CRvB 21 januari 1997 JSV1997/126. 44.. CRvB 21 februari 1997, JSV 1997/ 97. 45.. CRvB 15 januari 1999 JSV1999/181 en 182. 46.. CRvB 20 augustus 1999 JSV 1999/288.

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN 183

Dee gemeente waar de gehandicapte feitelijk woont heeft de zorgplicht.47 Dat bete-kentt dat de gemeente er voor moet zorgdragen dat in de directe woon- en leefom-gevingg in voldoende mate aan het leven van alle dag kan worden deelgenomen. Voorr verplaatsingen verder weg, bijvoorbeeld naar de elders wonende ouders, bestaatt de zorgplicht slechts indien er sprake is van dreigende vereenzaming (== sociaal isolement). Peters verzucht in zijn commentaar op CRvB 27 november 1998:488 "Wat is nu redelijk en hoe bepaal je nu met welke invulling vereenzaming wordtwordt voorkomen?" en hoopt dat de Raad duidelijkheid schept. Die duidelijkheid komtt in januari 1999.49 Als ouders (of anderen) hun kind in de instelling kunnen bezoeken,, zal niet licht sprake zijn van een sociaal isolement. Als Mohammed niett naar de berg kan, komt de berg wel naar Mohammed, zo lijk t het. In beide uitsprakenn meent de Raad dat er inderdaad sprake is van een situatie dat de gehandicaptee zelf zijn familie moet kunnen bezoeken. Dan gebeurt er echter iets opmerkelijks.. De Raad kan niet tot de conclusie komen dat50 "(...) de op de feite-lijkelijke situatie geënte bezoekfrequentie van een maal per twee weken, vanuit het voorko-menmen van vereenzaming of sociaal isolement, strikt noodzakelijk is." Vervolgens acht dee Raad ) gelet op de voorhanden gegevens, een halvering meer in de rede liggen." Inn een andere uitspraak van dezelfde datum51 "(...) gevoegd bij het gegeven dat het levenleven van alledag van een AWBZ-bewoner zich in de instelling afspeelt kan de Raad nietniet tot de conclusie komen dat alle 15 noodzakelijke bezoeken tot de zorgplicht behoren omom vereenzaming te voorkomen". De Raad vindt tien bezoeken per jaar voldoende. Ditt is opmerkelijk omdat de eigen deskundige (= partij deskundige) ten overstaan vann de rechtbank in beide gevallen specifiek ten aanzien van de voorliggende casus,, de bestaande bezoekfrequentie noodzakelijk had geacht. De Raad baseert zichh op dezelfde gegevens, vindt ook geen aanleiding om de conclusie van de des-kundigee ter discussie te stellen, maar stelt zijn oordeel, zonder nadere medische onderbouwingg boven dat van de deskundige.52

VV DE RECHTER OP GLAD IJS?

Dee wetgever spreekt van 'deelneming aan het maatschappelijk verkeer'. Een gemeen-tee {Utrecht, zie hiervoor) over 'vervoer dat noodzakelijk is om in overwegende mate in hethet dagelijks bestaan te voorzien'. De rechter hanteert de term; 'in aanvaardbare matemate deel kunnen nemen aan het leven van alle dag'. Wat al deze omschrijvingen inhoudenn is niet helder, zoals ook bleek in een uitspraak van de CRvB53 waarin eenn gemeentebestuur stelde niet precies te weten wat met deelneming aan het maatschappelijkk verkeer nu precies werd bedoeld. De rechter heeft in ieder geval eenn 'harde norm' gesteld, de 100-metergrens. Heeft hij zich daarmee niet op glad ijss gegeven? Het ijs van de regelgeving? Elke norm die hij stelt, zal in de praktijk

47.. Weliswaar sluit artikel 2, tweede lid bewoners van AWBZ-instellingen uit van Wvg-voorzienin-genn doch de Regeling sociaal vervoer AWBZ-instellingen {Stcrt. 1995, 226) heeft hen weer onder dee werkingssfeer van de Wvg gebracht.

48.. CRvB 27 november 1998, JSV JSV 1999/29, besproken door Peters in Nieuwland-Landheer 2000, p.119. .

49.. CRvB 15 januari 1999 JSV 1999/181 en CRvB 15 januari 1999, JSV 1999/182. 50.. In JSV 1999, 181. 51.. InJSV 1999, 182.

