UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y ...eugenio lahera parada miembros de la...
72
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL EL ROL DE LOS MEDIOS DE PRENSA EN LAS DECISIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS: EL CASO DE LA MOVILIZACIÓN ESTUDIANTIL DE 2006 TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS SEBASTIÁN URRUTIA DELGADO PROFESOR GUÍA EUGENIO LAHERA PARADA MIEMBROS DE LA COMISIÓN MARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA PABLO OROZCO BASS SANTIAGO DE CHILE ABRIL, 2008
Transcript of UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y ...eugenio lahera parada miembros de la...
UNIVERSIDAD DE CHILEFACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICASDEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
EL ROL DE LOS MEDIOS DE PRENSA EN LAS DECISIONESDE POLÍTICAS PÚBLICAS: EL CASO DE LA MOVILIZACIÓN
ESTUDIANTIL DE 2006
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DEMAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
SEBASTIÁN URRUTIA DELGADO
PROFESOR GUÍAEUGENIO LAHERA PARADA
MIEMBROS DE LA COMISIÓNMARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA
PABLO OROZCO BASS
SANTIAGO DE CHILEABRIL, 2008
II
UNIVERSIDAD DE CHILEFACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICASDEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL
EL ROL DE LOS MEDIOS DE PRENSA EN LAS DECISIONESDE POLÍTICAS PÚBLICAS: EL CASO DE LA MOVILIZACIÓN
ESTUDIANTIL DE 2006
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DEMAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS
SEBASTIÁN URRUTIA DELGADO
PROFESOR GUÍAEUGENIO LAHERA PARADA
MIEMBROS DE LA COMISIÓNMARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA
PABLO OROZCO BASS
SANTIAGO DE CHILEABRIL, 2008
III
TABLA DE CONTENIDOS
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………..1
II. OBJETIVOS………………………………………………………………..4
III. HIPÓTESIS……………………………..................................................5
IV. MARCO TEÓRICO………………………………………………………..7
1. Consideraciones generales……………………………………………...7
2. Definición de problema público y diseño de la agenda sistémica……8
3. Impacto de los medios de comunicación masiva en la transformación
de la esfera pública…………..………………………………………………11
4. La agenda-setting de los medios y su influencia en la opinión
pública…………………………………………………………………………13
5. Agenda de gobierno y la decisión de política pública………………..16
V. DISEÑO METODOLÓGICO…………………………………………….22
1. Dimensiones de análisis………………………………………………...22
2. Descripción del enfoque del estudio…………………………………...22
3. Técnicas de recolección y análisis de la información………………..23
4. Descripción de los medios de prensa escritos utilizados para el
estudio…………………………………………………………………………24
VI. ANÁLISIS DE DATOS…………………………………………………..28
1. Problema social: Los secundarios y su crítica al sistema educacional
chileno.....................................................................................................28
2. Corriente política: La marcha de los pingüinos y el compromiso del
gobierno ………………………………………………………………………33
3. Consecuencias de la movilización y las soluciones técnicas……….52
VII. CONCLUSIONES………………………………………………………..58
VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS…………………………………..63
IX. ANEXO 1………………………………………………………………….65
IV
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES Y TABLAS
Gráfico 1: INFLUENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES…………..………….20
Gráfico 2: PORCENTAJE DE VENTA DE DIARIOS……………..……………..27
Gráfico 3: PORCENTAJE DE COBERTURA POR DIARIOS DURANTE LA
MOVILIZACIÓN………………………………………………………………………34
Gráfico 4: COBERTURA MEDIÁTICA DURANTE LAS SEMANAS DE
MOVILIZACIÓN: TENDENCIA GENERAL………………………………………..36
Gráfico 5: COBERTURA MEDIÁTICA DURANTE LAS SEMANAS DE
MOVILIZACIÓN: TENDENCIA DESAGREGADA………………………………..36
Gráfico 6: ORIGEN DEL MENSAJE POR ACTOR……………………………...53
Gráfico 7: PRINCIPALES TEMAS TRATADOS SEGÚN LAS NOTICIAS…….53
Gráfico 8: ACTOR AL QUE HACE REFERENCIA EL TITULAR………………55
Tabla 1: DECISIÓN = (PROCESOS POLÍTICOS, PARTICIPANTES
RELEVANTES)……………………………………………………………………….22
Tabla 2: RESULTADOS DE PRUEBA SIMCE 2005 POR TIPO DE
ESTABLECIMIENTO………………………………………………………………...30
Tabla 3: NOTICIAS POR SEMANAS ORIGINADAS POR ESTUDIANTES…..38
Tabla 4: NOTICIAS POR SEMANAS ORIGINADAS POR EL GOBIERNO…..38
Tabla 5: TITULARES CON REFERENCIA A LOS ESTUDIANTES POR
SEMANAS…………………………………………………………………………….40
Tabla 6: AGENDA DEL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL………………………….42
Tabla 7: AGENDA DEL GOBIERNO EN MATERIA DE EDUCACIÓN
2006……………………………………………………………………………………43
V
Tabla 8: NOTICIAS FRENTE A LA MOVILIZACIÓN POR SEMANAS SEGÚN
POSICIÓN…………………………………………………………………………….44
Tabla 9: NOTICIAS FRENTE A LA MOVILIZACIÓN POR SEMANAS SEGÚN
TONO………………………………………………………………………………….44
Tabla 10: NOTICIAS POR SEMANA ORIGINADAS POR LOS PARTIDOS
POLÍTICOS…………………………………………………………………………...50
Tabla 11: NOTICIAS POR SEMANA ORIGINADAS POR EXPERTOS….…...50
Tabla 12: AGENDA DE GOBIERNO EN MATERIA DE EDUCACIÓN 2007….56
VI
RESUMEN
La disminución del tamaño, alcance y jurisdicción que han experimentado los
gobiernos en las sociedades democráticas, sumado al fuerte desarrollo de las
tecnologías de la comunicación e información (TIC), han provocado que los
gobiernos modernos crecientemente actúen en función de los medios de
comunicación masiva. Esto ha llevado a muchos intelectuales y académicos a
cuestionar su alcance en la sociedad y frente al gobierno. ¿Cuál es la real
influencia de los medios sobre los procesos democráticos y la toma de
decisiones de políticas públicas?
En periodos de mayor conflictividad social y política, esta pregunta se vuelve
especialmente sensible y el papel que adopten los medios de comunicación es
clave en el desenlace de los acontecimientos. Este estudio busca indagar dicho
rol de los medios de prensa a través del análisis de la movilización estudiantil
del primer trimestre de 2006. Para ello se utilizó una base de datos construida a
partir de las publicaciones que le otorgaron cinco diarios de cobertura nacional.
Esto permitió identificar la agenda de los medios durante las siete semanas que
duraron las movilizaciones y contrastarla con los cambios producidos en la
agenda del gobierno antes y después del conflicto.
Los resultados del estudio mostraron que, si bien esta influencia es limitada por
factores institucionales –como la cultura y estructura política al interior de la
sociedad chilena–, los medios de comunicación masiva ejercen un papel
importante en la modificación de las prioridades gubernamentales. En este
caso particular, dicha influencia de los medios escritos, le otorgó a los
estudiantes y sus demandas una tremenda visibilidad y posicionamiento. Esto
favoreció el apoyo de la opinión pública, que sumado a la gran convocatoria
demostrada en dos paros nacionales, presionó al gobierno para negociar con
los secundarios.
En definitiva, los medios de comunicación masiva fueron el vehículo para que
los estudiantes se apropiaran de la agenda pública e instalaran en el debate el
tema de la reforma al sistema educacional chileno.
1
I. INTRODUCCIÓN
Las últimas décadas del siglo XX generaron un enorme avance en las
posibilidades técnicas y económicas ofrecidas por las nuevas tecnologías de la
comunicación. Esto ha repercutido con fuerza en las sociedades democráticas
donde los medios de comunicación masiva (o mass media) se han convertido
en instrumentos de discusión y deliberación pública expresando intereses y
demandas de distintos sectores (Cordero y Marín, 2005).
La extensión de los medios de comunicación a la vida diaria (a través de
cadenas de radio, televisión, diarios tradicionales y actualizados on-line, que
informan sin interrupción las veinticuatro horas del día), les ha dado el poder de
influir en la agenda pública y el sistema político. Mediante la selección de
determinados temas1 y enfoques2 pueden fijar las prioridades de atención de
políticos y ciudadanos, al insistir (u omitir) sistemáticamente sobre ciertos
temas. De esta forma pueden ser determinantes en el éxito o fracaso de la
aceptación y aplicación de una política pública (Vallés, 2000).
Por otra parte, el proceso de formación de una política pública se puede
observar en distintas fases o etapas que van desde su identificación como una
problemática pública, a la elaboración de alternativas de solución, la
implementación de la alternativa elegida y su posterior evaluación. Para que
1 La selección de temas corresponde a lo que McCombs (1972) denominó agenda setting, y corresponde al proceso de transferencia de la relevancia de ciertos “objetos” (como candidatos, empresas o asuntos públicos) desde los medios de comunicación masiva a la agenda del público. 2 Esta selección de enfoques o marcos de aproximación a un tema de interés público ha sido sistematizada en la teoría del Framing, acuñada por Fairhurst y Sarr (1996). Los marcos o frames son nociones abstractas, que sirven para organizar significados sociales influenciando la percepción que tienen las audiencias respecto de las noticias que se les presentan. En consecuencia el Framing es una calidad de comunicación que conduce a otros a aceptar un determinado significado en lugar de otro.
2
este proceso de la política pueda llegar exitosamente a su fin, es necesario el
encuentro de diversas fuerzas que tienen una naturaleza temporal distinta.
“Este momento requiere que coincidan la preocupación social, la existencia de
una solución técnica y el apoyo político” (Lahera 2004, p.11).
Al respecto existen ocasiones donde el proceso de la política y sus distintos
participantes configuran un escenario crítico que Kingdon (1984) denomina
“ventanas de oportunidad”, y que favorecen la introducción de cambios en la
agenda de gobierno. El objetivo principal de este estudio fue analizar el rol de
los medios de comunicación en la toma de decisiones de políticas públicas,
bajo una situación de crisis política3. La relevancia de estos casos es que los
medios podrían amplificar estas “ventanas de oportunidad” derivadas de las
crisis, e influenciar la incorporación un asunto público en la agenda de gobierno
según sus intereses particulares.
Este estudio examinó la movilización estudiantil de 2006 -denominada
“Revolución de los Pingüinos”-, que constituye un caso singular donde existe
una problemática pública (calidad de la educación) y una serie de actores
relevantes con agendas e intereses propios. Durante este periodo (que duró
siete semanas), los medios de comunicación entregaron amplia cobertura y
visibilidad al conflicto, que finalizó con la salida del ministro de la cartera y la
decisión del gobierno de modificar sus prioridades de política educacional a 3 En el diccionario de política de Bobbio, Matteucci y Pasquino (1998, p. 391) se define crisis como “un momento de ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio cualitativo en sentido positivo o negativo”. Otra definición más específica, que involucra el aspecto social y/o político de la crisis, establece tres niveles de inestabilidad donde el de menor gravedad corresponde a aquellos casos de “desfiles de altos funcionarios, incluso presidentes, obligados a dejar sus cargos antes de los lapsos institucionalmente previstos (…) suele estar acompañada por erráticos cambios de políticas públicas, por grandilocuentes declaraciones gubernamentales (…) El poder que el aparato estatal parece encarnar ante la sociedad pierde la autoridad emanada de una faz majestuosa, para mostrarse como un ámbito expuesto a los tirones de grupos”. Sacado de: CIUDAD POLITICA, 2004. “Estado burocrático autoritario” (Documento online). Disponible en: http://www.ciudadpolitica.com/modules/wordbook/print.php?entryID=197 (última visita el 03/08/07).
3
través del compromiso de reformar la Ley Orgánica Constitucional de
Educación (LOCE) y la Jornada Escolar Completa (JEC).
A lo largo de este estudio se analizaron cuáles eran las agendas de los
distintos actores relevantes -especialmente la de los medios de comunicación-,
y de qué manera, influyeron en la modificación de las prioridades
gubernamentales.
4
II. OBJETIVOS
1. Objetivo General
• Analizar el rol de los medios de comunicación en la toma de decisiones
de política pública durante situaciones de crisis políticas.
2. Objetivos Específicos
• Indagar la relación entre medios de comunicación, actores relevantes y
procesos políticos en la toma de decisión de políticas públicas.
• Comprender el impacto de los medios de comunicación en la
incorporación de un asunto público en la agenda de gobierno.
• Observar cómo se desarrolla el proceso de construcción de agendas
entre los distintos actores relevantes.
5
III. HIPÓTESIS DE TRABAJO
Los medios de comunicación masiva, a través de su impacto en la opinión
pública, otorgan mayor visibilidad a aquellos mensajes que desean priorizar
actuando como filtros que influyen en la modificación de los programas de
gobierno según sus intereses particulares y el desarrollo del debate público.
Esto se da con mayor intensidad en periodos de crisis políticas donde
confluyen una serie de procesos (problema público, solución técnica y apoyo
político) que generan “ventanas de oportunidad” aprovechadas por aquellos
actores que posicionan mejor sus pretensiones.
Este estudio supone que la capacidad de los medios de comunicación para
influir sobre la agenda del gobierno es relativa, dependiendo del tipo de asunto
público, la cantidad de recursos disponibles y el grado de conflictividad que
exista en la sociedad respecto del tema.
