Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da...
Transcript of Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da...
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
ResumoEste texto investiga os investimentos recentes na produção de habitação e urbanização de assentamentos precários da primeira geração de contratos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), na sua modalidade Infraestrutura Social e Urbana, em andamento na capital do Pará, Belém, e em cidades que desempenham funções de cidades médias no estado do Pará – Marabá e Castanhal. Para melhor situar o problema, o texto explicita como ciclos econômicos ocorridos na região estão associados ao crescimento demográfi co, ao desenvolvimento urbano e à produção dos assentamentos informais nessas cidades, e explora como as intervenções respondem a variáveis tais como acesso a terra e inserção na cidade, gestão e regulação urbanística disponíveis, padrões de uso e ocupação do solo praticados, e potencial de consolidação dos assentamentos após a intervenção, na expectativa de inferir se há padrões entre tais ações e qual sua contribuição para a estruturação do espaço dessas cidades.
AbstractThis paper investigates present investments on housing and urbanization of precarious settlements done by the fi rst generation of the Program Growth Acceleration (PAC), on its modality of urban and social infrastructure provision, in Belém, capital of Pará State, and in Marabá and Castanhal, cities that perform functions of medium size cities in Pará State. To better contextualize the problem, the text presents how economic cycles lived in the region are associated to demographic growth, urban development and to the production of informal settlements within these cities, and explores how the interventions answer to variables such as access to land, insertion in the city, urban regulation available, practiced patterns of soil usage and occupation, and potential of consolidation of target settlements after interventions, in order to assess whether there are patterns among such actions and if so, what are their contributions to better structure these cities space.
Novos Cadernos NAEA
Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinha aos Assentamentos Precários”Urbanization and development strategies in Pará State: from riverine occupation to “upgrade of informal settlements”Ana Cláudia Duarte Cardoso - Arquiteta Urbanista, mestre em Planejamento Urbano (UnB); PhD em Arquitetura (Oxford Brookes University/UK). Pesquisadora do CNPq. E-mail: [email protected]
Glaydson de Jesus Cordovil Pereira - Arquiteto Urbanista (UFPA), mestrando do PPGAU/UFPA, Belém-PA. Email: [email protected]
Marcília Regina Gama Negrão - Arquiteta Urbanista, mestre em Engenharia Civil (UFPA). Doutoranda do PPGDSTU/NAEA/UFPA. Bolsista do ITV DS. E-mail: [email protected]
KeywordsCities. Eastern Amazon. PAC. Urban Development.
Palavras-chaveCidades. Amazônia Oriental. PAC. Desenvolvimento Urbano.
v. 16, n. 2, p. 255-279, dez. 2013, ISSN 1516-6481
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão256
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
1 O CONTEXTO
Na Amazônia, a exuberância do meio natural é indiscutível (intensidade de chuvas, porte dos rios, presença de vegetação, disponibilidade de minérios etc.). Os desafi os historicamente impostos pela natureza somados ao isolamento geográfi co geraram padrões de ocupação dispersa, apenas alterados no decorrer do século XIX, quando ocorreu a urbanização da região, associada ao padrão típico de fronteira. Historicamente a presença humana foi intensifi cada seguindo diversos ciclos de exploração de recursos naturais (drogas do sertão, borracha, madeira, minério), a princípio baseadas no meio rural, e que contavam com as cidades como um espaço de troca, e não de produção como ocorreu nas sociedades industriais (CASTRO, 2009; VICENTINE, 2004).
Atualmente as cidades já concentram a maior parte da população do estado do Pará, onde as dinâmicas de crescimento sub-regional delineiam a estruturação de uma rede urbana, e as cidades com mais de cem mil habitantes contribuem para mudanças sócio-econômicas importantes, ao mesmo tempo em que manifestam problemas típicos de outras regiões brasileiras, associados à disponibilidade de terra, estratégias de planejamento e gestão urbanística, tipologias habitacionais etc. (BECKER, 2005). Neste artigo a discussão de obras de Urbanização de Assentamentos Precários da primeira geração do PAC Infraestrutura Social e Urbana requer uma apresentação mais qualifi cada do signifi cado e origem das áreas alvo do projeto, atualmente capazes de ilustrar processos típicos da urbanização brasileira, como a criação de periferias, e da ocupação tradicional da região, determinada pela relação homem natureza e dependência das águas dos rios.
Neste sentido, a Figura 1 apresenta um esquema que sintetiza algumas relações entre crescimento populacional, escala de capital envolvida nos ciclos econômicos e seus respectivos padrões de urbanização, de modo a apoiar a compreensão de como as duas trajetórias citadas coexistem nas cidades da região atualmente. Uma relativa aos padrões de urbanização da sociedade industrial que avança para terra fi rme, e outra relativa ao processo tradicional de ocupação de várzeas e margens de rios, típico dos ribeirinhos e populações extrativistas na região. Os ciclos longos detectados na periodização da urbanização da Amazônia desenvolvida por Correa (1987) apresentam momentos de grande dinamismo (ex: ciclo da borracha), alternados com fortes estagnações. Os ciclos ocorridos até o início do século XX foram comandados por atores sociais baseados na região que, na época, detinham o controle do capital. Isso se alterou décadas depois, com os grandes projetos federais deslanchados após a industrialização do país. Nesse
257Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
“ciclo”, a construção de rodovias, hidrelétricas e início da exploração mineral foram decididos e controlados externamente à região, a partir de Brasília e nos estados do Sudeste. Atualmente, com a abertura do capital nas bolsas de valores, de empresas ligadas a atividades de mineração e de incorporação imobiliária, o controle desse capital pode estar inclusive fora do país, alterando mais ainda as estratégias e interesses do setor econômico, e o potencial de confl ito com práticas e interesses locais.
Observa-se que no decorrer do século XX, esses ciclos foram acompanhados por políticas de atração de mão de obra, que desencadearam fl uxos migratórios ascendentes, conforme observado na linha azul do esquema (IBGE, 2012, que representa a evolução de população urbana de 1910 a 2010), em que pese o movimento cíclico do capital. Em períodos com maior disponibilidade de recursos a produção do espaço urbano alinhou-se aos padrões de urbanização importados de sociedades industriais, com tipologias e tecnologias construtivas exógenas tomadas como universais, mas pouco adaptadas ao relacionamento entre população tradicional e o meio natural.
Nos períodos de declínio, a solução de urbanização recupera a inspiração no paradigma das sociedades de abundância (CLASTRE, 1982 apud VICENTINE, 2004, p. 50). Na fl oresta, o mesmo traduz-se pela inexistência de necessidade de produção de excedente ou estoque de acúmulo acima do necessário para o consumo diário (as casas feitas de madeira, a água captada no rio, o alimento coletado ou pescado diariamente), mas que na cidade gerou ocupações de várzea por palafi tas, com aterro progressivo do solo, densidades elevadas, problemas de saneamento, etc., que atualmente caracterizam os assentamentos precários sob intervenção. A transposição do modo de vida ribeirinho cria problemas inaceitáveis do ponto de vista do saneamento e saúde pública, mas tolerados pela população que faz a transição da vida rural para a vida urbana através do processo de ocupação e aterro gradual de áreas alagáveis que após algumas décadas são incorporadas à cidade (CARDOSO, 2007).
O esquema da Figura 1 também apoia alguns esclarecimentos sobre a dinâmica regional que afetam as cidades. Do ponto de vista demográfi co, as ondas migratórias dirigidas para a região a partir dos anos 1960 foram direcionadas para as áreas rurais (projetos de assentamento rural, garimpo, frentes de obra), e com a desaceleração (declínio), transformação ou término dessas atividades esse contingente populacional se redirecionou para as periferias urbanas, na busca de novas oportunidades, especialmente a partir dos anos 1980. A presença abundante de cursos d’água nas cidades tradicionais, localizadas nas margens dos grandes rios, e mesmo nas novas cidades nascidas a partir das rodovias,
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão258
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
que contam com pequenos rios como limites naturais, facilitou a reprodução da ocupação de várzea no meio urbano por pessoas sem qualifi cação formal e/ou que não tinham acesso a terra urbanizada. Esta ocupação convive com inundações periódicas, com os benefícios econômicos da proximidade dos rios e oportunidade de geração de renda a partir de portos, pesca, extração de argila, produção de embarcações, feiras, etc.; com problemas sanitários e mais recentemente com a disputa da margem dos rios com outros setores e tipologias de ocupação (marinas, condomínios de luxo, centros comerciais e de lazer), motivadas por novas relações de consumo e usufruto das águas.
Figura 1. Representação esquemática do relacionamento entre a evolução da população urbana, ciclos econômicos e padrões de urbanização.
Formulação: Ana Cláudia Cardoso. Ilustração: Alex Bandeira.
Dos pontos de vista econômico e ambiental, a produção extrativista prescindia da cidade ou da ocupação de terra fi rme, dependia da coleta dispersa no território e canalização da produção para as cidades portuárias (as cidades tradicionais da região). Ainda que, de uma forma socialmente perversa1, as 1 A atividade econômica era baseada no sistema de aviamento, onde há comercialização de um
ou vários produtos (em geral um número reduzido e em pequenas quantidades), mas não há relação com um mercado anônimo. A transação é efetuada com um comerciante com quem são mantidos laços personalizados. Surgem normalmente como intermediação entre agricultores de subsistência e um mercado longínquo, mas pode abranger agricultores individuais (índios desaculturados ou imigrantes) que não estão em condições de ter um acesso direto ao mercado por causa da distância e não mais usufruem da segurança que era proporcionada pela economia
259Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
práticas extrativistas, tendiam à harmonia com a natureza até o ciclo da borracha, quando teve início a ruptura2 entre homem e natureza, devido à nova magnitude da escala de produção, mais próxima dos padrões industriais (CORRÊA, 1987; CASTRO, 2009). A abundância de terras e o nomadismo e dispersão típica do sistema de aviamento, praticado até então, cederam lugar progressivamente à produção de latifúndios rurais, comprometida com a intensifi cação da produção, enquanto na cidade portuária se concentravam os investimentos em logística, o controle do capital por um lado, e a população migrante das áreas rurais, pouco qualifi cada para a sociedade industrial, por outro. A conexão da expansão urbana com a inserção na sociedade industrial ocorreu de forma diferente do que nas áreas que sofreram industrialização, mas de forma igualmente concentradora. Na Amazônia oriental, as cidades não ofereciam empregos, mas oportunidades de acesso a equipamentos e serviços públicos, e trabalho no setor terciário.
Segundo Reis (1953, p. 46, apud SOBRINHO, 1992) já no início do século XX, até a pequena produção agropastoril se desestruturou diante da expectativa de lucro gerada pelas atividades ligadas à borracha. A infraestrutura de Belém, capital do estado do Pará, era das mais modernas do país, com todos os serviços urbanos semelhantes aos das cidades europeias. Após décadas de estagnação e declínio, a implementação de uma nova política de desenvolvimento da Amazônia modifi cou o papel da região no processo geral de expansão capitalista no país, durante as décadas de 1950 a 1980, justifi cando a constituição de núcleos urbanos planejados, de acordo com os padrões modernistas, para dar apoio às atividades de exploração mineral e energética. Nesta oportunidade diversas cidades do interior do Pará receberam algum nível de intervenção, e com a abertura das estradas houve a mudança da localização espacial da atividade produtiva, que até então se concentrava na várzea dos principais rios da bacia amazônica para a terra fi rme e margens das rodovias (HOMMA, 1993), a exemplo do que já predominava em outras regiões brasileiras.
Desde que o isolamento da região foi quebrado com a abertura das rodovias, ocorre a convivência e combinação de padrões tradicionais, considerados atrasados, com os exógenos, assumidos como modernos, mas, via de regra, caros demais para a média da população. A partir daí, atores sociais e padrões
doméstica de subsistência, o que representa uma situação de extremamente difícil (LENA; OLIVEIRA, 1992, p. 13).
