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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL FALLAS DE COORDINACIÓN EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA EN EL PERÚ Tesis para optar al grado Magíster en Gestión y Políticas Públicas Ursula Patricia Ruiz Vásquez Profesor Guía: Dr. Juan Carlos Lerda Gandia Miembros de la Comisión: Mag. Cristina Aziz Dos Santos Mag. Cristián Leyton Navarro Santiago de Chile Diciembre, 2007
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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
FALLAS DE COORDINACIÓN EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN
ALIMENTARIA EN EL PERÚ
Tesis para optar al grado Magíster en Gestión y Políticas Públicas
Ursula Patricia Ruiz Vásquez
Profesor Guía: Dr. Juan Carlos Lerda Gandia
Miembros de la Comisión:
Mag. Cristina Aziz Dos Santos Mag. Cristián Leyton Navarro
Santiago de Chile Diciembre, 2007
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TABLA DE CONTENIDO
Página INTRODUCCIÓN 4 CAPÍTULO I
‘FALLAS DE COORDINACIÓN’: MARCO TEÓRICO – CONCEPTUAL 6
1.1 Introducción 6 1.2 Caracterización del problema 7 1.3 ¿Por qué la oferta de coordinación es sub óptima? 11 1.4 Reformas estructurales y ‘Fallas de Coordinación’ 13 1.5 Efectos económicos de las ‘Fallas de Coordinación 15 1.6 Coordinación horizontal, vertical y longitudinal 17 1.7 Coordinación consensuada (entre iguales) vs. impuesta (vía
jerarquías) 19 CAPÍTULO II EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA, COMPONENTE DE LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ 23
2.1 La Reforma de Descentralización en el Perú 23 A. Alcances Generales 23 B. Antecedentes 26 C. Rasgos más importantes de la Reforma de
Descentralización 30
2.2 El Programa de Complementación Alimentaria 36 A. Generalidades del Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA) 36 B. Características del Programa de Complementación
Alimentaria 37
2.3 El Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria 41 A. Antecedentes 41 B. Características más importantes 45
3
CAPÍTULO III ‘FALLAS DE COORDINACIÓN’ EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA 65
3.1 Identificación de las ‘Fallas de Coordinación’ detectadas en este proceso de traspaso 65
CAPÍTULO IV CONSECUENCIAS DE LAS ‘FALLAS DE COORDINACIÓN’ IDENTIFICADAS EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA 70
4.1 Insuficiencias en el cumplimiento de los objetivos del Programa de Complementación Alimentaria y su relación con la Superación de la Pobreza y Pobreza Extrema (Indigencia) y el Hambre en el Perú 70
4.2 Posible generación de Pasivos Contingentes 75
CAPÍTULO V SÍNTESIS Y CONCLUSIONES 80 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 85
4
RESUMEN EJECUTIVO
Las ‘Fallas de Coordinación’ aluden a situaciones en que las
interdependencias –entre agentes, organizaciones y/o instituciones que
interactúan entorno de la formulación, diseño, evaluación y gestión de las
políticas públicas- no son administradas adecuadamente, de lo que se
derivan ineficiencias en la asignación de recursos presupuestarios, ineficacia
en el cumplimiento de los objetivos de política propuestos y/o pasivos
contingentes para el gobierno central.
El objetivo de este estudio de caso es identificar la presencia de
‘Fallas de Coordinación’ en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria desde el Gobierno Central a los Gobiernos
Locales del Perú, durante el período 2003-2007, atribuibles, por un lado, a
insuficiencias y/o inadecuaciones de los instrumentos legales que dan
sustento jurídico a dicha política pública y, por el otro, a la ausencia de una
coherente integración de la gestión desempeñada por estos niveles de
gobierno.
Para ello, se desarrolló un marco teórico-conceptual fundamentado en
la revisión y sistematización de la bibliografía existente sobre el concepto de
‘Fallas de Coordinación’, lo que permitió generar antecedentes, guiar el
análisis y orientar las conclusiones del presente estudio de caso. Se utilizó
una metodología cualitativa, a través del empleo de resultados de las
entrevistas realizadas por el Programa Pro Descentralización (PRODES) a
actores claves del proceso de traspaso, con el fin de evaluar sus opiniones
en torno al tema, junto con datos secundarios elaborados principalmente por
entidades estatales involucradas en dicho proceso.
Con base en lo anterior, se estableció que el mencionado Proceso de
Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria adolece de una
5
serie de insuficiencias o debilidades, las que pueden ser catalogadas como
de mayor o menor importancia, según el caso. Entre las primeras destaca la
ausencia de un adecuado marco legal orientador de este proceso. En el
caso de las segundas, resaltan el incumplimiento de plazos y la ausencia de
mecanismos de participación ciudadana de “voz” y “salida”.
A partir del referido marco teórico-conceptual, el estudio de caso
propone una ‘matriz de Fallas de Coordinación’ para clasificar las
insuficiencias o debilidades mencionadas en el párrafo anterior, enfocando
de manera especial la categoría ‘vertical’ (referida a relaciones entre los
niveles de gobierno central, regionales y locales), desde la perspectiva de
las dimensiones de Integración, Coherencia y Gestión de las Políticas
Públicas.
La existencia de ‘Fallas de Coordinación’ en el mencionado proceso
de traspaso, originaría insuficiencias en el cumplimiento del objetivo de
reducción de la pobreza extrema (indigencia) y del hambre en el país, y por
otro lado, podrá también generar pasivos contingentes fragilizadores de las
finanzas públicas del Gobierno Central del Perú.
Con la finalidad de hacer frente al notable debilitamiento de la
capacidad del Estado, para llevar a cabo con éxito su estratégica función de
‘Coordinación’, y dado el panorama social del Perú –con grandes desafíos
aún por enfrentar- sería recomendable que las políticas públicas que decidan
implementarse, posean un marco jurídico legal que permita una más
adecuada ‘Coordinación’ de los diversos agentes, instituciones y/u
organizaciones que intervienen en las mismas. Para atender este tipo de
dificultades, podría elaborarse una ‘Ley Marco de la Coordinación de las
Políticas Públicas’, que deberá observar lo previsto en la Constitución y
demás leyes pertinentes, y que además contará con la participación de cada
uno de los niveles de gobierno y representantes de la sociedad civil.
6
INTRODUCCIÓN
El presente estudio de caso tiene como objetivo central identificar
‘Fallas de Coordinación’ en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria desde el Gobierno Central a los Gobiernos
Locales del Perú, durante el período 2003-2007, atribuibles, por un lado, a
insuficiencias y/o inadecuaciones de los instrumentos legales que dan
sustento jurídico a dicha política pública y, por el otro, a la ausencia de una
coherente integración de la gestión desempeñada por estos niveles de
gobierno.
En el presente estudio de caso se emplea un enfoque
preferentemente analítico y usa una metodología cualitativa. Para identificar
las referidas ‘Fallas de Coordinación’, se utilizan los resultados de la
aplicación de técnicas de recolección rápida de información, a través de
entrevistas realizadas por el Programa Pro Descentralización (PRODES)1 a
actores claves del proceso de traspaso, con el fin de evaluar sus opiniones
en torno al tema, junto con datos secundarios elaborados principalmente por
entidades estatales involucradas en dicho proceso.
El análisis de la información se llevó a cabo mediante un estudio
documental y de contenidos, que dio lugar a una matriz de ‘Fallas de
Coordinación’ que permite identificar cada una de las modalidades en que
éstas se pueden presentar.
El estudio de caso se organiza en cinco capítulos. El primero plantea
un marco teórico-conceptual para abordar el tema de ‘Fallas de
Coordinación’. En el segundo, se analiza el Proceso de Traspaso del
Programa de Complementación Alimentaria, como componente de la
1 PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y está diseñado para apoyar al Gobierno del Perú y a los Gobiernos Regionales y Locales de siete departamentos, en sus esfuerzos por promover un proceso de descentralización eficiente, y fortalecer las relaciones de cooperación entre el Estado y la sociedad civil.
7
Reforma de Descentralización realizada en el Perú. El tercero identifica las
‘Fallas de Coordinación’ del mencionado proceso de traspaso. En el cuarto,
se señalan los efectos adversos provocados por la presencia de ‘Fallas de
Coordinación’ en dicho proceso, por un lado, por el insuficiente cumplimiento
de los objetivos del programa social dirigido a la superación de la pobreza y
pobreza extrema (indigencia) y el hambre y, por el otro, por la posible
generación de ‘Pasivos Contingentes’. Finalmente, en el quinto capítulo, se
incluyen las conclusiones que surgen del análisis de los antecedentes
presentados.
8
CAPÍTULO I
‘FALLAS DE COORDINACIÓN’: MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL
El propósito de este capítulo es ofrecer elementos de referencia
teórica y metodológica para identificar y analizar las ‘Fallas de Coordinación’
en el Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria
en el Perú, desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales, durante el
período 2003-2007.
Su contenido responde al doble propósito de, por una parte, explicitar
el marco teórico-conceptual en que se apoya el análisis del estudio de caso
y, por la otra, contribuir a sistematizar y desarrollar algunos aspectos de la
literatura sobre ‘Fallas de Coordinación’ en relación a políticas públicas.
1.1 Introducción
La función de ‘Coordinación’ es esencial en cualquier actividad
humana que involucre interdependencias. Ella genera beneficios que por lo
general fluyen silenciosos y pasan desapercibidos hasta el momento en que
surgen los costos de lo que –también intuitivamente y por oposición- se
denomina ‘Fallas de Coordinación’.
La evidente polisemia de ambas expresiones, impide contar con
acepciones únicas y precisas de sus significados, los que adoptan formas
particulares en cada área de conocimiento y actividad profesional, como
también, según sean los objetivos que se persiguen, el contexto y las
circunstancias 2.
2 Coates, G., et al (2000).
9
En vista de esto último –y no obstante la señalada función estratégica
que cumple la ‘Coordinación’- se entiende porqué la literatura sobre el tema,
tiende a ser específica a cada disciplina profesional, no siendo frecuentes
los intentos de abordar esta materia desde un punto de vista más general,
que rescate de manera abstracta elementos comunes en los enfoques de
disciplinas interesadas en problemas de ‘Coordinación’ como la economía,
computación, psicología e inteligencia artificial, ingeniería de diseño,
administración, organización, logística, entre otras3.
1.2 Caracterización del problema
El origen etimológico del término ‘Coordinación’ alude a conceptos
intuitivos como el de combinación ordenada y armónica de las partes de un
todo, o también, el de acuerdo entre agentes para alcanzar determinado fin4.
Sin embargo, como fue indicado anteriormente, el sentido y
significado preciso varía de un caso a otro. Así por ejemplo, una empresa
dedicada al transporte de alimentos perecibles para un programa de
comedores infantiles situados a lo largo del territorio nacional, debe enfatizar
aspectos de ‘Coordinación’ relativos a la logística de las operaciones de
distribución y a la oportunidad de las entregas, de modo que éstas ocurran
‘justo a tiempo’5.
Ya en el caso de la economía, la discusión sobre ‘Coordinación’
puede tomar varias direcciones y connotaciones. Así, podemos mencionar
que en el ámbito de la microeconomía destaca el célebre argumento de ‘la 3 Una excepción a esta regla es el intento de desarrollar una perspectiva más general presentada por Malone, T.W. (1988). 4 Según la Real Academia de la Lengua Española, coordinación es la disposición metódica de las cosas y la concertación de medios, esfuerzos, entre otros, para una acción común. Para otros, coordinación es “un aspecto deseable de la ejecución” (J. Hudson y L. Hills. University of North Carolina at Greensboro); es la “combinación ordenada” (Barnhart Dictionary of Etymology, 1988), o el “Ajuste armonioso de la acción, como la de los músculos cuando se producen movimientos complejos” (Webster’s New World Dictionary, 1988). La coordinación puede hacer la diferencia entre una buena ejecución, y una pobre o mala ejecución (Dictionary of Sports and Exercise, 1991). 5 Método o sistema de organización de la producción y distribución que enfatiza la producción bajo pedidos, minimizar tiempos de entrega, minimizar nivel de estoques, tolerancia cero a defectos de producción, entre otros aspectos.
10
mano invisible’ enunciado por Adam Smith acerca de la capacidad de un
sistema de mercados competitivos para –bajo hipótesis altamente
restrictivas- coordinar de manera óptima el comportamiento de los agentes
económicos. En el ámbito macroeconómico, el tema de la ‘Coordinación’ de
las políticas fiscal y monetaria adopta la forma de un problema de asignación
de instrumentos fiscales (por ejemplo: el nivel del gasto o de la tasa
impositiva media sobre el ingreso) y monetarios (por ejemplo: la tasa de
interés) para alcanzar simultáneamente equilibrio externo (en la balanza de
pagos) e interno (en la relación entre ahorro e inversión de la economía
cerrada6.
Los ejemplos precedentes podrían multiplicarse pero son suficientes
para ilustrar la enorme variedad de casos particulares que pueden
presentarse, los que sin embargo comparten un denominador común: la
existencia de interdependencias entre las partes componentes de un todo.
Por este motivo -y adoptando un punto de vista abstracto que sea común a
todos los casos- cabe decir que ‘Coordinación’ es el manejo de
interdependencias 7. Dado el propósito de este estudio de caso, la expresión
‘Coordinación’ alude al manejo de interdependencias entre agentes,
organizaciones y/o instituciones vinculadas al proceso de formulación,
diseño y gestión de políticas públicas.
En relación a esto último, conviene resaltar que si bien es cierto que
el tema de ‘Fallas de Coordinación’ es frecuentemente expuesto enfocando
el manejo de interdependencias entre agentes, también conviene plantearlo
considerando otras posibilidades o perspectivas de análisis.
De esa manera, para los propósitos del presente estudio de caso, es
recomendable ampliar el foco de atención y considerar también las ‘Fallas de
Coordinación’ que pueden derivarse: (a) del manejo de interdependencias 6 Lerda, J.C. et. al (2003). 7 Como bien observa Malone, T.W. – Crowston, K. (1994), “cuando no hay interdependencias, tampoco hay nada que coordinar”.
11
entre organizaciones (por ejemplo: como cuando dos agencias del Estado -
pertenecientes a un mismo o a diferentes niveles de gobierno, pero con
responsabilidades concurrentes en relación a determinado objetivo-
compiten por alcanzar un estándar de reputación social más alto, y lo hacen
por medios y tácticas reñidas con ‘buenas prácticas’ (por ejemplo, evitando
compartir u ocultándose información mutuamente), como si se tratara de un
juego de suma cero); (b) del manejo de interdependencias entre instituciones
(por ejemplo: como cuando dos políticas públicas persiguen objetivos
mutuamente contradictorios, o cuando una política pública es implementada
por medio de instrumentos legales que no se ajustan a derecho, o también
cuando un dispositivo legal de cierto rango es contrario a la letra o espíritu
de otro de rango superior).
Adicionalmente, la ampliación del foco de atención habitual debe
complementarse haciendo referencia a las ‘Fallas de Coordinación’ que
resultan del manejo de interdependencias entre agentes y organizaciones
(por ejemplo: los problemas de agencia que resultan cuando los intereses o
incentivos del ‘Agente’ no están debidamente alineados con los del
‘Principal’), entre agentes e instituciones (por ejemplo, cuando el
comportamiento de los funcionarios encargados de implementar una
determinada política de gobierno se desvía –inadvertida o deliberadamente-
de las reglas de juego formales que regulan la acción pública, o en otros
términos, cuando los procedimientos adoptados para la implementación de
una política están reñidos con lo establecido por el orden jurídico vigente) y,
entre organizaciones e instituciones (por ejemplo: como cuando los
procedimientos de una agencia del Estado no se ajustan a derecho,
abriendo un flanco débil ante eventuales demandas legales de tipo
contencioso-administrativo, de las que podrán derivarse costos financieros
para el Fisco).
De lo anterior se concluye que las ‘Fallas de Coordinación’ pueden
originarse en múltiples niveles, formas, contextos y circunstancias. Sin
12
embargo, en este trabajo aluden –principalmente- a situaciones en que los
agentes, organismos e/o instituciones vinculadas a los procesos de
negociación, formulación, diseño, gestión, evaluación y revisión de políticas
públicas, no consiguen alinear adecuadamente informaciones, expectativas,
creencias, objetivos, instrumentos, estrategias, decisiones y/o
procedimientos operacionales, de manera compatible con una coherente
integración y gestión de dichas políticas. Bajo tales circunstancias, las
decisiones que los referidos agentes públicos adopten y las acciones que las
agencias emprendan en nombre del interés colectivo, terminarán por generar
resultados inferiores a los que podrían haberse alcanzado mediante un
alineamiento de mejor calidad8.
Asimismo, teniendo en cuenta lo señalado en los párrafos
precedentes, la expresión ‘Coordinación’ alude a tres dimensiones básicas
de las políticas públicas, esto es, su integración, coherencia y gestión9. En el
siguiente recuadro, se muestra a qué se refiere cada una de estas
dimensiones:
Recuadro I.1
Coordinación de políticas públicas y su relación con las dimensiones de integración, coherencia y gestión
1. La integración
Se refiere a la efectiva incorporación de directrices, objetivos estratégicos y de diversas restricciones (impuestos por las políticas generales del gobierno central, por otras políticas públicas y/o por el marco jurídico-legal vigente), en el proceso de negociación, formulación y diseño de las políticas de cada sector y nivel de gobierno. Su objetivo es garantizar, desde un comienzo, la compatibilidad y coherencia tanto entre las nuevas políticas que van surgiendo —en los diferentes sectores y niveles de gobierno— como con el conjunto de: i) las políticas públicas en vigencia; y ii) las directrices, objetivos estratégicos y restricciones generales establecidos por el gobierno central. La difusión de información dirigida a integrar estas directrices y objetivos estratégicos en la formulación y diseño de políticas, tanto sectoriales como de otros niveles de gobierno, constituye un bien público global provisto por el gobierno central para asegurar la coherencia del conjunto de intervenciones públicas. De manera complementaria, una adecuada integración de políticas también supone crear canales adecuados de comunicación entre los distintos sectores y niveles de gobierno para permitirles participar desde el comienzo en el proceso de formulación y diseño de las políticas que persiguen objetivos de interés general y en cuya implementación les
8 Lerda, J. C. et. al (2005). 9 Ibid, op. cit
13
corresponderá participar.