1844 V E R A N T W O O R D E V O O R Z I E N I N G O F P A R T I C I P A T I E V O O R Z I E N I N C ?

(kunnen)) worden uitgelegd als regelstelling. De gemeenten kunnen na het lezen vann zo'n uitspraak concluderen "Dit is dus nog net toegestaan, dan zullen we ook niet meermeer doen ook." Elke concretisering van de norm door de rechter leidt ertoe dat de factoo de rechter de regels stelt, en niet de regelgever. Het gevaar dat onder meer doorr Vollering en Den Heeten54 werd gesignaleerd is daarmee concreet gewor-den.. Niet de wetgever bepaalt wat een verantwoorde voorziening is, maar de rech-ter. .

Hett bestuur heeft bij de uitvoering van heel veel wetten een beslissingsruimte, eenn discretionaire bevoegdheid.55 Deze beslissingsruimte valt uiteen in enerzijds eenn beoordelingsruimte (het bestuur bepaalt of er gebruik wordt gemaakt van een bevoegdheid).. Hoe preciezer de wetgever de voorwaarden heeft omschreven wan-neerr van de bevoegheid gebruik mag gebruiken, des te beperkter is de beoorde-lingsruimte.. Anderzijds is er de beleidsruimte (hoe wordt van een bevoegdheid gebruikk gemaakt). De beleidsruimte heeft per definitie het karakter van beleids-vrijheidd en valt slechts terughoudend door de rechter te toetsen.56 De rechter voertt die toetsing dubbel terughoudend uit. Terughoudend ten aanzien van de verordeningg en het gevoerde beleid en terughoudend ten aanzien van de in het concretee geval genomen beslissing. Doet hij dat niet dan stelt hij al snel zijn normm in de plaats van die van het bestuur. Daarbij spreekt het voor zich dat als de wetgeverr duidelijke aanwijzingen heeft gegeven omtrent de invulling van een vagee norm, de rechter meer houvast heeft.

Ookk in de Wvg behoeft het hanteren van vage normen geen probleem te zijn. Dat dee rechter de concrete invulling van de norm bepaalt, is evenmin ongewenst. De vraagg is echter of een terughoudende toetsing bij een wet als de Wvg, die slechts eenn vaag geformuleerde zorgplicht aan het gemeentebestuur oplegt, gewenst is.

52.. In een andere uitspraak van dezelfde datum waarbij dezelfde deskundige door de rechtbank was gehoord,, volgde de CRvB de deskundige wel. Ook in een andere uitspraak komt deze plotseling kordatee opstelling voor. In deze zaak vond de behandelend psychiater dat twee bezoeken per weekk noodzakelijk was om dreigende psychische decompensatie te voorkomen. De Raad volgt dee psychiater echter niet waar het de frequentie van de bezoeken betreft. Niet twee maal per weekk doch drie maal per maand is voldoende aldus de Raad. Ter onderbouwing van de uitspraak verwijstt de Raad niet alleen naar stukken die in het geding zijn gebracht maar ook naar een eer-deree uitspraak die in het kader van de ABW tussen partijen door de Raad was gewezen. Wellicht datt deze afwijking van de visie van de behandelend psychiater wordt veroorzaakt door de ex tune toetsing.. Het bestreden besluit dateerde van 9 augustus 1996, het rapport van de psychiater van 111 mei 1998. Nu de moeder nog tot medio 1997 zelf haar zoon kon bezoeken, en er ook telefo-nischh contact mogelijk was, stelt de Raad tamelijk arbitrair vast dat een frequentie van drie maal perr maand voldoende is. Verder wordt de beslissing gemotiveerd met de overweging dat de fre-quentiee van twee maal per week met name op de anamnese was gebaseerd. Ook had zij haar moederr feitelijk minder bezocht. Of dat het gevolg was van het ontbreken van de vervoersvoor-zieningg vermeldt de historie niet (CRvB 28 april 1999, JSV JSV 1999/239).

53.. CRvB 24 oktober 1997, JSV 1998/33. 54.. D.C. Vollering & J. van Heeten, Beoordeling van een decentralisatieoperatie: de Wet voorzienin-

genn gehandicapten, Bestuurswetenschappen 1996, nr. 3, p. 204. 55.. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van administratief recht, Den Haag: VUGA

Uitgeverijj 1997, p. 170 (hierna: Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 1997). 56.. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 1997.

EENN PUREE VAN VACE NORMEN 185

GeenGeen houvast; marginaal of integraal toetsen?