2 O pensamento sobre a relação do homem com a natureza difundiu-se na Europa entre os séculos XV e XVIII com destaque para as obras de Descartes, Newton, Diderot e Rousseau, entre os principais pensadores do período. O pensamento racionalista triunfou com a matematização dos comportamentos da natureza. Nesse contexto, Newton concluiu que a natureza compreendida a partir de um modelo sistêmico dinâmico poderia ser subjugada e manipulada pelos homens (VICENTINI, 2004).
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão260
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
urbanísticos distintos e dinâmicas temporais lentas e aceleradas, se superpuseram transformando as cidades em um mosaico que expressa diferentes estágios de consolidação do urbano dentro de uma mesma cidade, ou dentro de um município (a partir das diferenças entre as sedes municipais e as dezenas de vilas ou sedes distritais e localidades ribeirinhas típicas na região). Araújo et al. (2005) propõem uma gradação de tipologias de urbanização destacando as transições dos estágios pré-urbano para o urbano inicial, do urbano inicial para o urbano médio, e do urbano médio para o completamente urbano, conforme o nível de impacto da urbanização sobre a natureza. Nas cidades da Amazônia as gradações se combinam dentro de um mesmo município seja este de pequeno ou grande porte.
Atualmente o ciclo imobiliário em curso em Belém segue as tendências globais de operação do capital e acrescenta mais elementos a esse mosaico, distinguindo espaços globalizados de espaços tradicionais. Nos primeiros as funções da água são totalmente novas e voltadas para o entretenimento e usufruto da paisagem, enquanto nos segundos são mantidas as características seculares da relação homem-ambiente. Ocorre que essas duas situações tendem a concorrer por localizações urbanas, e na medida em que as cidades crescem as áreas ribeirinhas localizadas próximas às áreas centrais melhor infraestruturadas se distinguem das novas áreas periféricas.
2 UMA ESTRATÉGIA DE ANÁLISE DOS PROCESSOS DE EXPANSÃO URBANA DAS CIDADES PARAENSES
O processo de urbanização e o fl uxo migratório mencionados na sessão anterior não contaram com o apoio de investimentos na produção de habitação ou de terra urbanizada. Apenas recentemente, através da Lei 11.481, de 2007 (BRASIL, 2007), as sedes municipais localizadas em áreas federais contaram com o repasse do domínio das terras da União para os municípios, viabilizando a regularização fundiária das mesmas. A abundância de terras e o descaso com o controle de sua ocupação também favoreceram a ocupação informal nas cidades, aos moldes na ocupação tradicional praticada por comunidades ribeirinhas. Apesar desses antecedentes do problema da informalidade nas cidades da região, a seleção de ações para a geração do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em questão, apresentou um recorte populacional para a seleção dos municípios, que abrangia áreas metropolitanas e municípios com população maior que 150 mil habitantes, tal corte restringiu o acesso aos recursos a algumas poucas cidades paraenses.
261Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Neste texto adotamos como objeto de estudo intervenções localizadas em três cidades consideradas aptas para captar recursos do programa: Belém, e as cidades de Marabá e Castanhal, classifi cadas como metrópole e capitais regionais, respectivamente, pelo REGIC (IBGE, 2008), de modo a articular os assentamentos precários estudados com a dinâmica regional dessas cidades, na busca de padrões que permitam uma melhor compreensão do processo de expansão urbana e/ ou das estratégias de intervenção viabilizadas pelos programas federais (Ver Figura 2).
Figura 2. Localização das cidades onde se situam os estudos de caso. Adaptado de mapa rodoviário em www.transportes.gov.br
Fonte: Brasil (2012). Ilustração: Alex Bandeira
Assim como ocorreu no restante do país, a demanda por habitação popular emergiu em Belém com a industrialização iniciada ainda durante o ciclo da borracha. Durante a primeira metade do século XX ocorreram pequenos ciclos de produção industrial associados às restrições de importações causadas pelas guerras mundiais. Essas atividades foram concentradas na primeira periferia da cidade, adjacentes à área de várzea, com solução da demanda de moradia pela classe trabalhadora tanto através de vilas operárias no bairro do Reduto, quanto de ocupações informais (ocupação da Bacia) sobre o Igarapé das Armas, limite entre os bairros do Reduto e Umarizal, que também abrigava trabalhadores do porto e do comércio varejista. A produção de habitação popular
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão262
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
foi timidamente ampliada na capital pelos conjuntos habitacionais criados pelo Instituto de Aposentadoria e Pensão (IAPI) nos anos 1950 e somente a partir dos anos 1960, alcançou outros municípios através da construção de conjuntos habitacionais pelo Banco Nacional de Habitação - BNH em áreas de expansão urbana, incluindo Marabá e Castanhal.
A localização de Belém é estratégica para o acesso fl uvial e controle de toda a Bacia Amazônica, na foz dos rios Tocantins e no grande estuário do rio Amazonas. Apesar dos processos descritos na sessão anterior, a Região Metropolitana de Belém contou com uma produção de 28.388 unidades habitacionais no decorrer do período de 1965 a 1998 (HOLANDA, 2010, p. 76), em sua maior parte concentrada no município de Ananindeua (conjuntos Cidade Nova I a VI), pouco contribuindo para a absorção dos fl uxos populacionais que se dirigiram à capital nesse período. Observe-se que a cidade de Belém é banhada pelo rio Guamá e pela baía do Guajará, e que 40% do seu território se constitui em áreas originalmente de várzea (denominadas localmente de Baixadas), que foram ocupadas informalmente desde os anos 1960, e progressivamente aterradas e/ ou benefi ciadas com ações de macrodrenagem, em um processo de consolidação que hoje resulta em diversos bairros populares, internos ao centro metropolitano3. As funções portuárias originais declinaram, mas a identidade ribeirinha tem sido mantida pela população das baixadas e das ilhas, coexistindo com novas atividades e tipologias de ocupação. A capital é a cidade que conta com melhor estrutura de planejamento e gestão do estado, e também está mais próxima do esgotamento de terras urbanas em solo continental. A cidade conta com dezenas de ilhas que se constituem na sua maioria em áreas rurais.
A cidade de Marabá é a cidade mais importante do Sudeste paraense, sustentada por ciclos de exploração de caucho, diamantes, pecuária, gemas preciosas e minério. A cidade teve o seu primeiro núcleo em 1898, na confl uência dos rios Tocantins e Itacaiunas, sendo elevada à condição de município em 1913. Durante o governo militar recebeu duas rodovias (BR-230, PA-150), que se constituem nos principais eixos rodoviários do estado, uma ferrovia, que escoa a produção de ferro da mina de Carajás para o porto de Itaqui em São Luis (MA), e um aeroporto para aeronaves que fazem rotas nacionais. Como um grande potencial para se tornar um polo multimodal, e como uma cidade tradicional
3 O centro metropolitano corresponde atualmente à primeira légua patrimonial de Belém, porção de terra doada ao Conselho da Câmara de Belém pelo então Governador do Maranhão e Grão Pará, Francisco Coelho de Carvalho, em 1628. A doação consistia em uma faixa de terra de 6.600 metros que passaram a formar o patrimônio municipal, necessários para a ocupação do território (BELÉM, 2008), que orientou a expansão da cidade até os anos 1960, conduzida pelo plano de alinhamento proposto pelo engenheiro Nina Ribeiro, em 1895.
263Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
sujeita a severas enchentes, a cidade foi escolhida para receber investimentos federais em uma proporção atípica: contou com a construção de um núcleo urbano novo na década de 1980 (a Nova Marabá), que foi seguido pela formação de um terceiro núcleo (a Cidade Nova) por loteamentos e conversão de áreas rurais em urbanas. Antes que a implantação da Nova Marabá fosse concluída o controle do processo foi transferido ao governo local e resultou na ocupação informal da metade do núcleo planejado. O município de Marabá sofreu diversas subdivisões ao longo dos anos, e a expansão da cidade ampliou o problema da vulnerabilidade às enchentes, agora nos três núcleos urbanos.
A cidade de Castanhal foi originada de uma parada de trem, da ferrovia Belém-Bragança, construída para conectar a capital à costa Atlântica do estado entre 1883 e 1908, e permitir o direcionamento da produção agrícola dos municípios localizados ao longo do seu trajeto para o abastecimento da capital durante a primeira metade do século XX. Quando a estrada de ferro foi fechada e substituída pela rodovia BR 316, estava em curso um processo da substituição da juta e malva, cultivadas na região, pelo polipropileno, na produção de sacos que abastecia todo o país. Com o fracasso da atividade industrial houve crescimento do setor de comércio e serviço, benefi ciado pela convergência de oito ramais rodoviários para a Castanhal. Durante o período de operação do SERFHAU4, Castanhal foi adotada como município modelo, foco de planejamento local multidisciplinar, alinhado com o planejamento estadual, e apresentou excepcional desempenho de gestão pública na virada dos anos 1970 e 1980.
A importância regional das três cidades citadas quer seja pelas funções exercidas, quer seja pela condição de acessibilidade privilegiada favoreceu a coexistência dos processos formais e informais de expansão urbana, que podem ser sintetizados e analisados a partir de cinco categorias de análise: a) situação fundiária, b) padrões (ou condições) de uso e ocupação do solo, c) condições de regulação urbanística e gestão, d) atributos de projeto ou tipo de intervenção e, e) potencial de consolidação social, ambiental e urbanística. Essas categorias foram destacadas devido à sua relevância para o processo de segregação sócio-espacial típico da urbanização brasileira e também da expansão urbana explicitamente polarizada na região em questão (formal x informal, legal x ilegal, normal x subnormal), e são explicadas com mais detalhes no Quadro 1.
4 Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, Órgão que funcionou de 1964 até 1974, e que tinha como função, desde promover pesquisas relativas ao défi cit habitacional até assistir os municípios na elaboração de seus Planos Diretores.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão264
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Quadro 1. Categorias de análise para compreensão da segregação sócio-espacial das cidades brasileiras.
Situ
ação
fund
iária
Maricato (2011) destaca características da urbanização brasileira que potencializam a desigualdade nas cidades brasileiras. A industrialização com baixos salários sustenta a segregação sócio-espacial nas cidades brasileiras, onde jamais o salário foi regulado pelo preço da moradia, a favela ou o lote ilegal combinado à autoconstrução é parte integrante do crescimento urbano. O consumo da mercadoria habitação se deu, em grande parte, fora do mercado marcado pelas relações capitalistas de produção. No contexto estudado neste texto, o resultado é o mesmo, ainda que resulte de um processo histórico diverso. As obras de infraestrutura urbana alimentam a especulação fundiária e não a democratização do acesso à terra para moradia. A valorização das propriedades fundiárias ou imobiliárias é o motor que move e orienta a localização dos investimentos públicos especialmente as grandes macrodrenagens e obras viárias. A abertura de vias importantes amplia oportunidades para o investimento imobiliário apesar das carências acumuladas. A atuação do governo federal nas cidades em questão também privilegiou a construção em larga escala, as empreiteiras e muitos interesses privados atuantes no mercado imobiliário. No Brasil a ocupação de terras urbanas tem sido tolerada pelo poder público, mas não em qualquer localização, Nas áreas valorizadas pelo mercado, a lei é aplicada, enquanto que nas áreas desvalorizadas ou inviáveis para o mercado (beira de córregos, áreas de proteção ambiental), a lei pode ser transgredida. A partir da criação do Ministério das Cidades, em 2003, a questão da regularização fundiária foi introduzida como componente obrigatório nos programas do Governo Federal de urbanização de assentamentos precários. As obras do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, incorporam a regularização jurídica, por meio da concessão de títulos de propriedade ou de instrumentos jurídicos que produzem o mesmo efeito, ao conjunto de ações voltadas a implantação de infraestrutura e serviços urbanos nos assentamentos objetos de intervenção (BRASIL, 2009). Além disso, os procedimentos para o registro da regularização foram uniformizados em todo o país, com a criação de novos instrumentos de demarcação urbanística e legitimação da posse, que permitem solucionar de forma administrativa os casos de regularização de ocupações de interesse social em áreas privadas em que não existe oposição de eventuais antigos proprietários, evitando as demoradas e custosas ações de usucapião (BRASIL, 2009).
