Prvo poglavlje

USTAV I USTAVNA VLADAVINA

I. FUNKCIJE USTAVA U DEMOKRATSKOM DRUŠTVUII. RAZVITAK TEORIJA USTAVNE VLADAVINEIII. RAZVITAK USTAVNOSTI U SVIJETUIV. USTAVNOST EUROPSKE UNIJEV. USTAVNA VLADAVINA I „DOBRA VLADAVINA“ (GOOD

GOVERNANCE)

I.

FUNKCIJE USTAVA U DEMOKRATSKOM DRUŠTVU

1. Ustav kao pravni i kao politički akt

Ustav je temeljni i najviši pravni akt države. On ima najveću, nadzakonsku pravnu snagu i zbog toga s njime moraju biti usklađeni svi pravni propisi u okviru pravnog sustava, kao i postupci svih državnih tijela i tijela koja obavljaju javne ovlasti. Primat propisa Europske Unije u određenim područjima utemeljen je na odredbama Ustava o udruživanju, prijenosom suverenih ovlasti u okviru granica utvrđenih Ugovorom o pristupanju. Obveze iz članstva u obrambenom savezu NATO utvrđene su Ustavom Republike Hrvatske. Ustava se imaju pridržavati državni dužnosnici u svojim odnosima s građanima, kao i u međunarodnim odnosima. Ustava se imaju pridržavati i građani u svojim međusobnim odnosima, posebno kada oko prava pojedinaca ili pravnih osoba nastanu sporovi. Ustav je istodobno najvažniji strateški politički akt, koji utvrđuje načela razvitka političkog, gospodarskog i pravnog sustava. Premda teži stabilnosti, moderni ustav ima funkciju usmjeravanja dinamike održivog razvoja društva i zato previđa način za svoju izmjenu i prilagodbu zahtjevima koje donosi razvoj. Usprkos promjenama, međutim, funkcije ustava i njihova svrha ostaju stabilne i nepromijenjene:

- ograničavanje vlasti; - promicanje i zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda, - te izgradnja i jačanje demokratskih ustavnopravnih institucija, - ostvarenje ustavnog načela (i ideala) vladavine prava.

Ustav kao pravni akt i politički dokument ima cijeli niz temeljnih funkcija i značajki, od kojih za ustavnost europske Republike Hrvatske najvažnijim držimo slijedeće:

1

1) Ustav utvrđuje osnove odnosa građana s tijelima državne vlasti i svima onima koji obavljaju javne ovlasti; u tu svrhu ustav jamči ljudska prava i temeljne slobode i predviđa pravna sredstva njihove zaštite. Ustav zabranjuje određena postupanja državnih tijela (negativna prava) , ali im istodobno i nalaže određena postupanja (socijalna, kulturna i druga prava). Ustav jamči posebnu zaštitu pripadnicima različitih manjina, te nizu kategorija pravnih subjekata kojima je takva zaštita potrebna zbog određenih svojstva koja ih stavljaju u slabiji položaj od ostalih pojedinaca.

2) Ustav ima za svrhu ‘ustrojiti’ (konstituirati) državu i njezin pravni sustav i ‘ustavljati’ sve pokušaje onih koji bi državne institucije željeli podvrći svojim interesima. Na prvom mjestu, ustav smjera ograničavanju i uzajamnom nazoru nositelja javnih ovlasti. Kroz sustav ustrojstva vlasti, Ustav primjenom načela diobe vlasti, omogućava uzajamni nadzor najviših nositelja vlasti. Kroz jamstva neovisnosti sudbene vlasti osigurava se provedba načela vladavine prava. U raznim zemljama nalazimo različite inačice primjene pojedinih modela primjene ovih temeljnih načela, što je itekako opravdano ako znači prilagođavanje tradiciji i drugim nacionalnim posebnostima.

3) kao strateški politički akt države i naroda kao nositelja suvereniteta, Ustav utvrđuje temeljna načela političke zajednice kao demokracije utemeljene na poštivanju ljudskih prava i sloboda i vladavini prava. Nabrajanjem temeljnih vrednota ustavnog poretka postavljena je ustavnopravna osnova za interpretaciju Ustava, a posebno za svako moguće uređivanje i ograničenje zajamčenih sloboda i prava.

4) Kao akt legitimiranja demokratske države pred međunarodnom zajednicom i prema cijelom građanstvu, Ustav objavljuje urbi et orbi (gradu i svijetu) temeljne vrijednosti i ciljeve društvenog razvoja, izražava volju i namjeru poštivanja dostignuća moderne pravne civilizacije, te na taj način uspostavlja okvir za demokratsko usklađivanje i izražavanje interesa putem zakonodavstva. Ustav istovremeno utvrđuje granice ustavnog identiteta države, gdje ne može biti prijenosa ovlasti na međunarodna tijela.

5) Ustav je, dakle, instrument narodne volje, kojim se želi nadzirati i usmjeriti nositelje državne moći, kako bi sredstva državne vlasti, koja im je narod dao na raspolaganje, koristili u interesu naroda. Kao akt samog suverena (naroda, kao zajednice ravnopravnih državljana), ustav demokratske države ograničava i same nositelje vlasti u državi. Prema samoj biti ideje demokratske ustavnosti, nastale u liberalnoj političkoj misli 18. stoljeća, ustav donosi narod i uslijed toga on ima jaču pravnu snagu nego zakoni koje donose predstavnička tijela. Zbog toga su se ustava dužni pridržavati svi, pa i najviši dužnosnici državne vlasti. Zbog toga se najvažnije odluke ustavnog značaja, kao što je to odluka o udruživanju i razdruživanju trebaju donositi glasovima većine državljana referendumu.

6) Ustav je najviši pravni akt koji se izravno primjenjuje i svatko se ima pravo pozivati na ustavno zajamčene slobode i prava i koristiti zajamčena sredstva i putove zaštite tih

2

prava. Svatko ima pravo upozoravati i pozivati na red one, posebno državne i javne službenike i dužnosnike, koji se ne drže ustavnih odredbi. Ustav je sredstvo mnogobrojnih građana protiv samovolje malobrojnih i moćnih nositelja ne samo državne vlasti, nego i društvene moći općenito.

7) Kao temeljni pravni akt države članice Europske Unije Ustav je, svojim odredbama o prijenosu dijela suvereniteta na tijela Europske Unije, istodobno odredio granice te delegacije ovlasti, odnos hrvatskih i međunarodnih pravih izvora, kao i sredstva nadzora nad ostvarivanjem pridržanih ovlasti. Ustav je odredio obvezu svih državnih tijela da izravno primjenjuju pravne propise Europske Unije kao i način sudjelovanja hrvatskih građana i državnih tijela u donošenju odluka na razini Europske Unije. Implicite, Ustav je odredio granicu tog prijenosa ovlasti, koja se danas označava pojmom „ustavni identitet“, o čemu opširnije kasnije. Dakako, ta obveza stupa u potpunosti na snagu tek punopravnim članstvom Republike Hrvatske u Uniji, za što je predvidivo utvrđen datum: 1. srpnja 2013. godine.

Vidimo kako se ustav kao pravni akt razlikuje od svih ostalih pravnih akata, ne samo po pravnoj snazi, nego i sadržajno, jer određeni odnosi u državi moraju biti uređeni aktom nad-zakonske snage. Ljudska prava i temeljne slobode, kao i pravila državnog ustrojstva, obvezuju i samog zakonodavca (materia constitutionis) o čemu opširnije pišemo kasnije u tekstu. Ustav je nastao kao povelja demokratskog građanstva i njegovog prosvijetljenog vodstva, koja ima služiti interesima većine i to je temeljno načelo ustavnog tumačenja.

Zbog toga bi zaista svatko, svaki građanin i građanka, pa i djeca trebali poznavati odredbe svoga ustava, i razumjeti ih kao najbolje jamstvo njegovih ili njezinih interesa. Kako je vidljivo iz niza odredbi hrvatskog Ustava, ustavne odredbe imaju za cilj (i) obrazovati građane i dužnosnike za demokratsko odlučivanje i rješavanje interesnih sukoba. Osnove koncepta ustavnosti, kao temelja života u demokratskom društvu, trebala bi upoznavati i djeca u vrtićima, a posebno učenici u osnovnom i srednjem obrazovanju, pripremajući se za preuzimanje uloge aktivnih i odgovornih građana u demokratskom društvu.

2. Ustavna vladavina i demokracija

1) Temeljni koncept odnosa demokracije i ustavne vladavine

Demokracija je sustav u kojem vladu formira većina izražena na slobodnim i kompetitivnim izborima, dok neke odluke donose birači izravno na referendumu. Ustav kao pravni akt stvara temelje za uspostavljanje ustavne (konstitucionalna) vladavine i demokracija, uzajamno su povezani, a ipak različiti pojmovi. Latinska riječ »constitutio« je u klasičnom rimskom pravu označavala značajnije propise koji su uređivali pitanja državnog ustrojstva i ovlasti pojedinih državnih dužnosnika. U Hrvatskom jeziku primjetna je povezanost pojma „ustav“ sa pojmom „ustava“ (brana) i „ustavljati“ (braniti, kočiti) koja je vjerojatno u vezi s tradicionalnom funkcijom ustavnih dokumenata kao oslonca pridržane državne suverenosti (o čemu opširno govore Izvorišne osnove Ustava RH).

3

Konstitucionalizam predstavlja ideju pokoravanja zakonima a ne ljudima (sub lege, non sub homine). Ustavna vladavina je vladavina u kojoj je svaki nositelj vlasti ograničen ustavom i pravom. Ona izražava shvaćanje kako je svaka vlast podložna pogreškama i zloporabama, pa treba biti ograničena sustavom ustavnih pravila. Nota bene i demokratski politički procesi odvijaju se u okvirima određenim ustavnim pravom. Niti sam narod kao nositelj suvereniteta, niti parlament kao narodno predstavništvo.

Za razumijevanje i prosudbu stupnja ozbiljenja ovog koncepta u okviru pojedine političke zajednice, važno je razumjeti pojmove: demokratski ustav, ustavna vladavina i konstitucionalizam.

(1) Demokratski ustav

Ustav je u suvremenom značenju pojma najviši i temeljni zakon u državi. To je akt kojim se uspostavlja politički i pravni poredak, pa s njime moraju biti usuglašeni svi akti i postupanja javne vlasti i građana. Njegova nadzakonska pravna snaga zasniva se na posebnom postupku donošenja i mijenjanja, koji izražava suverenitet ustavotvorne vlasti, te se razlikuje od postupka donošenja zakona i onda kad isto tijelo donosi oba akta. On je zbog toga tradicionalno, posebno u Hrvatskoj, bio na prvom mjestu politički, programski, a tek potom i pravni dokument. No bit ostvarenja ustavne vladavine je u tome da ustav postane na prvom mjestu pravni dokument, to jest sustav provedivih pravnih normi, čije kršenje je sankcionirano pravom.

Ustav i zakoni moraju omogućiti uspostavljanje djelotvorne javne vlasti, jer je ono u interesu društvene zajednice, ali je istodobno moraju ograničiti kako bi se spriječile zlouporabe. Bit ustava je u ograničavanju vlasti. Zanimljivo je kako na to ukazuje i samo podrijetlo riječi »ustav« u hrvatskom jeziku, od »ustava«, što označava branu ili prepreku, za razliku od niza drugih jezika gdje je težište na ustrojstvu (constitutio) države odnosno vlasti. Ograničavanje pak, mora biti takve prirode da omogući nužno potreban stupanj djelotvornosti vlasti, ali istodobno spriječi njezina presizanja u zaštićeno područje građanskih sloboda i prava. To je, dakako, teška zadaća, jer je potrebno uspostaviti ravnotežu između proturječnih zahtjeva za ograničenom ali djelotvornom vlasti. No ono je izuzetno važno za svaku demokratsku državu. Jedna od najčešće citiranih izreka u političkim znanostima jest izreka kako svaka vlast kvari svoje nositelje, a apsolutna vlast kvari ih apsolutno. No istinita je i tvrdnja američkog politologa Roberta Dahla: ako svaka vlast korumpira, odsustvo vlasti korumpira apsolutno.

Naziv ustava zaslužuje samo demokratski ustav. Na to upozorava Giovanni Sartori: “Za svaku sigurnost (makar je to jasno i bez posebnog isticanja), ustav je projekt ili okvir vladavine slobode. U običnom govoru, uslijed nemara smo prihvatili običaj da svaku i sve državne oblike nazivamo ustavima. Ispravno služenje pojmovima pak, zahtijeva shvaćanje kako se sa stajališta konstitucionalista ... ustavima smiju nazivati samo oni državni oblici u kojima smo (kako je kazao Rousseau) slobodni jer nad nama vladaju zakoni a ne drugi ljudi.”

To je važno naglasiti, jer demokratski režimi, usprkos valovima demokratizacije u drugoj polovici 20. stoljeća, ne samo da nisu prevladali, nego su mogući i razni oblici regresije u stanja autokracija, sa bezbrojnim inačicama. Autokratski režimi također donose svoje ustave,

4

jer je to važno sredstvo političke legitimacije režima.

Cilj i svrha donošenja demokratskog ustava je uspostavljanja demokratskog ustavnog poretka, što je u većem djelu današnjeg svijeta opće prihvaćeno kao cilj i izvor legitimacije vlasti. Minimalni zahtjev provjere demokratskog sustava je postoji li istinska mogućnost smjenjivanja vlasti (vladajuće stranke) na poštenim kompetitivnim izborima. Razvijena demokracija uključuje brojne druge zahtjeve i kriterije, koje dalje prikazujemo pod naslovom „Europska načela dobre vladavine“. Ipak, smatra se da je demokracija sustav koji, kako je rekao veliki britanski državnik Winston Churchil (1874-1965), koliko god – kao i sva ljudska djela nesavršen – ipak najbolji sustav upravljanja koje je tijekom povijesti izumilo Čovječanstvo.

(2) Ustavna vladavina i sustav upravljanja (governance)

1) Ustavna vladavina (constitutional governance)

označava oblik uređenja političke zajednice (politički režim) u kojoj je vlast, pa i najviša, ograničena ustavom i pravom. Ideja ustavne vladavine odražava stari demokratski ideal po kojem se građani ne pokoravaju drugim ljudima, već zakonima: non sub homine sed sub lege. Premda je nastala kao sredstvo ograničavanja državne vlasti, ona nije ograničena na državu. Na konceptu ustavnosti temelji se i moderna teorija upravljanja zajednicom (governance), koja nastoji utvrditi zbiljske putove donošenja političkih odluka i korištenja političkog utjecaja u političkoj zajednici, koji daleko prelaze, a često su i sakriveni odredbama i institucijama formalnog ustavnog poretka. Koncept ustavne vladavine utemeljen je na idejama vladavine prava i konstitucionalizma.

2) Vladavina prava (rule of law) i pravna država

Pojam vladavina prava označava sustav političke vlasti utemeljen na poštivanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana (adresata pravnih normi), tako i od samih nositelja državne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nositelja vlasti imaju biti utemeljeni za zakonu, odnosno na zakonu utemeljenom propisu. To izražava ustavno načelo ustavnosti i zakonitosti. U članku 3. Ustava Republike Hrvatske načelo vladavine prava utvrđeno je kao jedna od temeljnih vrednota Ustava i temelj za njegovo tumačenje. U članku 5. načelo ustavnosti i zakonitosti formulirano je na slijedeći način: 1. zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom; 2. Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

Koncept vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštivanje načela ustavnosti i zakonitosti, već zahtijeva da ustav i zakoni imaju određen sadržaj, primjeren demokratskom sustavu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti, u okviru demokratskog političkog sustava. Ustavni sud RH je to stajalište teorije prihvatio i ponovio u svojoj odluci još 1996. godine i ono se smatra čvrsto uspostavljenim kriterijem za prosudbu ustavnosti zakonodavstva.

Često se naglašava kako jedino demokratski ustav može osigurati ozbiljenje načela vladavine prava. Formalno poštivanje i provedba nedemokratskog ustava i zakona kojima se povređuju ljudska prava, suprotno je konceptu vladavine prava. Zbog toga zakonodavac mora biti

5

razborit i umjeren, te čuvati dignitet zakona. Još je rimski pisac Tacit zaključio: „kada je država najiskvarenija, najviše je zakona.“

Srodan povijesni koncept pravne države (Rechtstaat), razvijen u njemačkoj doktrini krajem 19. i početkom 20. stoljeća, stavljao je veći naglasak na samu hijerarhiju i poštivanje pravnih propisa, nego na njihov sadržaj. Treba spomenuti i francuski koncept pravne države utemeljene na vladavini zakona (etat de droit). U suvremenom razvoju, možemo kazati kako je procesom konvergencije načelna razlika između koncepta vladavine prava i pravne države postala zanemariva, a supremacija ustava prihvaćena u zemljama tradicije pozivanja na zakone. Dakako, značajne razlike među tim pravnim sustavima i dalje postoje.

(3) Konstitucionalizam

Pojam konstitucionalizma mogli bismo prevesti na Hrvatski kao „ustavnjaštvo“, ali kako taj prijevod nije postao konvencionalnim ostajemo pri uobičajenoj tuđici konstitucionalizam.

Konstitucionalizam obuhvaća:

- skup političkih i pravnih teorija kojima je zajedničko što, polazeći od načela narodnog suvereniteta utemeljenog na idejama prirodnog prava, zahtijevaju da javna vlast u obnašanju svojih funkcija mora poštivati ograničenja i pravne postupke što ih uređuje ustav kao najviši pravni akt i na temelju njega doneseni zakoni, te djelovati u interesu pojedinaca članova političke zajednice;

- sustav ustavnih institucija usmjerenih na ostvarivanje ustavne vladavine, putem ograničavanja i uzajamnog nadzora svih nositelja vlasti u državi, utemeljenih na primjeni načela diobe vlasti, ustavnosudskog nadzora zakonodavstva, neovisnosti sudbene vlasti, decentralizacije i lokalne samouprave, te ustavnim jamstvima zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda;

- zbiljski demokratski politički sustav (realni ili živi ustav) koji pretežito djeluje sukladno navedenim načelima i u okviru iz njih izvedenih institucionalnih rješenja. U takvom sustavu vlast je utemeljena na povjerenju birača, izraženom na izborima, i odgovorna pred narodom, odnosno od njega izabranim predstavničkim tijelima. Zbog toga ona vodi računa o supremaciji ustava u pravnom sustavu i praktičnom djelovanju.

4) Obilježja ustavne vladavine

Građani imaju ustavno pravo i zbiljsku mogućnost na općim izborima mirnim putem smijeniti nositelje vlasti. To je minimalni uvjet koji valja ispuniti da bi se neka država mogla odrediti kao demokratska. No važni su i dodatni uvjeti razvitka demokracije, koju bismo mogli izjednačiti s pojmom dobre vladavine, o čemu govorimo kasnije.

Zakoni su podvrgnuti nadzoru ustavnosti. Kršenja ustava od strane najviših nositelja vlasti, sprečavaju se uzajamnim nadzorom i mogućnošću djelovanja jednih na druge. Na svim razinama provodi se strogi nadzor zakonitosti obavljanja svih javnih ovlasti. Jamstva ljudskih prava i temeljnih sloboda poduprta su djelotvornim sustavom pravne zaštite i sankcija za njihovo kršenje (ubi jus ibi remedium).

Državna tijela izražavaju državni suverenitet prema drugim državama i međunarodnim organizacijama, ali nisu nositelji suvereniteta unutar države, jer on pripada narodu kao

6

ukupnosti svih državljana (narodni ili pučki suverenitet), već samo obnašaju određene funkcije u interesu političke zajednice, na način predviđen ustavom i zakonima, te na temelju mandata stečenog od naroda putem izbora. Svako državno tijelo ograničeno je u svojem djelovanju pravom: zakonodavno tijelo mora se pridržavati ustava; a izvršna i sudbena vlast ustava i zakona.