2. La coherencia
Se refiere al grado de consistencia lógica con que las políticas públicas se vinculan entre sí desde una perspectiva que contempla aspectos esencialmente técnicos, pero que también toma en cuenta la compatibilidad de las estructuras de incentivos explícitos e implícitos en ellas contenidas, así como la solidez de los acuerdos políticos requeridos para darles sostenibilidad intertemporal. La búsqueda de coherencia presupone esfuerzos —previos o concurrentes— por integrar el conjunto de políticas públicas, cuyo fin sea tanto eliminar incompatibilidades entre objetivos, metas, estrategias y otros aspectos, como promover sinergias entre las instituciones y organismos públicos encargados de implementarlas. Por cierto, los resultados que se obtengan serán en gran medida un reflejo de los estándares de transparencia, comunicación, cooperación y responsabilidad que predominen en el interior del aparato gubernamental. En vista de los inevitables compromisos y conflictos de intereses que emergen en el proceso de integrar políticas públicas de manera coherente, queda de manifiesto la necesidad de que el gobierno central cuente con instancias competentes para la negociación y resolución de conflictos técnicos y políticos, de modo que no se ponga en riesgo la congruencia global de la matriz de políticas públicas.
3. La gestión
Se remite al trabajo diario de implementación racional y consensuada de directrices, objetivos y metas que realizan autoridades, equipos y organismos públicos de diferentes sectores y niveles de gobierno. Llevarlo a cabo supone la ejecución de actividades y tareas que requieren la atención conjunta, cooperativa y sincronizada de diferentes ámbitos de gobierno, a lo que con frecuencia se alude como coordinación (con minúscula) de políticas públicas. Esta implica la existencia de instancias y mecanismos institucionales que, por una parte, faciliten el intercambio de informaciones para el diálogo, la concertación, la planificación y la implementación de programas, proyectos y acciones que requieren la participación de diferentes equipos profesionales y que, por la otra, permitan distribuir de manera consensuada y cooperativa los costos de las externalidades negativas derivadas de interdependencias e intervenciones conjuntas entre diferentes sectores y niveles de gobierno. La calidad de la gestión de las políticas públicas en cada nivel de gobierno depende de la aludida capacidad de coordinación en el quehacer cotidiano. Es la fase más visible de las políticas públicas.
Fuente: Lerda, J. C. et. al (2005)
1.3 ¿Por qué la oferta de coordinación es generalmente subóptima?
El hecho que el concepto de ‘Coordinación’ tenga una mayor cantidad
de antónimos que de sinónimos10, ya da una idea de la elevada frecuencia
con que se verifican ‘Fallas de Coordinación’ en todas las esferas de la vida
real. Sin embargo, ¿cómo reconciliar la noción de que mejores estándares
de ‘Coordinación’ contribuyen a obtener mejores resultados, con el hecho de
10 Según diversos diccionarios de lengua española, el concepto de coordinar tiene los siguientes sinónimos: armonizar, acoplar, organizar, ordenar, acomodar y concertar. Y, como antónimos de éste se encuentran: desalineamiento, desconectar, desconcertar, descontrolar, desorganizar, desordenar, torpeza, ineptitud, entre otros.
14
que las ‘Fallas de Coordinación’ –especialmente en el ámbito de las políticas
públicas- sean tan generalizadas y prevalentes?
En cierta forma, ello es reflejo de una asimetría de percepción de la
mente humana, la que en general parece otorgar mayor ponderación a los
costos que acarrea la ausencia o insuficiencia de coordinación, que a los
beneficios que genera su presencia11. Pero aunque esta línea de
razonamiento pueda explicar el porque se dispone de numerosas
expresiones para aludir y nombrar ‘Fallas de Coordinación’, ella no permite
entender por qué los gobiernos no realizan ingentes y frecuentes esfuerzos
para evitar que ellas ocurran en diversas esferas de las políticas públicas.
Al respecto, cabe considerar un conjunto de hipótesis potencialmente
complementarias:
(a) los agentes que actúan en los mercados económicos y políticos
operan con ‘racionalidad acotada’12 (lo que les impediría lograr una
adecuada evaluación costo/beneficio de iniciativas destinadas a promover
mejores estándares de ‘Coordinación’);
(b) el sesgo cognitivo a que se aludió previamente es atribuible a la
relativa invisibilidad e intangibilidad de la ‘Coordinación’ como insumo
intermedio en la generación de resultados o productos finales (lo que
explicaría por qué su contribución suele pasar inadvertida, a pesar que de
ser ampliamente reconocido que ella es un importante determinante de la
cantidad y/o calidad de los resultados finalmente alcanzados);
11 La asimetría de percepción es un tipo de sesgo cognitivo vinculado a la ‘aversión a las pérdidas’ (un concepto diferente de la convencional ‘aversión al riesgo’) identificada por Kahneman y Tversky (1979), según la cual las personas –en general- sienten con mayor intensidad el pesar de una pérdida de 100 $ que el placer de una ganancia de 100 $. 12 La literatura sobre ‘economia del comportamiento’ (‘behavioral economics’) opera bajo el supuesto de que los agentes económicos no solo actúan con ‘racionalidad acotada’, sino que también es acotada la información que manejan (información parcial y/o asimétrica), la capacidad de cálculo de que disponen (para analizar todas las opciones viables), la fuerza de voluntad con que cuentan (para implementar las decisiones de manera consistente), y la intensidad del interés propio que los guía (en el cálculo económico de costos y beneficios). Ver Mullainathan, S.-Thaler, R. (2000)
15
(c) los costos de coordinar son muy superiores a lo que se supone
teniendo por base las partidas presupuestarias dirigidas a financiar dicha
función (en especial, por los costos no-monetarios asociados a esfuerzos
personales, energía y tiempo insumido, para los que no existe compensación
o contrapartida de especie alguna);
(d) la ‘Coordinación’ de las políticas públicas no constituye una
efectiva prioridad de los agentes que operan en los mercados políticos (en
razón de que las administraciones de gobierno están constituidas por
representantes de grupos de poder con intereses políticos propios que, por
una parte, no tienen incentivos para cooperar en tareas de coordinación
porque se ven mutuamente como adversarios en la captura de rentas, y por
la otra, perciben que los incentivos que guían su comportamiento serían
adversamente afectados en caso se lograr adecuada coordinación).
1.4 Reformas estructurales y ‘Fallas de Coordinación’
El listado de hipótesis precedente deja de lado un aspecto de suma
importancia en la explicación de la alta prevalencia de ‘Fallas de
Coordinación’ en la formulación, diseño y/o gestión de políticas públicas en
América Latina. Su importancia queda en evidencia al reconocer que la
implementación de cualquier política pública sectorial requiere de una
infraestructura institucional y organizacional adecuada no apenas para poder
perseguir sus objetivos específicos, sino también, para posibilitar su
‘Coordinación’ con otras políticas sectoriales con que mantenga relaciones
de complementariedad y -en general- de interdependencia.
Lo que parece venir ocurriendo en América Latina –desde que la
crisis del Estado en los años 80’s, creó las condiciones para que durante los
años 90’s, se implementara una serie de Reformas Estructurales de corte
liberalizante– es una reducción en la capacidad institucional del Estado, para
llevar a cabo la adecuada ‘Coordinación’ de sus políticas públicas.
16
La mencionada crisis del Estado en los años 80’s puede ser vista
como el acto final de un largo proceso histórico en dirección hacia una
excesiva centralización del poder de decisión económica y política a nivel de
los gobiernos nacionales, lo que en muchos casos generó profundas
hipertrofias de los mercados políticos, distorsiones en la estructura
productiva doméstica, considerables desequilibrios en las cuentas fiscales,
pérdida de dinamismo económico y caída en las condiciones de vida de
amplios segmentos de la población. Este fue claramente el caso de la ex
Unión Soviética y de otras economías sujetas a planificación central y control
político por parte de un partido único, como también, aunque de manera
menos dramática, el de las economías mixtas de países desarrollados y por
cierto, el de la mayor parte de las economías de América Latina. Y es que la
referida crisis del Estado de los años 80’s, fue al mismo tiempo una crisis
fiscal (o de financiamiento) del Estado, del modelo de gestión burocrática de
gobierno, y del modo de intervención pública en materias de carácter
económico y social13.
A la luz de lo anterior puede decirse que la esencia del diagnóstico
acerca de la crisis del Estado: (i) apuntaba como causa más general a la
generalizada y excesiva concentración del poder de decisión –política,
económica, fiscal, regulatoria y administrativa, entre otras- en el nivel de
Gobierno Central; (ii) recomendaba la ‘descentralización’ de dicho poder en
cada una de las referidas dimensiones, como cambio estratégico principal
para la superación de la crisis. Es así -desde la década de los 90’s- los
países de América Latina comenzaron a implementar un conjunto de
Reformas Estructurales descentralizadoras, destinadas a revertir el anterior
proceso histórico de centralización. Ello significó básicamente el
fortalecimiento de las instituciones y mecanismos de mercado (por ejemplo:
privatizaciones, desregulaciones, liberalización comercial, substitución del
13 Bresser-Pereira, L. C. (1997).
17
modelo de financiamiento de la seguridad social, entre otros)14, en
detrimento del tamaño del Estado y de la pérdida de atribuciones e influencia
política de agencias -como los Ministerios de Planificación- previamente
responsables por la formulación, diseño, integración y coordinación de
políticas públicas. Este progresivo debilitamiento de las capacidades del
Estado se ha venido reflejando -con cada vez mayor frecuencia- en la
adopción de políticas públicas insuficiente o inadecuadamente articuladas
entre sí y/o en relación a los objetivos generales de gobierno, o inclusive, en
relación al marco jurídico-legal dentro del que deberían estar insertadas. Ello
puede expresarse bajo la forma de objetivos mutuamente contradictorios,
metas internamente inconsistentes, empleo de instrumentos que originan
efectos de signo contrarios en diferentes sectores, entre otros15. En
consecuencia, no cabe extrañar que los efectos de las ‘Fallas de
Coordinación’ asociadas a las políticas públicas, se vean reflejados con
preocupante frecuencia en los titulares de los principales diarios de la
Región.
1.5 Efectos económicos de las ‘Fallas de Coordinación’
Como ya fue señalado, las ‘Fallas de Coordinación’ aluden a
situaciones en que las interdependencias –entre agentes, organizaciones y/o
instituciones que interactúan entorno de la formulación, diseño y gestión de
las políticas públicas- no pueden ser administradas de manera adecuada.
En tales circunstancias se producen externalidades difusas y por ello
difíciles de internalizar, de las que pueden resultar: (a) ineficiencias en la
asignación de recursos presupuestarios; (b) ineficacia en el cumplimiento de
los objetivos de política propuestos; (c) pasivos contingentes para el
gobierno central. 14 La más conspicua iniciativa para la Región fue un conjunto de reformas liberalizantes y descentralizadoras --del poder económico previamente acumulado por los gobiernos nacionales-- conocido como el ‘Consenso de Washington’. Ver Williamson, J. (1990); Williamson, J. (2003); Kuczynski, P.P. - Williamson, J. (Eds.) (2003); Lerda, J.C. (2006). 15 Lerda, J.C. et al. (2005)
18
Las políticas públicas relativas al traspaso de programas sociales,
cuyo objetivo es la superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia)
y el hambre, parecen no haber estado exentas de problemas derivados de la
descoordinación de acciones y actividades entre sus diversas autoridades y
organizaciones gubernamentales, lo que bien puede transformarse en un
factor de agravamiento de los problemas que actualmente afectan a los
grupos sociales más vulnerables.
Adicionalmente –y a futuro- podrá ocurrir una fragilización de las
finanzas públicas del Gobierno Central en razón de demandas judiciales
iniciadas por Gobiernos Locales y/u Organizaciones Sociales de Base
insatisfechas con el manejo jurídico-legal realizado por el Gobierno Central
en relación al traspaso del Programa de Complementación Alimentaria. Ésta
es sin lugar a duda una externalidad negativa -derivada de la manera en que
el Gobierno Central ha venido procediendo- que equivale a un pasivo
contingente que acecha la calidad de los futuros resultados de las cuentas
fiscales.
El gobierno del Perú ha venido mostrando creciente sensibilidad para
la conveniencia de contar con estimaciones relativas a pasivos contingentes,
aunque éstas se refieren básicamente a las garantías públicas otorgadas por
el Gobierno Central en proyectos público-privados de inversión en obras de
infraestructura16. Sin embargo, no se hace mención a la posibilidad
identificada en el presente Estudio de Caso, de que puedan surgir demandas
contra el Gobierno Central originadas en la manera en que este nivel de
gobierno ha venido manejando el proceso de traspaso.
16 Ministerio de Economía y Finanzas (2007).
19
1.6 Coordinación horizontal, vertical y longitudinal
La ausencia o falta de integración y/o coherencia en la formulación,
diseño y gestión políticas públicas, puede ser analizada desde tres
perspectivas principales.
En primer lugar, está la búsqueda de coordinación horizontal o
transversal entre las políticas de diferentes áreas funcionales de un mismo
nivel de gobierno (por ejemplo: en el caso de las políticas sociales dirigidas a
la reducción de la pobreza, se trata de coordinar los objetivos y
procedimientos –por ejemplo- de los Ministerios de Educación, Salud,
Vivienda y de la Mujer y Desarrollo Social). En segundo lugar, está la
búsqueda de coordinación vertical, esto es, entre ministerios y agencias
distintos niveles de gobierno (por ejemplo: central, estatal, regional y/o
municipal). En tercer y último lugar, está la búsqueda de coordinación
longitudinal, esto es, entre diversos horizontes temporales17.
Aunque las tres dimensiones recién señaladas no son estrictamente
independientes entre sí, el objetivo del presente estudio de caso nos lleva a
dirigir la atención hacia las ‘Fallas de Coordinación’ que ocurren en el ámbito
de las relaciones entre distintos niveles de gobierno, y de manera especial,
entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales. Este foco de atención
será retomado más adelante en combinación con los problemas de
insuficiente o inadecuada integración, coherencia y gestión de las políticas
públicas, lo que dará origen a una ‘Matriz de Fallas de Coordinación’ que
busca resumir los principales resultados del Estudio de Caso y que adoptará
el siguiente formato general:
17 Lerda, J.C. et al. (2005)
20
Recuadro I.2
MATRIZ DE FALLAS DE COORDINACIÓN
Horizontal o
Transversal
Vertical Longitudinal
Integración
Coherencia
Gestión
Fuente: elaboración propia
El formato de esta matriz pretende organizar la discusión de materias
que son considerablemente complejas y están sujetas a interpretación. Ello
deriva de que los tipos de ‘Fallas de Coordinación’ que constituyen objeto de
consideración en el presente Estudio de Caso salen del ámbito de ejemplos
familiares –referidos a mal diseño y/o manejo de interdependencias entre
agentes- para internarse, tal como fue indicado en la sección 2 de este
capítulo, en aquellas que pueden darse entre organizaciones e instituciones
del Estado.
El carácter difuso de las ‘Fallas de Coordinación’ que aparecen
cuando se amplia el foco de análisis más allá de los casos de simple manejo
de interdependencias entre agentes, dificulta los esfuerzos taxonómicos,
pues las ambigüedades que emergen de la realidad no siempre se dejan
capturar y clasificar en una u otra de las rígidas celdas de una matriz de 3x3.
Dado el contexto del análisis, la clasificación de los casos no puede ser vista
como algo definitivo. En realidad, el presente intento debe ser visto como un
primer paso, por echar luz sobre un aspecto intangible y poco visible de las
políticas públicas: las deficiencias del marco jurídico-legal que les sirve de
apoyo.
21
1.7 Coordinación consensuada (entre iguales) vs. impuesta (vía
jerarquías)
Como se ha indicado previamente, existe una gran variedad de
situaciones y casos particulares que no permiten solución única al problema
de evitar ex – ante ‘Fallas de Coordinación’. En realidad lo que existe es una
pluralidad de soluciones según sean los objetivos, el contexto y las
circunstancias. Así por ejemplo, la búsqueda de ‘Coordinación’ en las
decisiones y acciones puede apoyarse en el uso de: (1) señales de precios
que transmitan información sobre el grado de escasez relativa de los
recursos (esta es la típica solución al problema de la ‘coordinación’ de
consumidores y productores vía mercados); (2) reglas formales o fórmulas
explícitas (que transmitan información precisa, de manera impersonal,
acerca de las variables que deben intervenir en el análisis, los
procedimientos a ser adoptados, y sobre los costos que deberán pagar
quienes no los cumplan); (3) creación de comisiones o comités que sirvan
de puntos focales y como espacios de reunión entre actores relevantes
como para negociar y tomar decisiones sobre cómo administrar
interdependencias entre iguales; (4) instrucciones que ‘bajan’ desde un nivel
jerárquico superior hacia ‘Agentes’ o mandos inferiores encargados de
ejecutarlas de manera alineada con los objetivos del ‘Principal’. Para efectos
de ilustrar estas ideas consideremos en mayor detalle tan solo las últimas
dos alternativas.
- Coordinación consensuada (entre iguales): En gran número de
situaciones vinculadas al mundo de las política públicas, existen agencias y
funcionarios de rango igual o equivalente –o al menos, que no mantienen
relaciones de dependencia jerárquica- cuyas decisiones y/o acciones
requieren concertación e interacción -ordenada y oportuna- entre pares
guiados por objetivos y metas de interés común. Para que tales decisiones
y/o acciones conduzcan al resultado deseado, es necesario que los
mencionados pares compartan activamente un proyecto común, que sean
22
guiados por igual motivación, y que cuenten con medios suficientes e
incentivos adecuados. En ausencia de cualquiera de estas condiciones o,
combinación de ellas, cabe esperar la ocurrencia de ‘Fallas de Coordinación’
que redundan en ineficiente asignación de recursos, ineficaz cumplimiento
de funciones, insatisfactoria prestación de servicios. Así, por ejemplo,
cuando agencias de gobierno deben trabajar conjuntamente en calidad de
pares, en la prestación de un servicio específico cualquiera (por ejemplo: la
gestión de un comedor escolar), y utilizan diferentes conjuntos de
informaciones (por ejemplo: estimación del número de niños que asisten
regularmente a la escuela, mes a mes), cabe esperar se produzcan ‘Fallas
de Coordinación’ que afectarán adversamente la calidad del servicio en
cuestión (por ejemplo: faltarán raciones), o significarán desperdicio de
recursos escasos (por ejemplo: sobrarán raciones).
Fuera del ámbito de gobierno y situándonos en el mundo de los
mercados, el ejemplo canónico de coordinación horizontal entre iguales es
por cierto el modelo de competencia perfecta entre infinito número de
agentes racionales tomadores de precios. En este caso ocurren ‘Fallas de
Coordinación’ siempre que no se verifique una o más de las condiciones
requeridas para que tenga validez el 1er. Teorema Fundamental de la Teoría
del Bienestar18, esto es: (a) ausencia de externalidades, bienes públicos,
monopolios y costos de transacción; (b) existencia de mercados completos,
perfecta movilidad de factores e información perfecta (completa y simétrica);
(c) presencia de innumerables agentes racionales que intercambian
descentralizada y voluntariamente derechos de propiedad bien definidos y
que cuentan con el buen funcionamiento de las instituciones (por ejemplo:
constitución, leyes, códigos, reglamentos, entre otros) y organizaciones (por
ejemplo: poder de policía y tribunales de justicia) encargadas de asegurar el
cumplimiento de tales derechos. Dado el papel estratégico de dicho teorema,
éste se emplea para justificar la superioridad de los mecanismos de mercado
18 Este 1er. Teorema dice que ‘Todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto’.
23
en la coordinación de decisiones descentralizadas respecto de la asignación
de recursos escasos.