Padr
ões d
e us
o e
ocup
ação
do
solo
As áreas urbanas centrais das grandes cidades brasileiras, acessíveis e providas de infraestrutura, abrigam os usos mais nobres e as atividades produtivas economicamente mais fortes, incrementando sua ocupação e densidade e empurrando a população pobre para áreas distantes desse centro. O processo de periferização é sustentado pela especulação imobiliária, considerando a lógica de que o solo urbano somente será acessível à população de baixa renda enquanto a ausência ou precariedade de infraestrutura e de serviços sustentar os baixos preços dos terrenos, na Amazônia essa periferia pode ser adjacente às áreas centrais, dada a forte presença de rios e várzeas. Características tais como parcelamento, usos do solo e tipologias construtivas variam no padrão construtivo, vulnerabilidade ambiental e geotécnica conforme se trate de áreas formais ou informais. Por insufi ciência e inadequação de oferta de moradia, os pobres ocupam as áreas frágeis, com restrições legais de ocupação, que não interessam ao mercado imobiliário, assim os pobres exploram o meio ambiente e mantêm a articulação social de origem para conseguir a inserção na cidade através do assentamento informal. Esse grupo busca o controle da localização, tipo e custo da habitação, proximidade de fontes de renda para superar as difi culdades impostas pela exclusão defi nida a partir do preço da terra.
265Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Regu
lação
e g
estã
o ur
baní
stica
Hoje, mais de 160 milhões dos 190 milhões de habitantes brasileiros moram em áreas classifi cadas como urbanas. Esses números representam um aumento de mais de 50% da população urbana em relação à década de 1970. As desigualdades se acentuaram na medida em que os instrumentos de regulação urbana não acompanharam o complexo cenário formado pela rápida urbanização das cidades brasileiras. Em geral, o planejamento e a regulação urbana funcionaram historicamente como instrumentos elitistas voltados para a manutenção da cidade legal, produzida e comercializada pelo mercado, e no seu reverso quase sempre contribuíram para aumentar o processo de produção de territórios ilegais. O modelo de planejamento urbano tecnocrático, baseado no Zoneamento, dividindo o território em zonas específi cas onde seriam aplicados índices e parâmetros específi cos, assumia a cidade como território sem confl itos e tensões (ROLNIK, 2000). Nos municípios do Sudeste do País, o ideário da reforma urbana inspirou, durante os anos 1980 e 1990, um tipo de zoneamento diferente, voltado prioritariamente para a promoção social em áreas pobres, assumido como “inversão de prioridades”, que deveria identifi car e classifi car os espaços urbanos de acordo com a natureza do assentamento (favela ou loteamento irregular) e, conforme o grau de carência de infra-estrutura apresentado (SOUZA, 2010). Esses espaços são comumente chamados de Áreas de Especial Interesse Social (AEIS) ou Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), manifestando-se na cidade por meio de favelas, loteamentos irregulares e vazios urbanos, que devem receber parâmetros urbanísticos e exigências diversas, ajustados de maneira a facilitar, e não a difi cultar a regularização fundiária e urbanística, e evitar o confl ito com as Zonas de Preservação Ambiental (ZPA). A ausência de uma visão ideal de urbanização é a principal razão para transformação da regulação urbanística em discurso tecnocrático, tendencioso e de difícil compreensão para o cidadão comum. A insegurança a respeito dos objetivos sociais a serem assumidos leva à prescrição generalizada de “fórmulas” e ao engessamento dos instrumentos de controle (lotes mínimos, coefi cientes, recuos, taxas e índices) cuja obediência levaria a uma “cidade saudável”, acaba por produzir imensos territórios de ilegalidade, nos quais não se aplicam (na prática) quaisquer dessas regras, produzindo, dessa forma, efeitos contrários aos objetivos desses tipos de instrumentos. Além das desarticulações entre instrumentos e necessidades da população ocorre a desarticulação entre políticas e instâncias de poder. Áreas de marinha, universidades federais, áreas de preservação ambiental contam com gestão federal, e via de regra foram ocupadas informalmente com forte omissão do poder municipal, e hoje dependem de ações coordenadas para sofrerem regularização.
Proj
eto
ou ti
po d
e in
terv
ençã
o
A literatura técnica defende que “arquitetura e urbanismo são indissociáveis”, um edifício não pode ser compreendido de forma isolada do contexto urbano onde está inserido, edifício e cidade não deveriam ser dissociados, no campo da arquitetura e urbanismo. Entretanto, no Norte, a cidade também é objeto de intervenções de grande porte (macrodrenagens) que nem sempre dialogam com as premissas do urbanismo, e tanto o projeto de engenharia quanto o urbanístico geram espaços construídos que irão mediar as relações sociais, econômicas, produtivas e de lazer. Não é incomum observarmos, no meio profi ssional, que o edifício e os espaços urbanos sejam pensados como objetos autônomos em relação aos eventos que neles ocorrem. Essa prática é observada principalmente na pré-fabricação e na replicação de projetos-padrão, que podem ser reproduzidos em diferentes contextos espaciais e para os públicos mais diversos. Porém, a replicação de projetos-padrão, descolados dos contextos onde serão inseridos, pode ser considerada uma prática inapropriada, pois segundo Malard (2005), o espaço urbano é um sistema de relações complexo e que não pode ser fi elmente reproduzido a partir de um projeto. As complexas relações, que envolvem pessoas, não são passíveis de serem replicadas. Os projetos habitacionais sustentáveis são tanto mais efi cientes quanto maior a sua capacidade de melhorar a qualidade de vida das pessoas que serão benefi ciadas, por meio do uso adequado dos recursos naturais locais e uma abordagem de projeto contextual respeitando sítio, clima, características culturais e necessidades humanas (REIS, LAY, 2010). Um projeto habitacional sustentável para os assentamentos precários discutidos neste trabalho pode ser analisado segundo a solução espacial adotada (inclusive tipologia arquitetônica), adequação à realidade sócio-espacial da área objeto de intervenção (considerando a manutenção das relações sociais e econômicas preexistentes), densidade de ocupação, inserção na cidade e qualidade ambiental.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão266
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Pote
ncial
de
cons
olid
ação
socia
l e u
rban
ística
Cardoso (2007) constrói o conceito de consolidação sócio-espacial a partir da compreensão de que consolidar é a ação ou ato de unir ou amalgamar, até formar uma unidade, e de que o estágio é um período de tempo, uma data que marca a divisão de uma jornada ou processo. Um estágio de consolidação pode ser considerado como um período no processo de integração gradual de um assentamento à cidade, onde, a partir da pressão política da comunidade sobre o poder público e políticos locais, são realizadas ações de provisão de infraestrutura que articulem o assentamento à cidade pré-existente, alterando condições de acessibilidade, distribuição de usos, e oferta de serviços (GILBERT, GUGLER, 2000). A consolidação também é social e está associada ao grau de integração da comunidade com sua vizinhança e como ela se apropria ou adota os códigos espaciais já praticados. Cardoso (2007) demonstra como esse processo ocorreu nas baixadas de Belém, destacando que o investimento só acontece em uma área particular quando sua integração também é do interesse da cidade. Neste caso, a escala de investimentos, o ritmo das transformações, a localização relativa nas cidades, a confi guração espacial e os instrumentos de regulação envolvidos foram determinantes para a permanência ou não da população original após as intervenções. A provisão de infraestrutura e regularização de um assentamento informal pode servir tanto para marcar um estágio de integração do mesmo à cidade, quanto pode criar um processo de gentrifi cação e expulsar seus habitantes para outras áreas da cidade ainda não incorporadas pelo mercado imobiliário, criando novos espaços residenciais dos pobres urbanos.
Fonte: Adaptado de Maricato (2011), Souza (2010), Malard (2005), Cardoso (2007), Rolnik (2000) e Brasil (2009),
A descontinuidade dos ciclos econômicos e sua base não industrial, o predomínio da dispersão da população em pequenos núcleos urbanos, a carência de instituições voltadas para a discussão e negociação de processos tipicamente urbanos, são fatores que distinguem trajetórias dos processos fundiários, padrões de uso e ocupação do solo, planejamento e gestão urbanísticos, qualidade dos projetos e percepção dos processos de consolidação, da Amazônia em relação às regiões mais populosas do país, que via de regra, orientam a formulação das políticas nacionais.
O lapso de tempo entre as experiências inovadoras realizadas nos anos 1980 e 1990 no estado de São Paulo, que inspiraram instrumentos e políticas difundidos pelo Ministério das Cidades, e a aplicação das formulações resultantes não permitiu a acomodação e assimilação dessas soluções pelos atores sociais envolvidos com o planejamento e a gestão urbana no Pará. Os processos históricos de urbanização recente da região ainda não foram devidamente compreendidos e explicitados, e muitos atores sociais ainda operam segundo marcos institucionais e políticos conservadores.
3 ESTUDOS DE CASO
O fato de o programa federal ater-se principalmente ao fi nanciamento das ações, sem o suporte de uma visão de desenvolvimento urbano, ou da discussão de um fl uxo de ações que articuladas possam levar à realização de um cenário planejado, favorece a utilização das intervenções em andamento nas três cidades citadas, como oportunidade para observação de como os processos relacionados
267Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
à periferização e segregação socioespacial, expostos na literatura sobre as cidades brasileiras, são manifestos nas cidades paraenses. Em Belém foram elencadas três obras com condições de consolidação ou integração à cidade pré-existente diferentes5, todas localizadas em áreas alagáveis, com ocupação de margens de rios. A primeira está inserida no centro metropolitano, dentro da Primeira Légua patrimonial de Belém, em baixada ocupada a partir dos anos 1960, e que já foi alvo de investimentos do Projeto Cura e do Habitar Brasil BID, chamada de Tucunduba; a segunda é adjacente a uma área consolidada, a histórica Vila de Icoaraci, mas distante do centro metropolitano, chamada de Taboquinha; a terceira localizada em área de expansão de Belém e área ambientalmente protegida, de ocupação mais recente e caráter periurbano, e relativamente distante de áreas consolidadas, chamada Pratinha (ver Figura 3).
Em Castanhal uma intervenção foi selecionada, trata-se de ocupação realizada nos anos 1980, e de caráter periurbano que envolve uma área de preservação, e apresenta problemas sociais diversos decorrentes da forma como a ação é conduzida. Em Marabá a área objeto de intervenção foi recomendada por estudos prévios6, para receber infraestrutura, foi reconhecida como área de interesse social e cultural no plano diretor do município, mas por ser adjacente ao centro comercial do núcleo original da cidade, sofre constante pressão do mercado imobiliário, e não há garantias de que não ocorra gentrifi cação após as intervenções (ver Figuras 4 e 5).
A análise das intervenções é exposta a seguir em quadros analíticos dedicados a cada obra e estruturados a partir das variáveis de análises apresentadas na seção anterior. Os Quadros 2A, 2B e 2C (nos quais estão inseridas as fi guras 6 a 11) apresentam as obras da bacia do Tucunduba, das comunidades Taboquinha e Pratinha respectivamente, localizadas em Belém. O Quadro 2D (em que estão inseridas as fi guras 12 e 13) representa a obra do Cabelo Seco, localizada em Marabá e o Quadro 2E (com as fi guras 14 e 15) apresenta a obra da comunidade Jaderlândia localizada em Castanhal.
5 A intensidade da ocupação informal em Belém detectada no Relatório do IBGE (2012) indica que seriam necessárias décadas de ação continuada de urbanização dos assentamentos precários na cidade.