Za razumijevanje tog zahtjeva, odnosno ograničenja, vrlo je korisno upoznati se s osnovama teorije extra vires, razvijene još u engleskom srednjevjekovnom pravu. Pojedinci u državnim tijelima djeluju u ime države jedino i isključivo dok se kreću unutar granica svojih ustavom i zakonom utvrđenih ovlasti. Kad ih prelaze, djeluju extra vires, u svoje ime, kao privatne osobe, i osobno su odgovorni za takvo djelovanje. No i sam nositelj suvereniteta, narod, kao i parlament kao zastupnik naroda, vezan je ustavnim okvirom i ustavnim odredbama, dok god je ustav na snazi te se ima kretati u okviru dodijeljenih ovlasti. Teorija extra vires od značaja je i kod prosudbe postupanja središnjih tijela u složenim državama i državnim zajednicama.

5) Borba za pravo

Vidljivo je kako navedeni zahtjevi ustavne vladavine nisu u cijelosti ispunjeni. Možemo kazati kako je njihovo ispunjavanje predmet stalne borbe za uspostavljanje i održavanje stabilnog ustavnog sustava. Također moramo upozoriti da taj proces ni u kojem slučaju nije ireverzibilan. Kako su isticali brojni pravni filozofi, održavanje objektivnog pravnog poretka dolazi putem borbe za pravo.

Politički sustav ne čine samo institucionalne strukture pravnih pravila, nego i strukture svijesti koje uobičajeno nazivamo političkom i pravnom kulturom. O njima ovisi položaj i utjecaj ustava u političkoj zajednici. U demokratskim političkim zajednicama ustavi su temelj, okvir i oslonac razvoja političkog sustava utemeljenog na vladavini prava, a vlast se smjenjuje na izborima. U autokracijama ustavi su privid, blještavi izlozi što se pokazuju svijetu i vlastitom narodu kako bi ga se prevarilo u pogledu tiranske naravi vlasti, a vlast se smjenjuje pobunom unutar vladajućih elita ili revolucijom masa.

U državi koja prolazi kroz proces „tranzicije prema demokraciji“ položaj i ulogu ustava u cjelokupnom političkom sustavu određuje specifična mješavina elemenata jednog i drugog sustava. Najveće dostignuće demokracije u ranoj tranzicijskoj državi jest etablirana mogućnost da se vlast smijeni, kako se govorilo, 'bez ispaljenog metka', prema rezultatu slobodnih i poštenih izbora. Ostali uvjeti, kao što je to odgovornost vlasti, participacija građanstva, konzistentnost odluka, pravna sigurnost, nepolitičnost državnih i javnih službi, umjerenost pri uporabi državne prisile, uglavnom u punoj mjeri nisu ostvareni.

Najvažnije je razumjeti i stalno držati na pameti kako niti u jednom od navedena tri tipa političkog poretka, proces institucionalizacije i razvoja demokratskog političkog sustava nije dovršen i konačan, niti ireverzibilan. Jednostavno rečeno, u svakom od tri navedena tipa političke zajednice vodi se svakodnevno borba za pravo, ali su načini kako se ta borba manifestira bitno različiti.

7

U demokratskom društvu borba za pravo odvija se pretežno kroz razvijeni sustav institucija koje pružaju zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ustav je općeprihvaćen kao osnovni politički instrument društvene integracije i temelj unutar kojeg se odvija politička borba oko vlasti, te rješavaju sporovi između pojedinaca i pravnih osoba. U odnosima s državnim službama i službenicima građani se redovito pozivaju na ustav i ovi to uvažavaju. Znade se da se ustav primjenjuje izravno i da je to pravni akt za čije kršenje slijede sankcije.

U suvremenim autokracijama borba za ustavnost prigušena je ali tinja, vodi se potajno u očekivanju povoljnog trenutka za demokratske promjene. Ustav služi vlasti za legitimiranje pred 'međunarodnom zajednicom', prvenstveno pred velikim silama. Građanin koji se poziva na ustav sumnjiv je i evidentira se u dosjeima „službi“ kao potencijalni 'unutrašnji neprijatelj'. Ustav je formalno 'na snazi', ali o tome hoće li se i kako primijeniti odlučuje ad hoc 'mudro rukovodstvo'. Ustav se u teoriji smatra programskim dokumentom, koji se ne može izravno primjenjivati.

U povoljnom povijesnom trenutku, ustav može poslužiti kao oslonac rušenja autokratske vlasti ili za mirnu smjenu vlasti koja vodi promjeni sustava. Upravo to se dogodilo u Hrvatskoj 1990. godine. Opće prihvaćenim tumačenjem, proturječje između nedemokratskih (jednopartijskih) odredaba u jednom djelu Ustava SR Hrvatske iz 1974.(namijenjenom za unutarnju uporabu), i demokratskih jamstava slobode političkog udruživanja i djelovanja u njegovom drugom djelu o ljudskim pravima i slobodama (namijenjenom za 'stjecanje ugleda u (slobodnom) svijetu'), omogućilo je donošenje izbornog zakonodavstva, održavanje višestranačkih izbora i mirnu smjenu vlasti. Hrvatska je postala dio procesa na koji se u tom svijetu gledalo kao na 'ustavne revolucije'.

II.

RAZVITAK TEORIJA USTAVNE VLADAVINE

(1) Prirodno pravo

Ideja o prirodnom pravu, kao skupini prava koja ljudsko biće stiče temeljem samog svog rođenja, i koje je starije i nadređeno državnom pravu, jer proizlazi iz samog prirodnog reda stvari, živi u političkoj teoriji od samog njezina nastanka. Brojni su politički pisci, i prije djela Huga Grotiusa (1583.-1645.) koji se smatra osnivačem škole prirodnog prava, nastojali formulirati koja su to prava, te odgovoriti na pitanje kako osigurati poštivanje tih prava od strane samih vladara. I od vladara se zahtijevalo poštivanje prirodnih prava, pa se teorija o prirodnom pravu, u različitim oblicima, uvijek iznova oživljavala da bi obrazložila opravdanost revolucionarnih promjena i rušenje pozitivnopravnih poredaka koji su došli u sukob s idejama svojih građana o tome što je prirodno pravo. Temeljem prirodnog prava građani, po ovoj koncepciji, imaju pravo srušiti vlast koja krši njihova prava i zamijenit je vlasti koja će djelovati u interesu svojih građana i političke zajednice.

(2) Društveni ugovor

Teorija društvenog ugovora nastoji odgovoriti na pitanje kako i zbog čega je nastala država

8

kao javna vlast i koja je njezina priroda. Ona polazi od određenog shvaćanja ljudske prirode, i s time u svezi »prirodnog stanja«, u kojem su ljudi živjeli prije nastanka države. Takvo prirodno stanje, kako ga shvaća Thomas Hobbes (1588.-1679.), zbog sebične i grabežljive ljudske prirode, znači rat svih protiv svih. No, druga je strana ljudske prirode razboritija, pa zbog toga ljudi, da bi mogli živjeti u miru, uspostavljaju »velikog Levijatana«, dotično državu, i prenose na suverena svoja prirodna prava. Suveren je, pak, makar iznad zakona koje sam stvara, dužan držati se božjih zakona, te tako vladati da »sredstva zla« -zakonito nasilje - koristi za dobre ciljeve.

Shvaćanje po kojem vlast ne može činiti sve što hoće, već se mora pokoravati zakonima, razvijalo se u povijesno u različitim zemljama, u veoma različitim oblicima.

(3) Sigurnost nasuprot slobodi i opravdanje autokracije

Neki su pisci u pojedinim povijesnim razdobljima smatrali kako uopće nije moguće nadzirati vlast. Po njima potreba uspostavljanja mira i poretka u državi zahtijeva da se sva vlast povjeri suverenu, pojedincu ili kolektivnom tijelu. Evo kako je Thomas Hobbes u svojem „Levijatanu“ obrazlagao položaj vladara:

»Jedini način za uspostavljanje zajedničke vlasti, radi obrane od napadaja stranaca kao i međusobnih povreda, kako bi mogli živjeti sigurno i zadovoljno od svoga rada i plodova zemlje, jest da svu svoju moć i snagu prenesu na jednog čovjeka, ili na skupinu ljudi , koji će sve njihove volje, izražene mnoštvom glasova, svesti na jednu volju; što znači, da imenuju čovjeka ili skupinu koji će djelovati u njihovo ime; i da svatko uzima i priznaje kao svoje djelo sve što čini ili određuje taj tko ih predstavlja, u svim pitanjima koja se tiču mira i sigurnosti od značenja za sve; i da svi i svatko podvrgnu svoju volju njegovoj volji, i svoje prosudbe njegovima... a ta se osoba naziva suverenom, i kaže se da ima suverenu vlast, i svatko drugi njegov je podanik«.

U sustavu utemeljenom na takvim idejama, pridržavanje zakona ovisi o volji suverena, a ustavno pravo i nije pravo, već više skup moralnih pravila - Hobbes je govorio o »božanskim zakonima« - kojih bi se vladar morao držati, makar ga na to nitko ne može prisiliti. Dakako, velika je vjerojatnost da su Hobbesove ideje bile itekako određene utjecajem apsolutizma i kraljevske samovolje, koja se činila kao dobrodošla alternativa prethodnom stoljeću ratova i razaranja u dinastičkim borbama.

Općenito na području borbe za osvajanje i zadržavanje moći i interese vladajućih, gotovo svaka teorija može poprimiti iskvaren oblik, to jest biti namjerno iskrenuta u svoju suprotnost. U suvremenoj politici kao posebna specijalnost služitelja vlasti djeluju medijski stručnjaci za kreiranje javnog mišljenja (spin doktori). Obje prethodno naznačene teorije služile su i za opravdanje autokratske vlasti. Istodobno i usporedno s njihovim demokratskim varijantama, postoje i razvijaju se ideje o apsolutnoj vlasti koja, u ime budućeg ozbiljenja nekih viših ciljeva, mora biti iznad zakona i ne može se držati odgovornom pred zakonom. Istina je samo jedna i zbog toga pluralizam nije poželjan niti dozvoljen. Po tom tumačenju, prirodno je pravo „elite“ ili „avangarde“ da vlada. Cijelo društvo (nacija, klasa, većina, itd.), po takvom tumačenju, sudjelovanjem u revoluciji „dobrovoljno prihvaća takvu vlast“, što se može smatrati društvenim ugovorom. Dakako, takav ugovor nije pravno moguće opozvati, a sama se ideja, a i samo raspitivanje o njoj strogo kažnjava.

9

Po takvim shvaćanjima zakon je volja suverena, bez obzira na to radi li se o pojedincu, kolektivnom tijelu, ili pak revolucionarnoj političkoj partiji koja je zauzela vlast. Cijeli pravni sustav nije ništa drugo nego sredstvo na raspoložbi nositeljima vlasti, koje oni koriste po svojoj volji za postizanje svojih ciljeva. Obično se legitimitet traži na području lažnih „znanstvenih spoznaja“ i „uvida“ u zakonitosti društvenog razvoja, zbog čega se „mudro rukovodstvo“ ne smije izvrgavati kritici. Dapače, kako je određivao jedan raniji kineski Ustav (Mao Tze Tungov Ustav, formalno na snazi od 1975. do 1982. godine), dužnost je cijelog stanovništva podržavati i podupirati svoje vođe. Takva shvaćanja služila su, i služe, kao teorijsko opravdanje diktatura i autokracija, bez obzira na njihova ideološka opravdanja i filozofska usmjerenja. Pogrešno je bilo krajem prošlog stoljeća dosta rašireno uvjerenje da je njihovo vrijeme nepovratno prošlo, te je nastupio 'kraj povijesti' kao borbe za dominaciju. Zbog toga je važno razlikovati lažne od istinskih i originalnih teorija.

(4) Teorija djelotvorne i odgovorne vlasti

1) Model racionalnog pojedinca u političkoj zajednici

Teorija ustavnog prava polazi od koncepta pojedinca ili „ljudske naravi“ kakvu zastupa suvremena politologija, po kojoj društvo čine pojedinci koji slijede i nastoje zadovoljiti svoje interese, onako kako ih sami razumiju i definiraju. Svaki pojedinac nastoji to postići uz najmanje moguće izlaganje riziku, odnosno utrošak energije. U društvu se stvara sloj profesionalaca koji sredstava za život ostvaruju nadzorom nad drugima. Samo institucionalno uređenje utemeljeno na takvim spoznajama može biti djelatno prihvaćeno i primjenjivano ne zato što bi ljudi poznavali i željeli slijediti demokratske teorije i ideje, nego zato što je svaki pojedinac najbolji sudac svog vlastitog interesa. Kako se to odnosi na svakog člana zajednice, njihove je odnose nužno tako urediti da svoje interese zadovoljavaju u mogućoj mjeri, poštujući prava i interese drugih. Zbog toga je potrebna državna vlast i pravni sustav kao oblik racionalizacije i civiliziranja te vlasti.

Ograničavanje i nadzor nad nositeljima vlasti ključno je, a i najteže pitanje političke i ustavne teorije. Kad je nekome povjerena vlast u političkoj zajednici, tada svaki nadzor postaje veoma složenim problemom: previše ograničenja može vlast učiniti nedjelotvornom i onemogućiti joj obavljanje zadaća zbog kojih je uspostavljena. Odsutnost ograničenja pak, omogućuje nositeljima vlasti njezino korištenje u svojem interesu i zlouporabe nasuprot interesa drugih građana i političke zajednice u cijelosti. Kad nositelji vlasti imaju najbolje namjere i strogo izbjegavaju zlouporabe, bez nadzora uvijek su moguće pogrešne, pa i katastrofalne odluke. Latinska izreka Qui custodies ipsos custodes, tko će čuvati same čuvare, lijepo izražava tu dvojbu.

2) Teorija diobe vlasti

Unatoč preprekama, i složenosti zadaće, nove društvene prilike donijele su polovicom 18. stoljeća mogućnost razvijanja do tada potiranih ideja o ograničavanju vlasti.

Za razvitak ustavnosti posebno su važni oni mislioci koji su, smatrajući da vjera u moralnost vladara nije dostatna, o čemu svjedoči cjelokupno povijesno iskustvo, razmatrali institucionalne mehanizme kojima bi se »papirnate prepreke« što ih vladarima nameću ustavi mogle učiniti djelotvornim. Naravno, ovi su pisci polazili od mnogo optimističnije

10

ocjene prirodnog stanja društva, odnosno ljudske prirode nego Hobbes, naglašavajući sposobnost ljudi za razborito odlučivanje i postizanje kompromisa između suprotstavljenih interesa. Među takvim piscima, ističu se John Locke (1632.-1704.) s djelom „Dva ogleda o vlasti“ i Charles de Secondat, baron Montesquieu (1689.-1755.) s djelom „O duhu zakona“. Njihovim su se idejama inspirirali utemeljitelji američkog Ustava.

Sredstvo ograničavanja onih koji imaju vlast može, prema tom shvaćanju, biti jedino dioba vlasti između više njezinih grana, zakonodavstva, izvršne vlasti i sudstva. Ako su sve tri vlasti objedinjene u jednoj osobi ili tijelu, rezultat može biti samo tiranija. Odvajanje triju vlasti mora rezultirati time što će svaka od njih, u svome vlastitom interesu, paziti i nastojati spriječiti zadiranja druge vlasti u njezino područje i djelokrug. Jedino vlast može nadzirati i zaustavljati drugu vlast.

Međutim niti samo odvajanje triju grana vlasti nije dovoljno. Nositelji vlasti su ljudi, pojedinci, te svaki od njih mora biti podvrgnut nadzoru drugih pojedinaca, opskrbljenih dovoljnim ovlastima da ga na to prisile. Zbog toga je, kao poseban američki doprinos, teorija diobe vlasti razrađena u koncept provjera i ravnoteža (checks and balances) koji valja uspostaviti kod svakog dodjeljivanja ovlasti.

Evo kako je bit te koncepcije objasnio James Madison (1751.-1836.), jedan od najistaknutijih tvoraca američkog Ustava u zbirci eseja „Federalist“, u kojoj su objašnjena temeljna načela i ciljevi donošenja Ustava SAD:

»Kada se uspostavlja sustav vladavine, u kojem ljudi imaju upravljati drugim ljudima, temeljni problem leži u tome što se vladi mora omogućiti da kontrolira one kojima upravlja, a potom je obvezati da kontrolira samu sebe. Bez sumnje, ovisnost vlade o narodu predstavlja najvažniji oblik kontrole vlasti - ali čovječanstvo iz iskustva znade kako moraju postojati i dodatne mjere opreza. Putem suprotstavljanja različitih interesa mogu se pronaći greške usprkos najboljim namjerama, i to u svim oblicima međuljudskih odnosa, privatnih kao i javnih... Zbog toga je cilj određene funkcije trajno razdijeliti i tako urediti kako bi svaka mogla nadzirati i kočiti drugu - time bi privatni interes svakog pojedinca mogao postati zaštitnikom javnih prava«.

Između različitih nositelja dijele se ovlasti, a njihove funkcije vremenski ograničavaju, tako da je posizanje za apsolutnom vlasti bitno otežano. Ovaj, prema Madisonu »mudri izum« jednako je djelotvoran i primjenjiv na svim razinama ustrojstva vlasti. Valja kazati kako su ga primjenjivali već antički Rimljani, dijeleći izvršnu vlast između dva na jednu godinu izabrana konzula, kao i druge civilizacije koje su se bavile pitanjima nadzora nad vlašću.

Dioba vlasti nužno je potrebna s motrišta uspostave ustavne vladavine. Suprotstavljena teorija, takozvanog demokratskog jedinstva vlasti pokazala se, usprkos prividu izravnog utjecaja građana na odluke vlasti, to jest svojih pretpostavljenih demokratskih prednosti neuspješnom i neostvarivom, a najčešće je svjesno korištena da bi se prikrili zbiljski odnosi dominacije u političkom sustavu. Toga su bili svjesni francuski revolucionari krajem 18. stoljeća, pa francuska Deklaracija prava iz 1789. godine u članku 16. kaže da društvo gdje nije provedena dioba vlasti i zajamčena prava čovjeka ustvari i nema ustava. Na trajnu važnost teorije o diobi vlasti posebno je, usprkos prevladavajućem optimizmu, pa čak i idejama o kraju povijesti (čime se proslavio F. Fukuyama) nakon sloma komunističkih režima

11

početkom 90-ih godina 20. stoljeća upozoravao Ralph Dahrendorf u svojim 'Razmatranjima o revoluciji u Europi'. Vincent Ostrom u svojoj knjizi 'Značenje i osjetljivost demokracija' konstatirao je kako još nisu izumljeni bolji principi organizacije političke vlasti od sustava provjera i ravnoteža predstavljenog u 'Federalistu'.

3) Razlikovanje ustava prema stupnju ostvarenja

Zbog toga je važno voditi računa o kriterijima po kojima možemo ocijeniti stupanj ozbiljenja određenog ustava u svakodnevnom životu političke zajednice. Američki autor Carl Loewenstein uveo je prije više od pola stoljeća zanimljivu podjelu ustava glede njihova ozbiljenja i odnosa prema ustavnoj vladavini. Tako on razlikuje: (1) normativni ustav; (2) nominalni ustav i (3) semantički ustav. Prijevodi ovih termina ne održavaju najbolje njihovo pravo značenje, ali ih zadržavamo jer ih nakon četiri desetljeća udžbeničkog korištenja smatramo uobičajenim.

