UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍsiaibib01.univali.br/pdf/Elvis Daniel Muller.pdf · envolvidas no...
144
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS TECNOLÓGICAS DA TERRA E DO MAR PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM STRICTO SENSU CIÊNCIA E TECNOLOGIA AMBIENTAL ELVIS DANIEL MÜLLER PROPOSTA PARA APLICAÇÃO DO MODELO “CONSERVATOIRE DU LITTORAL” NA APA DA COSTA BRAVA EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ SANTA CATARINA, e MECANISMOS JURÍDICOS PARA SUA PROTEÇÃO ITAJAÍ - SC 2012
Transcript of UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍsiaibib01.univali.br/pdf/Elvis Daniel Muller.pdf · envolvidas no...
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS TECNOLÓGICAS DA TERRA E DO MAR
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM STRICTO SENSU CIÊNCIA E TECNOLOGIA AMBIENTAL
ELVIS DANIEL MÜLLER
PROPOSTA PARA APLICAÇÃO DO MODELO “CONSERVATOIRE DU LITTORAL” NA APA DA COSTA BRAVA EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ SANTA
CATARINA, e MECANISMOS JURÍDICOS PARA SUA PROTEÇÃO
ITAJAÍ - SC
2012
ELVIS DANIEL MÜLLER
PROPOSTA PARA APLICAÇÃO DO MODELO “CONSERVATOIRE DU LITTORAL” NA APA DA COSTA BRAVA EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ SANTA
CATARINA, e MECANISMOS JURÍDICOS PARA SUA PROTEÇÃO
Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestrado Stricto Sensu em Ciência e Tecnologia Ambiental, na Universidade do Vale de Itajaí, Centro de Ciências Tecnológicas da Terra e do Mar.
Orientador: Profº. Marcus Polette, Dr. .
Itajaí - SC
2012
ELVIS DANIEL MÜLLER
PROPOSTA PARA APLICAÇÃO DO MODELO “CONSERVATOIRE DU LITTORAL” NA APA DA COSTA BRAVA EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ SANTA
CATARINA, e MECANISMOS JURÍDICOS PARA SUA PROTEÇÃO
Esta Dissertação foi julgada aprovada para obtenção do título de Mestre em Ciência e Tecnologia Ambiental no programa de Mestrado Stricto Sensu em Ciência e
Tecnologia Ambiental, da Universidade do Vale do Itajaí.
Itajaí, 06 julho de 2012.
Banca Examinadora: Prof. Profº. Marcus Polette Dr. Orientador UNIVALI Prof. Isa Oliveira Rocha, Dr. Membro – UDESC Profª. João Thadeu de Menezes , Dr. Membro – UNIVALI Profª. Rosemeri Carvalho Marenzi , Dr. Membro – UNIVALI
ITAJAÍ – SC 2012
AGRADECIMENTOS
Inicialmente agradeço a Deus, fonte de toda a vida e sabedoria.
Agradeço aos meus pais pelas orientações e auxílio nos vários momentos de
minha vida e pelo exemplo de vida e caráter.
Um agradecimento a toda a minha família pelo apoio, em especial a minha
irmã Cynthia e minha namorada Patrícia, pela força e incentivo.
Agradeço ao meu orientador Prof. Marcos Polette, por ter contribuído para a
realização deste trabalho.
Agradeço as sugestões, dos membros da banca, que foram de grande valia
no enriquecimento do trabalho.
Agradeço também à UNIVALI, instituição que sempre me recebeu bem, aos
professores e colaboradores, que evito nomear para não cometer a injustiça de
deixar de citar alguém, mas expresso um agradecimento especial a aqueles, que no
anonimato dedicaram seu precioso tempo para me orientar e aconselhar durante
esta árdua jornada de pesquisa.
E finalmente, agradeço a todos os meus amigos que me incentivaram e me
auxiliaram de alguma forma para que eu concluísse este curso.
A todos muito Obrigado.
RESUMO
A APA da Costa Brava em Balneário Camboriú – SC é o objeto deste estudo de caso que visa aplicar o mecanismo de gestão costeira com base no modelo francês, denominado Conservatoire du Littoral, este tem sido exitoso nos processos de gestão costeira daquele país. O estudo fez uma breve abordagem acerca do modelo de gestão costeira português e espanhol, para contextualizar a razão pela escolha do modelo francês como objeto de estudo. Foi realizada uma análise dos mecanismos jurídicos existentes no ordenamento jurídico nacional para a proteção costeira, e quais destes mecanismos estão a disposição da sociedade civil para defesa da costa. A pesquisa efetuou o levantamento das instituições envolvidas no processo de implantação do Conservatoire du Littoral na França, e foi comparada a estrutura institucional, atuação e funcionamento destas instituições de gestão costeira às do Brasil. Elaborou-se uma coleta de dados e informações e um levantamento através de questionário junto aos órgãos públicos ambientais e organizações civis não governamentais sobre o tema gerenciamento costeiro, e a interação entre estes órgãos entre si e com entidades estrangeiras. A aplicação do questionário permitiu avaliar o grau de conhecimento das instituições públicas e da sociedade civil organizada acerca do sistema francês. Ao final, após o levantamento dos dados coletados sobre funcionamento e aplicação do modelo francês e da legislação brasileira, bem como das respostas aos questionários aplicados, foi realizada a discussão em torno da atual estrutura legal de gestão costeira brasileira e a viabilidade de aplicar o modelo francês no país. Como resultado desta analise e discussão foi possível a apresentação de proposta de aplicação do modelo Francês de gestão do litoral para a área objeto do Estudo. A pesquisa concluiu que é possível a adoção do modelo do Conservatório Francês no Brasil face a existência de aspectos institucionais e legais semelhantes entre os dois países sem que haja a necessidade de criar novas instituições, podendo ser utilizada a estrutura institucional do atual Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro (GI-GERCO), e a estrutura estadual do GERCO/SC, havendo a necessidade de serem feitas algumas adequações legais para permitir que o GI-GERCO/GERCO, atue de forma mais autônoma a exemplo do modelo do Conservatório do Litoral Francês.
Palavras-chave: APA. Gestão Costeira. Conservatório do litoral
ABSTRACT
The APA's Costa Brava in Camboriú - SC is the subject of this case study that aims to apply the mechanism-based coastal management applied to the French model, called the Conservatoire du Littoral has been successful in the process of coastal management in that country. The study gave a brief overview about the model of Spanish and Portuguese coastal management, to contextualize the reason for the choice of the French model as an object of study. An analysis of existing legal mechanisms in national law for coastal protection, and which of these mechanisms are available for civil society to defend the coast. The research carried out the survey of institutions involved in the implementation of the Conservatoire du Littoral in France, and compared the institutional structure, performance and operation of these institutions to coastal management in Brazil. We developed a data collection and information through a survey questionnaire to government agencies and environmental non-governmental civil organizations on the subject of coastal management, and interaction between these bodies among themselves and with foreign entities. The questionnaire allowed to evaluate the degree of knowledge of public institutions and civil society organizations about the knowledge of the French system. At the end, after the survey collected data on operation and application of the model of French and Brazilian legislation, as well as responses to questionnaires it was discussed about the current legal framework for coastal management in Brazil and the feasibility of applying the model in French our country. As a result of this analysis and discussion, it was possible to submit proposal for application of the model French coastal zone management for the area object of study. The research concluded that it is possible to adopt the model of the French Conservatory in our country against the existence of institutional and legal aspects similar between the two countries without the need to create new institutions, which may be the institutional structure of tilizada Current Integration Group Coastal Management (IM-GERCO), and the structure of the state GERCO / SC, with the need to make some adjustments to allow the legal GI-GERCO/GERCO, act in a more autonomous model of the example of the Conservatory of the French Coast Keywords: APA. Coastal management. Coastal conservatory.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Procedimentos de método a serem aplicados no projeto. ........................ 16
Figura 2 - Município de Balneário Camboriú. ............................................................ 20
Figura 3 - APA Costa Brava – Balneário Camboriú – SC. ......................................... 22
Figura 4 - Portugal, áreas que possuem Plano de Ordenamento da Orla Costeira
(POOC). .................................................................................................................... 24
Figura 5 - Zoneamento Ecológico Econômico do Plano Diretor de Balneário
Camboriú. .................................................................................................................. 49
Figura 6 - Organograma da Secretaria Executiva do MMA. ...................................... 63
Figura 7 - Organização do IBAMA ............................................................................. 65
Figura 8 - estrutura organizacional do ICMBIO. ........................................................ 69
Figura 9 - Estrutura do SISNAMA ............................................................................. 71
Figura 10 - Organograma do GERCO/SC – Secretaria de Planejamento/SC. .......... 77
Figura 11 - Ilha no Estuário de Gironde. .................................................................... 88
Figura 12 – Estrutura do Conselho Gestor do Conservatório do Litoral .................... 90
Figura 13 – Estrutura da comissão Nacional do Debate Público. .............................. 97
Figura 14 - Fluxograma da organização do debate público. ..................................... 99
Figura 15 - Fluxograma - Processo de aquisição de áreas pelo conservatório do
litoral. ....................................................................................................................... 103
Figura 16 – Organograma do Conselho Gestor do Conservatório do Littoral ......... 106
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Relação da Divisão em Blocos das Perguntas e Respectivas questões. 19
Quadro 2 - Relações de Instituições públicas e civis que receberam o questionário
de pesquisa. .............................................................................................................. 19
Quadro 3 - Correlação de leis aplicáveis à gestão costeira entre o Brasil e a
França. .................................................................................................................... 110
Quadro 4 - Instrumentos jurídicos que preveem o zoneamento ambiental ............. 112
Quadro 5 - Leis que preveem o zoneamento ambiental no brasil. .......................... 113
Quadro 6 - Relação de instituições públicas nacionais envolvidas no processo de
gestão costeira. ....................................................................................................... 121
Quadro 7 - Quadro com a relação de instituições públicas envolvidas no processo de
gestão costeira na França ....................................................................................... 122
Quadro 8- Comparativo entre instituições públicas de gestão costeira no Brasil e na
França ..................................................................................................................... 123
Quadro 9 - Correlação das formas de aquisição da propriedade pelo Poder Público
entre o Brasil e a ..................................................................................................... 124
Quadro 10 - aspectos positivos e negativos do sistema de gestão costeira entre
Brasil e França. ...................................................................................................... 125
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 12
1.1 OBJETIVOS ........................................................................................................ 14
1.1.1 Objetivo Geral ................................................................................................. 14
1.1.2 Objetivos Específicos .................................................................................... 14
1.2 METODOLOGIA .................................................................................................. 15
1.2.1 Levantamento dos mecanismos de proteção do litoral na França ............ 16
1.2.2 Levantamento das instituições envolvidas no processo de implantação do
Conservatoire du Littoral Francês ......................................................................... 17
1.2.3 Comparação entre o regime institucional Brasileiro e Francês ................. 17
1.2.4 Levantamento da legislação nacional e os instrumentos jurídicos
disponibilizados pela mesma para a gestão dos promontórios ......................... 18
1.2.5 Aplicação de questionário junto aos Atores públicos envolvidos ............. 18
1.2.6 Proposta de uma estratégia e/ou mecanismo para a aplicação do modelo
Conservatoire du Littoral em um promontório costeiro do litoral centro-norte
de Santa Catarina (APA da Costa Brava em Balneário Camboriú – SC) ............ 20
1.3 ÁREA DE ESTUDO ............................................................................................. 20
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA .................................................................................. 24
2.1 MODELOS DE GESTÃO ..................................................................................... 24
2.2 GOVERNANÇA, GOVERNABILIDADE, GESTÃO E PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS ................................................................................................. 28
2.3 GOVERNANÇA AMBIENTAL E ACCOUNTABILITY ............................................ 30
2.4 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E
DA PUBLICIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................. 31
2.4.1 Princípio de legalidade .................................................................................. 32
2.4.2 Princípio da Impessoalidade ......................................................................... 33
2.4.3 Princípio da publicidade ................................................................................ 33
2.5 ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL .................................................................... 34
3 POLÍTICAS AMBIENTAIS ..................................................................................... 36
3.1 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO ............................................ 36
3.2 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E ÁREA DE
PROTEÇÃO AMBIENTAL .......................................................................................... 36
3.3 PLANO NACIONAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO – PNGC ...................... 37
3.4 PROJETO ORLA ................................................................................................. 41
4 POLÍTICA URBANA .............................................................................................. 44
4.1 ESTATUTO DA CIDADE ...................................................................................... 44
4.2 PLANO DIRETOR DE BALNEÁRIO CAMBORIU................................................. 46
4.3 A AUDIÊNCIA PÚBLICA ...................................................................................... 50
4.4 O PLANO DE MANEJO ....................................................................................... 51
4.5 FORMAS DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO .......... 52
4.6 DIREITO DE PROPRIEDADE E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE ............. 54
4.7 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS ....................................................................... 55
4.8 TOMBAMENTO ................................................................................................... 55
4.9 DO DIREITO DE PREEMPÇÃO ........................................................................... 56
4.10 PODER DE POLÍCIA ......................................................................................... 57
4.11 DIREITO DE AÇÃO ............................................................................................ 58
4.12 A AÇÃO CIVIL PÚBLICA .................................................................................... 58
4.13 INQUÉRITO CIVIL ............................................................................................. 59
4.14 AÇÃO POPULAR ............................................................................................... 59
5 ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS PELA GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL.............. 61
5.1 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA) . 61
5.2 IBAMA ................................................................................................................. 64
5.3 ICMBIO ................................................................................................................ 68
5.4 SISNAMA ............................................................................................................ 69
5.5 CONAMA ............................................................................................................. 71
5.6 SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU .............................................. 74
6 ÓRGÃOS ESTADUAIS DE GESTÃO COSTEIRA................................................. 76
6.1 SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO ............................................. 76
6.2 FUNDAÇÃO DO MEIO AMBIENTE - FATMA ....................................................... 78
6.3 ÓRGÃOS MUNICIPAIS ....................................................................................... 79
7 A GESTÃO DO MEIO AMBIENTE NA FRANÇA ................................................... 81
7.1 O CÓDIGO AMBIENTAL FRANCÊS E OS PRINCÍPIOS DE PROTEÇÃO
AMBIENTAL .............................................................................................................. 81
7.2 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE NA
FRANÇA.................................................................................................................... 82
7.2.1 Ministère de L´écologie, du developpement durable, des transports et da
Lagement (Ministério da ecologia, do desenvolvimento sustentável, Transporte
e gestão)................................................................................................................... 82
7.2.2 A organização do Ministério .......................................................................... 83
7.2.3 O Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
(CGEDD) ................................................................................................................... 83
8 “CONSERVATOIRE DU LITTORAL”- CONSERVATÓRIO DO LITORAL ............. 86
8.1 CONSELHO DO CONSERVATÓRIO DO LITTORAL ........................................... 88
8.2 A AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADES PELO CONSERVATÓRIO DO LITORAL ... 90
9 O PROCESSO DECISÓRIO PÚBLICO NA FRANÇA ........................................... 92
9.1 DA PUBLICIDADE DAS INFORMAÇÕES AMBIENTAIS ...................................... 92
9.2 DOS COMITÊS REGIONAIS E SUA FORMAÇÃO .............................................. 93
9.3 AS ASSOCIAÇÕES DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE ................................ 94
9.4 DA COMISSÃO NACIONAL DE DEBATE PÚBLICO ............................................ 95
9.4.1 Organização do debate público .................................................................... 97
9.5 ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL NA FRANÇA. ........................................ 100
10 DO RESULTADO E DISCUSSÃO ...................................................................... 101
10.1 COMPARAÇÃO DO MECANISMO FRANCÊS DE PROTEÇÃO DO LITORAL:
CONSERVATOIRE DU LITTORAL E O MODELO BRASILEIRO ............................. 101
10.2 COMPARAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES ENVOLVIDAS NO PROCESSO DE
IMPLANTAÇÃO DO CONSERVATOIRE DU LITTORAL FRANCÊS E DO MODELO
BRASILEIRO ........................................................................................................... 106
10.3 LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO NACIONAL E OS INSTRUMENTOS
JURÍDICOS DISPONIBILIZADOS PELA MESMA PARA A GESTÃO DOS
PROMONTÓRIOS .................................................................................................. 108
10.4 RESULTADOS DO QUESTIONÁRIO - PERCEPÇÃO DOS ATORES PÚBLICOS
E INSTITUÍÇÕES/ORGANIZAÇÕES CIVÍS ENVOLVIDOS SOBRE A
APLICABILIDADE DO MODELO DO CONSERVATÓRIO DO LITORAL NO
BRASIL ................................................................................................................... 114
10.5 PROPOSTA DE UMA ESTRATÉGIA E/OU MECANISMO PARA A APLICAÇÃO
DO MODELO CONSERVATOIRE DU LITTORAL NO PROMONTÓRIO COSTEIRO
DO LITORAL CENTRO-NORTE DE SANTA CATARINA (APA DA COSTA BRAVA EM
BALNEÁRIO CAMBORIÚ – SC) .............................................................................. 121
11 CONSIDERAÇÕES E CONCLUSÕES .............................................................. 129
11.1 RECOMENDAÇÕES ....................................................................................... 131
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 132
APÊNDICE .............................................................................................................. 140
Apêndice 1: Questionário ..................................................................................... 141
12
1 INTRODUÇÃO
A proteção da zona costeira brasileira é um dos grandes desafios da
atualidade. São inúmeras as políticas públicas que incidem neste território, porém,
estas ainda se mostram pouco eficazes na proteção efetiva, considerando a
estrutura fundiária imprimida no recente processo de ocupação. Na França, um dos
modelos mais eficazes para a proteção da costa foi constituído pelo “Conservatoire
du Littoral” (Conservatório do Litoral).
O Conservatório do Litoral tem a função de administrar, proteger e valorizar as
localidades costeiras do território francês metropolitano e departamentos
ultramarinos (territórios situados nos domínios ultramarinos da França, como a
Guiana Francesa na América do Sul). A atuação do Conservatório envolve a escolha
e aquisição de áreas costeiras suscetíveis de degradação, ou de descaracterização
pelo avanço da urbanização. Ele atua também na aquisição e restauração de áreas
já degradadas, sendo que deste processo de aquisição de áreas também participam
cidadãos comuns e a iniciativa privada, seja adquirindo ou doando áreas para o
conservatório.
Atualmente há centenas de quilômetros de praias e vias costeiras que são
conservadas pelo Conservatório. Esse importante órgão público francês é
proprietário de 80.000 hectares e estende sua proteção jurídica a 138.000 hectares
repartidos em 1.200 quilômetros de costa.
O Conservatório é um órgão de natureza pública, no qual envolve o Ministério
da Ecologia, Desenvolvimento Sustentável, Transporte e Habitação, a Secretaria
Geral do Mar e outros órgãos daquele país. O Conservatorie du littoral tem a função
de conduzir políticas para a proteção da paisagem natural costeira e lacustre.
O Conservatório possui um conselho científico, composto por acadêmicos e
pesquisadores de diferentes áreas relacionadas com a proteção costeira, como por
exemplo, economia, sociologia, geografia, ecologia, história, filosofia, biologia. O
Conservatório também realiza seminários e reuniões técnicas com governos,
comunidades, órgãos técnicos e cientistas, com intuito de definir estratégias de
trabalho para obtenção de ferramentas necessárias ao apoio do processo decisório,
como por exemplo, o workshop realizado periodicamente desde o ano de 1994 onde
são abordados temas relacionados com a atividade do Conservatório, ocorrem
discussões acerca de um determinado assunto e em seguida são realizados
13
relatórios.
A costa Catarinense é rica em seus aspectos de biodiversidade e paisagem,
neste contexto, algumas áreas merecem atenção especial, em se tratando de
conservação e uso sustentável. Como exemplo, pode-se citar o setor da Costa
Brava em Balneário Camboriú, onde se situa uma unidade de conservação
municipal: APA da Costa Brava.
A Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza, conceitua a área de Proteção Ambiental -
APA, como “uma área em geral extensa, com algum grau de ocupação humana,
dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente
importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem
como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de
ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.” (BRASIL,
2000).
Além da proteção da APA, pela sua biodiversidade, a mesma pode ser
utilizada de forma sustentável, de forma a atender aos interesses econômicos da
comunidade local. Para tanto, é indispensável que haja um adequado plano de
manejo, bem como uma gestão da respectiva área, com a participação de todos os
atores sociais envolvidos.
Diante da necessidade de uma gestão organizada, para atender aos
interesses envolvidos em torno da proteção da APA, surge a necessidade de
conhecer os mecanismos jurídicos postos a disposição da sociedade, e seu uso
como auxiliares da governança, e meio da preservação da APA.
A Governança tem como foco a ação conjunta entre o Estado, a iniciativa
privada e a sociedade civil, todos agindo em prol da resolução de questões sociais
visando um desenvolvimento da sociedade de forma sustentável.
Como decorrência da Governança, não pode ser deixado de lado a gestão
costeira, a qual é a instrumentalização das atitudes tendentes a conservação da
APA, e a forma mais eficiente de gestão, levando em consideração as peculiaridades
antrópicas, econômicas e biológicas dos promontórios objeto do presente estudo.
O presente estudo procura contribuir, no entendimento de uma proposta, para
a implantação de um importante instrumento de conservação do litoral francês na
zona costeira brasileira, tendo como objeto de pesquisa o setor costeiro denominado
APA da Costa Brava (Balneário Camboriú – SC). A presente proposta busca
14
demonstrar a viabilidade de implementação do Conservatório do Litoral Francês no
Brasil. Esta ainda traça um paralelo entre a gestão dos promontórios no Brasil e o
trabalho realizado pelo Conservatorie du Littoral francês.
Para a execução desta pesquisa procedeu-se o levantamento de informações
bibliográficas, documentais, legislativas e institucionais do conservatório do litoral.
Foi realizada também pesquisa sobre os mecanismos jurídicos que regulam o
funcionamento da instituição pesquisada, e um estudo acerca da atuação e
funcionamento do Conservattoire du Littoral, e como tal sistema poderia se aplicado
na gestão e governança da área de estudo.
O estudo contemplou a aplicação de questionários aos órgãos públicos
ambientais, das esferas Federal, Estadual e Municipal, e organizações não
governamentais, onde foram efetuados questionamentos sobre a legislação nacional
de gerenciamento costeiro e da interação destes órgãos com outros
órgãos/instituições de gestão costeira nacionais ou estrangeiros.
De posse dos dados coletados da pesquisa, foram elaborados quadros
comparativos entre o modelo institucional brasileiro e francês, e a legislação dos dois
países, fornecendo um melhor embasamento sobre a discussão acerca da atual
estrutura legal nacional e a viabilidade de aplicar o modelo francês no Brasil.
A presente pesquisa se destaca por ser inédita no país abordando o modelo
francês do Conservatório do Litoral e a sua viabilidade de aplicação na zona costeira
brasileira tendo como objeto de estudo a APA da Costa Brava.
1.1 OBJETIVOS
1.1.1 Objetivo Geral
Analisar a aplicação do modelo Conservatório do Litoral na APA da Costa
Brava em Balneário Camboriú – SC, situada no litoral centro-norte de Santa
Catarina, e apontar os mecanismos jurídicos para sua proteção.
1.1.2 Objetivos Específicos
Analisar o mecanismo francês de proteção do litoral: Conservattoire du
Littoral para a gestão costeira e comparar ao regime institucional brasileiro;
15
Levantar as instituições envolvidas no processo de implantação do
Conservattoire du Littoral francês e comparar ao regime institucional
brasileiro;
Propor uma estratégia e/ou mecanismo para a aplicação do modelo
Conservattoire du Littoral na APA da Costa Brava em Balneário Camboriú –
SC), baseado nas políticas públicas aplicadas à zona costeira.
1.2 METODOLOGIA
Para o desenvolvimento do presente método serão seguidos os
procedimentos a seguir descritos, e representados na figura 1:
a) Levantamento de informações acerca do conhecimento dos órgãos
públicos ambientais, organizações não governamentais, da legislação
nacional de gerenciamento costeiro, e da interação destes órgãos com
outros órgãos de gestão costeira, nacionais ou estrangeiros, através de
entrevistas e questionário.
b) Compõe a pesquisa o levantamento dos instrumentos legais pertinentes à
defesa, conservação e governança do promontório.
c) O trabalho de pesquisa também inclui um estudo da atuação e
funcionamento do Conservatoire du Littoral, e como tal sistema poderia se
aplicado na gestão e governança da área de estudo.
d) O estudo também contempla a pesquisa bibliográfica para embasamento e
aprofundamento científico, e documental, pois envolve a análise de
documentos legais que estabelecem o funcionamento do processo de
gestão costeira no Brasil e na França.
16
Levantamento dos Mecanismos
de Proteção do Litoral da França
Comparação entre o Regime
Institucional Brasileiro e o
Francês de uso e Ocupação do
Solo
Levantamento das Políticas
Públicas
Proposta de uma Estratégia o/ou
Mecanismo para a Aplicação do
Modelo Conservatoire du Littoral
na Área de Estudo
Figura 1 - Procedimentos de método a serem aplicados no projeto.
1.2.1 Levantamento dos mecanismos de proteção do litoral na França
A pesquisa foi realizada por meio de um levantamento do mecanismo francês
de proteção do litoral: Conservatoire du Littoral para a gestão do litoral, que
compreende a descrição da estrutura do Conservatório. Para isso pretendeu-se
estabelecer:
- Quais são os mecanismos de proteção na França - Conservatoire du Littoral e
como funcionam
- Como a gestão do litoral francês é realizada?
Desta forma, foi possível analisar como é viabilizado e criado o mecanismo
francês de proteção do litoral: Conservatoire du Littoral.
17
1.2.2 Levantamento das instituições envolvidas no processo de implantação do
Conservatoire du Littoral Francês
Para esta fase foram levantados os atores sociais e instituições envolvidas no
processo de implementação do Conservatoire du Littoral na França. Assim como as
responsabilidades de cada um, ação, e implementação das medidas destinadas a
conservação e recuperação das áreas adquiridas pelo Conservatório francês.
1.2.3 Comparação entre o regime institucional Brasileiro e Francês
Efetuado o levantamento das instituições envolvidas no processo de
implantação do Conservatório do Litoral, foi realizada uma comparação com o
regime institucional brasileiro, com a descrição dos órgãos públicos envolvidos,
como a SPU, FATMA, IBAMA, e a identificação da atuação, da responsabilidade de
cada um destes órgãos, a atuação dos mesmos, e a descrição dos mecanismos
jurídicos disponíveis para a defesa do litoral brasileiro.
Nesta etapa, foi efetuado um levantamento para elaborar uma proposta de
ação estratégica e/ou mecanismo para a aplicação do modelo Conservatoire du
Littoral em uma APA localizada na costa brasileira.
O processo de planejamento de uma estratégia e/ou mecanismo para
aplicação do modelo do Conservatório do litoral no Brasil consistiu inicialmente na
elaboração das seguintes etapas:
1) Levantamento dos órgãos responsáveis pela gestão e o alcance de cada
órgão em normatizar e fiscalizar o meio ambiente, em âmbito nacional,
através do levantamento das instituições envolvidas no processo de gestão e
dos instrumentos jurídicos que os regulam;
2) Correlação dos instrumentos jurídicos que estão disponíveis ao gestor
público para o gerenciamento do meio ambiente, inclusive a desapropriação
por interesse público, de forma similar ao que ocorre com o Conservatório do
Litoral francês, e os instrumentos jurídicos disponíveis à comunidade para a
preservação da APA, por meio de pesquisa bibliográfica e legislativa.
Tendo como referência as análises anteriores foi então possível focar a
legislação Federal, Estadual e Municipal dado à proteção, exploração, e uso da APA,
objeto da pesquisa. Com estas informações, é apresentado um planejamento para
18
aplicação do modelo do Conservatório do Litoral no Brasil, e aplicar este modelo no
caso de uma Área de Preservação Ambiental – APA, unidade de conservação de uso
sustentável.
Além do estudo da legislação, e do modelo francês foram realizadas uma
série de recomendações baseadas em questionários que corroboram para as
estratégias de proteção da área e posterior comparação com o modelo de gestão
utilizado no Conservatoire du Littoral.
1.2.4 Levantamento da legislação nacional e os instrumentos jurídicos
disponibilizados pela mesma para a gestão dos promontórios
Com intuito de Para efetuar o levantamento através da pesquisa legislativa e
bibliográfica da legislação Federal, Estadual e Municipal existente sobre a proteção,
exploração, e uso da APA objeto da pesquisa, e identificar quais mecanismos
jurídicos que poderiam ser utilizados na sua proteção.
Cabe destacar os procedimentos para o levantamento dos instrumentos legais
disponíveis ao cidadão comum e da sociedade civil em geral para a defesa e
preservação do meio ambiente, e participação no processo de gestão costeira,
através de pesquisa legislativa e bibliográfica.
1.2.5 Aplicação de questionário junto aos Atores públicos envolvidos
A presente etapa da pesquisa contemplou a aplicação de questionário
(apêndice) com 11 (onze) questões, que foram distribuídas em instituições públicas,
e organizações civis e não governamentais envolvidas no processo de criação e
gestão da APA da Costa Brava. O questionário foi aplicado em blocos: conhecimento
do Conservatório do Litoral, conhecimento e interação com instituições de gestão
costeira, conhecimento do GERCO, conhecimento da APA da Costa Brava no âmbito
da gestão costeira, e integração institucional. Tais perguntas foram divididas
conforme resta demonstrado no quadro 1, a seguir:
19
BLOCOS QUESTÕES
Conhecimento do Conservatório do Litoral 1 a 3
Conhecimento e interação com instituições de gestão costeira
4 e 5
Conhecimento do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
6 e 6a
Conhecimento da APA da Costa Brava no âmbito da gestão costeira
7 a 9
Integração institucional 10 e 11
Quadro 1 - Relação da Divisão em Blocos das Perguntas e Respectivas questões.
A pesquisa por meio do questionário (Apêndice 1), foi realizada do período de
10 de dezembro de 2011 a 15 de fevereiro de 2012, onde inicialmente o pesquisador
contatou as instituições pesquisadas e posteriormente encaminhou o questionário às
pessoas autorizadas a respondê-los. Foram entregues questionários aos órgãos e
instituições constantes na tabela a seguir (quadro 2).
Instituições Públicas
Instituições Civis FEDERAIS ESTADUAIS MUNICIPAIS
Secretaria do Patrimônio da União - SPU
Secretaria de Estado do
Planejamento do Estado de Santa
Catarina
Secretaria do Meio Ambiente do Município de
Balneário Camboriú
Comissão do Meio Ambiente da Seccional da OAB de Balneário
Camboriú/SC
IBAMA FATMA Conselho Municipal do Meio Ambiente
ONG SEMEAR
ICMBIO UNIVALI ONG IDEA
Quadro 2 - Relações de Instituições públicas e civis que receberam o questionário de pesquisa.