- Coordinación impuesta (vía jerarquías): Por otro lado, existe
también gran número de situaciones en que la coordinación se da de
manera vertical, por medio de persuasión moral derivada de ‘palabras de
orden’, declaraciones, o ejemplos de líderes políticos, o bien, a través de
órdenes jerárquicas (por ejemplo: como cuando el Ministro de área instruye
al director de una agencia ministerial y éste a su vez determina que el
personal subordinado ejecute determinadas tareas, en cierta forma o
manera, y dentro de plazos especificados; o, como cuando un director de
orquesta marca los tiempos de ‘entrada’ y los variados énfasis con que
deben ejecutarse diversos instrumentos ).
Dentro de este modelo de coordinación vertical existe un caso de
especial importancia para el presente estudio. Se trata del papel que cabe a
las instituciones formales (por ejemplo: Constitución Nacional, leyes,
decretos, ordenanzas, reglamentos, códigos, entre otros) como instrumentos
de coordinación del comportamiento de individuos y organizaciones de todo
tipo, tanto privadas como públicas. En efecto, cabe observar que al definir la
estructura de incentivos de cada sociedad, las instituciones –en el sentido de
North19- simultáneamente operan como instrumentos coordinadores del
comportamiento humano, promoviendo o desalentando determinadas
decisiones a través de un sistema de ‘órdenes’ con jerarquía propia y
diferenciada (por ejemplo: la Constitución, al mismo tiempo que asegura
derechos impone límites a la acción que en caso de ser violados generan
costos -por lo menos- de tipo contingente). Así es que la obediencia debida
a las ‘reglas de la ley’ (‘rules-of-law’) no debe ser visto tan solo como un
respetable principio jurídico asociado al proyecto de la modernidad, sino
también, como instrumento o mecanismo de ‘Coordinación’ de la acción
19 North, D.C. (1994).
24
humana para alcanzar resultados considerados socialmente convenientes
(por ejemplo: la ley de tránsito que obliga a todos los conductores a circular
por el carril derecho, a una velocidad no superior a 60 kilómetros por hora
(dentro del perímetro urbano), y a sobrepasar otros vehículos por la
izquierda de estos últimos, evidentemente busca reducir el número de
accidentes de tránsito y/o la gravedad de éstos).
En este contexto cabe hablar de ‘Fallas de Coordinación’ cuando la
conducta individual queda ‘desalineada’ con respecto a la norma vigente,
quiera sea porque ésta es ignorada o malinterpretada, de manera
inadvertida o deliberada20.
Para ilustrar esta situación, se pueden citar algunos ejemplos como: i)
la promoción de políticas públicas sin la debida sujeción al procedimiento y
ordenamiento jurídico-legal vigente; ii) la devolución de algunas
competencias de parte del Gobierno Central hacia los distintos subniveles de
gobierno, pero el ejercicio compartido de aquéllas que le son exclusivas a
éstos últimos; y iii) el traspaso de programas sociales administrados por el
Gobierno Central hacia los Gobiernos Locales, que no contempla la
capacitación de éstos últimos.
Pareciera ser que las ‘Fallas de Coordinación’ no han estado
ausentes en las políticas públicas que se implementaron en el Perú, a partir
de la suscripción del ‘Acuerdo Nacional’ en el 2002, y que se refieren
principalmente a la Reforma de Descentralización y sus componentes, y a la
superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el hambre; lo que
será analizado en los capítulos siguientes.
20 Esta caracterización permite situar toda acción ilegal (independientemente de su tipificación como delito o simple falta administrativa) como ‘Fallas de Coordinación’ desde una perspectiva social.
25
CAPÍTULO II
EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE
COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA, COMPONENTE DE LA REFORMA
DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
En esta sección, se presentan las características principales del
Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria en el
Perú, considerado uno de los componentes de la Reforma de
Descentralización iniciada a partir de 2002. En primer lugar, se señalan los
alcances generales, antecedentes y rasgos más importantes de esta
reforma; posteriormente, se indican las características relevantes del
Programa de Complementación Alimentaria y el análisis detallado del
proceso de traspaso de este programa.
2.1 LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
A. Alcances Generales de la Descentralización
Como fue visto en la sección 4 del capítulo anterior, el modelo de
creciente concentración del poder de decisión económico y político en las
manos del Gobierno Central –implantado en América Latina durante el
período de post-guerra- dio lugar a inconsistencias y desequilibrios de tal
magnitud que no apenas se limitó a agotar sus capacidades dinamizadoras
del crecimiento económico, sino que condujo a una profunda crisis del
Estado centralizador, la que hizo eclosión en los años 80.
En ese sentido, desde fines de los 80’s e inicios de los 90’s, diversas
iniciativas y movimientos político-ideológicos en el mundo, comenzaron a
promover una mayor ‘descentralización’, a fin de encontrar una salida para la
mencionada crisis del Estado.
26
Particularmente, en América Latina sucedieron profundos cambios
políticos y económicos asociados al retorno de la democracia en el
continente, como la mayor apertura económica internacional, la
consolidación de la estabilidad de precios domésticos y el menor tamaño del
aparato público. Lo anterior determinó que se impusieran grandes desafíos
de reforma y modernización del Estado; concentrándose el debate, ya no
apenas en el tema del tamaño del Estado, sino en la reposición a los
Estados nacionales de la conducción del desarrollo económico, político y
social (Haefner, 2000).
Bajo este contexto, surge la descentralización a la que se le puede
referir en una gran diversidad de formas, y se le puede atribuir variados
sentidos. Algunos la plantean como un fenómeno vinculado al postfordismo
o post Estado de Bienestar, otros la relacionan con la profundización de la
democracia, la construcción de ciudadanía, la gobernabilidad y el desarrollo
local21.
La descentralización en sentido lato puede caracterizarse como un
proceso político-jurídico, económico-fiscal y/o administrativo, de
transferencia de autoridad y control, competencias, potestades y/o
responsabilidades en diversas dimensiones (política, económica, fiscal,
administrativa, regulatoria, territorial) y según diversas posibles modalidades
(desconcentración, delegación, devolución), desde niveles superiores a
niveles inferiores de gobierno, o también, desde el sector público hacia el
sector privado (Lerda, 2006).
Asimismo, como consecuencia de lo anterior, la descentralización
puede ser vista como un proceso de reordenamiento territorial, cuyo objetivo
es integrar poblaciones con identidades culturales comunes y mercados
internos viables, y también como uno de importante transformación del
21 Leyton, C. M. (2006).
27
sistema político, que busca incrementar la representatividad y legitimidad
democrática de los Gobiernos Subnacionales. A los Gobiernos
Subnacionales se les transfiriere la atención de demandas sociales y de
expectativas de desarrollo históricamente desatendidas, con el propósito que
éstas puedan ser satisfechas eficaz y eficientemente, y se logre una mayor
equidad, por lo que apunta a mejorar la gobernabilidad y el desarrollo local,
el alivio y la superación de la pobreza.
Pero más allá de sus posibles ventajas, es necesario también estar
atento a las limitaciones y peligros de la descentralización. Siguiendo a Shah
y Thompson22, y a lo señalado en diversos artículos publicados por el Banco
Mundial23, cabe observar la poca precisión con que el concepto de
descentralización es utilizado en el debate político, sin mayor análisis
respecto de sus implicaciones políticas y sociales para los distintos niveles
de gobierno y la ciudadanía. Otro riesgo es la limitación que puede correr la
participación ciudadana en la determinación de políticas, pues para que el
proceso de acercar la toma de decisiones a la comunidad sea efectivo, se
requiere que los gobiernos subnacionales garanticen a los ciudadanos las
opciones de “voz” y “salida”. Sobre esto último, es interesante notar que
pocos países en desarrollo han adoptado un enfoque comprensivo de la
descentralización de la toma de decisiones del tipo previamente indicado.
Finalmente, otro obstáculo es el peligro del ejercicio privado del poder
municipal con procedimientos clientelísticos entre las autoridades locales y la
población, y la precariedad de las respuestas que usualmente generan los
municipios respecto a las posibilidades que ofrecen sus atribuciones,
competencias y funciones, especialmente en lo referido a la satisfacción de
las demandas de los sectores de más bajos ingresos.
Por otro lado, son diversas las modalidades y dimensiones que
puede adoptar la ‘descentralización’. En el siguiente recuadro, se realiza una
22 Shah, Anwar y Thompson,Theresa (2004). 23 Derechos de Propiedad (2003).
28
clasificación de las modalidades y dimensiones que puede presentar este
proceso:
Recuadro II.1 MODALIDADES Y DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Según Bird R.M. (1999), las modalidades de la descentralización son las siguientes: - Desconcentración: dispersión de responsabilidades -dentro de un dado nivel de gobierno- hacia
agencias u oficinas situadas en el territorio bajo su jurisdicción. - Delegación: cuando unidades gubernamentales subnacionales actúan como agentes de unidades
gubernamentales nacionales, ejecutando ciertas funciones en su nombre (relación Agente-Principal).
- Devolución: cuando la unidad gubernamental nacional transfiere autoridad política o legal para que unidades gubernamentales subnacionales y/o unidades institucionales privadas decidan sobre diversas materias.
Según Lerda J.C. (2006) las dimensiones de la descentralización se pueden clasificar en: - Política: es la devolución de autoridad y control político a los gobiernos subnacionales, en
beneficio de los derechos de los ciudadanos ‘locales. - Económica: el proceso de toma de decisiones, manejo de instrumentos y control patrimonial de
activos productivos de la economía, toma la forma de devolución de autoridad, atribuciones, potestades y responsabilidades al sector privado.
- Fiscal: suele manifestarse como devolución de potestades para definir bases imponibles, fijar tasas, incurrir en déficit, acceder a endeudamiento, entre otros.
- Administrativa: Típicamente adopta las modalidades de desconcentración y delegación. Está esencialmente orientada a la búsqueda de mayor eficiencia y eficacia en la prestación de servicios públicos, menores costos de transacción para los usuarios y mejoras en la calidad de los servicios provistos a la ciudadanía.
- Regulatoria: el ‘Estado Regulador’ es cada vez más activo, hace necesario reflexionar de manera sistemática sobre las modalidades (grado) de descentralización que convendrá adoptar (otorgar) a dicho rol en diferentes materias, por ejemplo, en la ambiental.
Este alcance general sobre el proceso de descentralización y sus
aspectos principales, servirá como referente para determinar las
características y rasgos más importantes que han estado presentes en la
Reforma de Descentralización recientemente iniciada en el Perú, lo que se
desarrollará brevemente en las secciones siguientes.
B. Antecedentes
Desde su creación como República, el Perú se ha caracterizado por
ser un Estado unitario, con una fuerte administración centralista, desde la
cual se originan las alternativas para el resto. No obstante, a partir del siglo
XX, empieza a abrirse paso una corriente descentralizadora, que surge con
la finalidad de detener o paliar los excesos del centralismo, mediante la
29
creación de otros niveles de poder, además del ya existente, a los cuales se
le atribuyen competencias determinadas, con la finalidad de agilizar la
administración y hacer que la gestión pública sea menos onerosa y más ágil
en la toma de decisiones (García Belaúnde, 2003).
La Constitución Política de 1920 abordó por primera vez a la
descentralización, en forma fundamentalmente teórica, creándose los
Consejos Regionales, que fueron órganos de gobierno casi sin facultades,
ya que todas sus leyes debían ser aprobadas y promulgadas por el Poder
Ejecutivo. Por su parte, la Constitución Política de 1933 estableció los
Consejos Departamentales con amplias facultades administrativas, fiscales y
normativas, las que fueron vetadas rápidamente por el Gobierno Central.
Posteriormente, en la Constitución Política de 1979, se dispuso el
modelo de regionalización, pero sin precisarse exactamente en qué consistía
y cuáles serían las atribuciones y competencias de los gobiernos regionales.
En ese sentido, el 20 de enero de 1989, se crearon 12 regiones con sus
respectivos gobiernos regionales, cuyos resultados fueron considerados
negativos -entre otros motivos-, debido a: (i) la constante superposición de
funciones entre los niveles de Gobierno Central, Regional y Local; (ii) la
ausencia de materias de competencia originarias; y, (iii) la ausencia de una
instancia institucional para la coordinación entre regiones (Zas, 2001).
A través de la Constitución Política de 1993, promulgada durante el
primer gobierno de Alberto Fujimori, se decidió la supresión de las regiones y
de sus respectivos Gobiernos Regionales, lo que fue asociado a la
recuperación de parte del Gobierno Central de todo el poder distribuido
territorialmente. Como consecuencia de este proceso, se creó un Consejo
Transitorio de Administración Regional (CTAR), en cada uno de los
departamentos del país, como organismo público descentralizado del ex
Ministerio de la Presidencia y vigente hasta la constitución de las regiones.
30
Ahora bien, a fines de la década de los noventa, el carácter centralista
e insuficientemente democrático del Estado Peruano fue cuestionado
mayoritariamente entre las fuerzas políticas y las organizaciones sociales,
las que confluyeron en el esfuerzo de desarrollar una serie de reformas
políticas, una vez producida la crisis y posterior final del tercer gobierno de
Alberto Fujimori, a fines de 2000. Este centralismo se manifestó
particularmente en la concentración de la oferta de servicios de parte del
Estado y particulares, la concentración de la actividad económica en
pequeños grupos, y la concentración del poder político de parte de los
representantes de los grupos económicos a cargo del Gobierno Central
(Monge y Machuca, 2004).
Frente a dicho contexto político, fue que durante la campaña electoral
de 2001, volvió a estar en el centro de la discusión política el debate
respecto a la reforma constitucional referida a la descentralización, y los
candidatos de dicha contienda prometieron que ésta supondría la
transferencia de mayores responsabilidades e ingresos de parte del
Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales.
De esa manera, una vez iniciado el gobierno del ex presidente
Alejandro Toledo, a mediados de 2001, se manifestó desde un primer
momento el deseo de llevar a cabo una nueva Reforma de
Descentralización, lo que coincidió con el retorno del Perú a la democracia.
La propuesta en cuestión se inclinó sustancialmente por el camino de la
regionalización.
Bajo este contexto, el 22 de julio de 2002, diversas autoridades
políticas y representantes de las principales organizaciones sociales del
Perú, suscribieron un ‘Acuerdo Nacional’, que prescribe una serie de
principios que deberán respetarse y guiar las políticas públicas, como son:
(1) Democracia y Estado de Derecho; (2) Equidad y Justicia Social; (3)
31
Competitividad del País; (4) Estado Eficiente, Transparente y
Descentralizado.
Estos principios se orientan hacia el cumplimiento de diversos
objetivos, entre los que destacan, la promoción del diálogo nacional para
luchar contra la pobreza y el ofrecimiento al país de la estabilidad necesaria
para crecer con equidad social, en democracia y en justicia social.
El principio de ‘Democracia y Estado de Derecho’ del ‘Acuerdo
Nacional’, establece como política de Estado, la descentralización política,
económica y administrativa para propiciar el desarrollo integral, armónico y
sostenido del Perú, transfiriendo progresivamente competencias y recursos
del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales, con el fin de
eliminar el centralismo.
De esa manera, la Reforma de Descentralización se concibió no sólo
como un proceso de reordenamiento territorial, que permitiera integrar
poblaciones con identidades culturales comunes y mercados internos
viables, sino también como una importante transformación del sistema
político, que buscaría incrementar la representatividad y legitimidad
democrática de los Gobiernos Subnacionales, transfiriéndoles la atención de
demandas sociales y de expectativas de desarrollo históricamente
desatendidas (Monge y Machuca, 2004).
No obstante, a pesar que este preámbulo que antecedió a la Reforma
de Descentralización, se manifestaba adecuado y coherente con lo que
propone un tipo de política como ésta, su implementación se estableció
súbitamente, sin contar con una participación ciudadana lo suficientemente
representativa.
32
C. Rasgos más importantes de la Reforma de Descentralización
Luego de fallidos intentos anteriores, en el 2002, las fuerzas políticas
coincidieron acerca de la importancia de impulsar la descentralización y la
regionalización del Perú, como estrategia medular para mejorar la prestación
de los servicios que el Estado brinda a la ciudadanía y promover la
generación de mayores oportunidades de empleo en los distintos
departamentos del país. Todo ello quedó plasmado en el Acuerdo Nacional y
en la modificación de la Constitución Política de 1993.
Bajo este contexto, se da inició a la Reforma de Descentralización en
el Perú, la que en principio se fundamenta en un marco legal que establece
los principales principios de esta reforma, y cada una de las atribuciones y
competencias de los diferentes niveles de gobierno.
Seguidamente, se muestra un recuadro en el que se señalan las
diversas normas legales que regulan este proceso, así como sus principales
alcances:
Recuadro II.2 NORMAS LEGALES QUE REGULAN LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
FECHA LEYES Nº ALCANCE
Marzo de 2002
Ley Nº 27680 que modificó el Capítulo
sobre Descentralización de la Constitución
Política de 1993
Plantea objetivos dirigidos a reducir la concentración y el centralismo: 1) Dotar al Estado peruano de autoridades que contasen con
legitimidad suficiente derivada de su elección popular. 2) Involucrar a los ciudadanos individual y colectivamente, en el
planteamiento y ejecución de las reformas necesarias. Creación de un sistema descentralizado de gobierno, que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio y que se efectuará por etapas y gradualmente. Dispone que el proceso de descentralización se realice por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales. Establece que el proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son los Gobiernos Regionales, con autonomía política, económica y administrativa, y cuyos miembros son elegidos por sufragio directo. Reitera que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos
33
de Gobierno Local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
17 de julio de 2002
Ley Nº 27783 – ‘Ley de Bases de la
Descentralización (LBD)’
- La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población. - Reconoce el carácter integral, democrático, permanente, dinámico, irreversible, subsidiario y gradual del proceso de descentralización. - Ordena y orienta este proceso: a) Estableciendo sus objetivos a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental. b) Regulando la conformación de regiones y municipalidades. c) Fijando las dimensiones de las autonomías, las competencias, las atribuciones, los bienes y recursos de los Gobiernos Subnacionales. d) Regulando las relaciones de gobierno entre sus distintos niveles. e) Creando el Consejo Nacional de Descentralización (CND) (hoy Secretaria de Descentralización), como conductor del mencionado proceso. El proceso de descentralización se realiza a través de la instalación de los gobiernos descentralizados, la consolidación del proceso de descentralización y conformación de macroregiones, la transferencia y recepción de competencias sectoriales, y la transferencia de competencias en educación y salud. Establece competencias exclusivas para cada uno de los niveles de gobierno, entre las que destacan: - Gobierno Central: Diseño de políticas nacionales y sectoriales;
Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad; Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance nacional; Otras que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.