(1) Normativni ustav

To je onaj ustav koji djelotvorno i u cijelosti uređuje (normira) odvijanje političkih procesa i djelovanje državne vlasti. On zadovoljava zahtjeve ustavne vladavine, i doista je primijenjen i poštovan u svakodnevnom životu, te usmjerava demokratski politički proces u zemlji. Moglo bi se kazati kako ovo više predstavlja idealni tip, nego određeni konkretni politički sustav. Ideali demokracije i vladavine prava ostvaruju se u većoj ili manjoj mjeri u povijesnom razvoju demokratskih zemalja, ali je pretenciozno i znanstveno netočno, koliko god često nailazimo na takva stajališta, ustvrditi kako ih pojedini politički sustav u potpunosti ostvaruju. U zemljama koje stoljećima njeguju i razvijaju ideale konstitucionalizma, radi se o povijesnom procesu u kojem se, tek postupno i nipošto ireverzibilno, jačaju ova načela u društvenoj zbilji. Njemački teoretičar Peter Häberle (1934.) zalagao se za ‘ustavnu državu’ kao krajnji ideal konstitucionalista: društvo slobodnih tumača ustava, gdje građani poznaju ustavne odredbe i svijesno na njima temelje svoje svakodnevne poslove i odnose.

(2) Nominalni ustav

Nominalni ustav održava realnost suvremene demokratske države utemeljene na idealu vladavine prava. Ustav sadrži potrebna jamstva i propisuje pravila odvijanja političkih procesa i djelovanja državne vlasti i time formalno u potpunosti zadovoljava normativne zahtjeve sa stajališta načela ustavne vladavine. On je na snazi i kao nad-zakonski pravi propis, formalno obvezuje želi ga se provesti, ali nije u cijelosti realiziran u životu. Realni ustav razlikuje se od formalno važećeg ustava. Mogli bismo općenito kazati kako pretežit broj ustava u suvremenom svijetu spada u ovu kategoriju. Valja također ukazati na to kako značaj i važnost ustava u pojedinim razdobljima raste ili se potiskuje, što ovisi o stupnju socijalne svijesti o nužnosti (i koristi od) ustavnosti. Osim toga, što je osobito vidljivo u hrvatskoj povijesti, važnost i značenje ustava prema vani, posebno u različitim oblicima složenih država i državnih zajednica, može biti neusporedivo veća nego što je to prema unutra, to jest prema vlastitim građanima. U tom se pogledu u nas još se osjeća jak utjecaj doktrine po kojoj se Ustav ne bi mogao izravno primjenjivati.

(3) Semantički ustav

Semantički ili formalni ustav je propagandni dokument. On je ustav samo po svom nazivu, jer

12

taj tekst tako naslovljen. Bez obzira na svoje normativne značajke, on nije uopće primijenjen u životu glede bitnih pitanja ustavne vladavine. Usprkos odredbama koje bi imale urediti odvijanje političkog procesa i postupanje državnih tijela, istinska se pravila postupanja u potpunosti razlikuju. On služi za pokazivanje svijetu, to jest prikrivanju zbiljskih odnosa i procesa u političkoj vlasti. U odnosima građana i državnih službenika neuputno se je, pa čak i opasno, pozivati na ustavna jamstva i to je svima dobro poznato. U takvim državama strogo ograničena ustavna teorija obično razvija objašnjenje kako je ustavno pravo skup načela, koja se ne mogu izravno primjenjivati. Nadzor ustavnosti zakona ne postoji ili služi samo potvrđivanju odluka izvršne vlasti. Sve države danas imaju ustav, ali ustavi autokracija služe u prvom redu legitimiranju nedemokratskih političkih poredaka, na neki način kao izlozi kojima se pred svijetom prikriva nedemokratski značaj režima.

Takvi su ustavi i danas brojni. Ustav može služiti kao pokriće stabilne autokracije. Američki autor Brian Loveman naziva takav ustav ustavom tiranije što, kako smo već naglasili predstavlja contradictio in adjecto. Ta činjenica naglašava važnost komparativnog pristupa, pri kojem se ne ostaje samo na tekstovima već se nastoje utvrditi djelatna pravila političkog života u određenoj zemlji ili zajednici. Nije moguće govoriti o kvalitetnom ustavnom tekstu, a to važi i za zakonodavstvo, ako neki pravni dokument nema odraza na stvarne odnose između ljudi, a posebno odnose građana i vlasti. David S. Law i Mila Versteeg u članku pod naslovom „Lažni ustavi“ razvijaju metodologiju za znanstvenu prosudbu stupnja primijenjenosti pojedinih ustavnih dokumenata, to jest razlikovanja živih ustava od „ustava fasada“ neograničene vlasti.

III.

RAZVITAK USTAVNOSTI U SVIJETU

Bit pojma ustavnosti je u ograničavanju najviše vlasti u državi. Zbog toga prvi dokumenti ustavnog značaja nastaju kao formalno jednostrani akti vladara, kojima oni jamče određena prava svojim podanicima. Takav dokument je slavna engleska Magna Charta iz 1215. godine, kojom Kralj nabraja preuzima niz obveza prema svojim barunima, te im priznaje pravo da odbiju poslušati njegove zapovijedi u kršenju tih obećanja. Dakako, vladar je na takve ustupke bio natjeran silom, a silom je pokušao opozvati svoja obećanja. To su korijeni kasnije tradicije donošenja tako zvanih oktroiranih ustava, kojima suveren formalno jednostrano i dobrovoljno dodjeljuje privilegije. U revolucionarno doba, u Engleskoj krajem 17. stoljeća, a u Francuskoj krajem 18. stoljeća, ustavi dobivaju formalni oblik sporazuma između Kralja i narodnog predstavništva. To su tako zvani ustavni paktovi kojima su uspostavljene europske ustavne ili ograničene ustavne monarhije. Za razliku od toga, u kolonijama u Sjevernoj Americi su u drugoj polovici 18. stoljeća donošeni ustavni dokumenti koji su negirali suverenitet engleskog Kralja. Ustav SAD iz 1787. godine donesen je i potvrđen voljom naroda u državama članicama. Tako je nastala tradicija ustava kao akata naroda (puk, populus, the people), to jest narodnih ustava.

13

1. Najstariji ustavi

Najstarijim pisanim ustavom smatra se Ustav Sjedinjenih Američkih Država donesen 1787. godine. Međutim, i u samim SAD tom su aktu prethodili ustavi država koje su se kasnije udružile u američku federaciju (Virginija 1776., Massachussets 1780.), dok povjesničari ukazuju i na ranije povijesne dokumente ustavnog značaja (Connecticut 1638). U Europi, prvim se pisanim ustavima smatraju revolucionarni Ustav donesen 1791. godine u Francuskoj, te Ustav Poljske iz 1791. godine. Nakon napoleonskih ratova, početkom 19. stoljeća doneseni su ustavi Španjolske iz 1812., Norveške iz 1814., Švedske iz 1809., Belgije iz 1831. godine.

Ustavi kao pisani dokumenti rezultat su ideja građanskih revolucija 18. stoljeća, kao i borbi i ratova uzrokovanih imperijalnim pokušajima širenja revolucije u Europi. Posebno su važne ideje razvijene za vrijeme borbe za nezavisnost u Sjevernoj Americi, kao izraz nastojanja da se ideje zbog kojih je podignuta revolucija i promjene koje su postignute, utvrde i učine temeljem novog poretka u političkoj zajednici. Pisanim se ustavima nastojalo uspostaviti novi tip društvenog poretka, demokratsko državno ustrojstvo utemeljeno na shvaćanju o uzajamnim pravima i dužnostima nositelja vlasti i onih kojima se vlada. Ustavi su imali stabilizirati takvo ustrojstvo, te omogućiti njegovo trajno održavanje i razvitak. Ideja demokratskog ustava temelji se na uvjerenju kako riječi zapisane u svečani dokument mogu utjecati na način ponašanja nositelja vlasti u državi, napisao je najpoznatiji istraživač novog američkog sustava, Alexis de Tocqueville (1805.-1859.).

Zbog toga su prvi ustavi utemeljeni na načelima koja izražavaju tadašnje shvaćanje demokracije kao vladavine naroda:

- narodni suverenitet i politička prava;

- jednakost građana pred zakonom;

- jednaka jamstva i zaštita sloboda i prava;

- dioba vlasti kao instrument njezina ograničavanja;

- predstavništvo kao izvor mandata za obnašanje svih državnih funkcija;

- izborno pravo;

- poštivanje lokalnih sloboda.

Svako od tih načela ima svoje značenje, i tumačenja tih načela kao i pravno uređivanje njihove provedbe mijenjaju se povijesnim razvitkom, ali temeljna ideja ostaje jednaka svom izvornom značenju ustavne vladavine. Dokument koji ne vodi računa o ograničavanju vlasti, makar se nazivao ustavom, u svojoj biti to nije jer povjerava obnašanje vlasti pojedincu ili skupini ljudi bez ikakvih ograničenja. Pojam „ustav diktature“ ili „ustav tiranije« jest, kako smo već naglasili, contradictio in adjecto, jer istinski ustav je oduvijek namijenjen da čini okvir demokratske vladavine.

14

2. Uspostavljanje ustavnog poretka

Ustavni izbor (constitutional choice) možemo odrediti kao proces kolektivnog odlučivanja na najvišoj razini, putem kojeg građani u političkim zajednicama odlučuju o svojim temeljnim političkim opredjeljenjima, kao i o sustavu institucija pomoću kojih će upravljati zajedničkim poslovima. Ovakvo određenje pretpostavlja kao cilj ustavnog izbora, uspostavljanje demokratske vladavine utemeljene na načelu vladavine prava.

Osnovna polazišta teorije ustavnog izbora nalazimo u zbirci “The Federalist”. Alexandar Hamilton (1757-1804) odredio je kao najvažniju svrhu novog američkog Ustava priliku da se Čovječanstvu pokaže kako je moguće uspostaviti političke institucije zajednice na temelju promišljanja i izbora (reflection and choice), umjesto vječite zavisnosti u tom pogledu, o slučajnosti i nasilju (accident and force).

Riječi “promišljanje i izbor” očigledno znače zahtjev za planiranjem političke arhitekture zajednice na temelju ozbiljnog znanstvenog uvida u potrebe i opredjeljenja političke zajednice, u iskustvo njezinih sastavnih dijelova i ispravne procjene njezine spremnosti i mogućnosti za prihvaćanje institucionalnih i strukturalnih promjena koje donosi novi vladavinski sustav. U slijedećoj rečenici, Hamilton opominje na opasnosti postupanja na temelju općenitih intuitivnih očekivanja i odgovornost ustavotvoraca – ako njihove odluke budu utemeljene na pogrešnim pretpostavkama, to može značiti nesreću za cijelo Čovječanstvo.

U tom procesu, pisanje ustava i dokumenata ustavnog značaja čini samo inicijalnu, stručnu fazu stvaranja ustavnih institucija, koje se naziva i ustavnim inženjerstvom. U procesu implementacije, na temeljnim ustavnim odlukama imaju se zasnivati svakodnevne operativne odluke nadležnih tijela i samih građana. Temeljne ili fundamentalne ustavne odluke rezultat su obično velikih povijesnih događanja, kao što su referendumi ili ustavotvorne skupštine. U literaturi možemo naći konstatacije o „ustavnom trenutku“ u kojem se donosi ključna ustavna odluka. Međutim, ustavni izbor je proces u kojem te temeljne odluke valja potvrditi, a načela održavati i razvijati putem niza provedbenih odluka.

Provedbene ili operativne ustavne odluke donose se kontinuirano u procesu primjene ustavnih dokumenata, kroz djelovanje zakonodavnih i izvršnih tijela državne vlasti, ustavnih i redovnih sudova, postupanje političkih dužnosnika, kao i građana u svakodnevnici. Rezultat interakcije oba procesa može, ali ne mora nužno biti ono što se naziva “zbiljskim demokratskim ustavom”.

Evo kako zadaću ustavotvoraca sažima ugledni američki teoretičar ustavnog izbora Vincent Ostrom:

“Proces donošenja temeljnih ustavnih odluka (izbora između mogućih alternativa), korisno je razlikovati od kolektivnih odluka i od operativnih odluka. Ustavnim izborom uspostavlja se vlast, kao i ograničenja te vlasti s namjerom provedbe naspram onima koji obavljaju vladavinske – zakonodavne – prerogative u društvu. Ovlasti građana i pojedinaca mogu se odrediti na način kojim se ograničavaju ovlasti dužnosnika, kao to čine deklaracije sloboda i prava.

15

Korištenje prerogativima vlasti ima se podvrgnuti podjeli rada, što se obično veže uz diobu vlasti. Te ovlasti, pak, mogu biti uvjetovane mogućnosti veta, sukladno sustavu provjera i ravnoteža. Temeljna arhitektura ustrojstva vlasti uključuje i procedure utemeljene na poštenom pravnom postupanju, što olakšava sporenje zainteresiranih strana, tako da se sukobi među njima rješavaju uzajamno, na temelju zajedničkog razumijevanja procesa.

Na ustavnoj razini, zadaća je ograničena na izbor pravila, bez procjenjivanja troškova, osiguravanja opreme ili izbora osoblja za obavljanje posebnih zadaća. Kada se radi o uspostavljanju ili mijenjanju pravila igre, primjena načela poštenja otvara mogućnost postizanja općeg konsenzusa među sudionicima igre. Zbog toga je za sudionike procesa ustavnog izbora razborito težiti jednoglasnosti, premda bi formalno pravilo o jednoglasnosti u odlučivanju dovelo do ovlasti na veto svakom pojedincu.“

Težnja konsenzusu oko temeljnih ustavnih solucija je, dakle, bitna makar nije preporučljivo svakom sudioniku zajamčiti pravo veta. Ali, niti najpažljivije i najljepše napisani ustavni dokumenti, utemeljeni na suglasnosti o plemenitim idejama i iskustvima drugih, ne pružaju puna jamstva da će djelovati onako kako su planirali i očekivali njihovi autori. Pogreške pri ustavnom izboru, utemeljene na pogrešno procjeni „ustavnog trenutka“ i prevelikim očekivanjima, mogu uzrokovati katastrofalne posljedice u pokušaju da budu nametnuti u društvu koje ih ne prihvaća. Iskustvo pokazuje da konačnu riječ u temeljnim ustavnim pitanjima imaju građani, kao javnost i kao dužnosnici u procesu implementacije ustava.

3. Ustavni trenutak i ustavni proces

„Konstitucionalizam je pokušaj da se političkom tehnologijom spoji moć i pravednost“ napisao je američki teoretičar Donald Lutz 2006.godine. Ustavi se donose u trenutku kada to povijesne prilike zahtijevaju odnosno omogućavaju. Teorija govori o ustavnom trenutku. Do stvaranje takvih prilika povijesno su dovodili nasilni prevrati i revolucije. Nakon velikih nasilnih prevrata uspostavljaju se revolucionarne diktature a najčešće i revolucionarni teror. Takve prilike ne pogoduju ostvarivanju ciljeva revolucija (koji se u moderno doba nikada ne izražavaju kao 'uspostavljanje nove dinastije'), niti razvitku demokratskih režima, već obično vode uspostavljanju dugotrajnih, ponekad i nasljednih autokracija. Kao ideal konstitucionalizma zbog toga krajem 20. stoljeća javlja se ideja „ustavne revolucije“, kao dubokog društvenog prevrata gospodarskog, političkog i pravnog sustava, koji ima biti učinjen ustavnim i zakonskim sredstvima. Međutim, kako smo već naglasili, ni najbolje napisani ustavi se neće sami provesti u praksi. Zbog toga, nakon donošenja ustava nastupa dugotrajni proces provedbe. Nakon što je krajem 90-ih godina u većini 'novih demokracija' uspostavljen novi formalno pravni ustavni poredak, započeo je proces koji se uobičajeno naziva „tranzicijom“ (prijelazom) prema demokraciji. Tijekom dva desetljeća pokazalo se kako je taj 'prijelaz' mnogo teži i dugotrajniji nego što se očekivalo, ne samo zbog problema s kojima se suočavaju 'tranzicijske zemlje', nego i zbog toga što sami uzorni sustavi „zrele demokracije“ prolaze kroz promjene i krize koje na području ustavnosti izazivaju neočekivane rezultate. Rat protiv terorizma izmijenio je poglede na zaštitu ljudskih prava i sloboda u vodećim zemljama liberalne demokracije. Pokazalo se kako ratne prilike mijenjaju naizgled čvrsto etablirana načela, te napredak na polju ljudskih prava nije ireverzibilan. Gospodarska kriza dovela je u pitanje temeljne postavke teorije tržišne deregulacije koje su

16

dominirale od 80-ih godina 20. stoljeća, kao i sam ustavni koncept socijalne države. Postavlja se pitanje prilagodbe ustavnih institucija novim prilikama, uz očuvanje temeljnih ustavnih načela kao što su ograničena vlast, ljudsko dostojanstvo i vladavina prava, te osnovni elementi socijalne solidarnosti.

Ideja „ustavne revolucije“ nastala je na zasadama teorije ustavnog izbora i teorije ustavnog inženjerstva kao njezina derivacija. Ideja je jednostavna i povijesno opravdana. To je želja da se trajne bitne i korijenite promjene provedu i održavaju bez nasilja i nesreća koje prate socijalne revolucije. Naše je mišljenje kako povijesno iskustvo ukazuje da ideju revolucije ne treba miješati s idejom ustavnosti. Revolucije ne rezultiraju uspostavljanjem pravnog poretka. Dapače, kako je dobro pokazao proces tranzicije u svim postkomunističkim zemljama, uključujući Hrvatsku, ispravljanje povijesnih nepravdi uvijek otvara nova i nova pitanja koja prijete stabilnosti pravnog poretka. Dobar primjer predstavlja norma novog stavka 4. članka 31. Ustava RH, uvedenog 2010. godine, kojom se retroaktivno ukida zastara za određene kategorije imovinskih kaznenih djela počinjenih u vrijeme „pretvorbe i privatizacije“ i drugim situacijama. Ta norma, koja teži ispravljanju teških povijesnih nepravdi novijeg doba, kada su jedni građani ratovali za svoju državu dok su drugi pljačkali njezina bogatstva, tek treba proći provjeru pred Europskim sudom za ljudska prava. Teorija ustavnog izbora izučava proces donošenja temeljnih odluka o ustavnom poretku o čemu odlučuje narod u određenom 'ustavnom trenutku'. U odnosu na temeljni ustavni izbor, ustavno inženjerstvo treba shvatiti kao teoriju provedbe. Ideja da se ustav formulira kao strateški plan kojim se ima dugoročno usmjeravati održivi društveni razvitak, pojavljivala se u prijelomnim povijesnim razdobljima i imala je u pojedinim povijesnim trenucima veliki utjecaj. Radi se o dugoročno usmjerenoj teoriji, prema kojoj svjesno planiranje političkih institucija predstavlja jedinu moguću alternativu 'nasilju i slučajnosti' koji povijesno dominiraju razdobljima 'ustavnih trenutaka', a nakon kojih bi u svakom slučaju morao uslijediti miran ustavni proces.

O pitanju kako kontrolirati i usmjeravati razvitak političkih sustava, koji su trajno u tranziciji, a vrlo često u stanju krize pri čemu prijeti i regresija u ranije stanje, postoji ogroman broj studija i koristi se vrlo različita terminologija. Teorija o znanstvenom građenju institucionalnog sustava razvijala se pod različitim nazivima: ustavna arhitektura, ustavno graditeljstvo, pa čak i ustavni dizajn s naglaskom na fine tuning. Odlučio sam se za klasični termin 'ustavno inženjerstvo'. Razlog je na prvom mjestu taj što mi se čini kako o institucionalnom fine tuningu možemo doista govoriti samo u teoriji, bez uzimanja u obzir posebnosti pojedinih područja i povijesnih tradicija, o čemu u zaključku ovog rada. G. Sartori objašnjavajući termin 'ustavno inženjerstvo' naglašava značajke ustava kao stroja kojem pogonsko gorivo daje ljudska akcija, koji dakle mora sadržavati sustav motivacije, putem nagrada li kazni, za djelovanje u određenom smjeru.