As referidas instituições foram escolhidas pelo fato de estarem ligadas
diretamente ao processo de gerenciamento costeiro, e possuírem de alguma forma a
colaboração e/ou participação no processo de conservação e gestão da área de
estudo.
20
1.2.6 Proposta de uma estratégia e/ou mecanismo para a aplicação do modelo
Conservatoire du Littoral em um promontório costeiro do litoral centro-norte
de Santa Catarina (APA da Costa Brava em Balneário Camboriú – SC)
Tendo como referência os dados coletados foi possível estabelecer uma
proposta de estratégia e/ou mecanismo de gestão, utilizado na França, para ser
aplicado na área de Estudo, através da comparação entre o modelo institucional
francês e brasileiro, o qual incluiu a comparação entre a estrutura administrativa e
legal dos dois países, e a forma como a sociedade civil participa do respectivo
processo decisório de gestão costeira.
1.3 ÁREA DE ESTUDO
A área de estudo compreende a Área de Proteção Ambiental (APA) da Costa
Brava, no município de Balneário Camboriú/SC (figura 2), o qual se situa no litoral
centro-norte do Estado de Santa Catarina/SC, na latitude 26º59’,28,75’’ S, e
longitude 48º38’06,75’’ O (figura 3), e conta com uma área de 46.489 Km², e
aproximadamente 108.089 habitantes, segundo dados o IBGE (2010).
Figura 2 - Município de Balneário Camboriú. Fonte: Piatto e Polette (2012)
Historicamente, conta-se que as primeiras colonizações no município de
Balneário Camboriú datam de 1758, e que no ano de 1840 foi erguida uma igreja na
região onde hoje é o Bairro da Barra, na época chamado de Arraial do Bom
21
Sucesso. O referido Arraial foi elevado a categoria de freguesia em 1860, sendo que
esta vila chegou a pertencer aos municípios de Porto Belo e Itajaí. (BALNEÁRIO
CAMBORIÚ, 2012)
Em 05 de abril de 1884, foi criado o Município de Camboriú, por meio da Lei
nº 1.076, e fazia limites com: Brusque a oeste, Oceano Atlântico ao leste, Itajaí ao
norte, e ao sul Tijucas ao sul. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2012).
Segundo informações do arquivo histórico da prefeitura do referido Município,
foi no ano de 1926 que surgiram as primeiras casas de veraneio no Centro da Praia,
pertencentes a moradores de Blumenau. E no ano de 1928, foi aberto o primeiro
hotel. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2012).
Em 1959, foi criado o DISTRITO DA PRAIA DE CAMBORIÚ, que abrangia
toda a faixa litorânea, nesta época, já contando com o crescimento populacional, o
Distrito da Praia foi emancipado, e criou-se o Município de Balneário de Camboriú,
por meio da lei estadual n° 960, de 08 de abril de 1964. Tendo sido instalado o
Município em 20 de julho de 1964 através do Decreto n° 1674, de 24 de junho de
1964. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2012).
E, em 1968 o Município passou a chamar-se Balneário Camboriú, conforme a
Resolução n.º 11, de 13 de agosto de 1968. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2012).
APA da Costa Brava
A área pesquisada neste trabalho é a APA da Costa Brava. A APA possui uma
área de 966,061ha, e foi criada pela Lei nº. 1.985/2000, do Município de Balneário
Camboriú, e segundo o Art. 1º da referida lei, a referida APA tem a seguintes
finalidades:
I - Proteger as nascentes de todos os cursos de águas existentes nos limites da A.P.A., tendo em vista a preservação e conservação natural da drenagem em suas formas e vazões e sua condição de fonte de água para abastecimento humano; II - Garantir a conservação da Mata Atlântica (floresta ombrófila densa) e ecossistemas associadas (restinga e manguezal) existentes na área; III - Proteger a fauna silvestre; IV - Melhorar a qualidade de vida da população residente, através da orientação e disciplina das atividades econômicas locais; V - Fomentar o turismo ecológico não destrutivo e a educação ambiental; VI - Preservar a cultura e as tradições locais. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2000).
A APA “Costa Brava” se inicia por uma linha imaginária na Ponta das
22
Laranjeiras e segue pelo divisor de águas de micro bacias das praias de
Taquarinhas, das Taquaras, do Pinho e do Estaleiro, seguindo a leste pelo divisor de
águas da praia do Estaleirinho, que forma o limite sul desta APA, até a ponta do
Malta, no limite com o Município de Itapema, ao norte e ao leste a APA, faz limite
com o Oceano Atlântico, conforme figura 3.
Figura 3 - APA Costa Brava – Balneário Camboriú – SC. Fonte: extraído do site google maps, com indicações aproximadas da APA pelo autor.
A lei que criou a APA da Costa Brava estabelece que o Poder Executivo
Municipal, através de seus órgãos competentes, deve criar o Conselho Gestor da
APA ou grupos técnicos, com o fito de apoiar a implementação das atividades de
administração, elaboração do Zoneamento Ecológico-Econômico e do Plano de
Gestão Ambiental.
Segundo a descrição constante no plano de manejo da referida APA,
elaborado pela Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú, esta é constituída de
montanhas, morros com encostas de variados graus de inclinação, com uma densa
floresta de mata atlântica, que cobre do alto das montanhas até as áreas planas. A
parte plana próxima às praias é constituída de pouca mata arbustiva e de restinga.
23
O Plano de intervenção do Projeto Orla (2003), elaborado em conjunto com a
Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú descreve a área de estudo como uma
área constante no domínio da mata atlântica, com variedade de vegetação litorânea,
restinga e mangues, e vegetação Ombrófila Densa Sub-Montanha nas encostas.
Segundo o referido documento, a vegetação da região está em estágio médio
e avançado de regeneração. E a área possui uma grande diversidade de
ecossistemas. (PROJETO ORLA, 2003).
O Plano de Manejo da APA da Costa Brava elaborado pela EMASA -
Empresa Municipal de Água e Saneamento de Balneário Camboriú (no prelo)
destaca as seguintes espécies vegetais como representativas: embaúva, tanheiros,
grandiúva, coqueiro, silva, araçá, licurana, capororoca e guarapavu. Tal rol não é
taxativo, pois o referido documento cita também outras espécies vegetais como o
palmiteiro, canela-preta, peroba-vermelha, Jacutirão-açu, e canela branca. Também
foi constatada uma série de animais que habitam a região.
24
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.1 MODELOS DE GESTÃO
O modelo de Gestão Português
Segundo dados do Ministério da Agricultura, do Mar, do Meio Ambiente e do
Ordenamento do Território do Governo de Portugal, este país possui uma costa com
extensão de 976 km. A regulamentação da costa portuguesa é feita por uma
legislação nacional que estabelece os parâmetros gerais acerca da proteção e
ordenamento do território costeiro. Tal regulamentação consta no Decreto-Lei nº
309/93, e alterações posteriores. Aquele país estabeleceu a divisão da costa em 9
(nove) regiões, são elas (Caminha-Espinho, Ovar-Marinha Grande, Alcobaça-Mafra,
Cidadela-Forte de São Julião da Barra, Sintra-Sado, Sado-Sines, Sine-Burgau,
Burgau-Vilamoura, Vilamoura-Vila Real de Santo Antônio, conforme demonstrado na
figura abaixo (figura 4), sendo que cada uma destas regiões dispõem de um
ordenamento específico.
Figura 4 - Portugal, áreas que possuem Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC). Fonte: Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano – DGOTDU, de Portugal, apud Caeiro (2008).
O Plano de Ordenamento da Orla Costeira – POOC são considerados Planos
especiais de Ordenamento do Território têm como objetivos, ordenar os usos e
atividades da orla, e classificar e regulamentar as praias, classificar as praias
25
consideradas estratégicas por motivos ambientais e turísticos, orientar o
desenvolvimento das atividades na orla costeira e defesa e conservação da
natureza.
O Ordenamento do território português está sob a responsabilidade da
Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
(DGOTDU), cuja missão é a aplicação de políticas de ordenamento do território e de
urbanismo. A DGOTDU integra a estrutura do Ministério da Agricultura, do Mar, do
Ambiente e do Ordenamento do Território.
Dentre as funções da DGOTDU está o apoio técnico à definição da política de
ordenamento do território e de urbanismo e ao desenvolvimento do seu quadro legal
e regulamentar, bem como a avaliação e acompanhamento do sistema de gestão
territorial e das práticas de gestão territorial e elaboração de ações de formação,
informação e divulgação técnica dirigidas e aos cidadãos.
Porém, a gestão das áreas de proteção natural é de responsabilidade é do
ICNB (Instituto da Conservação da Natureza e Biodiversidade). As áreas de
conservação da natureza são estabelecidas em conformidade com o Decreto-Lei n.º
19/93, de 23 de Janeiro, e do Decreto-Lei n.º 49/2005, de 24 de Fevereiro.
O ICNB tem a missão de propor, acompanhar e assegurar a execução das
políticas de conservação da natureza e das florestas, objetivando a utilização
sustentável e conservação, e a valorização do patrimônio natural.
O Decreto-Lei nº 380/99, estabelece a definição dos instrumentos de gestão
territorial, e delimita as responsabilidades do Estado, das autarquias e dos
particulares relativamente ao ordenamento do território português, e estabelece que
a política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no sistema de gestão
territorial, que se organiza no âmbito nacional, regional e municipal. No plano
nacional há o programa nacional de política de ordenamentos do território, planos
setoriais, e planos especiais de ordenamento do território para áreas protegidas e
orla costeira. A referida legislação outorga liberdade às regiões e municípios para
elaborarem seu ordenamento territorial desde que não se contraponha à legislação
nacional.
No sistema português a elaboração do programa nacional da política de
ordenamento do território é, segundo o Dec.-Lei 380/99,
acompanhada por uma comissão consultiva, criada pela resolução do conselho de ministros referida no artigo anterior e composta por
26
representantes das Regiões Autônomas, das autarquias locais e dos interesses econômicos, sociais, culturais e ambientais relevantes.
Cada região e município também tem autonomia para criar seu próprio
conselho/comissão para elaboração do programa de ordenamento do território,
sendo que a formação dos conselhos e comissões atende aos critérios
estabelecidos pelas respectivas regiões e municípios.
O sistema português de gestão do litoral difere do sistema brasileiro no
enfoque e na autonomia que é dada ás regiões para legislar e estabelecer o
ordenamento das áreas costeiras, e segundo a presente pesquisa apurou, tal
sistema evita conflitos de competência entre os órgãos estatais das três esferas
(nacional regional e municipal). Porém, esta autonomia pode apresentar aspectos
negativos como lacunas na lei em determinada região em relação a determinados
assuntos relativos, por exemplo, ao avanço da urbanização, ou exploração dos
recursos naturais, não obstante a existência de um ordenamento nacional.
Modelo de Gestão Espanhol
A Espanha conta com uma costa de aproximadamente 7.880 km de extensão,
e a gestão desta costa atualmente é regulamentada pela Lei nº. 22 de 28 de Julho
de 1988, conhecida como Lei de Costas. A referida lei é ampla e aborda diversos
aspectos relacionadas à gestão costeira, como a autorização para ocupação e uso
das áreas costeiras, declaração de áreas de reserva, instalações marítimas como
portos e marinas. Além de tutelar o domínio público e particular destas áreas.
No âmbito nacional a gestão costeira está vinculada à Direção Geral de
Sustentabilidade da Costa e do Mar, vinculada ao Ministério da Agricultura,
Alimentação e Meio Ambiente. A referida Direção Geral tem entre suas funções a
formulação e aplicação de estratégias, planos, programas e medidas para a
conservação da diversidade biológica e dos recursos marinhos.
Também compete a Direção Geral a coordenação das comunidades
autônomas, entidades locais e organismos públicos envolvidos nos projetos que
envolvam a melhoria e a sustentabilidade da costa e do mar, e adoção de medidas
necessárias para assegurar a integridade e conservação da costa.
Todavia, o sistema administrativo do Estado espanhol permite a criação das
Comunidades Autônomas (CC.AA.), com poderes de autogoverno e competência
27
legislativa de execução. As comunidades autônomas também tem competência para
atuar na ordenação de seu território (OT). Desta forma, assim como no sistema
português, há uma legislação nacional, no caso a Lei de Costas, e as regiões
costeiras espanholas (comunidades autônomas), tem competência própria para
atuar na gestão costeira, desde que sua legislação observe os ditames da lei
nacional (Lei de Costas). Os Artigos 114 e 115 da Lei de Costas estabelece a
autonomia dos municípios e das comunidades autônomas para a gestão costeira de
suas respectivas áreas, sendo que a composição e atuação dos conselhos e
diretorias regionais e municipais fica a cargo de cada uma das regiões e municípios.
Atualmente tanto Portugal quanto a Espanha tem buscado a aplicação de um
processo de Gestão Integral de Zonas Costeiras (GIZC), e segue uma meta prevista
na agenda 21, onde é apresentada uma estratégia para a Gestão Integral de Zonas
Costeiras. Também a Recomendação n.º 2002/413/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 30 de Maio de 2002, trata da gestão integrada da zona costeira na
Europa, que define princípios gerais e opções para uma Estratégia de Gestão
Integrada de Zonas Costeiras europeias.
De acordo com a recomendação 2002/413 da Comunidade Europeia (CE),
cabe aos Estados membros garantir a proteção e requalificação do litoral, com vistas
o seu desenvolvimento social e econômico.
Ambos os modelos (português e espanhol), tem similaridade, pois a legislação
referente ao gerenciamento costeiro é nacional, e confere autonomia aos municípios
e regiões para legislar sobre o tema. O aspecto negativo deste modelo de gestão é
que não há uma uniformidade na forma como cada área costeira será gerida. O
modelo brasileiro e no modelo francês visam a aplicação de uma forma única de
gestão costeira para todos os municípios, respeitando as peculiaridades de cada
área, mas sempre tendo por base critérios estabelecidos uniformemente pela
legislação de cada um dos respectivos países.
A pesquisa optou por abordar o modelo de gerenciamento costeiro francês
pelo fato de haver similaridade entre seu sistema institucional com o modelo
brasileiro, bem como pelo fato da extensão da costa francesa possuir cerca de 5.500
km, e diversidade paisagística. A pesquisa também foi motivada pela circunstância
da França instituir um órgão exclusivo para o gerenciamento costeiro, órgão este
com autonomia financeira, e administrativa, que tem autonomia para, por exemplo,
adquirir áreas de interesse conservacionista.
28
2.2 GOVERNANÇA, GOVERNABILIDADE, GESTÃO E PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS
Governança segundo Gonçalves (2005) está ligado à expressão
“governance”, como decorrência de reflexões do Banco Mundial acerca do
conhecimento necessário para a existência de um Estado eficiente. Tal reflexão é
abrangente, pois além do aspecto econômico, envolve as dimensões sociais e
políticas da gestão pública.
De maneira que, segundo o referido Autor, a governança não está ligada
apenas aos resultados das políticas governamentais, mas também pela forma pela
qual o governo exerce seu poder.
Para Kisller e Heideman (2006), o significado original de governança continha
um entendimento associado ao debate político-desenvolvimentista, sendo que o
termo era usado para referir-se a políticas de desenvolvimento que se orientavam
por determinados pressupostos sobre elementos estruturais como — gestão,
responsabilidades, transparência e legalidade do setor público — considerados
necessários ao desenvolvimento de todas as sociedades (pelo menos de acordo
com os modelos idealizados por organizações internacionais como a Organização
das Nações Unidas [ONU] ou a Organization for European Cooperation and
Development [OECD]). Porém os referidos autores propõem a governança como
uma reforma administrativa e de Estado, com o objetivo de se obter uma ação
conjunta de forma transparente, eficaz e compartilhada pelas empresas e pela
sociedade civil, de maneira a proporcionar uma resolução dos problemas sociais de
maneira a possibilitar um futuro sustentável para todos os participantes.
Desta forma, a governança é um requisito fundamental para um
desenvolvimento sustentado, que incorpora o crescimento econômico, equidade
social e também direitos humanos (GONÇALVES, 2005).
Governança não se confunde com governabilidade, a esse respeito é
oportuno citar a diferenciação formulada por Gonçalves (2005), onde explica que a
governabilidade diz respeito à dimensão estatal do exercício do poder. Ou seja, às
“condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, como
por exemplo, a forma de governo e a relação entre os poderes. E, segundo Luciano
Martins, o termo governabilidade diz respeito à forma institucional, diferente da
governança, ligada à performance dos atores e sua capacidade no exercício da
29
autoridade política (apud SANTOS, 1997, p. 342). A governabilidade é um conjunto
de atributos essenciais ao exercício do governo, sem os quais nenhum poder pode
ser exercido;
A governança é mais ampla, e pode englobar características presentes na
governabilidade. Por exemplo, a definição de Melo (apud SANTOS, 1997, p. 341):
refere-se ao modus operandi das políticas governamentais – que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato político institucional do processo decisório, à definição do mix apropriado de financiamento de políticas e ao alcance geral dos programas.
Santos (1997, p. 341) salienta que “o conceito (de governança) não se
restringe, contudo, aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco
ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado”. A governança diz respeito à
articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais
incluindo neste conceito “não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e
articulação de interesses, tais como os partidos políticos e grupos de pressão, como
também redes sociais informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e
associações de diversos tipos” (SANTOS, 1997, p. 342). Em resumo, o conceito de
governabilidade está mais ligado ao sistema político-institucional, e o de governança
é mais abrangente, envolvendo toda a sociedade.
José Matias-Pereira (2010), por sua vez, ao lecionar sobre os conceitos de
governabilidade e governança, aponta para o ponto de convergência entre ambas e
observa que no debate mais recente, o conceito de governança teria ultrapassado
seus aspectos operacionais, tendo incorporado novos elementos, e que a
governabilidade resulta da Relação Estado, governo e sociedade, que a
governabilidade estaria ligada a capacidade do governo realizar políticas.
Desta forma, a governança é um requisito fundamental para um
desenvolvimento sustentado, que incorpora o crescimento econômico, equidade
social e também direitos humanos (GONÇALVES, 2005).
A gestão costeira pode ser entendida como processos decorrentes da relação
entre governo e sociedade civil na consecução de objetivos públicos
(CKAGNAZAROFF, 2009). Segundo o referido Autor, esta abordagem recebe a
denominação de governança democrática por alguns autores, e está ligada a
relação entre governo, agentes de mercado, e atores sociais, em processo de
30
promoção e coordenação de ações de inclusão social e consolidação e ampliação
de participação do cidadão nos processos decisórios relacionados às políticas
públicas e à sociedade.
Neste contexto, surge a necessidade de uma governança democrática para a
gestão da área em estudo, mormente o conflito de interesses sociais e econômicos
ligados às esta área, bem como a questão fundamental de preservação das mesmas
como elementos de conservação da biodiversidade.
Para Catalá (1998), a governabilidade democrática está ligada a liderança, e
estas no aspecto institucional da governabilidade não significam pessoas, mas
funções e processos, e não está limitada às autoridades, é ampla, devendo ser
estendida a toda a sociedade. Segundo o referido Autor, nas sociedades com um
alto nível de capital social, a tendência é que a liderança seja participativa, e
orientada para o futuro, enquanto que, nas sociedades com baixo nível de capital
social, as lideranças tendem a ter uma visão curta sobre o futuro e concentradas,
muito condicionadas pelo equilíbrio entre atores, onde as suas ações não se
baseiam em tradições cívicas ou na confiança. Afirma também que a
governabilidade democrática, a liderança requer capacidade de tratar o conflito, e
que nesta, a liderança, “deve ser capaz de atuar como catalisadora do processo de
aprendizado e de adaptação social” (p. 308).
2.3 GOVERNANÇA AMBIENTAL E ACCOUNTABILITY
Ensina Paulo Affonso Leme Machado (2010), sobre Governança Ambiental e
a responsabilidade do Estado como guardiã e protetor do meio ambiente para as
gerações futuras que a teoria da governança ambiental teve seus contornos
traçados na Conferência das Nações Unidas de 1992, no Rio de Janeiro e que a
teoria da governança ambiental não implica na retirada do Poder Público, mas na
criação de um sistema de gestão compartilhada com a sociedade civil no tocante à
responsabilidade ambiental. O êxito ou o fracasso dessa concepção dependerão da
real implementação dos novos instrumentos jurídico-institucionais de gestão.
Machado (2010), fundamentado na Declaração de Johannesburg/2002,
demonstra a importância da prestação de contas pelos gestores de instituições
internacionais e multilaterais, o que se depreende ser aplicável na gestão ambiental
interna de cada Estado, assim expressando-se:
31
A Declaração de Johannesburg/2002 afirma: “Para conseguirmos nossos
objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de instituições
internacionais e multilaterais mais efetivas, democráticas e que prestem contas”.
Dentro deste conceito, Machado (2010), destaca três ideias que devem
orientar o tema, são elas, eficiência, democracia e prestação de contas. Sendo que
os Estados são responsáveis pelo controle que dê bons resultados, pela ineficiência
na implementação de sua legislação, e que
A prestação de contas, que já se vê introduzida no mundo anglo-saxão, pela expressão accountable, deverá ser traduzida pela aplicação dos princípios da motivação convincente, ampla e contínua, publicidade, razoabilidade e proporcionalidade (MACHADO, 2010, p. 111-112).
“Segundo José Matias-Pereira, “accountability pode ser conceituado com o
conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a
prestarem contas de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição
das políticas públicas” (p. 71). Ou seja, quanto maior for o conhecimento do cidadão
acerca da atuação do governante, e sua ação em prol da coletividade, maior será o
accountable de um governo, e maior será sua legitimidade.
Assim pode-se considerar que o processo de gestão, governança e
governabilidade, no modo de ver amplo, envolve princípios consagrados em nossa
constituição Federal, como eficiência, democracia e prestação de contas.
2.4 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, DA IMPESSOALIDADE E
DA PUBLICIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
“Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais,
típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste
sentido, são os alicerces da ciência” (CRETELLA Jr. Apud DI PIETRO, 2004, p. 66,
grifo do autor).
Princípios, conforme Silva (1982, p. 447, grifo do autor):
No sentido jurídico, notadamente no plural, quer significar as normas elementares ou os requisitos primordiais instituídos como base, como alicerce de alguma coisa. E, assim, princípios, revelam o conjunto de regras ou preceitos, que se fixaram para servir de norma a toda espécie de ação jurídica, traçando assim, a conduta a ser tida em qualquer operação jurídica. Desse modo, exprimem sentido mais relevante que o da própria
32
norma ou regra jurídica. Mostram-se a própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas, convertendo-se em perfeitos axiomas. Princípios jurídicos, sem dúvida, significam os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos vitais do próprio Direito. Indicam o alicerce do Direito. E, nesta acepção, não se compreendem somente os fundamentos jurídicos, legalmente instituídos, mas todo axioma jurídico derivado da cultura jurídica universal. Compreendem, pois, os fundamentos da Ciência Jurídica, onde se firmaram as normas originárias ou as leis científicas do Direito, que traçam as noções em que se estrutura o próprio Direito. Assim, nem sempre os princípios se inscrevem nas leis. Mas, porque servem de base ao Direito, são tidos como preceitos fundamentais para a prática do Direito e proteção aos Direitos.
Assim entende-se que os princípios são os valores ordenadores do sistema
jurídico de uma sociedade em determinado momento social e político de sua
história. Exercem a função de legitimar o ordenamento jurídico, conferindo ao
sistema legal vigente, um sentido lógico, harmonioso e racional, que visam facilitar a
compreensão.
A Constituição da República Federativa do Brasil promulgada em 05 de
outubro de 1988, em seu art. 37, elenca os princípios da administração pública,
assim determinando:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte: [...] (BRASIL, 1988a, p. 1).
2.4.1 Princípio de legalidade
É tido como o princípio que serve de base do regime jurídico-administrativo,
porque representa a submissão do Estado à Lei. É uma importante conquista do
Estado de Direito, que impede que os cidadãos sejam submetidos ao abuso do
Poder e faz com que o Administrador Público, no exercício das funções relativas ao
cargo no qual encontra-se investido, não extrapole, exorbite dos limites fixados em
lei ou ainda, que haja com subjetividade impondo sua vontade própria. Guarda
relação direta com o disposto no art. 5º, inciso II da Carta Magana Brasileira, que
estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei”.
Ensina Araújo e Nunes Junior (2005, p. 123):
Lei, numa definição trivial, é todo comando genérico e abstrato que,
33
aprovado pelo Poder Legislativo, inova o ordenamento jurídico, disciplinando, em nível imediatamente infraconstitucional, relações entre particulares e atividades pública. Esse comando genérico e abstrato pode assumir três formas: obrigação, proibição ou permissão. A norma jurídica, assim, ou obriga, ou proíbe, ou permite. Não existe uma quarta possibilidade.
A respeito, Diogenes Gasparini (2005), elucida que o princípio da legalidade
significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos
mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e
responsabilidade de seu autor.” No mesmo sentido, é a lição de Maria Sylvia Zanella
Di Pietro (2004), para quem, este princípio, nasceu com o Estado de Direito e é uma
das garantias primordiais a respeito aos direitos individuais.
2.4.2 Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade tem uma tríplice significação, sendo a primeira
delas, a que veda a Administração de distinguir interesses, onde a lei não fizer. A
segunda, a que veda a Administração de buscar objetivos secundários para ela
mesma, desviando-se de cumprir o que diz a lei, ou em outras palavras, que o
Estado jamais deve atuar em seu próprio benefício, mas exclusivamente em
benefício da sociedade. A terceira veda que a Administração dê precedência a
quaisquer outros interesses, em desfavor dos finalísticos (MOREIRA NETO, 2005).
Na mesma direção ensina Gasparini (2005), que “a atividade administrativa
deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem
determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza (p. 63).
2.4.3 Princípio da publicidade
De fundamental importância para a transparência da Administração. Por ele,
torna-se obrigatória a divulgação oficial dos atos praticados pela Administração
Pública. Para José Afonso da Silva (2010, p. 341) o Poder Público deve atuar com a
maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham conhecimento
dos atos dos administradores. Especialmente exige-se que se publiquem atos que
devam surtir efeitos externos, fora dos órgãos da Administração.
A publicidade, contudo, não é um requisito de forma do ato administrativo,
34
não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.
Ensina Meirelles (2005, p. 94):
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. [...] Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos da Lei 8.159, de 8.1.91, e pelo Dec. 2.134, de 24.1.97.
Entre outros, são efeitos da publicação oficial: I- presumir o conhecimento dos
interessados em relação ao comportamento da Administração Pública direta, indireta
e fundacional; II – desencadear o decurso dos prazos de interposição de recursos; III
– marcar o início dos prazos de decadência e prescrição; IV – impedir a alegação de
ignorância em relação ao comportamento da Administração pública direta e indireta
(GASPARINI, 2005, p. 13).
Recentemente foi editada a Lei 12.527/2011, que entrou em vigor em maio
deste ano (2012), e é regulamentada pelo Decreto n°. 7.724/2012, as referidas
normas jurídicas estabelecem, agora expressamente, que os órgãos e as entidades
do Poder Executivo federal assegurarão, às pessoas naturais e jurídicas, o direito de
acesso à informação. Essas leis foram editadas com o fito de regulamentar o
princípio da publicidade, garantido constitucionalmente, e até então carente de
regulamentação.
2.5 ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
Segundo a Lei Federal n°. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, a Área de Proteção Ambiental é
uma área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de
atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos
básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e
35
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, podendo a referida área
ser constituída por terras públicas ou privadas.
A referida norma estabeleceu que as unidades de conservação integrantes do
SNUC dividem-se em dois grupos, as Unidades de Proteção Integral e as Unidades
de Uso Sustentável, sendo que a APA, integra o grupo das unidades de uso
sustentável.
O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável, na qual se inclui a APA, é
compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos
seus recursos naturais. E, o objetivo das Unidades de Proteção Integral é preservar
a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, salvo
outras hipóteses previstas em lei.
A norma que instituiu o SNUC diz que, podem ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Proteção Ambiental, desde que respeitados os limites constitucionais. E que a Área
de Proteção Ambiental disporá de um Conselho constituído por representantes dos
órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente e
presidido pelo órgão responsável por sua gestão.
36
3 POLÍTICAS AMBIENTAIS
3.1 DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO
Entre o Rol de Direitos constitucionais garantidos a sociedade, está o direito
ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado. Segundo a Carta Constitucional de
1988 (art. 225), é dever do Poder Público e da coletividade defender e preservar o
Meio ambiente para a presente e as futuras gerações. Senão observa-se:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988a, p. 1).
Neste contexto constitucional, o Poder Público possui estrutura material e
administrativa voltada para a proteção e a preservação do Meio Ambiente, como por
exemplo, as secretarias de meio ambiente, conselhos, fundações, entre outros.
Contudo a gestão pública não é absoluta, face os princípios que norteiam a
administração pública, como os preceituados no art. 37 da CF/88, como por
exemplo, o princípio da publicidade.
3.2 SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E ÁREA DE
PROTEÇÃO AMBIENTAL
No Brasil a Lei Federal nº. 9.985, de 18 de julho 2000, que instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece critérios e
normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação, e define
o que é uma APA.
A citada Lei reza que a APA é uma Unidade de Uso Sustentável, e a conceitua
como uma área em geral extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de
atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos
básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
A Lei nº. 9.985/2000 estabelece que a Área de Proteção Ambiental seja
37
constituída por terras públicas ou privadas, podendo ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Proteção Ambiental, respeitando-se os limites constitucionais.
E, na esteira da participação da coletividade na gestão das APA´s a Lei
9.985/2000, estabelece que a Área de Proteção Ambiental disponha de um Conselho
presidido pelo órgão responsável por sua administração, e constituído por
representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da
população residente.
Considerando as disposições da referida Lei, e os instrumentos jurídicos
disponíveis ao Poder Público e ao cidadão, este estudo se propõe a verificar a
aplicabilidade do modelo francês do Conservatoire du Littoral no Brasil. Para isso é
traçado um paralelo entre ambas as legislações.
3.3 PLANO NACIONAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO – PNGC
Acerca da Gestão nestas áreas APA, a Lei nº. 7.661 de 16 de maio de 1988
instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC, como parte
integrante da Política Nacional Para os Recursos do Mar – PNRM, e da Política
Nacional do Meio Ambiente - PNMA, PNGC. (BRASIL, 1988b).
De acordo com a Referida Lei, o PNGC visará especificamente orientar a
utilização nacional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar
a qualidade da vida de sua população, e a proteção do seu patrimônio natural,
histórico, étnico e cultural.