Watt te doen als de toe te passen en te interpreteren norm zelf weinig houvast biedt?? Klap57 stelt dat wetsuitleg weliswaar in beginsel een onbetwist onderdeel vann de rechterlijke contoletaak is, maar dat de rechter soms een zo onbepaalde normm moet interpreteren dat hij al snel de grenzen van zijn bevoegdheid over-schrijdt.. Als voorbeeld geeft hij de zaak waarin de exportvergunning voor het leverenn van duikboten aan Taiwan aan de orde was.'8 De vergunning was gewei-gerdd omdat het toestaan van de levering strijdig was met "het belang van de inter-nationalee rechtsorde". De rechter toetste integraal. Na eerst te hebben vastgesteld datt uit de wetsgeschiedenis noch de MvT kon worden opgemaakt wat met het begripp werd bedoeld, kwam de rechter (gelukkig) tot dezelfde eindconclusie als dee minister. Gelukkig omdat de rechter in het andere geval zijn eigen conclusie volledigg in de plaats had gesteld van die van het bestuur en daarmee op de stoel vann de politiek zou zijn gaan zitten. Wat garandeert dat de rechter in grensgevallen waarwaar verschillende oordelen mogelijk zijn, een juister oordeel velt dan het bevoegde bestuursorgaan?*bestuursorgaan?*99 Klap merkt naar aanleiding van deze zaak kalm op dat de rech-terr 'enige voorzichtigheid dient te betrachten bij het interpreteren van vrijwel lege wette-lijkelijke begrippen als 'algemeen belang' of varianten daarop'.60 Nu is er ten aanzien van hett begrip 'verantwoorde voorziening' in artikel 3 Wvg uit de wetsgeschiedenis well wat meer bekend zodat de norm niet geheel leeg kan worden genoemd. Toch kann geen eenduidige norm worden vastgesteld, zodat ook hier de rechter voor een vergelijkbaree toetsing komt te staan als bij een begrip als het algemeen belang.

MicrobestuurMicrobestuur en macrobestuur

Alss een discretionaire bevoegdheid in het geding is, toetst de rechter marginaal. Hijj beoordeelt of het bestuurlijk oordeel niet als (volstrekt) onredelijk is aan te merken.6'' Moet de rechter zich inderdaad bij het beoordelen van de vraag of een voorzieningg verantwoord is beperken tot een marginale toetsing, of mag hij het doorr het bestuur genomen besluit integraal beoordelen, zijn eigen visie daarvoor inn de plaats stellen? Voordeel van het laatste is dat de rechter zijn eigen opinie ten aanzienn van wat een verantwoorde voorziening is, meer naar voren kan schuiven. Anderenn zullen dit wellicht als op de stoel van het bestuur gaan zitten, kwalifice-ren.. Klap maakt ter beantwoording van de vraag of er marginaal dan wel integraal kann worden getoetst in navolging van Van de Hoeven een onderscheid tussen macrobestuurmacrobestuur en microbestuur.62 Macrobestuur zijn de langs hoofdlijnen verlo-pendee bestuursactiviteiten zoals exportvergunningen voor duikboten. Microbe-stuurr daarentegen gaat over geschillen waarbij geen derdenbelanghebbenden zijnn betrokken."Ui t een oogpunt van effectieve rechtsbescherming is een integrale toet-

57.. A. Klap, Vage normen in het bestuursrecht, Zwolle: Tjeenk Willin k 1994, p. 255. 58.. CBB 28 maart 1984, AB 1984/499, m.nt. Van der Wielen. 59.. Klap 1994, p. 254. 60.. Klap 1994, p. 256. 61.. Klap 1994, p. 238. 62.. Klap 1994, p. 260.

i 8 66 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

singsing dan juist gewenst, terwijl een toetsing via de beginselen van behoorlijk bestuur vaak alsals een halfslachtige opstelling kan worden aangemerkt." zo besluit Klap zijn proef-schrift.65 5

Inn het kader van de Wvg is er sprake van microbesruur. Het gaat om indivi-duelee beslissingen waarbij in het algemeen geen belangen van derden zijn betrokken.644 De rechter kan zich dan een minder marginale toetsing veroorloven, dann bij het toetsen van macrobestuurlijke beslissingen. Misschien moet hij zich well een minder marginale toetsing veroorloven nu de gemeente bij elke beslis-singg ook een eigen belang heeft. Immers, elke voorziening die niet wordt toege-kendd vermindert de druk op de gemeentelijke uitgaven. Een voorbeeld uit de sfeerr van de woonvoorzieningen verduidelijkt dit. Daarin geldt het primaat van de verhuizingg hetgeen inhoudt dat bij een woningaanpassing van bijvoorbeeld 20.0000 gulden de gemeente als voorziening ook een verhuiskostenvergoeding vann (bijvoorbeeld) 5.000 gulden kan aanbieden. Het belang van het gemeentebe-stuurr om zolang mogelijk aan het primaat van de verhuizing vast te houden is duidelijk. .