4. Pregled velikih ustavnih sustava

Neki zapadni pisci, više zbog razloga originalne sistematizacije, u tradiciji Alexisa de Tocqueville-a (1805-1859) ukazuju kako postoje tri temeljna čimbenika prilikom ustavnog

17

izbora, donošenja temeljne odluke o uspostavi ustavnog poretka: slučajnost, nasilje i ustavni izbor.

Slučajnost ovdje znači posebne zemljopisne, povijesne, kulturne, i druge okolnosti koje su odredile ustavni razvitak neke zemlje. Nasilje, pak, znači unutarnje revolucionarne događaje, ili pak vanjski napadaj, kojima je manu militari nametnut određeni ustav. Ustavni izbor pak znači svjesno stvaranje i uređenje sustava institucija koji će usmjeravati politički razvitak u smjeru ustavne vladavine. Kao vrlo pojednostavnjeni primjer prevage prvog načina uzimala se u klasičnoj literaturi Velika Britanija, za drugi Francuska, a za treći Sjedinjene Američke Države. U duhu te tradicije, ovdje ukratko prikazujemo ustavni razvitak tih zemalja, uz upozorene kako je uvijek na djelu određena kombinacija tih čimbenika.

Odmah valja naglasiti kako je takvo razlikovanje namijenjeno školskom primjeru i više odražava stavove literature nego stvarne procese. U razvitku sve tri velike demokracije okolnosti, nasilje i ustavni izbor, isprepleteni su u različitim povijesnim razdobljima. U mnogim zemljama tek su ratom stvoreni uvjeti za razvoj demokracije. No, ipak klasični su pisci ukazivali kako je kod jednih prevladavao jedan, a kod drugih drugi način razvitka ustavnih institucija. Posebno je to prisutno u američkoj teoriji s obzirom na veliki utjecaj američkih ideja i američke ustavnosti u svijetu. Suvremeno razdoblje velikih ustavnih tranzicija u Europi i svijetu pokazuje složenost tog razvoja. Zbog toga prikazujemo važan primjer razvoja ustavnosti SR Njemačke kao jedne od vodećih zemalja Europske Unije koja je sam prošla kroz dvije tranzicije ka demokraciji i vladavini prava, prvu pedesetih, a drugu nakon ujedinjenja devedesetih godina 20. stoljeća.

5. Ustav SJEDINJENIH AMERIČKIH DRŽAVA

1) Deklaracija nezavisnosti 1776.

Trinaest američkih kolonija na istočnoj obali Sjeverne Amerike izborilo je svoju nezavisnost od britanske Krune revolucionarnim ratom za nezavisnost 1775.-1783. godine. Nezadovoljne svojim gospodarskim položajem i nastojanjem kralja Georga III. da kolonije zadrži u podređenom položaju, stacioniranjem vojske koju su one morale izdržavati, kolonije su sazvale II. Kontinentalni kongres koji je 4. srpnja 1776. godine usvojio Deklaraciju nezavisnosti. Deklaracija se temelji na shvaćanju prirodnog prava kao temeljnog prava na pobunu protiv nepravedne vlasti, te odcjepljenje od države koja krši prirodna ljudska prava.

Autor Deklaracije nezavisnosti, Thomas Jefferson (1743-1826), zapisao je u njenom uvodu:

»Mi držimo samorazumljivim slijedeće činjenice: svi su ljudi stvoreni jednakima i obdareni od svojeg Tvorca određenim neotuđivim pravima, među kojima su život, sloboda i potraga za srećom.

U cilju očuvanja tih prava uspostavlja među ljudima vlast koja izvodi svoje opravdane ovlasti iz suglasnosti onih kojima vlada.

Kad god bilo koji oblik vlasti postane razoran za te ciljeve, tada je pravo naroda

18

izmijeniti je ili napustiti, te uspostaviti novu vlast, zasnivajući njene temelje na takvim načelima, i ustrojavajući njenu moć u takvom obliku, kakav im izgleda najprikladnijim za ozbiljenje njihove sigurnosti i sreće.

Razbor nam zaista nalaže ne mijenjati zadugo ustanovljene vlasti zbog slabih i prolaznih razloga; i sukladno tome cijelo nam je iskustvo pokazalo kako je čovječanstvo sklonije patiti sve dok su zla trpljiva, nego se usuditi napustiti oblike na koje su naviknuti. Ali kad dugački tijek povreda i otimačina, poduzimanih uvijek s istim ciljem, pokaže namjeru podvrći ih potpunoj samovlasti, njihovo je pravo i dužnost zbaciti takvu vlast i ustanoviti nove čuvare svoje buduće sigurnosti.«

Argumentirajući svoju odluku donositelji Deklaracije, smatrajući kako su zbog dužnog štovanja obvezni razloge svoje odluke objasniti čovječanstvu, u sljedećih 27 paragrafa navode sve nepravde i kršenja sloboda i prava koja je počinio britanski kralj i njegovi ministri, tako da je uspostavljanje nove vlasti postalo nužnim.

Nakon donošenja Deklaracije nezavisnosti, države - kolonije su počele donositi svoje ustave, uspostavljajući pravo glasa i jamčeći druga prava i slobode, te republikanski oblik vladavine. Pennsylvania je svoj Ustav donijela 1776., a slijedile su druge države. Ustav države Massachusetts iz 1780. ocjenjuje se kao osobito radikalan s motrišta jamstava prava i sloboda građana.

2) Prijelazno razdoblje: Konfederacija

Kongres je odmah zatim pristupio izradi nacrta temeljnog akta konfederacije, koji je usvojen još u tijeku rata, u studenom 1777. godine, te zatražena ratifikacija od država. Članci o konfederaciji i trajnoj uniji stupili su na snagu 1781. godine, kao međudržavni ugovor o prijateljskom savezu suverenih država. Zajedničko tijelo saveza je konfederalni Kongres u koji svaka država šalje svoju delegaciju, i svaka ima po jedan glas bez obzira na veličinu i broj stanovnika. Delegacije država vezane su imperativnim (obvezujućim) mandatom, što znači da ne mogu odlučivati u svoje ime, već isključivo prema naputcima svoje države. Države same uređuju položaj svojih zastupnika, način njihova izbora, broj članova, opoziv, itd. Kongres bira Odbor država kojeg čini iz svake države po jedan zastupnik, koji obavlja poslove kad Kongres nije u zasjedanju. O najvažnijim pitanjima Kongres je odlučivao dvotrećinskom većinom glasova svih država. Odluke obvezuju države, ali ne i njihove građane. Savez, kao i svaka od država, imaju pravo istupati u međunarodnim odnosima.

Članci o konfederaciji usvojeni su, i mogli su se mijenjati samo jednoglasnom odlukom svih država članica. Države imaju i pravo istupiti iz konfederacije.

3) Ustavna konvencija u Philadelphiji

U poslijeratnoj krizi i teškim prilikama koje su nastale, vođe revolucije, posebice oni iz industrijski i trgovački orijentiranih sjevernih država, smatrali su da bi osnivanjem čvršće »unije«, bio omogućen brži gospodarski razvitak i prosperitet. U svibnju 1787. sastala se u Philadelphiji ustavna konvencija, koja je zasjedala četiri mjeseca, da bi u rujnu iste godine usvojila ustavni tekst i poslala ga na potvrdu ustavnim konventima država članica konfederacije. Za stupanje Ustava na snagu zahtijevala se potvrda dvije trećine država članica, to jest 9 od 13 država. Ratifikacija je završena u roku od 10 mjeseci i Ustav je stupio

19

na snagu 1789. godine.

Konvenciju je činilo pedesetak članova, većinom posjednika ali ne osobito bogatih i po mišljenju mnogih pisaca najobrazovanijih ljudi svoga vremena (među njima je bilo 34 pravnika). Neki od istaknutih vođa revolucije nisu sudjelovali, poput Thomasa Jeffersona i Johna Adamsa, a neki su napustili konvenciju jer su se protivili koncepciji ustava. Konačan tekst Nacrta potpisalo je 37 sudionika konvencije. Rasprave su bile veoma zaoštrene, zbog čega se strogo čuvala tajnost, pa nije vođen niti zapisnik. Ali, pragmatični duh sudionika omogućio je da u spornim pitanjima budu postignuti kompromisi, među kojima su neki pravi izumi u povijesti političke misli. Najistaknutiji autori, već spomenuti James Madison i Alexander Hamilton, te John Jay (1745-1829), obrazložili su ciljeve i koncepciju Ustava u osamdesetak članaka objavljenih prvo u novinama, a kasnije skupljenih u poznatu zbirku pod naslovom The Federalist.

Dva su pitanja dominirala Konvencijom: pitanje nadzora i ograničavanja političke vlasti, te pitanje uređenja odnosa među državama članicama saveza. Odgovori koji su ponuđeni ustavom bili su veoma razrađena dioba vlasti, sudbeni nadzor nad zakonodavnom i izvršnom granom vlasti, federalizam, i lokalna samouprava.

4) Nepovjerenje prema nositeljima vlasti: provjere i ravnoteže (checks and balances)

Utemeljitelji su polazili od načelnog nepovjerenja prema svakoj vlasti i njezinim nositeljima, jer su smatrali kako svaka »vlast povjerena da bi se unaprijedila javna dobrobit može biti korištena na pogrešan način ili pak izravno zloupotrebljena«. Ono što ih posebno ističe među mnogim drugim ustavotvorcima jest činjenica što su smatrali kako ni sebi samima ne mogu bez ograde vjerovati kad se radi o odlučivanju o svojim interesima nasuprot interesima drugih. Evo kako je James Madison obrazložio bit problema uspostave pravnog poretka:

»Kada bi ljudi bili anđeli, tada ne bi trebala postojati nikakva vlast. Kada bi anđeli vladali ljudima, ne bi trebalo nikakve, ni vanjske niti unutarnje kontrole. A pri uspostavljanju sustava vladavine koju imaju vršiti ljudi nad ljudima, najveći problem leži u sljedećem: prvo moramo omogućiti vladi da kontrolira one kojima vlada, a zatim je obvezati da kontrolira samu sebe«.

Koncentracija sve vlasti u istim rukama, bilo jednoga, bilo nekolicine, bilo mnogih, bez obzira na to je li nasljedna, samo-imenovana ili izborna, vodi tiraniji. Zbog toga »ambicija pojedinaca treba biti tako usmjerena da se suprotstavlja ambicijama drugih«, a različite »urede«, to jest vladavinske institucije, treba razdijeliti, i tako urediti da svaki može biti provjera i kočnica drugome, kako bi privatni interes mogao postati zaštitnikom javnog prava. Riječima Thomasa Jeffersona: "Slobodna se vlada zasniva na nepovjerenju, a ne na povjerenju; ograničene sustave ne određuje povjerenje, već nepovjerenje; sputani time obvezni smo koristiti sredstva vlasti... u skladu s time naš je Ustav utvrdio granice do kojih, i ne dalje, može ići naše povjerenje... u pitanjima moći nema se više što slušati o vjeri čovjeka, već ga lancima Ustava sputati da ne čini zlo."

5) Jedinstvo uz samostalnost dijelova: federalizam

Raspravama na Konvenciji, i kasnije oko pitanja ratifikacije ustavnog teksta, dominirala

20

su sukobljavanja federalista, pristaša jačanja središnje vlasti i antifederalista, koji su se zalagali za čuvanje prava država kao uporišta slobode. Te su rasprave bile uvjetovane različitim interesima velikih i malih država. Velike su države nastojale osigurati jaku središnju vlast federacije nacrtom koji je podnijela država Virginija, a manje su podupirale konfederalistički prijedlog kojeg je podnio New Jersey. Nakon dugih i ogorčenih rasprava, postignut je »Veliki kompromis« na prijedlog države Connecticut, čiji je rezultat dvodomna struktura zakonodavnog tijela: Zastupnički dom (House of Represntatives), u koji građani neposredno biraju zastupnike u svojim izbornim okruzima, razmjerno broju birača, tako da su u njemu veće države jače zastupljene, te Senat u koji zakonodavno tijelo svake države članice upućuje po dva senatora. Uz Ustavom obavljenu podjelu nadležnosti između država i federalnih tijela, time je nastao klasični ustavni model ustrojstva federativne države. Time su izvorno pomireni interesi velikih i malih država, ali su izbjegnuta najzaoštrenija pitanja, kao što je pitanje ropstva, pa su problemi odnosa među državama dominirali američkom politikom tijekom 19. stoljeća, te kulminirali odcjepljenjem južnih država i građanskim ratom 1861.-1865. godine.

6) Trajnost ustava

Najtrajniji ustav na svijetu veoma je kratak, ima sedam dužih članaka, zapravo odjeljaka, te do danas 27 ustavnih amandmana (27. amandman stupio je na snagu 1992. godine), koji kako je izračunano ukupno sadrže 85 odredbi ili pravila. To je temelj dugotrajnosti Ustava, jer omogućuje prilagodbe promijenjenim društvenim prilikama, što čini Vrhovni sud SAD svojim tumačenjima koja daje pri obavljanju funkcije nadzora ustavnosti zakona., pa ga neki zbog toga nazivaju i »permanentnom ustavnom konvencijom«. Tako se jurisprudencijom značenje pojedinih ustavnih načela prilagođava zahtjevima demokratskog razvitka. Primjerice, nedvojbeno je da Utemeljitelji, polazeći od shvaćanja kako su svi ljudi jednaki, nisu imali na umu žene i robove. Tek postupno prevladalo je shvaćanje kako se načelo jednakosti odnosi i na njih, postupno uneseno u ustavne odredbe, da bi borba za njegovo ozbiljenje trajala do današnjeg dana. Na taj način je omogućeno da Ustav, donesen u zemlji koja je imala nešto manje od četiri milijuna stanovnika, uspješno služi kao temelj ustavne vladavine u danas gospodarski, politički i vojno najjačoj državi svijeta.

7) Pitanje demokratičnosti

O demokratskom značenju američkog Ustava vodila se godinama rasprava među teoretičarima, koji su različito tumačili njegovo progresivno značenje. Prevladava tumačenje da je, zbog cjelokupnog spleta okolnosti u kojima se odvijala američka borba za nezavisnost ovdje - za razliku od Francuske - prevladala umjerena orijentacija ljudi koji su se zalagali za institucionalizaciju političkog poretka i zaustavljanje pokušaja da se ona radikalizira na osnovi egalitarističkih, odnosno jakobinskih htijenja. Zbog toga su američku revoluciju nazvali »revolucijom trezvenih očekivanja«.

No, ima i drukčijih mišljenja. Tako Georges Burdeau, francuski pisac iz polovice 20. stoljeća, drži da je američki Ustav, gledano samo sa stajališta njegovih odredaba, mogao biti temelj i za nedemokratski smjer razvitka: »On je djelo protivnika demokracije, kao i njezinih pristaša razočaranih nasiljima i neredima kojih su bili svjedoci«, kaže Burdeau. Međutim, nastavlja dalje, američko društvo bilo je po svojoj prirodi, ljudima, gotovo neograničenim

21

mogućnostima širenja i gospodarskog razvitka, toliko demokratsko da su i nedemokratske institucije (jaka izvršna vlast, filtriranje narodne volje kroz Senat, ograničenje prava većine da bi se zaštitila manjina) pretvorene u svoju suprotnost.

Burdeau se ovdje očigledno oslanja na djelo Alexisa de Tocquevillea (1805.-1859.), koji je u svojoj poznatoj knjizi »Demokracija u Americi« dao u ono vrijeme možda najtemeljitiji prikaz političkog ustrojstva američkog društva, objašnjavajući njegov demokratski duh demokratskim institucijama i načinom postupanja u političkim pitanjima što su se razvile u lokalnim zajednicama i time promijenile značenje središnjih ustavnih institucija. Alexis de Tocqueville, u svojoj raščlambi specifičnih čimbenika koji su omogućili uspostavljanje novog oblika političkog poretka, utemeljenog na republikanizmu, ističe primarnu važnost tri takva čimbenika: prvo, “posebne okolnosti u koje je Providnost smjestila američki narod”, to jest zemljopisni položaj države; drugo, Ustav i zakone, te, treće, “običaje srca i uma” zajedničke naseljenicima (lat. mora), što očigledno, rječnikom suvremenih političkih znanosti, označava političku kulturu. Specifična kombinacija ova tri čimbenika omogućila je održavanje i razvitak novog demokratskog političkog sustava. Ustavi i zakonodavstvo čine samo dio cjeline, dok značenje pojedinih čimbenika nije bilo do kraja jasno niti samom Tocqueville-u, tako da je na pojedinim mjestima u svojoj knjizi davao prednost zakonodavstvu, na drugim pak političkoj kulturi.

Drugo veoma poznato djelo je »Gospodarsko tumačenje Ustava SAD« Charlesa A. Bearda, objavljeno 1913. godine, gdje je postavljena teza kako je Ustav bio djelo poslovnih ljudi, trgovaca i robovlasnika, koji su ga načinili da bi zaštitili svoje interese. Beard je time izazvao dugačku raspravu, koja se dugo odražavala u literaturi, sve do današnjih dana kada su pitanja gospodarske moći i dominacije ponovno u središtu pozornosti nakon državne intervencije radi sprečavanja sloma gospodarskog sustava 2008. godine.

S druge strane, tumačilo se kako je američki Ustav jedan od najvećih izuma na području pravne i političke teorije u povijesti. Tako je William Ewart Gladstone (1809.-1898.), poznati britanski državnik, napisao: »Ako je britanski ustav najsuptilnije djelo koje je postupno nastajalo tijekom napredovanja povijesti, američki je Ustav najčudesnije djelo što su ga ikad u jednom trenutku stvorili moral i naum ljudi«.

Istina je da su utemeljitelji američkog Ustava veliku pozornost posvetili izučavanju političke povijesti Europe, i da su, kao što pokazuju u zbirci »Federalist«, bili upravo opsjednuti pitanjem kako izbjeći europsku sudbinu višestoljetnih ratovanja i osiguraju Sjevernoj Americi sve prednosti otoka, važne sa stajališta obrane, kakve uživa Engleska, uz mogućnost korištenja razvojnih gospodarskih potencijala golemog kontinenta.

8) Utjecaj Ustava na demokratski razvitak Sjedinjenih američkih država

Bitno pitanje koje i danas postavljaju Amerikanci glasi: »Imamo li mi demokratski ustav zato što smo slobodan narod, ili pak obratno, slobodan smo narod zbog toga što imamo demokratski Ustav?«. Kao temeljno pitanje pravne sociologije i političke socijalne psihologije, ono postavlja pitanje političke kulture, te je bitno i za druge ustavne sustave.

Dugo je vremena u američkoj politologiji prevladavalo podcjenjivanje značenja ustavnih institucija kao takvih, i orijentacija behaviorista na proučavanje zbiljskih političkih procesa.

22

Za takvu je orijentaciju zaslužan Woodrow Wilson (1856.-1924.) (predsjednik SAD u doba I. svjetskog rata), koji se kao mladi profesor Ustavnog prava, zalagao za proučavanje zbiljskih odnosa moći nasuprot »ustavnim krasotama« (niceties of the Constitution) koje, po njegovu shvaćanju, za te odnose nisu bitne, nego ih samo zamagljuju.

Rasprava je posebice oživjela osamdesetih godina 20. stoljeća, kad su održavani brojni znanstveni skupovi, i objavljen golem broj novih knjiga, posvećenih proslavi dvjestote obljetnice američkog Ustava. U tim se raspravama ponovno velika pozornost pridaje ustavnim institucijama i napušta prijašnji negatorski stav prema Ustavu, tako da se doista može govoriti o novom institucionalnom pristupu u američkoj politologiji. Škola nove institucionalne analize, škola ustavnog izbora (constitutional choice) i ustavne političke ekonomije, te širi znanstveni smjer javnog izbora (public choice), smjerovi su koji danas dominiraju humanističkim znanostima u Americi. Zajedničko im je što institucije, a u njihovu sklopu i ustavna pravila, smatraju temeljem održanja i napretka modernih društava. Prinosi tih posebnih grana znanosti od velike su važnosti za razumijevanje pretpostavki i ograničenja djelovanja ustavnih institucija u suvremenim prilikama i u posebnim uvjetima pojedinih zemalja.