Para efeito de aplicação do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro a
referida Lei conceitua Zona Costeira como “o espaço geográfico de interação do ar,
do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa
marítima e outra terrestre”, e que serão definidas pelo Plano (BRASIL, 1988b).
A prioridade no gerenciamento da Zona Costeira será, segundo a Referida
Lei, dar prioridade à conservação e proteção, dos seguintes bens, sem prejuízo de
outros:
I - recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistemas fluviais, estuarinos e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;
38
II - sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente; III - monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico. (destacamos) (BRASIL, 1988b, p. 1).
O PNGC será elaborado e executado observando normas, critérios e
orientações sobre o controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente,
estabelecidos pelo CONAMA, e deve contemplar os seguintes aspectos:
urbanização; ocupação e uso do solo, do subsolo e das águas; parcelamento e
remembramento do solo; sistema viário e de transporte; sistema de produção,
transmissão e distribuição de energia; habitação e saneamento básico; turismo,
recreação e lazer; patrimônio natural, histórico, étnico, cultural e paisagístico, sem
prejuízo de outros aspectos pertinentes.
Ainda, segundo a mencionada lei, que instituiu o PNGC, os Estados e
Municípios poderão instituir planos Estaduais e Municipais de Gerenciamento
Costeiro, com observância das diretrizes do Plano Nacional (BRASIL, 1988b).
Além das atribuições de gestão e proteção para essas áreas, inerentes aos
órgãos da administração pública, a Constituição Federal de 1988 (capítulo VI),
conhecida como constituição cidadã, contém um extenso rol de direitos, garantias e
prerrogativas ao cidadão, e a sociedade de uma forma geral, que lhes permitem
atuar na proteção das APA’s.
A Lei 7661/88, autoriza os Estados e Municípios a instituírem, através de lei,
os respectivos Planos Estaduais ou Municipais de Gerenciamento Costeiro,
observando as normas e diretrizes do Plano Nacional.
No âmbito estadual o Decreto 5010/2006, regulamenta o programa de
gerenciamento costeiro, e destaca a importância de ferramentas essenciais ao
gerenciamento costeiro:
I - o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC);
II - o Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC);
III - o Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO);
IV - o Sistema de Monitoramento Ambiental (SMA/ZC);
V- Relatório de Qualidade Ambiental (RQA/ZC);
VI - Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla) (SANTA
CATARINA, 2006).
39
O próprio decreto conceitua, em seu art. 2°, estes instrumentos definindo o
Zoneamento Ecológico-Econômico como o instrumento básico de planejamento que
estabelece, após discussão pública de suas recomendações técnicas, inclusive a
nível municipal, diretrizes de uso e ocupação do solo e do mar e de manejo dos
recursos naturais em zonas específicas, definidas a partir das análises de suas
características ecológicas e socioeconômicas (SANTA CATARINA, 2006).
Plano de Gestão é definido pela Lei como o conjunto de projetos setoriais
integrados e compatibilizados com as diretrizes estabelecidas no zoneamento
ecológico-econômico, elaborado por Grupo de Coordenação composto pelo Estado,
Município e a Sociedade Civil organizada.
O Gerenciamento Costeiro (GERCO) é conceituado como o conjunto de
atividades e procedimentos que, através de instrumentos específicos, permite a
gestão dos recursos naturais da Zona Costeira, de forma integrada e participativa,
objetivando a melhoria da qualidade de vida das populações locais, a preservação
dos habitats específicos indispensáveis à conservação da fauna e flora, adequando
as atividades humanas à capacidade de suporte dos ecossistemas;
No âmbito nacional foi a Comissão Interministerial para Recursos do Mar –
CIRM, através da Portaria Ministerial nº 0440, de 20 de dezembro de 1996, criou o
Grupo de Integração de Gerenciamento Costeiro (GI-GERCO), o qual atua sob a
coordenação do Ministério do Meio Ambiente (MMA), e tem a finalidade de promover
a articulação de Ações Federais na Zona Costeira a partir dos planos de ação
federal.
A Portaria Nº 140/MB, DE 28 DE ABRIL DE 2011, da Marinha do Brasil,
Alterou a composição do Grupo de Integração do Gerenciamento Costeiro (GI-
GERCO), que atualmente tem a seguinte composição:
I - Coordenador:
- Ministério do Meio Ambiente (MMA).
II - Membros:
- Ministério das Relações Exteriores (MRE);
- Ministério dos Transportes (MT);
- Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
(MDIC);
- Ministério de Minas e Energia (MME);
40
- Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);
- Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT);
- Ministério do Esporte (ME);
- Ministério do Turismo (MTur);
- Ministério da Integração Nacional (MI)
- Ministério das Cidades (MCidades);
- Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA);
- Marinha do Brasil/Estado-Maior da Armada (EMA);
- Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
(SECIRM);
- Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (SPU/MPOG);
- Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR);
- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA);
- Empresa Petróleo Brasileiro S/A (PETROBRAS);
- Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio);
- Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ);
- Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente
(ABEMA);
- Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente (ANAMMA);
- Organização Não-Governamental indicada pelo Conselho Nacional do
Meio Ambiente; e
- Coordenações Estaduais dos Gerenciamentos Costeiros (G-17).
O GI-GERCO, dentro do arranjo institucional da gestão costeira atua na
supervisão e apoio, juntamente com a Comissão Interministerial para os Recursos
do Mar – CIRM, e o G-17, que é o grupo dos 17 Estados costeiros brasileiros. Sendo
que a coordenação e articulação competem ao Ministério do Meio Ambiente, e a
execução compete à União, aos Estados e aos Municípios.
Para fins de aplicação do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, a costa
catarinense é composta por 5 (cinco) Setores Costeiros, que abrangem 36 (trinta e
seis) municípios, sendo que a área em estudo, localiza-se no setor 2, conforme a
relação a seguir:
41
I - Setor 1 - Litoral Norte: Araquari, Balneário Barra do Sul, Garuva, Itapoá, Joinville, São Francisco do Sul e Barra Velha; II - Setor 2 - Litoral Centro-Norte: Balneário Camboriú, Bombinhas, Camboriú, Itajaí, Itapema, Navegantes, Piçarras, Penha e Porto Belo; III - Setor 3 - Litoral Central: Biguaçu, Florianópolis, Governador Celso Ramos, Palhoça, São José e Tijucas; IV - Setor 4 -Litoral Centro-Sul: Garopaba, Imaruí, Imbituba, Jaguaruna, Laguna e Paulo Lopes; V -Setor V - Litoral Sul: Araranguá, Balneário Arroio do Silva, Balneário Gaivota, Içara, Passo de Torres, Santa Rosa do Sul, São João do Sul e Sombrio (SANTA CATARINA, 2006, p. 2).
O Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC), objetiva compatibilizar
as atividades socioeconômicas e de expansão urbana com as características de
cada setor e ordenar as atividades humanas no que diz respeito ao uso, à ocupação
do solo e do mar e à exploração dos recursos naturais renováveis e não renováveis
da Zona Costeira.
O PEGC, igualmente tem o fito de Possibilitar o uso sustentável dos recursos
naturais terrestres e marinhos da zona costeira, e impedir a degradação dos
ecossistemas costeiros remanescentes.
Outra preocupação da lei é adequar os processos produtivos das atividades
econômicas considerando a capacidade de suporte dos vários ecossistemas da
Zona Costeira, e mediar os conflitos socioeconômicos e ambientais, entre outros.
A lei estabelece que os planos municipais de gerenciamento deverão se
compatibilizar com o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, sendo assegurada
a participação da sociedade civil organizada na aplicação dos instrumentos de
execução do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro.
3.4 PROJETO ORLA
O Projeto Orla é um projeto de gestão integrada da orla marítima de âmbito
do Governo Federal, e efetivada pelo Ministério do Meio Ambiente, através da
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, com a
participação da Secretaria do Patrimônio da União - SPU, do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, os quais objetivam estabelecer diretrizes gerais
de disciplinamento de uso e ocupação da zona costeira. Segundo dados do Projeto
Orla a zona costeira atinge 8.500 km e dela fazem parte cerca de 300 municípios
litorâneos.
42
O Projeto Orla elaborou um documento denominado “Plano de Intervenção na
Orla Marítima de Balneário Camboriú”, o qual foi confeccionado em conjunto com a
Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú, e outros órgãos públicos que atuam na
gestão costeira. Neste documento foi realizado o levantamento da biodiversidade da
área objeto deste estudo, e os fatores que interferem no meio ambiente Ao final
foram apresentadas propostas de ação, e estratégias para execução,
acompanhamento e execução.
Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima, do Projeto Orla, estabelece
como objetivos estratégicos:
O fortalecimento da capacidade de atuação e a articulação de diferentes atores do setor público e privado na gestão integrada da orla; o desenvolvimento de mecanismos institucionais de mobilização social para sua gestão integrada; e o estímulo de atividades sócio-econômicas compatíveis com o desenvolvimento sustentável da orla (PROJETO ORLA, 2003, p. 2).
O Projeto Orla desenvolveu procedimentos técnicos para a gestão da orla,
cujas bases estão demonstradas em dois documentos: “Fundamentos para Gestão
Integrada” e o “Manual de Gestão”.
O primeiro documento “Fundamentos para Gestão Integrada” descreve em
seu preâmbulo: “a estrutura conceitual e os arranjos político-institucionais, como
base para orientar e avançar na descentralização da gestão da orla, para a esfera
municipal. Focaliza a importância do Projeto como estratégia de resgate da
atratividade desse espaço democrático de lazer, além dos aspectos intrínsecos de
gestão patrimonial que interagem na sustentabilidade das ações de intervenção
propostas pelos municípios envolvidos, por meio do incremento de receitas”.
O segundo documento, “Manual de Gestão”, orienta, segundo consta nos
fundamentos da gestão integrada: “o diagnóstico, a classificação e a caracterização
da situação atual, a composição de cenários de usos desejados e respectivas ações
de intervenção para alcançá-los.” Decorrendo do mesmo um Plano de Intervenção,
que busca articular parcerias entre governo e sociedade através de um comitê
gestor.
O Projeto Orla busca uma ação sistemática de planejamento da ação local, e
repassando atribuições da gestão deste espaço, do governo federal, para o
município, descentralizando as políticas públicas.
43
Segundo dados do Governo do Estado referentes ao ano de 2010, constantes
do documento: “Programação da Implantação dos instrumentos do GERCO –
Estratégias e Propostas”, o Projeto Orla foi iniciado em oito municípios. O referido
documento também informa que pelos dados do MMA (2010), sete municípios são
atendidos pelo projeto em Santa Catarina. São eles: Itajaí, Navegantes, Bombinhas,
Itapema, Porto Belo, Balneário Camboriú e Florianópolis. Todavia, a maioria destes
municípios iniciou os trabalhos na primeira fase do Projeto Orla (2001 a 2004) sem
dar continuidade.
44
4 POLÍTICA URBANA
4.1 ESTATUTO DA CIDADE
O Estatuto da Cidade tem o objetivo de disciplinar o uso da propriedade
urbana em favor do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental, estabelecendo normas de ordem pública e interesse
social.
Dentre suas diretrizes, estabelecidas em seu art. 2o destacas-se, in verbis:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; (sublinhamos) III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; (sublinhamos) [...] VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: [...] XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais (BRASIL, 2001, p. 1, grifo nosso).
O referido instituto prevê a utilização de instrumentos para gestão urbana, tais
como: os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social, destacando o planejamento municipal, através
do respectivo plano diretor, disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do
solo e zoneamento ambiental;
45
A citada norma prevê a possibilidade de a municipalidade fazer uso de alguns
instrumentos para a efetiva ordenação urbana, como por exemplo: os institutos da
desapropriação, da servidão administrativa, limitações administrativas, tombamento
de imóveis ou de mobiliário urbano, instituição de unidades de conservação, direito
de preempção, instituição de zonas especiais de interesse social, referendo popular,
plebiscito, e estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV), entre outros que não estão listados pois não estão no foco da
presente pesquisa.
Segundo o Estatuto da Cidade, a propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor, e assegura o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das
atividades econômicas.
O Estatuto da Cidade destaca a importância do plano diretor como o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, devendo ser revisto pelo
menos a cada dez anos.
Para a elaboração do plano diretor, o estatuto da cidade determina que deva
haver a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas, dos vários segmentos da comunidade,
a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos, e o acesso aos
mesmos.
O Estatuto da cidade em Art. 43 garante o direito de gestão democrática da
cidade, e elenca que devem ser utilizados os seguintes instrumentos, sem excluir
outros:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (BRASIL, 2001, p. 1).
Fica evidenciada a preocupação do Legislador com a participação da
população no processo de gestão da cidade.
46
4.2 PLANO DIRETOR DE BALNEÁRIO CAMBORIU
A Lei nº 2.686, de 19 de dezembro de 2006, dispõe sobre a revisão do plano
diretor do município de Balneário Camboriú, e estabelece alguns princípios de
gestão urbana como a, função social da cidade de Balneário Camboriú, a função
social da propriedade urbana, a sustentabilidade e a gestão democrática.
A referida norma conceitua cada um dos princípios que cita. Segundo o
referido diploma legal a “função social da cidade do Balneário Camboriú
corresponde ao direito de todos ao acesso à terra urbana, moradia, saneamento
ambiental, transporte, saúde, educação, assistência social, lazer, trabalho e renda,
bem como a espaços públicos, equipamentos, infra-estrutura e serviços urbanos, ao
patrimônio ambiental e cultural da cidade.” (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2006).
Quanto a função social, a citada norma estabelece que a propriedade urbana
a cumpra quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade. Estas
expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das
atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas na legislação urbanística
e quando for utilizada, para, entre outras coisas, a proteção e preservação do meio
ambiente;
No tocante a sustentabilidade urbana é conceituada pelo Plano Diretor como
o desenvolvimento local equilibrado, no âmbito social, econômico e ambiental,
embasado nos valores culturais e no fortalecimento político-institucional, orientado
para a melhoria contínua da qualidade de vida.
Dentro do rol de fatores destinados a melhoria de vida dos munícipes, consta
a recuperação, proteção, conservação e preservação dos ambientes naturais e
construídos, incluindo-se o patrimônio cultural, arquitetônico, histórico, artístico e
paisagístico e a participação da sociedade civil nos processos de decisão,
planejamento, gestão e controle social;
A gestão democrática é citada na lei em exame, como o processo decisório no
qual há a participação direta dos cidadãos individualmente ou através das suas
organizações representativas na formulação, execução e controle da política urbana,
e garante:
I - a transparência, a solidariedade, a justiça social e o apoio na participação
47
popular; II - a ampliação e a consolidação do poder dos cidadãos e de suas organizações representativas na formulação das políticas e no controle das ações através de conselhos e fóruns; III - a consolidação e o aperfeiçoamento dos instrumentos de planejamento e gestão das políticas públicas e descentralização das ações do governo municipal; V - O estímulo aos conselhos e outras entidades do movimento social (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2006).
A referida lei conta com um capítulo especial que trata da política ambiental
do Município. Tal capítulo aponta os vários objetivos da mesma, os quais se destaca
alguns como, a promoção do desenvolvimento sustentável e a elevação da
qualidade ambiental, conservando os ecossistemas naturais e construídos; a
promoção e a orientação dos investimentos e as decisões de recuperação do
ambiente degradado, natural e construído, em especial, nos locais onde haja
ameaça à segurança humana; e estimular a democratização da gestão municipal.
A dimensão ambiental urbana, segundo o plano diretor, é uma questão que
deve orientar as intervenções no espaço urbano, e garantir atitudes e ações de
preservação, pró-ativas e preventivas, em detrimento das corretivas.
O plano diretor estabelece que a Política Ambiental Urbana do Município é
entendida como um conjunto de diretrizes, instrumentos e mecanismos de política
pública que orienta a gestão ambiental municipal, na perspectiva de fomentar o
desenvolvimento sustentável - alicerçado na justiça social, no crescimento
econômico e no equilíbrio ambiental - promovendo, assim, melhorias na qualidade
de vida da população.
A Norma municipal é programática ao estabelecer que a Política Municipal de
Meio Ambiente deve se integrar ao Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
e aponta diversas diretrizes da política ambiental urbana, as quais destacam-se:
I - implementação do Conselho Municipal do Meio Ambiente II - formulação do planejamento ambiental através do Código do Meio Ambiente do Município III - realização da gestão das áreas verdes da cidade através, inclusive com a instituição de incentivos a preservação de áreas verdes (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2006, p. 1).
A norma também determina que o Poder Público deve promover a gestão
integrada e participativa das áreas naturais protegidas.
Na esteira do Plano diretor do Município de Balneário Camboriú, a lei nº
48
2.794, de 14 janeiro de 2008 trata do uso e da ocupação do solo, das atividades de
urbanização e dispõem sobre o parcelamento do solo no referido município.
A Lei 2.794 prevê em no § 1° de seu art. 2°, que:
A ordenação, controle do uso e ocupação do solo deverá respeitar as condições ambientais, as infra-estruturas disponíveis, a valorização da diversidade espacial e cultural da cidade, considerando as diferentes paisagens formadas pelo patrimônio natural, construído e dos elementos da identidade de Balneário Camboriú (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2008, p. 1).
O art. 7° da norma reza que o controle de uso e ocupação do solo será feito
por meio de critérios disciplinadores estabelecidos por Macrozonas - Macrozona de
Ambiente Construído - MAC, subdivididas em Zonas de Uso:
a) Zona de Ambiente Construído Consolidado Secundário - ZACS; b) Zona de Faixa Rodoviária - ZFR; c) Zona de Ocupação Restrita - ZOR; d) Zona de Estruturação Especial - ZEE e) Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS (BALNEÁRIO CAMBORIÚ,
2008).
E Macrozona de Ambiente Natural - MAN, subdivididas em ZANs, e Áreas
Especiais de Estruturação Urbana.
Segundo a lei:
As Macrozonas em conjunto totalizam o Território do Município, e não se superpõem entre si, distinguem-se pelo potencial construtivo permitido pelas condições de solo, pela existência de infra-estrutura básica e pelas suas paisagens natural e construída das áreas que abrangem (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2008).
As macrozonas são divididas em duas:
f) I - Macrozona do Ambiente Construído - MAC, que compreende as
áreas caracterizadas pela predominância do conjunto edificado, definido a partir da diversidade das formas de apropriação e ocupação espacial e cuja finalidade será a de definir, de forma genérica sua característica ocupacional e é subdividida em: II - Macrozona do Ambiente Natural - MAN, que compreende as áreas caracterizadas pela presença significativa da água, como elemento natural definidor do seu caráter, enriquecidas pela presença de maciço vegetal preservado, englobando as ocupações próximas a esses corpos e cursos d'água e cuja finalidade será a de definir de forma genérica suas características de manutenção, recuperação, valorização e de forma restritiva, sua ocupação e é subdividida em: a) Zona Ambiente Natural I - ZAN-I; b) Zona Ambiente Natural II - ZAN-II e; c) Zona Ambiente Natural III - ZAN-III. (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2008, p. 1).
49
Especificamente, as Zonas de Ambiente Natural- ZAN tem o seguinte
ordenamento, de acordo com a lei 2.794/2008:
a) ZAN-I - Zona de Ambiente Natural de Ocupação Controlada - Entre cota 25 m a 50 m, acima do nível do mar, delimitado de conformidade com o Mapa de Zoneamento; b) ZAN-II - Zona de Ambiente Natural de Ocupação Controlada - Entre cota 25,00 m a 100,00 m, acima do nível do mar, - delimitado de conformidade com o Mapa de Zoneamento. (Redação dada pela Lei nº 3233/2010) c) ZAN-III - Zona de Ambiente Natural de Preservação Permanente (BALNEÁRIO CAMBORIÚ, 2008, p. 1).
Desta forma o Município de Balneário Camboriú delimitou faixas para ordenar
a ocupação do solo, tendo por base o nível do mar, o zoneamento urbano, contando
inclusive com zoneamento ecológico. Na figura abaixo apresenta-se o mapa de
zoneamento Ecológico do município de Balneário Camboriú, extraído do Projeto
Orla.
Figura 5 - Zoneamento Ecológico Econômico do Plano Diretor de Balneário Camboriú. Fonte: Plano de intervenção na orla marítima de Baln. Camboriú - Projeto Orla, com adaptação do autor.
50
4.3 A AUDIÊNCIA PÚBLICA
A Audiência Pública segundo Moreira Neto (1992) (apud SOARES, 2002), é
um instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e a grupos sociais
determinados, visando à legitimação administrativa, formalmente disciplinada em lei,
pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que
possam conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação conceitual.
Para Cunha e Guerra (1999, p. 108), a Audiência pública como prática
participativa “implica administrar os conflitos oriundos das divergências de interesse
entre os agentes sociais envolvidos nesse processo.” Segundo o mesmo Autor, a
Audiência pública tem por objetivo expor aos interessados o projeto proposto e seus
impactos ambientais e discutir o RIMA (Relatório de Impacto Ambiental), dirimindo
dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito. Sendo que
essas informações servirão de subsídios para a análise e o parecer final do órgão
estadual do meio ambiente. Dependendo da complexidade do tema, é possível
haver mais de uma audiência pública sobre o mesmo RIMA.
As resoluções n° 001/86, e 009/87 do CONAMA disciplinam o procedimento
para a realização de audiência pública para discussão do RIMA. O art. 2 da
resolução 001/86 Art. 2º determina que sempre além do CONAMA, qualquer
entidade civil, o Ministério Público, ou no mínimo 50 (cinquenta) ou mais cidadãos,
poderão requerer a realização de Audiência pública perante Órgão de Meio
Ambiente.
Segundo a resolução 001/86, a partir do recebimento do RIMA o Órgão de
Meio Ambiente deverá fixar em edital e anunciar pela imprensa local a abertura do
prazo para a realização de audiência pública, com um prazo mínimo de 45 dias. No
caso de haver a solicitação de audiência pública e na hipótese do Órgão Estadual
não realizá-la, a licença concedida não terá validade (BRASIL, 1986).
A audiência pública deverá ocorrer em local acessível aos interessados. E
deverá ser lavrada uma ata sucinta, onde serão anexados todos os documentos
escritos e assinados que forem entregues ao presidente dos trabalhos durante a
seção.
A ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos servirão de base,
juntamente com o RIMA, para a análise e parecer final do licenciador quanto à
aprovação ou não do projeto.
51
Teixeira Guerra (1999) registra que há casos em que o público interessado no
empreendimento não fica satisfeito com a realização da audiência pública, por esta
não responder satisfatoriamente a seus questionamentos. Estes casos, segundo o
autor, tem motivado a promoção do inquérito civil e de ação civil pública, propostas
pelo Ministério Público da União e dos Estados, ou terceiros, conforme estabelece o
§ 1°, e inciso III do art. 129 da CF/88, que transcreve-se a seguir:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; [...] § 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei (BRASIL, 1988a, p. 1).
Este importante instrumento garante a participação da população, e atende ao
princípio da publicidade dos atos do Poder Público garantido constitucionalmente a
todo o cidadão.
4.4 O PLANO DE MANEJO
A lei n° 9.985/2000, que institui o SNUC, conceitua o plano de manejo como
um:
Documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade. (BRASIL, 2000, p. 1).
Todas as Unidades de Conservação devem dispor de um plano de Manejo, o
qual deve enfocar toda a unidade, corredores ecológicos e zona de amortecimento.
O ICMBio, explica que o conhecimento do ecossistema e dos processos
naturais, bem como das interferências antrópicas positivas ou negativas servem para
embasar o manejo e gestão de uma unidade de conservação e elucida que o:
Plano de Manejo visa levar a Unidade de Conservação a cumprir com os objetivos estabelecidos na sua criação; definir objetivos específicos de
52
manejo, orientando a gestão da Unidade de Conservação; promover o manejo da Unidade de Conservação, orientado pelo conhecimento disponível e/ou gerado (ICMBIO, 2012, p. 1).
Segundo o ICMbio (2012), a elaboração do Plano de Manejo, vai além da
elaboração de um documento técnico pois abrange, além de conhecimentos
ambientais, uma ampla base de compreensão de questões, socioeconômicas,
históricas e culturais que caracterizam a região onde está inserida a Unidade de
Conservação.
A APA em estudo ainda não possui um plano de manejo efetivo. Foi elaborado
um Plano de manejo pela prefeitura do Município, mas por questões de ordem
técnica e jurídica não chegou a ser implementado.
4.5 FORMAS DE AQUISIÇÃO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO
O Poder Público pode adquirir imóveis em que haja interesse público, sempre
que houver interesse da administração pública, ou por interesse de ordem pública.
As formas previstas na legislação para este fim são a desapropriação, a
expropriação, e a compra.
A desapropriação com ensina Silva (1982) é uma venda forçada por interesse
de ordem pública, neste instituto não há ofensa ao direito de propriedade da pessoa.
Ainda segundo o referido autor, a desapropriação se justifica por necessidade
pública e por utilidade pública.
A desapropriação é o mecanismo jurídico disponível à administração pública
para destituir determinada pessoa (física ou jurídica) da propriedade de determinado
bem por necessidade pública, utilidade pública, ou interesse social. O instrumento
jurídico que determina a desapropriação deve prever a indenização ao proprietário
que perdeu seu patrimônio.
O instituto da desapropriação está regulado pelo Decreto-Lei nº 3.365/41, e
estabelece que todos os bens podem ser desapropriados pela União, pelos Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios.
O mencionado Decreto autoriza os concessionários de serviços públicos e os
estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de Poder
Público a promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de
lei ou contrato.
53
Embora o Decreto-Lei seja de 1941, o mesmo já previa a possibilidade de
desapropriação para a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela
natureza, estabelecendo em seu art. 5ª, inciso “K”, tal possibilidade como caso de
utilidade pública, senão:
Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública: k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza (BRASIL, 1942, p. 1).
A referida norma prevê a possibilidade de que leis especiais venham a
estabelecer outras hipóteses de desapropriação por utilidade pública.
Di Pietro (2004), ao conceituar a desapropriação esclarece que tal ato é um
procedimento administrativo onde o Poder Público ou seus delegados, emitem uma
declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impondo ao
proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa
indenização.
Do conceito de desapropriação formulado por Di Pietro (2004), a referida
autora destas 6 (seis) características do instituto da desapropriação:
O aspecto formal do instituto, através de um procedimento Sujeito ativo: Poder Público ou seus delegados Os pressupostos: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social O sujeito passivo: o proprietário do bem O objeto: perda de um bem A reposição o patrimônio do expropriado por meio de justa indenização.
A referida Autora esclarece que a Constituição Federal de 1988 prevê três
modalidades de desapropriação, duas delas para casos de descumprimento da
função social da propriedade urbana, e da propriedade rural, ambas como forma de
sanção.
O Art. 182 da CF/88 ao tratar da política de desenvolvimento urbano, prevê
em seu § 4º, inciso III, a hipótese do poder pública poder desapropriar determinada
propriedade quando esta não atender sua função social.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
54
bem- estar de seus habitantes. § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (BRASIL, 1988a, p. 1).
Segundo Di Pietro (2004), a terceira forma de desapropriação sanção prevista
na CF/88, em seu art. 243, é a expropriação, quando determinada gleba de terra
seja utilizada para o cultivo de plantas psicotrópicas. Situação esta que se cita
apenas como informação, haja vista não objeto do presente estudo.
4.6 DIREITO DE PROPRIEDADE E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
O Direito de propriedade é, no dizer de Di Pietro (2004), “um direito individual,
que assegura a seu titular uma série de poderes cujo conteúdo constitui objeto do
direito civil; compreende poderes de usar, gozar e dispor da coisa de modo absoluto,
exclusivo e perpétuo”.
Segundo Cavedon (2003), o Código Civil é por excelência o conjunto de
normas que regulam as relações privadas entre particulares.
Contudo, a Constituição Federal de 1988, garante o direito de propriedade em
seu art. 5ª, inciso XXII, mas o inciso XXIII, do referido artigo 5º determina que a
propriedade deve atender a uma função social. Desta forma o direito de propriedade
transcende a esfera do direito privado e integra o direito público, na medida em que
está adstrita a observância de uma função social.
Tal orientação, segundo Di Pietro (2004), está incluída entre os princípios da
ordem econômica, elencados no art. 170 da CF/88, que assegura a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social. O Autor menciona, em sua obra, que a
função social da propriedade inspirou o legislador constitucional partir do momento
55
em que se começou a falar em função social da propriedade. Esta está ligada ao uso
da mesma de forma a atender, além do interesse de seu proprietário, os interesses
coletivos e a promoção do bem comum.
Cavedon (2003, p. 83), elucida que:
Esta função social determina que o proprietário, além de um poder sobre a Propriedade, tem um dever corparticipante para com toda a Sociedade de usar esta Propriedade de forma a lhe dar a melhor destinação sob o ponto de vista dos interesses sociais.
4.7 LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS
São normas da administração pública que impõem limites ao direito individual.
Tal limitação, segundo Di Pietro (2004), é efetuada por meio do poder de polícia
fundado na supremacia do interesse público sobre o particular.
Bielsa (apud Di Pietro, 2004) aponta três traços característicos das limitações
administrativas: 1) obrigação de não fazer ou deixar de fazer, 2) visando conciliar o
exercício do direito público com o direito privado, só vão até onde exija a
necessidade administrativa, 3) sendo condições inerentes ao direito de propriedade,
não dão direito a indenização.
Para a referida autora, o interesse público a que atende a limitação pode
referir-se à segurança, à salubridade, à estética, à defesa Nacional ou qualquer
outro fim em que o interesse da coletividade se sobreponha ao dos particulares.
Di Pietro (2004) ressalva que sendo medidas impostas pelo poder de polícia
estatal com base no princípio da supremacia do interesse público, o particular não
pode impedir a incidência da limitação sobre o imóvel de sua propriedade, exceto
quando aja abuso do poder que extravase os limites legais.
Dentre as limitações administrativas pode-se citar as restrições previstas no
plano diretor municipal para determinados tipos de empreendimentos causadores de
ruídos em áreas residenciais, por exemplo, visando o sossego público.
4.8 TOMBAMENTO
Previsto no Decreto-Lei nº 25 de 30 de novembro de 1937, tombamento é
uma intervenção do Poder Público na propriedade privada para, segundo o art. 1º do
56
referido decreto, proteger o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país
cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos
memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou
etnográfico, bibliográfico ou artístico (BRASIL, 1937).
De acordo com o § 2º do referido art. 1º do Decreto-Lei nº 25/37, podem ser
tombados os “monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que
importem conservar e proteger pela afeição notável com que tenham sido dotados
pela natureza ou agenciados pela indústria humana” (BRASIL, 1937, grifo nosso).