Alss de rechter inderdaad minder marginaal wil toetsen, moet hij zich wel kunnen oriënterenn op hetgeen de wetgever heeft gewild. Als die oriëntatiepunten er niet zijn,, blijf t er in feite weinig te toetsen over. Hooguit het stellen van algemene ondergrenzen. .

Oriëntatiepunten Oriëntatiepunten

Waaraann kan de rechter bij het formuleren van zijn grenzen relateren? Het zou praktischh zijn als op enig moment tijdens de totstandkoming van een wet duide-lij kk wordt waaraan onder meer gedacht moet worden.65 Een kenbare bedoeling vann de wetgever is voor de rechter richtinggevend. Is die kenbaarheid er niet, dan beoordeeltt de rechter doorgaans het voorliggende geval op de redelijkheid. Rood noemtt dit het optreden als 'plaatsvervangend wetgever'.66 Het beleid als zodanig vann het bestuur, in casu de gemeente, wordt veel minder beoordeeld. Gevolg is datt de rechter zelf normen stelt.

Stoterr maakt in haar proefschrift Belangenafweging door de wetgever onder-scheidd tussen een belangenafweging in abstracto en die in concreto. De belan-genafwegingg in abstracto (door de wetgever) moet een zo duidelijk mogelijk

63.. Klap 1994, p. 259. 64.. In het algemeen omdat bij woonvoorzieningen huiseigenaren gedwongen kunnen worden aan-

passingenn aan hun bezit te accepteren. Zie artikel 19 Wvg jo. 15a Woningwet {Stb. 1991, 439). 65.. Zie M.G. Rood in Gratia Commercii Opstellen aangeboden aan A. van Oven, Zwolle: Tjeenk Wil-

linkk 1981, p. 255 e.v.; Zie ook Van Klink, De wet als symbool. Over wettelijke communicatie en de WetWet gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid, Deventer: Tjeenk Willin k 1998, p.. 139. Ook aangehaald bij Stoter 2000, p. 121, die in navolging van Van der Vlies 1984, p. 105-1077 stelt dat indien ingrijpende besluiten op lagere niveaus moeten worden genomen oriënta-tiepuntenn door de wetgever moeten worden aangedragen. Ingrijpende besluiten zijn besluiten aangaandee de eerste levensbehoeften of fundamentele rechtsbeginselen. Wvg-voorzieningen betreffenn de eerste levensbehoeften verplaatsen en wonen van mensen.

66.. Rood 1981, p. 250.

EENN PUREE VAN VACE NORMEN 187

kaderr bieden voor de belangenafweging in concreto (door het bestuur). Daarbij moett blijken welk gewicht aan de betrokken individuele belangen moet worden toegekendd in verhouding tot het te dienen algemeen belang. Zowel de burger als hett bestuur en de rechter ondervinden er nadeel van als de wet niet duidelijk aan-geeftt binnen welk kader de belangenafweging moet worden verricht. De burger weett niet waar hij aan toe is, het bestuur moet een eigen belangenafweging makenn waartoe het in beginsel niet is toegerust en de legitimiteit van de beslis-singg van de rechter wordt aangetast als hij niet kan verwijzen naar een door de wetgeverr gestelde algemene regel, aldus Stoter.67 Zij heeft bij de Wvg onderzocht inn hoeverre de belangenafweging van de wetgever valt te reconstrueren. Als dat niet,, of slechts met moeite het geval is, tast dat de kwaliteit van de wet aan. Van de wetgeverr mag worden verwacht dat hij een belangenafweging verricht op basis waarvann nadere rechtsvorming kan plaatsvinden. Stoter: "De rechter lijkt in belang-rijkerijke mate te zijn genoodzaakt om eigen criteria te hanteren. Hierdoor krijgt en neemt dede rechter een taak van algemene normstelling waarvoor hij niet is toegerust.,l68