Po našem mišljenju, sustav provjera i ravnoteža među nositeljima vlasti ostaje najvažniji doprinos ustavnopravnoj teoriji kao jedino relativno djelotvorno sredstvo nužnog nadzora nad vlašću. Pitanje je kako očuvati temeljna ustavna načela u promijenjenim okolnostima.

9. Utjecaj Ustava SAD na razvitak ustavnosti u svijetu

Drugo je pitanje nesumnjivo ogromnog utjecaja američkog Ustava na razvoj ustavnosti u suvremenom svijetu. Ovdje je potrebno naglasiti kako taj utjecaj valja ispravno protumačiti i razumjeti, Ne radi se o pozivu na puko kopiranje američkih ustavnih rješenja i institucija, nego o pozivu na učenje iz pristupa američkih ustavotvoraca njihovoj zadaći.

Tako je još Tocqueville napisao: “Pogledajmo Ameriku, ne zbog toga da bismo servilno preslikali institucije koje je ona uspostavila, nego kako bismo dobili jasniji uvid o obliku političke zajednice koja bi bila najbolja za nas; pogledajmo tamo manje da bismo našli primjere a više savjete; posudimo od njezinih načela, a ne iz detalja njezinih zakona ... načela na kojima se zasniva američki Ustav, načela poretka, ravnoteže vlasti, istinske slobode, dubokog i iskrenog poštovanja prava, nužno su potrebna svakoj republici i imaju biti zajednička svima, pa se može unaprijed kazati kako će tamo gdje ih ne nalazimo, republika ubrzo prestati postojati.”

Slično, ugledni suvremeni politički sociolog Ralph Dahrendorf u svoj knjizi Razmatranja o revoluciji u Europi iz 1990. godine, zaključuje: „Kao udžbenik liberalne demokracije „Federalist“ je nenadmašen. Također, mnogo se može naučiti iz praktičnog iskustva američke nezavisnosti i slobode i uređenja Ustava koji traje duže od dvjesta godina. Alexander Hamilton daje mnogo korisnije savjete o vladavini prava, a James Madison o civilnom društvu (i o mnogim drugim predmetima) od većine, ako ne i svih suvremenih autora.“

Upravo američko iskustvo djelovanja institucionalnih sustava jamstava sloboda i prava u stanju dugotrajnog rata protiv terorizma započetog napadima od 11. rujna 2001. godine dramatično ukazuje na važnost ustavnih načela za očuvanje sustava vladavine prava.

23

6. Britanski ustav

1) Tradicija nepisanog ustava

Iako Britanija još ni danas nema ustav, kao jedinstven, svečano donesen dokument nadzakonske pravne snage, povijesno joj nedvojbeno pripada prednost u razvitku ustavnosti i ustavne vladavine. No odmah treba kazati kako je na djelu permanentno reformiranje britanskog ustavnog i pravnog sustava, započeto još pristupanjem Vijeću Europe i europskim zajednicama 1973. godine.

Posljednjih godina Britanci sve intenzivnije raspravljaju o pitanjima ustavne reforme. U središtu pozornosti nalaze se pitanja: donošenja pisanog ustava i pisane povelje ustavnih jamstava sloboda i prava čovjeka i građanina, osobito zaoštrena pristupanjem Velike Britanije Europskoj konvenciji za zaštitu prava čovjeka iz 1950. godine; položaja suverena i sudbine monarhije; mogućeg ukidanja, odnosno reforme Doma lordova, reforme izbornog sustava, te regionalne autonomije povijesnih pokrajina Ujedinjenog kraljevstva, Škotske, Walesa i Sjeverne Irske. Znakovit zahvat u ustavni sustav učinjen je polovicom 1997. godine, kad je tzv. devolucijom, prijenosom ovlasti s Parlamenta, ojačana škotska autonomija i uspostavljena škotska regionalna skupština. Na početku svog mandata Laburistička vlada g. Tony Blaira objavila je da, oslanjajući se na svoju znakovitu većinu u Donjem domu, priprema i druge znakovite zahvate u ustavni sustav, ali su radikalna obećanja reformi, sukladno tradiciji do sada završile samo umjerenim reformama. Reformu izbornog sustava obećava i koalicijska vlada premijera Davida Camerona, formirana 2010. godine.

Na području pravnog sustava posebno je važno usvajanje Zakona o ljudskim pravima 1998. godine, Zakon o ustavnoj reformi 2005. godine kojom je uvedena institucija Vrhovnog suda i predsjednika Vrhovnog suda. 2010. godine usvojen je zakon o reformi javne uprave, a 2011. godine dva zakona o reformi izbornog sustava. Također se sve više uvodi referendum kao način odlučivanja o pitanjima ustavne reforme. Dugo vremena provodi politika 'devolucije', prenošenja ovlasti na tijela povijesnih zemalja Ujedinjenog kraljevstva. Ustavni sustav Velike Britanije u ubrzanom je procesu promjena i prilagodbe, pa čak i povijesnih promjena ustrojstva. U Škotskom je Parlamentu donesena odluka o održavanju referenduma o samostalnosti Škotska u proljeće 2014. godine.

Velika Britanija, dakle, povijesno nema pisani ustav u formalnom smislu, ali ima zbiljski ustav, koji »utvrđuje sustav vlasti i državnih tijela, te uređuje odnose između različitih državnih vlasti, međusobno kao i prema običnim građanima« (Kenneth C. Wheare). Razvoj britanske ustavnosti donio je nz temeljnih načela na kojima se temelji suvremena teorija i praksa ustavnosti, od kojih su najvažnija: načelo vladavine prava, parlamentarna vladavina, zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda i nezavisno sudstvo.

Zbog toga je naš prikaz usmjeren na povijesni razvitak, kao izuzetno važan primjer stvaranja, razvoja i održavanja temeljnih ustavnih institucija i načela, koja su postala općeprihvaćenim u Europi, a ne na izlaganje današnjeg stanja britanske ustavnosti.

2) Vlast u granicama prava (rule of law)

U Engleskoj se još u 12. stoljeću smatralo da se vladar mora pokoravati Bogu i zakonima,

24

koje je u to vrijeme istina sam donosio. Ta je vladareva obveza potvrđena Velikom poveljom sloboština (Magna Carta Libertatum) iz 1215. godine, koja utvrđuje vladareve obveze prema zemaljskim barunima, te im priznaje pravo na pobunu ako bi preuzete obveze bile prekršene. Pokušaj Kralja da već slijedeće godine silom skrši otpor visokog plemstva završio je ponovnim porazom, nakon čega se načelo smatralo uspostavljenim.

Temeljna institucija borbe protiv kraljevskog apsolutizma stoljećima je bio Parlament, koji se razvio iz plemićkog Velikog vijeća (Magnum Concilium). Već u 13. stoljeću u njega su pozivani i predstavnici »običnih građana« (commoners). 1295. godine sazvan je Ogledni parlament (Model Parliament), u kojem sudjeluju, uz plemiće i crkvene dostojanstvenike i građani, pa zbog toga ima dvodomnu strukturu: Dom lordova (House of Lords) i Donji dom (House of Commons). Svrha sazivanja Parlamenta, i temeljni zahtjevi njegovih članova, izražavaju se formulom po kojoj se ne mogu uvoditi nikakvi porezi ili druga davanja, bez pristanka obveznika danog preko njihovih predstavnika (No taxation without representation). Pristanak podanika smatrao se već u to vrijeme najboljim načinom stjecanja i održavanja legitimiteta vlasti.

U razdoblju dramatičnih revolucionarnih sukoba između Kralja i Parlamenta polovicom 17. stoljeća učinjen je, pod vojnom diktaturom Lorda protektora Olivera Cromwella (1599-1658), pokušaj donošenja cjelovitog ustava (Instrument of Government), kako bi se stanje nakon građanskog rata stabiliziralo, ali on nikad nije proveden. Godine 1688. revolucionarno razdoblje je završeno restauracijom monarhije, koju Englezi nazivaju Slavnom revolucijom«.

Od toga doba Englezi nikad nisu ponovno pokušali revolucionarnim prevratom uvesti u cijelosti novi ustavni sustav. Umjesto toga, oni su se odlučili za polagano i postupno razvijanje ustavnih institucija, uz štovanje svoje tradicije i izbjegavanje bilo kakvog oponašanja tuđih uzora. Dobar primjer je trajna rasprava o mogućnosti ukidanja Doma lordova koji doista još od Zakona o parlamentu iz 1911. godine nema nikakve znakovitije političke uloge, pa ipak uvijek prevladava stajalište kako je on dio tradicije koju valja čuvati i njegovati i za to platiti određenu cijenu. Prava sudjelovanja u donošenju zakonodavstva postupno se smanjuju do današnjih dana. Tek 2005. godine Dom je, uspostavljanjem Vrhovnog suda, lišen svoje funkcije najvišeg suda u državi.

3) Parlamentarizam i odgovorna vlada

Velika Britanija s ponosom nosi nadimak „majka parlamentarizma“. Zaista, njezin je postupni razvitak služio kao primjer velikim teoretičarima 18. stoljeća.

Tijekom 18. stoljeća uspostavljena je ravnoteža između monarhijske vlasti i Parlamenta, u kojoj praksom nestaje vladarevo pravo zakonodavne sankcije; pojavio se Kabinet kao skup vladarevih pomoćnika - ministara; te prvi i inicijalni oblici preuzimanja političke odgovornosti Prvog ministra i njegovog Kabineta pred Parlamentom, za odluke koje donose u ime vladara. Postupno se uspostavlja i jača nezavisnost sudbene vlasti. Dio tih promjena utvrđen je zakonima koje je donio Parlament, a veći dio oblikovan je kao ustavni običaji - konvencije, ili pak kroz pravorijeke sudova. Najvažnija ustavna konvencija, formalno i danas na snazi, je načelo parlamentarne supremacije, po kojoj je vlast Parlamenta kao predstavništva građana neograničena. Dakako, u pitanju je pravna fikcija, jer tu pretpostavljenu suvrenost parlamenta ograničavaju ustavne konvencije, kao i temeljni zakonski akti.

25

Tijekom 19. stoljeća, nizom reformi izbornog zakonodavstva (1832., 1867.) proširena je izborna osnova Donjeg doma postupnim širenjem biračkog prava i uspostavljen sustav predstavničke vlade, a izvršna vlast, formalno i danas u rukama vladara, zbiljski prelazi na izabrani i odgovorni Kabinet.

4) Izvori britanskog ustavnog prava

Britanski ustav, kao sustav pravila, tradicionalno se izvodio iz četiri izvora:

(1)zakoni Parlamenta;

(2)jurisprudencija sudova;

(3)parlamentarni običaji i pravila;

(4)ustavni običaji (konvencije), i tumačenja znanstvenih autoriteta na području ustavnog prava.

Danas neizostavno treba spomenuti i

(5) međunarodne ugovore (Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda) i (6) pravo Europske Unije.

Međutim, mi se ograničavamo na razmatranje specifičnih britanskih doprinosa europskoj i svjetskoj ustavnosti.

(1) Zakonsko pravo (Statute Law) obuhvaća velik broj akata Parlamenta koji u cijelostili djelomice uređuju područje ustavnog prava. Od onih koji, u skladu s navedenom Wheareovom definicijom »utvrđuju sustav državnih tijela i njihove međusobne odnose« povijesno su najvažniji:

Bill of Rights iz 1688. godine; Act of Settlement iz 1701.; Zakon o Uniji sa Škotskom iz 1707.; Zakon o Uniji s Irskom iz 1800; Zakon o Parlamentu iz 1911. i 1949.; Zakon o privremenom uređenju Sjeverne Irske iz 1972., te Zakon o Europskoj zajednici iz 1972. Svi su ovi akti, bez obzira na njihovu povijesnu važnost po svojoj pravnoj snazi izjednačeni s običnim zakonima. Tako je, što je zaista izniman primjer, 1995. godine Parlament donio amandman na Bill of Rights iz 1689. godine, kojim je omogućio zastupnicima da, odričući se svoje parlamentarne povlastice podnose tužbe protiv medija zbog objavljivanja određenih informacija.

Važniji povijesni zakoni koji uređuju »odnose državnih tijela i građana« jesu: Habeas Corpus Act iz 1679.; Zakon o javnom redu iz 1936.; te Zakon o pravosuđu iz 1960. Danas su to Zakon o ljudskim pravima iz 1998 i Zakon o ustavnoj reformi iz 2005. Dakako, to je samo malen dio zakona koji uređuju odnose iz područja ustavnog prava, a novi se donose gotovo svake godine.

(2) Običajno pravo (Common Law) uređuje kvantitativno sve manji dio ustavne materije, jer se zamjenjuje zakonskim odredbama. Pa ipak, i danas su neka najvažnija načela britanskog ustava uređena isključivo pravnim običajima, primjerice: suverenitet Parlamenta; prerogative monarha; politička odgovornost ministara; nezavisnost sudbene vlasti; formalni pojam zakona. No, uporaba tih pravila uvelike je izmijenjena ustavnim konvencijama. Također, pravila o postupanju domova

26

Parlamenta, pravima i dužnostima, kao i imunitetu zastupnika smatraju se dijelom Common Law, dok su ustvari najvećim dijelom obuhvaćeni kasnijim zakonima, ili pak značajnim sudskim odlukama.

(3) Ustavne konvencije (Conventions of the Constitution) su osobitost britanskog ustavnog prava. Obično se određuju kao pravila ponašanja ustavnih čimbenika utvrđena dugotrajnim postupanjem, koja se smatraju obvezatnim ali ne uživaju sudsku zaštitu, niti zaštitu dužnosnika u domovima Parlamenta (iako ih, dodaje se, oni mogu uzimati u obzir).

Radi se, dakle, o pravilima čije se poštivanje temelji na shvaćanju o njihovoj obvezatnosti od strane onih na koja se ta pravila i odnose, ali gdje nema pravosudne niti druge pravne sankcije. Sankcija za kršenje konvencije koja dolazi u obzir jest političke prirode. Tako npr. vlada koja ne bi poštivala konvencijom utvrđeno pravilo po kojem, u slučaju izglasavanja nepovjerenja u Donjem domu, mora podnijeti ostavku ili zahtijevati raspuštanje Donjeg doma (pri čemu konvencija ne daje prednost nijednoj od alternativa), došla bi u politički neodrživ položaj pred parlamentom i javnošću. No, to je jedna od najčvršćih i najmanje dvojbenih konvencija.

Postoje, međutim, područja gdje se pri postupanju vlade ili drugog ustavnog čimbenika, postavlja pitanje je li prekršena određena konvencija ili nije, pa čak i nastaje li određenim znakovitijim suprotnim postupanjem nova konvencija.

Jedan takav primjer bio je slučaj kad je predsjednica Vlade Margaret Tatcher imenovala lorda Carringtona ministrom vanjskih poslova 1979. godine, a Donji dom ga izabrao, iako se do tada smatralo konvencionalnim pravilom da lordovi ne mogu biti ministri. Drugi je primjer iz 1970. godine, kad zbog magle desetak laburističkih zastupnika iz Škotske nije moglo doletjeti u London pa je vlada ostala u manjini pri glasovanju o iznimno važnom pitanju. Prvi ministar James Callaghan odbio je zahtjeve za ostavkom vlade, konstatirajući kako konvencija o ministarskoj odgovornosti uvažava vis maior. S obzirom na to da je Donji dom prihvatio takvo tumačenje, konvencija je nadopunjena novom iznimkom.

(4) Radovi priznatih autoriteta za ustavno pravo tradicionalno su značajni su za tumačenje ustava, jer sistematiziraju tu golemu i nepreglednu građu, a posebice su od pomoći prilikom nesuglasica o tumačenju ustavnih konvencija. Takvi su znanstveni autoriteti iz 19. stoljeća A. V. Dicey i J. Bagehot, a do polovice 20. npr. već citirani K. C. Wheare, Sir Ivor Jennings, Harold Laski i O. Hood-Phillips. Dakako, djelatne su nove generacije teoretičara od kojih su neki i sami već klasici. Njihova se tumačenja često bitno razlikuju ne samo po znanstvenim, već i po političkim orijentacijama, tako da i na ovom području traju rasprave u kojima se nastoji utvrditi objektivno značenje pojedinih pravila.

Kao što se vidi, britanski je ustav nemoguće prikazivati bez osvrta na povijest, te se navodi da tamo »sve nastaje, a ništa se ne stvara«. Zbog toga je suvremeni pisac Philip Norton svoj udžbenik ustavnog prava iz 1990. godine naslovio »Tekući ustav«. Pa ipak je taj fluidni i složeni ustavni sustav, upravo zbog svoje prilagodljivosti, dugo vremena smatran najstabilnijim na svijetu, jer se oslanjao na uspostavljenu političku kulturu utemeljenu na tradiciji. Postupno i vodeći računa o tradiciji izvode se i temeljite ustavne reforme tog sustava

27

nizom izuzetno važnih zakonskih dokumenata.

7. Razvitak ustavnosti u Francuskoj

1. Francuska tradicija revolucionarne ustavnosti

Drukčiji je tijek imao ustavni razvitak Francuske. Revolucionarni događaji započeti 1789. godine, periodički su se ponavljali izmjenama različitih oblika režima sve do 70-ih godina 19. stoljeća. Svi su ti režimi nastojali cjelovitim ustavnim dokumentima stabilizirati prilike u državi.

Nakon Revolucije donesen je Ustav ograničene monarhije 1791. godine; nakon rušenja monarhije Montagnardski ustav 1793.; nakon pada Jakobinaca, direktorijalni ustav 1795. Padom Napoleona I. donesen je Ustav 1815.; nakon srpanjske revolucije 1830. Ustav parlamentarne (orleanske) monarhije. Druga Republika trajala je 1848.-1852.; Drugo Carstvo 1852.-1871. Tek ustavnim zakonima iz 1875. godine uspostavljen je relativno stabilan parlamentarni režim Treće Republike. Četvrta republika trajala je od 1946.-1958. godine, kad je takozvanim De Gaulleovim ustavom uspješno stabilizirano djelovanje političkih institucija.

Načela koja je istakla Velika francuska revolucija sadržana su u Deklaraciji prava čovjeka i građanina iz 1789. godine. To je najvažniji francuski doprinos razvitku ustavnosti u svijetu. Deklaracija je i danas sastavni dio francuskog ustavnog poretka.

2. Polupredsjednički sustav

Ustav iz 1958. godine uklonio je dotadašnju supremaciju legislative u francuskom parlamentarnom sustavu koja je, s obzirom na duboku podijeljenost i brojnost političkih stranaka uzrokovala kroničnu nestabilnost vlada tijekom postojanja III. i IV Republike, Pokazalo se kako se taj Ustav, za koji se tvrdilo da je »krojen po mjeri« generala Charlesa de Gaullea (1890-1970), uspješno prilagođava uvjetima u kojima se na položaju predsjednika, kao i na čelu i u sastavu vlade, smjenjuju ličnosti različite stranačke pripadnosti, pa čak u novije vrijeme i uvjetima »sustanarstva« ili kohabitacije, gdje predsjedništvo drži pripadnik druge političke stranke od vlade. Značajne ustavne reforme poduzete su od početka stoljeća. O značajkama tog Ustava, koji je zajedno s drugim modernim europskim ustavima, bio uzorom piscima hrvatskog Ustava, posebno u pogledu izvorno primijenjenog polupredsjedničkog sustava ustrojstva vlasti, govorimo podrobnije kasnije.