6 A área selecionada foi indicada como prioritária para investimentos pelo projeto GeoMarabá (RAIOL, 2010) e pelo Diagnóstico do Plano Diretor Participativo de Marabá (UFPA; PMM, 2005) situação incomum na experiência de seleção das obras do PAC.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão268
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Figura 3. Localização das áreas estudos de caso, adaptado a partir de mapa de assentamentos precários na cidade de Belém.
Fonte: Belém (2008).
269Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Figura 4. Localização da comunidade Jaderlândia, na cidade de Castanhal, adaptado a partir de imagem do Google Maps.
Fonte: GOOGLE, 2012. Ilustração: Alex Bandeira.
Figura 5. Localização do bairro Cabelo Seco, na cidade de Marabá, adaptado a partir de mapa rodoviário em www.transportes.gov.br
Fonte: Brasil (2012). Ilustração: Alex Bandeira.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão270
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Qua
dro
2 A
– A
nális
e de
inse
rção
de
proj
etos
hab
itacio
nais
e ur
baní
stico
s do
PAC
no P
ará
Var
iáve
is
/P
roje
toSi
tuaç
ão F
un
diá
ria
Pad
rões
de
uso
e o
cup
ação
do
solo
Reg
ula
ção
urb
anís
tica
e g
estã
o
Áre
a in
serid
a em
Zon
a E
spec
ial d
e In
tere
sse
Socia
l (Z
EIS
) da m
acro
zona
do
Am
bien
te U
rban
o (Z
AU 5
). A
s Z
onas
Esp
eciai
s de
Int
eres
se S
ocial
(Z
EIS
) sã
o po
rçõe
s do
te
rritó
rio
que
deve
m
rece
ber
trata
men
to
dife
renc
iado,
par
a vi
abili
zar
açõe
s de
ur
bani
zaçã
o, r
egul
ariz
ação
fun
diár
ia e
habi
taçã
o, e
per
miti
r a
melh
oria
das
cond
ições
par
a a
perm
anên
cia d
a po
pulaç
ão lo
cal (
BELÉ
M, 2
008)
.Se
gund
o o
PDU
20
08,
as
ZE
IS
cara
cter
izam
-se
por
ocup
ação
pr
edom
inan
tem
ente
de
pa
drão
só
cioec
onôm
ico d
e ba
ixa
rend
a, us
o pr
edom
inan
tem
ente
ha
bita
ciona
l, ile
galid
ade
na
prop
rieda
de
ou
info
rmali
dade
na
po
sse
da
terr
a, pr
ecar
iedad
e e
insufi c
iência
de
infr
a-es
trut
ura
básic
a pa
ra
aten
der
os
mor
ador
es e
inex
istên
cia o
u défi c
it de
eq
uipa
men
tos c
omun
itário
s de
saúd
e, ed
ucaç
ão, e
spor
te e
laze
r.A
lei d
eter
min
a qu
e ca
da Z
EIS
dev
e te
r seu
pró
prio
plan
o de
urb
aniz
ação
, en
treta
nto,
de
ac
ordo
co
m
info
rmaç
ões
da S
ecre
taria
Mun
icipa
l de
Hab
itaçã
o, n
em o
s pl
anos
das
Z
EIS
, n
em a
Pol
ítica
de
habi
taçã
o fo
ram
elab
orad
os.
Hou
ve u
ma
desa
rticu
lação
ent
re a
s es
fera
s de
gov
erno
, poi
s a
Secr
etar
ia de
Pa
trim
ônio
da
U
nião
-
SPU
re
alizo
u aç
ões q
ue fe
riam
os p
rece
itos
esta
belec
idos
no
PDU
no
que
diz
resp
eito
à oc
upaç
ão
das
mar
gens
do
iga
rapé
, o
que
difi c
ulta
ria a
inda
m
ais a
con
clusã
o do
pro
cess
o de
Re
gular
izaç
ão F
undi
ária.
Pro
jeto
Pot
enci
al d
e co
nso
lidaç
ão s
ocia
l, am
bie
nta
l e u
rban
ísti
ca
Bacia do Tucunduba (Belém)
As
terr
as
inse
ridas
na
ár
ea
de
inte
rven
ção,
oc
upad
as
irreg
ular
men
te a
par
tir d
a dé
cada
de
19
70,
são
perte
ncen
tes
à U
nive
rsid
ade
Fede
ral
do
Pará
(U
FPA
). Co
m a
edi
ção
da l
ei fe
dera
l no
11.4
81,
de 2
007,
que
tro
uxe
nova
fu
ndam
enta
ção
juríd
ica à
reg
ular
izaç
ão f
undi
ária
em i
móv
eis d
a U
nião
, a
UFP
A
trans
miti
u a
prop
rieda
de
da
área
ao
Est
ado
do P
ará,
e em
20
08 c
elebr
ou c
onvê
nio
com
a
Secr
etar
ia de
D
esen
volv
imen
to
Urb
ano
– SE
DU
RB p
ara
reali
zar
os
traba
lhos
de
re
gular
izaç
ão
fund
iária
no
loca
l (B
RASI
L,
2009
). A
té o
mom
ento
não
foi
em
itido
nen
hum
títu
lo n
a ár
ea.
Ocu
paçã
o in
form
al às
mar
gens
do
igar
apé
Tucu
ndub
a (v
er F
igur
a 6,
com
mor
adias
tip
o pa
lafi ta
s as
sent
adas
sob
re o
igar
apé,
cara
cter
iza-
se p
or c
ondi
ções
inad
equa
das
de
mor
adia,
vu
lner
abili
dade
am
bien
tal,
baix
a m
obili
dade
urb
ana
e se
greg
ação
só
cio-e
spac
ial (P
ARÁ
, 200
8).
A e
volu
ção
da o
cupa
ção
foi e
stru
tura
da
a pa
rtir
de r
uas
que
cont
orna
vam
os
alaga
dos
em d
ireçã
o ao
rio
, fo
rman
do
quad
ras
inici
almen
te
“gor
das”
, qu
e, à
med
ida
que
o at
erro
av
ança
va,
eram
su
bdiv
idid
as (C
ARD
OSO
, 200
7).
Por
ser
uma
área
pró
xim
a ao
cen
tro
da c
idad
e, a
prio
ridad
e é
a cr
iação
de
nova
s vi
as d
e trá
fego
, de
con
trole
das
inun
daçõ
es, d
e m
odo
a fa
cilita
r o
aces
so
aos
cam
pi u
nive
rsitá
rios
e in
stitu
ições
de
pesq
uisa
adj
acen
tes.
Ado
ta
com
o so
luçã
o es
pacia
l a
retifi
caç
ão
do
parc
elam
ento
pr
é-ex
isten
te e
a c
onst
ruçã
o de
40
0 U
H c
om t
ipol
ogia
bloc
os d
e ap
arta
men
tos
de
4 pa
vim
ento
s (F
igur
a 7) a
ssem
elhad
as à
tipol
ogia
de
cond
omín
ios
oper
ados
pe
lo
mer
cado
im
obili
ário
vo
ltado
s à
class
e m
édia.
Figu
ra
7:
Fach
ada
prin
cipal
do
bloc
o ha
bita
ciona
l
Font
e: SE
DU
RB, 2
008
Est
á pr
evist
a a
cons
truç
ão d
e um
a es
taçã
o de
trat
amen
to d
e es
goto
(ETE
), qu
e at
ende
rá a
lém
da p
opul
ação
do
Tucu
ndub
a, ou
tros d
ois e
mpr
eend
imen
tos d
o PA
C, R
iacho
Doc
e e
Resid
encia
l Li
berd
ade,
que
em fu
nção
des
sa
expa
nsão
do
aten
dim
ento
sofr
eu
uma
ampl
iação
em
relaç
ão a
o pr
ojet
o or
igin
al.
Hoj
e a
área
tem
as
dens
idad
es m
ais
altas
da
cidad
e, de
vido
à lo
caliz
ação
.A
ob
ra
está
pa
ralis
ada,
segu
ndo
técn
ica d
a CO
HA
B, e
m f
unçã
o de
um
im
pass
e ge
rado
pe
lo
emba
te
polít
ico e
ntre
o G
over
no d
o Pa
rá
e a
Pref
eitur
a de
Belé
m.
A P
MB
exec
utou
ob
ras
de
infr
aest
rutu
ra
na á
rea
deno
min
ada
Mon
tese
, pa
ra
onde
o G
over
no d
o E
stad
o já
havi
a co
ntra
tado
junt
o à
CAIX
A o
pro
jeto
de u
rban
izaç
ão d
o Tu
cund
uba,.
A e
mpr
esa
venc
edor
a da
lici
taçã
o (q
ue
teve
o
cont
rato
re
scin
dido
na
at
ual
gest
ão
do
Gov
erno
do
E
stad
o) e
labor
ou o
s ta
is pr
ojet
os
exec
utiv
os,
entre
tant
o nã
o os
re
pass
ou
à ad
min
istra
ção
públ
ica.
Hou
ve i
ndefi
niçã
o so
bre
o ór
gão
exec
utor
da
obra
, um
a ve
z qu
e o
proj
eto
foi
inici
ado
na S
ED
URB
e
post
erio
rmen
te
foi
repa
ssad
o à
COH
AB,
re
torn
ando
pa
ra
a re
spon
sabi
lidad
e da
SE
DU
RB
na
gest
ão a
tual.
No
caso
da
ur
bani
zaçã
o do
Tu
cund
uba
não
ser
exec
utad
a, se
rá in
viab
iliza
a o
pera
ção
da E
TE
do R
iacho
Doc
e e
do r
esid
encia
l Li
berd
ade
que
benefi c
iará
15.2
40
habi
tant
es,
com
prom
eten
do
a so
luçã
o ad
otad
a an
terio
rmen
te
pelo
s té
cnico
s e
ocas
iona
ndo
o de
sper
dício
de
recu
rsos
púb
licos
e o
nã
o at
endi
men
to d
a po
pulaç
ão.
Inse
rção
na
cid
ade
Figu
ra 6
. Fon
te: I
mag
em e
dita
da a
par
tir d
e SE
DU
RB, 2
008
271Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Qua
dro
2 B
– A
nális
e de
inse
rção
de
proj
etos
hab
itacio
nais
e ur
baní
stico
s do
PAC
no P
ará
Var
iáve
is
/P
roje
toSi
tuaç
ão F
un
diá
ria
Pad
rões
de
uso
e o
cup
ação
do
solo
Reg
ula
ção
urb
anís
tica
e
gest
ãoP
roje
toP
oten
cial
de
con
solid
ação
so
cial
, am
bie
nta
l e u
rban
ísti
ca
Comunidade Taboquinha (Belém)
Ocu
paçã
o in
form
al às
mar
gens
do
ig
arap
é Ta
boqu
inha
, qu
e de
ságu
a no
rio
Mag
uary
.A
áre
a se
loc
aliza
em
ter
ras
de
Mar
inha
, est
ando
suj
eita
à ge
stão
da
Se
cret
aria
de
Patri
môn
io
da
Uni
ão
– SP
U,
órgã
o qu
e ve
m
impl
anta
ndo
parc
erias
co
m o
s E
stad
os e
Mun
icípi
os
para
im
plan
taçã
o do
pr
oces
so
de
regu
lariz
ação
fu
ndiár
ia (B
RASI
L, 2
009)
. A
pesa
r di
sso,
a
regu
lariz
ação
fun
diár
ia, a
inda
é
um g
arga
lo n
a co
nclu
são
das
inte
rven
ções
em
ass
enta
men
tos
prec
ário
s, de
vido
ao
long
o te
mpo
de
man
dado
par
a a
obte
nção
do
dire
ito re
al so
bre
o im
óvel.
Serã
o tit
ulad
os 1
.410
imóv
eis
Ocu
paçã
o in
serid
a no
ba
irro
do
Cruz
eiro,
na
Vila
de
Icoa
raci,
dist
rito
de B
elém
(Fig.