- Gobiernos Regionales: Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes; Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región; Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental; Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto; Otras que se le señale por ley expresa.
- Gobiernos Locales : Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes; Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local; Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad; Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto; Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias, y las que señale la Ley.
Así también establece las competencias compartidas para cada nivel de gobierno, según lo siguiente: - Gobierno Central: este tipo de competencias se ciñen a lo
34
establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y las leyes específicas de organización y funciones de los distintos sectores.
- Gobiernos Regionales: educación; salud pública; promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente; participación ciudadana, entre otros.
- Gobiernos Locales: educación; salud pública; seguridad ciudadana; vivienda y renovación urbana; atención y administración de programas sociales; entre otros.
16 de
noviembre de 2002
Ley Nº 27867 – ‘Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales’
Regula las competencias, la organización, las atribuciones de dicho nivel de gobierno, en concordancia con lo previsto en la LBD. Asimismo, entre las funciones específicas de los Gobiernos Regionales, se encuentran: - Educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación - Trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa - Salud - Población - Agro - Pesca - Ambiente y ordenamiento territorial - Industria - Comercio - Transportes - Telecomunicaciones - Vivienda y saneamiento - Energía, minas e hidrocarburos - Desarrollo social e igualdad de oportunidades - Defensa civil - Administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado - Turismo - Artesanía
26 de mayo de 2003
Ley Nº 27972 – ‘Ley Orgánica de
Municipalidades’
Reordena el funcionamiento de los Gobiernos Locales, estableciendo entre sus funciones específicas a las siguientes: - Organización del Espacio Físico – Uso del suelo - Servicios Públicos Locales (Programas Sociales) - Protección y Conservación del Ambiente - Desarrollo y Economía Local - Participación Vecinal - Servicios Sociales Locales (administra, organiza y ejecuta los
Programas de Lucha contra la Pobreza) - Prevención, Rehabilitación y Lucha contra el Consumo de Drogas
Fuente: Artículos 26º, 27º, 35º, 36º, 42º y 43º de la LBD; 47º al 64º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; y, 73º de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Al respecto, teniendo en cuenta lo señalado en los acápites
anteriores, y lo previsto en las leyes citadas precedentemente, se observa
que la Reforma de Descentralización que se instauró en el Perú, se
caracteriza como un proceso político-jurídico, económico-fiscal y
administrativo, de transferencia de autoridad y control, competencias,
potestades y/o responsabilidades, desde el nivel de Gobierno Central a los
35
Gobiernos Regionales y Locales, complementado por la redefinición o
reordenamiento de las funciones y atribuciones de los gobiernos
subnacionales.
No obstante los relevantes avances logrados, es importante señalar
que la descentralización en el Perú está aún en una fase inicial, que se
proyecta hacia el mediano y largo plazo, poniendo en evidencia que se trata
de una dinámica social y política de gran complejidad, en la que confluyen
numerosos factores económicos, fiscales, políticos, institucionales y
culturales 24.
Asimismo, de acuerdo con la mencionada normatividad legal, esta
reforma de descentralización asume –al menos formalmente- la modalidad
de devolución, ya que el Gobierno Central transfiere autoridad política o legal
para que los Gobiernos Subnacionales decidan sobre diversas materias. En
el caso de los Gobiernos Regionales permite elegir autoridades, planificar el
desarrollo integral de la región, dictar las normas sobre los asuntos y
materias de su responsabilidad, entre otros; y para el caso de los Gobiernos
Locales, permite administrar y reglamentar los servicios públicos locales,
elaborar y aprobar el plan de desarrollo concertado de la localidad, entre
otros. Sin embargo, tal y como se señalará más adelante –en la práctica-, lo
que pareciera haber estado presente es la modalidad de desconcentración.
Igualmente, sobre la base de los argumentos citados en el párrafo
precedente, esta reforma adopta las dimensiones política y administrativa,
cuyo fundamento principal es mejorar la calidad de los servicios públicos que
se brindan a la población, y generar las condiciones para un desarrollo
económico, social y cultural equilibrado y sostenible. Adicionalmente, está
presente una dimensión fiscal (por ejemplo: los Gobiernos Regionales y
Locales administran sus rentas y aprueban sus presupuestos).
24 AZPUR, J. (2005).
36
Esta breve caracterización de la descentralización, permitirá que más
adelante se puedan definir los rasgos principales del Proceso de Traspaso
del Programa de Complementación Alimentaria desde el Gobierno Central a
los Gobiernos Locales en el Perú, componente de esta reforma, y cuyo
objetivo es el acercamiento de la toma de decisiones a la población, para
crear mejores condiciones para identificar y manejar las diferencias y
especificidades de las personas y grupos sociales vulnerables, ubicados en
las zonas de pobreza y pobreza extrema (indigencia) del Perú.
Por otro lado, se puede observar que el marco normativo que regula
las competencias exclusivas y compartidas de los distintos niveles de
gobierno, muestra cierta discordancia, ya que cada una de las leyes
nombradas anteriormente, sólo enuncian cuáles son estas competencias,
mas no establecen criterios para un ejercicio coherente de las mismas, lo
que puede provocar ambigüedades y vacíos legales respecto al rol que a
cada uno de éstos les corresponde dentro de esta nueva Reforma de
Descentralización25.
A modo de ilustración, la Ley Orgánica de Municipalidades señala
como funciones exclusivas de los Gobiernos Locales, a la administración,
organización y ejecución de los Programas de Lucha contra la Pobreza –
entre los que podemos citar al Programa de Complementación Alimentaria,
pero la Ley de Bases de la Descentralización establece que esa función es
compartida junto con los niveles de Gobierno Central y Regional, pero no
dispone en qué forma se realizará.
25 Según las resoluciones Nos. 0020 y 0021-2005-PI/TC del 27 de septiembre de 2005, el Tribunal Constitucional del Perú declaró inconstitucionales la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC y las ordenanzas regionales Nº 015-2004-CR-GRH y Nº 027-2005-E-CR-GRH, emitidas por los Consejos Regionales de Cusco y Huanuco, respectivamente sobre legalización del cultivo de la hoja de coca. El Tribunal reconoció como competencia exclusiva del gobierno nacional el tratamiento y la regulación del cultivo de hoja de coca, dentro del cual se encuentra el reconocimiento legal de las zonas de producción, pero recomendó al Poder Ejecutivo contar con una política adecuada en esta materia, que se infiere deba precisar qué responsabilidades corresponden a cada nivel de gobierno y cómo se da el reconocimiento legal de las zonas de producción.
37
No existe un marco orientador de cómo se deben distribuir las
competencias de cada función estatal entre los distintos niveles de gobierno.
Es decir, la relación de competencias compartidas establecida en las normas
no dialoga claramente con las Leyes que regulan las competencias y
funciones del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales y Locales,
con lo cual la materialización de la transferencia de funciones está
enfrentando serios problemas (Conterno y Doig, 2005).
Adicionalmente, cabe mencionar que el Poder Ejecutivo promulgó un
dispositivo legal que define y establece las Políticas Nacionales de
obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional26. Esta
norma dispone que en materia de descentralización, el Poder Ejecutivo
delimita con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados
de coordinación entre los niveles de gobierno, con el fin de determinar la
responsabilidad administrativa y funcional en la provisión de servicios, que
redunden en el fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos
locales y regionales.
Con esta norma, ¿acaso el Poder Ejecutivo no se estaría
extralimitando en el ejercicio de sus atribuciones, al regular aspectos que
también le competen a los demás niveles de gobierno? En este caso, el
Gobierno Central pretende atribuirse una condición de ente rector en la
coordinación del proceso de descentralización, cuando ésta debe resultar de
la negociación y concertación, ordenada y armónica, entre cada uno de los
niveles de gobierno, respetándose lo dispuesto en la Constitución Política
del Perú y en las leyes correspondientes.
26Articulo 1º y 2º del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM publicado el 25 de marzo de 2007.
38
2.2 El Programa de Complementación Alimentaria
A. Generalidades del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA)
En 1992, se creó el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA), como Organismo Público Descentralizado, y desde 1996, fue
adscrito al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES (antes
PROMUDEH). La finalidad del PRONAA fue contribuir a elevar el nivel
nutricional de la población en situación de pobreza crítica, así como
coadyuvar a la seguridad alimentaria en el país, mediante la ejecución de
acciones de asistencia y apoyo alimentario dirigidos, preferentemente, a la
atención de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional, en especial a los
niños y a los damnificados por situaciones de emergencias temporal27.
Las líneas de acción del PRONAA comprendía varios programas
alimentarios y nutricionales, los que se pueden agrupar en seis categorías:
alimentación infantil, alimentación escolar, niños y adolescentes, comedores
populares, grupos en riesgo y obras comunales. La clasificación de
programas del PRONAA en su presupuesto identificaba a dos grandes
grupos: el Programa de Complementación Alimentaria (en que resalta los
comedores populares) y los Programas Nutricionales (en que sobresale el
programa de desayunos escolares).
En el 2003, el MIMDES ingresó en un proceso de reestructuración,
con la finalidad de mejorar la calidad el gasto social y contribuir a la
superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia), previamente a la
transferencia de recursos y de competencias a los Gobiernos Locales, por lo
cual, se produjo la fusión por absorción del PRONAA a este ministerio,
convirtiéndose en una Unidad Ejecutora, conformada por la Sede Central de
Lima y 29 Equipos Zonales, distribuidos a lo largo de todo el Perú.
27 Decretos Supremos Nos. 003-98-PROMUDEH y 010-2001-PROMUDEH.
39
Actualmente, el PRONAA se encarga principalmente de la
capacitación, asistencia técnica, evaluación y monitoreo del Programa
Integral de Nutrición (PIN), cuyo objetivo es contribuir a prevenir la
malnutrición en niños y niñas hasta 12 años de edad, priorizando a los
menores de 3 años en situación de vulnerabilidad nutricional y mejorando su
calidad de vida.
B. Características del Programa de Complementación Alimentaria
El Programa de Complementación Alimentaria estaba compuesto por
los Sub Programas de Comedores Populares, Atención a Pacientes con TBC
(PANTBC), Alimentos por Trabajo, Hogares y Albergues, y Adultos en
Riesgo.
De los Sub Programas a cargo del Programa de Complementación
Alimentaria, el de Comedores Populares era sin duda el más grande, ya que
poseía un número bastante elevado de beneficiarios, más de 20 años de
trabajo y un empoderamiento político y social bastante considerable. Se
estima que en el Perú, existen alrededor de 15,000 comedores y, sólo en
Lima se concentran unos 5,00028.
El Sub Programa de Comedores Populares tenía como objetivo,
contribuir al acceso alimentario de la población pobre y en extrema pobreza,
mediante la entrega de raciones complementarias de alimentos29 a las
familias organizadas a nivel nacional, a través de Comedores Populares. Los
Comedores Populares son Organizaciones Sociales de Base (OSB)
conformadas preferentemente por mujeres, constituyendo su actividad
principal la preparación de alimentos y el apoyo social, y se encuentran
ubicados en zonas de pobreza y pobreza extrema.
28 Cifras proporcionadas por el PRONAA, 2007. 29 La ración diaria referencial por beneficiarios considera la disponibilidad de alimentos en los ámbitos locales: aproximadamente 150 grs de cereales, 50 grs de menestra, 20grs de pescado, 10 grs de grasas. Asimismo la ración para los comedores se ofrecerá para el almuerzo, de lunes a viernes (20 días por mes), durante todo el año.
40
Ahora bien, es importante señalar que la gestión de este sub
programa conllevaba la realización de las siguientes acciones:
- Focalización: Se identificaba y priorizaba la atención de la
población en situación de extrema pobreza, de mayor vulnerabilidad
nutricional y la afectada por desastres naturales; para ello debían mantener
registros actualizados del número de beneficiarios y comedores populares.
Sin embargo, el PRONAA no tenía capacidad suficiente para hacer una
revisión constante de los padrones. De hecho, se presentaron deficiencias
en la focalización de recursos, ya que según han resaltado diversos
estudios, los alimentos que entregaban no favorecían necesariamente a las
familias de mayor pobreza y sus beneficios se concentraban en las socias de
los comedores populares (PRODES, 2007).
- Definición de la canasta alimentaria: Ésta se realizaba a través de
directivas del PRONAA, en las cuales se establecía un conjunto de
lineamientos generales para la composición específica de la ración
alimenticia, que consistía en 200 gramos considerando las categorías de
cereales, menestras, grasas y productos de origen animal30.
- Adquisición de productos: El marco legal para las compras del
PRONAA, comprendía las siguientes alternativas, que se muestran en el
siguiente recuadro:
Recuadro II.3 MARCO LEGAL PARA LAS ADQUISICIONES DE ALIMENTOS EN EL CASO DEL PRONAA
Ley Nº Alcance
Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado (Ley N° 26850)
Se realizaban compras de productos de origen nacional al proveedor que resultaba ganador de un proceso; adquiriéndose principalmente productos procesados (como las conservas de pescado, azúcar y aceite).
Ley N° 27060 – ‘Ley que establece la adquisición directa de productos
Se adquirían productos de origen nacional a pequeños agricultores dentro del ámbito de un Equipo Zonal del
30 Según información del PRONAA, en el 2003, el programa de Comedores Populares repartía raciones compuestas por 150 gramos de cereales, 20 gramos de menestras, 10 gramos de grasas y 20 gramos de productos de origen animal.
41
alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria a los
Productores Locales’ y su reglamento
PRONAA, el cual era responsable de las adquisiciones además de determinar los requerimientos y la disponibilidad de oferta a nivel local.
Ley N° 27767 – ‘Ley del Programa Nacional Complementario de Asistencia
Alimentaria’ y su reglamento
Se regulaba la adquisición directa de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e hidrobiológico, estableciendo que los organismos del Estado adquirirán directamente productos alimenticios nacionales de campesinos, pequeños productores locales individuales u organizados, así como microempresas agroindustriales de la región que utilizan insumos producidos en la zona.
Fuente: Leyes Nos. 26850, 27060 y 27767
- Distribución de los productos a los beneficiarios: La distribución de
los productos a los beneficiarios podía estar a cargo de PRONAA (a través
de sus Equipos Zonales) o del propio proveedor. En los casos en que la
ración estaba compuesta por varios tipos de alimentos, lo usual era que el
PRONAA efectuase la distribución. Cabe señalar que en los almacenes del
PRONAA, se realizaba un control de calidad a las raciones repartidas.
- Supervisión: En cada Equipo Zonal, había una persona encargada
de supervisar el funcionamiento de los comedores populares, lo cual
realizaba de manera poco sistemática. Las supervisiones no eran muy
detalladas, ya que únicamente verificaban si los comedores cumplían con los
requisitos necesarios para su funcionamiento (cuaderno, almacén, raciones,
entre otros), si habían repartido efectivamente las raciones y si existía
evidencia de alguna irregularidad. Ante la presencia de algún incumplimiento
de parte de cualquier comedor popular, éste podía ser causal de una
suspensión temporal o la cancelación del mismo.
- El Comité de Gestión Nacional: En las Leyes Nos. 25301 y 27731
se regulaba la participación de las OSB en la gestión y fiscalización de los
Programas de Apoyo Alimentario. Particularmente en el Sub Programa de
Comedores Populares, se realizaba a través del Comité de Gestión
Nacional, conformado por representantes del Gobierno Central y de estas
42
organizaciones, quienes eran debidamente elegidas, y tenían la calidad de
delegadas Ad Honorem, con voz y voto31.
El Comité de Gestión Nacional constituyó un mecanismo importante
de participación ciudadana, por medio del cual las representantes de las
OSB realizaban labor de apoyo alimentario, tomaban parte en el diseño de la
política y los objetivos anuales de los Programas de Apoyo Alimentario a
cargo del PRONAA, en la determinación de la población beneficiaria, en la
definición de la canasta integral de alimentos conforme a los criterios
técnicos establecidos por el ente rector en materia nutricional
correspondiente, en la supervisión del adecuado cumplimiento de las metas
y planes de estos programas, en la evaluación del funcionamiento del
PRONAA respecto de la eficacia para llegar a los sectores más pobres y en
la forma como se vincula la adquisición de alimentos con la actividad
productiva interna.
Asimismo, es importante destacar como uno de los principales logros
del Comité de Gestión Nacional, la elaboración y publicación del Reglamento
de Comedores Populares32. Mediante esta norma, se reguló las formas de
apoyo del Programa de Complementación Alimentaria (asistencia
alimentaria, subsidio económico e implementación y equipamiento de los
Comedores Populares); la capacitación y supervisión de los Comedores
Populares; y las sanciones que se pudieran determinar a éstos, luego de
haber cometido determinadas infracciones relacionadas con la
administración y gestión indebida de cualquiera de las formas de apoyo que
el programa brindaba.
31 La Ley Nº 25307 – ‘Ley que declara de interés prioritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche, Comedores Populares Autogestionarios, Cocinas Familiares, Centros Familiares, Centros Materno Infantiles y demás Organizaciones Sociales de Base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos’ y la Ley Nº 27731 – ‘Ley que regula la participación de los Clubes de Madres y Comedores Populares Autogestionarios en los Programas de Apoyo Alimentario’, así como sus reglamentos correspondientes, regulaban la participación de dichas organizaciones en el Comité de Gestión Nacional. 32 Mediante la Resolución Jefatural Nº 609-2003-PRONAA-J, se aprobó el Reglamento de Comedores Populares.
43
La experiencia de los primeros años de implementación de esta
política pública –como es el Programa de Complementación Alimentaria-, da
cuenta que se presentaron una serie de dificultades, asociadas a la
orientación y construcción de este programa social en el Perú, debido a que
éste era un programa asistencialista, y por lo tanto, se encontraba enfocado
en mejorar el bienestar en el corto plazo y no ofrecía soluciones de mediano
o largo plazo. Los programas de apoyo alimentario contaban con objetivos
nutricionales pero la mayoría no incorporaba elementos para enfrentar el
problema nutricional. Otra dificultad es la referida a la fallida delimitación de
la población objetiva, debida a problemas de información como a factores
estructurales, que se encuentran por encima del ámbito local (Alcázar,
2005).