La agenda mediática, si bien tiene una demostrada influencia sobre la opinión
pública (McCombs, 2000; Porath, 2007), es demasiado dinámica en su
cobertura de temas respecto del tiempo que requiere una política pública para
completar sus etapas de decisión y diseño. Este proceso ocurre dentro de un
contexto institucional que determina la posibilidad real de fijar la agenda de un
gobierno y donde el poder de los medios presenta límites, “como son la cultura
y estructura política de un país y su relación con los centros de poder de la
sociedad” (Porath 2007, p. 43).
6
La toma de decisiones de una política pública es un proceso complejo, que
requiere la confluencia de distintas fuerzas y actores en un momento
determinado (Kingdon, 1984). En muchos casos esto no es posible debido a la
ausencia de alguno de estos factores, lo que provoca que los esfuerzos por
generar cambios en el programa de gobierno sean insuficientes.
Por lo anteriormente expuesto, este estudio busca observar cómo los medios
de prensa escritos influyen en los cambios de política pública del gobierno,
dados ciertos supuestos de conflictividad social que existieron durante la
movilización estudiantil del primer trimestre de 2006. Las conclusiones que se
desprendan de este trabajo pretenden entregar orientaciones del grado en que
se da esta influencia (si es que existe), pero en ningún caso son absolutas o
replicables para casos con distintas condiciones.
La decisión de política pública derivada de un momento crítico, donde se abre
una “ventana de oportunidad”, es muy difícil de ponderar en igual medida para
casos que pueden variar en la composición e importancia relativa de los
distintos actores relevantes y corrientes de proceso. Por otra parte si queremos
observar el proceso completo de fijación de la agenda de gobierno resulta
imprescindible incluir otros medios de prensa como los noticieros principales de
televisión, las radios y los diarios electrónicos.
7
IV. MARCO TEÓRICO
1. Consideraciones generales
La política y las políticas públicas son dos entidades diferentes que se influyen
recíprocamente y se encuentran en la opacidad del sistema político (Lahera,
2004). Mientras la primera es un concepto amplio, referente al poder general, la
segunda corresponde a soluciones específicas para situaciones de asunto
público. Manuel Tamayo (1997, p.281) define las políticas públicas como “el
conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno consideran prioritarios”. En inglés, la diferencia de ambos
términos se distingue con mayor claridad entre politics y policies.
Desde el punto de vista analítico, varios autores han diferenciado distintas
etapas de las políticas públicas que están relacionadas con la política. Tamayo
(1997) define este proceso en cinco fases: identificación y definición del
problema, formulación de las etapas de solución, adopción de una alternativa,
implantación de la alternativa seleccionada y evaluación de los resultados
obtenidos.
La ventaja de considerar la política pública como un ciclo, es la sencillez del
esquema interpretativo. Es un instrumento que simplifica y clarifica su
conocimiento, además de identificar aspectos relevantes. El problema es que, a
pesar de ordenar la realidad, lo hace de forma inconexa, lo que presenta
dificultades para explicar el proceso completo de la política. No todas las
8
políticas públicas siguen ordenadamente este proceso y con frecuencia hay
alteraciones en las fases.
Para efectos de este estudio, que se centra en la decisión de política pública,
se profundizará en las primeras tres fases del proceso: La definición del
problema, la especificación de las alternativas de solución y la decisión.
2. Definición de problema público y diseño de la agenda sistémica
El conjunto de problemas que preocupan a una sociedad en un momento
determinado se denomina agenda sistémica o pública. Los componentes que la
determinan son las relaciones de poder, las características del sistema político
y la dinámica entre la sociedad civil y el Estado.
La agenda pública tiene una condición dinámica que hace que su grado de
concreción -en el mediano plazo- sea relativo. Muchos de los temas que le
interesan desaparecen por falta de apoyos continuados en el tiempo –
disipación de temas o problemas– mientras otros logran realizarse total o
parcialmente. También sucede que hay problemas de interés público que no
reciben atención hasta que pasa un largo periodo de tiempo –incubación de
temas–. Las sociedades tendrán mayor gobernabilidad democrática en la
medida que puedan definir su agenda pública en lo social, político y económico.
Para lograr esto, se requiere una institucionalidad política sólida, con procesos
que tengan un curso preestablecido y permitan la superación de situaciones
críticas. Es importante que existan amplios espacios de participación para
facilitar una acción social concertada.
9
Otro factor relevante de la agenda pública es que incluye puntos de vista que
pueden ser contradictorios. Esto se entiende porque hay sectores sociales que
están sub-representados mientras que otros presentan una capacidad
desproporcionada de representación de sus intereses. En este proceso
dinámico de participación desigual, se imponen aquellas ideas formuladas por
personas y corporaciones con mayor capacidad para incluir, jerarquizar y
excluir ciertos temas de la discusión (Lahera, 2004). “Muchos asuntos
significativos, sustentables como públicos, se desvanecen si no logran
visibilidad, difusión, aceptabilidad en la comunidad política” (Aguilar 1993,
p.32).
Cobb y Elder (1972) formularon un modelo integrado del proceso de formación
de la agenda pública desde la premisa de los conflictos de grupo, observando
cómo estos pueden dilatar su “alcance, intensidad y visibilidad” (incubación),
hasta convertirse en asuntos públicos y demandar la intervención del gobierno.
Así, para que un tema tenga acceso a la agenda requiere de tres condiciones:
Que sea objeto de atención amplia -o por lo menos de conocimiento público-;
que una parte importante del público considere que se necesita algún tipo de
acción; y que para la sociedad esta acción sea responsabilidad de alguna
entidad gubernamental. Aunque muchos de los asuntos públicos que
componen la agenda durante un periodo no entran como una demanda
necesariamente conflictiva, el modelo parte del supuesto que esta condición
favorece su expansión y difusión.
10
El primer trayecto se da mediante una mezcla de acontecimientos sociales
(como elecciones, catástrofes o sucesos económicos, entre otros) que actúan
como “mecanismos de disparo” y actores sociales que se encargan de
procesarlos en lo que Cobb y Elder (1972) denominan “indicadores”. La rapidez
con que se difunda este indicador, va a depender de factores como la
especificidad de la definición, su relevancia temporal o su complejidad técnica.
Mientras más sencilla sea la definición del indicador y, además emplee
símbolos culturalmente arraigados en la sociedad que susciten actitudes de
aprobación o reprobación, mayor es la probabilidad de su difusión. El trayecto
termina cuando el indicador, después de inevitables ajustes y depuraciones, se
instala frente al sistema político. “En este momento, la cuestión puede ser
llamada pública y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno,
exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas”
(Aguilar 1993, p.36).
La condición dinámica que tiene la agenda pública en torno a sus relaciones
interiores de poder, genera que en ocasiones haya fugas en cuanto a criterios o
perspectivas, lo que en definitiva impide captar toda la riqueza de la discusión.
Tamayo (1997), habla de un “sesgo en la accesibilidad a la agenda
institucional” motivada por el poder y la capacidad de presión de los grupos de
interés, la tendencia a incluir en ella aquellos temas que se han tratado en el
pasado y que se puede anticipar su impacto y los valores culturales que
pueden ser un filtro de percepción en los policy makers.
11
Si estos y otros factores que crean el sesgo de accesibilidad de problemas
públicos se mantienen de manera permanente la agenda pública variará muy
poco excluyendo los intereses de individuos y grupos sin poder, además de
aquellos problemas nuevos o desconocidos. Existen contra-sesgos que mitigan
esta influencia, donde destacan los medios de comunicación masiva, la
competencia política a través de procesos electorales y los deseos de crecer
de las organizaciones públicas para otorgar prestaciones de manera eficiente.
3. Impacto de los medios de comunicación masiva en la
transformación de la esfera pública
El explosivo desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación
(TICs) en las últimas décadas, ha alterado profundamente los límites del
espacio, estableciendo una nueva dimensión de la esfera pública, donde la vida
social pública4 se ha desvinculado de la participación dialógica o cara a cara
(Thompson, 2003).
A este proceso, los medios de comunicación masiva han contribuido en forma
decisiva “transformado profunda e irreversiblemente las condiciones bajo las
cuales el poder político se ejerce y la democracia se practica” (Marín, 2006)5.
Este cambio tan brutal, ha generado que una parte importante del mundo
intelectual y académico internacional reaccione de forma crítica, argumentando
que los medios de comunicación masiva sólo contribuirán a desintegrar la
4 Los textos de Habermas traducidos al español, sobre su primer estudio acerca del surgimiento y transformación de la esfera publica burguesa en Europa publicado en 1962, hablan de “publicidad” para explicar la palabra alemana Öffentlichkeit. Otros autores consideran más adecuado una traducción como “vida social publica”, como la esfera comunicativamente estructurada de lo público. 5 MARÍN, C., 2006. Conferencia: “Medios”. En: “Chile hoy, 18 de octubre de 2006 Santiago”. CEP. Disponible en: http://www.cepchile.cl/bannerscep/audio_cepchile/audio_ciclos/audio_ciclo.htm
12
esfera pública, trivializando el debate público y despolitizando la sociedad lo
que, en definitiva, tendrá consecuencias nefastas para la democracia (Sartori,
1998).
Quienes destacan sus efectos positivos se apoyan en tres razones
fundamentales (Cordero y Marín, 2005): primero, los medios de comunicación
masiva han facilitado el conocimiento político mediante la transformación de
aquel discurso en un lenguaje más cercano a la vida cotidiana y expandiendo
los procesos de deliberación democrática; segundo, han hecho visibles las
voces de actores previamente excluidos integrándolos a la vida pública6; y
tercero, se han constituido en mecanismos de accountability social, mediante la
denuncia de escándalos políticos, sexuales y financieros que han cubierto.
Respecto de la transformación del espacio público en Chile y el papel de los
medios de comunicación masiva, los analistas concuerdan en que éstos tienen
un papel central debido al déficit de representación al que atribuyen la crisis de
los discursos políticos, la debilidad de los partidos políticos para interpretar las
tendencias sociales y la falta de cultura cívica (PNUD, 2004). Esto genera un
escenario donde los medios imponen normas de representatividad acordes con
criterios de impacto y valor noticioso, que definen el espacio y lenguaje de la
política. La “mediatización” de la política “crea un nuevo tipo de político y de
ciudadano, desarrollándose un vínculo nuevo entre quienes delegan el poder y
quienes lo asumen en condición de representantes” (PNUD 2004, p.259).
6 Antiguamente la agenda pública estaba dominada por el Estado y los partidos políticos, pero actualmente está más vinculada temas cotidianos y sociales.
13
4. La agenda-setting de los medios y su influencia en la opinión
pública
El poder de los medios de comunicación para focalizar la atención de la
sociedad en una pequeña cantidad de temas públicos clave, constituye una
inmensa y bien documentada influencia. Los lectores, radioescuchas y
telespectadores, no sólo adquieren información sobre asuntos públicos a través
de los medios, también otorgan diversos grados de importancia a determinados
temas según el énfasis que estos le concedan (portada en el caso de los
diarios y nota de apertura para la televisión).
De esta manera gran parte de lo que conocemos está fundado en lo que los
medios deciden contarnos. Esto se traduce en que nuestra mirada “mediática”
de la realidad está fuertemente influenciada por las prioridades que éstos
establecen (Lippmann, 1922). Al respecto, el semiólogo italiano Umberto Eco
(1987, p.152) sostiene lo contrario al señalar que estamos viviendo en la era de
la comunicación, donde el universo de la comunicación de masas está lleno de
interpretaciones discordantes: “Los mensajes parten de la (misma) fuente y
llegan a situaciones sociológicas diferenciadas, donde actúan códigos
diferentes”.
Los cientistas sociales que han examinado la influencia de la agenda-setting en
el público generalmente se han centrado en temas de interés público. En este
contexto la agenda de una organización informativa se funda en sus patrones
de cobertura durante un determinado periodo (que puede variar en semanas,
14
meses y años). En ese tiempo, algunos temas son enfatizados, otros reciben
cobertura ligera y muchos ni siquiera son mencionados7.
Estudios que han comparado la agenda-setting en semanas previas a la
realización de sondeos de opinión pública, establecieron una relación
significativa entre las respuestas de los encuestados y la cobertura de diarios,
revistas, radios y canales de televisión. Desde el primer estudio realizado en
1968 a los votantes de Chapel Hill en North Carolina8, más de trescientas
investigaciones publicadas en el mundo han documentado la influencia de los
medios de comunicación sobre temas de interés público.
Para cuantificar este grado de influencia y facilitar comparaciones entre las
distintas investigaciones, los cientistas sociales han establecido un coeficiente
de correlación entre el ranking de temas presentes en la agenda-setting y el
ranking concordante de esos mismos temas en la posterior agenda pública. La
mayoría de estas comparaciones mostró una correlación igual o superior a 0.5,
lo que refleja un grado de influencia substancial.
Si bien el estudio realizado en Chapel Hill examinó durante un mes las
elecciones presidenciales estadounidenses de 1968, investigaciones
posteriores han abarcado periodos de tiempo mayores. Una mirada a la década
completa de 1960 en Estados Unidos, encontró significativa correlación (0.78)
entre los patrones de cobertura de revistas noticiosas y las tendencias de
7 Hay que precisar que el término “agenda” es puramente descriptivo y no quiere decir que las organizaciones informativas tengan una “agenda” explícita que persigue objetivos predeterminados. La agenda que los medios presentan al público resulta de una suma de decisiones tomadas en el día a día y que es negociada entre los periodistas y editores que están en la primera línea de la contingencia local. 8 MCCOMBS, M. y SHAW, D., 1972. “The agenda-setting function of mass media”, Public Opinion Quarterly.