08)
, que
con
ta c
om c
erta
au
tono
mia
de f
unçõ
es, e
boa
ofe
rta d
e fo
ntes
de
rend
a pa
ra a
pop
ulaç
ão d
a oc
upaç
ão.
A
área
es
tá
sujei
ta
a ala
gam
ento
s em
fu
nção
do
m
ovim
ento
da
s m
arés
. O
ig
arap
é Ta
boqu
inha
po
ssui
na
vega
bilid
ade
e há
tráf
ego
de p
eque
nas
emba
rcaç
ões t
ípica
s da r
egião
amaz
ônica
. A
áre
a ala
gada
era
ocu
pada
por
palafi t
as,
form
ando
um
mio
lo ci
rcun
dado
por
ruas
e
tipol
ogias
for
mais
. A p
opul
ação
rea
ge
à ex
tens
ão d
e ár
eas a
sere
m re
cupe
rada
s, se
m
com
pree
nder
as
de
term
inaç
ões
ambi
enta
is. A
s sit
uaçõ
es d
e su
b-lo
caçã
o e
aden
sam
ento
int
enso
são
des
afi o
s ao
eq
uacio
nam
ento
da
ação
.
Ass
enta
men
to i
nser
ido
no s
etor
A
da
Orla
: Áre
a de
inte
ress
e pa
ra
fi ns
de
recu
pera
ção
urba
níst
ica
e pa
isagí
stica
, da
Z
ona
do
Am
bien
te U
rban
o (Z
AU 3
Set
or
I), q
ue c
arac
teriz
a-se
pelo
traç
ado
regu
lar,
com
vias
lar
gas,
gran
des
lote
s, po
uca
verti
caliz
ação
, eix
o co
mer
cial
e de
se
rviço
s de
senv
olvi
dos
ao
long
o da
vi
a pr
incip
al,
pote
ncial
tu
rístic
o e
cultu
ral,
orla
parc
ialm
ente
ur
bani
zada
co
m
ativ
idad
es
portu
árias
, de
laz
er
e tu
rism
o,
ocup
açõe
s irr
egul
ares
, ha
bita
ções
pr
ecár
ias (B
ELÉ
M, 2
008)
.E
ntre
os
ob
jetiv
os
e di
retri
zes
esta
belec
idos
no
PDU
200
8 pa
ra
a Z
AU 3
Set
or I
est
ão: e
stim
ular
e
cons
olid
ar o
uso
hab
itacio
nal,
melh
orar
a in
frae
stru
tura
urb
ana
e re
qualifi c
ar a
orla
deg
rada
da.
Qua
nto
aos
parâ
met
ros
indi
cado
s no
PD
U
2008
, o
proj
eto
está
em
co
nfor
mid
ade
com
o
que
prec
oniz
a a
lei,
e tra
balh
a o
Zon
eam
ento
de
pr
iorid
ades
“i
nclu
dent
e” (S
OU
ZA
, 201
0), m
as
que
se n
ão c
onta
r co
m p
rojet
o e
gest
ão
com
patív
eis
com
as
ne
cess
idad
es d
os h
abita
ntes
, irá
m
eram
ente
viab
iliza
r a
abso
rção
da
ár
ea
pelo
un
iver
so
form
al,
após
int
rodu
ção
de n
ovo
padr
ão
e tip
olog
ias
habi
tacio
nais,
e
alter
ação
da
s co
ndiçõ
es
de
traba
lho
med
iadas
pelo
rio
(pes
ca,
esta
leiro
s)
Ado
ta
com
o so
luçã
o es
pacia
l a
retifi
caç
ão
do
parc
elam
ento
pr
é-ex
isten
te e
a c
onst
ruçã
o de
978
UH
co
m ti
polo
gia p
redo
min
ante
de b
loco
s de
apa
rtam
ento
de
02 p
avim
ento
s (F
ig. 0
9),
com
qui
ntais
ind
ivid
uais,
as
sem
elhad
as à
tipo
logi
a de
con
junt
os
popu
lares
con
stru
ídos
pelo
pro
gram
a PA
R (P
rogr
ama
de
Arr
enda
men
to
Resid
encia
l) da
CA
IXA
.
Figu
ra
9.
Fach
adas
do
s bl
ocos
ha
bita
ciona
is.
Fo
to: A
lber
is Li
ns, 2
011
O
proj
eto
prev
ê a
retir
ada
da
popu
lação
que
hab
itava
as
mar
gens
do
ig
arap
é, e
seu
rem
aneja
men
to
para
as
nova
s U
H; a
s m
arge
ns e
ram
de
nsam
ente
ocu
pada
s po
r pa
lafi ta
s. N
a ár
ea
de
pres
erva
ção
estã
o pr
opos
tas
“áre
as
de
conv
ivên
cia”
ao l
ongo
do
igar
apé
e co
nstr
ução
de
tra
pich
es
móv
eis
de
apoi
o às
at
ivid
ades
liga
das a
o rio
.A
pesa
r de
o
proj
eto
ter
busc
ado
man
ter
as e
stra
tégi
as d
e su
bsist
ência
e
relaç
ões
de
vizi
nhan
ça,
com
re
man
ejam
ento
par
a ár
eas
próx
imas
, ain
da n
ão h
á av
aliaç
ão d
o im
pact
o da
mud
ança
tipo
lógi
ca d
as h
abita
ções
so
bre
a po
pulaç
ão re
man
ejada
.
A
ocup
ação
da
co
mun
idad
e Ta
boqu
inha
fo
i es
trut
urad
a a
parti
r da
s di
vers
as
poss
ibili
dade
s de
util
izaç
ão d
o rio
com
o fo
nte
de
gera
ção
de re
nda.
Ess
a es
traté
gia
de
ocup
ação
crio
u um
a fo
rte r
elaçã
o do
s m
orad
ores
co
m
o lo
cal,
a po
nto
de a
pop
ulaç
ão r
esist
ir ao
re
man
ejam
ento
, ain
da
que,
para
um
a ár
ea p
róxi
ma,
sob
pena
de
ter
o se
u su
sten
to a
mea
çado
com
ess
e af
asta
men
to d
a su
a pr
incip
al fo
nte
de r
enda
. Out
ro p
onto
impo
rtant
e é
quan
to
a su
bstit
uiçã
o da
s pa
lafi ta
s pela
tipo
logi
a de
blo
cos d
e ap
arta
men
tos,
mais
ass
emelh
ada
às
tend
ência
s do
mer
cado
imob
iliár
io
volta
das
a um
a fa
míli
a pa
drão
(5
mem
bros
, co
m v
íncu
lo f
orm
al de
tra
balh
o),
com
plet
amen
te
dist
inta
do
s pe
rfi s
sócio
-eco
nôm
icos
exist
ente
s.A
s in
terv
ençõ
es
urba
nas
em
asse
ntam
ento
s pr
ecár
ios
estã
o re
lacio
nada
s co
m o
s pr
oces
sos
de
expa
nsão
urb
ana
hom
ogen
eizan
te,
oper
ados
pelo
capi
tal.
A p
rovi
são
de
infr
aest
rutu
ra b
ásica
e p
rodu
ção
de
habi
taçã
o, s
ubst
ituin
do a
s pa
lafi ta
s ex
isten
tes
por
outra
s tip
olog
ias,
reco
difi c
am a
s ár
eas
segr
egad
as d
a cid
ade,
inse
rindo
-as
no
mer
cado
im
obili
ário
(RO
LNIK
, 201
1).
É
prec
iso
refl e
tir
sobr
e at
é on
de
as
inte
nçõe
s de
pr
ojet
o ga
rant
irão
a su
sten
tabi
lidad
e do
em
pree
ndim
ento
.
Inse
rção
na
cid
ade
Figu
ra 8
. Fon
te: I
mag
em e
dita
da a
par
tir d
e CO
HA
B, 2
011
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão272
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Qua
dro
2 C
– A
nális
e de
inse
rção
de
proj
etos
hab
itacio
nais
e ur
baní
stico
s do
PAC
no P
ará
Var
iáve
is
/P
roje
toSi
tuaç
ão F
un
diá
ria
Pad
rões
de
uso
e o
cup
ação
do
solo
Reg
ula
ção
urb
anís
tica
e
gest
ãoP
roje
toP
oten
cial
de
con
solid
ação
so
cial
, am
bie
nta
l e u
rban
ísti
ca
Comunidade Pratinha (Belém)
Ocu
paçã
o in
form
al in
iciad
a na
dé
cada
de
1980
às
mar
gens
do
igar
apé
Mat
a Fo
me.
A t
itulaç
ão d
os i
móv
eis p
ara
as
2.20
6 fa
míli
as b
enefi
ciad
as p
elo
proj
eto
enfr
enta
m
impa
sse,
em
funç
ão d
o PD
U 2
008
não
perm
itir
qualq
uer u
so n
a ár
ea, u
ma
vez
que
se tr
ata
de u
ma
Zon
a E
spec
ial d
e In
tere
sse
Am
bien
tal (
ZE
IA).
Não
há c
omo
faze
r a re
gular
izaç
ão
fund
iária
da ár
ea em
conf
orm
idad
e co
m a
legi
slaçã
o vi
gent
e.Re
cai-s
e, de
ssa
form
a, nu
m v
elho
nó q
ue é
a q
uest
ão d
a pr
oprie
dade
da
ter
ra n
o Br
asil
(MA
RICA
TO,
2011
)
Ocu
paçã
o lo
caliz
ada
no
Dist
rito
do
Beng
uí e
lim
ite e
ntre
os
bairr
os d
o Ta
panã
e d
a Pr
atin
ha (F
igur
a 10
). To
da
a ár
ea
foi
ocup
ada
info
rmalm
ente
. Pr
oxim
idad
e co
m
a ro
dovi
a A
rthur
Be
rnar
des
e a
usos
indu
stria
is. A
s ru
as
eram
alag
áveis
e d
e di
fícil
aces
so.
As
casa
s er
am e
m s
ua m
aioria
bar
raco
s de
m
adeir
a, de
spro
vido
s de
aba
stec
imen
to
de á
gua,
siste
ma
de e
sgot
o, e
red
e de
en
ergi
a elé
trica
.Re
petiu
-se
na
área
o
padr
ão
de
ocup
ação
de
terr
as q
ue n
ão in
tere
ssam
ao
m
erca
do
imob
iliár
io
por
sere
m
próx
imas
a á
reas
de
ecos
siste
ma
frág
il e
sobr
e as
qua
is in
cide
a leg
islaç
ão d
e pr
oteç
ão
ambi
enta
l (M
ARI
CATO
, 20
11)
Áre
a in
serid
a em
Zon
a E
spec
ial
de In
tere
sse
Am
bien
tal (
ZE
IA) d
a m
acro
zona
do
Am
bien
te U
rban
o (Z
AU 4
), a
qual
cara
cter
iza-
se p
or
cont
erem
nas
cent
es e
cab
eceir
as
de c
urso
s d’
água
que
com
põem
as
Bac
ias H
idro
gráfi
cas
de
Belém
(B
ELÉ
M,
2008
), no
ca
so
em
ques
tão
a ba
cia d
o M
ata
Fom
e.Se
gund
o o
PDU
(BE
LÉM
, 200
8),
na
ZE
IA
“..n
enhu
m
uso
será
pe
rmiti
do..”
O ca
so ap
rese
nta fl
agr
ante
confl
ito
entre
obj
etiv
os d
o pl
ano
mun
icipa
l e
ação
es
tadu
al,
resu
ltand
o no
im
pass
e so
bre
a re
gular
izaç
ão
fund
iária
do as
sent
amen
to p
opul
ar
objet
o de
inte
rven
ção
pelo
pod
er
públ
ico.