2.3 El Proceso de Traspaso del Programa de Complementación
Alimentaria
A. Antecedentes
Las políticas centralistas adoptadas en el Perú, previo a la Reforma
de Descentralización, se caracterizaron por la eliminación de una serie de
competencias y facultades de los Gobiernos Locales. Bajo estas
circunstancias, el Gobierno Central fue creando una serie de dependencias,
como por ejemplo los organismos públicos descentralizados que se
encargaron de las políticas sociales, estableciendo un contacto directo con la
población -que en algunos casos, implicó el desarrollo de una relación de
clientelismo político entre la ciudadanía y el Estado-, lo que minimizó el rol
de las municipalidades las cuales fueron perdiendo peso en la escena
nacional.
La transferencia de recursos y la gestión de los programas sociales
destinados a la superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia), y
la seguridad alimentaria y nutrición, constituye uno de los componentes
44
principales de la Reforma de Descentralización realizada en el Perú. Esta
transferencia constituye un primer paso, dentro del marco de un cambio en
las competencias asignadas a los distintos niveles de gobierno, cuya
finalidad no se traduce solamente en el traslado de recursos monetarios a
las autoridades subnacionales, sino que promueve el uso más eficiente de
los recursos y una relación más cercana entre el Estado y los ciudadanos.
Lo que se pretende es permitir una mayor fiscalización de la gestión
desarrollada por las autoridades, generar una mayor eficiencia en la
provisión de los servicios públicos y procurar una mayor accesibilidad a los
servicios de parte de la población.
En el presente estudio de caso, el traslado de recursos, atribuciones y
competencias desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales se
denomina proceso de traspaso, debido a que en la literatura correspondiente
a finanzas públicas y política fiscal, el término transferencia se refiere
principalmente al traspaso de un flujo monetario (por ejemplo, en concepto
de coparticipación de impuestos), entre niveles de gobierno (Lerda, 2006).
De esa manera, a través del traspaso de estos programas sociales,
se pretende establecer un sistema de gestión descentralizada de los
mismos, en donde exista corresponsabilidad entre los tres niveles de
gobierno y la ciudadanía, se busque alcanzar mayor eficiencia y eficacia en
su gestión, así como fortalecer la participación ciudadana en la toma de
decisiones y en los procesos de vigilancia, obtener mayor racionalización de
los recursos de los diferentes actores, y articular las inversiones para los
proyectos de desarrollo (MIMDES, 2003).
Una de las principales razones que originaron la descentralización de
estos programas sociales, fue que se podría ofrecer una oportunidad para
mejorar su eficiencia, debido a que las instancias descentralizadas contarían
con mayor información sobre la población local, lo que corregiría el problema
45
de filtración de beneficiarios y mejoraría la calidad del servicio (MIMDES,
2005).
En el mismo sentido, entre las ventajas que podría representar que
los Gobiernos Locales ejecuten el Programa de Complementación
Alimentaria, se mencionan a las siguientes:
a) Mayor conocimiento de los problemas de la población y mayor
facilidad para recoger sus propuestas.
b) Mejor comunicación y cercanía entre la población y las autoridades,
incrementando las posibilidades de dar a conocer a la comunidad los
problemas que se presentan en la ejecución de los programas y proponer
alternativas de solución.
c) Mayores oportunidades para que la población participe directamente
en la toma de decisiones y en espacios de vigilancia sobre el uso de los
recursos.
d) Promover la participación de los Gobiernos Regionales y Locales en
temas de seguridad alimentaria y en el dinamismo de mercados de
productos locales.
A pesar de lo señalado anteriormente, una parte de la literatura sobre
temas de descentralización, identifica también importantes riesgos de la
transferencia de responsabilidades, que podrían traducirse en provisión
ineficiente de servicios, deseconomías de escala o debilidad institucional,
aumento de desigualdades entre regiones o municipios, falta de fiscalización
por parte de la ciudadanía debido a la ausencia de mecanismos de rendición
de cuentas y de difusión de información, entre otros 33.
33 Al respecto, según información señalada por los medios de comunicación, en concordancia con lo señalado por la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), se estarían presentando errores de inclusión dentro del
46
Por otro lado, según la legislación aplicable para el proceso de
traspaso de programas sociales en el Perú, en la asignación de
responsabilidades a los distintitos niveles de gobierno, se utilizan los
siguientes criterios:
- Subsidiaridad: El gobierno más cercano a la población es el
más idóneo para ejercer la competencia o función, evitando la duplicidad y
superposición de funciones.
- Selectividad y proporcionalidad: La transferencia de
competencias toma en cuenta la capacidad de gestión, que será
determinada por un procedimiento técnico y objetivo.
- Provisión: Toda transferencia o delegación debe ser
acompañada de recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.
- Concurrencia: En el ejercicio de competencias compartidas
cada nivel de gobierno debe actuar oportuna y eficientemente, cumpliendo
con las acciones que le corresponden y respetando el campo de acción de
los otros niveles de gobierno.
- Existencia de externalidades y economías de escala: En la
asignación de competencias o funciones, debe tomarse en cuenta si su
asignación a un determinado nivel de gobierno implica ahorros por el tamaño
de la intervención, así como la presencia de beneficios o costos cuya
internalización puede ser asumida por el nivel de gobierno en cuestión.
instrumento de focalización empleado en los programas sociales, más del 30% de beneficiarios no está en situación de pobreza o pobreza extrema (indigencia) (El Comercio, 10 de agosto de 2007. Ver: http://www.elcomercio.com.pe/ediciononline/onlineindex.html)
47
B. Características
Dentro del contexto del Proceso de Descentralización, el traspaso del
Programa de Complementación Alimentaria supone el cumplimiento de una
serie de lineamientos como: (a) fortalecer la legitimidad y el rol de gobierno
de las municipalidades y de los nuevos Gobiernos Regionales; (b)
desarrollar y fortalecer capacidades en los Gobiernos Regionales y Locales
así como en la sociedad civil; (c) promover la gestión regional y local
integrada; (d) promover la democracia participativa y el ejercicio de la
vigilancia ciudadana; (e) tomar como eje de la transferencia a las
Municipalidades Provinciales; y, (f) concretar la gradualidad y subsidiariedad
en dicho proceso.
Asimismo, este proceso de traspaso contempla una serie de etapas,
que se pueden clasificar en las siguientes: (i) preparatoria, en donde el
PRONAA y los Gobiernos Locales suscriben un convenio de cooperación -en
que el primero se compromete a brindar asistencia técnica e instrumentos
que permitan a este nivel de gobierno gestionar el programa-; (ii) de
consolidación, en la que se ejecuta el convenio y se prepara el expediente
para el traspaso; y, (iii) de entrega y recepción, en la que las partes
suscriben un convenio de gestión, para efectivizar la transferencia del
programa y los recursos para su administración34.
En el recuadro siguiente, se muestran cada una de las etapas
mencionadas anteriormente:
34 Resoluciones Presidenciales Nos. 070-CND-P-2003 y 071-CND-P-2003.
48
Recuadro II.4 Procedimiento para el traspaso del Programa de Complementación Alimentaria
Fuente: Informe de Consultoría sobre la Transferencia de Programas Sociales (2006). PRODES, Lima, Perú
Ahora bien, a través de la Resolución Ministerial Nº 379-2003-
MIMDES del 20 de junio de 2003, se establecen las competencias y criterios
básicos para la gestión de los proyectos y programas sociales transferidos,
según lo indicado en el siguiente recuadro:
Recuadro II.5
COMPETENCIAS Y CRITERIOS BÁSICOS PARA LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS SOCIALES TRANSFERIDOS
SECTOR/NIVEL DE
GOBIERNO COMPETENCIAS Y CRITERIOS BÁSICOS
MIMDES - Formular las políticas y metas nacionales de asistencia y seguridad alimentaria, para la lucha contra la pobreza.
- Asignación y transferencia de recursos a las municipalidades,
Etapa preparatoria
Etapa de Consolidación
Formalización de la transferencia con Actas de Entrega y Recepción (Gobierno Central
con Gobierno Local)
Etapa de Entrega y Recepción
Conformación de Comisiones de Transferencia de Recepción
(Gobiernos Locales)
Conformación de Comisiones de Transferencia de Entrega
(Gobierno Central)
Suscripción de Convenios de Cooperación
Consolidación de Comisiones de Entrega y Recepción
Suscripción de Convenios de Gestión
Elaboración de un expediente con la documentación del
proceso
49
correspondientes a los programas sociales transferidos, las que se realizan en base a indicadores que recojan las políticas sectoriales.
- Formulación y aprobación de directivas de carácter técnico para todos los
procesos de gestión, ejecución, seguimiento, evaluación, concertación, participación, transparencia y vigilancia de los proyectos y programas sociales, para cuyo fin coordina con los Gobiernos Regionales y Locales .
- Coordinar con los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, las
estrategias, planes y programas nacionales de lucha contra la pobreza, con el objetivo de construir un modelo de gestión descentralizada de los programas sociales.
Gobiernos Regionales
- Coordinar y brindar apoyo a las municipalidades receptoras de los programas sociales transferidos por el MIMDES.
- Fijar los ejes prioritarios de la canasta básica alimentaria regional, que
servirán a las municipalidades para las compras de alimentos originarios para sus programas sociales propios y transferidos.
Gobiernos Locales - Las Municipalidades Provinciales y Distritales asumen la gestión y administración de los programas sociales transferidos por el MIMDES, una vez formalizada la suscripción de las respectivas actas de transferencia, previniendo las acciones que permitan asegurar la continuidad y calidad de los servicios a la población beneficiaria.
- Los recursos financieros asignados a las municipalidades para la gestión de
los programas de lucha contra la pobreza transferidos, serán destinados exclusivamente a la atención de los mismos.
- Para el caso de las adquisiciones de alimentos, las municipalidades
provinciales podrán acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA, a efecto de garantizar el abastecimiento regular del Programa de Complementación Alimentaria, priorizando las compras regionales y locales en estrecha coordinación con los productores locales y OSB.
- Colaboran y facilitan la organización y ejecución de los programas
nacionales de capacitación del MIMDES, pudiendo suscribir en forma individual o asociada convenios de cooperación.
Fuente: Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES
Recordando lo mencionado en párrafos anteriores, parece ser una
constante la ausencia de una adecuada fluidez e integración entre las
normas que regulan la Reforma de Descentralización, en este caso, respecto
a uno de sus componentes, como es el Proceso de Traspaso del Programa
de Complementación Alimentaria.
En ese sentido, a través de una norma de menor jerarquía que una
ley, como la Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES, el Gobierno
Central –representado en el MIMDES- estaría atribuyéndose competencias
que, según lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades, son
propias de los Gobiernos Locales, como son las referidas a la organización,
50
administración y ejecución de los programas sociales que tienen a su
cargo35.
Al respecto, es pertinente señalar que a través de la Sentencia Nº
0010-2003-AI/TC publicada el 15 de diciembre de 2004, el Tribunal
Constitucional establece que: ” (…) las competencias son indisponibles e
irrenunciables, tanto para el legislador como para las Municipalidades en los
asuntos de su competencia y dentro de su jurisdicción; es decir, operan ope
Constitutionis 36. El orden constitucional de distribución de competencias
municipales es reconocido por el artículo 195º de la Constitución,
determinando con ello el núcleo indisponible y los límites impuestos a la
actuación del legislador. Las competencias municipales tienen el carácter de
indisponibles, produciendo la nulidad de pleno derecho de las normas
contrarias a los preceptos constitucionales y a los que, dentro del marco
constitucional, se hubieren dictado para delimitar dichas competencias (…)”
(subrayado por la autora).
Por otro lado, según uno de los hallazgos detectados en la
‘Evaluación Rápida de Campo’ (entrevistas realizadas a actores claves de
este proceso de traspaso) efectuada por PRODES, referido a ‘Problemas de
diseño en el proceso de transferencia de responsabilidades’. De acuerdo con
este hallazgo y según lo cita textualmente esta evaluación: “(…) existían
problemas en el diseño del proceso de transferencia de responsabilidades,
principalmente porque no se tenía claridad sobre el objetivo, no se
precisaban los roles de los distintos actores, se había aplicado un proceso
homogéneo a una realidad heterogénea y se había entendido el proceso
como la réplica en pequeña escala de lo que se venía gestionando en el
35 El Artículo 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que las Municipalidades Provinciales tienen como función específica exclusiva la ejecución de los programas de apoyo alimentario. Asimismo, dispone que las Municipalidades Distritales tienen como función específica exclusiva la organización, administración y ejecución de los programas locales de lucha contra la pobreza que le son propios y transferidos. Igualmente, el numeral 5 del artículo 195º de la Constitución Política de 1993 dispone que los Gobiernos Locales son competentes para organizar, reglamentar y administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad. 36 Según diversos diccionarios jurídicos, el término Ope Constitutionis significa actuar sujeto al poder de la Constitución.
51
nivel nacional. Según uno de los entrevistados, al proceso le falta teoría, ello
en alusión a la falta de un marco conceptual y un diseño adecuados.
Adicionalmente, los entrevistados resaltaron su malestar en el procedimiento
utilizado para diseñar este proceso, que consideraron estuvo muy
centralizado, y no fue dialogado con autoridades locales y regionales
(…)”37(subrayado por la autora).
En el 2003, el MIMDES elaboró una propuesta de plan sectorial de
traspaso de diversos programas sociales, entre los que se encontraba el
Programa de Complementación Alimentaria. Esta propuesta establecía un
periodo de tres años (2003-2005), para implementar la entrega de este
programa desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Regionales y
Locales.
El plan organizaba el proceso de traspaso tomando en cuenta la
competencia del MIMDES, referida a la superación de la pobreza y pobreza
extrema (indigencia) y a la seguridad alimentaria, que proponía lo siguiente:
• En la primera etapa (2003), el MIMDES realizaría un trabajo de
fortalecimiento de capacidades en la gestión del programa con los Gobiernos
Regionales y Locales.
• En la segunda etapa (2004), se llevaría a cabo el traspaso del
programa con aquellos gobiernos que acreditasen haber adquirido mayores
capacidades.
• En la tercera etapa (2005) se tenía previsto terminar con el
traspaso del programa.
37PRODES (2007), págs. 20-21.
52
Sin embargo, en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria no se respetaron las etapas mencionadas
inicialmente, ya que este proceso se ha realizado a través de los Planes
Anuales 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007.
Estos planes anuales fueron elaborados por el CND (hoy Secretaría
de Descentralización), y aprobados por los Decretos Supremos Nos. 036-
2003-PCM, 038-2004-PCM, 052-2005-PCM, 021-2006-PCM y 036-2007-
PCM, tal y como se explicará seguidamente:
a) Traspaso 2003: Mediante el Decreto Supremo Nº 036-2003-
PCM, se contempló el traspaso a 194 Municipalidades Provinciales
(incluyendo Lima) de los recursos correspondientes al Programa de
Complementación Alimentaria a cargo del PRONAA, durante el tercer y
cuarto trimestre del 2003.
Básicamente, el Gobierno Central realizó un trabajo de fortalecimiento
de capacidades en la gestión de programas sociales con los Gobiernos
Locales, y el traspaso efectivo de la “toma de decisiones” debía realizarse
durante el último trimestre de ese año.
Según se muestra en el recuadro siguiente, durante el 2003, los
requisitos exigidos a los Gobiernos Locales para acceder al traspaso de este
programa social, eran los siguientes:
53
Recuadro III.6 Mecanismos de verificación para Gobiernos Locales – Año 2003
Municipalidades Provinciales
Municipalidades Distritales
• Reglamento de Organización y Funciones (ROF)
• Tener en su Organigrama Estructural al menos una Unidad Orgánica, responsable técnica y operativamente de la gestión de servicios sociales.
• Contar con un ingeniero civil y/o arquitecto colegiados, debidamente contratados de acuerdo al requerimiento que demanden las responsabilidades a ser transferidas.
• Tener aprobado el Plan de Desarrollo Local Concertado.
• Tener aprobado un Plan Operativo en Servicios Sociales, que incluya los objetivos a lograr, actividades a desarrollar, resultados esperados y cronograma de ejecución.
• Tener en su Organigrama Estructural un Área funcional responsable técnica y operativamente de la ejecución de proyectos a ser transferidos.
• Contar con un ingeniero civil y/o arquitecto colegiados, debidamente contratados de acuerdo al requerimiento que demanden las responsabilidades a ser transferidas.
• Contar al menos con un trabajador asignado a la responsabilidad de ejecución del Plan Operativo en Servicios Sociales.
• Tener aprobado el Plan de Desarrollo Distrital Concertado.
• Tener aprobado un Plan Operativo en Servicios Sociales.
Fuente: Resolución Presidencial Nº 071-CND-P-2003.
Con relación al cumplimiento de los mecanismos de verificación, es
importante mencionar que la Reforma de Descentralización estipula que el
traspaso de responsabilidades del nivel nacional a los gobiernos
descentralizados se dé gradualmente, en función de las capacidades y el
desempeño de los gobiernos receptores. No obstante, fue recién en el 2004,
que se dictó la Ley Nº 28273, que creó el Sistema de Acreditación, el cual
buscó ordenar el proceso de traspaso de responsabilidades velando para
que los gobiernos receptores tengan las capacidades adecuadas para el
ejercicio de las mismas.
El Sistema de Acreditación sólo viene siendo aplicado para la
transferencia de funciones sectoriales para los Gobiernos Regionales,
utilizándose mecanismos de verificación para la transferencia de programas
y proyectos a gobiernos Regionales y Locales, como en el caso del traspaso
del Programa de Complementación Alimentaria.
54
Los mecanismos de verificación son un conjunto de exigencias
mínimas comprobables de capacidad de gestión, que deben cumplir los
Gobiernos Locales y, que son establecidas por el MIMDES y por el CND,
para recibir el traspaso de programas, los que no han estado
necesariamente alineados con ese objetivo (PRODES, 2007). Asimismo,
estos mecanismos son considerados como simples requerimientos
administrativos, lo cual no permitía determinar la verdadera capacidad de
gestión a nivel local (Gonzáles y Shiva, 2007).
Con relación a este punto, en la ‘Evaluación Rápida de Campo’
efectuada por PRODES, se indica como hallazgo el referido a ‘Desacuerdo
con el proceso de certificación y necesidad de predictibilidad’. En relación a
esta materia, los entrevistados manifestaron que: “(…) la coexistencia del
Sistema de Acreditación para la transferencia de funciones sectoriales y los
mecanismos de verificación para la transferencia de programas y proyectos,
confundía a la gente. Asimismo, algunos indicaron que el CND asumió un
“rol superior”, muy alejado de los actores. Igualmente, otros resaltaron que
esta entidad fijaba requisitos sin dialogar con las autoridades regionales y
locales, no establecía adecuados canales de información sobre el proceso y
aceptaba o rechazaba expedientes sin dar mayor información sobre las
razones para ello (…)” 38.(subrayado por la autora)
En ese mismo año, el proceso de validación de expedientes de parte
del CND, tuvo como resultado a 67 Municipalidades Provinciales,
certificadas para recibir el Programa de Complementación Alimentaria a
cargo del PRONAA. Sin embargo, en este primer grupo, las municipalidades
de Piura, Ica y Nazca, rechazaron el traspaso de dicho programa (MIMDES,
2004).