15
opinión pública reflejadas en la pregunta de cuál era el principal problema que
afectaba al país en esa época (Funkhouser, 1973).
Desde entonces, se ha demostrado la relación entre medios de comunicación
masiva y agenda publica en estudios muy diversos, tanto en sus aspectos
metodológicos (a través de diseños experimentales y no experimentales, de
naturaleza cruzada por cohortes y longitudinales), como en los temas a los que
se dirigían9. Otros autores, como Cohen (1963), sostienen que además de
existir una transferencia de relevancia de temas desde los medios a la agenda
del público, también influyen en la comprensión y perspectiva que las personas
tienen de los asuntos públicos10.
Como señala Maxwell McCombs (2000, p.5), quien inició la teoría de la
agenda-setting de los medios en 1972 junto a Donald Shaw, “los medios
noticiosos tienen una influencia substancial en el contenido de la agenda
pública, y la frase setting the agenda (fijando la agenda) se ha convertido en un
lugar común en las discusiones de periodismo y opinión pública”. De hecho,
éstos han sido analizados como actores políticos (Kingdon, 1984) que
intervienen –conciente o inconcientemente- en la vida pública, con sus propios
intereses y objetivos. Sin embargo, como veremos a continuación, este proceso
se da en un contexto institucional, dentro de un sistema mayor, que limita la
capacidad real de fijar la agenda gubernamental.
9 Por ejemplo, medioambiente (Parlour y Schatzow, 1978); contaminación, inflación y defensa (Iyengar et al. 1983); e incluso la Guerra del Golfo (Iyengar y Simon, 1993). Al respecto son más de 200 los estudios que confirman esta hipótesis. Véase Dearing, J.W. y E. Rogers (1996): “Agenda setting. Thousand Oaks”, CA: Sage. 10 Hay autores como Keplinger que también hablan de agenda inter-medios. Esto es, que al pertenecer a un sistema informativo mayor, establecen entre ellos una relación emisor-receptor donde algunos medios establecen la pauta del resto respecto de determinados temas.
16
5. Agenda de gobierno y la decisión de política pública
Aguilar (1993, p.29) define por agenda de gobierno o agenda institucional “el
conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes
han seleccionado y ordenado como objetos de su acción”.
Al respecto, hay autores que, inspirados en una corriente de análisis racional,
observan esta agenda como un proceso de elaboración, definición y selección
de opciones de propuestas públicas. Sostienen que la elección de una
determinada política pública implica un proceso previo de fijación de objetivos
que expliciten las expectativas de logro, incluyendo valoraciones de eficiencia
interna y externa de todas las alternativas posibles para alcanzar aquellos
objetivos y seleccionar la mejor opción posible11.
Otro enfoque más incremental sobre la forma de tomar decisiones de política
pública, que es explorado por autores como Lindblom (1959) y Wildavsky
(1984)12, consiste en hacer pequeños o marginales ajustes a los
comportamientos habituales. La ventaja de esto es el inmenso ahorro de
tiempo y recursos entre hacer pequeñas mejoras y el enfoque anterior, además
de ser más manejable13. En este sentido el incrementalismo es utilizado en
ocasiones como estrategia para manipular resultados de políticas (outcomes),
porque, en muchos casos, las personas son reacias a grandes cambios y la
11 Los policy makers racionalistas adoptan decisiones cuantificables, guiados por criterios de eficacia en la consecución de los objetivos y de eficiencia económica. Realizan análisis de costo-efectividad que relacionan el impacto esperado de una política pública con su costo, permitiendo comparar otras medidas que pretenden lograr el mismo objetivo y el análisis de costo-beneficio que observa la tasa interna de retorno (TIR) de la inversión en distintos niveles. 12 Para más información ver: Lindblom, Ch., 1959. “The Science of Muddling Through”, Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, pp. 79-88; Wildavsky, A., 1984. “The politics of the budgetary process”, 4th ed. Boston: Little, Brown.13 Este modelo describe muchos procesos gubernamentales y políticos, como por ejemplo, las decisiones al realizar el presupuesto público. Todos los actores asumen que las agencias tienen un presupuesto base a partir del cual trabajan. Las personas rara vez revisan el presupuesto por completo y en detalle, porque quedarían abrumados con la cantidad de información si lo hicieran, mientras éstas proceden sumando o restando pequeños incrementos de su base.
17
imposibilidad de anticipar con claridad las consecuencias los hace contrarios a
cambios significativos.
Otro enfoque que integra en parte las miradas anteriores sostiene que la
decisión de política pública es un proceso que generalmente es contingente y
rara vez está bien estructurado. Cohen, March y Olsen (1972) hablan de
“anarquías organizadas” -cuyo referente empírico son las universidades- que
tienen tres propiedades generales (muy similares a los gobiernos): preferencias
problemáticas, tecnología poco clara y participación fluida.
Al mismo tiempo, existen cuatro corrientes que se mueven a través de estas
organizaciones que son: el problema, la solución, los participantes y las
oportunidades de elección. En consecuencia, los resultados de una decisión de
política pública son una función de “papelera” o “modelo de bote de basura”
que, al presentarse la oportunidad de elegir, los distintos grupos y sectores
interesados (participantes) introducen una serie de propuestas (solución),
dadas las restricciones mencionadas.
Bajo esta mirada, los problemas a veces son resueltos, otras, derivan en su
oportunidad de elección hasta el siguiente bote de basura. “En cada caso, la
estructura lógica de este modelo es (1) el flujo bastante separado de las
corrientes en el sistema, y (2) resultados fuertemente dependientes en el
acoplamiento de las corrientes –acoplamiento de soluciones a problemas;
interacciones entre los participantes; la resuelta ausencia de soluciones,
problemas o participantes-” (Kingdon 1984, p. 91).
18
En su libro “Agendas, Alternativas y Políticas Públicas”, J.W. Kingdon (1984) se
basa en el modelo de bote de basura para formular uno propio de construcción
de agendas de gobierno, conocido como “corrientes múltiples”. Éste identifica
como factores determinantes de la decisión pública a los distintos
“participantes”, que adquieren importancia relativa según el tipo de sociedad,
de asunto público y de recursos con que cuenten; y las “corrientes de
procesos”, que son tres: (1) el reconocimiento de un problema, (2) la formación
y refinamiento de propuestas técnicas de políticas, y (3) la política (entendida
como politics).
En la primera corriente, varios problemas capturan la atención de la gente
dentro y alrededor del gobierno. La segunda corriente consiste en que toda
sociedad cuenta con una comunidad de especialistas –burócratas,
planificadores, evaluadores, oficinas presupuestarias, académicos, grupos de
interés, investigadores, entre otros- que se concentran en la generación de
propuestas. La tercera corriente, que es la política, está compuesta por
elementos como los cambios en la disposición nacional, variaciones en la
opinión pública, resultados de elecciones, cambios en la administración,
movimientos en los equilibrios partidistas e ideológicos al interior del Congreso
y la presión de grupos de interés.
Las tres corrientes de procesos se desarrollan y operan de forma
independiente unas de otras. En consecuencia, la coincidencia -en periodos
críticos- de reconocimiento del problema, de la generación de propuestas y de
19
condiciones políticas favorables, abre lo que Kingdon (1984) denomina
“ventana de oportunidad” (policy window), que genera un gran cambio en la
agenda gubernamental.
Las ventanas de oportunidad están abiertas durante poco tiempo y luego se
cierran, impidiendo que la legislación se pueda renovar por un lapso largo.
“Quienes actúen en el terreno de lo público deben estar preparados, sus
propuestas regalonas listas y sus problemas especiales bien documentados, a
riesgo que la oportunidad los pase de largo” (Lahera 2004, p.11).
Esta característica temporal de las ventanas de oportunidad es funcional a la
dinámica de los medios de prensa que, en su búsqueda de la contingencia
noticiosa, tienden a otorgar cobertura predominante a una historia por un
periodo breve de tiempo y luego giran hacia otra, diluyendo el impacto
generado inicialmente. En consecuencia, la agenda de los medios es más
dinámica que la del gobierno y su impacto noticioso es, por sí solo, insuficiente
para modificar sus conductas. Por el contrario, cuando las ventanas de
oportunidad coinciden con un fuerte interés de los medios de comunicación o
éstas son detonadas por eventos dados a conocer en una noticia, los efectos
sobre la decisión de política pública -bajo marcos temporales limitados- tienden
a ser determinantes.
Hay que aclarar que las decisiones de política pública, al afectar a una cantidad
importante de la ciudadanía (si es que no a toda), involucran intereses de
distintos grupos según cada caso. De esta forma el debate sobre la distribución
20
de la “píldora del día después” y la ley de subcontratación, por ejemplo, pueden
convocar a que se repitan algunos actores, pero su grado de influencia va a ser
variable en cada problemática.
GRÁFICO 1: Influencia en la toma de decisiones14
Fuente: Encuesta Nacional de Opinión Pública ICSO/UDP 2007
Una encuesta de opinión pública de la Universidad Diego Portales (ver gráfico
1), que consultó de forma genérica quiénes ejercen en mayor medida esta
influencia sobre la decisión, señaló a los noticieros de televisión como los más
importantes en la categoría de “Bastante”. También se observa que en dicha
categoría –además de los noticieros de televisión- la opinión de los
empresarios, los partidos políticos y las noticias de los diarios, están sobre el
35% destacándose como actores influyentes por la opinión pública al momento
de la toma de decisiones.
14 Encuesta Nacional de Opinión Pública ICSO/UDP 2007, Tercera versión. Se incluyó una muestra de 1.302 personas de 18 años y más, residentes en 86 comunas desde 20.000 habitantes entre la I y X regiones. La recolección de datos se efectuó entre el 28 de septiembre y 18 de octubre 2007.
21
Si bien el número de participantes que aparecen como alternativas de
respuesta es limitado y no se explicita a qué criterios obedece su inclusión, no
deja de ser relevante la importancia que les otorga la opinión pública a ambos
noticieros en las decisiones de las autoridades políticas.
Otra encuesta nacional realizada por la misma institución en 200415, destaca a
los diarios como la principal fuente de información de las autoridades. “La elite
política chilena se informa mayoritariamente a través de la prensa escrita,
ocupando la televisión un lugar secundario” (Cordero & Marín 2005, p.30). La
relevancia de lo anterior, consiste en que más allá de las percepciones que
tenga la opinión pública acerca de quienes influyen sobre los tomadores de
decisiones, este estudio intenta analizar cuál es el papel de los medios en este
proceso. La encuesta de 2004 sostiene que, de existir una influencia de los
medios de comunicación masiva sobre las autoridades políticas, ésta será
mayor por parte de los medios escritos.
15 Instituto de Investigación en Ciencias Social (ICSO/UDP). Encuesta Medios Masivos y Elite Política, 2004.
22
V. DISEÑO METODOLÓGICO
1. Dimensiones de análisis (Definición operacional)
La selección de las dimensiones, variables e indicadores del estudio, están
inspirados en el modelo de “corrientes múltiples” de J.W. Kingdon (1984), que
establece como factores determinantes de la decisión de política pública a los
participantes y a las corrientes de proceso (que se dividen en procesos de
problema, solución y política).
En dicho modelo, se incluyen una serie de actores relevantes pero, dadas las
características del caso a estudiar y las restricciones de tiempo y presupuesto,
sólo se analizó a los tres participantes de mayor relevancia que son: los
estudiantes, el gobierno y los medios de comunicación.
TABLA 1: Decisión = (Procesos Políticos, Participantes Relevantes)
Dimensiones Procesos Políticos Participantes Relevantes
Variables Problema Social Gobierno
Apoyo Político Estudiantes
Solución Técnica Medios de Comunicación (Escritos)
Indicadores Encuestas de Opinión Pública Discurso 21 de Mayo
Estudios de Educación Manifiesto ACES
Análisis de Contenidos de Medios
2. Descripción del enfoque del estudio
El estudio utiliza una metodología cualitativa explicativa. Para ello se realizará
un análisis de prensa escrita que contempla el análisis de 742 noticias, de
diferentes medios, donde los resultados se compararán con los temas que
componen la agenda de gobierno antes y después de generada la “ventana de
23
oportunidad”. De esta manera, se espera neutralizar posibles sesgos de un
medio en particular, al querer presentar de forma unilateral a algún actor en
particular. Este procedimiento pretende determinar en qué medida el impacto
de los medios de comunicación sobre esta problemática pública (calidad de la
educación), influyó en su posterior decisión.
3. Técnicas de recolección y análisis de la información
Revisión de los discursos del 21 de mayo de 2006 y 2007
La relevancia de estos discursos radica en que es el momento donde el
gobierno da a conocer su agenda y, por lo tanto, se puede analizar con mayor
claridad aquellos asuntos públicos que la componen antes y después de que se
genere la “ventana de oportunidad”.
Seguimiento de medios de prensa escritos
Diarios diurnos: El Mercurio, La Tercera, Las Últimas Noticias y La Nación
Diario vespertino: La Segunda
Se analizaron las noticias publicadas por cinco diarios de circulación nacional.