O monumento natural está previsto na Lei 9.958/2000 que instituí o SUNC, que
o considera como unidade de conservação, e estabelece que o Monumento Natural
tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande
beleza cênica.
Já o tombamento pode ocorrer de forma voluntária ou compulsória, a forma
voluntária, prevista no art. 7º do referido Decreto é quando o proprietário pede o
tombamento e o bem possui os requisitos para fazer parte do patrimônio artístico e
histórico ou que tem por objetivo a proteção do patrimônio histórico e artístico
nacional (BRASIL, 1937). O tombamento compulsório ocorre quando o próprio Poder
Público tomba o bem, mesmo a contra gosto do proprietário do mesmo, nos termos
dos arts. 8º e 9ª do respectivo Decreto.
Impende registrar que o tombamento não é forma de desapropriação, ou
expropriação da propriedade, pois o proprietário do bem, não perde seu direito de
propriedade, mas tão somente sofre limitações a este direito, como por exemplo, não
alterar determinada característica do bem, ou fazer mudanças no mesmo sem prévia
apreciação da administração pública.
O Poder Público também pode receber imóveis através de doação, no qual é
uma liberalidade, que, segundo De Plácido e Silva, a pessoa dispõe de bens ou
vantagens integradas em seu patrimônio em benefício de outrem, transmitindo-lhe a
propriedade de determinado bem a título gratuíto.
4.9 DO DIREITO DE PREEMPÇÃO
O direito de preempção é o direito de preferência que é conferido ao Poder
Público Municipal para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa,
entre particulares, e está previsto no Estatuto da Cidade.
57
O plano diretor deve delimitar as áreas em que incidirá o direito de
preempção, sendo que tal direito não é permanente, tendo prazo máximo de cinco
anos, renovável a partir de um ano, após o decurso do prazo inicial.
Tal direito independe do número de alienações referentes ao mesmo imóvel, e
o Poder Público poderá exercer tal direito exclusivamente para quando necessitar de
áreas para, segundo o rol da lei:
I – regularização fundiária; II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; III – constituição de reserva fundiária; IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana; V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários; VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico (BRASIL, 2001, p. 1).
O proprietário do imóvel abrangido pela área de preempção deverá notificar
sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município manifeste por escrito seu
interesse em comprá-lo.
À notificação do proprietário do imóvel ao Poder Público deverá constar a
proposta de compra do interessado na aquisição do imóvel, com indicação do preço,
condições de pagamento e prazo de validade da proposta.
Se passado o prazo de trinta dias da notificação efetuada pelo particular ao
Poder Público, sem manifestação do mesmo, o proprietário poderá a realizar a
venda para o interessado nas condições da proposta apresentada, sob pena de
nulidade do negócio.
Uma vez efetivada a venda o proprietário do bem fica obrigado a apresentar
ao Município, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.
4.10 PODER DE POLÍCIA
Está conceituado no art. 78 do Código Tributário Nacional como a
Atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou atorização do poder público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direito individuais ou coletivos (BRASIL, 1966, p. 1).
58
Segundo Di Pietro (2004), este Poder tem como pressuposto o princípio da
legalidade, o qual impõem à administração o dever de observar a lei ao impor
obrigações ou proibições.
4.11 DIREITO DE AÇÃO
O art. 5º, XXXV da CF/88 garante o direito do cidadão obter a prestação
jurisdicional, desta forma, também resta garantido o direito à defesa do meio
ambiente, pois como referido anteriormente, a Constituição Federal garante o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tal direito pode ser qualificado como
um direito difuso, direito este em que não podem ser identificados individualmente os
seus titulares (BRASIL, 1988a).
Nossa legislação põe a disposição do cidadão para defesa do meio ambiente,
e patrimônio natural, a ação civil pública, a ação popular, e ação por ato de
improbidade administrativa contra os gestores públicos.
4.12 A AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A ação civil pública é a ação promovida contra quem for responsável por
causar dano ao meio-ambiente, sendo admitida a referida ação também contra o
causador de danos morais.
A Lei n° 7.347 de 24 de Julho de 1985 estabelece as hipóteses em que a
Ação Civil Pública pode ser utilizada, ou seja, sempre que houver lesão:
l - ao meio-ambiente; ll - ao consumidor; III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. V - por infração da ordem econômica e da economia popular; VI - à ordem urbanística (BRASIL, 1985, p. 1).
A ação civil tem por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer.
A lei estabelece a legitimidade para a propositura da ação civil pública, e da
respectiva ação cautelar, e entre o rol de legitimados constam as associações civis
59
que, concomitantemente, estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano, e que
inclua a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
A lei determina a intervenção do Ministério Público como fiscal da lei, caso
este não intervenha como parte.
4.13 INQUÉRITO CIVIL
A lei 7.347/85, em seu art. 8°, § 1°, instituiu o inquérito civil como instrumento
posto a disposição do Ministério Público para apurar danos ao patrimônio público e
social (BRASIL, 1985).
O inquérito civil objetiva a coleta de dados para as atuações do Ministério
Público - MP, visando a proposituira da ação civil pública. É um procedimento
administrativo investigatório, de caráter inquisitivo, instaurado, presidido pelo MP.
Neste procedimento o MP tem a faculdade de requisitar de qualquer
organismo público ou particular as informações, certidões, exames ou perícias.
4.14 AÇÃO POPULAR
A Lei 4.717/65 regula a ação popular, e estabelece que qualquer cidadão é
parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos
ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, sendo que
se considera patrimônio público, para os fins da lei, os bens e direitos de valor
econômico, artístico, estético, histórico ou turístico (BRASIL, 1965).
A ação civil pública garante, segundo alguns autores a chamada liberdade
pública, as quais, segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Ada Pellegrini Grinover
e Anna Cândida da Cunha Ferras (apud Mancuso), são “direitos do homem que o
Estado, através de sua consagração, transferiu do direito natural ao direito positivo”.
Segundo Mancuso (2003), as liberdades públicas se originam do direito
natural, e que hoje essas liberdades começam a assumir forma positiva,
exteriorizando-se como crédito do cidadão diante do Estado.
O referido Autor cita que algumas garantias já se apresentam de forma
positiva, podendo-se existir a obrigação de fazer do Estado, e cita como exemplo o
direito de acesso à justiça, (inc. XXXV, do Art.5ª da CF/88, o direito a uma
60
administração pública proba e eficiente (inc LXXIII do art. 5ª, e art. 37 da CF/88), e o
direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado (inc. LXXIII, do art. 5ª e art.
225 da CF/88).
A referida lei exige como prova da cidadania, para propor a referida ação, a
apresentação do título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.
A lei da Ação Popular outorga o direito ao cidadão de requerer junto às
entidades públicas as certidões e informações que julgar necessárias, bastando
apenas indicar a finalidade das mesmas. As referidas certidões e informações
deverão ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega.
As instituições públicas somente poderão negar a certidão ou a informação
em caso de sigilo, devidamente justificado, todavia, tal circunstância não impede a
propositura da ação, pois poderá requisitar à entidade pública que negou a certidão
e a informação, que forneça, se for o caso, o processo tramitará em segredo de
justiça.
Os Atos que podem ser considerados nulos, ou lesivos ao patrimônio público
e que podem motivar a respectiva ação estão enumerados na Lei, e são eles:
a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade (BRASIL, 1965, p. 1).
A própria lei conceitua estas hipóteses no parágrafo único de seu art. 2°,
conforme transcreve-se a seguir:
Parágrafo único Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas: a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou; b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato; c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo; d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido; e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência (BRASIL, 1965, p. 1).
A Lei estabelece outras hipóteses de cabimento da ação popular, contudo,
cita-se apenas a relação acima, para não perder o foco da presente pesquisa.
61
5 ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS PELA GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL
5.1 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE (MMA)
O Ministério do Meio Ambiente Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado em
novembro de 1992, cita em seu informativo institucional eletrônico que:
Tem como missão a promoção e a adoção de princípios e estratégias para o conhecimento, a proteção e a recuperação do meio ambiente, o uso sustentável dos recursos naturais, a valorização dos serviços ambientais e a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e na implementação de políticas públicas, de forma transversal e compartilhada, participativa e democrática, em todos os níveis e instâncias de governo e sociedade (BRASIL, 2012, p. 1).
A Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que trata da organização da
Presidência da República e da organização dos Ministérios estabelece a
competência do Ministério do Meio Ambiente - MMA, conforme transcreve-se a
seguir:
a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos; b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, e biodiversidade e florestas; c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais; d) políticas para integração do meio ambiente e produção; e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal; f) zoneamento ecológico-econômico (BRASIL, 2003, p. 1).
O MMA tem sua estrutura regulamentada pelo Decreto nº 6.101, de 26 de
abril de 2007 que estabeleceu a seguinte estrutura organizacional:
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado: a) Gabinete; b) Secretaria-Executiva: 1. Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração; 2. Departamento de Gestão Estratégica; 3. Departamento de Articulação de Políticas para a Amazônia e Controle do Desmatamento; 4. Departamento de Economia e Meio Ambiente; 5. Departamento de Fomento ao Desenvolvimento Sustentável; e Departamento de Apoio ao Conselho Nacional do Meio Ambiente. Assessoria de Assuntos Internacionais; Consultoria Jurídica; II - órgãos específicos singulares: a) Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental:
62
1. Departamento de Mudanças Climáticas; 2. Departamento de Licenciamento e Avaliação Ambiental; e 3. Departamento de Qualidade Ambiental na Indústria; b) Secretaria de Biodiversidade e Florestas: 1. Departamento de Conservação da Biodiversidade; 2. Departamento de Florestas; 3. Departamento de Áreas Protegidas; e Departamento do Patrimônio Genético; Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano: 1. Departamento de Recursos Hídricos; 2. Departamento de Revitalização de Bacias Hidrográficas; e 3. Departamento de Ambiente Urbano; d) Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável: 1. Departamento de Extrativismo; 2. Departamento de Desenvolvimento Rural Sustentável; e Departamento de Zoneamento Territorial; e) Secretaria de Articulação Institucional e Cidadania Ambiental: 1. Departamento de Coordenação do Sistema Nacional do Meio Ambiente; 2. Departamento de Cidadania e Responsabilidade Socioambiental; e Departamento de Educação Ambiental; III - órgãos colegiados: a) Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama); b) Conselho Nacional da Amazônia Legal (Conamaz); c) Conselho Nacional de Recursos Hídricos; d) Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente; e) Conselho de Gestão do Patrimônio Genético; f) Comissão de Gestão de Florestas Públicas; e g) Comissão Nacional de Florestas (Conaflor); IV - Serviço Florestal Brasileiro (SFB); V - entidades vinculadas: a) autarquias: 1. Agência Nacional de Águas (ANA); 2. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama); 3. Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio); e Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ); b) empresa pública: Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar) (BRASIL, 2007b, p. 1).
Segundo o mesmo decreto que regulamenta a estrutura do MMA, a
Secretaria-Executiva compete:
I - assistir ao Ministro de Estado na definição das diretrizes e na implementação das ações da área de competência do Ministério; II - assistir ao Ministro de Estado na supervisão, na coordenação, no monitoramento e na avaliação das atividades das Secretarias integrantes da estrutura do Ministério e na supervisão das entidades a ele vinculadas; III - promover a articulação intra e intergovernamental, visando à implementação da agenda ambiental e à identificação de mecanismos de articulação específicos das políticas públicas de meio ambiente; IV - supervisionar, coordenar e consolidar a elaboração das diretrizes, normas, planos e orçamentos relativos a planos anuais e plurianuais do Ministério;
63
V- supervisionar, acompanhar e avaliar os planos, programas e ações do Ministério; VI - coordenar o processo de captação dos recursos de fontes internacionais e estrangeiras; VII - supervisionar e coordenar os programas com financiamentos de organismos internacionais e estrangeiros, a implementação dos acordos internacionais e a execução dos convênios e projetos de cooperação técnica nacional e internacional; VIII - supervisionar a elaboração e acompanhar o cumprimento das metas previstas nos contratos de gestão firmados com o Ministério; IX - supervisionar e coordenar as atividades do Fundo Nacional do Meio Ambiente; X - elaborar, coordenar e acompanhar a implementação da Política Nacional de Educação Ambiental; XI - exercer as atividades de secretaria-executiva do CONAMA, prestando-lhe apoio técnico-operacional; e XII - exercer outras competências que lhe forem cometidas pelo Ministro de Estado (BRASIL, 2007b, p. 1).
O apresenta o organograma da Secretaria Executiva do MMA, e representado
a seguir (figura 6):.
Secretaria-
Executiva
Subsecretaria de
Planejamento,
Orçamento e
Administração
Departamento de
Gestão
Estratégica
Departamento de
Apoio ao
CONAMA
Departamento de
Fomento ao
Desenvolvimento
Sustentável
Departamento de
Economia e Meio
Ambiente
Departamento de
Políticas para o
Combate ao
Desmatamento
Departamento de
Articulações de
Ações da
Amazônia
Gabinete
Figura 6- Organograma da Secretaria Executiva do MMA. Fonte: Brasil, 2012.
Para o tema em exame será aprofundado especificamente o estudo em
relação ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA, que é uma Autarquia Federal, e do Instituto Chico Mendes de Conservação
da Biodiversidade, que é uma Fundação instituída pelo Poder Público Federal
conforme será exposto mais adiante.
64
5.2 IBAMA
O IBAMA foi criado pela Lei 7.735/89, como autarquia federal dotada de
personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira,
vinculada ao Ministério do Meio Ambiente.
Esta autarquia tem a finalidade de exercer o poder de polícia ambiental, e
executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições
federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à
autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle
ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente, e
executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a
legislação ambiental vigente.
O IBAMA é administrado por 1 (um) Presidente e 5 (cinco) Diretores,
designados em comissão pelo Presidente da República.
O Decreto nº. 6.099 de 26 de abril de 2007 estabelece a estrutura regimental
do IBAMA, e prevê a seguinte organização, representado na figura n° 7:
I- órgão colegiado: Conselho Gestor; II-órgão de assistência direta e imediata ao Presidente: Gabinete; III-órgãos seccionais: a) Procuradoria Federal Especializada; b) Auditoria Interna; c) Corregedoria; d) Diretoria de Planejamento, Administração e Logística; IV-órgãos específicos singulares: a) Diretoria de Qualidade Ambiental; b) Diretoria de Licenciamento Ambiental; c) Diretoria de Proteção Ambiental; e d) Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas; V- órgãos descentralizados: a) Superintendências; b) Gerências Executivas; c) Centros Especializados; e d) Unidades Avançadas - Bases Operativas (BRASIL, 2007c, p. 1).
65
Supes -Superintendências
Diplan -Diretoria de Planejamento,
Administração e Logística
Auditoria
Proge -Procuradoria Geral
Presidência
Assessorias
Gabinete
Diqua -Diretoria de Qualidade
Ambiental
Dilic -Diretoria de Licenciamento
Dipro -Diretoria de Proteção
Ambiental
Dbflo -Diretoria de Uso
Sustentável da
Biodiversidade e Florestas
Conselho Gestor
Figura 7 - Organização do IBAMA Fonte: IBAMA, 2012.
Ao Conselho Gestor compete:
I - assessorar o Presidente do IBAMA na tomada de decisão relacionada à gestão ambiental federal; II - apreciar propostas de edição de normas específicas de abrangência nacional; III - opinar sobre propostas referentes ao processo de acompanhamento e avaliação da execução das agendas de gestão ambiental; IV - apreciar planos específicos para as ações do IBAMA; V - manifestar-se sobre processos de licenciamento ambiental em andamento no IBAMA; VI - manifestar-se sobre parâmetros técnicos, econômicos e sociais para a definição das ações; VII - analisar processos de identificação e negociação de fontes de recursos internos e externos para viabilização das ações planejadas do IBAMA; e VIII - manifestar-se sobre os assuntos que lhe forem submetidos pelo Presidente do IBAMA (BRASIL, 2007c, p. 1).
Ao Gabinete compete:
I - assistir ao Presidente em sua representação política e social e incumbir-se do preparo e despacho de seu expediente pessoal; II - planejar, coordenar e supervisionar as atividades de comunicação social, apoio parlamentar e internacional e ainda a publicação, divulgação e acompanhamento das matérias de interesse do IBAMA; III - secretariar as reuniões do Conselho Gestor; e IV - supervisionar e coordenar as atividades de assessoramento ao Presidente (BRASIL, 2007c, p. 1).
66
À Procuradoria Federal Especializada, na qualidade de órgão de execução da
Procuradoria-Geral Federal, compete, em âmbito nacional representar judicial e
extrajudicialmente o IBAMA e exercer as atividades de consultoria e assessoramento
jurídicos aos órgãos do IBAMA.
Também compete a Procuradoria Federal Especializada a promoção e
apuração da liquidez e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às
atividades do IBAMA, inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança
amigável ou judicial.
À Auditoria Interna compete assessorar o Conselho Gestor para o
cumprimento dos objetivos institucionais do IBAMA, prestar apoio aos órgãos de
controle interno da União no campo de suas atribuições, e acompanhar, orientar,
fiscalizar e avaliar os resultados quanto à legalidade, à eficiência, à eficácia e à
efetividade da gestão orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e dos recursos
humanos do IBAMA.
À Auditoria Interna também cabe a execução das atividades de ouvidoria, no
que diz respeito ao recebimento, análise e encaminhamento das demandas da
sociedade para orientação das ações do IBAMA.
À Corregedoria tem por função acompanhar o desempenho dos servidores e
dirigentes dos órgãos e unidades do IBAMA, fiscalizando e avaliando sua conduta
funcional, analisar a pertinência de denúncias relativas à atuação dos dirigentes e
servidores do IBAMA, bem como a promoção e a instauração de sindicâncias e
processos administrativos disciplinares.
À Corregedoria cabe ainda, promover estudos para a elaboração de normas,
em sua área de atuação, encaminhar à Diretoria de Planejamento, Administração e
Logística processos para tomada de contas especial, e propor ao Presidente o
encaminhamento à Procuradoria-Geral Federal e à Advocacia-Geral da União de
pedido de correição na Procuradoria Federal Especializada ou apuração de falta
funcional praticada, no exercício de suas atribuições, por seus membros; e
À Corregedoria também tem a atribuição de propor ao Presidente a criação
de comissões de ética no âmbito das unidades descentralizadas, bem como
promover a administração, instalação e coordenação dos assuntos pertinentes a
essas.
Quanto às diretorias as mesmas têm as seguintes competências:
Diretoria de Planejamento, Administração e Logística:
67
I - elaborar e propor o planejamento estratégico do IBAMA, supervisionar e avaliar o desempenho das suas atividades, normatizar, executar e acompanhar o orçamento, promover a articulação institucional e a gestão da tecnologia da informação ambiental; e II - coordenar, executar, normatizar, controlar, orientar e supervisionar as atividades inerentes aos sistemas federais de gestão da administração pública federal, referentes a recursos humanos, materiais, patrimoniais, contabilidade, execução financeira e serviços gerais, bem como promover o gerenciamento da arrecadação (BRASIL, 2007c, p. 1). Diretoria de Qualidade Ambiental: Compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar e orientar a execução das ações federais referentes à proposição de critérios, padrões, parâmetros e indicadores de qualidade ambiental, ao gerenciamento dos Cadastros Técnicos Federais de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental e de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais e à elaboração do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente. À Diretoria de Licenciamento Ambiental: Compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar, executar e orientar a execução das ações referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de competência federal. À Diretoria de Proteção Ambiental: Compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar e orientar a execução das ações federais referentes à fiscalização, ao zoneamento e às emergências ambientais. À Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas compete coordenar, controlar, supervisionar, normatizar, monitorar, orientar e avaliar a execução das ações federais referentes à autorização de acesso, manejo e uso dos recursos florestais, florísticos e faunísticos (BRASIL, 2007c, p. 1).
No cumprimento de suas finalidades e ressalvadas as competências das
demais entidades que integram o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
cabe ao IBAMA, de acordo com as diretrizes fixadas pelo Ministério do Meio
Ambiente, desenvolver as seguintes ações federais:
I - proposição e edição de normas e padrões de qualidade ambiental; II - zoneamento ambiental; III - avaliação de impactos ambientais; IV - licenciamento ambiental de atividades, empreendimentos, produtos e processos considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como daqueles capazes de causar degradação ambiental, nos termos da legislação em vigor; V - implementação dos Cadastros Técnicos Federais de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental e de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras dos Recursos Ambientais; VI - fiscalização e aplicação de penalidades administrativas ambientais ou compensatórias pelo não-cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental, nos termos da legislação em vigor; VII - geração, integração e disseminação sistemática de informações e conhecimentos relativos ao meio ambiente; VIII - disciplinamento, cadastramento, licenciamento, monitoramento e fiscalização dos usos e acessos aos recursos ambientais, florísticos e faunísticos; IX - análise, registro e controle de substâncias químicas, agrotóxicos e de seus componentes e afins, conforme legislação em vigor;
68
X - assistência e apoio operacional às instituições públicas e à sociedade, em questões de acidentes e emergências ambientais e de relevante interesse ambiental; XI - execução de programas de educação ambiental; XII - fiscalização e controle da coleta e transporte de material biológico; XIII - recuperação de áreas degradadas; XIV - auxiliar na implementação do Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente - SINIMA; XV - aplicação, no âmbito de sua competência, dos dispositivos e acordos internacionais relativos à gestão ambiental; XVI - monitoramento, prevenção e controle de desmatamentos, queimadas e incêndios florestais; XVII - elaboração do sistema de informação para a gestão do uso dos recursos faunísticos, pesqueiros e florestais; XVIII - elaboração e estabelecimento de critérios, padrões e proposição de normas ambientais para a gestão do uso dos recursos pesqueiros, faunísticos e florestais; XIX - elaboração do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente (BRASIL, 2007c, p. 1).
5.3 ICMBIO
O Outro órgão Executor das políticas ambientais é o Instituto Chico Mendes
de Conservação da Biodiversidade – ICMBIO, criado pela Lei nº 11.516 de 28 de
agosto de 2007 este órgão é uma autarquia federal dotada de autonomia
administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a
finalidade de:
I - executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União; II - executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União; III - fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental; IV - exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União, sem excluir o exercício supletivo do poder de polícia ambiental pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA.; e V - promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas (BRASIL, 2007a, p. 1).
O Instituto Chico Mendes será administrado por 1 (um) Presidente e 4
(quatro) Diretores.
A sua estrutura organizacional do ICMBIO é composta por:
69
Conselho Gestor, formado pelo Presidente, Diretores, Procuradoria e Auditoria;
órgão de apoio ao presidente – Gabinete; pelos órgãos seccionais - Procuradoria Federal Especializada, Ouvidoria e Diretoria de Planejamento, Administração e Logística
órgãos específicos - Diretoria de Criação e Manejo de Unidades de Conservação (Direp), Diretoria de Ações Socioambientais e Consolidação Territorial em UCs (Diusp) e Diretoria de Pesquisa, Avaliação e Monitoramento da Biodiversidade (Dibio) (BRASIL, 2007a, p. 1).
Também fazem parte da estrutura organizacional do Instituto os órgãos
descentralizados, formados pelos Centros Nacionais de Pesquisa e Conservação e
pelas unidades avançadas – no caso as Coordenações Regionais do Instituto e
Unidades de Conservação federais espalhados pelo território nacional.
A estrutura organizacional do ICMBIO é representada na figura 8, a seguir:
Ouvidoria
Diretoria de Planejamento,
Administração e Logística
Assessoria
Chefia de Gabinete
Presidência
Procuradoria Federal
Especializada
Assessoria de
Comunicação Social
Diretoria de Unidades de
Conservação de Proteção
Integral
Diretoria de Unidades de
Conservação de Uso
Sustentável e Populações
Tradicionais
Diretoria de Conservação
da Biodiversidade
Unidades Avançadas e
Centros Especializados
Figura 8 - estrutura organizacional do ICMBIO. Fonte: ICMBIO, 2012.
5.4 SISNAMA
A Lei 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,
estabelece que A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida,
visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos
interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,
atendidos os seguintes princípios:
70
I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo; II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII – acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII – recuperação de áreas degradadas; IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação; X – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente (BRASIL, 1981, p. 1).
A Lei 6.938/81, criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), que é
constituído por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público,
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, e criou o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama).
Na mesma esteira, o Decreto 99.274, de 06 de junho de 1990 regulamentou
Lei 6.938/81, e estabeleceu que o SISNAMA é formado por órgãos e entidades da
UNIÃO, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações
instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade
ambiental.
O referido Decreto 99.274/90, estabeleceu a seguinte estrutura para o
SISNAMA, representada na figura n°. 9:
I – Órgão Superior: o Conselho de Governo; II – Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama); III – Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (Semam/PR); IV – Órgãos Executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Instituto Chico Mendes; (destacamos) V – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e VI – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdições (BRASIL, 1990, p. 1).
71
..
Figura 9 - Estrutura do SISNAMA
O Decreto 99.274, de 06 de junho de 1990, atribuiu aos Estados, e aos
Municípios, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, a
faculdade de elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados
com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
5.5 CONAMA
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA é o órgão consultivo e
deliberativo do SISNAMA, foi criado pela Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, e é regulamentado pelo Decreto 99.274/90.
O CONAMA é constituído pelo Plenário, Câmara Especial Recursal, Comitê
de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho, e
Grupos Assessores.
O CONAMA atua com a participação de órgãos federais, estaduais e
72
municipais, setor empresarial e sociedade civil.
O plenário do CONAMA conta com a seguinte formação:
o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá; o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, que será o seu
Secretário-Executivo; um representante do IBAMA e um do ICMBIO; um representante da Agência Nacional de Águas-ANA; um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da
Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares;
um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores;
oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo:
um representante de cada região geográfica do País; um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio
Ambiente-ANAMMA; dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional; vinte e dois representantes de entidades de trabalhadores e da
sociedade civil, sendo: dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das
Regiões Geográficas do País; um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional; três representantes de associações legalmente constituídas para a
defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República; (uma vaga não possui indicação)
um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental-ABES;
um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores-CUT, Força Sindical, Confederação Geral dos Trabalhadores-CGT, Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria-CNTI e Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio-CNTC), escolhido em processo coordenado pela CNTI e CNTC;
um representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura-CONTAG;
um representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais-CNPT/IBAMA;
um representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil-CAPOIB;
um representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência-SBPC;
um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares-CNCG;
um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza-FBCN;
oito representantes de entidades empresariais; e um membro honorário indicado pelo Plenário; integram também o Plenário do CONAMA, na condição de Conselheiros
Convidados, sem direito a voto: um representante do Ministério Público Federal; um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo
Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; e
73
um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados (BRASIL, 1990, p. 1).
As Câmaras Técnicas tem a atribuição de desenvolver, examinar e relatar ao
Plenário as matérias de sua competência. Ao todo são 11 Câmaras Técnicas,
compostas por 10 Conselheiros, que elegem um Presidente, um Vice-presidente e
um Relator.
Os Grupos de Trabalho tem a função analisar, estudar e apresentar propostas
sobre matérias de sua competência, e são formados por tempo determinado.
O CONAMA reúne-se ordinariamente a cada 3 meses no Distrito Federal, e
sempre que convocada pelo seu Presidente, por iniciativa própria ou a requerimento
de pelo menos 2/3 dos seus membros pode realizar Reuniões Extraordinárias fora
do Distrito Federal.
É competência do CONAMA:
estabelecer, mediante proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis-IBAMA, dos demais órgãos integrantes do SISNAMA e de Conselheiros do CONAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo referido Instituto;
determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como às entidades privadas, informações, notadamente as indispensáveis à apreciação de Estudos Prévios de Impacto Ambiental e respectivos Relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa degradação ambiental, em especial nas áreas consideradas patrimônio nacional;
decidir, por meio da Câmara Especial Recursal - CER, em última instância administrativa, em grau de recurso, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;
determinar, mediante representação do IBAMA, a perda ou restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição causada por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos;
estabelecer os critérios técnicos para a declaração de áreas críticas, saturadas ou em vias de saturação;
acompanhar a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza-SNUC conforme disposto no inciso I do art. 6 o da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000;
estabelecer sistemática de monitoramento, avaliação e cumprimento das normas ambientais;
incentivar a criação, a estruturação e o fortalecimento institucional dos Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente e gestão de recursos
74
ambientais e dos Comitês de Bacia Hidrográfica; avaliar regularmente a implementação e a execução da política e normas
ambientais do País, estabelecendo sistemas de indicadores; recomendar ao órgão ambiental competente a elaboração do Relatório de
Qualidade Ambiental, previsto no inciso X do art. 9 o da Lei 6.938, de 1981; estabelecer sistema de divulgação de seus trabalhos; promover a integração dos órgãos colegiados de meio ambiente; elaborar, aprovar e acompanhar a implementação da Agenda Nacional do
Meio Ambiente, a ser proposta aos órgãos e às entidades do SISNAMA, sob a forma de recomendação;
deliberar, sob a forma de resoluções, proposições, recomendações e moções, visando o cumprimento dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente;
elaborar o seu regimento interno. São atos do CONAMA: Resoluções, quando se tratar de deliberação vinculada a diretrizes e
normas técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso sustentável dos recursos ambientais;
Moções, quando se tratar de manifestação, de qualquer natureza, relacionada com a temática ambiental;
Recomendações, quando se tratar de manifestação acerca da implementação de políticas, programas públicos e normas com repercussão na área ambiental, inclusive sobre os termos de parceria de que trata a Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999 (que trata das organizações civis de interesse público);
Proposições, quando se tratar de matéria ambiental a ser encaminhada ao Conselho de Governo ou às Comissões do Senado Federal e da Câmara dos Deputados;
Decisões, quando se tratar de multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA, em última instância administrativa e grau de recurso, por meio de deliberação da Câmara Especial Recursal - CER. (BRASIL, 1990, p. 1).
5.6 SECRETARIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU
Secretaria do Patrimônio da União – SPU faz parte do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, e é o órgão incumbido de administrar, fiscalizar
administrar e outorgar a utilização dos imóveis de propriedade da União.