Bijj de totstandkoming van de Wvg is slechts mondjesmaat door de wetgever dui-delijkk gemaakt wat hij in concreto wil . Thewissen schrijft terecht dat de aanspra-kenn in de wet en de omvang van de gemeentelijke zorgplicht onvoldoende zijn omschrevenn en dat de parlementaire behandeling tot onvoldoende helderheid op ditt punt heeft geleid. Hij beveelt dan ook aan dat de regering de betekenis en de onderlingee verhouding van de criteria in artikel 3 Wvg aangeeft.69 Stoter stelt dat dee beoogde doelstelling van de Wvg onvoldoende concreet is gesteld, noch wat de nevendoelstellingenn zijn. De beleidsruimte is het gemeentebestuur 'plompverlo-ren'' gelaten. In de Wvg is de normstelling als zodanig onvoldoende aan de orde geweest.700 Naar mijn mening kan dit sterker worden gesteld: zij is bewust nagela-ten.. Ter illustratie: op een aantal momenten is uitgesproken dat een halvering van dee bestaande uitvoeringspraktijk (2500 in plaats van 5000 kilometers) nog niet tott een onverantwoorde voorziening zou leiden. Nergens wordt echter duidelijk gemaaktt waarin de zorgplicht minimaal moet bestaan, waar de ondergrens wel ligt.. Dit is een bewuste omissie omdat een amendement op artikel 2, eerste lid, Wvgg van het kamerlid Brouwer, dat voorstelde dat bij amvb de minimale omvang vann de voorzieningen zou worden vastgelegd, niet werd aangenomen.71 Ook als menn hecht aan 'creatieve, nog meer op het individu gerichte' voorzieningen, zoals de regeringg deed,72 kan duidelijk worden gemaakt binnen welke grenzen die creati-viteitt moet plaatsvinden.

Oriëntatiepuntenn zijn er bij de Wvg niet. Ook de belangenafweging van de wetge-verr aan de hand waarvan bestuur en rechter bestek kunnen maken, is onvol-

67.. Stoter 2000, p. 329-338. 68.. Stoter 2000, p. 285. 69.. P.H.M. Thewissen, Wet voorzieningen gehandicapten, TvGr 1994/5, p. 266-274. 70.. Stoter 2000, onder meer p. 324-327. 71.. Amendement Brouwer, Kamerstukken II 1992/93, 22 815, nr. 24. 72.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, p. 52.

i88 8 VERANTWOORDEE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENINC?

doendee geëxpliciteerd. De concrete invulling van de zorgplicht is aan de gemeentee overgelaten. Stoter:

"Dee toekenning van bevoegdheden is te zien als het dwingen tot een sprong in het diepee zonder voldoende aanwijzing van het hoe en waarom. De wetgever had naar mijnn mening ten minste enige globale, inhoudelijke richtlijnen kunnen bieden voor de belangenafwegingg op concreet niveau."

V II KAN HET OOK ANDERS? ONAFHANKELIJK DESKUNDIGENONDERZOEK73

Dee wetgever had expliciet moeten aangeven in hoeverre de normen in de oude AAW-- en RGSHG-jurisprudentie zijn ontwikkeld, ook onder de Wvg zouden gel-den.. Door alles bewust open te houden74 is de onduidelijkheid alleen maar ver-groot.755 De rechter staat dan voor de taak helderheid te brengen. Als hij zich bij hett stellen van de grenzen niet kan verlaten op de wetgever, moet hij dan zelf op onderzoekk uitgaan?

Dee ioo-meter grens is bij mijn weten niet door een gemeentebestuur of de VNGG gesteld, doch door de CRvB zelf opnieuw geïntroduceerd. De motivering is niett meer dan dat niet gehandicapten ioo meter kunnen lopen en dan geen kos-tenn maken. Maar waarom het ioo meter is en geen 500 meter, een afstand waar-overr niet-gehandicapten evenmin veel kosten maken, is niet uitgelegd. Dat is jammerr omdat na de wetgever nu ook de rechter geen heldere norm stelt. Een doorr de CRvB zelf ingesteld deskundigenonderzoek, met daaraan een inzichte-lijk ee conclusie verbonden, had veel helderheid kunnen verschaffen. Dan was voortaann duidelijk geweest waarom de grens van 100 meter is gekozen. Waarom dee gehandicapte zich die en die beperking moet getroosten.

Hierr kan tegenin worden gebracht dat een algemeen onderzoek naar het gemiddeldee verplaatsingsgedrag van de doorsnee gehandicapte, nog niets zegt overr de concrete voorliggende casus. Hoe en waarheen de gemiddelde Nederlan-derr zich verplaatst is een gemiddelde terwijl het gemeentebestuur, rekeninghou-dendd met de persoonlijke en gezins omstandigheden een cliëntgerichte voorziening moett treffen. Echter, een voorziening als het collectief vervoer wordt adequaat geachtt voor de gemiddelde gehandicapte. Dan moet toch duidelijk zijn hoe die dekkingg zich verhoudt tot het verplaatsingspatroon van de gemiddelde Nederlan-der?? Pas dan is duidelijk welke beperkingen hij zich getroost. Als die gegevens niett door de gemeente wordt geleverd, dan zou de Raad dat onderzoek zelf moe-tenn verrichten.