Este tipo de medio de comunicación fue elegido porque es considerado como
una importante fuente de información, según un estudio de opinión realizado en
Santiago16. Dicha investigación, concluyó que el 86% de la población estuvo de
acuerdo con la afirmación de que son "una buena fuente de información",
superando a la televisión (60% opina así respecto de ésta) y la radio (55%). O
sea, el porcentaje de personas que reconoce a los diarios como una fuente
informativa de calidad es superior al de otros medios, y es incluso mayor a la
16 Catalán, C. et al. 2000. “El Uso del Tiempo y el Consumo de Medios”, Informe Final Proyecto FONDECYT 1980857. Santiago de Chile: Proyecto FONDECYT 1980857.
24
fracción de quienes los leen regularmente. Por otro lado, otros estudios
cualitativos muestran un alto grado de complementariedad entre el uso de la
televisión y los diarios al momento de informarse17.
4. Descripción de los medios de prensa escritos utilizados para el
estudio
El Mercurio
Encabeza la cadena Empresas El Mercurio S.A., propiedad de Agustín
Edwards Eastman, “quien surge del propio campo de la prensa escrita
manteniendo y desarrollando una larga tradición familiar”18 (Sunkel y Geoffroy
2001, p.36). Está integrada además por otro matutino de circulación nacional –
Las Últimas Noticias–, un vespertino de circulación en la Región Metropolitana
–La Segunda– y catorce diarios regionales. Es el único medio que se imprime
en formato grande y entre sus características está su diversa gama de
informaciones, su fuerte llegada en el grupo socioeconómico alto y alto-medio,
además de ser muy influyente en la centroderecha y el gobierno.
Se caracteriza por un corte conservador en el tratamiento de sus noticias y su
amplia cantidad de secciones, divididas en varios cuerpos y suplementos, que
varían de acuerdo al día. Su sección de economía tiene gran relevancia. De
lunes a viernes su circulación promedio durante el primer semestre de este año
fue de 143.301 ejemplares, mientras que los sábados sube a 186.476 y los
17 The Media Group (TMG) - Monitor de Medios UC., 2000. “Percepciones del televidente chileno frente a los noticiarios” (Diagnóstico exploratorio). Santiago: Universidad Católica de Chile. 18 Sunkel, G. y Geoffroy, E., 2001. “La Concentración Económica de los Medios de Comunicación”, Santiago: LOM.
25
domingos, día en que publica extensos reportajes de investigación, llega a
263.90319.
La Segunda
Es el único vespertino que se vende de lunes a viernes en la Región
Metropolitana y en las principales ciudades cercanas a la capital, como son
Valparaíso, Viña del Mar y Rancagua. En la semana, sus informaciones
privilegian el impacto noticioso por sobre la profundidad informativa, excepto
los viernes, cuando entrega mayor cantidad y profundidad en sus artículos. Sus
editoriales y columnas de opinión tienen una fuerte llegada en el mundo
empresarial y sus noticias generalmente modifican la agenda informativa de los
noticiarios de televisión y radio de la tarde y noche. Se le reconoce su amplia
llegada en los círculos políticos y económicos del país.
Su circulación promedio de lunes a viernes es de 32.139 ejemplares. Este
último día sus ventas aumentan considerablemente debido a la mayor
cobertura periodística y número de auspiciadores llegando a 42.924
ejemplares20.
Las Últimas Noticias
Tiene fuerte llegada en los estratos medios, aunque su mayor penetración es
en los sectores medios–bajos. Su cobertura pone énfasis en temas
magazinescos, de espectáculos y deportivos, incluyéndolos siempre en su
19 Asociación Nacional de Prensa (ANP), 2007. “Boletín de Circulación y Lectoría de Diarios”. Santiago: ANP. 20 Ibíd.
26
portada. Su circulación durante la semana tiene un promedio de 132.479
ejemplares; los sábados, 163.492 y los domingos, 184.35121.
La Tercera
Este diario es propiedad del Consorcio Periodístico de Chile (Copesa), que
también publica otro diario –La Cuarta– y una revista –Qué Pasa–, ambos de
circulación nacional. Está ligada a un grupo de empresarios que no han estado
históricamente vinculados a la industria de los medios de comunicación
escritos.
En el último tiempo ha experimentado un proceso de renovación de sus
contenidos, que busca fortalecer sus secciones y suplementos. Posee un corte
más liberal en el tratamiento de sus noticias, que favorecen la investigación y
un marcado acento interpretativo.
Si bien su fortaleza está en los sectores socioeconómicos medios, intenta
competir con El Mercurio en los segmentos más altos. Su circulación promedio
durante la semana es de 108.039; los sábados, 197.263 y los domingos,
222.79622.
Tanto el grupo Copesa como El Mercurio dominan ampliamente el mercado de
la prensa diaria chilena y, en la práctica, funcionan como un oligopolio.
21 Ibíd. 22 Ibíd.
27
La Nación
Pertenece mayoritariamente al Estado de Chile con un 75% de la propiedad, el
25% restante está en manos de una sociedad anónima cerrada. Su público se
encuentra preferentemente en los estratos socioeconómicos medios y su línea
editorial es afín al gobierno de turno.
Es un diario de baja circulación, leído preferentemente por empleados públicos
y se financia con otros negocios de su imprenta, ya que casi no tiene
publicidad. Su circulación promedio de lunes a viernes es de 9.186 ejemplares;
los días sábados no tiene; y los domingos es de 16.999.
GRÁFICO 2: Porcentaje de Venta de Diarios
Promedio lunes a viernes en Marzo de 2002
Fuente: The Media Group - TMG.
3,5%4,2%
7,4%
8,7%
8,9%
9,1%10,1%
12,0%
14,8%
17,8%
1,1%
0,9%
0,7%
0,7%
Publimetro
La Hora de laMañanaLa Cuarta
El Mercurio deSantiagoLa Tercera
La Voz de la Tarde
Las Ultimas Noticias
La Hora de la Tarde
El Metropolitano
La Segunda
La Nación
The Clinic
Estrategia
El Diario
28
VI. ANÁLISIS DE DATOS
Para analizar el proceso de construcción de agendas, es necesario realizar una
descripción del problema de la educación que nos ayude a observar con
claridad los temas que levantaron con mayor o menor éxito tanto el gobierno,
como el movimiento estudiantil y los medios de comunicación.
1. Problema social: Los secundarios y su crítica al sistema
educacional chileno
Las políticas educacionales desde la década del sesenta hasta la actualidad,
han sido exitosas en términos de cobertura (y por ende, en un aumento de la
escolaridad promedio a diez años) básicamente por efecto de la obligatoriedad
de cursar hasta cuarto medio (la cantidad se aumentó en 2003) y de la reforma
educacional de 1981. “Esta última, aparte de descentralizar el manejo de los
colegios públicos a nivel municipal, consistió en un cambio en el sistema de
financiamiento que entrega un subsidio a los alumnos para que asistan
gratuitamente al colegio público o privado subvencionado de su elección”
(Tokman 2004, p.11).
Lo anterior generó un significativo aumento de la oferta educacional al crearse
un nuevo grupo de colegios –particular subvencionado- que en la actualidad
educan a un tercio de los alumnos del país, adicional a los colegios públicos y
privados pagados que ya existían. La idea detrás de esta política era incentivar
la competencia de los colegios por captar nuevos alumnos, lo que, según la
teoría económica, favorecería una mayor calidad en el servicio educacional de
29
los establecimientos. Sin embargo, esto no se ha dado en la práctica y los
resultados en este ámbito (calidad) han sido limitados por dos razones
fundamentales: primero, la subvención pareja por alumno no reconoce que
alcanzar un determinado nivel de aprendizaje requiere que los recursos varíen
en forma inversa al nivel socioeconómico (NSE) de las familias. Segundo, no
se consideraron fallas de mercado propias de un sistema educativo (asimetrías
de información entre apoderados y colegios; y problemas de agencias entre
autoridades del sector y docentes)23.
Durante la década del noventa se realizó una serie de medidas con el objetivo
de mejorar la calidad y equidad de la enseñanza, lo que involucró corregir
problemas de financiamiento y gestión de la educación, aumentar los recursos
para el mejoramiento educativo e implementar una reforma educacional
(González, 1998). Sin embargo, estos esfuerzos no han generado los cambios
de calidad esperados y todas las mediciones internacionales aplicadas en el
país (PISA, IALS, TIMSS, Hanusheck y Kimko) indican que, en la actualidad, la
calidad de la educación es deficiente. “Las distintas pruebas consideradas
evalúan a alumnos de diversas edades y a la población adulta en distintas
disciplinas o competencias, saliendo en cada una de ellas mal evaluados con
respecto a países con niveles de ingreso comparables, ubicándonos bajo la
línea de tendencia en todos los casos” (Tokman 2004, p.10).
Por otra parte, hay una importante diferencia en el rendimiento de los tres
sistemas educativos, que se puede ver con claridad en las pruebas
23 Para más información ver: GONZÁLEZ, P. y MIZALA A., 2006: “Mercado y educación: ¿Dónde está el problema?”. Santiago: CEA.
30
estandarizadas de rendimiento (SIMCE)24. Como se observa en la tabla 2, los
resultados del 2005 para cuarto básico reflejan un notable aumento en los
promedios a medida que los establecimientos educacionales tienen mayores
recursos25.
Tabla 2: Resultados de prueba SIMCE 2005 por tipo de establecimiento
Tipo de establecimiento
Lenguaje MatemáticaComprensión
del Medio
Promedio por tipo de
establecimiento
Municipal 243 235 243 240.3
Particular Subvencionado
263 255 266 261.3
ParticularPagado
300 297 305 300.6
Fuente: MINEDUC
La tabla 2 muestra una diferencia promedio de 60 puntos entre quienes sólo
reciben la subvención del Estado (aproximadamente 30 mil pesos mensuales) y
aquellos cuya educación es solventada en su totalidad de manera particular lo
que, en algunos casos, llega a ser cuatro o cinco veces superior. Al respecto,
Andrea Tokman (2004, p.12) explica que, “los malos resultados obtenidos por
las escuelas más pobres -típicamente rurales- no reflejan necesariamente
deficiencias en las escuelas, sino que principalmente la deficiente dotación
estudiantil con la que cuentan”.
En 1992, durante el gobierno de Patricio Aylwin, se intentó modificar la Ley
Orgánica Constitucional de la Enseñanza (LOCE) a través de un largo proceso 24 Estas pruebas son rendidas por alumnos de cuarto y octavo básico desde mediados de los ochenta y adicionalmente por los segundos medios desde fines de los noventa. Cada alumno es evaluado solo una vez al tomarse las pruebas en años alternados.25 Ver más información en: SIMCE, 2005. “Informe de Resultados (documento online)”. Ministerio de Educación de Chile. Disponible en: http://www.simce.cl/fileadmin/Documentos_y_archivos_SIMCE/informe_resultados/simce2005_informe_resultados.pdf(Última visita en: 09/08/07).
31
de consultas y explicaciones al Congreso, las que finalmente terminaron en
algunos cambios puntuales y leyes específicas. El objetivo de aquel proyecto
era alcanzar mayores grados de calidad y equidad, sin embargo, no se dieron
las condiciones para una reforma amplia de la LOCE, ya que no existía un
movimiento de estudiantes secundarios que concitara un interés tan amplio.
El debate suscitado por la protesta estudiantil de 2006, expresó la legítima
preocupación de diversos sectores de la sociedad por un tema tan decisivo y
sensible en la vida personal y social. El Centro de Estudios Públicos (CEP)
realizó una encuesta de opinión pública tres semanas después de las
movilizaciones estudiantiles de 2006, con el objetivo de saber qué pensaban
los chilenos de la educación26. Dicho estudio sostiene que la percepción sobre
su calidad deja mucho que desear, sin embargo su evaluación es de 4.5, lo que
es moderadamente crítico27.
Otra encuesta de opinión pública realizada por Fundación Futuro28 en abril de
2007, otorgaba a los colegios municipales una nota de 4.2 y a los particulares
subvencionados un 5.2. Lo anterior refleja una situación donde las
percepciones de la opinión pública son desfavorables, pero superiores a las de
los expertos quienes sostienen que existen importantes deficiencias en la
calidad de la educación municipal y particular subvencionada.
26 Encuesta CEP de junio-julio 2006, Estudio Nacional de Opinión Pública Nº 52. Se incluyó una muestra de 1.505 personas de 18 años y más, residente a lo largo de todo el país (excluye Isla de Pascua). La recolección de datos se efectuó entre el 24 de junio y 13 de julio 2006. 27 La pregunta formulada a los entrevistados fue: “¿Qué nota de 1 a 7, en que 1 es pésimo y 7 es excelente, le pondría Ud. a la calidad de la educación en Chile?”28 Estudio de Opinión Pública de Fundación Futuro. La muestra fue de 400 personas entrevistadas a través de encuesta telefónica, mayores de 18 años y residentes en las 46 principales ciudades del país con más de 45 mil habitantes. La recolección de datos se efectuó entre el 13 y 14 de abril de 2007.
32
No obstante, la encuesta del CEP muestra un fuerte empeoramiento en la
percepción hacia los profesores. Por ejemplo, en los últimos tres años, la
proporción de personas que consideran que éstos tienen una baja preparación
académica, ha subido desde un 47% a un 64%. Mientras que el 94% de los
entrevistados -independiente de su posición política-, se manifiesta favorable a
que dichos profesionales sean evaluados.