A função da SPU está definida no Decreto nº 6.081, de 12 de abril de 2007,
que em seu art.38, enumera suas atribuições, as quais cita-se as que estão mais
relacionadas ao presente trabalho:
Art.38. À Secretaria do Patrimônio da União compete: I- administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União; III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes; IV - promover o controle, fiscalização e manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público; V - administrar os imóveis residenciais de propriedade da União destinados à utilização pelos agentes políticos e servidores federais;
75
VI - estabelecer as normas de utilização e racionalização dos imóveis da União utilizados em serviço público; VII - proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União; [...] omissis XI - promover a cessão onerosa ou outras outorgas de direito sobre imóveis da União admitidas em lei; XII - efetuar a locação e o arrendamento de imóveis de propriedade da União; XIII - autorizar a ocupação de imóveis da União na forma da lei, promovendo as co-participantes inscrições; XIV - estabelecer as diretrizes para a permissão de uso de bens imóveis da União; XV -processar as aquisições de bens imóveis de interesse da União; XVI - adotar as providências administrativas necessárias à discriminação, à reivindicação de domínio e reintegração de posse dos bens imóveis da União; XVII - disciplinar a utilização de bens de uso comum do povo, adotando as providências necessárias à fiscalização de seu uso; XVIII - promover a doação ou cessão gratuita de imóveis da União, quando presente o interesse público; XIX - proceder à demarcação e identificação dos imóveis de propriedade da União; XX - formular política de cadastramento de imóveis da União, elaborando sua planta de valores genéricos; [...] omissis XXIII - coligir os elementos necessários ao registro dos bens imóveis da União e aos procedimentos judiciais destinados à sua defesa (BRASIL, 2007d, p. 1).
A SPU está organizada em Departamento de Recursos Estratégicos,
Departamento de Ações Descentralizadas; e Departamento de Incorporação de
Imóveis;
Especificamente interessa ao presente trabalho as funções do Departamento
de Incorporação de Imóveis, pois é a este órgão que compete coordenar, controlar e
orientar as atividades de incorporação imobiliária ao Patrimônio da União, nas
modalidades de aquisição por compra e venda, por dação em pagamento, doação,
usucapião, administrativa, bem com de imóveis oriundos da extinção de órgãos da
administração federal direta, autárquica ou fundacional, liquidação de empresa
pública ou sociedade de economia mista, cabendo-lhe, ainda, o levantamento e a
verificação in loco dos imóveis a serem incorporadas, a preservação e regularização
dominial desses imóveis e a articulação com entidades e instituições envolvidas.
As áreas que compõem os promontórios em grande parte são patrimônio da
União, e nelas estão compreendidas as “áreas de marinha”.
76
6 ÓRGÃOS ESTADUAIS DE GESTÃO COSTEIRA
6.1 SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO
No Âmbito do Estado de Santa Catarina, compete a Secretaria de Estado do
Planejamento segundo a lei complementar nº 243, formular políticas de
desenvolvimento econômico do Estado, políticas e diretrizes para atuação dos
bancos de desenvolvimento, coordenar ações de apoio às micro e pequenas
empresas, políticas de tecnologia de informação, políticas macroeconômicas ligadas
ao processo de integração internacional e políticas e planos de desenvolvimento
global e regional.
A Secretaria Estadual do Planejamento também compete a elaboração do
planejamento estratégico de desenvolvimento do Estado, de forma articulada com as
Secretarias de Desenvolvimento Regional.
Dentro do espectro de atuação da Secretaria Estadual do Planejamento está
o Gerenciamento Costeiro do Estado de Santa Catarina (GERCO/SC), o qual é
composto por seis instrumentos de gestão previstos no Decreto Estadual nº 5.010,
de 22 de dezembro de 2006, o qual regulamenta o Programa Estadual de
Gerenciamento Costeiro, seus objetivos e diretrizes e disciplina os instrumentos de
sua execução.
O Sistema de Informações de Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina –
SIGERCO/SC – é constituído por uma estrutura de informações sistematizadas com
capacidade para apoiar as atividades de Gerenciamento Costeiro no que concerne
ao tratamento digital de imagens de satélites, geoprocessamento e banco de dados
georeferenciados.
O Sistema de Informações de Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina –
SIGERCO/SC, será integrado ao Sistema de Informações de Gerenciamento
Costeiro e Marinho-SIGERCOM, desenvolvido pelo Ministério do Meio Ambiente,
sendo alimentado e utilizado continuamente pelo Grupo de Coordenação do
Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro – GERCO/SC – da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Sustentável – SDS
O citado Decreto Estadual que regulamenta o GERCO/SC foi elaborado com
fundamento na Lei no 13.553, de 16 de novembro de 2005, que institui o Plano
77
Estadual de Gerenciamento Costeiro, no art. 5º da Lei federal no 7.661, de 16 de
maio de 1998 e no Decreto no 5.300, de 7 de Dezembro de 2004, institui o Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro.
Com dito anteriormente, o Decreto Estadual nº 5.010 determina que o Plano
Estadual de Gerenciamento Costeiro será disposto pelo grupo de Coordenação
através da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Sustentável em estreita
colaboração com as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional,
municípios costeiros, a sociedade civil organizada e iniciativa privada, conforme a
figura n°. 10:
Figura 10 - Organograma do GERCO/SC – Secretaria de Planejamento/SC.
Ao Grupo de coordenação compete:
a) elaborar, implementar, e acompanhar a execução do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, obedecidas as normas legais federais. b) promover a articulação intersetorial e interinstitucional no nível estadual, na sua área de competência; c) promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no Gerenciamento Costeiro, no âmbito do Programa de Descentralização das
d) Ações de Gestão Ambiental, conforme o Decreto Estadual no 620/03. Orientar e apoiar as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, na estruturação e coordenação dos Comitês temáticos de Gerenciamento Costeiro, dentro dos Conselhos de Desenvolvimento Regional.
O Decreto 5.010 também estabelece que os demais órgãos da
78
administração pública direta e indireta federal, estadual e municipal serão
convocados à participação do grupo de coordenação, à medida que ocorram
demandas especificas aos temas pertinentes ao Gerenciamento Costeiro.
Também está previsto que as Secretarias de Estado de Desenvolvimento
Regional, deverão estruturar Comitês temáticos de Gerenciamento Costeiro, dentro
dos Conselhos de Desenvolvimento Regional. Estes Comitês temáticos de
Gerenciamento Costeiro, serão compostos de forma paritária com representação do
Governo do Estado, dos Municípios e da Sociedade Civil organizada com sede e
atuação no setor costeiro.
Os Comitês temáticos de Gerenciamento Costeiro serão corparticipantes
aos setores das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional:
I - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, de Joinville; II - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, de Itajaí; III - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, da Grande Florianópolis; VI - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional , de Laguna; V - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional , de Araranguá (SANTA CATARINA, 2006, p. 4).
Sendo instrumentos de execução do Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro (PEGC):
I - o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC); II - o Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC); III - o Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO); IV - o Sistema de Monitoramento Ambiental (SMA/ZC); V - Relatório de Qualidade Ambiental (RQA/ZC); VI - Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla) (SANTA CATARINA, 2006, p. 4).
A Secretaria de Estado do Desenvolvimento Sustentável é responsável pela
implantação dos referidos instrumentos, através do grupo de coordenação.
6.2 FUNDAÇÃO DO MEIO AMBIENTE - FATMA
A Fundação do Meio Ambiente – FATMA é o órgão ambiental da esfera
estadual do Governo de Santa Catarina, e atua juntamente com quatorze
coordenadorias regionais, e um Posto Avançado de controle Ambiental (PACAM), no
Estado.
79
A FATMA, segundo consta em seu sítio eletrônico, tem como missão maior
garantir a preservação dos recursos naturais do estado, através da gestão de
Unidades de Conservação, Fiscalização de florestas, rios, mananciais de água,
areia, argila e outros, que sejam degradados ou explorados de forma irracional,
licenciamento ambiental, e outras atribuições, incluídas as de Geoprocessamento, e
estudos e pesquisas ambientais.
6.3 ÓRGÃOS MUNICIPAIS
No âmbito Municipal a Secretaria do Meio Ambiente do Município de Balneário
Camboriú tem as atribuições de planejamento, organização, execução e controle
das atividades empreendidas pelo Município na área do desenvolvimento ambiental,
promovendo medidas que protegem a boa qualidade de vida e do meio ambiente.
Segundo informações constantes no website do próprio órgão, este é dividido
em três departamentos, o de Desenvolvimento Ambiental, Fiscalização Ambiental e
Fitoterapia.
Sendo que compete ao departamento de desenvolvimento ambiental, através
de seu setor de análise e elaboração de projetos proceder as análises de projetos de
ocupação do solo do Município, com vistorias in loco, bem como pela coordenação e
orientação acerca das ocupações em áreas de preservação permanente (APPs.).
E ainda, participar no Projeto de Gestão Biorregional da Costa Norte
Catarinense em parceria com o IBAMA, para a consolidação dos corredores
ecológicos, e projeto de Gerenciamento Costeiro coordenado pela Secretaria de
Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. E a execução do Projeto de
Recuperação de Restingas com a instalação de placas instrutivas, cercas e
passarelas nas praias Brava, de Taquaras, do Estaleiro e do Estaleirinho.
Compete ainda ao referido departamento elaborar os contatos e reuniões para
a implantação do Conselho Gestor da Área de Proteção Ambiental Costa Brava.
A Prefeitura Municipal de Balneário Camboriú através do Decreto Municipal n°
5.878 de 15 de setembro de 2010 nomeou o Conselho Gestor para a APA da Costa
Brava, todavia, tal documento, segundo a comunidade, a nomeação do Conselho
não foi equitativa em relação a participação da mesma.
O Ministério Público Federal propôs Ação Civil Pública requerendo a
anulação do referido decreto Municipal. Em primeira Instância a Justiça Federal
80
julgou procedente, e a Ação declarando a nulidade do Decreto Municipal, e
determinou ao município de Balneário Camboriú para que convoque audiência
pública a fim de estabelecer critérios de composição do conselho gestor da APA da
Costa Brava, assegurando a participação da comunidade. O Juízo também
determinou ao Município para que Publique um periódico de circulação local com as
conclusões da referida audiência pública.
O Município de Balneário Camboriú recorreu para a o Tribunal Regional
Federal da 4ª. Região, que é o órgão de segunda instância, todavia aquele sodalício
negou provimento à apelação do Município mantendo a sentença de 1ª. Instância,
sendo que o Município de Balneário Camboriú. O processo tramitou no TRF 4ª.
Região sob nº 5003317-27.2010.404.7208/SC.
81
7 A GESTÃO DO MEIO AMBIENTE NA FRANÇA
7.1 O CÓDIGO AMBIENTAL FRANCÊS E OS PRINCÍPIOS DE PROTEÇÃO
AMBIENTAL
O Código Ambiental Francês, em seu artigo L110-1estabelece o princípios
que norteiam a proteção ambiental, estabelecendo que os espaços, recursos e
meios naturais, os lugares, a qualidade do ar e as espécies de animais, vegetais, a
diversidade e o equilíbrio biológico formam um patrimônio comum da nação.
A Referida norma também contempla a preservação do meio ambiente para
as gerações futuras, estabelecendo que a proteção, valorização restauração,
reabilitação e gestão do meio ambiente são de interesse geral e contribuem para o
desenvolvimento sustentável, devendo se propor a garantir as necessidades de
desenvolvimento e saúde das gerações presentes sem comprometer a capacidade
das gerações futuras para satisfazer as da atual.
Dentre os princípios elencados no artigo 110-1 do Código Ambiental Francês,
destaca-se: o princípio da precaução, princípio de ação e prevenção e correção dos
danos ao meio ambiente, princípio de que quem contamina paga, e princípio da
participação, senão cita-se:
1° Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable; 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ; 3° Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire (LEGIGRANCE, 2012, p. 1).
O principe de précaution (princípio da precaução), este princípio, conforme a
referida norma, estabelece que a ausência da certeza científico e técnico, não deve
82
retardar a adoção de medidas eficazes e proporcionais para evitar um risco de
danos grave e irreversíveis ao meio ambiente a um custo economicamente
aceitável.
O principe d'action préventive et de correction (princípio da ação e prevenção
e de correção), é no sentido de que deve ser dada prioridade aos danos ambientais,
e ser utilizadas as melhores técnicas disponíveis com um custo econômico aceitável
para a prevenção e correção do meio ambiente.
O principe pollueur-payeur (princípio do poluidor pagador), é aquele no qual
os custos das medidas preventivas para reduzir a poluição e luta contra ela devem
ser suportadas pelo poluidor.
O principe de participation (princípio da participação), estabelece que todos
tenham acesso a informação sobre o meio ambiente, incluindo as relativas a
materiais e atividades perigosas, e que o público esteja envolvido nos projetos de
desenvolvimento de processos de impacto signicativo sobre o meio ambiente ou
ordenamento do território.
7.2 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE NA
FRANÇA
7.2.1 Ministère de L´écologie, du developpement durable, des transports et da
Lagement (Ministério da ecologia, do desenvolvimento sustentável, Transporte
e gestão)
O Ministério da ecologia francês tem como princípios aplicar um modelo
econômico e social de crescimento através de tecnologias verdes, e proporcionar o
desenvolvimento sustentável, rever a organização dos transportes com foco no
desenvolvimento sustentável, incluindo questões de deslocamento nas áreas
urbanas.
O referido Ministério também tem por objetivo desenvolver políticas de
habitação controlando a expansão urbana.
Outras atribuições deste Ministério são a conservação da biodiversidade,
gestão de recursos, proteção de habitats naturais, água, promovendo a restauração
e a melhora das áreas destruídas e descaracterizadas.
A nível central, o Ministério é composto por um Secretariado-Geral, uma
83
Comissão Geral para o Desenvolvimento Sustentável, 5 diretorias gerais e uma
delegação para o tráfego de segurança e rodoviário
Nas Regiões (exceto Ile de France e no mar exterior), o Ministério conta com
Diretorias regionais do meio ambiente, planejamento e habitação (DREAL).
Há 21 DREAL. Na Ile de France, há três regionais e interdepartamentais, as
quais são responsáveis pelo planejamento, gestão ambiental, energética, e
habitação.
Há também quatro direções inter-regionais do mar (DIRM) para as
competências relacionadas com o mar e litoral.
7.2.2 A organização do Ministério
O ministério da ecologia, do desenvolvimento sustentável e dos transportes
está organizado em uma administração central formada por um conselho central,
uma secretaria geral, comissão geral de desenvolvimento durável, direção geral de
energia e do clima, direção geral de infraestrutura do transporte e do mar, direção
geral de aviação civil.
7.2.3 O Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CGEDD)
O Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CGEDD) tem
a função de informar e aconselhar os Ministros e autoridades públicas, serviços de
auditoria e inspeção, sob a autoridade de Ministros de Estado. Fornecendo
informações a iniciativas de desenvolvimento sustentável.
O CGEDD opina sobre a qualidade das avaliações ambientais dos planos,
programas e projetos e medidas de gestão para evitar, mitigar ou compensar os
impactos. Algumas das áreas abrangidas pela atividade da CGEDD são comuns
com outros conselhos: água, recursos naturais, a biodiversidade com o Conselho
Geral da Agricultura, Alimentação e áreas rurais, as questões energéticas com o
Conselho Geral da indústria, energia e tecnologia.
O CCEDD atua no monitoramento, controle e fiscalização e ação, e contribui
para a ação de autoridade ambiental responsável pela emissão de pareceres
públicos sobre avaliações ambientais.
Além do Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável o
84
Ministério conta com a seguinte estrutura:
Secretaria Geral: controla a estratégia de atuação e reforma ministerial,
coordena os serviços e participa na avaliação, e colabora no desenvolvimento e
modernização administrativa, proporcionando controle e a coordenação dos
recursos humanos e orçamento do ministério.
Comissão Geral para o Desenvolvimento Sustentável, tem a função de
promover o desenvolvimento sustentável nas políticas públicas, e também é
responsável pelo desenvolvimento, facilitação e acompanhamento da Estratégia
Nacional para o Desenvolvimento Sustentável (ENDS).
E ainda há 5 (cinco) diretorias gerais e uma delegação, que atuam em áreas
diversas, com o objetivo de implementar a política ambiental, são eles:
Diretoria Geral de Energia e clima : a quem compete definir e implementar
a política nacional na luta contra a mudança climática. E atua em conjunto com o
Ministério da Economia, Finanças e Indústria, preparando e executando políticas de
energia renovável, abordando questões tarifárias, desenvolvimento e promoção da
energia verde.
Diretoria geral de Infraestrutura e Transportes, e mar: Tem a função de
estabelecer a política de transportes integrada com a elaboração de uma
infraestrutura de programação, regulação social e econômica de todos os setores
(transportes ferroviários, fluviais, rodoviários ...) , a segurança de serviços de
infraestrutura e transporte.
Diretoria geral habitação, planejamento e da natureza: ela se desenvolve,
coordena e avalia as políticas de planejamento urbano, construção, habitação
(ordenamento do território, as políticas urbanas de habitação de política
urbana).Também é responsável pela política paisagens, biodiversidade e água
(gestão do conhecimento, proteção policial, e água). E protege o patrimônio natural,
incluindo o mar e a costa.
Diretoria geral de prevenção de Riscos: este órgão atua na coordenação
interministerial de políticas para evitar grandes riscos (riscos industriais, os riscos
tecnológicos, riscos naturais - enchentes, inundações, etc.), atua também na
85
questão sonora (ruídos) e gestão de resíduos.
Também compete a esta diretoria desenvolver e implementar a política no
entendimento, prevenção, avaliação e redução da poluição química, biológica
variedade de danos ambientais. Atua de forma conjunta com o Ministério da
Economia, Finanças e Indústria, Ministério do Trabalho, Emprego e Saúde, e ainda,
desenvolve e implementa políticas segurança nuclear.
Diretoria Geral da Aviação Civil: é responsável pela segurança do
transporte aéreo, gestão do tráfego aéreo, regulação do mercado, supervisão e
certificação de todos os órgãos que atuam na aviação civil, sempre com observância
no desenvolvimento sustentável na indústria aeroespacial.
Na atuação do O CGEDD também pode haver a participação das Diretorias
regionais do meio ambiente, planejamento e habitação (DREAL) e diretorias
distritais de equipamentos e agricultura (DDEA), que pode acarretar termos de
cooperação em auditoria e inspeção.
86
8 “CONSERVATOIRE DU LITTORAL”- CONSERVATÓRIO DO LITORAL
Segundo informações institucionais do Conservatório do litoral, o mesmo é
uma instituição pública francesa criada para a proteção de áreas litorâneas e
lacustres vulneráveis ou ameaçadas pela urbanização. O Conservatório foi criado
em 1975, e atua sob a supervisão do Ministério da Conservação (Ministre Chagé de
la Protecion de la Nature), com a incorporação de uma área de cerca de 1.000 ha.
de áreas costeira e áreas fronteiriças à lagos.
O Conservatório do litoral tem o foco na preservação das características
naturais da costa francesa e zonas lacustres, e atua através de programas de
aquisição de áreas naturais ameaçadas pela fragmentação decorrente da
urbanização, ou áreas que estão se deteriorando e exigem passar por um processo
de reabilitação, nestes casos o local é fechado ao público, sendo posteriormente
aberto a todos.
O Conservatório do Litoral informa em seu material institucional que a
aquisição das áreas de conservação pode ocorrer através de compra, expropriação,
doação, ou legados. E, uma vez adquiridas, estas áreas passam por um processo de
recuperação que envolve a demolição de construções, reflorestamento, e
dependendo da degradação da área, esta é fechada ao público. Em geral até o
momento em que estiver apta a receber visitação. As áreas recuperadas também
podem ser passadas para o gerenciamento de municípios e departamentos.
O orçamento anual do Conservatório do Litoral é de cerca de 30.000.000 de
Euros, dos quais, 25.000.000 são gastos em aquisição e desenvolvimento dos sítios.
A maior parte destes recursos provém do Estado, há também uma participação de
empresas patrocinadoras, pessoas físicas, e outros locais da Europa.
Atualmente o Conservatório do litoral é proprietário de 80 000 hectares, e
estende sua proteção jurídica a 138.000 hectares repartidos em 1.200 quilômetros
de costa. A aquisição das áreas é o primeiro passo para a intervenção do
Conservatório, todavia a gestão das áreas é confiada a parceiros.
Uma vez adquiridas às áreas, o conservatório desenvolve um plano de gestão
com base em uma avaliação da ecologia da área e traça metas para a conservação
do local.
Neste modelo do Conservatório a comunidade local também participa do
processo de gestão das áreas adquiridas pelo Conservatório. Segundo dados do
87
próprio conservatório, dos 325 sítios que deram origem a um contrato de gestão,
cerca de 60% são executados pelos municípios ou associações de municípios.
O “Conservatoire du Littoral” (Conservatório do Litoral) também tem um
Departamento Ultramarino que desenvolve projetos visando à proteção e valorização
de outros locais como por exemplo para a região do Caribe, e parceria entre a
Guiana Francesa e instituições brasileiras, como informa Marc Duncombe, assessor
de Departamentos Ultramarinos, e um artigo publicado no website da Embaixada
Francesa, onde afirma:
Existe uma parceria entre a Guiana Francesa e instituições brasileiras. Na foz do rio Oiapoque, por exemplo, estamos preparando um manejo coordenado das áreas brasileiras e da Guiana Francesa, com ações de monitoramento científico, vigilância, formação e um componente dedicado ao patrimônio cultural (FRANÇA, 2012, p. 1).
Igualmente vem sendo implementadas ações em territórios franceses das
Antilhas, do arquipélago de São Martinho, São Bartolomeu, São Pedro e Miquelão,
Maiote e da Réunion que apresentam uma rica biodiversidade como as
comunidades de corais, manguezais, florestas secas.
A Tunísia também se engajou na luta e criou uma agência de proteção e
organização do litoral, a qual trabalha em conjunto como o Conservatório do Litoral,
o qual auxiliou inclusive na elaboração do estatuto, e na procura de financiamentos.
Outro país que se beneficiou do “know-how” desenvolvido pelo Conservatório
do Litoral foi a Argélia, que em 2002, criou um “Commissariat national du littoral”
(Comissariado Nacional do Litoral), e o Marrocos, que criou o “Haut-Commissariat
des Eaux et Forêts du Maroc” (Alto Comissariado das Águas e Florestas do
Marrocos), onde os peritos franceses realizam um trabalho de acompanhamento da
população de pássaros raros que resultou num plano de manejo da área.
Em artigo institucional publicado pela embaixada francesa (2010), onde é
tratado do Conservatório do Litoral, é explicado que na França, a legislação apóia o
planejamento da ocupação da costa, para protegê-la dos excessos da especulação
imobiliária. Porém a legislação francesa perminte o uso dos prédios constantes nas
áreas de preservação através de concessão pelo prazo de 30 (trinta) anos,
prorrogável por igual período havendo mútuo consentimento.
88
Como exemplo da atuação do Conservatório do Litoral cita-se a aquisição da
Ilha Norte -Gauriac, situada no estuário do Gironde (figura 11). Esta ilha de 44
hectares é de descanso para aves migratórias.
O Conservatório do Litoral tem sua atuação dirigida pelo Código Ambiental
Francês, que além de prever medidas de conservação do meio ambiente estabelece
mecanismos de gestão pública de áreas de interesse de preservação ambiental,
incluídas ás áreas costeiras.
Figura 21 - Ilha no Estuário de Gironde. Fonte: Conservatório do Litoral-FR
8.1 CONSELHO DO CONSERVATÓRIO DO LITTORAL
O Conservatório do Litoral é formado por um conselho composto por
membros dos departamentos regionais e representantes de estado e pessoas
qualificadas. Compete ao diretor do conservatório executar as decisões do conselho,
e organizar o funcionamento da instituição.
Compete ao conselho de administração definir a política de gestão e
programas de aquisição de áreas
O conservatório representa 10 regiões, e paralelamente há os conselhos
costeiros instituídos nas localidades litorâneas e lacustres, composto pelos
departamentos de cada região e tem a função de propor e efetuar consultas quanto
a política de gestão, sendo que o presidente dos conselhos costeiros tem cadeira no
conselho de administração do conservatório do litoral.
O Conselho (figura n°. 12) é formado por um presidente, 2 vice presidentes, 3
deputados e 3 senadores, respectivamente com 3 suplentes, 3 integrantes com
89
notório conhecimento sobre os ramos de atuação do conservatório, os quais não
tem suplentes, representantes dos conselhos costeiros, presidente do conselho
científico, e representantes dos seguintes ministérios:
- de proteção da natureza
- do Desenvolvimento regional
- Orçamento
- Planejamento
- do Mar
- do Ultramar
- da Agricultura
- da Defesa
- da Cultura
- do Interior
- do Domínio
Compete ao Conselho estabelecer os programas de aquisição e orientar a
política de atuação do Conservatório do Litoral.
Já os conselhos costeiros, que tem assento no conselho de administração,
são formados por autoridades regionais, em um número total de 9 integrantes, e tem
a função de orientar a política das instituições públicas, sugerir e estabelecer
programas de aquisição de áreas litorâneas em sua jurisdição, tendo também função
consultiva.
90
Presidente
Vice-Presidente Vice-Presidente
3 Deputados 3 Senadores
1 Representante
do Ministério da
Natureza
1 Representante
do Ministério do
Desenvolvimento
Regional
1 Representante
do Ministério do
Orçamento
1 Representante
do Ministério do
Planejamento
1 Representante
do Ministério do
Mar
1 Representante
do Ministério do
ULTRAMAR
1 Representante
do Ministério da
Agricultura
1 Representante
do Ministério da
Defesa
1 Representante
do Ministério da
Cultura
1 Representante
do Ministério do
Domínio
1 Representante
do Ministério do
Interior
Figura 12 – Estrutura do Conselho Gestor do Conservatório do Litoral
8.2 A AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADES PELO CONSERVATÓRIO DO LITORAL
As áreas administradas pelo conservatório do Litoral podem ser adquiridas
através de doações, compra, e do processo de desapropriação.
A aquisição de áreas é uma etapa importante da intervenção do
Conservatório. No entanto o conservatório permite que o proprietário de determinado
bem seja responsável por ele, confiando a gestão das áreas ao mesmo ou a
parceiros. Isto porque o código de expropriação Francês permite que o bem seja
parcialmente expropriado, sem que haja a perda total do direito de propriedade do
91
proprietário original do bem. A partir do momento em que uma área é incorporada ao
conservatório do litoral a gestão ocorre em dois momentos.
Inicialmente há o desenvolvimento de um plano de gestão baseado no
equilíbrio ecológico e estabelece objetivos para garantir a conservação da área, e
em um segundo momento, havendo a conclusão das obras de reabilitação passa-se
para a gestão da área, como a manutenção da mesma e sua vigilância.
Neste segundo momento, a gestão pode ser confiada a uma comunidade
local. Segundo dados dispostos no sítio eletrônico do conservatório, dos 325 sítios
que estão sendo geridos, cerca de 60% estão sob a gestão de municípios ou grupos
de municípios. E, em alguns casos, algumas associações, instituições públicas e
agricultores fazem a gestão das áreas.
Segundo o Código de Expropriação Francês (L 11.1), as desapropriações de
imóveis, no todo ou em parte, ou interesses em terra podem ser impostas apenas
quando ele foi precedido por uma declaração do Poder Público firmada após a
realização de um inquérito público e que tenha sido concluída.
O inquérito público antes da declaração de utilidade pública é conduzido por
um comissário de investigação ou uma comissão de inquérito sobre termos fixados
por decreto do conselho de Estado.
O código de expropriação por interesse público estabelece que a declaração
de utilidade pública será feita por decreto ministerial ou a ordem do prefeito.
Todavia para a declaração de utilidade pública é necessário antes uma
avaliação pela comissão de inquérito público que deve fornecer esta a pedido de
qualquer pessoa ou coletividade, salvo as operações secretas que envolvem a
defesa nacional, podem ser declaradas de utilidade pública por decreto.
O artigo L. 123-8 do Código de Urbanismo francês determina que a
declaração de utilidade pública só poderá ocorrer se o ato declaratório de interesse
público for tomado de forma consistente com os requisitos para aprovação dos
planos uso da terra, e a declaração de utilidade pública incluirá modificação no plano
de urbanismo (LEGIGRANCE, 2012).
O ato que declara a utilidade pública deverá especificar o período em que a
desapropriação deve ser realizado. Este período é no máximo de 5 (cinco) anos. No
entanto, este prazo é aumentado para 10 anos para as operações previstas para
projetos de desenvolvimento para aprovação urbanística e uso do solo.
92
9 O PROCESSO DECISÓRIO PÚBLICO NA FRANÇA
O legislador francês estabeleceu a obrigação de cada cidadão zelar pela
proteção de meio ambiente, e que tanto as entidades públicas e privadas devem
submeter-se as mesmas exigências no exercício de suas atividades.
O Título II do Código Ambiental Francês determina que o Estado francês e
suas instituições ao tomar decisões que tenham algum impacto significativo sobre o
meio ambiente estarão obrigadas a garantir a participação pública nas decisões
regulatórias.
As propostas do Estado estarão disponíveis por meios eletrônicos através de
pré-publicações, em condições que permitam ao público efetuar observações.
O projeto juntamente com uma nota estará disponível ao público por 15 dias.
Caso o projeto e seus documentos não possam ser disponibilizados ao público por
meio eletrônico, deve ser disponibilizado para o público os locais e horários em que
o arquivo inteiro estará disponível para consulta e observações.
O projeto de decisão será publicado novamente, possivelmente por via
eletrônica antes de ser enviado a um órgão consultivo composto por representantes
de pessoas. Esta apresentação será acompanhada por uma nota de apresentação, e
o projeto não poderá ser aprovado antes do término de um período de 15 dias de
sua publicação.
Porém, a consulta pública poderá ser suprimida quando houver alguma
emergência para proteção do meio ambiente, saúde pública, ou ordem pública. E
pelos mesmos motivos poderá haver a redução dos prazos acima descritos, quando
indispensável a participação popular.
9.1 DA PUBLICIDADE DAS INFORMAÇÕES AMBIENTAIS
A legislação francesa garante o direito do cidadão de obter qualquer
informação, e ter acesso aos documentos públicos, salvo os documentos protegidos,
que tratem, por exemplo, da segurança nacional, política externa, crédito e moeda,
entre outros.
Para tanto possui uma lei específica, a Lei nº 78-753 de 17 de julho de 1978,
que regulamenta a relação entre a administração e os cidadãos, e contém diversas
normas acerca da ordem administrativa, social e fiscal.
93
9.2 DOS COMITÊS REGIONAIS E SUA FORMAÇÃO
O Código Ambiental francês determina que em cada região será criado um
comitê regional de meio ambiente, o qual é presidido pelo presidente do conselho
regional, ou seu representante, sendo que este comitê será composto em sua
metade (50%) por conselheiros regionais, 25% por representantes das associações
de proteção do meio ambiente autorizadas a funcionar nossa forma do artigo L. 141-
1 do Código Ambiental, nomeados pelo prefeito da região, e os outros 25% são
formados por personalidades qualificadas designadas pelo presidente do conselho
regional.
Este comitê tem a missão de criar propostas e de dialogar sobre as questões
e projetos relacionados ao interesse regional acerca do meio ambiente. O comitê
também poderá elaborar um inventário do patrimônio paisagístico da região.