Hadd de Raad zelf zo'n onderzoek in kunnen, wellicht moeten, stellen? Een van de kenmerkenn van het bestuursrecht is immers dat de rechter actief op zoek is naar dee feiten. Daartoe biedt de Awb een flink arsenaal aan onderzoeksmogelijkheden.

73.. Dit begrip is van B. van den Berg, Deskundigheid in het geding, Den Haag: Boom Juridische uitge-verss 1999. De deskundige ex artikel 8:47 Awb, de partij deskundige noemt zij de 'eigen deskun-dige'. .

74.. Vergelijk Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, p. 52. 75.. Stoter 2000, p. 252.

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN 1 8 9

Dee CRvB ziet dat onder omstandigheden ook als zijn taak en doet zelf wel eens aann feitenonderzoek en feitenvaststelling.76 In de discussie77 die is ontstaan naar aanleidingg van de Silicose II uitspraak78 wordt de vraag gesteld of de ex-tunc toet-singg een onafhankelijk deskundigenonderzoek verhindert. Als dat zo zou zijn, heeftt mijn suggestie weinig zin. De jurisprudentie van de CRvB duidt er echter opp dat op de rechter in eerste aanleg de plicht rust om het feitenonderzoek voort tee zetten wanneer nieuwe feiten of bewijsmateriaal in het geding zijn gebracht.79

Hett betrof een vrouw die vlak voor de zitting gegevens had overgelegd die wel-lichtt van belang konden zijn bij de beoordeling van haar aanspraken in het kader vann de WAO. De rechtbank had het onderzoek moeten voortzetten of het bestuur-sorgaann in de gelegenheid stellen de gegevens te beoordelen danwei een onafhan-kelijkee deskundige benoemen. Waarom zou hetzelfde niet gelden te aanzien van dee vraag waar een algemene ondergrens moet worden gelegd? Ook dan kan (moet?)) de rechter zich van een deskundig oordeel laten voorzien. De Bock heeft duidelijkk gemaakt dat de CRvB de hele procedure in eerste aanleg nog eens over doet.8°° De Raad hoeft zich niet te beperken tot hetgeen in beroep, of bezwaar naar vorenn is gebracht en kan ook zelf op onderzoek uitgaan als de rechtbank dat niet off onvoldoende heeft gedaan. Een onafhankelijke deskundige ex artikel 8:47 Awb hadd uiteen kunnen zetten waaruit de deelneming aan het maatschappelijk ver-keerr van de niet-gehandicapte bestaat. Vervolgens had duidelijk kunnen worden inn welke mate de gehandicapte zich in de ogen van de CRvB beperkingen ten opzichtee van de niet-gehandicapte moet getroosten.

WaaromWaarom niet?

Waaromm de Raad niet zelf een onderzoek naar verplaatsingspatronen heeft inge-steldd maar zelf een arbitraire grens heeft gesteld laat zich slechts gissen. Het-zelfdee geldt ten aanzien van het dreigende sociale isolement. Ook daar is geen sprakee van een door de Raad zelf benoemde deskundige. In een aantal zaken bepaaldee de CRvB op eigen gezag hoe vaak de gehandicapte (bijvoorbeeld) het ouderlijkk huis moet bezoeken wil de dreigende vereenzaming worden voorko-men.8'' Een externe deskundige is haast per definitie meer gekwalificeerd om een 'oordeel'' als de noodzakelijke bezoekfrequentie te vellen dan een rechter.

76.. R.H. de Bock, De toetsing van feiten door de bestuursrechter en het vriespunt van de afdeling bestuursrechtspraak,, JB-plus 2000-2, p. 77.

77.. O.a. B. van den Berg, Werpt de Silicose Il-uitspraak artikel 8:47 Awb in de prullenbak?, JB-plus 2000-1,, p 15-25.

78.. ABRvS 28 juni 1999, JB JB 1999/97. 79.. CRvB 12 januari 1999, AB 1999/244, m.nt. Pennings. 80.. R.H. de Bock, Hoger beroep in het bestuursrecht: herkansing, afvalrace, of roulette?, NJB 1999,

p.. 1148-1156. 81.. In de WAO-jurisprudentie zal men niet licht een uitspraak tegenkomen waarin de CRvB zelfde

matee van arbeidsongeschiktheid vaststelt, zonder over exacte gegevens te beschikken. Wel in CRvBB 13 augustus 1997, 96/1198, ong., waarin de Raad het aannemelijk acht dat een zeker ver-liess in arbeidsuren optreedt dat, opgeteld bij het reeds berekende loonkundige verlies aan ver-diencapaciteitt ad 21,7%, indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse van 25-35% rechtvaardigt.

i g oo VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENINC?