Respecto del rol del sector público en esta materia, el estudio destaca que un
73% respalda que las escuelas y liceos del país sean administrados por el
Ministerio de Educación (MINEDUC), lo que indica una insatisfacción con la
actual administración delegada en los municipios y privados. Al respecto, las
palabras Juan Eduardo García-Huidobro (2006, p.2), ilustran como pueden
diferir las agendas (o percepciones en este caso) del gobierno con la de
amplios sectores de la población: “Es notable la distancia entre el campo de la
política educativa y la ciudadanía. Mientras entre los expertos y tomadores de
decisiones parece haber un acuerdo en que las escuelas no debieran ser
administradas por el MINEDUC, la población confía abrumadoramente en esa
Agencia”.
Otra encuesta de opinión pública mencionada anteriormente, que fue realizada
por la Universidad Diego Portales29, sostiene argumentos contradictorios con el
sondeo del CEP en el tema de la preparación de los profesores, al no otorgarle
demasiada importancia. En la pregunta acerca de cuál es el mayor problema
de la educación, la alternativa que indica la mala formación y capacitación de
29 Encuesta Nacional UDP 2007, Tercera versión. Se incluyó una muestra de 1.302 personas de 18 años y más, residentes en 86 comunas desde 20.000 habitantes entre la I y X Regiones. La recolección de datos se efectuó entre el 28 de septiembre y 18 de octubre 2007.
33
los profesores constituía la cuarta opción de siete, con un 11,1% de las
preferencias. En dicha pregunta la mayoría de los encuestados se inclinaron
por las alternativas de mala planificación que se hace desde el MINEDUC
(21,8%) y la escasa preocupación de los padres por la educación de sus hijos
(21,4%).
Existe coincidencia con el estudio del CEP en la pregunta sobre quién debiera
administrar los liceos y colegios. Nuevamente la gran mayoría se inclinó por el
MINEDUC con un 70%, quedando bastante por debajo las restantes
alternativas que son las Municipalidades (8,5%), los sostenedores privados
(8,5%), los propios profesores (6,3%) y fundaciones de iglesias o empresas
(2,7%).
2. Corriente política: La marcha de los pingüinos y el compromiso del
gobierno
El descontento estudiantil frente a un tema que se arrastraba durante varios
años, detonó durante el segundo trimestre de 2006 -a un mes de asumido el
gobierno de Michelle Bachelet-. La Presidenta debió enfrentar la movilización
de miles de estudiantes secundarios que exigían mejores condiciones a la
educación chilena y tenían como principales demandas el fin de la Ley
Orgánica Constitucional de Educación (LOCE); la municipalización de la
educación pública; y la reforma de la Jornada Escolar Completa (JEC).
Este grupo vino a reafirmar las bases de lo que durante tanto tiempo se había
mantenido en la discusión política y pública: el deficiente sistema educacional
34
que privilegia a quienes pueden pagar una educación de calidad. La cobertura
mediática hacia la “Revolución Pingüina”30 fue minoritaria en sus inicios, pero a
medida que pasaban las semanas se incrementó gradualmente por la simpatía
que generaba en una parte importante de los apoderados y la opinión pública,
aunque su impulso definitivo provino de la serie de paros y tomas que afectaron
a un centenar de establecimientos a partir de la quinta semana.
GRÁFICO 3: Porcentaje de cobertura por diarios durante la movilización31
MEDIO DE COMUNICACIÓN
La Segunda
La Nación
LUN
La Tercera
El Mercurio
PO
RC
EN
TA
JE %
30
20
10
0
17
13
19
28
24
El gráfico 3 permite observar que no existen diferenciadas demasiado grandes
en la cobertura de distintos medios de prensa en torno a esta movilización. Al
respecto, llama la atención que los diarios que le otorgaron mayor visibilidad
son La Tercera y El Mercurio, los medios escritos de mayor influencia entre la
elites políticas y económicas del país.
30 La denominación de “Revolución de los pingüinos” o “Revolución pingüina”, se debe al tradicional uniforme utilizado por los estudiantes. 31 La medida de cobertura se realizó en base a la cantidad de noticias publicadas por los cinco diarios analizados, donde el tema principal era la movilización estudiantil. Es una medición cualitativa, por lo tanto no incluye metodologías cuantitativas como centímetros por columna de la noticia con su respectiva foto o cálculos de equivalencia publicitaria.
35
Fecha: 27 abril de 2006
Medio: La Nación
PROTESTARON POR PRECIO DE LA PSU, PASE ESCOLAR Y DEROGACIÓN DE LA JEC
Con 47 detenidos terminó marcha de estudiantes secundarios
Entre los aprehendidos figuran dos adultos. Los dirigentes acusan que hubo manos de infiltrados en la revuelta.
Dos carros lanzaagua fueron ocupados por Carabineros para dispersar a los cerca de tres mil estudiantes secundarios que marcharon ayer hasta el frontis del Ministerio de Educación. En la operación, 47 personas fueron detenidas de las cuáles dos tenían más de 18 años. “Nosotros nos hacemos responsables por la gente que sacamos a la calle, por nuestros estudiantes, pero en todo acto hay cierta gente infiltrada por la que no nos hacemos cargo”, sostuvo Maximiliano Mellado, dirigente del Liceo Barros Borgoño.
En la siguiente etapa de este estudio de caso, se dividió la descripción del
conflicto en las siete semanas que se mantuvo en la contingencia nacional. Lo
anterior se hizo con el propósito de facilitar la observación de las distintas
agendas temáticas (gobierno, estudiantes y medios de comunicación escritos),
en torno a la problemática pública de la calidad de la educación y su proceso
de toma de decisión.
Primera Semana (24/04 – 30/04)
El 25 de abril de 2006 cerca de tres mil estudiantes secundarios de Lota se
declararon en paro y movilizaciones, en protesta por los problemas
estructurales que presentaban los liceos “Carlos Cousiño” y C-47, este último
construido el año 2005. Al día siguiente, las manifestaciones se trasladaron a
Santiago, donde cinco mil estudiantes secundarios se manifestaron frente al
Ministerio de Educación para protestar por las alzas de precios de la Prueba de
Selección Universitaria (durante 2005 había alcanzado los $19.600) y el uso del
36
pase escolar, que permitiría viajar sólo dos veces al día después de la
implementación del nuevo plan de transporte público (Transantiago).
Cobertura mediática durante las semanas de movilización
GRÁFICO 4
Tendencia general
SEMANAS
7654321
PO
RC
EN
TA
JE %
50
40
30
20
10
0
GRÁFICO 5
Tendencia desagregada por medio
SEMANAS
7654321
PO
RC
EN
TA
JE %
50
40
30
20
10
0
MEDIOS
El Mercurio
La Tercera
LUN
La Nación
La Segunda
Estas manifestaciones, de manera aislada, parecían una más de las que en
años anteriores se registraban a comienzos del periodo escolar, por lo que en
sus inicios, no generaron mayor revuelo. Al respecto, el gráfico 4 muestra la
evolución de la cobertura mediática durante las siete semanas que se mantuvo
la movilización. Como se puede observar en las primeras semanas las
publicaciones sobre este tema son menores respecto del total, pero a partir de
la quinta el conflicto adquiere una importante visibilidad en los medios de
comunicación masiva. Visto de manera desagregada por diario (gráfico 5), la
tendencia se mantiene aunque no es completamente homogénea: La Tercera
37
es el diario que le otorga mayor cantidad de publicaciones, alcanzando su
máximo en la sexta semana (al igual que la tendencia total de medios escritos),
en cambio El Mercurio lo hace sólo en la séptima.
Segunda Semana (01/05 – 07/05)
Luego de que más y más estudiantes se adhirieran a la causa y marcharan
juntos para el 1 de mayo, el tema comenzó gradualmente a acaparar la
atención pública. Pese a los intentos de negociación por parte del gobierno sus
propuestas eran rechazadas por los estudiantes quienes las consideraban
insuficientes.
Por su parte, los medios de prensa mantuvieron un nivel de cobertura más bien
bajo durante estas primeras semanas de movilización (como se señaló
anteriormente). Llama la atención, en todo caso, que el origen mayoritario de
las noticias que se publicaron fueron variando a medida que aumentó la
intensidad del conflicto.
Fecha: 03 de mayo de 2006
Medio: El Mercurio
"Subvención por calidad":
Propuesta Zilic suma rechazos
Para expertos, esta idea sólo tendería a perpetuar la inequidad escolar.
Expertos y representantes de todos los sectores relacionados con educación coincidieron en que la idea del ministro Martín Zilic, de vincular la actual subvención escolar a parámetros de calidad, no soluciona el grave problema de inequidad en la educación.
38
Noticias por semanas
TABLA 3
Originadas por estudiantes
Semanas * Origen Estudiantes
origen = 1 (FILTER): Seleccionado
3 4 7
42,9% 57,1% 100,0%
4 3 7
57,1% 42,9% 100,0%
14 9 23
60,9% 39,1% 100,0%
7 14 21
33,3% 66,7% 100,0%
28 31 59
47,5% 52,5% 100,0%
181 84 265
68,3% 31,7% 100,0%
166 75 241
68,9% 31,1% 100,0%
403 220 623
64,7% 35,3% 100,0%
1
2
3
4
5
6
7
Semanas
Total
No Si
OrigenEstudiantes
Total
TABLA 4
Originadas por el gobierno
Semanas * Origen Gobierno
origen = 1 (FILTER): Seleccionado
6 1 7
85,7% 14,3% 100,0%
5 2 7
71,4% 28,6% 100,0%
16 7 23
69,6% 30,4% 100,0%
17 4 21
81,0% 19,0% 100,0%
49 10 59
83,1% 16,9% 100,0%
217 48 265
81,9% 18,1% 100,0%
203 38 241
84,2% 15,8% 100,0%
513 110 623
82,3% 17,7% 100,0%
1
2
3
4
5
6
7
Semanas
Total
No Si
Origen Gobierno
Total
Como se mencionó anteriormente, las tablas 3 y 4 muestran que durante las
primeras semanas los estudiantes y el gobierno constituyen una proporción
importante de las fuentes, pero como veremos más adelante, a medida que se
desarrolla la movilización otros actores irrumpirán en la agenda de los medios
de manera decisiva.
En el caso de los estudiantes se puede observar en la tabla 3 que durante las
primeras cinco semanas, fueron la fuente mayoritaria de los mensajes
noticiosos, pero a medida que el conflicto se incrementó, el tema de la
educación fue asumido como un problema país y, si bien siempre fueron la
principal fuente, en las dos últimas semanas habían disminuido su influencia.
Lo anterior refleja que, no obstante los estudiantes fueron claves en instalar el
39
Fecha: 14 de mayo de 2006
Medio: La Tercera
La Asamblea Coordinadora de Centros de Alumnos comenzó a funcionar el año pasado y reúne a 60 colegios de la Región Metropolitana:
La organización que puso en jaque al gobierno con sus demandas escolares
Tienen una estricta disciplina interna: sólo votan los representantes de cada colegio y para votar deben haber asistido a las últimas tres reuniones. Aún así no han controlado los desórdenes en las manifestaciones convocadas.
La amplia sala de plenarios de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile (Fech) está llena: varias decenas de jóvenes, algunos con uniformes y otros con ropa de calle, debaten sobre las respuestas que dio el Ministerio de Educación a su petitorio de demandas escolares.
tema de la mala calidad de la educación en el debate público y abrir la ventana
de oportunidad, al momento de las definiciones de política no constituyeron un
actor relevante para los medios y, como veremos, tampoco para el gobierno.
En contraposición con lo anterior, el rol del gobierno como origen de los
mensajes noticiosos, se mantuvo relativamente parejo con respecto a las
tendencias de cobertura de los medios. Si bien nunca alcanzaron los grados de
protagonismos mediático que tuvieron los estudiantes, fue una fuente estable
de noticia dado su carácter institucional. Lo anterior es consecuente con el
supuesto de que en cualquier sociedad democrática, por más que la calidad de
la educación sea un asunto público que afecte a muchos y diversos intereses,
el gobierno constituye un actor fundamental en temas de políticas públicas y,
por lo tanto, es la principal pauta de los medios en esta materia.
Tercera Semana (08/05 – 14/05)
40
Durante la tercera semana la Presidenta y el ministro de Educación, Martín
Zilic, trataban de controlar la situación anunciando medidas, como becas para
la Prueba de Selección Universitaria (PSU) a los tres quintiles de menores
ingresos, pero éstas estaban lejos de satisfacer las demandas de los
estudiantes. Mientras, los dirigentes estudiantiles llamaban a un paro nacional
para el 10 de mayo, que fue apoyado por sus pares en regiones. La jornada
tuvo altos índices de violencia en trece ciudades y registró un saldo de 1.287
detenidos. El Instituto Nacional, liceo emblemático de la capital, no marchó y
realizó jornadas de reflexión dentro de su establecimiento.
TABLA 5: Titulares con referencia a los estudiantes por semanas
5 3 8
62,5% 37,5% 100,0%
4 3 7
57,1% 42,9% 100,0%
8 22 30
26,7% 73,3% 100,0%
7 28 35
20,0% 80,0% 100,0%
19 53 72
26,4% 73,6% 100,0%
148 163 311
47,6% 52,4% 100,0%
123 156 279
44,1% 55,9% 100,0%
314 428 742
42,3% 57,7% 100,0%
1
2
3
4
5
6
7
Semanas
Total
No Si
En el titular, ¿hayreferencia a los
estudiantes?