Ess
a sit
uaçã
o de
nota
a
desa
rticu
lação
ent
re o
s 3
níve
is do
pod
er p
úblic
o na
con
duçã
o da
s po
lítica
s ur
bana
s vo
ltada
s à
habi
taçã
o. A
pre
ssa
que
mot
ivou
a
subm
issão
da
s pr
opos
tas
do
gove
rno
esta
dual
ao
gove
rno
fede
ral
levou
à d
esco
nsid
eraç
ão
da
legisl
ação
ur
baní
stica
qu
e re
ge
a cid
ade.
A
m
obili
zaçã
o da
co
mun
idad
e vi
ncul
ada
ao
Mov
imen
to N
acio
nal d
e Lu
ta p
ela
Mor
adia,
fez
com
que
a á
rea
foss
e ab
sorv
ida
pela
agen
da e
stad
ual,
apes
ar
da
ocup
ação
re
cent
e. O
bser
ve-s
e qu
e po
r oc
asião
da
seleç
ão d
as á
reas
o d
iagnó
stico
do
Plan
o E
stad
ual
de H
abita
ção
de
Inte
ress
e So
cial
ainda
nã
o ha
via
sido
conc
luíd
o, n
em d
e se
u eq
uiva
lente
mun
icipa
l.
Ênf
ase
na p
rodu
ção
de h
abita
ção,
com
so
luçã
o es
pacia
l bas
eada
na r
etifi
caçã
o do
pa
rcela
men
to p
ré-e
xist
ente
e c
onst
ruçã
o de
350
Uni
dade
s H
abita
ciona
is (U
H)
com
ár
ea
mín
ima
(39
m2)
(F
ig.
11)
asse
melh
adas
à t
ipol
ogia
de c
onju
ntos
po
pular
es
cons
truí
dos
na
déca
da
de
1970
.Fi
gura
11.
Fac
hada
da
casa
tipo
das
UH
.
Foto
: Glay
dson
Per
eira,
2011
Há
um d
esco
mpa
sso
de 0
2 an
os e
ntre
o
iníci
o da
ex
ecuç
ão
do
proj
eto
de
inte
rven
ção
física
e
a co
ncep
ção
do
Trab
alho
Técn
ico S
ocial
, o q
ue d
ifi cu
lta
a su
sten
tabi
lidad
e do
em
pree
ndim
ento
.O
tra
tam
ento
das
Áre
as d
e Pr
oteç
ão
Perm
anen
te –
APP
, lim
itou-
se à
ret
irada
da
pop
ulaç
ão d
as m
arge
ns d
o ig
arap
é e
seu
rem
aneja
men
to p
ara
as n
ovas
UH
, im
plan
taçã
o de
vi
as
mar
gina
is co
m
ilum
inaç
ão p
úblic
a, e
criaç
ão d
e “á
reas
de
con
vivê
ncia”
ao
long
o do
iga
rapé
. A
s lim
itaçõ
es d
as a
ções
de
prot
eção
das
A
PP r
efl e
tem
as
limita
ções
fi n
ance
iras
do
prog
ram
a de
fi n
ancia
men
to
da
inte
rven
ção
(que
pre
vê 5
% p
ara
açõe
s de
recu
pera
ção
ambi
enta
l).
A
ocup
ação
or
igin
al da
ár
ea
foi
mot
ivad
a pe
la pr
oxim
idad
e do
rio
. Co
m o
des
mat
amen
to d
as m
arge
ns,
ocor
reu
o as
sore
amen
to
do
rio,
que
deix
ou d
e se
r na
vegá
vel e
apó
s co
ntam
inaç
ão d
eixou
de
ser p
iscos
o.
A p
artir
daí
a co
mun
idad
e pe
rdeu
a
cone
xão
com
o ri
o e
pass
ou a
bus
car
font
es d
e re
nda
urba
nas
assu
min
do
uma
cond
ição
perif
érica
con
ecta
da
à cid
ade
apen
as p
ela R
od.
Arth
ur
Bern
arde
s. A
inte
rven
ção
em c
urso
cr
iou
uma
nova
con
exão
(co
m a
Ru
a Ya
mad
a) p
or m
eio d
a Ru
a Jo
hn
Eng
elhar
d,
onde
se
lo
caliz
am
o co
mér
cio e
ser
viço
s da
áre
a. A
pós
a im
plan
taçã
o de
infr
aest
rutu
ra h
ouve
au
men
to d
o trá
fego
de v
eícul
os n
essa
vi
a, e
o ca
ráte
r de
rua
prin
cipal
já ex
isten
te d
a vi
a fo
i ref
orça
do. E
ssas
no
vas
cone
xões
est
ão p
ropi
ciand
o a
intro
duçã
o de
nov
os u
sos,
e de n
ovas
tip
olog
ias q
ue p
erm
item
o a
cess
o de
tra
nspo
rte c
olet
ivo
e a
melh
oria
dos
serv
iços
ofer
tado
s à
popu
lação
(c
olet
a de
lixo
, pol
iciam
ento
). E
ssas
aç
ões
refl e
tem
o in
ício
do p
roce
sso
de a
ssim
ilaçã
o da
áre
a pe
la cid
ade,
vist
o qu
e to
da a
áre
a de
exp
ansã
o de
Belé
m e
ncon
tra-s
e so
b fo
rte a
ção
do m
erca
do im
obili
ário
, alte
rand
o a
cond
ição
de is
olam
ento
ant
erio
r.
Inse
rção
na
cid
ade
Figu
ra 1
0. F
onte
: Im
agem
edi
tada
a p
artir
de
COH
AB,
201
1.
273Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Qua
dro
2 D
– A
nális
e de
inse
rção
de
proj
etos
hab
itacio
nais
e ur
baní
stico
s do
PAC
no P
ará
Var
iáve
is
/P
roje
toSi
tuaç
ão F
un
diá
ria
Pad
rões
de
uso
e o
cup
ação
do
solo
Reg
ula
ção
urb
anís
tica
e g
estã
oP
roje
toP
oten
cial
de
con
solid
ação
so
cial
, am
bie
nta
l e
urb
anís
tica
Urbanização do bairro Cabelo Seco (Marabá)
O
bairr
o Fr
ancis
co
Coelh
o,
popu
larm
ente
co
nhec
ido
com
o “C
abelo
Sec
o” f
oi o
1º
núcle
o da
cid
ade
de M
arab
á,dist
ante
560
Km
de
Belé
m.
O C
abelo
Sec
o es
tá l
ocali
zado
na
confl
uên
cia
dos
rios
Itaca
iuna
s e
Toca
ntin
s (F
igur
a 12
). A
áre
a se
lo
caliz
a, po
rtant
o,
em
terr
as
de
Mar
inha
, est
ando
suj
eita
à ge
stão
da
Secr
etar
ia de
Pat
rimôn
io d
a U
nião
–
SPU
(BRA
SIL,
200
9).
O
proc
esso
de
re
gular
izaç
ão
fund
iária
benefi c
iará
1.12
0 fa
míli
as,
entre
tant
o,
o pr
oces
so
ainda
nã
o fo
i in
iciad
o pe
la SE
IDU
RB,
o qu
e re
tard
ará
ainda
m
ais
a co
nclu
são
do e
mpr
eend
imen
to,
em e
xecu
ção
desd
e 20
08.
O p
roce
sso
de o
cupa
ção
do C
abelo
Se
co d
eu o
rigem
à c
idad
e de
Mar
abá,
no
ano
de
1898
, e
foi
mot
ivad
o pe
la bo
a ac
essib
ilida
de fl u
vial
prop
orcio
nada
pelo
s rio
s To
cant
ins
e Ita
caiu
nas.
Hoj
e es
tá
adjac
ente
ao
pr
incip
al ce
ntro
co
mer
cial
da
cidad
e, qu
e of
erec
e em
preg
os a
sua
po
pulaç
ão,
asso
ciado
s a
ativ
idad
es
tais
com
o pe
sca,
lavag
em d
e ro
upa
e co
nser
to d
e em
barc
açõe
s. A
áre
a é
pref
erid
a po
r po
pulaç
ão a
dvin
da
de c
idad
es r
ibeir
inha
s pr
óxim
as e
de
outro
s es
tado
s co
mo
o M
aran
hão.
A
mor
adia
tipo
palafi
ta fo
i a fo
rma
que
a po
pulaç
ão e
ncon
trou
para
se fi x
ar
no l
ocal
e en
fren
tar
os a
lagam
ento
s sa
zona
is pr
ovoc
ados
pela
s ch
eias
dos
rios.
O C
abelo
Sec
o es
tá in
serid
o nu
ma Z
ona
Esp
ecial
de
Inte
ress
e So
cial
– Z
EIS
, de
stin
ada
prim
ordi
almen
te à
pro
duçã
o e
man
uten
ção
de h
abita
ção
de in
tere
sse
socia
l (M
ARA
BÁ,
2006
). A
ocu
paçã
o es
tá lo
caliz
ada
abaix
o da
cot
a 84
,00
m
(Art.
14,
§ 2
º) qu
e, se
gund
o o
PDPM
20
06,
limita
“á
rea
não
edifi
cáve
l”,
prio
rizan
do a
inc
lusã
o do
s m
orad
ores
de
ssas
áre
as e
m p
rojet
os h
abita
ciona
is pa
ra a
pop
ulaç
ão d
e ba
ixa
rend
a.O
Plan
o D
ireto
r rem
ete a
um
a fut
ura L
ei de
Uso
e O
cupa
ção
do S
olo,
a Pl
anos
de
Urb
aniz
ação
esp
ecífi
cos
para
as
Zon
as
Esp
eciai
s de
Int
eres
se S
ocial
(Z
EIS
) e
ao P
lano
Mun
icipa
l de
Hab
itaçã
o, q
ue
pode
tra
zer
parâ
met
ros
adici
onais
aos
fi x
ados
no
m
acro
zone
amen
to.
Est
es
inst
rum
ento
s nã
o fo
ram
elab
orad
os a
té
o m
omen
to (M
ERC
ÊS,
200
9).
O p
rojet
o es
tá e
m d
esac
ordo
com
o
que
prec
oniz
a a
lei,
pois
a ár
ea o
nde
serã
o co
nstr
uída
s as
UH
, fi c
ará
situa
da
na c
ota
82,1
5 m
. Ent
reta
nto,
seg
undo
té
cnico
da
SED
URB
que
tra
balh
ou n
a ela
bora
ção
do p
rojet
o, h
ouve
um
err
o de
men
sura
ção
da c
ota
para
refe
renc
iá-la
no P
DPM
200
6, q
ue d
ever
ia se
r 82
,00
m. A
int
erve
nção
bas
eou-
se e
m
relat
ório
s am
bien
tais
dese
nvol
vido
s par
a a
cidad
e, e
na c
ondi
ção
de p
reca
rieda
de
sani
tária
em
que
viv
ia a
popu
lação
e n
o fa
to d
o m
unicí
pio
cont
ar c
om r
ecur
sos
do D
NIT
par
a co
nstr
uir m
uro
ao lo
ngo
de t
oda
a or
la da
cid
ade,
sem
diál
ogo
com
a p
opul
ação
.
Ado
ta
com
o so
luçã
o es
pacia
l a
melh
oria
de i
nfra
estr
utur
a pa
ra 1
.040
un
idad
es,
cons
truç
ão
de
mur
o de
ar
rimo
no p
erím
etro
da
área
ond
e se
rão
cons
truí
das
80 U
H,
após
ser
ate
rrad
a at
é a
cota
82,
15 m
, co
m t
ipol
ogia
de
bloc
os d
e ap
arta
men
to d
e 02
pav
imen
tos
(Fig
ura
13),
com
qu
inta
is in
divi
duais
, as
sem
elhad
as à
tip
olog
ia de
con
junt
os
popu
lares
co
nstr
uído
s pe
lo
prog
ram
a PA
R da
CA
IXA
.Fi
gura
13.
Fac
hada
das
UH
.