3. Traženje stabilnosti

Kako objasniti ovakav dinamičan, ali i nasilan razvitak ustavnih institucija? Na njega su utjecali brojni povijesni, društveni i politički čimbenici. No, s ustavnog stajališta čini nam se zanimljivim objašnjenje profesora Maurice Duvergera, koji ustavni razvitak Francuske dijeli u dva izrazito nejednaka vremenska razdoblja koja započinju Velikom francuskom revolucijom.

Prvo je razdoblje revolucionarnog udara 1789.-1799. u kojem se ubrzano nastoje pronaći i uspostaviti nove institucije koje bi trebale značiti potpun prekid s tradicijom pravnog sustava i starim režimom. Poput potresa, jednom izbačeno iz ravnoteže revolucionarnim udarom, francusko je društvo ušlo u dugačko i teško razdoblje manjih podrhtavanja, u potrazi za

28

stabilnošću.

Drugo je razdoblje traženja kompromisa, koje obuhvaća više od stoljeća i pol, 1799.-1958., u kojem se gradi novi, stabilizirani ustavnopravni sustav. Konačan kompromis, prema Duvergeru, je Ustav V Republike iz 1958. godine, koji je uspješno pomirio zahtjeve za demokratskim nadzorom vlasti, s potrebom očuvanja stabilnosti ustavnog poretka.

Treće je razdoblje racionalizacije ustavnog sustava i njegove prilagodbe funkcioniranju u okvirima proširene Europske Unije, ustavnim promjenama iz 2002., 2008. i 2010. godine.

RAZVOJ USTAVNOSTI U SR NJEMAČKOJ

1. Uzorni ustav demokratske tranzicijeRazvitak njemačkog ustavnog sustava sadrži bitne i značajne pouke za hrvatsku i

europsku ustavnost. Temeljni zakon iz 1949. godine poslužio je kao uspješni ustavni okvir dvije njemačke tranzicije: inicijalnu izgradnju demokratskog sustava iz ruševina diktature, te njegovo proširenje na post-komunistički sustav DR Njemačke poslije integracije dviju njemačkih država ugovorom iz mjeseca studenog 1990. godine.

O uspješnosti tog primjera demokratske tranzicije u svjetskim razmjerima, danas nema nikakve sumnje. Svjetski ekonomski forum, u svojem Svjetskom izvješću o konkurentnosti za 2008-2009 godinu, svrstao je Njemačku na četvrto mjesto u kategoriji: „Djelotvornost pravnog okvira“. Hrvatska je u toj kategoriji zauzela 88 mjesto, što nedvojbeno ukazuje na važnost njemačkog modela u nastojanjima na ostvarenju sustava vladavine prava u Republici Hrvatskoj.

Na taj način je Temeljni zakon, zamišljen kao provizorij, u svrhu očuvanja demokratskog poretka u prijelaznom razdoblju dok njemački narod ne donese novi Ustav, poslužio kao normativna podloga razvoja ustavnog poretka zrele demokracije, a zatim bio prihvaćen kao Ustav uspješne tranzicije integrirane Njemačke.

2. Nova institucionalna rješenjaTemeljni zakon je već u svojem originalnom tekstu sadržavao niz novih institucionalnih

rješenja, usmjerenih na osiguravanje institucionalne infrastrukture procesa tranzicije prema demokraciji. U praksi su na temelju kreativne interpretacije teksta razvijene nove, odnosno prilagođene stare, pravne teorije i pravno – političke koncepcije od ključnog značenja za ostvarenje demokratskog ustava u procesu tranzicije. Naglašena integrativna uloga Temeljnog zakona, s osloncem na demokratski osviještenu javnost, omogućila je očuvanje temeljnih načela demokracije i vladavine prava tijekom šest desetljeća, nasuprot pokušajima neprijatelja demokracije, pa i najtežim ustavnim krizama.

Temeljni zakon zasnovan je sa namjerom da osigura ostvarivanje i razvitak slijedećih pravno-političkih koncepcija i iz njih izvedenih načela: (1) demokracije, (2) republikanizma, (3) pravne države,(4) federalizma, (5) socijalne države.

U pogledu ustrojstva vlasti, uveden je tako zvani „racionalizirani parlamentarizam“ kao model osiguranja stabilnog parlamentarnog sustava, putem „konstruktivnog izglasavanja nepovjerenja“ saveznom kancelaru.

Odnose između savezne države i zemalja obilježava „kooperativni federalizam“, koji po našem mišljenju može poslužiti kao model za razmatranje u pogledu regionalizacije, odnosno

29

decentralizirane unitarne države (članci 28., 30. ali i 37. TZ). Očuvanje i razvijanje načela demokratske (i savezne) socijalne države (20. i 28. Temeljnog zakona), čak i u vrijeme najžešćih pritisaka neoliberalne doktrine i prakse, nalazi priznanje u uvjetima preispitivanja perspektiva razvoja države u uvjetima svjetske ekonomske krize najnovijeg doba.

Uspostavljen je snažan Savezni ustavni sud kao vrhovno sudbeno tijelo i središnja institucija tumačenja i razvijanja Ustava, sa uporištem u načelima koja sadrže članci 1. , 20. i 79. TZ. Razvitak modela „pravne države“ (Rechtsstaat), utemeljen na odlučnom djelovanju Saveznog ustavnog suda, neovisnog pravosuđa na saveznoj i na zemaljskoj razini, ali i svih ostalih institucija ustavnog sustava, vodio je u smjeru razvitka koncepcije „vladavine prava“ ( rule of law), koja osim na poštivanju hijerarhije pravnih propisa inzistira i na njihovom demokratskom sadržaju i poštivanju prava čovjeka, tako da se razlika između ta dva koncepta danas gotovo potpuno izgubila.

Djelotvornost ovih koncepata i institucionalnih sklopova praćeno je razvijanjem niza originalnih pravnih koncepcija i pravno-političkih teorija, u kojima je na primjeren način iskustvo američkih sudova u zaštiti ljudskih prava prilagođeno europskoj tradiciji.

3. Nove pravne koncepcije i pravno-političke teorije

Naglašena je uloga Ustava kao sredstva i katalizatora integracije različitih pravnih tradicija i sustava, pri čemu njemački uspjeh može zaista poslužiti kao temelj prosudbe izgleda i mogućih sredstava europske integracije. Etički koncept Ustava kao uputa za tumačenje ustavnih odredbi, posebno članak 1. Temeljnog zakona, koji određuje dužnost države da štiti ljudsko dostojanstvo i osigurava poštivanje ljudskih prava i sloboda, poslužio je Ustavnom sudu kao polazište i oslonac smjele kreativne interpretacije ustavnih odredbi. Slične su ideje inspirirale i formuliranje članaka 1. i 3. Ustava Republike Hrvatske koji, po našem mišljenju, određivanjem načela narodnog suvereniteta i temeljnih vrednota ustavnog poretka, sadrže velike, ali djelomice potisnute, mogućnosti razvijanja mnogo aktivnije uloge hrvatskog Ustavnog suda u procesu „judicionalizacije političkog odlučivanja“, koje bitno obilježava suvremene europske političke sustave.

Za aktivističku ulogu ustavnog sudstva po modelu koji je uspostavio njemački Savezni ustavni sud, od krucijalne je važnosti usvajanje koncepcije izravne primjene ustavnih odredbi, koja izražava samu bit konstitucionalističke ideje, kako i sam zakonodavac podliježe ograničavanju, jer je obavezan poštivati ustavna načela, kao pravno formuliranu volju suverenog puka. Ovu koncepciju expresis verbis uređuje odredba članka 1. stavka 3. Temeljnog zakona. Ako se ustavne norme izravno primjenjuju, onda „svi građani postaju tumači Ustava“, pozivaju se na njega u svakodnevnom životu i na taj način svojim djelovanjem ostvaruju objektivni ustavni pravni poredak. U Hrvatskoj razumijevanje ovog načela probija se sporo i s poteškoćama tako da, usprkos odredbi članka 117. stavak 3. Ustava, po kojoj „sudovi sude na temelju Ustava i zakona“, imamo krajnje rijetke primjere izravne primjene ustavnih normi pred sudovima, te još uvijek nazočno stajalište kako se Ustav izravno primjenjuje samo u izuzetnim slučajevima.

U ranoj fazi provedbe novog njemačkog ustavnog sustava razvijena je koncepcija „borbene demokracija“, sposobne za obranu svojih vrijednosti, uz očuvanje svojih temelja i svojih načela. U to se vrijeme mislilo na prvom mjestu na obranu demokracije od unutrašnjih

30

neprijatelja, za što je ustavnu osnovu osigurao članak 1., članak 79. stavak 3., te posebno članak 20. Temeljnog zakona, koji Nijemcima jamči pravo na otpor svakome tko pokuša srušiti ustavni poredak, u slučaju da zakažu sva druga za to predviđena sredstva. Koncepcija „borbene demokracije“, držimo, vrlo je aktualna u današnje vrijeme „rata protiv terorizma“ koji pred suvremene demokracije postavio ozbiljan problem, kako u uvjetima primjene prava na obranu, očuvati temeljne demokratske vrijednosti i načela.

Istaknuti njemački pisci razvijaju teoriju ustavne kulture i „ustavnog patriotizma“, za koju profesor Dieter Grimm kaže kako drugdje nije poznata, ali koja u svakom pogledu podsjeća na američku koncepciju „vjere u Ustav“. Osim političke i pravne dimenzije, ona naglašava simboličku i edukativnu dimenziju ustavnih dokumenata, koja je izuzetno važna za prihvaćanje i ostvarivanje ustavnog poretka, koje mora biti oslonjeno ne samo na stručnu, već i na najširu demokratsku javnost. Neki su američki pisci u drugoj polovici 19. stoljeća govorili čak o „obožavanju Ustava“.

Premda ta teorija ima brojnih protivnika, posebno onih koji a priori smatraju štetnim svaki ekstra - juridički, sociološki i interdisciplinarni - pristup na području ustavnog prava, ona je vrlo utjecajna, a po našem mišljenju izuzetno važna za tranzicijske zemlje i tranzicijska razdoblja. Ustav demokratske države ima, naime, pored ostalih, i edukacijsku ulogu. Ne tvrdimo da građani trebaju poznavati ustavne podrobnosti i finese ustavne interpretacije, niti da bi to bilo moguće postići bilo kakvom edukacijom. To bi bila fikcija, usporediva sa onom temeljnom po kojoj je svatko dužan poznavati pravne propise, pa stoga važi pravilo ignorantia juris non excusat sed nocet. Ali svi nositelji ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, državni dužnosnici i službenici, kao i obični građani koji ne sudjeluju u procesu upravljanja osim na izborima, mogu i trebali bi upoznati temeljni etički koncept i načelni pristup ustavotvorca, kao najpogodniji okvir za dugoročno ostvarivanje svojih legitimnih interesa.

4. Primjeri izravnog utjecaja na hrvatskog ustavotvorca i praksu Tekst Temeljnog zakona SR Njemačke konzultirali su pisci hrvatskog Ustava 1990.

godine, zajedno sa drugim ustavnim tekstovima koji su služili kao okvir uspješnih demokratskih tranzicija u europskim državama. To je vidljivo iz formulacije članka 1. Ustava Republike Hrvatske, o „demokratskoj i socijalnoj državi“, te posebno u članku 3. o temeljnim vrednotama ustavnog poretka, koji na pregledan način sažima načela sadržana na nekoliko mjesta u Temeljnom zakonu.

No još je veći utjecaj izvršila praksa Saveznog ustavnog suda, koju je hrvatski Ustavni sud pratio i uvažavao od samog početka svojeg djelovanja u nadzoru ustavnosti i zakonitosti, te zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda povodom ustavnih tužbi. Najbolji primjer predstavlja načelo razmjernosti (proporcionalnosti) prilikom svakog ograničavanja ustavom zajamčenih sloboda i prava. Njemački Savezni ustavni sud razvio ga je prilagodbom američkog koncepta kontrole ustavnosti i zakonitosti, po kojem propisi moraju biti u razboritom razmjeru sa njihovom svrhom. Kod hrvatskog Ustava ono je, temeljem članka 15. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, uneseno u članak 17. stavak 2. Ustava, da bi ga smionom interpretacijom, po uzoru na njemački Sud, primijenio u praksi Ustavni sud Republike Hrvatske, nakon čega je uslijedilo unošenje u članak 16. stavak 2. Ustava, prilikom ustavnih promjena iz 2000. godine.

Drugi je primjer revizije članka 6. Ustava Republike Hrvatske 2001. godine, koji uređuje

31

načela osnivanja i djelovanja političkih stranaka po uzoru na članak 21. Temeljnog zakona, zahtijevajući da stranke budu ustrojene na demokratskim načelima, te da javno moraju polagati računa o svome financijskom poslovanju.

Izuzetno važnom osobno smatram potvrdu koncepcije po kojoj ustavni sustav, bez obzira na način nastanka i usvajanja ustavnog teksta, ne zavisi isključivo o „ustavnom trenutku“. Dokument nastao kao ustav političke zajednice u određenom „ustavnom trenutku“, svagdje i bez iznimke, čini tek početak kontinuiranog procesa ustavnog odlučivanja sukladno temeljnim načelima zajednice. To se, po mojem mišljenju, odnosi jednako i na pitanja donošenja „Ustavnog ugovora Europske Unije“, gdje je previše pozornosti bilo posvećeno procjeni postojanja „ustavnog trenutka“ za donošenje formalnog ustavnog dokumenta, dok su zanemarena postignuća dugotrajnog procesa kojim je uspostavljen zbiljski poredak, kojeg neki, vjerojatno preuranjeno, nazivaju ustavnim poretkom.

Njemačko ustavno iskustvo izuzetno je značajno za hrvatsku ustavnu teoriju i praksu, jer pokazuje kako dobro napisan ustavni tekst može izvrsno poslužiti svrsi kojoj je usmjerena hrvatska teorija i praksa: ostvarenju sustava demokratske države ograničene načelom vladavine prava (konstitucionalizma). Za to nužan uvjet predstavlja mehanizam prilagodbe ustavnog teksta, utemeljen na smjeloj teleološkoj interpretaciji ustavnih odredbi, ali uz striktno očuvanje temeljnih načela, kakav je uzorno i dosljedno razvijao i razvija njemački Savezni ustavni sud, uz podršku najvažnijih institucija vlasti, vodećih političkih stranaka i najšire javnosti.

Najvažnijom držim pouku o važnosti svijesti o važnosti Ustava u najširoj javnosti, koju dobro izražava teorija o „ustavu kao kulturi“. Ustavni tekst se ne može sam od sebe ostvarivati, niti to ostvarivanje može zavisiti o dobroj volji i etičnosti nositelja državne vlasti. Provjere, kočnice i ravnoteže koje Ustav postavlja nositeljima vlasti, ostaju mrtvo slovo na papiru ako se ne oslanjaju na demokratski orijentiranu i osviještenu javnost.

Na tom je ustavnom temelju njemačka država prošla težak i mukotrpan put od okupirane države i izvanrednog stanja do „normalne države“, kako je krajem devedesetih godina prošlog stoljeća izjavio kancelar Gerhard Schroder, koja predvodi procese europske integracije na načelima kakva u osnovi sadržava Temeljni zakon. Taj proces provedbe i očuvanja temeljnog ustavnog koncepta, slobode, zaštite i javne sigurnosti usprkos ozbiljnim razdobljima sukoba i kriza, zaista predstavlja solidan njemački uzor za tranzicijske države, za Hrvatsku i za proces europske sporazumne ustavnopravne integracije.

USTAVNA TRANZICIJA SUVREMENIH EUROPSKIH DRŽAVA

Komparacija ustavnih sustava i razvitka ustavnih sloboda i prava od izuzetne je važnosti za procjenu hrvatskih izgleda za ubrzani razvitak demokratskog sustava, utemeljenog na vladavini prava. Tranzicija prema demokraciji i konstitucionalizmu zajednička je značajka tako zvanih „mladih“, kao i tako zvanih „zrelih“ europskih demokracija. Danas se prečesto zaboravlja ideja vodilja inicijatora i utemeljitelja europskog ujedinjavanja nakon razaranja i strahota dva velika rata 20. stoljeća: osigurati trajni mir i održivi napredak. Njemački ustavni akt usmjeren je na uspostavljanje normativnih temelja takvog razvitka u poslijeratnom razdoblju, sa istim ciljem kao i osnivanje Vijeća Europe 1949. i Pariški ugovor o osnivanju

32

Zajednice za ugljen i čelik od 1951. godine.

Tradicija ustavnosti u europskim državama povijesno je formirana pod mnogo jačim utjecajem, Hamiltonovim rječima “slučajnosti i nasilja”, nego što je to bio slučaj u Sjevernoj Americi. Ali to se promijenilo tijekom ustavnog razvitka europskih država poslije II Svjetskog rata. Izgleda kako su temeljna načela i spoznaje o prikladnom pristupu izgradnji političkih institucija, kao načela postupne izgradnje političkih institucija, tek s vremenom prevladala u europskim državama. Izuzetak čine skandinavske zemlje za koje je karakteristično stabilno jačanje ustavnosti i socijalne države.

Tradicije pojedinih država su vrlo različite i mi ih ovdje možemo samo pokušati naznačiti. Čini nam se, međutim, kako se ustavni proces koji dominira poslijeratnom Europom može označiti kao “tranzicija k demokraciji”. To je zajedničko zrelim i novim demokracijama. Ponegdje je on praćen s dosta unutarnjih skoba, pa i nasilja, drugdje je tekao mirnije, bez velikih lomova, uz svagdje nazočno nastojanje da ga se usmjeri i podrži odgovarajućim ustavnim institucijama.

Danas može zvučati paradoksalno kada tvrdimo kako je tranzicija k demokraciji zajednička europskim državama. Valja podsjetiti kako su i najveće među njima prošle kroz takav proces u drugoj polovici 20. stoljeća. Pisani ustavi su poslužili kao dobar okvir temeljnih načela i institucionalnih rješenja, unutar kojih su se operativne ustavne odluke prilagođavale novonastalim društvenim potrebama i novim problemima. Uobičajeno je govoriti o 'valovima demokratizacije'koji su praćeni donošenjem novih ustavnih dokumenata. Prvi takav val u Europi započeo je na ruševinama stvorenim diktaturama i svjetskim ratom.

Posebno smo razradili važan uspješan primjer kakav predstavlja Ustav (kod nas još uvijek pogrešno nazivan Temeljnim zakonom) Savezne Republike Njemačke iz 1949. godine koji je bio donesen za vrijeme okupacije i zamišljen kao provizorni akt, dok se njemačko građanstvo ne osposobi za donošenje donošenja pravog narodnog ustava, da bi na njegovim osnovama bio razvijen zbiljski demokratski ustav, tako da je dokument zadržan na snazi i nakon ponovnog ujedinjenja zemlje 1990. godine (jednaku trajnost pokazuje i Ustav Japana iz 1945, godine, također zamišljen kao provizorij). Italija je donijela Ustav 1947. godine, također u cilju uspostave republike i omogućavanja demokratske tranzicije, premda ta država, nakon velikih potresa uzrokovanih političkom korupcijom početkom 90-ih godina 20. stoljeća, danas ponovno preispituje funkcioniranje svojeg ustavnog sustava. Poseban primjer je Austrija, gdje nakon II Svjetskog rata ponovno uspostavljen Ustav iz 1920, godine, nadopunjen Državnim ugovorom iz 1955., ali i sa više stotina povijesnih zakona, koji su zatim nadopunjavani brojnim ustavnim promjenama, ali je ipak takav difuzni ustav omogućio stabilan demokratski razvoj.

Drugi val demokratske tranzicije u Europi započeo je 1974. godine tzv. „revolucijom karanfila“ u Portugalu (Ustav iz 1976), a zatim nakon ponovnog uspostavljanja monarhije u Španjolskoj (Ustav iz 1978.). Tijekom sedamdesetih godina, provedena je temeljita reforma političkih sustava na temelju stabilnih ustavnih dokumenata, te je u obje zemlje stabiliziran sustav predstavničke vladavine. Grčka je ušla u proces obnove demokracije nakon razdoblja vojne diktature (1967.-1974. godine).