Total
Como muestran el inserto de prensa de esta semana y la tabla 5, durante este
periodo los medios comenzaron a interesarse en los estudiantes. Si bien en
esta etapa del conflicto el grado de cobertura aún era bajo, fue durante esta
semana cuando los medios comenzaron a otorgarles más presencia a los
41
estudiantes en la mayoría de sus titulares. Esta situación se intensificará en las
semanas siguientes y se mantendrá hasta la finalización de las movilizaciones.
Cuarta Semana (15/05 – 21/05)
Para la cuarta semana de movilizaciones, los avances logrados por los
estudiantes eran mínimos y estaban empañados por hechos de violencia
ocurridos en las protestas. Sin embargo, el 19 de mayo los alumnos del
Instituto Nacional y el Liceo de Aplicación iniciaron tomas en sus respectivos
establecimientos lo que marcó un giro en el conflicto.
A las demandas anteriores de gratuidad de la PSU y pase escolar liberado, se
sumó una reforma al sistema educacional para mejorar su calidad que incluía la
derogación de la Ley Orgánica Constitucional (LOCE) y el fin de la
administración municipal de los establecimientos educacionales. La agenda
completa se presenta en la siguiente tabla.
Fecha: 19 de mayo de 2006
Medio: La Segunda
Tres liceos emblemáticos "ocupados" por secundarios
Volvieron las tomas estudiantiles de los liceos.
Esta mañana 3 establecimientos del centro de Santiago amanecieron "ocupados" por los escolares, afectando a miles de alumnos que están perdiendo clases y a los colegios que no reciben la subvención escolar por parte del Estado, ya que ésta se entrega por asistencia de alumnos.
Se trata del Instituto Nacional y el Liceo de Aplicación (que están en toma indefinida), además del Liceo Confederación Suiza (que ya fue normalizado). El Liceo 1 de Niñas evaluaba - al cierre de esta edición- sumarse a la ola de ocupaciones.
42
TABLA 6: Agenda del movimiento estudiantil
Temas
1 Derogación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza
2 Fin de la municipalización
3 Fin al sistema de financiamiento compartido
4 Fin del sistema PSU para ingresar a la educación superior
5 Pase escolar gratuito
6 Reformulación de la Jornada Escolar Completa
7 Educación de calidad para todos
Para el 21 de mayo, los jóvenes esperaban que la Presidenta se manifestara
positivamente frente a sus demandas. Sin embargo sólo se remitió a abordar el
tema del conflicto refiriéndose a la violencia y los desmanes con que habían
actuado los manifestantes once días antes. “Quiero ciudadanos críticos,
conscientes (…). Pero esa crítica debe hacerse con un espíritu constructivo,
con propuestas sobre la mesa y, lo más importante, a cara descubierta y sin
violencia”.
En consecuencia las medidas de política educacional dadas a conocer por la
Presidenta ante el Congreso pleno, tenían poca relación con aquellas
demandas.
A continuación se presenta un desglose de los temas más importantes
mencionados por la Presidenta en su discurso.
43
Tabla 7: Agenda del gobierno en materia de educación 200632
Temas Seg. %
1 Reformar la educación preescolar 61 27,5%
2 Reformar la formación docente 28 12,6%
3 Ley de subvención preferencial 28 12,6%
4 Mejorar la gestión municipal (asesorías de expertos) 33 14,9%
5 Programa Chile Califica (completar educación de adultos) 22 9,9%
6 Sistema Nacional de Becas en educación superior 50 22,5%
Total 222 100,0%
Quinta Semana (22/05 – 28/05)
Como se mostraba en los gráficos 4 y 5, durante la quinta semana de
movilizaciones la cobertura de los medios de prensa se disparó en relación a
las semanas anteriores y no volvió a bajar hasta el desenlace del conflicto. En
esas fechas, los liceos A-13 Confederación Suiza y Carmela Carvajal de Prat
32 Como se señaló en el diseño metodológico, la construcción de la agenda gubernamental en materia de política educacional se realizó a partir del discurso del 21 de mayo de 2006. En la tabla IV, los temas están numerados de uno a seis, según el orden de aparición que tuvieron en el mensaje presidencial. Las siguientes filas muestran la cantidad aproximada de tiempo dedicado a cada tópico (descontados los aplausos) y su equivalente en porcentaje del total de tiempo dedicado a materias de educación. Lo anterior permite observar los temas que reciben mayor prioridad por parte del gobierno y facilita su comparación con la agenda e intereses de otros actores relevantes.
Fecha: 26 de mayo de 2006
Medio: La Tercera
Protestas, calidad de la educacióny manejo político
Como una reacción en cadena, durante la última semana miles de estudiantes secundarios se han movilizado en distintas formas para presionar a las autoridades a que implementen cambios al sistema y al modelo de educación. Son, hasta el momento, más de 40 liceos los que se encuentran movilizados, situación que involucra a 70 mil escolares.La situación, que comenzó con una serie de protestas a fines del mes pasado destinada a conseguir la gratuidad de la Prueba de Selección Universitaria (PSU) y del pase escolar, derivó hacia el reclamo por la concreción de cambios en ámbitos que adolecen de problemas de fondo, identificados ampliamente como estructurales, de la educación básica y media en Chile: exigen la derogación de la Jornada Escolar Completa (JEC), una de las iniciativas más emblemáticas de la reforma educacional implementada hace algo más de una década, y el fin de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (Loce).
44
se sumaron al paro, mientras que los alumnos del Liceo José Victorino
Lastarria intentaron tomarlo en dos ocasiones, pero fueron repelidos por
Carabineros que actuaban bajo órdenes del Alcalde de Providencia, Cristián
Labbé. Finalmente ambas partes acordaron deponer la toma por un paro. Ante
estas situaciones el ministro de Educación cerró la mesa de diálogo. Declaró
que no negociaría con estudiantes movilizados, lo que sólo contribuyó a
agravar la situación porque, al día siguiente, catorce colegios se sumaron a las
protestas. En días sucesivos, otros once establecimientos de distintas comunas
de la capital se adhirieron al movimiento, llegando a totalizar cerca de setenta
mil escolares para el 26 de mayo. Entretanto el Colegio de Profesores, la
Federación de Estudiantes Universitarios de Chile (FECH), e incluso algunos
diputados oficialistas, manifestaron su apoyo.
Noticias frente a la movilización por semanas
TABLA 8: Posición33
No Sí Total1 6 1 7
85,7% 14,3% 100,0%
2 5 1 683,3% 16,7% 100,0%
3 23 3 2688,5% 11,5% 100,0%
4 23 5 2882,1% 17,9% 100,0%
5 28 24 5253,8% 46,2% 100,0%
6 170 57 22774,9% 25,1% 100,0%
7 179 42 22181,0% 19,0% 100,0%
434 133 56776,5% 23,5% 100,0%
Sem
anas
Total
La posición de la noticia frente al tema, ¿es de apoyo a los
estudiantes?
posición = 1 (FILTER): Seleccionado
33 Se realizó un análisis de contenido donde se seleccionó las 567 noticias que presentaron respuesta excluyente para la pregunta: “La posición de la noticia frente al tema, ¿es de apoyo a los estudiantes?”, donde las categorías de respuesta eran Sí o No.
TABLA 9: Tono34
Positiva Negativa Neutra Total1 2 3 3 8
25,0% 37,5% 37,5% 100,0%
2 1 4 2 714,3% 57,1% 28,6% 100,0%
3 5 22 3 3016,7% 73,3% 10,0% 100,0%
4 6 19 10 3517,1% 54,3% 28,6% 100,0%
5 23 18 31 7231,9% 25,0% 43,1% 100,0%
6 66 112 132 31021,3% 36,1% 42,6% 100,0%
7 65 78 135 27823,4% 28,1% 48,6% 100,0%
168 256 316 74022,7% 36,6% 42,7% 100,0%
¿Cuál es el tono de la noticia respecto al mensaje?
Sem
anas
Total
34 Análisis de contenido de 740 noticias (dos casos perdidos) frente a la pregunta: “Cuál es el tono de la noticia respecto al mensaje?”, donde las categorías de respuestas eran Positiva, Negativa y Neutra.
45
Los medios de prensa registraron durante esta semana la mayor cantidad de
noticias que expresaban una posición de apoyo a los estudiantes y un tono
positivo frente al tema (sin llegar a ser mayoritarias en los saldos totales del
conflicto). Las tablas 8 y 9 apoyan la argumentación de que en este periodo la
movilización estudiantil logró acaparar la atención de los medios de prensa y
marcó un giro respecto de la opinión que éstos tenían del conflicto.
Como se observa en ambas tablas, divididas por la cantidad de semanas que
abarcó el conflicto, durante las cuatro primeras la cobertura mediática -además
de ser baja- mantuvo una postura crítica frente a esta movilización. La tabla 5
muestra que en este periodo las noticias que “No” apoyaban a los estudiantes
en su posición se mantenían sobre el 80% y recién en la quinta semana
bajaron ostensiblemente para luego subir paulatinamente en las últimas. Del
mismo modo frente al tono de la noticia, las primeras cuatro semanas son
especialmente negativas, y sólo en la quinta, las de tono positivo superan al
resto.
Hay que señalar en todo caso, que el valor mayoritario en el promedio total es
para la noticias con un tono neutro (42,7%). Pese a ser una cifra
moderadamente alta, es un indicador que va en la dirección del ideal
democrático de tener medios de comunicación masiva responsables y lo más
objetivos posibles. En su defensa, hay que señalar que en este análisis de
contenidos un 9% de las noticias corresponden a editoriales y columnas de
opinión, espacios donde los medios de comunicación manifiestan de forma
explícita su línea valórica e inclinación política.
46
Fecha: 03 de junio de 2006
Medio: Las Últimas Noticias
Rechazaron la propuesta del gobierno porque piden la derogación inmediata de la Loce:
Estudiantes van al paro nacional y exigen negociar con la mismísima Presidenta
Tras una sorpresiva reunión, el ministro Zilic contó también que los muchachos no transan en la gratuidad del pasaje de micro.
Anoche el rostro del ministro de Educación, Martín Zilic no ocultaba su preocupación. Tras esperar la respuesta de los estudiantes a la oferta que les hizo la Presidenta Michelle Bachelet, el panorama de su cartera se volvió más negro de lo que creía.
Sexta Semana (29-05 / 04-06)
El ministro Zilic convocó a una reunión de urgencia el día 29 de mayo a los
representantes de los liceos en movilizaciones como última oportunidad para
evitar el paro nacional anunciado para el día siguiente. A dicha instancia
llegaron más de doscientos dirigentes de todo el país, pero se encontraron con
que el MINEDUC esperaba como máximo a treinta de ellos y que las
conversaciones serían presididas por la subsecretaria de Educación, Pilar
Romaguera. Estas condiciones motivaron la molestia de los estudiantes que se
retiraron exigiendo la presencia del ministro Zilic y confirmando el paro
nacional.
Para ese momento ya se manifestaba una de las características del
movimiento que llamaron la atención de la opinión pública: su estricta
organización (ver nota de prensa de tercera semana). A diferencia de lo
sucedido en años anteriores donde se observaban rivalidades entre los
colegios públicos del centro de Santiago, los de la periferia y los de Regiones,
este movimiento -mediante la Asamblea Coordinadora de Estudiantes
47
Secundarios (ACES)- ordena decisiones y discursos a través de votaciones.
También destaca la forma como se apoyaron en tecnologías como el teléfono
móvil y otras ligadas a la comunicación en Internet para crear blogs, fotologs y
páginas web. Esto les permitió generar discursos y alinear a un gran número de
voluntarios que encontraron sentido a sus acciones.
La jornada del 30 de mayo se caracterizó por diversas manifestaciones de
violencia, pese al llamado de los dirigentes a remitirse sólo a actos pacíficos.
Entre los adherentes al paro había estudiantes secundarios de planteles
municipales, particulares subvencionados y particulares pagados, además de
estudiantes de educación superior provenientes de establecimientos estatales y
privados. Diversas estimaciones establecen que el paro convocó entre 600 y
800 mil estudiantes, donde además de Santiago, destacaron las
manifestaciones multitudinarias de Temuco y Valparaíso.
Para el mismo día del paro estaba fijada una reunión entre el ministro de
Educación, Martín Zilic y los representantes del movimiento. A la cita, ambas
partes llegaron con un listado de soluciones. El representante del Ministerio
presentaría: A) Una propuesta de agenda corta, que incluía los temas del pase
escolar, la PSU y la tarifa escolar. B) Otra de agenda larga que contemplaba el
compromiso del gobierno para reformar la LOCE y la JEC. La reunión, que se
extendió por más de cuatro horas, dejó una atmósfera de acuerdo entre las
partes.
48
Sin embargo, los estudiantes pedían cambios rápidos, y como no vieron que la
situación avanzara al ritmo que ellos deseaban, enviaron un ultimátum al
gobierno. Le dieron 48 horas para pronunciarse frente a las demandas
planteadas, de lo contrario, convocarían a un segundo paro nacional para el
lunes siguiente. Para esta nueva movilización pidieron el apoyo de distintos
gremios de trabajadores.