Foto
: Glay
dson
Per
eira,
2011
O p
rojet
o de
man
dou
um g
rand
e vo
lum
e de
ate
rro
para
viab
iliza
r a
cons
truç
ão
dos
bloc
os
habi
tacio
nais,
su
prim
indo
in
clusiv
e um
a gr
ota
que,
no
proj
eto
orig
inal,
seria
man
tida.
Hou
ve m
udan
ça n
o m
odo
de m
orar
da
pop
ulaç
ão,
com
a s
ubst
ituiçã
o da
s pa
lafi ta
s pe
la tip
olog
ia de
bl
ocos
de
ap
arta
men
tos,
e m
udan
ça n
a re
lação
de
aces
so a
os ri
os, e
m fu
nção
da
cons
truç
ão
do m
uro
de a
rrim
o, s
endo
que
, nã
o fo
i ap
rese
ntad
a so
luçã
o es
pacia
l pa
ra
man
uten
ção
das
ativ
idad
es
gera
dora
s de
ren
da d
os h
abita
ntes
, com
o a
pesc
a, co
nser
to d
e em
barc
açõe
s e
lavag
em d
e ro
upa.
A
ocup
ação
do
Ca
belo
Se
co
foi
mot
ivad
a pe
la gr
ande
ac
essib
ilida
de fl u
vial
prop
orcio
nada
pe
los
rios
Itaca
iuna
s e
Toca
ntin
s e
pelas
di
vers
as
poss
ibili
dade
s de
ut
iliza
ção
dess
es
rios
com
o fo
nte
de
gera
ção
de
rend
a. E
ssa
estra
tégi
a de
oc
upaç
ão
crio
u um
a fo
rte r
elaçã
o do
s m
orad
ores
co
m
o lo
cal,
a po
nto
de a
pop
ulaç
ão r
esist
ir ao
s ala
gam
ento
s pe
riódi
cos
da á
rea,
sob
pena
de
ter
o se
u su
sten
to
amea
çado
co
m
o af
asta
men
to d
a su
a pr
incip
al fo
nte
de
rend
a. N
esse
se
ntid
o,
a m
udan
ça
oper
ada
por
meio
da
subs
titui
ção
das
palafi
tas
pela
tipol
ogia
de
bloc
os d
e ap
arta
men
tos,
mais
as
sem
elhad
a às
ten
dênc
ias d
o m
erca
do
imob
iliár
io
volta
das
a um
a fa
míli
a pa
drão
co
m
vínc
ulos
for
mais
de
traba
lho,
be
m c
omo
a eli
min
ação
das
ár
eas
onde
era
m r
ealiz
adas
as
ativ
idad
es in
form
ais d
e re
nda,
em f
unçã
o do
ate
rro
da á
rea
peni
nsul
ar e
da
cons
truç
ão d
o m
uro
de
arrim
o,
que
criam
ba
rreir
as
física
s de
ac
esso
ao
rio
, po
dem
pr
ecip
itar
a ge
ntrifi
caç
ão d
essa
áre
a, da
da a
pr
essã
o do
mer
cado
imob
iliár
io
(SM
ITH
, 19
96),
ocas
iona
da
pela
vist
a ex
cepc
iona
l do
rio.
Inse
rção
na
cid
ade
Figu
ra 1
2. D
elim
itaçã
o da
áre
a de
int
erve
nção
do
proj
eto,
a p
artir
de
foto
mon
tage
m.
Font
e: SE
IDU
RB, 2
011.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão274
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
Qua
dro
2 E
– A
nális
e de
inse
rção
de
proj
etos
hab
itacio
nais
e ur
baní
stico
s do
PAC
no P
ará
Var
iáve
is
/P
roje
toSi
tuaç
ão F
un
diá
ria
Pad
rões
de
uso
e o
cup
ação
do
solo
Reg
ula
ção
urb
anís
tica
e
gest
ãoP
roje
toP
oten
cial
de
con
solid
ação
so
cial
, am
bie
nta
l e
urb
anís
tica
Comunidade Jaderlândia (Castanhal)
Áre
a oc
upad
a no
s an
os 1
980
parte
de
um e
mpr
eend
imen
to d
a CO
HA
B/PA
no
mun
icípi
o de
Cas
tanh
al (a
73
Km
de
Belé
m),
ocup
ado
ilega
lmen
te a
ntes
da
pro
visã
o de
infr
aest
rutu
ra, p
róxi
mo
às m
arge
ns d
o ig
arap
é Pi
tem
ande
ua.
(Fig
ura
14)
A r
egul
ariz
ação
fun
diár
ia de
im
óveis
pa
ra a
s 45
0 fa
míli
as b
enefi
ciad
as e
stá
prev
ista
no
proj
eto,
en
treta
nto,
o
proc
esso
ain
da n
ão fo
i ini
ciado
mes
mo
para
as u
nida
des q
ue já
fora
m en
tregu
es
à pop
ulaç
ão.
Ess
a dem
ora n
o in
ício
do
proc
esso
é um
gar
galo
par
a a co
nclu
são
dos e
mpr
eend
imen
tos,
devi
do ao
long
o te
mpo
dem
anda
do p
ara
a ob
tenç
ão d
o do
cum
ento
de
tit
ular
idad
e so
bre
o im
óvel.
Dife
rent
emen
te d
e ou
tras
ocup
açõe
s qu
e se
dão
às
mar
gens
de
curs
os
d’ág
ua
em
área
s pe
rifér
icas
das
cidad
es,
a oc
upaç
ão d
a Co
mun
idad
e Ja
derlâ
ndia
não
se d
eu e
m f
unçã
o da
s po
ssib
ilida
des
de d
iver
sas
font
es
de r
enda
ger
adas
pelo
rio
, po
is o
igar
apé
Pite
man
deua
não
é n
aveg
ável,
ta
mpo
uco
é pi
scos
o na
ár
ea
do
asse
ntam
ento
.A
ár
ea,
quan
do
do
iníci
o de
su
a oc
upaç
ão n
a dé
cada
de
1980
tin
ha
cara
cter
ística
s pe
riurb
anas
, se
ndo,
po
rtant
o de
po
uco
inte
ress
e ao
m
erca
do
imob
iliár
io
naqu
ele
mom
ento
(M
ARI
CATO
, 20
11).
Hav
ia um
a in
terv
ençã
o da
CO
HA
B,
de
prov
isão
de
lote
s ur
bani
zado
s, oc
upad
os il
egalm
ente
pela
pop
ulaç
ão
ante
s de
sua
conc
lusã
o.
Áre
a in
serid
a em
um
a Z
ona
Pred
omin
ante
men
te
Resid
encia
l (Z
PR).
As
ZPR
ca
ract
eriz
adas
po
r se
rem
ár
eas
e fr
agm
ento
s ur
bano
s de
stin
adas
ao
us
o re
siden
cial
com
pr
edom
inân
cia
de
habi
taçõ
es
unifa
mili
ares
e
mul
tifam
iliar
es,
com
den
sidad
es
cons
trut
ivas
e
popu
lacio
nais
variá
veis,
div
ersifi
caç
ão ti
poló
gica
e
class
ifi ca
ção
viár
ia lo
cal.
(CA
STA
NH
AL,
200
6)A
ocu
paçã
o es
tá a
inda
ins
erid
a em
um
a em
: AC
ITE
- Á
rea
da
Cida
de d
e Tr
ansiç
ão e
Exp
ansã
o U
rban
a (q
ue é
um
a su
bdiv
isão
da
AE
IU-Á
rea
Esp
ecial
de
Inte
ress
e U
rban
ístico
), re
pres
enta
ndo
uma
parc
ela m
enor
da
zona
urb
ana,
para
apl
icaçã
o do
s in
stru
men
tos
urba
níst
icos
prev
istos
. (C
AST
AN
HA
L, 2
006)
.A
pesa
r da
área
ond
e es
tá in
serid
a a
Com
unid
ade
Jade
rlând
ia es
tar
devi
dam
ente
enq
uadr
ada
quan
to
ao
zone
amen
to
e ár
eas
de
inte
ress
e, a
legisl
ação
não
ind
ica
quais
os
ob
jetiv
os
e di
retri
zes
que
deve
riam
or
ienta
r ta
is in
stru
men
tos,
tam
pouc
o tra
ta
sobr
e oc
upaç
ões
às m
arge
ns d
e cu
rsos
d’
água
. Co
nsid
eran
do
ainda
est
ar i
nser
ido
num
a Z
PR,
o pr
ojet
o nã
o ap
rese
nta
uso
inco
mpa
tível
com
o p
revi
sto
no
PDPC
200
6.
Ado
ta co
mo
solu
ção
espa
cial a
retifi
caç
ão d
o pa
rcela
men
to p
ré-e
xist
ente
e a
con
stru
ção
de 3
50 U
H c
om t
ipol
ogia
de c
asas
de
área
m
ínim
a (3
9 m
2) (F
igur
a 15
) ass
emelh
adas
à
tipol
ogia
de co
njun
tos p
opul
ares
cons
truí
dos
na d
écad
a de
197
0.Fi
gura
15
. Fa
chad
as
da
Uni
dade
s H
abita
ciona
is tip
o.
Foto
: Glay
dson
Per
eira,2
011
Há
um d
esco
mpa
sso
de 0
3 an
os e
ntre
o
iníci
o da
exe
cuçã
o do
pro
jeto
de in
terv
ençã
o fís
ica
e o
Trab
alho
Técn
ico
Socia
l (C
ARD
OSO
, N
EG
RÃO
e
PERE
IRA
, 20
11),
o qu
e difi c
ulta
a s
uste
ntab
ilida
de d
o em
pree
ndim
ento
.O
bser
vou-
se q
ue a
s m
arge
ns d
o Ig
arap
é Pi
tem
ande
ua
não
eram
oc
upad
as,
em
funç
ão d
o fo
rte p
roce
sso
de e
rosã
o qu
e já
avan
ça e
m d
ireçã
o às
áre
as o
cupa
das.
Fora
m
repe
tidas
as m
edid
as a
dota
das p
ela C
OH
AB
para
out
ros
empr
eend
imen
tos
em e
xecu
ção
em B
elém
, ta
is co
mo
impl
anta
ção
de v
ias
mar
gina
is, c
onst
ruçã
o de
pra
ças
e de
um
a E
TE,
visa
ndo
elim
inar
os
lança
men
tos
in
natu
ra n
o rio
.
A o
cupa
ção
da á
rea
não
foi
mot
ivad
a pe
la co
nexã
o co
m o
rio
, po
is a
popu
lação
bus
cava
fo
ntes
de
re
nda
urba
nas
assu
min
do
uma
cond
ição
perif
érica
, co
nect
ada
à cid
ade
apen
as p
ela B
R 31
6.A
pro
visã
o de
inf
raes
trut
ura
está
alte
rand
o a
aces
sibili
dade
da
co
mun
idad
e, en
treta
nto,
há
mov
imen
tos
de r
etor
no d
e fa
míli
as q
ue n
ão s
e ad
apta
ram
as
no
vas
mor
adias
, pa
ra
as
área
s adj
acen
tes a
o pr
ojet
o, e
m
cons
eqüê
ncia
da m
udan
ça d
e m
odo
de v
ida (
de u
ma r
ealid
ade
periu
rban
a pa
ra
urba
na).
(CA
RDO
SO,
NE
GRÃ
O
e PE
REIR
A,
2011
) A
fa
lta
de c
onex
ão e
ide
ntid
ade
da
com
unid
ade c
om o
loca
l, ali
ada
ao tr
atam
ento
hom
ogen
eizan
te
dado
à
inte
rven
ção,
e
os
prob
lemas
de
ge
stão
do
em
pree
ndim
ento
, po
dem
re
sulta
r na
mer
a in
corp
oraç
ão
da á
rea
ao m
erca
do d
e te
rras
fo
rmal,
e f
utur
a ex
pulsã
o do
s oc
upan
tes
do a
ssen
tam
ento
, o
que
resu
ltará
na
inve
rsão
dos
ob
jetiv
os d
o pr
ojet
o.O
valo
r im
obili
ário
agr
egad
o ao
s im
óveis
pela
int
erve
nção
re
aliza
da
pare
ce
ser
mais
at
rativ
o ao
s m
orad
ores
do
que
a pos
sibili
dade
de c
onso
lidaç
ão
do a
ssen
tam
ento
.