Em seu artigo L131-3, o código ambiental francês cria a Agência de Meio
Ambiente e de Controle da Energia, estabelecendo que este se trata de um
organismo público estatal de caráter industrial e comercial. O qual tem funções de
desenvolver ações destinadas à orientação, promoção, investigação, prestação de
serviços, informação e incentivo em vários aspectos ambientais, como:
- Prevenção e combate à poluição do ar
- Redução da produção de resíduos, e sua recuperação e valorização
- proteção dos solos e restauração dos espaços naturais contaminados
- A recuperação e monitoramento de instalações de armazenamento de
resíduos, sempre que estas ações forem necessárias quando ausentes ou
insuficientes as garantias fornecidas pelo titular de da exploração
- Promoção da economia de energia e matéria prima e o desenvolvimento de
energias de energias renováveis, especialmente as de origem vegetal.
- Desenvolvimento de tecnologias limpas e de baixo consumo energético
- ações contra a poluição acústica
A Agência coordena suas atividades em conjunto com aquelas exercidas pela
agencia de água nas áreas de interesse comum. E, em cada região haverá um
escritório da agência.
O conselho de administração da Agência de Meio ambiente e controle de
Energia é formado por:
- Representantes do Estado francês;
94
- Membros do Parlamento francês;
- Representantes das entidades territoriais;
- Representantes das associações de proteção ambiental, autorizadas em
conformidade com a L. 141-1, e representantes de associações profissionais
relacionadas a causa.
- Representantes de empresas públicas e privadas, nas condições do
parágrafo segundo do artigo 4 da Lei nº. 83-675 de 26 de julho de 1983, relativa a
democratização do setor público.
A agência também conta com um conselho científico composto por
integrantes indicados pelos ministros do meio ambiente, pesquisa e indústria.
Há também a previsão da participação de grupos de interesse público, os
quais são dotados de personalidade jurídica e autonomia financeira e são formados
entre pessoas de direito público e privado, sendo que deve haver pelo menos uma
pessoa jurídica de direito público, a qual poderá exercer por um determinado período
atividades no âmbito do meio ambiente, e gerenciar a infraestrutura de pessoal ou
serviços exigidos para suas atividades.
A legislação Francesa também prevê que a Agência de meio ambiente e
controle de energia e o conservatório do litoral, bem como a agência nacional de
Monumentos e Lugares Históricos são parte legítima para propor medidas judiciais
contra atos que prejudiquem de modo direto ou indireto os interesses que defendem,
quais sejam, a proteção a natureza, ao meio ambiente, a melhora da qualidade de
vida, a proteção da água, do ar, do solo, espaços naturais, paisagens, urbanismo,
sem prejuízo da respectiva indenização pelos prejuízos sofridos.
9.3 AS ASSOCIAÇÕES DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Como dito anteriormente, o Código Ambiental Francês reconhece a
legitimidade das associações de proteção do meio ambiente para atuarem no
processo decisório do Poder Público relativamente às questões ambientais.
Todavia, para que estas associações sejam reconhecidas pelo Poder Público
é necessário que as mesmas tenham atividade há pelo menos três anos na defesa
da proteção à natureza, a melhoria da qualidade de vida a proteção da água, do ar,
dos solos, dos espaços naturais e paisagens de urbanismo.
95
Caso essas associações deixem de cumprir seus objetivos as mesmas
perderão a concessão que lhes é concedida, perdendo sua legitimidade para atuar
no processo decisório junto ao Poder Público.
Toda associação legitimada pelo puder público para atuar na proteção da
natureza e do meio ambiente poderá propor ações judiciais e administrativas,
podendo, inclusive, recorrer de qualquer decisão administrativa que tiver uma
relação direta com seu objeto e suas atividades. Este direito se estende também as
associações que tiverem pelo menos cinco anos de existência lega na data dos
fatos, especificamente no tocante a proteção dos recursos hídricos.
Um interessante instrumento adotado pela legislação francesa, permite que
na hipótese de várias pessoas físicas tiverem sofrido algum dano causado por uma
mesma pessoa, ou com origem comum, toda a associação estará autorizada a
propor a corparticipante ação de reparação de danos, desde que esta associação
tenha sido acionada por pelo menos duas pessoas.
9.4 DA COMISSÃO NACIONAL DE DEBATE PÚBLICO
Os assuntos relativos à gestão pública e questões de interesse nacional e
questões ambientais não França são levados à discussão pela Comissão Nacional
de Debate Público. A L121-1, lei que trata do debate público, estabelece que a
autoridade administrativa deverá garantir o direito de participação dos cidadãos no
processo de elaboração dos projetos de ordenamento e gestão de interesse
nacional promovidos por entidades territoriais, instituições públicas, pessoas
privadas.
A discussão de projetos com impactos sobre o meio ambiente poderá ser feita
através de debate público, o qual terá por objetivo discutir a oportunidade e os
objetivos e as características principais do projeto.
O Código Ambiental Francês assegura a participação pública durante toda a
fase de elaboração do projeto, desde seu início nos estudos preliminares até a
finalização, quando da consulta pública.
A Comissão Nacional para o debate público (figura n°. 13) também tem a
função de assessorar as autoridades competentes sobre qualquer assunto acerca
da consulta pública realizada no decorrer do desenvolvimento de um projeto, bem
como emitir avisos e recomendações de caráter geral e metodológico para favorecer
96
o processo de diálogo público.
A comissão nacional para o debate público é formada por vinte membros com
mandato de cinco anos. Este órgão é composto por um presidente e dois vices
presidentes, nomeados por decreto, e também:
- Por um deputado e um senador nomeados pelo presidente da Assembleia
Nacional e pelo presidente do senado.
- Seis representantes locais nomeados por decreto, mediante proposta das
associações representativas
- Um membro do conselho de estado eleito pela Assembleia Geral do
conselho de estado.
- Um membro da corte de cassação, eleito pela respectiva Assembleia geral
-Um membro do tribunal de contas, eleito pela respectiva Assembleia geral
- Um membro dos tribunais administrativos e corte de apelação administrativa,
nomeado por decreto por proposta do conselho superior dos tribunais e cortes
administrativas.
- Dois representantes das associações de proteção do meio ambiente
reconhecidas pelo Poder Público, os quais serão nomeados pelo primeiro ministro
após proposta do Ministério do Meio Ambiente
- Dois representantes dos consumidores e usuários nomeados pelo primeiro
ministro após proposta do Ministro da economia e transporte.
- Duas pessoas com conhecimento técnico, uma das quais deverá ter
exercido funções na comissão de investigação (enquêteur), nomeadas pelo primeiro
ministro após proposta dos ministros da indústria e equipamento.
O mandato dos membros será renovado uma única vez. Além do mais, caso
algum dos membros da comissão nacional, ou das comissões especiais tiverem
algum interesse pessoal decorrente de suas funções não poderão participar do
debate em questão.
Fundada em 1810 a Comissão Nacional de debate público tem a função de
auxiliar a garantir a proteção dos direitos de propriedade na desapropriação, o
dispositivo do inquérito público é completado por um Ato de 07 de julho de 1833, que
criou a necessidade de uma pesquisa antes da declaração de utilidade pública, de
forma a validar a administração do projeto.
97
O inquérito público é acessível a todos os cidadãos sem qualquer restrição
que permite que o público seja informado e possa expressar suas opiniões,
sugestões e propostas em uma investigação.
Seguindo o procedimento de inquérito público, o examinador prepara um
relatório de investigação, uma opinião a favor ou contra e transmite-o ao Prefeito. Se
o parecer for favorável, o prefeito deve emitir a declaração de utilidade pública do
projeto.
Presidente
Vice-Presidente Vice-Presidente
1 Deputado 1 Senador
6 Representante
Locais
1 Membro do
Conselho de
Estado
1 Membro da
Corte de
Cassação
1 Membro do
Tribunal de
Contas
1 Membro do
Tribunal
Administrativo e
Corte de Apelação
2 Representantes
de Associações
de Proteção do
Meio Ambiente
2 Representantes
dos Consumidores
2 Membros com
Conhecimento
Técnico
Figura 13 – Estrutura da comissão Nacional do Debate Público.
9.4.1 Organização do debate público
A comissão Nacional de debate público conhecerá todos os projetos de
ordenamentos e equipamentos que por sua natureza, sua técnica ou custo possa
ser avaliado durante a fase de elaboração, e atendam a determinados critérios ou
ultrapassem certos limites de valores estabelecidos pelo conselho de Estado.
O interessado ou o ente público responsável pelo projeto encaminhará um
requerimento à comissão expondo os objetivos e principais características do
98
projeto, assim como o alcance sócio econômico e o custo estimado e os impactos
sobre o meio ambiente e a ordenança do território.
Quando for submetido um projeto à comissão Nacional para o debate público,
esta determinará as condições de participação pública no processo de decisão
conforme algumas condições estabelecidos por lei, senão observa-se:
I. - Para cada projeto, a Comissão avaliará se deve proceder ao debate
público, dependendo da incidência territorial do projeto, dos desafios
socioeconômicos envolvidos e os impactos sobre o meio ambiente e ordenamento
territorial.
II. - A Comissão Nacional para o debate Público deverá se pronunciar no
prazo de dois meses sobre o encaminhamento dos projetos, bem como sobre a
solicitação de realização de debate.
Caso a comissão não se manifeste expressamente no prazo de 2 meses,
presumir-se-á que a comissão renuncia a organização do debate público, ou delega
esta faculdade a outrem.
O ministro do Meio Ambiente poderá juntamente com o Ministro interessado
recorrer a comissão nacional para o debate público com o objetivo de organizar o
debate público sobre as questões relativas ao meio ambiente e a ordenação do
território.
A comissão Nacional para o debate público estabelecerá o calendário com
duração não superior a quatro meses, prorrogável por mais dois meses, que será
publicado e constarão as datas dos debates públicos.
Realizado o debate público o presidente da comissão nacional terá o prazo de
dois meses para publicar um relatório sobre o debate apresentando, seus
resultados.
A partir da publicação das conclusões do debate público a entidade publica ou
ente privado responsável pelo projeto terá o prazo de 3 (três) meses para apresentar
um documento público sobre o fundamento e as condições de realização do projeto.
Neste documento o ente público ou privado deverá apontar as principais
modificações realizadas no projeto submetido ao debate público, este documento
será remetido à comissão Nacional de debate público.
99
A organização e etapas do debate público estão representados no fluxograma
constante na figura 14.
A Comissão toma conhecimento dos projetos
A Comissão se manifesta e determina as
condições de participação pública
O debate público é realizado.
Apresentação do documento público sobre o
fundamento e condições de realização do
projeto
Através do requerimento do
interessado, onde será
apontado o alcance sócio
econômico
É estabelecido o calendário dos debates
O Presidente da Comissão
Nacional tem o prazo de dois
meses para publicar um
relatório sobre o debate e
seus resultados.
Publicação dos resultados do debate público
A entidade pública ou ente
privado responsável pelo
projeto tem 3 meses para
apresentar um documento
público.
Documento é remetido à Comissão nacional
de Debate Público
Aprovado?
Projeto Executado
SIM
NÃO
Figura 14 - Fluxograma da organização do debate público.
100
9.5 ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL NA FRANÇA.
As obras e os projetos de promovidos por uma entidade pública, ou que
necessitem de autorização ou decisão para sua aprovação, assim como os
documentos de urbanismo deverão ter em conta as questões relativas ao meio
ambiente.
Tal qual ocorre no Brasil à legislação francesa também exige estudos
ambientais para a realização de obras e construções suscetíveis de ocasionar danos
ao meio ambiente natural.
Estes estudos serão elaborados obedecendo a critérios definidos pelos
regulamentos feitos pela autoridade administrativa do Estado em matéria ambiental,
todavia serão considerados os dados constantes no anexo III da Diretiva
85/337/CEE de 27 de junho de 1985, da União Europeia, relativa à avaliação dos
efeitos de projetos públicos e privados sobre o meio ambiente.
101
10 DO RESULTADO E DISCUSSÃO
10.1 COMPARAÇÃO DO MECANISMO FRANCÊS DE PROTEÇÃO DO LITORAL:
CONSERVATOIRE DU LITTORAL E O MODELO BRASILEIRO
O Conservatório do Litoral é a instituição criada pelo Governo Francês para a
proteção do Litoral e zonas lacustres. A referida instituição tem autonomia financeira
e administrava, e é dirigida por um conselho de administração cujos membros são
eleitos para o mandato de 2 (dois) anos.
O Conservatório dispõe de um corpo técnico responsável pela escolha e
avaliação das áreas que devem ser protegidas, e também é responsável por realizar
a avaliação e o plano de recuperação de áreas degradadas.
Esta autonomia do Conservatório o autoriza a adquirir através de compra, por
expropriação, áreas que por sua relevância ambiental devem ser protegidas. Esta
prerrogativa do Conservatório do Litoral é essencial para o êxito daquela instituição,
pois torna mais ágil o processo de proteção da área do litoral que está sendo
adquirida.
O modelo brasileiro não dispõe de uma instituição específica voltada para a
proteção do litoral e zonas lacustres, mas um sistema institucional que envolve
instituições públicas das três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal), e,
o ordenamento jurídico do Brasil não autoriza às instituições ambientais Federais,
Estaduais, e Municipais a adquirirem ou expropriarem áreas de interesse de
proteção. Nosso sistema legal prevê formas de aquisição da propriedade privada
pelo Poder PúblicoPoder Público, como a compra, a desapropriação, e a
expropriação, todavia, tais atos devem ser realizados pelo poder executivo através
de decreto, fundamentado no interesse público.
No modelo nacional a aquisição de áreas pelo Poder PúblicoPoder Público
acaba sendo frágil na medida em que está sujeito à pressões do poder econômico
sobre o poder político do chefe do executivo.
Uma alternativa para as instituições nacionais que atuam na gestão e na
conservação e preservação costeira, bem como aos cidadãos não ficarem a mercê
do poder discricionário do chefe do executivo avaliar a conveniência de determinado
ato de desapropriação ou compra de determinada áreas, é fazer uso de outros
institutos jurídicos; como o Tombamento e a Ação Popular.
102
O Decreto-Lei nº 25/37 que regulamenta o Tombamento estabelece no § 2º do
seu art. 1º que podem ser tombados os “monumentos naturais, bem como os sítios
e paisagens que importem conservar e proteger pela afeição notável com que
tenham sido dotados pela natureza ou agenciados pela indústria humana.” (BRASIL,
1937, p. 1).
O Tombamento é um mecanismo que está ao alcance de qualquer cidadão e
do agente público uma vez que estes podem provocar a ação do órgão responsável
pelo tombamento, no caso o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional –
IPHAN.
A população também pode fazer uso da Ação Popular, e pleitear judicialmente
a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do
Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios. A Lei 4.717/65, que instituiu a Ação
Popular considera patrimônio público os bens e direitos de valor econômico,
artístico, estético, histórico ou turístico, sendo que grande parte das áreas costeiras
no litoral são imóveis de propriedade da União, os quais são geridos pelo SPU.
O sistema do Conservatório do Litoral permite que esta instituição, além da
autonomia para adquirir áreas de interesse conservacionista, receba em doação
áreas costeiras e lacustres, as quais, conforme o caso, serão fechadas para ser
implementado um plano de recuperação e posteriormente serem abertas ao público.
Este mecanismo de doação de áreas para o conservatório é muito utilizado por
algumas empresas que doam áreas ao Conservatório em troca de benefícios fiscais
conferidos pelo Governo. O procedimento de aquisição das áreas pelo conservatório
está demonstrado no fluxograma (figura n°. 15).
Nosso sistema jurídico, embora permita a doação de áreas ao Poder Público
por particulares não prevê nenhuma contrapartida do Estado para incentivar este
tipo de ação. O único registro encontrado durante a pesquisa foi a criação da
Reserva Particular do Patrimônio Natural, onde, o particular que instituí uma reserva
ambiental tem isenção do Imposto Territorial Rural – ITR para à área protegida, e a
possibilidade de financiamento junto ao Fundo Nacional do Meio Ambiente para
financiar a manutenção da reserva, e prioridade na concessão de créditos agrícolas.
Todavia, nossa legislação não prevê benefícios para quem detêm uma área
de interesse de preservação ambiental em região urbana.
103
Formas de Aquisição de
Áreas de Interesse
Por Iniciativa do
Conservatório
Por Iniciativa dos
Conselhos Regionais
Por Doação
Compra ou
Expropriação
Através de Termo
de Doação
Elaboração do Plano de
Manejo com a Participação
Popular em todo o Processo,
através de Debate Público e
Comissões Regionais
Figura 15 - Fluxograma - Processo de aquisição de áreas pelo conservatório do litoral.
Outro mecanismo adotado pela França é a existência de uma Comissão
Nacional de Debate Público, a qual tem obrigação de dar publicidade à população
sobre os projetos que de alguma forma atinjam o meio Ambiente.
Esta Comissão não é vitalícia, pois seus membros tem um mandato de 2
(dois) anos, o que permite uma maior imparcialidade e liberdade da mesma nos
processos a ela submetidos. Ela também pode assessorar as autoridades
competentes sobre qualquer assunto acerca da consulta pública realizada no
decorrer do desenvolvimento de um projeto.
O sistema brasileiro não prevê a existência de uma Comissão para debate
público nos assuntos relacionados à questão ambiental, mas tão somente a
realização da audiência pública, a qual muitas vezes, notoriamente é pouco
divulgada.
Com relação à divulgação das informações pelo Poder PúblicoPoder Público,
convém registrar o esforço do legislador francês que no Código Ambiental daquele
país, que assegura a participação pública durante a fase de elaboração de projetos
que tenham impacto no meio ambiente, desde seu início até a finalização, quando
da consulta pública.
Tal medida do Poder Público Francês, atende ao princípio da publicidade dos
atos da administração pública, princípio este que também foi adotado por nossa
legislação, no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
No sistema Brasileiro, a consulta à documentos públicos não era algo
expresso em nossa legislação até o advento da recente Lei 12.527/2011, que entrou
104
em vigor em maio deste ano (2012), e normalmente o acesso a documentação
referente ao processo de proteção do meio ambiente era disponibilizado ao público
na ocasião da realização da Audiência pública.
Com relação à publicidade do processo de tomada de decisão na gestão da
APA as resoluções n° 001/86, e 009/87 do CONAMA que disciplinam a audiência
pública poderiam ser mais incisivas na Exigência da realização deste ato público,
ocasião onde são realizados os debates públicos sobre os assuntos relacionados à
gestão costeira e ambiental, de uma forma geral. Tal problema não é enfrentado pela
França, que dispõe de um comitê responsável pela promoção dos debates públicos.
Todavia, foi constatado no estudo que o sistema francês permite a supressão
da realização da consulta pública, equivalente à nossa audiência pública, quando
houver alguma emergência para proteção do meio ambiente, saúde pública, ou
ordem pública. Porém, nestes casos, por se tratar de emergência seria uma medida
aceitável, todavia surge a indagação, o que seria considerado emergência? Faltam
critérios objetivos na legislação francesa para tanto.
Em relação à participação das associações e organizações civis no processo
decisório a legislação francesa garante a participação destas instituições no
respectivo processo do Poder Público sempre que os objetivos de tais associações e
organizações civis forem atuar na proteção da natureza e do meio ambiente. Tais
associações poderão propor ações judiciais e administrativas, inclusive tem a
faculdade de recorrer de qualquer decisão administrativa que tiver uma relação
direta com seu objeto e suas atividades.
No sistema jurídico do Brasil as associações e organizações civis estão
legitimadas para propor a ação civil pública, acionar o Ministério Público formular
requerimentos ao Poder Público, e a participar do processo de gestão das Unidades
de Conservação segundo o Decreto n°. 4.340 de 22 de agosto de 2002, que permite
a participação das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP’s.
Cumpre registrar que não há impedimento legal para que a administração
pública mediante convênios ou acordos de cooperação busque a atuação conjunta
com instituições e organizações civis, desde que as mesmas tenham uma
representação legitimada para tanto, como no caso das OSCIP’s.
Outro mecanismo utilizado na França é a Conselho Geral do Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável (CGEDD), o qual tem a função de fornecer
informações e iniciativas de desenvolvimento sustentável e aconselhar os Ministros
105
e autoridades públicas, e os serviços de auditoria e inspeção, sob a autoridade de
Ministros de Estado. Este órgão também emite pareceres sobre a qualidade das
avaliações ambientais dos planos, programas e projetos e medidas de gestão para
evitar, mitigar ou compensar os impactos, abordando assuntos como a água, os
recursos naturais, a biodiversidade com o Conselho Geral da Agricultura. Essa
função é muito semelhante ao do CONAMA. Todavia o CONAMA tem a prerrogativa
de emitir resoluções para regulamentar os assuntos relacionados ao meio Ambiente.
O Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CCEDD
também procede ao monitoramento, controle e fiscalização, contribuindo para a ação
da autoridade ambiental responsável pela emissão de pareceres públicos sobre
avaliações ambientais. Em sua atuação o CGEDD também pode contar com a
participação das Diretorias regionais do meio ambiente, planejamento e habitação -
DREAL e diretorias distritais de equipamentos e agricultura - DDEA, e celebrar
termos de cooperação em auditoria e inspeção.
Nossa estrutura administrativa é semelhante a do CEED na medida em que o
CONAMA também é um órgão consultivo do Ministério do Meio Ambiente, tendo
função deliberativo, o que não é o caso do CEED.
No âmbito estadual cumpre ao GERCO/SC, vinculado à Secretaria de Estado
do Planejamento atuar no planejamento da gestão costeira, e que seria similar a
atuação das Diretorias Regionais existentes na França. Na esfera municipal,
também há semelhança, visto que os municípios brasileiros e franceses têm
legitimidade e autonomia para legislar sobre o meio ambiente desde que não se
contraponha a legislação hierarquicamente superior (Federal e Estadual,
respectivamente).
A pesquisa constatou que o modelo francês tende a ser mais eficiente que o
modelo brasileiro na medida em que permite a aquisição de áreas de interesse de
conservação de forma menos burocrática da que ocorre no Brasil. No modelo
brasileiro o Poder Público somente pode adquirir áreas para conservação quando
houver interesse público, e através da desapropriação, ou compra na forma prevista
no estatuto da cidade através da preempção. Outro aspecto que se afigura mais
vantajoso no modelo do litoral Francês é o fato do conselho gestor do conservatório
ser renovado periodicamente através de processo eletivo.
106
10.2 COMPARAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES ENVOLVIDAS NO PROCESSO DE
IMPLANTAÇÃO DO CONSERVATOIRE DU LITTORAL FRANCÊS E DO MODELO
BRASILEIRO
O Conservatório do Littoral é uma instituição Autônoma que atua sob a
supervisão do Ministério da Conservação. Porém, várias instituições atuam
conjuntamente com este órgão, as quais estão representadas por um conselho de
Administração, que é o gestor (figura 16).
O referido Conselho é integrado por membros dos departamentos regionais e
representantes do estado e pessoas com conhecimento técnico acerca do
conservação costeira.
Presidente
Vice-Presidente Vice-Presidente
3 Deputados 3 Senadores
1 Representante
do Ministério da
Natureza
1 Representante
do Ministério do
Desenvolvimento
Regional
1 Representante
do Ministério do
Orçamento
1 Representante
do Ministério do
Planejamento
1 Representante
do Ministério do
Mar
1 Representante
do Ministério do
ULTRAMAR
1 Representante
do Ministério da
Agricultura
1 Representante
do Ministério da
Defesa
1 Representante
do Ministério da
Cultura
1 Representante
do Ministério do
Domínio
1 Representante
do Ministério do
Interior
Figura 16 – Organograma do Conselho Gestor do Conservatório do Littoral
107
Paralelamente ao Conservatório atuam os Conselhos costeiros instituídos nas
localidades litorâneas e lacustres. Estes Conselhos são compostos pelos
departamentos de cada região, e são de essencial importância na medida em que
tem a função de efetuar consultas e proposições quanto a política de gestão costeira
junto a cada região.
É ao Conselho de Administração do Conservatório que compete estabelecer
os programas de aquisição e orientar a política de atuação do Conservatório do
Litoral. No caso do Brasil, a atuação do SISNAMA esta relacionada com a atuação
do Conselho de Administração do Conservatório do Littoral, pois o SISNAMA é
formado por órgãos e entidades da UNIÃO, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela
proteção e melhoria da qualidade ambiental.
Todavia, ao contrário do que ocorre no Conservatório do Litoral, o SISNAMA
não tem autonomia para adquirir áreas costeiras destinadas a Consumação
ambiental. Porém, possuí muitas atribuições semelhantes as exercidas pelo
Conservatório do Litoral, como por exemplo, a proteção dos ecossistemas, com a
preservação de áreas representativas, recuperação de áreas degradadas a proteção
de áreas ameaçadas de degradação e a educação ambiental a todos os níveis de
ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para
participação ativa na defesa do meio ambiente.
O SISNAMA conta com o apoio consultivo do CONAMA, e como órgãos
executores de sua política, o IBAMA e o ICMBio. Enquanto que na estrutura do
Conservatório do Litoral, este ao tomar suas decisões através de seu conselho de
administração, realizará consulta aos comitês regionais, ao Conselho de Gestão do
Meio Ambiente - CGEDD, e ser for caso, à Comissão Nacional de Debate Publico
quando de se tratar de projetos sobre ordenamento e gestão, sendo assegurada a
participação das associações de proteção do meio ambiente.
No sistema nacional permite a atuação dos conselhos e comitês na gestão
das Unidades de Conservação, nos termos do Dec. 4.340/2002, sendo que a última
etapa para implementação de algum projeto ligado a proteção ambiental está a
realização da audiência pública. Neste aspecto, o sistema francês permite uma
participação mais efetiva do cidadão durante o processo de elaboração de projetos
de interesse ambiental uma vez que dispõem de um órgão permanente destinado à
108
debater publicamente tais assuntos, como é o caso da Comissão Nacional de
Debate Público, e no sistema nacional esta participação é mais indireta, por meio
dos representantes da sociedade civil que compõem os conselhos e comitês
gestores (Federais, Estaduais e Municipais).
10.3 LEVANTAMENTO DA LEGISLAÇÃO NACIONAL E OS INSTRUMENTOS
JURÍDICOS DISPONIBILIZADOS PELA MESMA PARA A GESTÃO DOS
PROMONTÓRIOS
A Constituição Francesa não traz em seu bojo uma disposição específica
tratando do meio ambiente, a mesma aborda a questão no âmbito econômico
relacionada a competência do governo e do parlamento para se manifestarem sobre
tal assunto. A única referência a nível constitucional encontrado na legislação
francesa foi a carta ambiental de 2004, que é um documento que traça uma série de
princípios e diretrizes a ser seguida pela França e pela União Europeia, sendo que o
referido documento não traz nenhuma novidade em relação a legislação ambiental
nacional.
Neste aspecto pode-se concluir o avanço da Constituição brasileira de 1988,
que traz como garantia o direito a todos de um meio ambiente equilibrado, conforme
compila-se a seguir:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988ª, p. 1).
Outro aspecto de destaque em nossa Constituição é a circunstância da
mesma garantir o direito à propriedade desde que observada sua função social,
disposição esta que não encontra similar no ordenamento jurídico da constituição
Francesa.
A função social da propriedade é um dos princípios basilares para a
regulamentação do uso do solo, zoneamento costeiro, e urbano no Brasil. Pois
segundo tal princípio, o particular, ou a administração pública não podem fazer uso
de sua propriedade de modo a causar prejuízos ao meio ambiente, e a coletividade.
Este princípio norteia a aplicação do Estatuto da Cidade e do Plano Diretor do
109
Município de Balneário Camboriú.
Já a França aborda esta questão do uso nocivo da propriedade em seu
código ambiental, sujeitando o infrator ao pagamento de multa e a obrigação de
reparar o dano. Tal disposição é semelhante à encontrada no código Florestal,
todavia em no ordenamento jurídico do país há um agravamento da sanção estatal
pelos prejuízos causados ao meio ambiente, na medida em que há previsão pena
restritiva de liberdade no Código Florestal Brasileiro, Lei n°. 4.771/65, e na Lei de
Crimes Ambientais (Lei 9.605/98).
Com relação ao ordenamento urbano a pesquisa constatou que assim como
no Brasil a França também conta com uma lei nacional que trata do ordenamento
urbano, todavia as disposições acerca da construção civil naquele país possuem
regulamentações específicas que são, o Código Territorial, e o Código de
Construção e Habitação, além das disposições pertinentes ao meio ambiente
dispostas no Código Ambiental. Em ambos os países também á legislação
municipal tratando do assunto.
No Brasil dispões-se do Estatuto da Cidade que trata do uso e ocupação do
solo, bem como da função social da propriedade, e de forma ampla estabelece
normas para que a administração pública municipal implemente o ordenamento do
solo.
No caso específico do Brasil, o PNGC, também traz algumas normas de
gerenciamento do solo quando estabelece o Zoneamento das Áreas costeiras,
sendo que o pesquisador não encontrou disposição semelhante na legislação
Francesa, e a forma como atua o Conservatório do Litoral conduz para o
entendimento de que as áreas costeiras escolhidas para preservação não estão
previamente determinadas por algum zoneamento.
Em ambos os países é concedida autonomia para os municípios, no caso da
França, regiões e cantões, estabelecerem suas normas internas de ordenamento
urbano, desde que não contravenha a legislação nacional.
Após a análise da legislação pesquisa traçou um paralelo entre Brasil e
França em relação às leis que tem influência na gestão costeira, e foi possível
elaborar um quadro (quadro n°. 3) de correspondências legislativas:
110
Níveis Brasil França
Federal
Constituição Federal de 1988
Carta Ambiental de 2004
Código de Expropriação
Código Civil
Código Civil
Lei 6.938/81 – Política Nacional do Meio Ambiente
Lei 4.771/65 – Código Florestal Lei 9.605/98 – Lei dos Crimes ambientais
Lei n.º 7.661/88 – Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC
Código Ambiental
Lei n° 9.985/2000 - Sistema Nacional de Unidades de conservação – SNUC
Lei nº. 10257/2001 – Estatuto da Cidade
Código Territorial
Estadual
Lei nº. 14.675/09 – Código Estadual de Meio Ambiente
Legislação de cada Região Município (cantão)
Decreto nº 5.010, de 22 de dezembro de 2006, o qual regulamenta o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro – GERCO/SC
Não dispõem de corparticipante em termos legislativos, vai depender da regulamentação e plano de manejo instituído pelo Conservatório do Litoral
Municipal
Lei orgânica do município – Código de posturas Plano Diretor
Legislação específica de cada município
Quadro 3 - Correlação de leis aplicáveis à gestão costeira entre o Brasil e a França.