El dos de junio la Presidenta Bachelet se dirigió al país por cadena nacional de
televisión y radio, anunciando una serie de medidas con el objetivo de realizar
una “Reforma de Calidad a la Educación”. Si bien este paquete constituía el
mayor cambio en la agenda gubernamental en dirección a las demandas de los
estudiantes, se mantuvo la negativa de otorgar pase escolar gratuito. Tras más
de ocho horas de debate, los estudiantes se declararon insatisfechos y
mantuvieron las movilizaciones.
Séptima Semana (05/06 – 11/06)
Fecha: 10 de junio de 2006
Medio: El Mercurio
En la Región Metropolitana:
Estudiantes devuelven colegios emblemáticos
Anoche les tocó el turno al Instituto Nacional y al Liceo Confederación Suiza.
En la madrugada del viernes 19 de mayo un grupo de alumnos se tomó el Instituto Nacional, comenzando un conflicto estudiantil con el Gobierno por la mala calidad de la educación, y anoche el mismo establecimiento fue entregado a su director, Omar Letelier.El plantel es el "buque insignia" del movimiento estudiantil, que una vez ocupado desencadenó una escalada de tomas de liceos en todo el país.Ayer, esa situación comenzó a revertirse, tras el anuncio del fin del conflicto, lo que redundó en la entrega del Liceo Teresa Prats de Sarratea, otro de los emblemáticos de los secundarios.
49
Luego de los anuncios de la Presidenta y la reunión que el ministro Zilic
sostuviera con los dirigentes estudiantiles, no hubo acuerdo que impidiera el
paro nacional indefinido anunciado para el lunes 5 de junio. Durante la
movilización, nuevamente se registraron altos índices de violencia y
desórdenes en Santiago. Al paro se plegaron 700 mil estudiantes de distintos
puntos del país como Arica, Iquique, Antofagasta, La Serena, Concepción,
Osorno, Puerto Montt e incluso Isla de Pascua. En Valparaíso se desarrollaron
manifestaciones pacíficas que convocaron a quince mil personas.
Durante la semana, el Centro de Encuestas de la Tercera35 dio a conocer un
estudio de opinión pública donde el 87% de la población se manifestó de
acuerdo con el reclamo estudiantil y un porcentaje similar (83%) consideró que
el gobierno manejó de forma regular, mal o muy mal este conflicto. El sondeo
mostraba también que la ciudadanía responsabilizaba duramente al ministro
Zilic calificándolo con nota 3.5, mientras la Presidenta Bachelet era evaluada
con un 4.9 y los estudiantes recibían la mejor nota en su desempeño con un
6.1.
Un estudio del Centro de Políticas Públicas de la Universidad del Desarrollo36
confirmaba el alto grado de apoyo ciudadano al movimiento estudiantil: un 83%
de los encuestados estaba a favor de las demandas de los estudiantes y el
76% opinaba que éstos tenían la razón. En cuanto a las calificaciones, los
resultados concuerdan en castigar al ministro Zilic, quien obtiene nota 3.8,
35 El tamaño de la muestra fue de 690 casos contactados vía telefónica entre el 3 y 4 de junio, incluyendo personas entre 18 y 70 años de un conjunto de centros urbanos que comprenden el 80% de la población urbana del país. 36 Encuesta telefónica con una muestra de 1.000 entrevistas a personas mayores de 18 años que viven en la región Metropolitana realizada el 5 de junio.
50
mientras que la Presidenta baja levemente (respecto de la anterior) a 4.7 y los
estudiantes son nuevamente los mejor evaluados con un 5.5.
Todo lo anterior muestra que el apoyo ciudadano a los estudiantes y sus
demandas se mantenía, lo que les otorgaba un importante poder de
negociación mientras el paro indefinido seguía vigente.
Noticias por semana
TABLA 10
Originadas por partidos políticos
Semanas * Origen partido políticos
origen = 1 (FILTER): Seleccionado
7 0 7
100% ,0% 100,0%
7 0 7
100% ,0% 100,0%
22 1 23
95,7% 4,3% 100,0%
21 0 21
100% ,0% 100,0%
55 4 59
93,2% 6,8% 100,0%
222 43 265
83,8% 16,2% 100,0%
218 23 241
90,5% 9,5% 100,0%
552 71 623
88,6% 11,4% 100,0%
1
2
3
4
5
6
7
Semanas
Total
No Si
Origen partidopolíticos
Total
TABLA 11
Originadas por expertos
Semanas * Origen Expertos
origen = 1 (FILTER): Seleccionado
7 0 7
100,0% ,0% 100,0%
6 1 7
85,7% 14,3% 100,0%
23 0 23
100,0% ,0% 100,0%
21 0 21
100,0% ,0% 100,0%
58 1 59
98,3% 1,7% 100,0%
241 24 265
90,9% 9,1% 100,0%
216 25 241
89,6% 10,4% 100,0%
572 51 623
91,8% 8,2% 100,0%
1
2
3
4
5
6
7
Semanas
Total
No Si
Origen Expertos
Total
Como muestran las tablas 10 y 11, una vez abierta la ventana de oportunidad y
generadas las condiciones propicias para hacer cambios de política, otros
actores también captaron la atención de los medios en esas últimas semanas.
En ambas se puede ver que tanto los partidos políticos como los expertos en
educación (principales proponedores de políticas públicas), durante las
51
primeras cinco semanas del conflicto casi no aparecieron en ninguna noticia,
mientras que en la sexta y séptima tuvieron una fuerte arremetida.
Sin duda, lo anterior tuvo relación con la formación del Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Educacional, que había anunciado la Presidenta
Bachelet la semana anterior. Para ello convocó a 81 representantes de
diversos estamentos del área de la educación y les encargó, entre otras cosas,
trabajar en la reestructuración de la LOCE.
Si bien esta fórmula calzaba con el “sello” ciudadano que ha intentado imponer
la administración Bachelet, los escolares reclamaron que el número de
representantes de la comunidad escolar (estudiantes, profesores y
apoderados) debía ser mayor que el de los expertos. Para entonces, el
movimiento se mostraba desgastado por divisiones internas, donde los liceos
del sector oriente más el Instituto Nacional expresaban su malestar por la
intransigencia de los voceros de la ACES. Por otro lado, el gobierno había
disminuido su popularidad, ya que la encuesta dada a conocer por esos días
por la empresa Adimark37, registraba una caída de 7,6 puntos porcentuales (de
62,1% a 54,5%) por críticas al manejo del conflicto.
El 9 de junio, los estudiantes anunciaron el fin de las movilizaciones,
depusieron los paros y regresaron a clases. Cuando los movimientos
estudiantiles ya habían bajado su intensidad, la Presidenta tomó una nueva
decisión que debería cambiar el rumbo de las cosas: un cambio de Gabinete
37 El estudio se basa en 1.019 entrevistas telefónicas. La muestra es del tipo probabilística con selección aleatoria de hogares y de entrevistados. El universo está compuesto por los hogares que disponen de teléfono en las principales ciudades del país.
52
que incluía a Martín Zilic, cuya imagen pública había sido claramente dañada
tras sus dificultades en la negociación con los secundarios.
3. Consecuencias de la movilización y las soluciones técnicas
La movilización estudiantil de 2006, tuvo como primera consecuencia la pérdida
del control de la agenda del gobierno. Los masivos paros y protestas
protagonizados por los estudiantes, hicieron que el “Plan 100 días: 36 medidas”
–impulsado por el Ejecutivo como hoja de navegación– pasara a segundo
plano. En materia de educación, después de una breve alusión de la
Presidenta el 21 de mayo, el gobierno debió dar un giro en sus prioridades
estratégicas y otorgar máxima importancia a este tema mediante la creación de
un masivo Consejo Asesor Presidencial. Éste tuvo por función liderar profundas
reformas al sector, lo que implicó comprometer una serie de recursos y
objetivos. De paso, reveló la falta de sintonía del gobierno con las necesidades
de importantes sectores de la sociedad.
Los medios de comunicación se comportaron como instrumento amplificador de
la movilización estudiantil, otorgando mayor visibilidad a sus demandas y
facilitando su labor de abrir la ventana de oportunidad para cambiar varias de
las políticas educacionales vigentes. Los siguientes gráficos, dan cuenta de la
exposición mediática otorgada a la causa estudiantil, que fue fundamental para
que obtuvieran el apoyo de la opinión pública y fueran escuchados por el
gobierno.
53
GRÁFICO 6: Origen del mensaje por actor38
220
11071
65
51
4428
13 9 Estudiantes
Gobierno
Partidos Políticos
Sociedad Civil
Expertos
Otros
Prensa
Municipios
Apoderados
En el gráfico 6 se puede observar que de 623 noticias analizadas, una
importante mayoría tiene su origen en los estudiantes (220 casos, equivalente
al 35%). Otros actores que captan proporciones importantes de cobertura son
el gobierno (110), los partidos políticos (71), la sociedad civil (65) y los expertos
en educación (51).
GRÁFICO 7: Principales temas tratados según las noticias39
33%
16%7%
14%
10%
3%
8%
9% Tomas, paros yprotestas
Otros temas
Efectos políticos
LOCE
PSU
Consejo AsesorEducación
Pase Escolar
JEC
38 El gráfico está construido a partir de 623 casos donde el origen de la noticia fue excluyente. Esto significa que sólo un actor generó el mensaje y no varios. Dicho gráfico está dividido por número de casos observados y se excluyeron aquellos actores que representan menos del 1% de los casos, que corresponden a los directores de los establecimientos educacionales (0.8%), la Iglesia Católica (0.8%) y los profesores (0.3%). 39 El gráfico está construido a partir de 742 noticias no excluyentes. Esto quiere decir que varios de estos temas se repiten en una misma noticia. Lo anterior sucede porque en muchas notas, crónicas, reportajes o columnas de prensa, al hablar de un tópico tan amplio como la educación se suele abarcar una variedad de temas relacionados entre sí, como la PSU, la JEC o la LOCE.
54
El gráfico 7 nos muestra que los temas de mayor cobertura fueron las tomas,
los paros y las protestas (33%), lo que se explica por la labor que tienen los
medios de prensa de informar sucesos que tengan condiciones de novedad,
actualidad, proximidad e interés general (Baena, 1990). Esto quiere decir que
los medios de comunicación masiva, además de otorgarles a los estudiantes
cabida en la mayoría de sus informaciones en materia de educación, abordaron
gran parte de los temas de su agenda.
Como se mostró anteriormente en la tabla 5, las demandas que realmente
interesaban a los estudiantes, como la LOCE, la PSU, el pase escolar y la JEC,
están en más del 40% de las publicaciones analizadas. Esto significa que más
del 70% de la cobertura de los medios tenía directa relación con los estudiantes
o sus demandas.
En contraposición a lo anterior, la agenda del Ejecutivo en materia de
educación casi no estuvo presente en la cobertura de los medios. Temas que
fueron esenciales el 21 de mayo de 2006 –como la educación preescolar o la
formación docente– no tuvieron relevancia en las noticias de los diarios durante
el conflicto.
El gráfico 8 corrobora lo señalado anteriormente al mostrar a los estudiantes
como el principal actor al que hacen referencia los titulares de las noticias
analizadas (47%). Este mecanismo es un indicador bastante inequívoco de la
55
presencia que le otorgaron los medios de prensa a cada actor, señalando una
evidente prominencia de los estudiantes sobre los demás.
GRÁFICO 8: Actor al que hace referencia el titular40
47%
21%
9%
5%
18%
Estudiantes
Gobierno
Políticos
Fuerza Policial
Otros
Una segunda consecuencia del conflicto estudiantil, que tiene directa relación
con el papel que jugaron los medios de comunicación, es la pérdida de
respaldo ciudadano de la Presidenta y su gobierno. La encuesta mensual de
Adimark dada a conocer en la última semana del conflicto –una de las más
representativas e influyentes del país-, reveló una caída en el respaldo y un
aumento en la desaprobación de la Mandataria por primera vez desde el inicio
de su gobierno.
Para el discurso del 21 de mayo del año siguiente, las autoridades de gobierno
mantuvieron bajo absoluta reserva los anuncios que la Presidenta presentaría.
Sin embargo los medios de comunicación especularon sobre importantes
reformas en materia de educación. Finalmente el mensaje presidencial se
40 El gráfico está construido a partir de 742 noticias no excluyentes. Esto quiere decir que en algunos titulares pueden coexistir dos o más actores del conflicto, como los estudiantes y el gobierno.
56
centró en el aumento de US$ 650 millones del presupuesto destinado al sector,
el cual se desglosó mayoritariamente entre la subvención general y las
medidas como el apoyo a menores y jóvenes más vulnerables, a la educación
rural y el respaldo –en US$ 100 millones- a la educación municipal.
TABLA 12: Agenda de gobierno en materia de educación 2007
Temas Seg. %
1 Ley General de la Educación 72 13,2%
2 Superintendencia de Educación 22 4,0%
3 Mejorar la gestión municipal (marco jurídico y financiero) 81 14,9%
4 Aumento de la subvención general 25 4,6%
5 Ley de subvención preferencial 48 8,8%
6 Aumento de la subvención rural 31 5,7%
7 Programa "Maletín Literario" (comprensión lectora) 44 8,1%
8 Aumento del número de computadores en colegios 25 4,6%
9 Nuevo currículum para educación secundaria técnico-profesional 35 6,4%
10 Calidad y equidad de la educación superior (becas y créditos) 80 14,7%
11 Mejorar educación técnico-superior 53 9,7%
12 Subvención para jóvenes con estudios incompletos 19 3,5%
13 Programa Chile Califica (completar educación de adultos) 10 1,8%
Total 545 100,0%
La tabla 12 detalla las medidas de política dadas a conocer por la Presidenta
en su discurso de 21 de mayo de 2007. Llama la atención que en esta materia,
algunos de los temas presentados el año anterior ni siquiera fueron nombrados.