Inse
rção
na
cid
ade
Figu
ra 1
4. F
onte
: Im
agem
edi
tada
a p
artir
de
COH
AB,
201
1.
275Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
CONCLUSÕES
As intervenções adjacentes às áreas consolidadas apresentam soluções de projeto baseadas em tipologias que permitem maior densidade, maior integração com o sistema viário, e exposição a usos não habitacionais e serviços. No caso do Tucunduba assumiu-se uma condição completamente urbana, em que a construção de vias marginais ao longo do rio prevalece à recomposição de matas ciliares. De forma similar a construção do muro de arrimo na orla de Marabá assume uma transformação completa da margem do rio, e abre espaço para a ampliação da faixa de orla da cidade, que já é usada como espaço de lazer e entretenimento. No caso da comunidade Taboquinha ainda foi possível introduzir o tratamento ambiental da margem do rio na proposta, mas a própria população questiona a recomposição de áreas verdes e a substituição das palafi tas por blocos de apartamentos.
Nas comunidades mais afastadas das áreas centrais, como a Pratinha e a Jaderlândia, observa-se um padrão de ocupação de transição, mais próximo do modo de vida periurbano, presente na maioria das cidades da região. Essas áreas estão menos sujeitas às pressões do mercado imobiliário, contam com densidades mais baixas e espaço para recompor a margem dos rios, mas não contam com recursos sufi cientes para recuperação da natureza.
As desarticulações entre condição fundiária e regulação urbanística aplicáveis para as áreas não permitem a fi nalização das ações previstas no programa, mesmo que sejam concluídas as obras físicas. Do ponto de vista positivo, as obras enquadradas na modalidade Urbanização de Assentamentos Precários permitiram que a população benefi ciada tivesse acesso às moradias produzidas dentro de um sistema formal por um custo fi nanceiro muito baixo, e mantivesse a sua inserção original no espaço da cidade. Esta condição é diferente da oferecida pelas novas gerações dos programas federais (tais como o Programa Minha Casa Minha Vida), que preveem a aquisição de terras regularizadas, secas com facilidade de expansão de infraestrutura, o que impõe localizações bastante diversas das praticadas atualmente, transferindo as famílias de renda mais baixa para a borda da região metropolitana.
As difi culdades em “dar baixa” nas ações ora apresentadas no sistema de controle do governo federal causam desconforto e justifi cam o crescente redirecionamento de recursos para programas que ofereçam maior controle sobre as variáveis críticas para a conclusão das obras. Historicamente, a trajetória de urbanização da região demonstra que a população de menor renda teve acesso à cidade através da ocupação de áreas de várzea. A intensidade desse fenômeno nas cidades paraenses aliada à ausência de uma visão ideal ou de uma
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão276
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
concepção de desenvolvimento urbano para a região potencializa a importância de investimentos em áreas já ocupadas há décadas, mas desprovidas de serviços e infraestrutura urbana adequados.
As regras para a operação dos programas federais são formuladas a partir do contexto do urbano industrial, e não aderem completamente às manifestações do urbano no Pará, que ainda conta com estruturas espaciais vinculadas a tempos diversos, ainda que superpostas. Além disso, a capacidade de apropriação dessas regras pelos atores envolvidos, setor público, setor privado e população, é bastante diversa. Ainda não foi construída uma visão de consenso a respeito de como devam ser construídas, estruturadas e/ ou geridas as cidades na Amazônia. A falta de consenso e fragilidade institucional das políticas urbanas concentra o poder de proposição nas mãos de único segmento, e permitem que cada proponente elabore propostas de acordo com visões limitadas, seja pela carência de diagnóstico, pelo curto intervalo de tempo disponível para elaboração de projeto e contratação os recursos federais, ou ainda, pela pressa de conclusão das ações no período de uma gestão política.
Essas condições conduzem ao resgate de fórmulas já consagradas em outros períodos (tipologias habitacionais e condições de urbanização), mas pouco adequadas à realidade em questão, priorizando aspectos da produção em larga escala, e o trato da natureza como algo a ser dominado ou exterminado (supressão de vegetação, canalização de rios). Observa-se que dentro do mosaico de padrões de ocupação existente nas cidades paraenses, ainda existe um grande entrelaçamento entre natureza e cidade, com grande relevância para o modo de vida da população local, especialmente os de menor renda.
Diante do exposto, consideramos que os problemas observados nas ações investigadas, estão mais associados a essa falta de consenso quanto ao que se espera das cidades paraenses, e a carência histórica de políticas urbanas adequadas, do que por problemas na modalidade do programa. Será mais sensato, enfrentar o passivo acumulado pelo processo de transição do meio rural para a cidade paraense com o aprimoramento de linhas de ação orientadas para a urbanização de assentamentos precários, do que a com a sua substituição por outras modalidades que não considerem ocupações pré-existentes.
AGRADECIMENTOS
Este texto é produto da pesquisa “Contribuições para a construção de uma política urbana para regiões periféricas no Brasil: articulações entre o planejamento da região e a construção do espaço intraurbano na Amazônia” fi nanciada pelo CNPq.
277Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
REFERÊNCIAS
ARAÚJO, G. H. de S.; ALMEIDA, J. R. de; GUERRA, A. J. T. Gestão ambiental de áreas degradadas. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 2005.
BELÉM. Diagnóstico Habitacional de Belém. Relatório Final. Belém: SEHAB/SEGEP, 2008.
______. Lei 8.655/30 julho 2008. Plano Diretor do Município de Belém. Belém, Diário Ofi cial do Município, 2008.
BRASIL. Ministério dos Transportes. Disponível em: www.transportes.gov.br. Acesso em: abr. 2012.
______. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Regularização Fundiária Urbana no Brasil. Coordenação: CARVALHO, Celso Santos; GOUVÊA, Denise de Campos. Brasília, DF, 2009. 204p.
______. Lei n. 11.487, de 31 de maio de 2007. Diário Ofi cial da União, Brasília, DF, 31 maio 2007.
BECKER, B. Dinâmica urbana na Amazônia. In: DINIZ, C. C.; LEMOS, M. B. (org). Economia e território. Belo Horizonte: UFMG, 2005. p. 401-428.
CARDOSO, A. C. D. O espaço alternativo: vida e forma urbana nas baixadas de Belém. Belém: EDUFPA, 2007.
CARDOSO, A. C. D.; NEGRÃO, M.; PEREIRA, G. J. C. A expansão da metrópole na Amazônia: articulações entre as ações ofi ciais e as estratégias do capital. 2011. Mimeografado
CASTANHAL. Prefeitura Municipal. Lei Municipal no 005/2006. Plano Diretor de Castanhal. 2006.
CASTRO, E. M. R. Cidades na fl oresta. São Paulo; Annablume; Belém: NAEA, 2009.
COHAB, Companhia de Habitação do Estado do Pará. Projeto de Urbanização da Comunidade Taboquinha, em Belém-PA. Disponível em: www.cohab.pa.gov.br. Acesso em: 10 dez. 2011.
CORRÊA, R. L. A periodização da rede urbana da Amazônia. Revista Brasileira de Geografi a, Rio de Janeiro, v. 4, n. 3, p. 39-68, 1987.
GILBERT, A., GUGLER, J. Cities, poverty and development. 2. ed. Oxford: Oxford University Press, 2000.
Ana Cláudia Duarte Cardoso • Glaydson de Jesus Cordovil Pereira • Marcília Regina Gama Negrão278
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
GOOGLE MAPS. Disponível em: www.maps.google.com.br. Acesso em: 15 set. 2012.
HOLANDA, A. C. G. A nova política de habitação de interesse social no Pará (2007-2010): avanços e limites. 2010. Dissertação (Mestrado em Planejamento do Desenvolvimento) – Núcleo de Altos Estudos Amazônicos, Universidade Federal do Pará, Belém, 2010.
HOMMA, A. Extrativismo vegetal na Amazônia: limites e oportunidades. Brasília, DF: Embrapa – SPI, 1993.
IBGE. Censo 2010. Disponível em: www.ibge.gov.br. Acesso em: abr. 2012.
______. Estudo de Regionalização de Cidades 2007. Rio de Janeiro, 2008.
LÉNA P., OLIVEIRA A. Notas sobre expansão de fronteiras e desenvolvimento na Amazônia. In: LÉNA P.; OLIVEIRA A. Amazônia: a fronteira agrícola 20 anos depois. Belém: Cejup; Museu Goeldi, 1992.
LINS, A. Relatório de Acompanhamento do Empreendimento Comunidade Taboquinha. GIDURBE. CAIXA, 2011. Inédito.
MALARD, M. L. (Org). Cinco textos sobre arquitetura. Belo Horizonte: UFMG, 2005.
MARABÁ. Prefeitura Municipal. Plano Diretor Participativo do Município de Marabá. Lei nº. 17.213, de 09 de outubro de 2006. 67f. Marabá, 2006. Disponível em: http://www.maraba.pa.gov.br/planodiretor/planodiretor.pdf. Acesso em: abr. 2012.
MARICATO, E. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011.
MERCÊS, S. (Org.). Pará: Relatório de avaliação de PDP – Município de Marabá. Rede de avaliação e capacitação para implementação dos Planos Diretores Participativos. Belém, 2009.
PARÁ. SEDURB. Projeto de Urbanização da Bacia do Tucunduba. Memorial descritivo. Belém, 2008.
RAIOL, J. A. (Org.). Perspectivas para o meio ambiente urbano: GEO Marabá. Pará, Belém: [s.n.], 2010.
REIS, A. T. L.; LAY, M. C. D. O projeto da habitação de interesse social e a sustentabilidade social. Ambiente Construído, Porto Alegre, v. 10, n. 3, p. 99-119, jul./set. 2010. Disponível em: www.urgs.br/ambienteconstruido. Acesso em: set. 2011.
279Urbanização e estratégias de desenvolvimento no Pará: da ocupação ribeirinhaaos Assentamentos Precários”
Novos Cadernos NAEA • v. 16 n. 2 • p. 255-279 • dez. 2013
ROLNIK, R. Copa do Mundo e Jogos Olímpicos: “O espetáculo e o mito”. Disponível em http://raquelrolnik.wordpress.com/2011/08/12/copa-do-mundo-e-jogos-olimpicos-o-espetaculo-e-o-mito/. Acesso em: ago. 2011.
______. Regulação urbanística no Brasil. Conquistas e desafi os de um modelo em construção. In: SEMINÁRIO INTERNACIONAL: GESTÃO DA TERRA URBANA E HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL. Campinas, 2000. Anais... Campinas: PUCCAMP, 2000.
SEDURB. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano. Projeto de Urbanização do bairro Cabelo Seco em Marabá - PA. Disponível em: www.sedurb.pa.gov.br. Acesso em: 10 dez. 2011.
SOBRINHO, P. Capital e trabalho na Amazônia ocidental: contribuição à história social e das lutas sindicais no Acre. São Paulo: Cortez, 1992.
SOUZA, M. L. de. Mudar a cidade. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.
UFPA/PMM. Universidade Federal do Pará/ Prefeitura Municipal de Marabá. Diagnóstico do Plano Diretor de Marabá. Relatório. Belém: UFPA/PMM, 2005. Inédito.
VINCENTINE, I. Cidade e história na Amazônia. Curitiba: UFPR, 2004.
Texto submetido à Revista em 02.06.2012Aceito para publicação em 18.05.2013