Hett lijk t dat de Raad in Wvg zaken meer de opvatting van de Raad van State, afde-lingg geschillen van bestuuur (RvS) volgt en zich beperkt tot hetgeen partijen naar vorenn hebben gebracht om vervolgens zelf een uiterste ondergrens te bepalen. De Bockk heeft in een noot in het al meer genoemde artikel wel opgemerkt dat de voor-zieningenkamerr inderdaad een andere opstelling heeft dan de WAO-kamer.82

Misschienn schuilt de oorzaak voor het niet nader motiveren van de ioo-metergrens ookk in de vrees om op de stoel van de wetgever te gaan zitten, zoals het CBB in de Taiwan-crisiss deed, en heeft de Raad daarom alleen de uiterste grens willen stellen (iooo meter). Voor het overige is het voorzien in de vervoersbehoefte overgelaten aan dee vrije beleidsbepaling en wordt deze overeenkomstig, dus terughoudend, getoetst.

Opmerkelijkk is overigens dat de Raad zich ook terughoudend opstelt als de wets-geschiedeniss wel aanknopingspunten biedt om een bepaalde harde grens te stel-len.. Zo kan uit de wetsgeschiedenis tamelijk overtuigend worden aangetoond dat zowell de regering als het parlement bij de totstandkoming een zekere ondergrens vann 2500 kilometer per eigen auto te reizen voor ogen stond.8} Toch stelt de Raad uitdrukkelijk:84 4

"Dee Raad acht in de wetsgeschiedenis geen belemmeringen aanwezig om een lager aantall individueel met de auto te verrijden kilometers dan 2500 als een verantwoorde voorzieningg aan te merken als bedoeld in artikel 3 van de Wvg. De Raad wijst erop dat eenn dergelijke ondergrens niet in de Wvg is opgenomen en dat, zoals hij herhaaldelijk inn zijn jurisprudentie ook als uitgangspunt heeft aanvaard, de wetgvere de gemeente-besturenn kennelijk bewust ruimte heeft gelaten om naar eigen beleidsinzicht aan de opdrachtt gestalte te geven om verantwoorde voorzieningen aan te bieden" De wetge-verr heeft geen ondergrens gesteld, dan doen wij dat ook niet, zo lijkt het. Slechts de minimalee ondergrens wenst de CRvB vast te leggen.

EenEen mogelijke andere verklaring

Omm de opstelling van de CRvB te verklaren moet misschien een ander onder-scheidd worden gemaakt. Reeds voordat de Wvg van kracht werd, is de omvang vann de AAW-vervoersvoorzieningen teruggebracht.85 Een poging om deze bezui-nigingenn wegens strijd met de artikel 9, artikel 11, eerste lid, en artikel 15, eerste lid,, onder a IVESCR86 ongedaan te maken sneuvelde.87 De Raad88 was van meningg dat aan deze bepalingen niet het karakter van standstill-bepalingen kan wordenn toegekend. "Mits een toereikende minimumstandaard?9 wordt gewaarborgd,

82.. De Bock 1999.

83.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 11, Kamerstukken 11992/93, 22 815, nr. la. 84.. CRvB 31 maart 2000, JSV 2000/157, AB 2000/276. 85.. Daarbij is het aantal te reizen kilometers in drie stappen van 10% teruggebracht van 5000 kilome-

terr naar uiteindelijk 3500 kilometer per jaar. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, p. 19. 86.. Internationaal verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten. Trb, 1969, 100. 87.. M.F. Vermaat, Een recht op deelname aan het maatschappelijk leven, in: M.K.C. Arambulo, A.P.M.

Coomann & B.C.A. Toebes (red.), De betekenis van economische, sociale en culturele rechten in de NederlandseNederlandse rechtsorde: vrijblijvend of verplichtend, Leiden: NJCM Boekerij 1998, p. 91-102.

88.. CRvB 22 april 1997, JB 1995/158, m.nt. Vlemminx en AB 1997/283, m.nt. Pennings. 89.. Vet is van mij.