En cambio, la Mandataria dedicó bastante tiempo a explicar otras medidas
como un nuevo marco regulatorio para el sector, un fuerte énfasis en mejorar
los problemas estructurales del sistema municipal y la creación de mecanismos
más equitativos de acceso a la calidad educativa, entre otras.
La mayor parte de las medidas anunciadas por la Presidenta en mayo de 2006
aún forman parte de la agenda de gobierno. Sin embargo, la modificación de la
57
LOCE no estaba en su programa original, lo que explica que la movilización
estudiantil abrió la oportunidad para cambiar la composición de dicha agenda y
los medios de comunicación contribuyeron en forma decisiva a ello.
58
VII. CONCLUSIONES
A partir de los resultados obtenidos en el presente estudio de caso se puede
sostener que la hipótesis acerca de la influencia de los medios de prensa en la
modificación de los programas de gobierno, sí es posible. Esta influencia tiene
restricciones institucionales que son variables según el caso, pero mediante el
análisis de resultados de este estudio se puede observar cómo los medios de
prensa son capaces de instalar un asunto público (en ocasiones de manera
incompleta) e informar a la población en función de sus intereses particulares y
de sus propias agendas.
La extensión de esta influencia de los medios de comunicación masiva al
ámbito de la toma de decisiones de políticas públicas es incierta. Un tema
público como el de la calidad de la educación es complejo y requiere de un
largo proceso de definición que involucra el seguimiento, análisis y, sobre todo,
consenso de los marcos normativos que legitimen dicha política pública. En la
dinámica de los medios, lo anterior involucra un período de tiempo demasiado
largo, que no es coherente con sus lógicas de novedad, urgencia y conflicto.
Como vimos en el estudio, la movilización estudiantil duró siete semanas pero
la atención mediática fue masiva sólo durante las últimas tres, lo que es
insuficiente para consensuar propuestas técnicas.
La revisión de lo ocurrido durante la movilización estudiantil de 2006 y las
políticas educacionales adoptadas con posterioridad al conflicto, permiten
concluir que los medios de prensa tuvieron un papel decisivo en tres aspectos:
59
1. Instalar a los estudiantes y sus demandas en el centro de la agenda
pública.
2. Favorecer el apoyo de la ciudadanía, representado por la opinión
pública.
3. Contribuir a generar la ventana de oportunidad para reformar la calidad
de la educación pública.
A través de la serie de gráficos y tablas del estudio, pudimos constatar que los
medios de comunicación masiva otorgaron mayor visibilidad a los estudiantes
que a otros actores relevantes, tanto en el origen y posición del mensaje, como
en las referencias del titular. Estas acciones dotaron a los estudiantes de una
fuerte exposición que cambio la disposición del gobierno a negociar con ellos
durante las siete semanas del conflicto.
Si bien el movimiento estudiantil fue el actor social que abrió la ventana de
oportunidad, es difícil que lo hubiese conseguido con el mismo éxito sin la
cobertura y posicionamiento que los medios de prensa les otorgaron. La
importancia de dicha ventana, como es señalado en el marco teórico y
confirmado por este caso, consiste en que es un momento crítico donde
confluyen una serie de procesos al interior de la sociedad que permiten
introducir reformas.
En 1992 se intentó modificar la LOCE sin que llegara a votarse en el Congreso
porque no contó con la disposición necesaria de la sociedad civil y la clase
política. Un asunto público, que afecta directamente a una importante magnitud
60
de la población (como el caso de una reforma al sistema educativo) requiere un
grado destacado de preponderancia en la agenda pública para hacer posible
modificaciones sustanciales en la legislación.
Como vimos en el marco teórico, la creación y desarrollo de una política pública
hasta su etapa final de evaluación, es un proceso complejo que involucra
distintos actores con intereses particulares. En este esquema interactivo, la
participación de los medios de prensa en el conflicto estudiantil fue instalar a
los estudiantes y sus demandas en el centro de la agenda pública, para que
éstos abrieran la oportunidad al sistema político y técnico de introducir los
cambios pertinentes.
El impacto de los medios de prensa en la agenda gubernamental puede
provocar cambios en las prioridades de sus programas, pero difícilmente
logrará influir en la selección de nuevas políticas públicas. En la mayoría de las
democracias latinoamericanas, los medios de comunicación se han perfilado
desde los años 80 como mecanismos de denuncia, ejerciendo una importante
labor de accountability social, en lo que se ha denominado el periodismo de
investigación41 (en la tradición anglosajona es conocido como Watchdog
Journalism). En resumen, los medios rara vez han sido proponedores de
políticas públicas y tampoco les corresponde hacerlo, ya que su
responsabilidad consiste en abrir el debate e instalar en la agenda publica
aquellos temas que son importantes para la sociedad.
41 Para más información ver: Waisbord, S., 2000. “Watchdog Journalism in South America: News, Accountability and Democracy”. Columbia University Press.
61
En el caso de la movilización estudiantil, a medida que el conflicto entraba en
su etapa de desenlace y definiciones, los partidos políticos y los expertos en
educación comenzaron a aparecer con mayor frecuencia en las publicaciones
de los medios de prensa. Finalmente fueron éstos y otros actores (burócratas,
iglesias y gremios de la educación) quienes integraron mayoritariamente el
Consejo Asesor Presidencial para la Reforma de la Educación, que entregó los
lineamientos estratégicos de las nuevas políticas.
En definitiva los medios de comunicación masiva pueden ejercer una
importante influencia en la modificación de la agenda gubernamental, pero
difícilmente practicarán el mismo rol en el proceso de toma de decisiones del
gobierno. Sin embargo, la capacidad de influir en dicha agenda no deja de ser
relevante para la viabilidad de las políticas públicas. Los gobiernos debieran
estar conscientes de esto y tener estrategias de comunicación bien definidas
para que futuras crisis provocadas (o apoyadas) por lo medios de
comunicación masiva no afecten la credibilidad de sus políticas.
Dos lecciones surgen de este estudio para el gobierno y las políticas públicas:
primero, mantener una agenda flexible con programas definidos y bien
estructurados, pero a la vez, abierta a remezones ciudadanos que generen
conexiones o inputs cuando las políticas no estén en sintonía con las
necesidades de la población. En este sentido las ventanas de oportunidad han
demostrado ser un mecanismo efectivo de descompresión y renovación de la
agenda, ya que, si los gobiernos persisten en una actitud rígida frente a sus
62
programas, pueden entrar en un ámbito conflictivo que afecte su
gobernabilidad.
Como segunda recomendación es preciso elaborar planes de comunicación
que sean posteriores y condicionados a la formulación técnica de la política
pública. Su estrategia debe contemplar los mensajes e instrumentos
adecuados para que sea entendida por los actores sociales a los que les
interesa influir. En este marco, los medios de comunicación constituyen el
principal vehículo para transmitir sus ideas y acciones, pero dependiendo de la
claridad de los mensajes pueden convertirse en el mejor informador o el peor
desorientador. Los equipos profesionales encargados de elaborar estas
estrategias deben ser capaces de describir la política pública de manera
favorable, responsable y atractiva, para que sean correctamente interpretadas
por los medios de comunicación masiva.
63
VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AGUILAR, L., 1993. “Problemas Públicos y Agenda de Gobierno”. Miguel Ángel Porrúa, México.
Asociación Nacional de Prensa (ANP), 2007. “Boletín de Circulación y Lectoría de Diarios”. Santiago: ANP.
BAENA, G., 1990. “Géneros periodísticos”. México: Pax.
Centro de Estudios Públicos (CEP), 2006. “Estudio Nacional de Opinión Pública Nº 52: Tema Especial Educación”, Santiago: CEP.
CATALÁN, C. et al. 2000. “El Uso del Tiempo y el Consumo de Medios”, Informe Final Proyecto FONDECYT 1980857. Santiago de Chile: Proyecto FONDECYT 1980857.
CAVALLO, A. y TIRONI, E., 2007. “Comunicación Estratégica”. Segunda edición, Santiago: Taurus.
COBB, R. y ELDER, Ch., 1972. “Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building”, The Johns Hopkins University Press, Baltimore.
COHEN, B., 1963. “The Press and Foreign Policy”. Princenton University Press.
CORDERO, R. y MARÍN, C., 2005. “Los Medios Masivos y las Transformaciones de la Esfera Pública en Chile”, Revista Persona y Sociedad, vol. XIX, Santiago.
ECO, U., 1987. "Para una guerrilla semiológica", en La estrategia de la ilusión, Lumen / de la Flor, Buenos Aires.
Fundación Futuro, 2007. “Estudio de Opinión Pública: Proyecto de Ley General de la Educación”, Santiago: Fundación Futuro.
GARCÍA-HUIDOBRO, J.E., 2006. “¿Qué piensan los chilenos de la educación? Comentario al Tema especial de Educación de la Encuesta CEP de Junio-Julio 2006”, Universidad Alberto Hurtado, Santiago.
Gobierno de Chile. “Discurso 21 de Mayo 2006”. Valparaíso, 2006.
Gobierno de Chile. “Discurso 21 de Mayo 2007”. Valparaíso, 2007.
GONZÁLEZ, P., 1998. “Financiamiento de la educación en Chile”, en Financiamiento de la educación en América Latina, Prealc-UNESCO.
Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (ICSO/UDP). 2007. “Encuesta Medios Masivos y Elites Políticas”, Universidad Diego Portales.
64
KINGDON, J.W., 1984. “Agendas, Alternatives and Public Policies”, Harper Collins, New York.
LAHERA, E., 1999. “Introducción a las Políticas Públicas”. CEPAL, Santiago.
LAHERA, E., 2004. “Política y políticas públicas”. CEPAL, División de Desarrollo Social, Santiago.
MCCOMBS, M., 2000. “The Agenda-Setting Role of the Mass Media”. Universidad de Texas, Austin.
MCCOMBS, M. y SHAW D., 1972. “The agenda-setting function of mass media”, Public Opinion Quarterly, 36, 176-187.
NORRIS, P., 2000. “A Virtuous Circle. Political Communications in Postindustrial Societies”, Cambridge University Press, Cambridge.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 2004. “Informe de Desarrollo Humano en Chile 2004. El Poder: ¿para qué y para quién?”, Santiago: PNUD.
PORATH, W., 2007. “Los temas de la discusión pública en las elecciones presidenciales chilenas 2005”. América Latina Hoy, 46, 41-73.
SARTORI, G., 1998. “Homo videns: La sociedad teledirigida”. Editorial Taurus, Madrid.
SUNKEL, G. y GEOFFROY, E., 2001. “La Concentración Económica de los Medios de Comunicación”, Santiago: LOM.
TAMAYO, M., 1997. “El análisis de las políticas públicas”, en BAÑON, R y CARRILLO, E. (comp.), “La Nueva Administración Pública”. Alianza, Madrid.
The Media Group (TMG) - Monitor de Medios UC., 2000. “Percepciones del televidente chileno frente a los noticiarios” (Diagnóstico exploratorio). Santiago: Universidad Católica de Chile.
THOMPSON, J. 2003. “La transformación de la visibilidad”, Estudios Públicos, 90: 273-296.
TOKMAN, A., 2004. “Educación y Crecimiento en Chile”. Santiago: Banco Central de Chile.
VALLÉS, J.M., 2000. “Ciencia Política: Una introducción”. Editorial Ariel S.A, Barcelona.
65
ANEXO 1
Ficha de análisis comunicacional del paro de estudiantes secundarios
Medio de comunicación 1.2 Origen del mensaje
Día Mes Año
Fecha
Día
1. Sección
Ejecutivo 1
Ministerio Educación 2
Partidos Concertación 3
Partidos Alianza por
Chile
4
Expertos Educación 5
Sociedad Civil 6
Apoderados 7
Estudiantes Movimiento 8
Estudiantes Fuera
Movimiento
9
Otros 10
El Mercurio 1
La Tercera 2
La Cuarta 3
LUN 4
La Nación 5
La Segunda 6
Lunes 1
Martes 2
Miércoles 3
Jueves 4
Viernes 5
Sábado 6
Domingo 7
Editorial 1
Crónica 2
Nacional 3
Política 4
Op/Editorial 5
Otros 6
N Folio
66
2. Temas tratados Sí No 3.2 Titular y bajada de la noticia
4. Presencia de foto
2.3 Categoría Noticia
4.1 Tipo de foto
3. Posición ante el tema Sí No
3.1 Tono de posición
1) LOCE 0 1
2) Pase Escolar 0 1
3) Tomas, paros y protestas 0 1
4) Efectos políticos 0 1
5) Consejo Asesor Educación 0 1
6) JEC 0 1
Artículo con foto 1
Artículo sin foto 2Portada 1
Noticia Principal 2
Noticia Principal
Interior
3
Noticia Secundaria
Interior
4
Breve Interior 5
Color 1
Blanco y Negro 2
1) Apoya a Gobierno 0 1
2) Critica a Gobierno 0 1
1) Muy a favor 1
2) A favor 2
3) Muy en contra 3
4) En contra 4
Titular
Bajada