38PRODES (2007), págs. 21-22.
55
Otras municipalidades presentaron también los mecanismos de
verificación dentro del plazo previsto, pero a los equipos zonales del
PRONAA y no al CND. Ello implicó que no se les concretara la transferencia
en el año 2003. Luego de la validación de expedientes, el 30 de octubre del
2003 se inició formalmente la última fase del procedimiento (entrega y
recepción), con la autorización de la transferencia de las partidas
presupuestarias a las municipalidades verificadas, mediante Decreto
Supremo Nº 088-2003-PCM (PRODES, 2007).
Igualmente, en el 2003, se dispuso que las Municipalidades Distritales
y Provinciales que accedieron al traspaso del PRONAA, instalen un Comité
de Gestión vinculado al programa social (en un plazo máximo de 30 días).
En segundo lugar, se exigió a los Gobiernos Locales que suscribieran
Convenios de Gestión con el MIMDES (como condición para la transferencia
efectiva de recursos), en los que se establecerían los mecanismos y
modalidades de ejecución de los recursos, así como las obligaciones de los
sectores (respecto al financiamiento, asistencia técnica, supervisión y
seguimiento para la ejecución de los proyectos y programas transferidos),
con el fin de garantizar transparencia en la ejecución y resultados obtenidos.
Entre noviembre y diciembre de 2003, se suscribieron Convenios de Gestión
con el primer grupo de Gobiernos Locales verificados, los que tuvieron una
vigencia hasta fin de ese año, y se renovaron a inicios de 2004.
Paralelamente, se suscribían convenios de cooperación con aquéllos no
verificados.
El proceso sufrió retrasos y se implementó en forma tardía, por lo
cual, no representó un real traspaso, ya que al momento en que éste fue
iniciado (último trimestre de 2003), los presupuestos estaban en ejecución o
ya habían sido ejecutados. En el caso del PRONAA, los productos a repartir
ya se habían comprado y los Gobiernos Locales no tuvieron posibilidades
para tomar decisiones sobre el funcionamiento del programa (sólo se
56
entregaron los alimentos ya adquiridos para su reparto), lo cual generó
malestar en las autoridades municipales (Alcázar y Lobatón, 2006).
b) Traspaso 2004: En el 2004, el Plan Anual aprobado por el
Decreto Supremo Nº 038-2004-PCM, reflejaba una postergación significativa
en el traspaso de este programa social, ya que principalmente se incrementó
el número de Gobiernos Locales acreditados, cuyo traspaso se inició en el
2003, y sin realizar una nueva convocatoria.
En el 2004, se estableció que se continuará con el proceso de
transferencia del Programa de Complementación Alimentaria del PRONAA
a 58 municipalidades provinciales. Este grupo de municipalidades son
aquéllas que en el 2003, habían presentado sus expedientes a tiempo, pero
que no pudieron ser verificadas en el primer proceso; así, en el 2004 no
hubo una nueva convocatoria ni mecanismos de verificación para acceder a
la transferencia (MIMDES, 2006).
En esta etapa, el manejo presupuestal del traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria presentó una serie de problemas y retrasos
en su implementación. En el 2004, el Ministerio de Economía y Finanzas
asignó las transferencias a los presupuestos municipales para todos los
distritos, sin importar si eran o no acreditados. Ello requirió una corrección
posterior y la reversión de los recursos correspondientes a los no
acreditados a favor del MIMDES. En ese sentido, hubo atrasos, desconcierto
y malestar de parte de los alcaldes de Gobiernos Locales no acreditados, los
cuales creyeron haber recibido los fondos para llevar a cabo el Programa de
Complementación Alimentaria, pero luego tuvieron que revertirlos al
MIMDES. Además, a pesar que la gestión del Programa de
Complementación Alimentaria se realiza en el nivel provincial, los recursos
de estos programas fueron asignados inicialmente al presupuesto de los
Gobiernos Locales Distritales en el 2004, para luego ser transferidos a las
57
cuentas de los gobiernos locales provinciales, lo cual fue motivo de
cuestionamientos de parte de los alcaldes distritales (PRODES, 2007).
Por otro lado, se generaron conflictos con las autoridades
municipales, debido a retrasos en la transferencia efectiva de recursos,
interrumpiéndose la entrega de alimentos a los comedores populares. En el
2004, la transferencia de recursos del Ministerio de Economía y Finanzas se
produjo recién en abril, por el retraso en la suscripción de convenios de
gestión. Debido a estas circunstancias, el PRONAA firmó convenios para
realizar un préstamo de alimentos, y de esa manera, abastecer a los
comedores populares, pero igual hubo interrupciones y algunos de éstos
estuvieron desabastecidos por 3 a 4 meses, aunque siguieron operando con
sus propios recursos (PRODES, 2007).
En síntesis, la propuesta del Plan Anual 2004 fue realizar un
ordenamiento del traspaso ya iniciado, y preparar al segundo grupo de
municipalidades, las que recibirían los recursos efectivamente a partir del
año 2005, a través de su fortalecimiento institucional y participación
progresiva en la gestión del programa a traspasar.
El traspaso del 2004 incorporó formalmente la suscripción de
Convenios de Cooperación -que ya se habían utilizado en el 2003, aunque
no estaban previstos-, en adición a los Convenios de Gestión. Los
Convenios de Cooperación tienen como objetivo permitir el fortalecimiento
institucional y la participación progresiva y creciente de las municipalidades
en la gestión del programa a traspasar, además de representar una garantía
del MIMDES, para la ejecución concertada de éstos 39. En tanto que la
finalidad de los Convenios de Gestión es establecer las condiciones bajo las
cuales debían ser ejecutados el programa traspasar, así como los
indicadores de gestión que las municipalidades debían cumplir. Así, antes de 39 En el mismo sentido, la Resolución Presidencial Nº 050-CND-P-2005 define a los convenios de cooperación como acuerdos para la cogestión y el desarrollo de capacidades en los gobiernos locales, mediante la capacitación y asistencia técnica para la administración de los programas transferidos.
58
ser verificadas, las municipalidades deben suscribir cada año un Convenio
de Cooperación –o addendum al mismo- con el MIMDES, y luego de ser
verificadas, deben suscribir cada año un Convenio de Gestión (PRODES,
2007).
A continuación, el siguiente recuadro muestra las obligaciones de
cada una de las partes en los Convenios de Cooperación y de Gestión
correspondientes:
Recuadro II.7 Obligaciones de las Partes en los Convenios MIMDES – Municipalidades
PRONAA
Convenio de Cooperación
Obligaciones de MIMDES – PRONAA
Obligaciones de Municipalidad
Provincial Brindar capacitación sobre la gestión
del programa y asesorar a la municipalidad y OSB sobre: 1. Organización y funcionamiento del Comité de Gestión Alimentaria. 2. Formulación de la canasta alimentaria. 3. Formulación de instrumentos para la operación del programa. 4. Definición de criterios para la refocalización y empadronamiento de beneficiarios.
1. Elaborar instrumentos para gestión del programa. 2. Monitorear y evaluar con el MIMDES la gestión del programa. 3. Garantizar la participación ciudadana en la gestión. 4. Participar en la capacitación del MIMDES. 5. Participar en las modificaciones al Plan de Adquisiciones y en los procesos de adquisiciones
Convenios de Gestión
Obligaciones de MIMDES - PRONAA Obligaciones de Municipalidades Provinciales y Distritales
1. Comunicar al MEF sobre el cronograma de desembolsos. 2. Brindar asistencia técnica en la gestión de los programas sociales y la identificación de sus usuarios y el diseño e implementación de un Sistema de Monitoreo. 3. Participar en el proceso de monitoreo para el seguimiento a las metas comprometidas. 4. Brindar capacitación a la munici-palidad. 5. Establecer los lineamientos y/o Directivas complementarias que orien-tarán la ejecución de los Programas Transferidos
1. Incorporar en su Plan de Desarrollo Local Concertado los objetivos y metas de los programas. 2. Cumplir con los objetivos y metas del programa, priorizando a la población más vulnerable y en extrema pobreza. 3. Monitorear, en coordinación con el MIMDES la ejecución de los recursos transferidos, de acuerdo con las metas e indicadores establecidos. 4. Garantizar la participación ciudadana en la gestión, a través de la conformación de Comités de Gestión y otras instancias. 5. Cumplir con la Directiva N° 005-2004-MIMDES (referida a los criterios básicos para la identificación y programación de inversiones y programas sociales) y demás dispositivos del MIMDES.
Fuente: Modelos de Convenios de Cooperación y Convenios de Gestión aprobados por el MIMDES
Según se observa, los Convenios de Cooperación precisan las
funciones específicas en las que participarían las municipalidades, y los
59
instrumentos y criterios técnicos con los que éstas debían contar a partir del
2005. En este último punto, se incluye elementos como un plan de
adquisiciones, planeamiento de los sistemas de distribución y refocalización
y empadronamiento de beneficiarios para PRONAA.
c) Traspaso 2005: El Plan Anual del 2005 fue aprobado recién
en julio de ese año, a través del Decreto Supremo Nº 052-2005-PCM,
continuando con el traspaso del Programa de Complementación Alimentaria
iniciado en el 2003.
Este retraso determinó que se realizara una nueva programación, que
implicaba una postergación significativa de lo previsto en el 2003. Asimismo,
se dispuso una nueva oportunidad en la transferencia de recursos,
condicionada a que se garantice la ejecución del programa, inclusive en el
primer trimestre del año siguiente, por lo cual, se reconocía que a futuro
podrían existir retrasos en las transferencias de los recursos de parte del
Ministerio de Economía y Finanzas.
La situación anterior implicó también una reducción de los plazos para
llevar a cabo la capacitación y asistencia técnica a cargo de los sectores,
que son importantes para posibilitar mejores condiciones para llevar a cabo
las transferencias. En agosto de 2005, el CND emitió la directiva con las
normas para la ejecución de la transferencia a los Gobiernos Regionales y
Locales, que en cuanto al traspaso del Programa de Complementación
Alimentaria del PRONAA recogía básicamente las mismas etapas que las
correspondientes al año 2004.
En el 2005, se incorporaron como mecanismos de verificación la
suscripción y ejecución del Convenio de Cooperación, así como la
conformación del Comité de Gestión para los programas alimentarios, que
antes se exigía luego de haber sido verificado, como requisito para recibir la
transferencia. Igualmente, se mantuvieron con cambios o precisiones otros
60
requisitos, como la existencia de una unidad orgánica responsable y un plan
operativo para el Programas de Complementación Alimentaria (para las
Municipalidades Provinciales), y la priorización de proyectos a través del
Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo (para las
Municipalidades Distritales)40.
Durante este periodo, los requisitos exigidos se acotaron más a la
gestión propiamente de los programas transferidos (antes que a la
organización general del Gobierno Local).
En el siguiente recuadro, se observan los mecanismos de verificación
exigidos:
Recuadro II.8 MECANISMOS DE VERIFICACIÓN PARA GOBIERNOS LOCALES – AÑO 2005
Municipales Provinciales Municipales Distritales
• Suscripción del Convenio de Cooperación entre el MIMDES y la Municipalidad Provincial.
• Ejecución del Convenio de Cooperación suscrito entre el MIMDES y la Municipalidad Provincial.
• Existencia de una unidad dentro de la estructura orgánica de la Municipalidad responsable de gestionar el Programa de Complementación Alimentaria a ser transferidos.
• Contar con un profesional o bachiller con experiencia no menor a dos años en el manejo de programas sociales, responsable de la administración de los programas a transferirse.
• Conformación, de acuerdo a las normas vigentes, del Comité de Gestión Local del programa
• Plan Operativo de Complementación Alimentaria 2006 con indicadores de desempeño y formatos de informes de evaluación trimestral.
• Suscripción de la adenda al convenio de cooperación entre el MIMDES y la Municipalidad agrupada con otras Municipalidades.
• Ejecución del Convenio de Cooperación entre el MIMDES y la Municipalidad agrupada con otras Municipalidades.
• Promoción de la participación y vigilancia ciudadana.
Fuente: Resolución Presidencial Nº 050-CND-P-2005.
d) Traspaso 2006 y 2007: Mediante el Decreto Supremo Nº
021-2006-PCM, se aprobó el Plan Anual del 2006, que aplazó una vez más
40 En el 2005, el MIMDES asume un rol de apoyo a las municipalidades para el cumplimiento de los mecanismos de verificación.
61
el traspaso programado, el que fue retomado en el Plan Anual del 2007,
aprobado por el Decreto Supremo Nº 036-2007-PCM.
Estos dos periodos se caracterizan por continuar con el proceso
iniciado durante el 2003, 2004 y 2005; enfocándose principalmente en
culminar con el traspaso de lo anteriormente previsto.
A manera de síntesis, se muestra la totalidad de Gobiernos Locales a
los que se les traspasó el Programa de Complementación Alimentaria desde
el 2003 hasta el 2007, según el siguiente cuadro:
Cuadro II.1 TRASPASO DE PRONAA 2003 – 2007
Total por
Traspasar 2003 2004 2005 2006 2007
Pendientes Programa de Complementación Alimentaria – PRONAA (Comedores Populares)
194 64 3 58 65 4
Fuente: PRONAA
Ahora bien, en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria se ha podido detectar la presencia de otras
debilidades o insuficiencias -además de las mencionadas anteriormente- que
son pertinentes señalar, y que se mantienen constantes actualmente, según
lo siguiente:
- Poca claridad en el objetivo del proceso de traspaso: Según se
mencionó en párrafos precedentes, se ha decidido denominar proceso de
traspaso al traslado de recursos, atribuciones y competencias desde el
Gobierno Central a los Gobiernos Locales, en lugar de proceso de
transferencia, ya que éste último se refiere principalmente al traslado de un
flujo monetario.
Sin embargo, a partir de la revisión de la normatividad aplicable a este
componente de la Reforma de Descentralización, se puede observar que no
62
existe una claridad respecto de cuál era el verdadero objetivo de este
proceso. Según lo previsto en la Quinta Disposición Transitoria de la ‘Ley de
Bases de la Descentralización’ y la Sexta Disposición Complementaria de la
‘Ley Orgánica de Municipalidades’, se enfatiza en aspectos ligados a
transferencias de recursos económicos, acervo documentario y personal, y
se olvida un poco el traslado de atribuciones, competencias y
responsabilidades desde el Gobierno Central hacia los otros niveles de
gobierno.
En ese sentido, es importante mencionar lo señalado por la
‘Evaluación Rápida de Campo’ efectuada por PRODES, según la cual: “(…)
diversas autoridades, funcionarios y miembros de la sociedad civil veían el
objetivo de este proceso de distinta manera. A manera de ejemplo, los
objetivos que identificaron algunos entrevistados fueron los siguientes:
“traslado de poder”, “mostrar que se puede administrar mejor”, “disponer de
más recursos”. La mayor parte de entrevistados veía como objetivo de este
proceso la transferencia de recursos -financiamiento, equipos y personal-, no
necesariamente ligados a nuevas responsabilidades(…)” 41 (subrayado por la
autora).
Asimismo, la citada evaluación rápida de campo, menciona que “(…)
los entrevistados señalaron que no habían recibido orientaciones claras
sobre la gestión descentralizada del Programa de Complementación
Alimentaria o sobre cómo introducir mejoras. En algunos lugares la canasta
de productos se definía en función de la oferta de productos locales de
productores formalizados y, no del contenido nutricional que se deseaba
obtener, lo cual estaba generando malestar en las madres de los
comedores, algunas de las cuales incluso estaban descontentas con que
41PRODES (2007), pág. 132
63
este programa hubiese sido transferido a la municipalidad provincial (…)” 42
(subrayado por la autora).
Lo anterior refleja que no existe una identificación con el objetivo del
proceso de parte de los actores involucrados, debido a que los gobiernos
descentralizados no asumen verdaderamente que tienen nuevas
responsabilidades por cumplir, lo que puede afectar negativamente el
mejoramiento de los servicios públicos que deben brindar a la ciudadanía.
- Los Comités de Gestión: De conformidad con lo señalado en el
artículo 17º de la ‘Ley de Bases de la Descentralización’, en concordancia
con lo indicado en el artículo 112º de la ‘Ley Orgánica de Municipalidades’,
los Gobiernos Locales están obligados a promover la participación
ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de
desarrollo y presupuestos y, en la gestión pública.
En el mismo sentido, en los Convenios de Gestión que se suscriben
entre el MIMDES y los Gobiernos Locales, se destaca el compromiso de
éstos últimos de instalar Comités de Gestión, dentro del plazo de 30 días,
computados desde la firma de estos convenios.
Tal y como sucedía previamente al Proceso de Traspaso del
Programa de Complementación Alimentaria, los Comités de Gestión que
instalen los Gobiernos Locales tienen como finalidad ser el principal
mecanismo de participación de las Organizaciones Sociales de Base, en la
ejecución, control, fiscalización y gestión de este programa, buscando su
mayor eficacia y eficiencia en la lucha contra la pobreza y la seguridad
alimentaria.
42PRODES (2007), pág. 102, 111-112.
64
En el caso de los Gobiernos Locales, la conformación de los Comités
de Gestión se viene realizando a través de ordenanzas, que son normas con
rango de ley de carácter general, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, regulación, administración y supervisión de los
servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa.
Igualmente, es importante precisar que las ordenanzas que se emitan
para tal efecto, deberán respetar lo previsto en la Ley Nº 25307, según la
cual las representantes de las Organizaciones Sociales de Base ante el
Comité de Gestión, tienen la calidad de delegadas Ad Honorem con voz y
voto.
No obstante, según se puede observar, en algunas de estas normas,
como la Ordenanza Nº 019-2007/MPH, emitida por la Municipalidad
Provincial de Huancavelica, únicamente se reconoce el carácter de
integrantes de las representantes de las Organizaciones Sociales de Base
ante el Comité de Gestión, y no se alude al importante papel que
desempeñan como miembros decidores en el diseño de la Política de
Seguridad Alimentaria y de Lucha contra la Pobreza y Pobreza Extrema
(Indigencia), la selección de beneficiarios, la definición de la canasta básica
de alimentos, el establecimiento de los mecanismos de supervisión, control y
monitoreo del Programa de Complementación Alimentaria, entre otros.
Cabe agregar que también resultaría adecuado que cada Gobierno
Local regule la forma en que esta participación se llevará a cabo, señalando
el período de representación correspondiente, las oportunidades en que el
Comité de Gestión correspondiente deberá sesionar, entre otros aspectos
importantes, lo que a la fecha, aún no ha sido contemplado.