EENN PUREE VAN VAGE NORMEN I 9 I

kankan de wetgever de vrijheid niet worden ontzegd om tot verlaging van sociale zeker-heidsprestatiesheidsprestaties over te gaan als de economische omstandigheden daartoe aanleiding geven."geven." De Raad zag niet dat de verlaging deze voorzieningen beneden een aan-vaardbaree minimumstandaard zouden doen dalen, temeer niet nu de Regeling90

dee mogelijkheid biedt om in bijzondere gevallen ten gunste van de gehandicapte aff te wijken. Opmerkelijk is dat er volgens de CRvB een minimale kerninhoud is, dee toereikende minimumstandaard, die door de overheid gerespecteerd moet worden.. Dit standpunt was ook al eens in een Toeslagenwet-zaak ingenomen.91

Vlemminxx concludeert dat er een splitsing kan worden aangebracht tussen een deell beleidsplicht en een deel verzekeringsplicht. Zodra de voorzieningen onder datt minimum komen is er een veel strenger toetsingskader de vraag is dan of de overheidd in strijd met de verzekeringsplicht zoals die voortvloeit uit bijvoorbeeld hett IVESCR, heeft gehandeld.92 In dat geval zal de rechter niet meer kunnen vol-staann met een marginale toetsing maar juist tot een integrale toetsing over moe-tenn gaan. Daarbij hoeft hij zich niet te verlaten op hetgeen hij zelf nog wel aan-vaardbaarr vindt, hij kan aanhaken bij hetgeen in het kader van dat verdrag als minimumm wordt geschetst. Zoals hiervoor gesignaleerd lijk t het dat de CRvB tot eenn mobiliteit van ioo meter de compensatiegedachte aanhangt. Daarboven ech-terr niet. De Raad gaf dus niet concreet aan waar de ondergrens ligt. Wel wordt duidelijkk dat met de verlaging van 30% ten opzichte van het oude niveau die ondergrenss nog niet is bereikt.

VIII TOT BESLUIT

Uitt de laatste uitspraak viel al op te maken hoe de Raad zich ten aanzien van de Wvgg vervoersvoorzieningen zou gaan opstellen. Slechts de buitengrenzen (onder-grenzen)) worden door de rechter bewaakt. Het gevolg is een braakliggend terrein, eenn niemandsland waar het gemeentebestuur volledig invulling kan geven aan haarr eigen inzichten. De strekking van de Wvg-vervoersvoorziening is om de gehandicaptee door middel van het verstrekken van een verantwoorde voorzie-ning,, in staat te stellen om binnen zijn directe woon- en leefomgeving sociale contactenn te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alle dag. Veel vage, ongedefinieerdee termen. In feite een puree van vage normen. Hoe daar concreet invullingg aan moet worden gegeven, is aan het bestuur en de politiek om te bepa-

90.. Regeling vervoerskosten AAW, Stcrt. 1991/213, Stcrt. \W2122 respectievelijk Stcrt. 1992/210. 91.. CRvB 31 maart 1995, JB 1995/161. 92.. F. Vlemminx, De Nederlandse rechter en de economische, sociale en culturele mensenrechten,

in:: M.K.C. Arambulo, A.P.M. Cooman & B.C.A. Toebes (red.), De betekenis van economische, socialesociale en culturele rechten in de Nederlandse rechtsorde: vrijblijvend of verplichtend, Leiden: NJCM Boekerijj 1998, p. 88.

1922 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

lenn en niet aan de rechter, zo blijkt. De wet zelf biedt maar weinig aanknopings-punten.. Er is een zeer grote discretionaire ruimte.93

OpOp dit moment vindt de derde en (voorlopig?) laatste evaluatie plaats van de Wvg. Datt biedt een goede kans voor de politiek om alsnog die zorgplicht van gemeente-besturenn voor verantwoorde voorzieningen concreet in te vullen. Zolang dat niet gebeurt,, beperkt de rechter zich tot het bepalen van de toereikende minimum-standaard.. Het zou een goede zaak zijn indien regering en parlement aan zouden gevenn waar naar haar mening de grenzen van de zorgplicht liggen. Vervolgens wetenn niet alleen de burger, maar ook het bestuur en de rechter waar zij aan toe zijn. .

93.. Discretionaire ruimte is de ruimte die overblijft, nadat de wet heeft vastgelegd wat niet meer afgewogenn mag worden. Het is niet de beperkte ruimte die overblijft nadat de wet heeft vastge-legdd wat nog afgewogen mag worden. Vierde stelling bij het proefschrift van Van der Heijden: G.M.A.. van der Heijden, Een filosofie van behoorlijk bestuur, Deventer: Tjeenk Willin k 2001. Hij ziett de wet als eiland in een oceaan van dicretionaire bevoegdheden, en niet als donut waarin hett gat de cirkel is waarbinnen de afweging is toegestaan. Ten aanzien van de Wvg dringt zich bijj mij het beeld van het atol op. De wet als hard randje in de oceaan, nauwelijks bescherming biedendd aan de woeste zee van de beleidsmakende overheid.