Francuska tradicija revolucionarnih promjena, praćenih novim ustavima, prekinuta je

33

postupnim prilagodbama sustava u praksi V Republike nakon donošenja Ustava iz 1958. Manja ustavna korekcija iz 2002. godine, usmjerena na smanjenje mogućnosti pojave kohabitacije u djelovanju polupredsjedničkog sustava, na pravcu je takvog postupnog građenja institucionalnog sustava. Demokratski razvitak zahtijevao je ustavne promjene, kojima bi se stabilizirala postignuća, i u najstabilnijim europskim državama, poput Švicarske, koja je novim Ustavom iz 2000. godine, obuhvatila učinke brojnih manjih ustavnih promjena u gotovo 150 godina razvitka. Nizozemska je formalno zadržala na snazi monarhijski ustav iz 1815. godine, koji je temeljito revidiran 1983. godine. Danska je novi ustav donijela 1992., Norveška 1996. godine. Finska je, nakon temeljite ustavne revizije iz 1995. godine, donijela novi Ustav 2000. godine. S druge strane Velika Britanija, oslanjajući se na svoju tradiciju još uvijek je suzdržana u pogledu zahtjeva za donošenjem pisanog ustava, pa i u pogledu reforme temeljnih ustavnih sklopova, kao što je to izborni sustav. Mislimo da ovi primjeri ukazuju na prednosti racionalnog pristupa pitanjima ustavnog izbora: ustavne odluke nastoje se donositi na temelju prosudbe posljedica pojedinih ustavnih rješenja u zbiljskim prilikama određenog društva.

Primjeri zrelih europskih demokracija pokazuju učinke primjene revolucionarnog nasilja, kao i utjecaj objektivnih prilika pojedine političke zajednice na mogućnost izgradnje ustavnog poretka na temelju razborite uspostave i uređivanja političkih institucija.

Britanski autor Harold Berman u svojoj knjizi »Pravo i revolucija« objavljenoj u Americi 1983. godine, postavlja općenito u pogledu dosega i učinaka socijalnih revolucija sljedeću tezu:

»Svaka od velikih revolucija prošla je kroz prijelomno razdoblje u kojem su se u ubrzanom slijedu donosili novi zakoni, dekreti, pravila i naredbe, koji su se zatim jednako brzo opozivali, mijenjali ili nadomještali drugima. Na kraju, međutim, svaka od velikih revolucija pomirila se s predrevolucionarnim pravom i ponovno uspostavila mnoge njegove elemente, uključujući ih u novi sustav koji je održavao nove ciljeve, vrijednosti i vjerovanja«.

Takva razdoblja nakon nasilnih revolucija, mogu trajati veoma dugo, i izazvati mnogo nasilja i žrtava. Za tu tvrdnju najbolji je dokaz sudbina komunističkih režima u Istočnoj Srednjoj Europi krajem 80-ih godina 20. stoljeća, kada započinje novi val demokratizacije i uspostavljanja ustavnosti u Europi. Činjenica što su ti režimi srušeni pretežito na miran način, i ustavne promjene u tim zemljama početkom 90-ih, rezultirali su stvaranjem 'teorije' ustavne revolucije, koja daju nadu da se novi revolucionarni udari mogu izbjeći, i ustavni poredak graditi na temelju razboritog izbora između alternativa. Novi val borbe za ustavnost zahvatio je arapske zemlje krajem prvog desetljeća 21. stoljeća. Dominantni zahtjevi za uspostavom vladavine prava i odgovorne vlasti, pokazuju raširenost ideja konstitucionalizma u suvremenom svijetu.

Svrha je našeg kratkog prikaza da ukaže na brojne dubinske promjene u izgradnji i djelovanju suvremenih pravnih sustava u demokracijama, koje klasičnu pravnu teoriju odvode sve dalje od zbiljskog uvida u stanje pravnih sustava. Promjene o kojima govorimo bitno su utjecale na osiguravanje načela ustavnosti i zakonitosti, uloge zakonodavne vlasti i njezinog odnosa sa izvršnom i sudbenom vlasti i samo održavanje hijerarhijske strukture pravnog poretka. Istodobno, klasična ustavna teorija ne može razborito izložiti te promjene i objasniti radi li se o (privremenim) devijacijama od ireverzibilnog smjera izgradnje

34

konstitucionalističkog poretka, ili pak o definitivnim i trajnim promjenama u sustavu stvaranja i primjene prava u demokratskim političkim zajednicama. Sva ta pitanja postaju još složenijim u okviru članstva u Europskoj Uniji. Parafrazirajući Petera Häberle-a, dubinske strukturne promjene u pravnom sustavu našega doba čekaju na „svog Montesquieu-a“koji će razraditi novu paradigmu.

IV.

USTAVNOST EUROPSKE UNIJE

Europska UNIJA: NOVI OBLIK DRŽAVNE ZAJEDNICE

Europska Unija je u svjetskim razmjerima nov oblik udruživanja država, koji stabilno jača svoju unutarnju integraciju, i širi se uključivanjem novih država, počevši od osnutka Europske zajednice za ugljen i čelik Pariškim ugovorom iz 1951. godine, pa sve do danas, kada na dnevni red dolaze pitanja daljnjeg političkog i vojnog udruživanja, koja su najnaglašenija u pokušaju uspostavljanja europskog ustava 2005. godine. Ugovorom iz Maastrichta koji je stupio na snagu 1994. godine, države članice su osnovale Europsku uniju. Nakon velikog proširenja 2004. godine Europska Unija broji 25 država članica.

Zgroženi rezultatima dva velika rata u Europi, vodeći političari europskih država nastojali su pronaći model međudržavne suradnje koji bi spriječio da se takva katastrofa ponovi na europskom kontinentu. Neki su zahtijevali uspostavljanje europske federacije, pa i silom oružja. Nasuprot idejama radikalnih europskih federalista koji su zahtijevali ubrzano stvaranje ujedinjenih europskih država, teoretičari europske integracije (Jean Monnet, Robert Schuman, Paul Henry Spaak i drugi) razvili su tzv. teoriju funkcionalizma, postupnog i strpljivog građenja jedinstva u pojedinim funkcijama za koje postoji jasan politički i gospodarski interes.

S obzirom na tradicionalnu osjetljivost europskih država vezanu uz pitanje suvereniteta, zajednički interes zemalja Zapadne Europe na obnovi i osiguranju sustava koji može jamčiti „mir i sigurnost“ bio je najočitiji i najlakše ga je bilo definirati u pojedinim gospodarskim funkcijama. Tako je 1957. godine u Rimu nastavljen proces integracije sklapanjem daljnja dva ugovora, o Europskoj ekonomskoj zajednici i Organizaciji za suradnju na području korištenja nuklearnih izvora energije (EUROATOM).

Zajedničke institucije koordinacije i aktivnosti stvarane su postupno, kako je u državama članicama rasla svijest o djelotvornosti i korisnosti integracije. Godine 1967. sklopljen je ugovor o spajanju triju zajednica, kojim je osnovano Jedinstveno vijeće i Komisija europskih zajednica. Godine 1976. osnovan je Europski parlament u koji zastupnike biraju neposredno građani država članica, prema izbornim propisima tih država, a 1986. godine, usvojen je Single European Act, u cilju proširenja djelovanja Zajednice na nova područja, jačanja položaja Parlamenta i izvršnih tijela Zajednice. Uz posrtanja i probleme, koji se čine sve složenijim, što se više dovodi u pitanje suverenitet država članica, Europska unija nastavlja izgradnju svojeg zajedničkog institucionalnog ustrojstva.

Predsjednik Europske Konvencije Valery Giscard D’Estaing (ranije predsjednik

35

Republike Francuske 1974. do 1981.) je, uspoređujući proces europske integracije s onim u Sjedinjenim Američkim Državama, konstatirao:”Razvitak Europske Unije slijedio je upravo obratan pristup. Europske države članice nastavile su obavljati klasične suverene ovlasti na području vanjske politike i obrane, dok je Unija bila ovlaštena djelovati na gospodarskoj integraciji, najprije sa zajedničkim tržištem, a sad s uvođenjem zajedničke valute, ali još uvijek bez naznaka zajedničkog fiskalnog sustava”. Kako lijepo kaže Renaud Dehousse: “Europu je pogrešno opisivati kao renesansnu katedralu, koju je u cijelosti kreirao nadaren arhitekt ... ona više sliči srednjevjekovnoj katedrali, koju su strpljivo gradili naraštaji zanatlija s materijalima kakvim su raspolagali, sukladno onome što se smatralo potrebama njihova vremena – od tuda vjerojatno dolaze nedostaci sklada u cjelini građevine.”

Ipak, tijekom tog procesa javljala su se pitanja koja su zahtijevala odgovore na razini operativnog ustavnog izbora, koji su unijeli elemente novog ustavnog poretka. To je rezultat dva pravca djelovanja: nekim ključnim odlukama Europskog suda pravde, te postupnom revizijom temeljnih Ugovora.

U uvodu svojoj knjizi “Ustav Europe” J.H.H. Weiler ovako sažima osnovne značajke tog razvitka: “Koji su, dakle, veliki ustavni trenuci u povijesti Europske Unije? Postoje neki očiti kandidati. Schumanova Deklaracija iz svibnja 1950.? Stupanje na snagu Rimskog Ugovora u siječnju 1958.? Izuzetno važna odluka Europskog suda iz srpnja 1964., koja je deklarirala supremaciju prava zajednice? Možda kriza “prazne stolice” i Luksemburški sporazum koji je uslijedio, s izuzetnom važnosti za način donošenja odluka u Zajednici? Možda, u novije vrijeme, Bijela knjiga Komisije iz 1958. godine, koja je utvrdila ciljeve kompletiranja jedinstvenog tržišta za 1992. ili, zaista, Jedinstveni Europski Akt iz 1986., koji je podržao taj plan, uveo većinsko odlučivanje u Vijeću ministara, te izazvao istinsku europsihozu širom Kontinenta?” Weiler zaključuje kako je preokret donio Ugovor iz Mastrichta, kada su u središte pozornosti europske javnosti došla pitanja ciljeva i budućnosti Unije.

Taj je proces integracije dosegnuo vrhunac usvajanjem Ugovora o uspostavljanju Ustava za Europu, usvojenog konsenzusom na Europskoj konvenciji 10. srpnja 2003. godine, prihvaćenog od Europskog vijeća 18. lipnja 2004. godine. No nakon toga je uslijedio neuspjeh, jer je Ustav odbijen na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, nakon čega je proces ratifikacije zaustavljen, a sudbina ustavnog dokumenta je neizvjesna.

USTAVNI IZBOR U PROCESU EUROPSKE INTEGRACIJE

Već citirana Bijela knjiga Europske komisije o upravljanju Europskom Unijom, objavljena u srpnju 2001. godine, premda ograničena po dosegu na instrumente i postupke donošenja odluka i njihove provedbe bila je važan korak u pripremanju rada na donošenju ključnih odluka. Bijela knjiga analizira postignuća i slabosti postojećeg složenog sustava, te ističe slijedeća načela “dobre vladavine”, koja su općenito primjenjiva pri analizi funkcioniranja demokratskih političkih sustava: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, djelotvornost i usklađenost, a koja imaju osnažiti primjenu temeljnih načela integracije Unije, načela razmjernosti i supsidijarnosti.

Bijela je knjiga potvrdila dva važna zaključka iz znanstvene literature: - prvo, “da je proces donošenja političkih odluka u Uniji tako složen da jako malo

36

običnih Europljana ima osnovnog pojma o njemu ili sa sigurnošću kazati tko je odgovoran za politike koje se primjenjuju”, te,

- drugo, “da ima malo saznanja o tome u kojoj se mjeri europsko zakonodavstvo zaista provodi širom Europske Unije ... dok se općenito smatra kako je provedba daleko od jednoobraznosti i savršenstva.”

U raspravi o Bijeloj knjizi konstatirano je kako se građani osjećaju otuđenim od institucija i političkog odlučivanja u tijelima Unije, te izlazak građana na izbore za Europski Parlament stalno opada, da su postupci odlučivanja komplicirani, prespori i netransparentni, da je postojeći pravni sustav previše složen da bi bio djelotvorno proveden te da sama primjena temeljnih načela na kojima je uspostavljena Unija, kao što je solidarnost i supsidijarnost, zahtijevaju preispitivanje i usavršavanje kako bi se mogli dosljedno primjenjivati. Sam “funkcionalizam” zahtijeva preispitivanje sa stajališta spomenutih načela “dobrog upravljanja”. Postalo je jasno kako je došlo vrijeme kada treba otvoriti temeljna pitanja ustavnog izbora.

Laekenska deklaracija o budućnosti Europe iz 2001. godine, započinje konstatacijom kako se Europska Unija nalazi na raskrižju bez presedana u njezinoj povijesti. Ta je povijest, zaključuju autori, “priča o uspjehu”, ali potrebno je donijeti važne odluke o tome kako odgovoriti na tri temeljna problema: prvo, demokratski izazov unutar Unije; drugo, nova uloga Europe u globaliziranom svijetu, treće, očekivanja europskih građana u pogledu donošenja odluka i provedbe politika u Europskoj Uniji.

Temeljni smjer reforme političkih institucija naznačen je kao zahtjev za više demokratičnosti, transparentnosti i djelotvornosti u funkcioniranju institucija. To je otvorilo niz pitanja ustavne naravi: od potrebe pojednostavljenja pravnog sustava utemeljenog na tri temeljna međunarodna ugovora, preko raspodjele nadležnosti između država članica i Unije, do ustrojstva samih tijela Unije i njihovih ovlasti, te načina odlučivanja, većine potrebne za odluke, odnosno prava veta država u pojedinim područjima zajedničke politike.

Time u središte pozornosti u Europskoj Uniji dolazi problem primjene federalnog načela, kao temelja udruživanja ravnopravnih subjekata, uz očuvanje samostalnosti sastavnih dijelova Unije: treba li jačati, ili uopće očuvati njezin značaj međudržavne organizacije ili pak staviti težište na one aspekte koji već danas opravdavaju tezu kako se radi o novom nadnacionalnom entitetu? Ukratko, postavilo se pitanje je li formiranje federativne države realna alternativa današnje Unije. Time su neizbježno u središte pozornosti došla, dugo odgađana, pitanja integracije u formuliranju i provođenju vanjske i obrambene politike, a time i problem suvereniteta država članica.

Pitanje je doticano i ranije, posebno odlukama Europskog suda pravde o supremaciji europskih pravnih instrumenata nad nacionalnim zakonodavstvom. U dosadašnjem razvitku, kako primjećuje T.C. Hartley: “zanimljivo je da su federalni elementi jače izraženi unutar sudbenog i pravnog sustava Zajednice, dok su najslabiji na području politike, uključujući i tako vitalna pitanja kao što su zakonodavne i provedbene ovlasti, oporezivanje i zajednička obrana.”

Tome se ne treba čuditi. Ova su pitanja, koliko god bila vitalna za napredak zajednice, svjesno ostavljana po strani u glavnom tijeku integracijskih procesa. Sada su ona pitanja definitivno otvorena na Konvenciji o budućnosti Europe: kako ustrojiti vladavinske institucije Unije na način kojim bi se omogućio potreban stupanj jedinstva zajednice i istodobno

37

osigurao nužan stupanj autonomije i participacije država članica, jednako velikih i malih, gospodarski snažnih i onih slabijih, starih i novih. To je pitanje bitno u pristupu federalističke teorije, postavljano u brojnim povijesnim primjerima udruživanja država, s različitim ishodima i institucionalnim uređenjima, ali vjerojatno nikad do sada primijenjeno u tako složenoj situaciji. Ključno je pitanje načina primjene federalnog načela, a ne izbor između federacije i konfederacije, odnosno nekog “autentičnog” oblika federativne države.

KONVENCIJA O BUDUĆNOSTI EUROPE I NEUSPJEH EUROPSKOG USTAVA

Rasprava u državama Unije pokazala je kako ustavna pitanja ne mogu uspješno biti razmatrana na međuvladinim konferencijama i predložen je model Konvencije o budućnosti Europe, sa zadaćom da razmotri pitanja razdiobe nadležnosti unutar Unije, provedbu načela supsidijarnosti, pojednostavnjenja pravnih instrumenata, sukladno zahtjevima za više demokratičnosti, transparentnosti i djelotvornosti u djelovanju Europske Unije. Makar zadaća predlaganja novog ustava nije izrijekom spomenuta, nabrajanje ovih zadaća omogućilo je tumačenje u prilog ustavne konvencije, kako se danas već uobičajilo nazivati ovo tijelo.

Ustrojstvo Konvencije odrazilo je temeljnu ideju o uspostavljanju reprezentativnog tijela, sposobnog stručno, na znanstvenim prosudbama, elaborirati nacrt temeljnog ustavnog dokumenta, kao i zahtjev za legitimnosti zasnovanoj na visokoj reprezentativnosti ovog tijela. Činili su je: predstavnici vlada država članica, predstavnici vlada država kandidata, predstavnici parlamenata država članica kao i država kandidata, te predstavnici Europskog Parlamenta i Europske Komisije.

Organizacija radnih skupina prema posebnim pitanjima odražava zahtjev za stručnim znanjem kao podlogom predloženih rješenja: supsidijarnost, temeljna prava, pravna osobnost, uloga nacionalnih parlamenata, zajedničke nadležnosti, upravljanje gospodarstvom, vanjski poslovi, obrana, pojednostavnjenje postupaka i instrumenata, sudstvo i socijalna politika. Pri odlučivanju u Konvenciji nema nadglasavanja, nego se teži postizanju konsenzusa.

Predsjedništvo čine političari od ugleda i iskustva u europskim poslovima, od kojih se očekuje dovoljno autoriteta da objedine različita mišljenja i formuliraju zajednički prijedlog.

Konvencija se konstituirala i službeno započela s radom u veljači 2002. godine. Uz mnogo entuzijazma, članova kao i vodstva, rad je napredovao daleko brže nego što je očekivala ispočetka skeptična javnost. Prvi Nacrt, koji je sadržavao strukturu konačnog dokumenta i temeljna pitanja na koja valja odgovoriti, objavljen je već 28. listopada 2002. godine. Bilo je to iznenađenje, a reakcije su bile sumnjičave, pa i neprijateljske.

Rad je intenzivno nastavljen raspravom i objavljivanjem izvješća radnih skupina, te je već početkom veljače 2003. godine objavljen nacrt prvih šesnaest članaka novog “ustavnog ugovora”. Ustavni ugovor je Konvencija usvojila konsenzusom 10. srpnja 2003. godine. Nakon toga su očekivanja porasla, jer je izgledalo vrlo vjerojatno kako će ustavni tekst biti ratificiran od strane svih država članica do kraja 2004. godine.

Neuspjeh ratifikacije doveo je Europsku Uniju 2005. godine u stanje krize kakvu još nije doživjela. Sve je to učinila još složenijom nemogućnost sporazuma o petogodišnjem proračunu Unije tijekom cijele 2005. godine. Ovi događaji po našem mišljenju pokazuju kako je oprez europskih Utemeljitelja iz polovice 20. stoljeća bio utemeljen, a pokušaj da se donese Ustav preuranjen.

38

Mišljenja smo da Europska Unija zaista predstavlja “priču o uspjehu” u pogledu svojeg temeljnog postignuća: mira i napretka. Te stečevine ne bi trebalo dovoditi u pitanje ishitrenim akcijama dobronamjernih, ali neobaviještenih političara.

LISABONSKI SPORAZUM 2009.