Lo anterior demuestra que en este caso, se manifestó uno de los
obstáculos de la descentralización –citado anteriormente-, referido al poco
65
incentivo o promoción de mecanismos de “voz” y “salida” que deben estar
garantizados en la participación ciudadana.
- La Adquisición de Productos: Según lo señalado en los puntos
anteriores, en el Programa de Complementación Alimentaria, la adquisición
de alimentos se realizaba a través de lo dispuesto en la Ley Nº 26850 –
‘Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado’, la Ley Nº 27060 – ‘Ley que establece la adquisición directa de
productos alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria a los
Productores Locales’ y la Ley Nº 27767 – ‘Ley del Programa Nacional
Complementario de Asistencia Alimentaria’.
Sin embargo, una vez iniciado el Proceso de Traspaso del Programa
de Complementación Alimentaria, no quedaba claro cuál sería el marco legal
que los Gobiernos Locales deberían observar en la adquisición de alimentos
para este programa.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado con la ‘Evaluación Rápida
de Campo’ efectuada por PRODES: “(…) la adquisición de productos para el
Programa de Complementación Alimentaria presentó como dificultades
principales la confusión legal inicial sobre cuál norma era aplicable a las
compras de los gobiernos locales verificados, las restricciones impuestas por
la oferta local y la falta de formalización de los productores, así como la
menor escala de las compras (respecto de las compras centrales o
regionales en el esquema anterior) a través de los Gobiernos Locales (lo
cual implicaba transacciones menos atractivas para otros productores con
operaciones más grandes). Uno de los principales problemas que se generó
es que al momento de hacer la transferencia no se analizó con detenimiento
el marco legal que sería aplicable a las adquisiciones de las municipalidades
y se generaron dificultades en términos de las limitaciones legales y la poca
66
experiencia al aplicar algunas leyes en las municipalidades (…)” 43
(subrayado por la autora).
Finalmente, como se puede observar, el Proceso de Traspaso del
Programa de Complementación Alimentaria ha mostrado una serie de
deficiencias o desalineaciones tanto en su formulación, diseño,
implementación y gestión, que se podrían traducir con el término de ‘Fallas
de Coordinación’, las mismas que en parte son atribuibles a insuficiencias
y/o inadecuaciones de los instrumentos legales que dan sustento jurídico a
dicha política pública y, por otro lado, a la ausencia de una coherente
integración de la gestión desempeñada por los distintos niveles de Gobierno
Central y Local.
43PRODES (2007), pág. 102, 111-112.
67
CAPÍTULO III
‘FALLAS DE COORDINACIÓN’ EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL
PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA
El presente capítulo está dedicado a sistematizar las ‘Fallas de
Coordinación’ detectadas en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria desde el nivel del Gobierno Central a los
Gobiernos Locales. Para ello se ‘cruzan’ las dimensiones en que aquellas
pueden manifestarse (Integración, Coherencia, Gestión), con las categorías
de ‘Fallas de Coordinación’ presentadas en la sección 6 del capítulo I
(Horizontal, Vertical y Longitudinal), de modo a generar una Matriz de Fallas
de Coordinación como la que se adelantó en el Recuadro I.2. Dado que la
naturaleza del problema en pauta remite a relaciones entre niveles de
gobierno, las ‘Fallas de Coordinación’ identificadas a partir del capítulo II,
pertenecientes a las dimensiones de Integración, Coherencia y Gestión, se
localizan solo en la columna de la Matriz referente a la categoría ‘Vertical’.
3.1 Identificación de las ‘Fallas de Coordinación’ detectadas en el
proceso de traspaso
En el capítulo anterior, se señalaron cada una de las insuficiencias o
debilidades identificadas en el Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria, y que califican como ‘Fallas de Coordinación’.
En ese sentido, ellas pueden vincularse a lo señalado en el Marco
Teórico-Conceptual presentado en el Capítulo I, mencionando algunas de
las circunstancias en que las políticas públicas adolecen de tales fallas,
como ser, cuando ellas:
a) Persiguen objetivos mutuamente contradictorios.
b) Adoptan metas internamente inconsistentes.
68
c) Operan con horizontes de tiempo mutuamente
incompatibles.
d) Aplican instrumentos que generan efectos de signo contrario
en diferentes sectores.
e) Tienen posiciones encontradas con respecto al uso de
ciertos instrumentos.
f) Ejecutan actividades conjuntas en forma desincronizada.
g) Son abandonadas o mudan de curso ante un simple cambio
de las autoridades responsables.
Ahora bien, teniendo en cuenta la evidencia empírica mencionada en
el capítulo precedente acerca de diversas deficiencias detectadas en el
Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria, se ha
considerado conveniente construir una matriz de ‘Fallas de Coordinación’
que permite identificar y situar cada uno de los casos allí considerados:
Recuadro III.1
MATRIZ DE FALLAS DE COORDINACIÓN EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA
Horizontal
o Transversal
Vertical Longitudinal
Integración
§ No existe un marco orien-tador de cómo se deben dis-tribuir las competencias de cada función estatal entre los niveles de gobierno cen-tral, regional y local. La LBD, la Ley Orgánica de Gobier-nos Regionales y la Ley Orgánica de Municipali-dades, sólo enuncian cuáles son estas competencias, pe-ro no establecen criterios que eviten ambigüedades y vacíos legales respecto al rol que a cada uno de estos niveles de gobierno les co-rresponde.
§ El Poder Ejecutivo se extrali-
mita en el ejercicio de sus atribuciones, regulando –por ejemplo, a través de la Re-solución Ministerial Nº 379-2003-MIM-DES y del
69
Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM-, competencias y funciones que constitucional y legalmente corresponden a la autonomía de los Gobiernos Regionales y Locales .
§ Existen problemas de dise-
ño del proceso de traspaso, ya que no se tenía claridad sobre el objetivo, no se precisaban los roles de los distintos actores, y su imple-mentación –dentro del nivel local- fue como una réplica de la gestión que se venía realizando a nivel central.
§ Existe poca claridad en el
objetivo del Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimenta-ria, es decir, si éste es transferencia de recursos o de responsabilidades.
§ En relación a la forma en
cómo se ha venido aplica-ndo el Sistema de Acredita-ción, existe cierta coinci-dencia en afirmar que el CND asumió un “rol supe-rior”, muy alejado de los ac-tores. Éste fijaba requisitos sin dialogar con las autori-dades regionales y locales, y no establecía adecuados canales de información so-bre el proceso.
Coherencia
§ La coexistencia del Sistema
de Acreditación para la transferencia de funciones sectoriales y los mecanis-mos de verificación para la transferencia de programas y proyectos, confundía a las autoridades locales. Esta ambigüedad en el Sistema de Acreditación haría que no se cumpla con el objetivo de ordenar este proceso, velan-do para que los gobiernos receptores tengan las capa-cidades adecuadas para el ejercicio de las mismas.
§ En relación con la forma en
cómo los Gobiernos Locales deberían llevar a cabo los procesos de adquisición de alimentos, no existía
70
claridad sobre cuál de las normas correspondientes aplicar.
§ El manejo presupuestal del
traspaso del Programa de Complementación Alimen-taria presentó una serie de problemas y retrasos en su implementación. En algunos casos, la transferencia de presupuesto municipal de parte del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas implicó una corrección posterior y la reversión de los recursos correspondientes a las municipalidades no acredita-das a favor del MIMDES. Ello ocasionó atrasos, des-concierto y malestar de par-te de los alcaldes de Gobier-nos Locales no acreditados.
Gestión
• En el Proceso de Traspaso
del Programa de Comple-mentación Alimentaria no se respetaron las etapas inicial-mente planteadas, que iban desde el 2003 al 2005. A la fecha, se sigue efectuando, según lo propuesto por el CND (hoy Secretaría de Descentralización).
• Los retrasos en la entrega
de la transferencia efectiva de recursos de parte del Ministerio de Economía y Finanzas, generó conflictos con las autoridades munici-pales, debido a que se inte-rrumpiéndose la entrega de alimentos a los comedores populares.
• No existían orientaciones
claras sobre la gestión des-centralizada del Programa de Complementación Ali-mentaria o sobre cómo intro-ducir mejoras. En algunos lugares la canasta de pro-ductos se definía en función de la oferta de productos locales de productores for-malizados, y no del con-tenido nutricional que se deseaba obtener.
• Los Comités de Gestión
implementados a partir del proceso de transferencia en
71
cada Gobierno Local, no establecen formal ni empí-ricamente los mecanismos de “voz” y “salida” necesa-rios para garantizar la par-ticipación ciudadana efecti-va.
Fuente: elaboración propia
Como fue oportunamente adelantado en el cierre de la sección 6 del
Capítulo I, no es fácil ni resulta inmediato poder clasificar cada uno de los
casos considerados en el Capítulo II, dentro de las rígidas casillas de la
columna relevante. En realidad, este tipo de esquemas taxonómicos -
extremadamente prácticos para organizar la reflexión en los casos
relativamente más simples en que las ‘Fallas de Coordinación’ se vinculan al
manejo de interdependencias entre agentes- impone una cierta violencia
taxonómica cuando trata de encasillar problemas de naturaleza jurídico-legal
abiertos a interpretaciones variadas, dentro de las cuatro paredes de cada
celda de la matriz. No obstante ello, el esquema propuesto constituye un
primer paso en dirección a situar la discusión dentro de un ambiente
claramente especificado.
72
CAPÍTULO IV
CONSECUENCIAS DE LAS ‘FALLAS DE COORDINACIÓN’
IDENTIFICADAS EN EL PROCESO DE TRASPASO DEL PROGRAMA DE
COMPLEMENTACIÓN ALIMENTARIA
En el presente capítulo, se explica cómo la presencia de estas ‘Fallas
de Coordinación’, puede originar insuficiencias en el cumplimiento del
objetivo de superación de la pobreza y pobreza Extrema (Indigencia) y del
hambre en el país, y por otro lado, puede también generar pasivos
contingentes fragilizadores de las finanzas públicas del Gobierno Central del
Perú.
La identificación de ‘Fallas de Coordinación’ en el Proceso de
Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria, efectuada
precedentemente, explicita un manejo desalineado de interdependencias
entre agentes, organizaciones e instituciones públicas de este componente
de la Reforma de Descentralización que se viene llevando a cabo en el Perú.
Ello es atribuible, por una parte, a insuficiencias y/o inadecuaciones de los
instrumentos legales que dan sustento jurídico a esta política pública, y por
otra, a la ausencia de una coherente integración de la gestión desempeñada
por los distintos niveles de Gobierno Central y Local.
4.1 Insuficiencias en el cumplimiento de los objetivos del Programa de
Complementación Alimentaria relacionados con la superación de la
pobreza y pobreza extrema (indigencia) y hambre en el Perú
La superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el
hambre constituyen objetivos primordiales del Programa de
Complementación Alimentaria, los que se esperan sean cumplidos eficiente
y eficazmente a partir del proceso de traspaso que se está llevando a cabo
en el Perú.
73
El cumplimiento de estos objetivos tiene como uno de sus
antecedentes la ‘Cumbre del Milenio’, realizada en septiembre de 2000, en
New York, y que fue convocada por la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), para promover un gran esfuerzo colectivo de cooperación
internacional a favor de una amplia agenda de desarrollo sostenible en
beneficio de los países menos desarrollados.
La celebración de la ‘Cumbre del Milenio’ tuvo como resultado la
suscripción de la ‘Declaración del Milenio’, aprobada por 189 países y
firmada por 147 Jefes de Estado y de Gobierno –entre los que se
encontraba, el Perú-, y se fundamenta en principios tales como libertad,
igualdad, solidaridad, tolerancia, respeto de la naturaleza y responsabilidad
común pero diferenciada. La ‘Declaración del Milenio’ estableció 8
ambiciosos ‘Objetivos de Desarrollo del Milenio’, siendo relevante para el
presente estudio de caso, el primero de ellos, referido a la erradicación de la
pobreza extrema (indigencia) y el hambre.
El primer ‘Objetivo de Desarrollo del Milenio’ propuso una serie de
metas referidas a la reducción a la mitad -entre 1990 y 2015- del porcentaje
de personas con ingresos diarios menores a un dólar y de aquéllas que
padezcan hambre. Para ello se utilizan una serie de indicadores
debidamente seleccionados, como son, para el primer caso, el porcentaje de
la población con ingresos inferiores a 1 dólar por día a paridad del poder
adquisitivo (PPA), y para el segundo, el porcentaje de la población por
debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria (FAO),
respectivamente (CEPAL, 2005).
Como se observa, el primer ‘Objetivo de Desarrollo del Milenio’
aborda en forma conjunta el binomio pobreza extrema (indigencia)-hambre,
debido a que pone manifiesto la fuerte interdependencia existente entre
ambas variables, al mismo tiempo que fortalece la percepción de que no se
puede esperar que los esfuerzos destinados a reducir la primera, aseguren
74
por sí solos, y en un plazo razonable, la erradicación de la segunda. Todo
ello refuerza la necesidad de un abordaje conjunto y coordinado de ambas
variables.
El logro de este objetivo, constituye un verdadero reto para el Perú, ya
que según las más recientes estimaciones de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), los índices de pobreza y pobreza
extrema (indigencia) en el 2004, alcanzaban 51,1% y 18,9%,
respectivamente, lo que se refleja en un porcentaje de población subnutrida
equivalente a 13% entre 2000 y 2002. A su vez, ello viene acompañado de
altos niveles de inequidad distributiva, la que se observa en un Índice de Gini
de la distribución de ingresos que –no obstante haber ido decreciendo desde
un nivel de 0,545 (alrededor de 1999), para 0,525 (alrededor de 2002), hasta
llegar a 0,505 (alrededor del 2005)- aún representa un nivel
considerablemente elevado para estándares internacionales. Esta notable
concentración de la distribución del ingreso, a su vez, se refleja en una
amplia dispersión territorial de la tasa de indigencia, la que en el 2002,
variaba por ejemplo, entre un mínimo de 4% en el departamento costeño de
Lima y Callao, y un máximo de 62% en el departamento andino de
Huancavelica.
Con la finalidad de atender este gran desafío, es que en base a lo
dispuesto en la ‘Declaración del Milenio’, el 22 de julio de 2002, se suscribió
el ya mencionado ‘Acuerdo Nacional’ entre autoridades políticas y
representantes de las principales organizaciones sociales del Perú. Dicho
‘Acuerdo’ contiene una serie de principios orientados hacia el cumplimiento
de diversos objetivos, entre los que destacan, la promoción del diálogo
nacional para luchar contra la pobreza y el ofrecimiento al país de la
estabilidad necesaria para crecer con equidad social, en democracia y en
justicia social.
75
Ahora bien, tal y como se explicó en capítulos anteriores, la Reforma
de Descentralización, y con ella, uno de sus componentes, como es el
Proceso de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria, se
insertan dentro de lo previsto en el principio de ‘Democracia y Estado de
Derecho’ del ‘Acuerdo Nacional’.
Por otro lado, bajo el principio de ‘Equidad y Justicia Social’, se prevé
como otra política de Estado, la reducción de la pobreza y de la desigualdad
social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a garantizar la
igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas, privilegiándose
la asistencia a los grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Bajo
estas circunstancias, es que en el Perú, se han venido aplicando una serie
de políticas públicas dirigidas a la superación de la pobreza, y la seguridad
alimentaria y nutrición, según se explica en el siguiente recuadro:
Recuadro IV.I POLÍTICAS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y, DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIÓN
- Políticas para la Superación de la Pobreza: A través de lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 002-2003-PCM del 2 de enero de 2003, se establecieron las ‘Bases para la Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres’, cuyo objetivo principal fue asegurar la eficiencia y eficacia de los programas sociales de alivio a la pobreza, y apoyar el proceso de descentralización.
Con la promulgación de esta norma, surgieron una serie de políticas enfocadas en la reducción de la pobreza, creándose por ejemplo, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza y se estableció el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres “Juntos”, cuya finalidad es el otorgamiento de un subsidio económico, bajo el cumplimiento de ciertas condiciones de parte de la población identificada como beneficiaria y que se encuentra ubicada en las zonas de pobreza extrema del país. Asimismo, el 8 de septiembre de 2004, a través del Decreto Supremo Nº 064-2004-PCM, se aprobó el ‘Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006’, cuya visión, misión y objetivos estratégicos se orientan a lograr la superación de la pobreza, asegurando el desarrollo humano de la población de menores ingresos y de grupos vulnerables. Para ello, se mejorará significativamente sus activos y su acceso a servicios sociales básicos de calidad se aumentará la productividad en todas las actividades económicas existentes y del empleo, y se elevarán las remuneraciones de los asalariados por medio de un crecimiento con acento redistributivo. - Políticas de Seguridad Alimentaria y Nutrición: El 3 de noviembre de 2002, se dictó el Decreto Supremo Nº 118-2002-PCM, que establece que el Estado peruano contribuirá con la soberanía y seguridad alimentaria nacional, y la eliminación o disminución de los efectos de los diversos factores determinantes de inseguridad alimentaria de los grupos vulnerables y en extrema pobreza. Se prevé que es necesario lograr la coordinación, articulación, y evitar la superposición de esfuerzos en las acciones y programas del Estado y de la sociedad relacionados con la seguridad alimentaria. Esta norma dispone que es necesario formular e implementar en forma concertada una ‘Estrategia
76
Nacional de Seguridad Alimentaria’ de largo plazo, capaz de integrar las acciones y políticas sectoriales relacionadas al tema de manera coherente y coordinada, bajo un enfoque integral, tomando en cuenta los aspectos relacionados con la disponibilidad, la estabilidad en el suministro de alimentos, el acceso y el uso de los alimentos, y que sea confluyente con la nueva Estrategia de Superación de la Pobreza.
De esa manera, se creó una Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria, para coordinar, articular, evaluar y priorizar las políticas y medidas sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria de la población y, en particular, de los grupos vulnerables.
El 8 de septiembre de 2004, se publicó el Decreto Supremo Nº 066-2004-PCM, que aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015, cuyo objetivo general es prevenir los riesgos de deficiencias nutricionales y reducir los niveles de malnutrición, en especial en las familias con niñas y niños menores de cinco años, gestantes y aquellas en situación de mayor vulnerabilidad; promoviendo prácticas saludables de consumo alimentario e higiene, y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional.
Se estableció como metas la reducción de la desnutrición crónica en menores de 5 años de 25% a 15%, cerrando las brechas urbano-rurales; la reducción de la deficiencia de micronutrientes, prioritariamente la anemia en menores de 36 meses y en gestantes, de 68% y 50%, respectivamente, a menos de 20% en ambos grupos.