O Código Ambiental Francês (Code de l'environnement) é a base de todos os
mecanismos de proteção ao litoral. O referido Código é redigido de forma bastante
concisa e direta, relaciona em seu bojo a relação e as atribuições dos os órgãos
envolvidos no processo de gestão costeira.
Outro aspecto que chama a atenção é o fato da liberdade outorgada ao
Conservatório do Litoral para, dentro do sistema normativo vigente, estabelecer em
conjunto com os Comitês Regionais a forma de gestão das áreas a serem
111
conservadas e preservadas, o que no Brasil ocorre, porém de forma mais restrita,
respeitando-se a discricionariedade outorgada pela Lei.
Também cumpre registrar a quantidade e diversidade de leis, portarias, atos
normativas e decretos que regulamentam a atuação e a conduta dos órgãos públicos
nacionais e do cidadão comum, o que não foi encontrado com muita frequência em
relação ao modelo francês do Conservatório do Litoral onde a legislação é mais
concentrada e concisa.
Esta complexidade legal aponta no sentido de que o sistema de gestão
ambiental nacional que não acompanha o crescimento das áreas urbanas e
urbanizadas, e igualmente não segue a mesma velocidade da atuação empresarial e
dos investidores.
O estudo constatou que no Brasil há Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro que foi confeccionado de forma genérica para o país, sem considerar as
peculiaridades de cada região e a diversidade ambiental que compõem a costa
brasileira, todavia, o Poder Público tem envidado esforços para atender as
peculiaridades geográficas, antrópicas e econômicas de cada região através de
instrumentos como o GERCO, e o Projeto Orla.
Tendo como foco o município, e neste caso o Plano Municipal de
Gerenciamento Costeiro, ainda pouco utilizado, o GERCO, e o Projeto Orla, podem
ser considerados instrumentos modernos de gestão, amplos em espectro de
atuação, pois possibilitam um mapeamento minucioso das condições costeiras.
Todavia, o que pesquisa constatou é que para a efetiva implantação de tais
instrumentos, há necessidade de uma relação mais estreita entre os poderes e
instituições públicas envolvidas no processo e a sociedade, ou seja, o conceito de
governança deve ser mais efetivo na atuação do Poder Público.
Um ponto que deve ser considerado no mecanismo de gestão costeira na
França é a maior objetividade legislativa, uma vez que praticamente toda a
legislação ambiental está reunida em um código ambiental nacional, sendo permitido
a cada região legislar conforme suas especificidades, tal qual como ocorre aqui.
Porém, como o Código Ambiental daquele país é amplo, no sentido de sua
abrangência, resta muito pouco para cada região/município legislar. De forma que
estes vão atuar em temas pontuais.
O quadro 4 demonstra a grande quantidade de normas e leis que regem a
gestão costeira e ambiental nacional. Todavia, o estudo constatou que muitas leis de
112
âmbito Estadual e Municipal repetem as disposições de outros diplomas legais da
esfera Federal, o que gera certa confusão no momento de sua aplicação. Todavia,
foi possível elaborar um quadro baseado nas leis brasileiras sobre os instrumentos
de defesa e proteção das zonas costeiras (quadro 4).
Instrumentos de defesa e proteção das zonas costeiras
NIVEL DE ATUAÇÃO
INSTRUMENTO FINALIDADE
PNGC Orienta a utilização racional dos recursos da zona costeira
SNUC Estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão de unidades de conservação
Federal ESTATUTO DA CIDADE Disciplina o uso da propriedade urbana em prol do interesse coletivo
PROJETO ORLA Objetiva a gestão integrada da Orla Marítima, e estabelece diretrizes gerais de uso e ocupação da zona costeira
Ação Popular
Permitir a qualquer cidadão requerer a anulação judicial dos atos lesivos ao patrimônio da União, Estados, Municípios e DF
TEM APLICAÇÃO NA ESFERA FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL
Ação Civil Pública Promovida contra o causador de danos ao meio ambiente, impondo a condenação pecuniária, e o cumprimento da obrigação de fazer ou não
fazer TEM APLICAÇÃO NA ESFERA FEDERAL, ESTADUAL E MUNICIPAL
Inquérito Civil É o instrumento utilizado pelo Ministério Público para apurar danos ao patrimônio público e social TEM APLICAÇÃO NA ESFERA FEDERAL,
ESTADUAL E MUNICIPAL
Estadual
Código Ambiental Estabelece normas para a preservação ambiental e define áreas de preservação
GERCO Conjunto de procedimentos e atividades destinados à possibilitar, de
forma integrada com os municípios, a gestão costeira
Municipal Plano Diretor Estabelece o zoneamento urbano, e os princípios da gestão urbana.
Quadro 4 - Instrumentos jurídicos que preveem o zoneamento ambiental
Além das normas de gestão costeira, há outros instrumentos jurídicos que
preveem um mecanismo de vital importância para a gestão dos promontórios, que é
o zoneamento costeiro, como o estatuto da cidade, plano diretor, e o plano de
gerenciamento costeiro, o que demonstra a preocupação do legislador em organizar
o território, sendo que a pesquisa pode elaborar um quadro com a relação das leis
que preveem o zoneamento (quadro 5). Já, o modelo Francês é mais liberal neste
aspecto, pois outorga a possibilidade do Conservatório do Litoral escolher áreas de
interesse conservacionista, independentemente de prévio zoneamento. No sistema
brasileiro o zoneamento é uma forma de planejar o uso da áreas, e não
necessariamente o interesse conservacionista seja uma constante.
113
Âmbito Lei
Federal
Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade)
Lei nº 7.661/88 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro)
Lei nº 9.985/2000 (Institui o SNUC)
Lei nº 4.771/1965 (Código Florestal)
Estadual
Lei nº 13.553/2005, que institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro
Lei nº 14.675/2009 (Código Estadual do Meio Ambiente)
Decreto nº 5.010/2006 regulamenta o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro
Municipal Plano Diretor Quadro 5 - Leis que preveem o zoneamento ambiental no brasil.
Outro fator ligado a gestão costeira diz respeito ao poder de polícia das
instituições públicas para fiscalizar e proteger às áreas ambientais. É por meio do
poder de polícia que a municipalidade pode autorizar ou não a construção de
imóveis, a criação de loteamentos, e a instalação de empreendimentos industriais e
comerciais.
No sistema jurídico nacional, este controle é feito pelo IBAMA, FATMA, e
Secretaria municipal de planejamento, e Secretaria de Meio Ambiente, quando
determinado projeto ou ação causar algum tipo de interferência no meio ambiente.
Da mesma forma, este controle do poder de polícia é inerente aos órgãos da
administração pública municipal responsáveis pelo licenciamento e autorizações
para construção e ocupação urbana, com base no Plano Diretor.
O Exercício do poder de polícia também é realizado pela atuação da polícia
ambiental, e no caso do conservatório do litoral, é permitido que os conselhos
gestores contratem habitantes da própria região protegida para atuarem como fiscais
junto às áreas sob gestão do conservatório.
No Brasil, poderia ser implementado um sistema semelhante para contratar
pessoas da própria região para atuarem como fiscais da área a ser preservada. A
vantagem deste sistema é que haveria fiscalização permanente, não dependendo de
denúncias perante a respectiva instituição pública ou polícia ambiental com
normalmente acontece. Não obstante a polícia ambiental, IBAMA e FATMA e
Secretaria Municipal do Meio Ambiente agirem de ofício, muitas vezes a estrutura
estatal não permite uma presença mais efetiva dos agentes nas áreas de
preservação.
Outra vantagem que pode ser apontada são os vínculos com a área a ser
114
conservada e o indivíduo contratado pelo Conservatório do Litoral para atuar como
fiscal. Este aspecto psicológico pode ser considerado como um fator motivador para
o fiscal contratado pelo conservatório, o qual, em tese, agirá de forma menos
impessoal em relação à sua área de atuação haja vista o vinculo que possui com o
local sob a gestão do Conservatório.
O estudo pôde concluir que no âmbito legal o sistema brasileiro regulamenta
praticamente todos os aspectos voltados à conservação e preservação dos
promontórios, porém uma das dificuldades para implementação e aplicação desta
legislação é a quantidade de instrumentos legais como leis, portarias, decretos, além
da complexidade das relações socioeconômicas que envolve os conflitos entre
conservar ou explorar economicamente os promontórios. Diante deste cenário, a
pesquisa apurou que a aplicação do modelo francês poderia ser aplicado aos
promontórios em estudo, pela razão de ser um modelo que prevê uma maior
integração das instituições envolvidas no processo de gestão, e proporciona uma
ampla participação, divulgação e controle público.
10.4 RESULTADOS DO QUESTIONÁRIO - PERCEPÇÃO DOS ATORES
PÚBLICOS E INSTITUÍÇÕES/ORGANIZAÇÕES CIVÍS ENVOLVIDOS SOBRE A
APLICABILIDADE DO MODELO DO CONSERVATÓRIO DO LITORAL NO BRASIL
Do resultado dos questionários acerca do conhecimento do Conservatório do
Litoral 7 (sete), dos onze participantes responderam a pesquisa e 4 (quatro) não
respondeu.
Do primeiro bloco da pesquisa compreende às perguntas de 1 à 3 do
questionário, em anexo, indagava sobre o conhecimento sobre o Conservatório do
Litoral, sendo que todos os 7 (sete) participantes assinalaram a opção de que não
conhecem o Conservatório, e que não houve qualquer intercâmbio com esta
instituição
O segundo bloco do questionário tratado nas questões 4 e 5 indaga do
conhecimento e interação das pesquisadas com instituições de gestão costeira, e
que especificassem qual seriam estas instituições. Do total dos sete, participantes, 3
(três), responderam que possuem algum tipo de convênio com alguma instituição de
gestão costeira e relacionaram ter convênio com o GERCO, e o Movimento de
Moradores e Amigos da APA COSTA BRAVA.
115
Indagados se de tais convênios, houve resultados positivos, 3 participantes se
abstiveram de responder, 1 (um) dos participantes respondeu positivamente, os
outros 3 participantes responderam que não houve resultados positivos.
Instados a apontar qual aspecto positivo do convênio poderia ser
destacado, 2 (dois) dos 3 (Três) participantes que afirmaram haver convênio
informaram não ter havido resultado positivo, e 1 (um) respondeu que houve
resultado positivo, o qual destacou a discussão aberta sobre a ocupação do litoral
catarinense e a mobilização da sociedade para a preservação da praia de
taquarinhas.
O terceiro bloco do questionário, envolvendo as questões 6 e 6a tratava do
conhecimento do GERCO, sendo que era indagado aos participantes se possuíam
conhecimento do PNGC apenas um respondeu não conhecer. Os que responderam
conhecer o PNGC apontaram sua visão desta política pública, e foram unânimes ao
afirmar que é um bom instrumento de política pública.
O fato de um dos participantes afirmar desconhecer o PNGC, é de certa forma
é preocupante, e pode acarretar problemas graves, como a falta de subsídio legal
para eventual discussão sobre o tema e aplicação de uma política de gestão
costeira. Além do mais, a pergunta formulada aos participante não aufere o grau de
conhecimento do PNGC, que pode ser superficial ou aprofundado.
Havia ainda uma pergunta complementar à sexta questão, aos que
responderam que “sim”, tem conhecimento do PNGC, onde se indagava sobre sua
visão sobre esta política pública, os participantes foram unânimes ao afirmar que é
um bom instrumento de política pública, muito embora um dos participantes tenha
registrado que falta objetividade.
A resposta dada à respectiva pergunta aponta no sentido de que o PNGC,
está caminho certo, e segundo foi apurado, a maioria dos participantes concordou
que o PNGC, a princípio, atende a necessidade de gestão costeira, não obstante um
dos participantes não ter respondido a questão.
Um participante afirmou ser uma “lei avançada e adequada para ordenar a
ocupação do espaço e os benefícios advindos da utilização da biodiversidade, mas
sua aplicação, fiscalização e efetividade são precárias, decorrência da falta de
vontade política e do conflito de interesses. Concluiu dizendo que “É de fundamental
importância a aplicação, respeito da legislação Federal, Estadual e Municipal
ambiental no tocante a ocupação da orla.
116
Outro destacou que o ponto essencial do plano se refere ao estabelecimento
do processo de gestão a ser de forma integrada, descentralizada e participativa,
propiciando discussão dos instrumentos de controle e de gestão da zona costeira
com a sociedade e com diversas instituições, buscando integrar políticas setoriais e
minimar conflitos entre diferentes setores.
Questionados se o PNGC atende a necessidade da gestão costeira quatro
dos seis participantes responderam positivamente, um entende que não, e um dos
participantes de absteve de responder.
Os que responderam positivamente afirmaram que o PNGC atende a
necessidade de gestão costeira, porém necessita de alguns ajustes, desde que seja
implantando sem as interferências políticas a serviço do poder econômico.
Outro participante o considera um plano “bastante completo”, mas que
poderia estabelecer melhor suas diretrizes metodológicas e apoio financeiro aos
Estados e Municípios Costeiros. E, dois participantes julgam o PNGC muito
genérico.
O quarto bloco de questões, que envolve às questões 7 e 9, formulava
indagações sobre o conhecimento da APA da Costa Brava no âmbito da gestão
costeira. Indagados se conheciam a Lei nº. 1.985/2000, do Município de Balneário
Camboriú, que criou a APA Costa Brava todos os participantes afirmaram conhecer a
referida Lei. Para 2 (dois) deles tal instrumento não proporciona meios adequados à
gestão da APA, tanto que está sendo discutido em Juízo o decreto de nomeação dos
membros do conselho gestão da referida APA.
O outro participante destacou as pressões que interferem na sua
implementação. Informou, ainda, que é membro do conselho gestor e este não se
reúne a mais de um ano em função de diversas ações judiciais motivadas em função
de conflitos de interesses e/ou representatividade dos membros. Três dos
participantes se abstiveram de responder.
A informação colhida aponta a necessidade urgente de se melhorar a
legislação de gestão da área de estudo, e causou certa estranheza haverem três
participantes que não se manifestaram sobre esta pergunta, o que pode caracterizar,
certa concordância destes participantes pela forma como vem sendo gerida a região
da APA da Costa Brava.
Questionados se Conheciam o Programa Estadual de Gerenciamento
Costeiro de Santa Catarina – GERCO/SC e se considera que o referido programa
117
proporciona meios adequados à gestão costeira e a proteção ambiental dos
promontórios localizados na A.P.A Costa Brava no Município de Balneário Camboriú,
a totalidade dos participantes afirmou que conhecem o GERCO, todavia quatro
participantes alegaram que o GERCO não proporciona meios adequados à gestão
costeira dos promontórios da APA da Costa Brava, sendo que um dos participantes
afirmou que a mobilização comunitária, do Ministério Público Federal e ONGs, tem
impedido que o Poder Público Municipal e empresários “tomassem” áreas para
instalar empreendimentos, em detrimento da coletividade. As respostas também
podem sinalizar para a necessidade do GERCO/SC implementar medidas mais
específicas para a região do estudo.
Convém registrar que o GERCO/SC, como afirmou um participante, está em
processo de construção e constante avanço. O que pode ser sugerido é que as
instituições envolvidas agilizem o processo de implementação do GERCO/SC na
região do estudo. Contudo, tal agilidade pode se defrontar com outros interesses que
não os previstos na Legislação Ambiental.
Um dos participantes, que afirmou que o GERCO proporciona meios
adequados à gestão costeira e a proteção ambiental dos promontórios localizados
na A.P.A., e lembrou que o GERCO está em constante desenvolvimento, e que a
tendência é evoluir para proporcionar mecanismos de gestão adequados à medida
que os instrumentos sejam aprimorados, e citou estes instrumentos, como o
Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro – ZEEC, Plano de Gestão da Zona
Costeira – PGZC, Sistema de Informação do Gerenciamento Costeiro – SIGERCO,
ou aplicados, como o projeto Orla, Sistema de Monitoramento Ambiental – SMA, e
Relatório de Qualidade Ambiental - RQA. O mesmo citou o fato de estar sendo
aprimorado o Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC) que dá diretrizes
de ordenamento territorial na escala Estadual. Afirmou que este instrumento contribui
para o município, pois oferece diretrizes que proporcionam maior segurança no
planejamento municipal através da definição de áreas de preservação e de
ocupação de baixo impacto.
O mesmo participante também destacou que o Plano de Gestão da Zona
Costeira – PNZC aponta uma série de programas e linhas de atuação, planos de
gestão para a zona costeira catarinense.
O quinto Bloco questiona sobre a integração institucional e constava das
perguntas 10 e 11 do questionário em anexo. Indagados de como avaliam a
118
integração das normas Federais, Estaduais e Municipais acerca da gestão costeira,
três participantes afirmaram haver pouca integração. E dois afirmaram ser confusa.
Um dos participantes destacou que a integração é superficial, e as vezes conflituosa,
necessitando uma melhor integração entre as esferas Federal, Estadual e Municipal.
Outro participante destacou que há sobreposição de atribuições e lacunas na
gestão. Sendo que outro participante afirmou ser “um desafio, um processo de
construção”.
Foi solicitado aos participantes para que citassem respectivamente 3 (três)
instituições, públicas, privadas, e associações ou sociedade civil organizada que
interagem com maior frequência. Os participantes responderam e indicaram os
órgãos com quem mais interagem, sendo que se pode destacar que entre os órgãos
públicos os mais apontados foram as Universidades Federais, Ministério do Meio
Ambiente, e secretarias municipais, CEPSUL/IBAMA.
Com relação às entidades privadas, a mais citada foi a UNIVALI, e
empresários, sendo que o terceiro ficou dividido entre a Petrobrás e empresas de
mergulho que interagem com maior frequência. Um dos participantes não respondeu
a este item. E a respeito das associações ou sociedade civil organizado foram
citadas ONGs, colônias de pescadores, associações de moradores.
Na sequência eram questionados se esta integração era eficaz, cinco dos
participantes apontaram como sendo eficaz e um respondeu ser satisfatória, pois
ainda é insuficiente, mas acredita que aumente a interação, destacando que falta
maior divulgação e envolvimento dos órgãos públicos e à sociedade civil.
Por fim, o questionário permite ao participante apontar críticas ou sugestões
de melhoria ao atual sistema de gerenciamento costeiro. Nesta questão apenas um
dos participantes se absteve de responder. Os demais apontaram como sugestão,
de uma maneira geral, uma maior mobilização e conscientização da sociedade, além
de maior investimento para compor um corpo técnico efetivo para que as ações de
gerenciamento costeiro sejam constantes e fortalecidas. Um dos participantes exigiu
punição para a corrupção nos órgãos públicos e maior respeito à legislação
ambiental. Outro participante sugeriu uma legislação mais concisa, que apresente
resultados práticos, e de fácil compreensão pelo cidadão leigo. Houve manifestação
no sentido que o apoio da mídia também é um fator preponderante para ampliar a
conscientização e engajamento de toda a sociedade.
A pesquisa realizada junto as instituições públicas e organizações da
119
sociedade civil apontou vários fatores que dificultam e até mesmo impedem a efetiva
implementação do PNGC, e da gestão da área de estudo, entre os quais o conflito
de competência, e a pouca interação entre as instituições envolvidas no processo de
gestão da APA da Costa Brava.
Convém registrar que os participantes atuam nos órgãos públicos e
instituições citadas no tópico metodologia, e embora tendo respondido os
questionários em nome das respectivas instituições, deve-se considerar que as
opiniões emitidas pelos mesmos eventualmente podem divergir de outros servidores
que atuam na mesma área em outras regiões do país haja vista as particularidades
de cada região do país.
A pesquisa apurou como é pouco conhecido o Conservatório do Litoral e sua
atuação. Também se constatou que há poucos convênios de cooperação entre as
instituições participantes da pesquisa, e em sua maioria foi indicado apenas o
GERCO. Essa resposta demonstra que está surtindo efeitos positivos a política da
Secretaria de Estado de Planejamento de Santa Catarina para a implementação do
GERCO no Estado, o que sugere a realização de outro estudo.
Acerca dos convênios, 4 dos participantes da pesquisa afirmaram não ter
havido resultados positivos. Tal número é expressivo, e pode indicar uma
insatisfação das instituições entrevistadas acerca dos convênios com outras
instituições.
Sobre a integração das normas de gestão costeira os participantes afirmaram
que há pouca integração, que esta é superficial, e que chega a ser confusa. Este
resultado envolve uma questão delicada, que é a competência de cada órgão para
atuar na gestão costeira. Questão esta que é prejudicial ao meio-ambiente e a
coletividade na medida em que pode estagnar o desenvolvimento de programas de
gestão costeira na área de Estudo, até que as instituições públicas decidam entre si
quem é competente para atuar na região.
A pesquisa apontou também que há uma muita interação das instituições
entrevistas com universidades Federais, UNIVALI, Ministério do Meio Ambiente. O
que é bastante saudável para o processo de gestão costeira, haja vista a
necessidade deste procedimento ser integrado, porém, com tendência à se
descentralizar, conforme registrou um dos participantes da pesquisa.
A pesquisa também apurou uma interação entre as instituições públicas, em
especial às federais, com as associações da sociedade civil, como colônias de
120
pescadores, e associações de moradores.
A última questão se trata de uma avaliação crítica ou de sugestões de
melhoria ao atual sistema de gerenciamento costeiro apenas um dos participantes
se absteve de responder.
Os participantes que responderam apontaram várias sugestões:
como uma maior mobilização e conscientização da sociedade;
mais técnicos para que as ações de gerenciamento costeiro sejam constantes
e fortalecidas;
uma legislação mais concisa;
engajamento da sociedade;
maior respeito à legislação ambiental;
punição para os casos de corrupção.
As sugestões e críticas apresentadas deixam transparecer a necessidade da
sociedade civil se organizar melhor, buscar mais conhecimento acerca das leis
ambientais e exigir um maior cumprimento das mesmas.
Igualmente, as manifestações apontadas demonstram certo descaso do
Poder PúblicoPoder Público ao não investir na contratação de recursos humanos
capacitados para atuar na área ambiental, o que, por via transversa, prejudica, e
dificulta a aplicação da legislação ambiental e a fiscalização do efetivo cumprimento
do plano de gestão.
As respostas ao questionário da pesquisa, demonstram um discurso comum
dos participantes sobre a interferência do poder econômico sobre os gestores
públicos, independentemente da agremiação partidária a que estes estejam filiados.
Tal fato, restou demonstrado, segundo conversa com alguns participantes, na
nomeação do conselho gestor da APA da Costa Brava, que atualmente está sendo
discutida a legalidade perante o Poder Judiciário.
Diante do quadro atual, apurado pelo resultado do questionário aplicado por
esta pesquisa, conclui-se que é necessidade à administração pública pôr em prática
os conceitos de governança, ou seja, o Poder Público deve reconhecer que para
uma gestão sustentável da APA deve atuar de forma mais afinada com a sociedade
civil organizada, e com a iniciativa privada, pois é este o objetivo da governança, a
atuação conjunta do Poder Público e da sociedade civil organizada (ONGs, OSCIP’s,
Associações de moradores e empresariais, entre outras) para solucionar as
121
questões sociais e que digam respeito a conservação do meio ambiente.
10.5 PROPOSTA DE UMA ESTRATÉGIA E/OU MECANISMO PARA A APLICAÇÃO
DO MODELO CONSERVATOIRE DU LITTORAL NO PROMONTÓRIO COSTEIRO
DO LITORAL CENTRO-NORTE DE SANTA CATARINA (APA DA COSTA BRAVA
EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ – SC)
A estrutura administrativa do Ministério do Meio Ambiente - MMA, definida
pelo Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007 (BRASIL, 2007) foi descrita no item
5.1, é composta por vários departamentos. Porém, a pesquisa se ateve
especificamente a parte da estrutura do MMA que tem participação e atuação no
processo de gestão costeira, desta forma foi efetuado o levantamento dos órgãos
Estaduais e Municipais com atuação na gestão da área em estudo.
Deste levantamento efetuado na pesquisa procedeu-se a elaboração de um
quadro (quadro 6) com a relação dos de órgão/instituições públicas no âmbito
Federal, Estadual e Municipal, que atuam na gestão costeira.
Nível de Atuação
Instituição Órgãos Deliberativos e Executores
Federal Ministério do Meio Ambiente
SISNAMA CONAMA
IBAMA ICMBio
GI-GERCO
Secretaria do Patrimônio da União SPU
SPU
Estadual Secretaria de Estado do Planejamento GERCO
FATMA
Municipal Secretaria Municipal do Meio Ambiente Conselho do Meio Ambiente
Conselho Gestor da APA da Costa Brava
Quadro 3 - Relação de instituições públicas nacionais envolvidas no processo de gestão costeira.
O quadro 6 ainda demonstra que é necessária a interação de 9 (nove) órgãos
estatais para promoção e regulamentação do sistema de gestão costeira da área de
Estudo. A dificuldade reside no processo de interação destes órgãos como restou
demonstrado no questionário aplicado aos mesmos. Outro aspecto que não está
demonstrado neste quadro, pois demandaria um rol mais extenso, é a relação de
entidades e instituições da sociedade civil organizada que interage com estes
órgãos públicos, como por exemplo, associações de moradores, associações de
122
pescadores, grupos empresariais, ONGs, e outras instituições públicas como o
Ministério Público, poder Judiciário, e conforme o caso, secretarias municipais,
estaduais e até mesmo Ministérios.
Assim como foi elaborado o quadro 6, com a relação das instituições
brasileiras envolvidas no processo de gestão, após a análise da legislação francesa,
e das normas que regulam a atuação do Conservatorie du Littoral, foi possível
elaborar o quadro (quadro 7) com a relação das instituições envolvidas no processo
de gestão costeira naquele país, que segue:
Nível de Atuação Instituição Órgãos Deliberativos e Executores
Federal
Ministério da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável
Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável Comissão de Desenvolvimento Sustentável Diretorias Regionais do Meio Ambiente, Planejamento e Habitação (DREAL)
Agência do Meio Ambiente e Controle de Energia
Agência Nacional de Monumentos e Lugares Históricos
Ministério da Conservação e Proteção da Natureza (Ministre Chargé de la Protéccion de La Nature) Conservatoire du Littoral Comissão Nacional de Debate Público Comissão Nacional de Debate Público
Estadual
Comitê Regionais de Meio Ambiente
Comitês Regionais
Conselho Costeiro - Regionais --------------------
Municipal Órgãos Municipais semelhantes às Secretarias de Meio Ambiente
Representações Municipais
Quadro 4 - Quadro com a relação de instituições públicas envolvidas no processo de gestão costeira na França
Uma vez elaborada a relação de órgãos que integram os órgãos de gestão
em ambos os Países, foi possível elaborar um quadro comparativo relacionando os
órgãos públicos franceses e brasileiros, demonstrado no quadro 8.
123
França Brasil
Ministério da Ecologia, do Desenvolvimento Sustentável
Ministério do Meio Ambiente
*Conselho Geral do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
*Comissão de Desenvolvimento
Sustentável
CONAMA
SISNAMA
GI-GERCO
Agência do Meio Ambiente e Controle de Energia
IBAMA - ICMBio - ANEEL
Agência Nacional de Monumentos e Lugares Históricos
IPHAN - e eventualmente a SPU
Comissão Nacional de Debate Público
Não há correspondente no Brasil ( há apenas previsão legal para
audiência pública/ referendo/ plebiscito)
Ministério da Conservação e Proteção da Natureza (Ministre Chargé de la Protéccion de La Nature)
Ministério do Meio Ambiente
Conservatoire du Littoral Não há correspondente no Brasil
Comitês Regionais de Meio Ambiente Secretaria de Estado do Planejamento - FATMA
Conselho Costeiro - Regionais GERCO-SC, Conselho Estadual de Gerenciamento Costeiro, Conselho Técnico Estadual da Orla.
Órgãos Municipais (semelhantes as Secretarias de Meio Ambiente)
*Secretaria Municipal do Meio Ambiente *Conselho do Meio Ambiente *Conselho Gestor da APA da Costa Brava
Quadro 8- Comparativo entre instituições públicas de gestão costeira no Brasil e na França
O quadro 8 demonstra que a estrutura administrativa da França é menor que
a estrutura brasileira. Tal característica, em tese, facilita a elaboração e a
implementação de projetos de gestão costeira haja vista o menor número de órgãos
públicos que devem interagir entre si. No modelo brasileiro há mais instituições
envolvidas, o que favorece a ocorrência de conflito de competências conforme
apurado, no questionário aplicado, através deste estudo nas instituições públicas
envolvidas no processo de gestão costeira.
A pesquisa também apurou que o sistema de gestão pública Francês garante
124
uma maior publicidade dos atos da administração pública, inclusive com a obrigação
legal de disponibilizar as informações tanto em sua forma física, mediante consulta
de documentos diretamente na respectiva repartição pública, como também através
da internet, conforme foi abordado anteriormente (itens 9.1 e 9.4).
Diante dos dados obtidos sobre o processo de aquisição das áreas pelo
conservatório foi possível estabelecer um quadro (quadro 9) comparativo entre as
formas de aquisição de áreas pelo sistema francês e nacional, conforme mostrado a
seguir.
Instrumentos Legais Brasil França
Desapropriação Permitida através de
decreto
Tratada pela legislação Francesa como Expropriação
Doação Permitida pelo Código
Civil Permitida pelo Código
Civil
Tombamento Permitido Pelo Decreto-
Lei n° 25 de 1937
Não foi encontrado correspondente na
legislação Francesa
Direito De Preempção
Permitido pelo Estatuto da Cidade
Sem correspondente
Aquisição Mediante Compra
Mediante licitação para casos previstos em lei
Permitida a compra de áreas pelo conservatório desde que atendam seus interesses institucionais, dispensada a licitação.
Transferência Entre Órgãos Públicos
Autorizado por ato da administração
Permitido conforme procedimentos administrativos
Quadro 5 - Correlação das formas de aquisição da propriedade pelo Poder Público entre o Brasil e a França Fonte: Elaborado pelo Autor.
Face os resultados obtidos pelo presente estudo, foi possível a elaboração de
um quadro (quadro 10), onde são apontados os aspectos positivos e negativos do
sistema de gestão costeira entre Brasil e França:
125
FRANÇA BRASIL Aspectos Positivos Aspectos Negativos Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Menor número de instituições públicas
envolvida no processo de gestão
Inexistência de instrumento como a
ação popular
Existência do Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro
Maior número de instituições pública
envolvida no processo de gestão
Competência das instituições bem
definida
Possibilidade do Poder Público adotar
medidas sem consulta pública em casos de
urgência
Instrumentos de Gestão como o
Estatuto da Cidade
Pouca publicidade do processo de gestão
das áreas de conservação
Estrutura legal Fundiária mais
rigorosa
Não há garantia constitucional ao direito do meio
ambiente equilibrado
Inúmeros mecanismos jurídicos para proteção
das áreas de conservação, como
ação popular, inquérito civil, ação civil pública
Procedimentos da Audiência Pública
podem ser aperfeiçoados
Autonomia do Conservatório do
Litoral
Garantia constitucional ao direito do cidadão
ao meio ambiente equilibrado
Conflitos de competência
(institucionais)
Maior Publicidade do processo decisório
Existência de órgão exclusivo para a
promoção do debate público
Possibilidade de concessão de uso das áreas sob a tutela do
Conservatório
Quadro 10 - aspectos positivos e negativos do sistema de gestão costeira entre Brasil e França.