Europska Unija i dalje traži pravnu osnovu daljnjeg stabilnijeg razvitka, ali su osnovna pitanja i dalje otvorena. Temeljne akte Europske Unije nakon ugovornog i ustavnog značaja čini Ugovor iz Lisabona iz 2009. godine, koji obuhvaća Ugovor o Europskoj Uniji i Ugovor o funkcioniranju Europske Unije, te Povelja temeljnih prava Europske Unije. Već 2010. godine, uslijed djelovanja krize koja je zaprijetila ekonomskim temeljima Europske Unije, iniciran je proces izmjena i dopuna ovog ugovora. Taj je složeni pravni sustav od velike važnosti za Hrvatsku, te ga izučavamo u sklopu posebne znanstvene discipline pravnog studija.

Ključno i najteže pitanje ostaje je li Europska Unija spremna za radikalniju primjenu federalnog načela u osmišljavanju svoje organizacije i djelovanja, uz istodobno osiguranje poštivanja nacionalnog identiteta država članica? Kojim institucionalnim rješenjima je moguće zadovoljiti oba proturječna zahtjeva? U kojoj mjeri uopće, europske države dijele zajedničke (ustavne) vrednote, kako bi mogle prihvatiti odluke donesene na Konvenciji? Ova pitanja važnija su od svih ostalih, jer otvaraju pitanje podijeljenog suvereniteta, koje je pažljivo zaobilaženo tijekom desetljeća europskog integriranja.Prihvatljivom nam izgleda ocjena i opomena koju je europskim političarima unaprijed dao američki pisac Larry Siedentop: “Privlačnost ispravno shvaćenog federalizma za Europu je u tome, što on može omogućiti preživljavanje različitih političkih kultura i oblika građanskog duha. Ali to je moguće samo ako se federalizam postigne postepeno. Jer, jedna od pretpostavki uspješnog federalizma je konsenzus o tome koja područja političkog odlučivanja pripadaju središtu, a koja trebaju biti pridržana periferiji. U današnjoj Europi nema takvog konsenzusa. Uspostavljanje europskog Senata, ovlaštenog da nadzire i ocjenjuje rad Europskog suda u stvaranju zajedničke jurisprudencije, moglo bi postupno pridonijeti stvaranju takvog konsenzusa. Ali on ne može nastati preko noći. Niti može iznenada izrasti europska politička klasa, sposobna da brani takav konsenzus i učini obavljanje upravljačkih dužnosti odgovornim. Opasnost ishitrenog federalizma u Europi – žurbe prema političkoj integraciji, koja bi federalizam iskrenula u jedva nešto više od maske za unitarnu super – državu, je u tome što bi ugrozila složeno tkivo europskih društava. To nisu pitanja za slijedećih nekoliko godina. To su pitanja za desetljeća, možda za naraštaje. Federalizam je pravi cilj za Europu. Ali Europa još nije spremna za federalizam.”

Pakt o financijskoj odgovornosti iz prosinca 2011. godine, sa zahtjevom da se u ustave zemalja članica unesu odredbe o ograničavanju zaduživanja i obvezi poštivanja „uravnoteženog državnog proračuna“, ponovno su otvorili ustavnu raspravu. Temeljno je pitanje koliko elemenata primjene federalnog načela Europska Unija treba i može primijeniti u suočavanju sa vlastitim bitnim razlikama u razumijevanju funkcioniranja države i gospodarstva. Britanski profesor Vernon Bogdanor uspoređuje aktualni europski trenutak sa

39

situacijom u američkoj Konfederaciji 80-ih godina 18. stoljeća kada je bitno pitanje daljeg razvoja državne zajednice bilo preuzimanje ogromnih dugova koje su države članice preuzele u ratu za nezavisnost od strane federalne države.

V.

USTAVNA VLADAVINA I „DOBRA VLADAVINA”

Koji su elementi demokratskog političkog sustava i kako osigurati i održati njegov demokratski značaj? Kako, po kojim kriterijima ocijeniti mjeru pozitivnih učinaka jednog demokratskog ustavnog sustava?. Kako smo vidjeli iz ranijih izlaganja, pri ocjeni djelotvornosti svakog pojedinog ustava, od ključne je važnosti prosudba u kojoj su mjeri demokratska načela i institucije zaživjeli, to jest do kakvih učinaka dovode u životu političke zajednice. Riječima Lowensteinove podjele, bitni su kriteriji prosudbe stupnja realizacije normativnog ustava unutar konkretnog političkog sustava.

Još je antički filozof Aristotel razmatrao pitanje što je to dobra vladavina. Današnji politički teoretičari relativiziraju taj pojam i skloniji su govoriti o pristojnoj vladavini (decent governance). Objašnjavajući to razlikovanje, mogli bismo kazati kako pristojna vlast, kao i pristojan pojedinac, kontrolira, suzbija i prikriva primitivne nagone u društvu, a posebno među svojim pripadnicima, te postupa sukladno pravilima modernog civiliziranog društva. Ipak, važno je razmotriti kriterije po kojima neki ustavni sustav zadovoljava zahtjeve demokratskog društva, pa se može ocijeniti kao temelj dobre vladavine.

Europska komisija je 2001. godine, u dokumentu pod naslovom “Bijela knjiga o vladavinskom sustavu“ (European Governance. A White Paper), kao polazište za raspravu o daljnjoj izgradnji upravljačkih institucija Europske Unije, formulirala i usvojila slijedeća načela dobre vladavine:

1) Otvorenost (transparentnost) institucija; 2) Sudjelovanje (participacija) građana; 3) Odgovornost svih nositelja ovlasti; 4) Djelotvornost nositelja ovlasti; 5) Usklađenost (koherentnost) politika.

Primjenu tih načela osnažuje poštivanje

6) načela razmjernosti (proporcionalnosti) i 7) načela supsidijarnosti.

Svako od ovih načela važno je samo po sebi. Ali ona se ne mogu ostvariti putem odvojenih djelovanja. Politike više ne mogu biti djelotvorne ako se ne pripremaju, provode i nadziru uz šire uključivanje zainteresiranih.

40

Ta načela danas možemo smatrati opće važećim u pogledu očekivanja od svakog demokratskog vladavinskog sustava i ciljem svake institucionalne reforme. Ona su više nego značajna i za pravac reformi pravnog i političkog sustava u Republici Hrvatskoj i to ne jedino zbog formalnih obveza preuzetih u procesu pridruživanja, odnosno članstva u Europskoj uniji, već zbog ozbiljenja u samom trenutku osamostaljivanja hrvatske države deklariranih ciljeva stvaranja “moderne i europske Hrvatske”. Ustav i ustavne reforme samo su jedno od sredstava primjene ovih načela u unutarnjem pravnom poretku svake države koja teži razvitku demokratskog političkog sustava.

Evo kako su formulirana ta načela u navedenom dokumentu i kako ih, po našem mišljenju, valja čitati u odnosu na postojeći sustav vladavine u Republici Hrvatskoj, kao i njezin položaj u članstvu Europske Unije:

1) Otvorenost (transparentnost) vladavinskih institucija.

Institucije Europske unije moraju djelovati na otvoreniji način. Zajedno s državama članicama, one imaju aktivno raspravljati o onom što EU čini, kao i o odlukama koje donosi. Dužne su koristiti govor koji je pristupačan i razumljiv najširoj javnosti. To je posebno važno kako bi ojačalo povjerenje u složene institucije.

U djelovanju hrvatskih državnih i javnih institucija i njihovih članova još uvijek ima previše tajnovitosti, previše je pitanja o kojima javnost nije na prikladan način obavješćivana. Govor politike, pak, i dalje je često nerazumljiv običnim građanima, ponekad u cilju svjesnog zamagljivanja pitanja o kojima se odlučuje. Vrlo radikalan Zakon o slobodnom pristupu informacijama usvojen 2005. godine, slabo se provodi u praksi. Periodične provjere organizacija civilnog društva pokazuju kako čak i najviša državna tijela i tijela koja obavljaju javne ovlasti teško odstupaju od tradicije tajnog djelovanja za što oslonac nalaze u ekstenzivnom tumačenju Zakona o tajnosti podatka (2008). Već ovdje treba ukazati kako je u pitanju pronalaženje ravnoteže između 'prava javnosti da zna' i 'potrebe čuvanja državne tajne', koja može biti od ključnog značaja za sigurnost građanstva.

2) Sudjelovanje (participacija).

Kvaliteta, značaj i djelotvornost politika EU zavisi od širokog sudjelovanja u cijelom političkom procesu – od formuliranja politika do njihove provedbe. Ojačano sudjelovanje vjerojatno će stvoriti više povjerenja u konačan rezultat i u institucije koje provode pojedine programe. Sudjelovanje kritično zavisi od središnjih vlasti, koje imaju prihvatiti načelo uključivanja pri razvijanju i provedbi politika EU.

Sudjelovanje građana i institucija civilnog društva u formuliranju politika hrvatskih vlada i njihovoj implementaciji na niskoj je razini i vlade bi trebale prednjačiti u naporima za jačanje takve participacije. Niz nepromišljenih odluka na različitim razinama, koje su objavljivane ili usvajane bez dovoljno elaboracije i promišljanja, da bi zatim pod pritiskom bile povlačene i preformulirane, te pasivnost građana, posebno na lokalnim izborima, uz opće uvjerenje kako

41

su “političke stranke” uzurpirale politički prostor pokazuje na nepostojanje, pa čak i odbijanje kreiranja sustavne politike jačanja participacije građanstva u procesu donošenja političkih odluka. Vlade se često pozivaju na povjerenje koje su im građani dali na izborima, ali one su dužne pratiti reakcije javnosti na svoje akcije i inicijative. Takve inicijative, poput prikupljanja potpisa za raspisivanje referenduma ili javnih protesta, važno je ispravno protumačiti. No da bi bile djelotvorne takve građanske inicijative zahtijevaju organizaciju i sredstva neovisna od državnog proračuna.

3) Odgovornost

Uloge u zakonodavnom i provedbenom procesu moraju biti jasnije. Svaka od institucija EU mora objasniti i preuzeti odgovornost za ono što čini u Europi. Ali postoji i potreba za većom jasnoćom i odgovornošću država članica i svih koji razvijaju ili primjenjuju europske politike na svim razinama.

Odgovornost nositelja vlasti krucijalno je pitanje ustavnog prava i kroničan problem razvitka hrvatskog političkog sustava. Neodgovornost je najvidljivija na najvišim razinama vlasti. Primjeri nesposobnih i neodgovornih ministara i drugih državnih dužnosnika, zaštićenih od odgovornosti od strane svojih političkih stranaka, bitno otežavaju ostvarivanje ustavnih načela, na prvom mjestu načela vladavine prava. No ona je nazočna i na nižim razinama jedinica lokalne samouprave, kao i u sustavu formalno neovisnih tijela sa širokim javnim ovlastima (agencija).

5. Djelotvornost

Politike moraju biti djelotvorne i pravovremene i rezultirati onim što je potrebno, utemeljene na jasnim ciljevima, procjeni budućih učinaka i, gdje je god moguće, ranijih iskustava. Djelotvornost zavisi i od provedbe politika EU na način razmjeran ciljevima, kao i donošenju odluka na odgovarajućoj razini.

Ovo načelo dobro pokazuje uzroke generalno slabe djelotvornosti politika reformi hrvatskih vlada. Reforme se poduzimaju intuitivno, bez jasno formuliranih ciljeva, na temelju uvjerenja kako će se ono što se propiše zakonom samo od sebe ostvariti i uz ignoriranje ranijih iskustava. Razmjernost ciljeva i sredstava često se zanemaruje. Donošenje odluka na odgovarajućoj razini otvara pitanje daljnje decentralizacije i jačanja lokalne samouprave. Nedjelotvornost je rezultat slabosti u poštivanju svih ranije navedenih načela dobre vladavine uzetih u cijelosti, a posebno neodgovornosti državnih dužnosnika.

6. Usklađenost (koherentnost)

Politike i djelovanja moraju biti usklađena i lako razumljiva. Potreba za usklađenosti u Uniji je u porastu: porasla je raznovrsnost zadaća; proširenje će povećati različitosti; pitanja poput klimatskih i demografskih promjena prelaze granice sektorskih politika na kojima je izgrađena Unija; regionalne i lokalne vlasti sve su više uključene u politike EU. Usklađenost

42

zahtijeva političko vodstvo i snažnu odgovornost na strani Institucija kako bi, u okviru složenog sustava, bio osiguran konzistentan pristup.

Ključni problem usklađenosti politika vladajućih koalicija u Hrvatskoj je dvojaka: 1) složeni ustavni sustav diobe vlasti i suodlučivanja vrhovnih institucija , uspostavljen ustavnim promjenama iz 2000. godine, stalno se ponovno dovodi u pitanje, s otvorenom ili prikrivenom svrhom uklanjanja svih elemenata diobe i omogućavanja potpune koncentracije vlasti; 2) nedemokratsko ustrojstvo političkih stranaka vladajućih koalicija, liderske ambicije i općenito niska razina političke kulture, koja otežava usklađeno donošenje odluka i djelovanje vrhovnih državnih institucija i primjenu ustavnih ograničenja generalno, 3) problemi koordinacije politika različitih ministarstava dovode do javnih nesuglasica oko formuliranja politika i prijedloga zakonodavstva.

Ad 1. Na planu izgradnje sustava institucionaliziranog sustava suoodlučivanja između predsjednika Republike i predsjednika Vlade u pitanjima gdje to Ustav zahtijeva, kadikad i uz sudjelovanje predsjednika Sabora, javljaju se poteškoće. Kompleksni sustav podijeljene vlasti zahtjeva institucionaliziranje različitih oblika prethodnih konzultacija i dogovaranja oko odluka koje imaju biti donesene zajednički. Svrha i cilj ustavno postavljenih ograničenja iz arsenala “provjera i ravnoteža” utemeljenih na diobi vlasti, nije izazivanje stalnih sukoba i blokada u odlučivanju. Njihov je cilj onemogućavanje koncentracije vlasti u jednim rukama, pa i pod cijenu odgoda, utemeljenih na razumijevanju cjeline ustavnih načela institucionalnih rješenja. Prigovara kako to izaziva prevelik broj sukoba kada je na vlasti suprotna opcija od one iz koje potiče predsjednik Republike. S druge strane, predsjednik Republike Ivo Josipović ukazao je 2011. godine kako su njegove ovlasti u pogledu nadzora nad ustavnosti zakonodavstva prilikom njihove promulgacije previše ograničene, odredbom po kojoj Predsjednik mora potpisati i zakon za koji smatra da je protuustavan. Prigovara se kako provjere i ravnoteže ne mogu djelovati kada je na vlasti opcija iz koje potiče predsjednik Republike, jer je u tom slučaju vjerojatnost konflikta manja. Dioba vlasti ima uvijek svoju svrhu, a predsjednik republike je dužan svoju funkciju nadzora provedbe Ustava obavljati bez obzira na ranije stranačke veze.

Ad 2. Unošenjem u Ustav odredbe stavka 2. i 3. članka 6., po kojem “unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnih ustavnim demokratskim načelima”, dok “stranke moraju javno polagati račun o porijeklu svojih sredstava i imovine” nije se promijenila narav, organizacija i način djelovanja hrvatskih političkih stranaka. To su visoko centralizirane stranke, većinom bez jasno određenih ideologija i programa, većinom pod nadzorom svojih najužih stranačkih vodstava. U takvim uvjetima stranke se beskrupulozno bore za utjecaj u vlasti i krajnje su nesklone duhu snošljivosti i suradnje potrebnom za uspješnije djelovanje vladajuće koalicije. Zbog toga su brojni sporovi oko ustavnih funkcija Hrvatskog sabora, neovisnosti sudstva ili ovlasti predsjednika Republike.

Ad 3. Dosadašnje su hrvatske vlade djelovale kao izrazito 'premijerske', pod dominacijom snažnih osoba. Time se, međutim, zamagljuje odgovornost, pojedinih ministara čak u toj mjeri da javno izjavljuju kako ne znaju kakve su dokumente potpisali i za kakve su odluke

43

glasovali. Jedna osoba može bespogovorno nametnuti svoju volju, ali ne može trajno usklađivati politike ministarstava. Usklađivanje politika pojedinih resora, gdje vlada djeluje ne samo kao skup ministara nego i kao politički vrh države, ostaje veliki problem organizacije izvršne vlasti.

6) Razmjernost (proporcionalnost) ograničenja sloboda i prava

Već je klasična teorija ustavnog i upravnog prava naglašavala kako način korištenja monopolom državne prisile ne smije biti prepušteno slobodnoj odluci nositelja vlasti. Tvorci američkog Ustava državnu su prisilu smatrali „sredstvima zla, koja se mogu uporabiti za postizanje dobra.“ Vrhovni sud SAD formulirao je „načelo razboritosti“ (rule of reasonableness). Prisila se smije koristiti samo kada je to zaista nužno i samo u minimalnoj mjeri potrebnoj za postizanje zakonitih ciljeva javne vlasti.

Sukladno tome, ograničavanja slobode korištenja ustavom zajamčenim pravima, koje je u svakoj političkoj zajednici nužno radi zaštite dobrobiti pojedinaca i same zajednice, ima biti propisano ustavom i zakonom i ograničeno na nužno potrebnu mjeru. Ovlasti za ograničavanje prava, kao i za korištenje državnom prisilom, moraju se uvijek tumačiti restriktivno. Na temelju takvih shvaćanja, u sudskoj praksi (jurisprudenciji) međunarodnih sudova i europskih zemalja formulirano je načelo proporcionalnosti ili razmjernosti, koje zahtjeva da ograničenja sloboda i prava budu u svakom pojedinom slučaju razmjerna naravi potreba za ograničenjem.

Ovo ustavno načelo utvrdio je Ustavni sud Republike Hrvatske još 1999. godine, na slijedeći način: „...svako ograničenje (čak i kad je neophodno i zasnovano na Ustavu) predstavlja iznimno stanje, jer odstupa od općih pravila o ustavnim slobodama i pravima. Zbog toga ograničenja trebaju biti ne samo zasnovana na Ustavu već razmjerna cilju i svrsi koje se zakonom želi postići...Ovo pravilo o proporcionalnosti ograničenja cilju i svrsi koje se zakonom želi postići je opće ustavno načelo, koje je imanentno svim ustavnim odredbama o slobodama i pravima.“ To je načelo tek ustavnim promjenama iz 2000. godine uključeno u članak 16. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske. Danas je na njemu utemeljena opsežna jurisprudencija Ustavnog suda i ono će predstavljati temelj za razvoj ustavnog sustava u praksi.

8) Supsidijarnost

Supsidijarnost je načelo ustavnog uređenja po kojem donošenje političkih odluka treba biti na razini najpogodnijoj sa stajališta racionalnosti i djelotvornosti odlučivanja. U političkoj teoriji ono izražava zahtjev da se političke odluke donose na najnižoj razini mogućoj sa stajališta svrhe koja se želi postići. Jednostavno rečeno, političke odluke donose se na najnižoj mogućoj razini s obzirom na samu narav odluke. Na višim razinama državne organizacije odlučivat će se o onome što zahtijeva širi okvir, dok ostala pitanja valja prepustiti nižim razinama. Načelo je posebno naglašeno u okviru Europske Unije, gdje zahtijeva da odluke prvenstveno donose nadležna tijela država članica, dok se na tijela Unije prenose ovlasti samo kada je to u zajedničkom interesu izrijekom određeno. Načelo u osnovi važi za sve federativne sustave, a

44

sadržano je i u Ustavu Sjedinjenih Američkih Država, gdje se određuje kako sve ovlasti koje Ustavom nisu izrijekom povjerene saveznim vlastima, ostaju pridržane državama članicama. U Lisabonskom sporazumu, ustavnom ugovoru Europske Unije, posebna je pozornost posvećena načelu supsidijarnosti i mehanizmu osiguravanja njegova poštivanja zajedničkom akcijom više država, pri čemu važnu ulogu igraju nacionalni parlamenti članica.

45