Fuente: elaboración propia
Según lo señalado anteriormente, y conforme se observa en este
capítulo, existe una relación de interdependencia entre la Reforma de
Descentralización y las Políticas para la Superación de la Pobreza y Pobreza
Extrema (Indigencia), y de Seguridad Alimentaria y Nutrición. A través del
proceso traspaso de programas sociales –componente de esta reforma- se
pretende el acercamiento de la toma de decisiones a la población, para crear
mejores condiciones que permitan identificar y manejar las diferencias y
especificidades de las personas y grupos sociales vulnerables, ubicados en
zonas de pobreza y pobreza extrema (indigencia) del Perú.
No obstante, el análisis cualitativo empleado en este estudio de caso
fundamentado en el examen de los instrumentos legales que dan sustento
jurídico al proceso de traspaso, y en el estudio de la forma en cómo los
Gobiernos Locales están realizando la gestión del Programa de
Complementación Alimentaria, con base en los resultados de las ‘Evaluación
Rápida de Campo’ efectuada por PRODES, ha determinado la presencia de
desalineaciones, debilidades o insuficiencias en este proceso, identificadas
como ‘Fallas de Coordinación’.
77
La existencia de estas ‘Fallas de Coordinación’ muestra que se
estaría cumpliendo insuficientemente con el objetivo de estas políticas
públicas. En efecto, la descoordinación de acciones y actividades entre
diversas autoridades y organizaciones gubernamentales encargadas de la
implementación de las políticas públicas relativas a la descentralización, la
superación de la pobreza y la pobreza extrema (indigencia) y el hambre, bien
puede transformarse en un factor de agravamiento de los problemas que
actualmente afectan a los grupos sociales más vulnerables.
De esa manera, no se estaría cumpliendo con uno de los objetivos
principales de este componente de la Reforma de Descentralización
realizada en el Perú. Este objetivo se refiere a la mejora en la prestación de
servicios a la población en situación de pobreza y pobreza extrema
(indigencia) y de hambre, que supuestamente se esperaría ocurriera, dada la
proximidad de las autoridades locales a la comunidad, y por ende, mejores
conocedores de las preferencias de éstas.
4.2 Posible generación de Pasivos Contingentes
Esta sección establece una relación poco citada en la literatura sobre
políticas sociales. Se refiere a los efectos adversos que pueden recaer
sobre la disponibilidad de recursos presupuestarios asignados a este tipo de
políticas, cuando –por causa de eventuales ‘Fallas de Coordinación’- se
producen desequilibrios fiscales que fuerzan ajustes restrictivos. Dado que,
como es sabido, ‘no hay políticas públicas sin adecuada asignación
presupuestaria’, esta sección se refiere a un tipo especial de ‘Fallas de
Coordinación’ que ha venido afectando el Proceso de Traspaso del
Programa de Complementación Alimentaria en el Perú.
En este caso en particular, se hace referencia a las ‘Fallas de
Coordinación’ entre agentes públicos del Gobierno Central responsables de
este proceso de traspaso, y el marco-jurídico constitucional que define los
78
límites dentro de los que aquéllos deben actuar. La idea es que en caso de
ocurrir un inadecuado manejo de las correspondientes interdependencias -
por el intento de promover políticas públicas sin debida sujeción a los
procedimientos y normas legales establecidas y/o a través de instrumentos
que ignoran o directamente contravienen el marco jurídico-constitucional
vigente-, las autoridades económicas inevitablemente lesionan intereses
públicos y/o privados, dando a lugar a que las partes afectadas interpongan
demandas a ser dirimidas en las Cortes de Justicia correspondientes.
Los valores monetarios asociados a las correspondientes demandas
judiciales y procesos contenciosos a que hubiere lugar, constituyen pasivos
contingentes explícitos del Gobierno Central, los que en caso de hacerse
efectivos -a partir de un dictamen adverso de parte de los Tribunales de
Justicia- significarán compromisos de pago que el Tesoro Nacional deberá
honrar, mediante la colocación de deuda pública en cantidad superior a la
originalmente programada.
Dada la multiplicidad de circunstancias que puede generar este tipo
de situación –y en vista de la escasez de bibliografía disponible sobre este
aspecto-, ha parecido conveniente explorar el tema con mayor atención que
la estrictamente requerida por el presente Estudio de Caso. Con tal
propósito, se presenta y explica más adelante, el contenido de la ‘matriz de
riesgos fiscales’ que sirve de instrumento metodológico para situar el
problema aludido.
Es parte de la sabiduría convencional que las políticas sociales
dirigidas a reducir la prevalencia o incidencia de la pobreza e inseguridad
alimentaria, tienen mejores chances de llegar a buen puerto en ambientes
de estabilidad macroeconómica propiciados por adecuados estándares de
disciplina presupuestaria.
79
Esta interpretación se encuentra claramente reflejada en numerosos
programas económicos oficiales, como en el caso del actual acuerdo del
gobierno de Perú con el Fondo Monetario Internacional (FMI) 44 45.
En efecto, la disciplina fiscal es habitualmente vista como una
condición necesaria –aunque no suficiente-, para que la economía pueda
alcanzar y/o preservar equilibrio macroeconómico e idealmente experimentar
crecimiento económico de un tipo que sea políticamente aceptable. Sin
embargo, estas tres condiciones (estabilidad macro, disciplina fiscal y
crecimiento-con-equidad), son difíciles de observar simultáneamente46. En
adición a los problemas que operan como obstáculos objetivos, para que
dichas condiciones se puedan verificar simultáneamente en la vida real,
cabe adicionar que los indicadores habitualmente utilizados como proxy,
para juzgar cada una de aquéllas, no siempre están libres de ambigüedad.
En particular, cuando se habla de la necesidad de mantener
‘disciplina fiscal’ suele darse por sobrentendido que es suficiente que haya
un cierto equilibrio entre los ingresos y gastos del Gobierno Central, sin
percibir claramente que: (i) el habitual uso del ‘criterio de caja’ (en lugar del
‘criterio de devengado’) para registrar los ingresos y gastos públicos, puede
esconder -inadvertida o deliberadamente- compromisos de gasto aún no
materializados, que podrán comprometer la calidad de los resultados fiscales
a futuro; (ii) la existencia de ‘Garantías Públicas’ de diversos tipos
representan Pasivos Contingentes que –en caso de ocurrir los eventos
gatilladores- podrán transformarse en Pasivos Efectivos que en el futuro
quiebren la referida disciplina fiscal.
Tal y como se mencionó en párrafos anteriores, seguidamente se
presenta la ‘Matriz de Riesgos Fiscales del Gobierno Central’:
44 FMI (2007.a) 45 FMI (2007.b) 46 CEPAL (2006)
80
Recuadro V.2 MATRIZ DE RIESGOS FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL
PASIVOS DIRECTOS
(obligaciones o compromisos de pa-go ciertos y bien definidos)
CONTINGENTES (obligaciones o compromisos de pago condicionales a la ocurren-cia de algún evento)
EXPLÍCITOS (expresados en forma de instrumentos formales, con valor jurídico)
Toman la forma de contratos de prestación de servicios u otros ins-trumentos legales (por ejemplo: pa-go de intereses sobre títulos de la deuda pública emitidos por el Tesoro Nacional; pago de salarios a fun-cionarios públicos según la Ley de Presupuesto Anual; pago de pen-siones asistenciales; entre otros).
Según lo establecido en con-tratos o instrumentos legales que prevén la efectividad de un compromiso de pago, en caso de verificarse la ocurrencia de algún evento bien especificado (por ejemplo: obligaciones deri-vadas de garantías públicas o de aval gubernamental; fallos o decisiones de los Tribunales de Justicia en procesos contra el Gobierno Central impulsados por el sector privado y/o por los otros niveles de gobierno; entre otros).
IMPLICITOS (resultantes de obligacio-nes morales o políticas)
Surgen del compromiso moral del Gobierno Central de mantener a fu-turo el flujo de gasto público reçu-rrente (por ejemplo: pago de sala-rios, contribuciones sociales y pen-siones de los funcionarios de gobier-no; preservación de los estándares de gasto social en salud y educa-ción, entre otros).
Resultante de presiones mora-les y/o procesos políticos que fuerzan el rescate y/o la pro-tección de grupos de agentes, agencias u organizaciones con dificultades financieras cuya su-peración pueda ser vista como socialmente deseable (por ejem-plo: insolvencia de una munici-palidad; quiebra de bancos y/o de fondos de pensiones; desas-tres ambientales; etc.).
Fuente: con base en Polackova Brixi, H
Al respecto, si bien es cierto que los pasivos contingentes implícitos
dan origen a ‘riesgos fiscales’ frecuentemente ignorados -ya sea porque no
se sabe estimar los costos a ellos asociados, porque no pueden ser siempre
anticipados, y/o porque las autoridades públicas tienen incentivos para
ocultar los verdaderos costos de sus decisiones-, no es menos cierto que los
pasivos contingentes explícitos también constituyen una potencial fuente de
desestabilización de las cuentas públicas.
La fuente de ‘riesgo fiscal’ que se desea enfocar en este trabajo, es
precisamente la referida a demandas judiciales contra el Estado, originadas
en procesos contenciosos promovidos por partes afectadas (sean ellas del
sector privado o de órganos de los otros niveles de gobierno, como por
81
ejemplo, los Gobiernos Locales), por un mal manejo de las
interdependencias entre los agentes representantes del Gobierno Central (a
cargo de implementar la política del Proceso de Traspaso del Programa de
Complementación Alimentaria hacia los Gobiernos Locales) y el contexto
jurídico-constitucional vigente en el país, aplicable a este componente de la
Reforma de Descentralización.
Ahora bien, es admisible que alguien podría objetar que el hecho de
que las autoridades del Gobierno Central no ajusten su proceder a derecho
(al usar normas legales de rango inferior al requerido con el fin de facilitar y
agilizar la implementación de la política de este proceso de traspaso), sólo
califica como un error jurídico, o como un acto de impropiedad legal, pero
que eso no constituye una ‘Falla de Coordinación’ (ya que éstas suelen estar
referidas exclusivamente a relaciones entre agentes y/o agencias del
Estado).
Sobre el particular, cabe observar que la caracterización dada en la
sección sobre marco conceptual alude a desvíos o desalineamientos entre
agentes, organizaciones e instituciones (estas últimas entendidas dentro de
la definición de Douglass North, como ‘reglas de juego’ que regulan la
conducta o comportamiento de los agentes y agencias del Estado). De modo
que –dada nuestra caracterización inicial de ‘Fallas de Coordinación’-
cualquier desvío entre la norma y la práctica califica como tal (sin que esto
signifique ignorar que –según sea el régimen legal vigente- tal
comportamiento podría ser tipificado como simple ambigüedad o poca
claridad en la norma, o alternativamente, como una vulneración legal grave,
plausible de la interposición de algún tipo de garantías constitucionales). Es
precisamente la tipificación jurídica que se haga del caso, lo que permitirá
que se inicien demandas legales contra el Gobierno Central que podrán
tener consecuencias fiscales adversas.
82
CAPÍTULO V
SÍNTESIS Y CONCLUSIONES
La crisis del Estado en los años 80 significó un punto de quiebre en el
proceso de concentración del poder de decisión política, económica, fiscal,
administrativa y regulatoria que se había venido procesando en el nivel del
Gobierno Central de los países de América Latina, durante la post-guerra. El
conjunto de distorsiones propiciado por los excesos de centralismo
acumulados durante décadas, tocó fondo cuando la crisis de la deuda
externa hizo evidente la necesidad de revertir el proceso anterior. Fue así
que desde fines de dicha década se propagó a escala internacional la
propuesta de descentralización como respuesta estratégica para los males
asociados con los excesos del centralismo anterior.
Dicha propuesta tuvo especial eco en América Latina y por cierto
alcanzó al Perú, donde en el 2002 se procedió a modificar la Constitución
Política en el capítulo pertinente a la descentralización, con el fin de suavizar
el rígido unitarismo político históricamente vigente en el país. Después de
algunos intentos fallidos por implementar la referida respuesta estratégica,
en ese mismo año, se llegó finalmente a un Acuerdo Nacional y a una ley de
base de la descentralización, poniendo en marcha la Reforma de
Descentralización que actualmente rige en el Perú, y en la que se inscriben
diversas políticas públicas de gran trascendencia para el país.
Vinculada a éstas últimas destaca la política de superación de la
pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el hambre, que a la luz de los
indicadores disponibles sobre la prevalencia de dichos flagelos –y de la
concentración del ingreso en el país- da pleno sentido a la suscripción de la
Declaración del Milenio -y la posterior adopción de las correspondientes
Metas del Milenio- de parte del Perú.
83
En la intersección entre las políticas de descentralización y de
superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el hambre se
sitúa el traspaso del Programa de Complementación Alimentaria del nivel del
Gobierno Central a los Gobiernos Locales, lo que para ser exitoso (esto es,
eficiente y eficaz) requiere coordinación de políticas públicas, no apenas de
tipo horizontal o transversal (dentro de un mismo nivel de gobierno), sino
también, a nivel vertical (entre niveles de gobierno).
No obstante, a partir de la información y de los antecedentes
señalados en el presente estudio de caso, se determinó que en el Proceso
de Traspaso del Programa de Complementación Alimentaria desde el
Gobierno Central a los Gobiernos Locales del Perú, durante el período 2003-
2007, adolece de ‘Fallas de Coordinación’ atribuibles, por un lado, a
insuficiencias y/o inadecuaciones de los instrumentos legales que dan
sustento jurídico a dicha política pública, y por el otro, a la ausencia de una
coherente integración de la gestión desempeñada por estos niveles de
gobierno.
Estas ‘Fallas de Coordinación’ se observaron en la elaboración,
diseño, gestión y evaluación de esta política pública, adoptando
principalmente las dimensiones de integración, coherencia y gestión, y en la
categoría ‘vertical’, según la matriz presentada en el capítulo III del presente
estudio de caso. Dada la compleja naturaleza de los problemas identificados
en el referido proceso, la clasificación de ‘Fallas de Coordinación’ empleada
en esa matriz, no puede ser considera taxativa.
En ese sentido, teniendo en cuenta el carácter difuso de algunos de
los problemas identificados en este proceso de traspaso, se sugiere la
conveniencia del empleo de un enfoque heurístico (flexible) de cada una de
las situaciones desalineadas que se han presentado en el mismo, y que
pueden ser catalogadas como de mayor o menor importancia, según el caso,
refiriéndose principalmente a:
84
a) La falta de un marco legal orientador de cómo distribuir
competencias entre los distintos niveles de gobierno, lo que supuso –
en algunos casos- el incumplimiento de lo dispuesto en la
Constitución Política del Perú.
b) El exceso o extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones
de parte del Poder Ejecutivo, regulando funciones y competencias
que corresponden a la autonomía de los gobiernos subnacionales.
c) La existencia de problemas en el diseño del proceso de
traspaso, ya que no se tenía claridad en el objetivo de esta política
pública y en los roles de cada uno de los actores que intervienen en el
proceso.
d) Un Sistema de Acreditación confuso, que no garantizaba
efectivamente que los Gobiernos Locales posean las capacidades
suficientes para transferírseles el programa social en cuestión.
e) Los retrasos en el cumplimiento de las etapas inicialmente
planteadas para la culminación de este proceso y la entrega de
recursos presupuestarios.
f) La poca claridad en el establecimiento de mecanismos de
“voz” y “salida” que garanticen efectivamente la participación
ciudadana.
La presencia de ‘Fallas de Coordinación’ en el Proceso de Traspaso
del Programa de Complementación Alimentaria estaría originando
insuficiencias en el cumplimiento de los objetivos de este programa social
dirigido a la superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el
hambre en el Perú. En este caso, no se estaría produciendo una mejora en
la prestación de los servicios de asistencia y apoyo alimentario que ahora
85
son administrados por los Gobiernos Locales, y que supuestamente tendría
que haberse producido, dada la proximidad de este nivel de gobierno con la
comunidad.
Asimismo, estas ‘Fallas de Coordinación’ podrían generar ‘Pasivos
Contingentes’ - fragilizadores de las finanzas públicas del Gobierno Central
del Perú-, ante el evento que los gobiernos subnacionales decidan
interponer demandas contra la inconstitucionalidad o ilegalidad de las
normas que regulan el Proceso de Descentralización, o contra la
ambigüedad en la delimitación de las atribuciones y funciones de cada uno
de los niveles de gobierno, y que los Tribunales de Justicia dictaminen o
resuelvan a favor de éstos.
En suma, el presente estudio de caso aporta la perspectiva analítica
del concepto de ‘Fallas de Coordinación’ en el ámbito de las políticas
públicas. Las evidencias presentadas en este trabajo, así como las que es
posible observar a diario a través de múltiples ejemplos, permite sugerir que
el tema ‘Fallas de Coordinación’ deberá recibir creciente atención de parte
de quienes están interesados en la formulación, diseño, gestión y evaluación
de políticas públicas. El notable debilitamiento observado en la capacidad
del Estado para llevar a cabo con éxito la estratégica función de
‘Coordinación’, es un proceso que precisa ser revertido de manera urgente,
no apenas porque de ello depende la eficiencia y eficacia de las políticas
sociales de superación de la pobreza y pobreza extrema (indigencia) y el
hambre, sino también, porque las ‘Fallas de Coordinación’ generan
situaciones que con frecuencia pueden transformarse en pasivos
contingentes que afectan la capacidad del Tesoro Nacional para financiar las
políticas públicas.
Teniendo en cuenta que el panorama social del Perú aún presenta
grandes desafíos, los que se refieren no sólo a la superación de la pobreza y
pobreza extrema (indigencia) y el hambre, sino también al combate de la
86
discriminación por razones de etnia o de género47, entre otros, resultaría
recomendable que las políticas públicas que decidan implementarse en
relación a cada uno de estos temas, posean un marco jurídico legal que
además de facilitar la ‘Coordinación’ de los diversos agentes, instituciones
y/u organizaciones que intervienen en las mismas, la torne exigible. De esa
manera, se estaría contribuyendo a que la citada característica de la
‘Coordinación’ mencionada en el Capítulo I del presente estudio de caso -
referida a su relativa invisibilidad, dada su naturaleza de bien público
intermedio, que no posee grupos de interés que lo demanden- ceda
importancia, y como consecuencia, incremente su visibilidad ante la
sociedad.
A la luz del ordenamiento jurídico vigente en el Perú, el presente
estudio de caso concluye que este marco jurídico legal podría adoptar la
forma de una ‘Ley Marco de Coordinación de Políticas Públicas’, que deberá
observar lo previsto en la Constitución y demás leyes pertinentes, y que
además debiera contar con la participación de cada uno de los niveles de
gobierno y representantes de la sociedad civil. La presencia de esta norma
coadyuvaría a que se cumplan más eficiente y eficazmente los objetivos de
las políticas públicas a implementar, así como se evite la generación de
pasivos contingentes explícitos.
47 CEPAL (2007)
87
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