Diante do panorama até aqui demonstrado, e da similaridade no ordenamento
jurídico entre os dois países a implantação de um órgão semelhante ao
Conservatório do Litoral, se mostra uma alternativa viável, e interessante, podendo
ser utilizada boa parte da atual estrutura institucional e legal brasileira.
Para implementar um sistema similar ao Conservatório do Litoral, pode ser
utilizado fazendo uso da estrutura do SISNAMA (item 5.4), do qual faz parte como
órgãos executores o IBAMA e o ICMBIO (itens 5.2 e 5.3), com a participação da SPU
como parte interessada, onde poderia ser adotada a estrutura do GI-GERCO, sendo
que tal órgão envolve membros de cada uma destas instituições federais,
juntamente com representantes de Ministérios e do poder Executivo Estadual.
Também utilizada a estrutura Estadual (Secretaria de Planejamento Estadual), e
Municipal da Secretaria Municipal do meio Ambiente, mantendo a estrutura de
divisão do litoral por setores, conforme atual configuração do GERCO/SC,
demonstrada no item 4.15, e representantes da sociedade civil organizada (OSCIP’s,
ONGs, Associações de moradores, Associações de Empresários, etc.), devidamente
126
eleitos pelos respectivos conselhos, ou, quando for o caso, indicados pelos órgãos
de origem, por um mandato de 2 (dois) anos à exemplo do modelo francês, os quais,
poderiam atuar de forma mais conjunta e dinâmica na gestão da área de estudo.
Seria necessária uma alteração na Legislação Federal para permitir a este
órgão colegiado (GI-GERCO), tenha autonomia administrativa, orçamentária, e
técnica para selecionar (mediante critérios técnicos já existentes estabelecidos pelo
SISNAMA) e adquirir, ou receber por doação imóveis de interesse conservacionista,
na área de estudo. Esta alteração na legislação poderia envolver a questão tributária
conferindo isenção ou abatimento fiscal para as os particulares e a iniciativa privada
e geral que decidir doar áreas para este conselho gestor do litoral, sendo que ao
contrário do sistema francês, seria interessante admitir apenas a doação de áreas e
não de valores. Os incentivos fiscais também poderiam ser estendidos aos
proprietários de áreas na APA para a criação de RPPN’s, como por exemplo a
isenção de IPTU, facilitação para obtenção de créditos destinados a projetos de
conservação da respectiva área.
Todo o processo de gestão seria mais simplificado, pois o GI-GERCO poderia
atuar como órgão regulamentador e traçaria os critérios objetivos para a aquisição
de áreas para proteção na APA em estudo, utilizando o PNGC, e os dados
Zoneamento Costeiro elaborado pelo GERCO/SC, pela Prefeitura Municipal de
Balneário Camboriú, e Projeto Orla, e ouvida a sociedade civil organizada através de
seus representantes (OSCIP’s, Associações de Moradores e Empresariais, etc.), e
através de uma maior divulgação e incentivo da população para participar das
audiências públicas, a população poderia participar de uma forma mais efetiva da
gestão da área em estudo.
O GI-GERCO pode atuar efetuando o levantamento das áreas pela equipe
técnica do GERCO-SC, e Secretaria Municipal do Meio Ambiente, ou mediante
convênio com Universidades, devendo ser realizado um diagnóstico da área, a qual
incluirá a análise do meio biótico e abiótico, nível de urbanização, questões sociais e
econômicos, elabora-se um planejamento envolvendo a forma de conservação,
recuperação e exploração da área, procedendo-se a elaboração do respectivo plano
de manejo, sendo que nesta oportunidade pode ser ouvida a população através da
realização de audiências públicas, para que a mesma opine sobre de forma direta.
Dentre os instrumentos legais que podem ser utilizados para a consecução
dos fins propostos, seria perfeitamente aplicável o PNGC, o GERCO, e o Projeto
127
Orla, sem necessidade de se proceder a alteração substancial na legislação
existente sobre gerenciamento costeiro, e sem criar novas instituições públicas, mas
tão somente adequar a competência do GI-GERCO, atribuindo-lhe a autonomia
necessária para efetivar uma estratégia de proteção e gestão destas áreas através
do GERCO-SC.
Elaborado o plano de manejo pelo Município, ou pelo GERCO, o GI-GERCO,
poderia outorgar a gestão da APA ao Conselho Municipal do Meio Ambiente, ou
Conselho formado pelos moradores da região, membros do Poder Público,
empresários, ONGs, e OSCIP’s.
Outra alternativa para o GI-GERCO seria concessão de determinada parte da
APA à iniciativa privada, tal como ocorre no modelo francês, permitindo a exploração
econômica destas áreas respeitando plano de manejo previamente definido pelo GI-
GERCO/GERCO. Tal medida possibilitaria a geração de empregos, a arrecadação
de impostos, o recebimento de recursos em favor do órgão, ou associação gestora
da APA, sendo uma forma de conciliar os interesses conservacionistas com os
interesses econômicos, e estaria de acordo com o conceito de governança,
possibilitando o desenvolvimento econômico e social de forma sustentável.
O GI-GERCO pode ter assim o intuito de tornar mais célere o processo
acerca da gestão da APA. Tal proposta também tem o fito de evitar conflitos de
competência, uma vez que a legislação definiria a competência específica do GI-
GERCO/GERCO para atuar em prol da conservação da APA, podendo ser
expandido para outras áreas costeiras em outras regiões do País, adaptando-se a
estrutura em relação ao poder Estadual e Municipal conforme cada caso.
Além do mais, a proposta apresentada não exclui da sociedade civil outros
instrumentos legais de proteção da APA, como a ação popular, a ação civil pública, e
a instauração de inquérito civil, e o próprio exercício do poder de polícia pelo estado
em suas três esferas (Federal, Estadual e Municipal).
As atribuições propostas que seriam conferidas ao GI-GERCO, nos moldes do
Conservatoire du Littoral seria uma inovação na medida em que centraliza em um
órgão todo processo de tomada de decisão e planejamento costeiro, o qual poderia
atuar de forma específica, em consenso e de forma legítima, com a participação de
todos as instituições públicas e civis envolvidas no processo de gestão da APA, pois
no atual cenário no Brasil, as instituições responsáveis pela guarda, preservação e
gestão ambiental são multifuncionais, atuando de forma genérica em todos os ramos
128
do tema. Tal proposta atenderia ao moderno conceito de governança.
O Atual sistema de gestão costeira está atrelado há vários órgãos e
instituições, o que dificulta a implementação de um plano mais apurado para seleção
e aquisição de áreas para preservação costeira, até mesmo em razão as limitações
impostas pela legislação brasileira para aquisição de imóveis pelo Poder Público.
Especificamente na APA da Costa Brava, poderia ser aplicado alguns dos
instrumentos para aquisição pelo Poder Público das áreas particulares de interesse
para conservação e preservação através de desapropriação, direito de preempção,
tombamento como patrimônio natural.
Outra hipótese seria a aplicação conjunta da lei 9.985/2000 (SNUC), com o
Decreto-Lei nº 25 de 30 de novembro de 1937, para tombar à área como
monumento natural, não obstante não ter sido encontrada durante esta pesquisa
uma hipótese como a que é proposta, com base no referido Decreto, mas
tombamento pela UNESCO como reserva da Biosfera, como é o caso da Lagoa dos
Peixes no Estado do Rio Grande do Sul. Sendo que a Lei que instituiu o SNUC
utiliza o conceito de monumento natural, o qual poderia ser aplicado por analogia e
consonância com o conceito de monumento natural previsto no Decreto-Lei que trata
do tombamento. A opção tombamento não exclui o direito de propriedade do
particular, sendo que o mesmo pode continuar possuindo o bem, porém, terá
algumas restrições de uso, não podendo alterar a configuração do bem sem
autorização do Poder Público.
Todavia haveria a necessidade de efetuar uma alteração na legislação, pois,
monumento natural previsto na lei se refere ao meio abiótico e não é o caso de
ecossistemas e biodiversidade existentes.
129
11 CONSIDERAÇÕES E CONCLUSÕES
A presente pesquisa buscou analisar e verificar a possibilidade de
implementação do modelo de gestão costeira adotado na França através do
Conservatoire du litoral sob o prisma da estrutura governamental e legislativa,
apontando suas vantagens, desvantagens, semelhanças e diferenças com o modelo
de gestão costeira no Brasil.
A pesquisa na legislação francesa envolveu também o processo decisório do
Poder Público junto à população e conclui-se no presente trabalho com os
horizontes ampliados em relação a gestão costeira e ambiental de uma forma geral.
É inegável o avanço da legislação nos últimos 47 (quarenta e sete) anos,
desde quando houve a criação do Código Florestal Brasileiro, notadamente a criação
do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro que foi um passo importante para
tratar das peculiaridades de cada região costeira no país, e mais recentemente a
implantação do GERCO, e de seu trabalho de zoneamento costeiro. De maneira que
nossa legislação tem aspectos muito positivos.
Através da pesquisa foi possível efetuar o levantamento do mecanismo
francês de proteção do litoral e do Conservatório do Litoral, identificando sua forma
de atuação, e funcionamento, onde foi possível traçar um paralelo com as
instituições que atuam na gestão costeira na área de estudo, o que permitiu verificar
os aspectos que podem ser melhorados, no sistema de gestão e conservação
costeira nacional.
O levantamento das instituições envolvidas no Processo e implantação do
Conservatório do Litoral comparado ao sistema brasileiro permitiu identificar qual é o
enfoque dado à proteção e uso dá área objeto da pesquisa, bem como proporcionou
a elaboração de um rol de mecanismos jurídicos que poderiam ser utilizados na sua
proteção, e os instrumentos legais que permitem a qualquer cidadão de exercer seu
direito constitucional de ter o meio ambiente equilibrado por meio do uso da ação
popular. Ou ainda, através da ação civil pública por meio de instituições civis como
associações e ONGs, ou do Ministério Público.
A pesquisa demonstrou a quantidade de medidas preliminares que devem ser
tomadas pela administração para que se possa delimitar e estabelecer os
mecanismos de proteção e gestão das áreas costeiras, bem como a complexidade
de agentes envolvidos no processo, uma vez que a questão não se resume a
130
estabelecer áreas de conservação e sua gestão, envolve o planejamento em relação
a aspectos econômicos, antrópicos e ambientais, que muitas vezes não são
conciliados.
A pesquisa apurou através dos comentários apresentados pelos participantes
que responderam aos questionários que há falta de recursos humanos para
implementar as medidas legais como estudos técnicos e fiscalização, a que é parca
a integração entre os órgãos da administração pública, sendo que os participantes
afirmaram que aliado a estes fatores está o desconhecimento da população acerca
da legislação ambiental e do processo de gestão costeira.
Também foram encontradas algumas dificuldades para a execução dos fins
deste trabalho como a pouca bibliografia nacional e francesa a respeito, sendo que
em relação ao Conservatório do Litoral a pesquisa foi efetuada com base na
legislação francesa e informações constante no web-site do próprio Conservatório.
No âmbito da legislação nacional a dificuldade foi a quantidade de leis,
normas e regulamentos que tratam da gestão costeira que sofrem muitas alterações
e em várias ocasiões haviam normas que estavam revogadas, ou derrogadas, o que
leva a crêr que o gestor público deve se deparar com o mesmo problema, tanto que
a sugestão de um dos entrevistados no questionário registrou a necessidade de
haverem normas mais concisas de melhor entendimento para o cidadão leigo.
Outro aspecto que dificultou a realização da pesquisa foi o contato com o
Conservatório do Litoral, que não disponibilizou muitas informações práticas a
respeito de seu funcionamento e gestão costeira, limitando-se a informar legislação
para pesquisa.
A realização da coleta de dados através dos questionários também foi um
dificultosa em alguns órgãos públicos, uma vez que o assunto é pouco conhecido, e
pouco discutido no país e em alguns casos os respondentes ficaram receosos em
emitir suas opiniões em nome da instituição à que pertencem.
Concluiu-se que a implantação no Brasil de um órgão para gerir APA da Costa
Brava, nos moldes que foram propostos, tendo por base o Conservatório do Litoral
francês, com autonomia administrativa e financeira, corpo técnico isento de pressões
políticas, é viável e não demandaria grande alteração no sistema legal brasileiro que
atualmente norteia o gerenciamento costeiro. Bastaria para tanto que o GI-GERCO,
pudesse assumir responsabilidade, sendo ampliados os seus limites de atuação e
competência, bem como prerrogativas, ficando a cargo do SISNAMA estabelecer os
131
critérios objetivos para balizar a aquisição de áreas de interesse conservacionista na
área de estudo. Além do mais, a proposta apresentada não geraria ônus ao Estado
para a criação de novas instituições, centralizarias a gestão costeira em um único
órgão,onde existe a atuação de todas as outras instituições públicas que possuem
interesse nas áreas costeiras, e permitiria uma maior representatividade da
sociedade civil organizada no processo gestão da área em estudo. Por fim, tal
proposta atende aos ditames do PNGC, do SNUC, e permitiria a gestão da área de
Estudo através das OSCIP’s, na forma já prevista na legislação que regulamenta o
SNUC (Decreto n°. 4.340 de 22 de agosto de 2002), através de um processo de
governança que conciliaria os interesses da comunidade, e os interesses
econômicos que pretendem explorar o potencial turístico que aquela região da costa
oferece.
11.1 RECOMENDAÇÕES
Como recomendações seria interessante adotar um sistema de
gerenciamento costeiro mais isento das influências políticas e econômicas, pois não
obstante as instituições públicas disporem de um competente corpo técnico,
algumas estão sujeitas as referidas influências.
O estudo apresentado não se esgota aqui, há muito ainda para ser
desenvolvido, e sugere-se novos estudos abordando a opinião da comunidade, e da
iniciativa privada, que também é parte interessada no processo de gestão costeira,
notadamente pelo fato das zonas costeiras possuírem um elevado valor imobiliário, e
um potencial turístico alto.
Também pode ser realizado estudo na área econômica, tributária, e social
acerca dos incentivos que podem ser concedidos pelo Poder Público para a
preservação das áreas costeiras, como benefícios fiscais, isenções de impostos,
incentivos para os particulares que realizam projetos sociais de educação ambiental
e conservação, e geração de atividade econômica para a comunidade que reside
nestas áreas de proteção.
132
REFERÊNCIAS
ANDRADE, Maria Margarida de. Introdução à metodologia do trabalho científico: elaboração de trabalhos na graduação. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
ARAUJO, Luiz Alberto David; NUNES JUNIOR Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. ARBÓS, Xavier; GINER, Salvador. La governabilidade, ciudadanía y democracia em la encrucijada mundial. Madrid: Siglo XXI, 1993. ASMUS Milton L. et al. Gestão costeira no Brasil: Instrumentos, fragilidades e potencialidades. Disponível em: <http://www.praia.log.furg.br/Publicacoes/2006/2006a.pdf>. Acesso em: 03 jul. 2012. BALNEÁRIO CAMBORIÚ. Arquivo histórico de Balneário Camboriú. Disponível em: <http://www.balneariocamboriu.sc.gov.br/arquivo/?toda=1&area=17>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 1985 de 12 de julho de 2000. Cria a área de proteção ambiental "costa brava" - a.p.a., e dá outras providências. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/646839/lei-1985-00-balneario-camboriu-0>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 2826 de 19 de dezembro de 2006. Dispõe sobre a revisão do plano diretor do município de Balneário Camboriú. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/643108/lei-2686-06-balneario-camboriu-0>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 2794 de 14 de janeiro de 2008. Disciplina o uso e a ocupação do solo, as atividades de urbanização e dispõe sobre o parcelamento do solo no território do município de Balneário Camboriú. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/anotada/7445581/art-103-da-lei-2794-08-balneario-camboriu>. Acesso em: 01 mar. 2012. BARROS, Aidil Jesus da Silveira; LEHFELD, Neide. Aparecida de Souza. Fundamentos de metodologia científica. 3. ed. São Paulo, Pearson Prentice Hall, 3. reimp. 2010. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra, Comentários à Constituição do Brasil, 3º v, São Paulo: Saraiva, 1992. NATTISTELLA, Emílio. RPPN Catarinense. Disponível em: <http://www.rppncatarinense.org.br/hp/faq.asp>. Acesso em: 01 mar. 2012. BELUZZO, Anderson. Juiz federal proíbe reuniões do Conselho Gestor da Costa Brava nomeado pelo prefeito Piriquito Dias. 2011. Disponível em: <http://www.pagina3.com.br/cidade/2011/jan/12/1>. Acesso em: 01 mar. 2012.
133
BRASIL. Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937. Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0025.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispõe sobre desapropriações por utilidade pública. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del3365.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto n°. 4.340 de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a Ação Popular. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4717.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei 6.938/81. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto-Lei nº 88.351, de 01 de junho de 1983. Regulamenta a Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e a Lei n° 6.902, de 27 de abril de 1981, que dispõem, respectivamente, sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental, e dá outras providências. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1980-1987/decreto-88351-1-junho-1983-438446-norma-pe.html>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei n.7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7347orig.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Resolução CONAMA nº 009, de 03 de dezembro de 1987. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res87/res0987.html>. Acesso em: 01 mar. 2012.
134
______. Constituição Federal (1988). 1988a. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei n. 7.661/88. 1988b. Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 7.735/89. Dispõe sobre a extinção de órgão e de entidade autárquica, cria o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7735.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/d99274.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº. 9.985/2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 10.257/2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Lei nº 11.516/2007a. Dispõe sobre a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/lei/l11516.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007b. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Meio Ambiente, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto nº 6.099, de 26 de abril de 2007c. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, e dá outras providências. o e das Funções Gratificadas do Ministério do Meio Ambiente, e dá outras
135
providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6099.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Decreto nº 6.081, de 12 de abril de 2007d. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6081.htm>. Acesso em: 01 mar. 2012. ______. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em: <www.mma.gov.br/>. Acesso em: 01 mar. 2012. CAEIRO, Sandra. Tópicos sobre Instrumentos de Gestão Territorial em Portugal. 2008. Disponível em: < http://www.antonio-fonseca.com/Unidades%20 Curriculare s/2-Ano/Intr.%20Ordenamento%20Territorio/1%20Licoes/3%20-%20Instrumentos%20de%20gest%C3%A3o%20territorial%20(IGT)%20em%20Portugal/Topico3IOT.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2012. CATALÁ. Joan Prats I. Governabilidade democrática na América Latina no final do Século XX. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1998. 316p. CAVEDON. Fernanda de Salles. Função social e ambiental da propriedade. Florianópolis: Visualbooks, 2003. 208 p. CERVO, Amado Luiz; BERVIAN, Pedro Alcino. Metodologia científica. 5. ed. São Paulo: Prentice Hall, 2. reimp. 2003.
CKAGNAZAROFF, Ivan Beck. Reflexões sobre estatégias de governança local. Revista Eletrônica Gestão e Sociedade, v. 3, n. 5, p. 23-47, jan./jun. 2009. Disponível em: <http://www.face.ufmg.br/revista/index.php/gestaoesociedade/article /viewFile/687/705>. Acesso em: 15 jul. 2011. CONJUR. TRF-4 manda município de SC fazer audiência pública. 2012. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2012-mar-07/prefeitura-camboriu-sc-condenada-nao-audiencia-publica>. Acesso em: 18 mar. 2012. CONSERVATOIRE DU LITTORAL. Disponível em: http://www.conservatoire-du-littoral.fr/front/process/Home.asp>. Acesso em: 18 jul. 2011. COSTA, Susana Henriques da (Coord.). Comentários à Lei da Ação Civil Pública e Lei da Ação Popular. São Paulo: Quartier Latin, 2006. CUNHA, Sandra Baptista; GUERRA, Antonio José Teixeira. (Orgs.). Avaliação e perícia ambiental. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1999, 266p. DINIZ, Maria helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998.
136
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2004. EMASA Plano de Manejo da APA da Costa Brava elaborado pela EMASA - Empresa Municipal de Água e Saneamento de Balneário Camboriú (no prelo) ESPANHA - Ministério da agricultura alimentação e meio ambiente. Disponível em: <http://www.magrama.gob.es/es/costas/temas/el-litoral-zonas-costeras/default.aspx>. Acesso em: 02 jul. /2012 EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY. Environmental indicators: typology and overview. Copenhagen: EEA, 1999, Technical Report n. 25. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004. FRANÇA. Ministère des Affaires Étrangères et Europeennes. Notícias da França. 2010. Disponível em: <http://ambafrance-br.org/IMG/pdf_O_Conservatoire_du_Littoral_-nov2010-PT.pdf>. Acesso em: 18 mar. 2012. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. GAIA. O princípio da precaução e o direito ambiental. Disponível em: <http://gaia.org.pt/node/2262>. Acesso em: 18 mar. 2012. GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2002. GLOSSÁRIO GEOLÓGICO ILUSTRADO. Disponível em: <http://vsites.unb.br/ig/glossario/>. Acesso em: 23 abr. 2012.
GONÇALVES, A. F. O Conceito de Governança. In: XIV Congresso Nacional CONPEDI, 2005, Fortaleza. Anais... XIV Conpedi 2005, 2005. Disponível em: <http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf>. Acesso em: 14 out. 2010.
IBAMA. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Disponível em: <http://www.ibama.gov.br>. Acesso em: 15 jul. 2012. IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Vocabulário Básico de Recursos Naturais e Meio Ambiente, 2. ed., 2004. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/vocabulario.pdf>. Acesso em: 23 abr. 2012. ICMBIO. Planos de manejo. Disponível em: <http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/planos-de-manejo>. Acesso em: 15 mar. 2012. IDEAS -Instituto de Empreendedores Ambientais e Sociais. O que é um Plano de
137
Manejo ? Roteiro de um plano. Disponível em: <http://www.recanta.org.br/plano_de_manejo_ibama.html>. Acesso em: 15 mar. 2012. KISSLERI, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Governança pública: novo modelo regulatório para as relações entre Estado, mercado e sociedade?. Rev. Adm. Pública. Rio de Janeiro, v. 40, n. 3 maio/jun. 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-76122006000300008&script=sci _arttext>. Acesso em: 10 jun. 2012. LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentos de metodologia científica. 6. ed., 4. reimp. São Paulo: Atlas, 2007. LEGIGRANCE. Disponível em: <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074224&dateTexte=20111229>. Acesso em: 15 mar. 2012. MACHADO, Paulo Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.
MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular. 5. ed. atual. e amp. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010. MATIAS-PEREIRA, José. A política e o sistema de defesa da concorrência no Brasil: deficiências e perspectivas. Relatório de Pesquisa. Brasília: Programa de Pós-graduação em Administração da Universidade de Brasília, 2007a. MATIAS-PEREIRA, José. Governanza y éticas em los processos de integración econômica. Málaga: Universidad Internacional de Andalucia, 2007b. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Direito da Participação Política. Legislativa – Administrativa – Judicial, Rio de Janeiro: Renovar, 1992.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de Direito Administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1998. PEREIRA, José Matias. Curso de Administração Pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
138
PICHE, Cláudia. As vantagens ambientais e econômicas de uma RPPN- Reserva Particular de Patrimônio Natural. 2005. Disponível em: <http://www2.tvcultura.com.br/reportereco/materia.asp?materiaid=223>. Acesso em: 14 mar. 2012. PORTUGAL. Território Portugal. Disponível em: <http://www.dgotdu.pt>. Acesso em: 26 jun. 2012. PORTUGAL - Instituto da água. Planos de ordenamento da orla costeira. Disponível em: <http://www.inag.pt/inag2004/port/a_intervencao/planeamento/pooc/pooc.html>. Acessado em: 27 jun. 2012. PORTUGAL - Instituto da conservação da Natureza e da Biodiversidade. Disponível em: <http://portal.icnb.pt/ICNPortal/vPT2007/Homepage.htm>. Acesso em: 27 jun. 2012. PORTUGAL - Plano de Ação de Valorização e Proteção do Litoral. Disponível em: <http://www.portugal.gov.pt/media/608819/20120529_pavl.pdf>. Acesso em: 26 jun. 2012. PREZEWORSKI. Adam. Democracia y mercado. Cambridge: Cambridge University Press, 1995. ______. Democracia sustentable. Buenos Aires: Paidós, 1998. PROJETO ORLA. Fundamentos para gestão integrada. Brasília: MMA/SQA; Brasília: MP/SPU, 2002. 78p. PROJETO ORLA. Plano de intervenção na orla marítima de Balneário Camboriú. 2003. Disponível em: <https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:RsHPQlVzlzgJ:www.sds.sc.gov.br/>. Acesso em: 14 mar. 2012. PROJETO ORLA. Subsídios para um projeto de gestão. Brasília: MMA e MPO, 2004. 104 p. ROTBAND, Daniel. Planos de manejo I. 2005. Disponível em: <http://www.oeco.com.br/marc-dourojeanni/16368-oeco_13689>. Acesso em: 14 mar. 2012. RPPN CATARINENSE - Associação dos Proprietários de Reservas Particulares do Patrimônio Natural de Santa Catarina. Disponível em: <http://www.rppncatarinense.org.b>. Acesso em: 01 mar. 2012. SANTA CATARINA. Lei Nº 14.675, de 13 de abril de 2009. Institui o Código Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providências. Disponível em: <http://www.institutohorus.org.br/download/marcos_legais/codigo_ambiental_SC.pdf>. Acesso em: 14 mar. 2012.
139
______. Programação da implantação dos demais instrumentos do plano estadual de gerenciamento costeiro: estratégias e propostas, nov. 2010. Disponível em: <http://www.spg.sc.gov.br/Desenvolvimento%20de%20Cidades/Gerco/Demais%20Instrumentos%20-%20Estra%20e%20Prop%20-%20GERCO_SC%20%5BIm.pdf>. Acesso em: 14 mar. 2012. ______. Decreto nº 5.010, de 22 de dezembro de 2006. Regulamenta a Lei no 13.553, de 16 de novembro de 2005, que institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro e estabelece outras providências. Disponível em: <www.spg.sc.gov.br/.../Gerco/Decreto_Estadual_5010.doc>. Acesso em: 14 mar. 2012. SANTOS, Maria Helena de Castro. “Governabilidade, Governança e Democracia: Criação da Capacidade Governativa e Relações Executivo-Legislativo no Brasil PosConstituinte”. Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, p. 335-376, 1997. SEMACE. Disponível em: <http://www.semace.ce.gov.br/recursos-hidricos/>. Acesso em: 3 abr. 2012. SEVERINO, Antônio Joaquim. Metodologia do trabalho científico. 23. ed. rev. e atual. São Paulo, Cortez, 2007. SILVA, de Plácido e. Vocabulário Jurídico. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982. SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010 SOARES, Evanna. A audiência pública no processo administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 58, ago. 2002. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/3145>. Acesso em: 1 mar. 2011. SPAUTZ Dagmara. TRF mantém decisão judicial que anulou Conselho Gestor da APA Costa Brava. 2012. Disponível em: <http://wp.clicrbs.com.br/litoral/2012/03/07/trf-mantem-decisao-judicial-que-anulou-conselho-gestor-da-apa-costa-brava/?topo=52,2,18,,159,77>. Acesso em: 3 abr. 2012. TERRA. O litoral Francês. Disponível em: <http://turismo.terra.com.br/interna/0,,OI521429-EI176,00.html>. Acesso em: 02 jul. 2012.
140
APÊNDICE
141
Apêndice 1: Questionário
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI
CTTMar – PPG em Ciência e Tecnologia Ambiental
A APLICAÇÃO DO MODELO“CONSERVATOIRE DU LITTORAL” NOS PROMONTÓRIOS COSTEIROS DO LITORAL CENTRO-NORTE DE SANTA
CATARINA: MECANISMOS JURÍDICOS PARA SUA DEFESA Nome: Instituição: Cargo: Tempo na instituição: Área de Atuação: 1) A sua instituição possui conhecimento da atuação da instituição Conservatório do Litoral francesa ( ) SIM ( ) NÃO 2) Caso Positiva, O que considera deste instrumento de gestão? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 3) A sua Instituição já teve alguma forma de intercâmbio com esta instituição? ( ) SIM ( ) NÃO Caso positivo, favor especificar: ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 4) O seu órgão (ou se for o caso autarquia, fundação, ou associação), possui algum tipo de convênio com alguma instituição sobre gestão costeira? ( ) SIM ( ) NÃO Caso positivo, favor especificar: _________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 5. Tendo como referência os convênios, houveram resultados positivos. ( ) SIM ( ) NÃO Caso positivo, favor especificar: ___________________________________________________________________
142
______________________________________________________________________________________________________________________________________ 6) Você possui conhecimento do PNGC (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) regulamentado pela lei 7.661/88? ( ) SIM ( ) NÃO Caso positivo, qual a sua visão sobre esta política pública? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 6.a) Considera que este plano atende a necessidade de gestão costeira? ( ) SIM ( ) NÃO Caso positivo, favor especificar: ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 7) Conhece a Lei nº. 1.985/2000, do Município de Balneário Camboriú, que criou a A.P.A. “Costa Brava”? ( ) SIM ( ) NÃO 7a) Considera que a lei referida na pergunta anterior proporciona meios adequados à gestão da referida APA? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 8) Conhece o PROGRAMA ESTADUAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO DE SANTA CATARINA – GERCO/SC? ( ) SIM ( ) NÃO 9) Considera que o referido programa proporciona meios adequados à gestão costeira, e a proteção ambiental dos promontórios localizados na A.P.A Costa Brava no Município de Balneário Camboriú? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 10. Como você avalia a integração das normas Federais, Estaduais e Municipais acerca da gestão costeira? _________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
143
11. Cite 3 instituições que interagem com maior freqüência: a) órgão públicos 1 2 3 b) Privados: 1 2 3 c) Associações e/ou Sociedade Civil Organizada: 1 2 3 Como você avalia esta interação? Esta é eficaz? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 12. Neste espaço deixamos em aberto para eventuais críticas ou sugestões de melhoria ao atual sistema de gerenciamento costeiro. ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ OBS: Pedimos a gentileza para que sejam rubricadas todas as páginas deste formulário
