UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BAJA CALIFORNIA SURrep.uabcs.mx/bitstream/23080/201/1/TE 2666.pdfPROGRAMA DE...
Transcript of UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BAJA CALIFORNIA SURrep.uabcs.mx/bitstream/23080/201/1/TE 2666.pdfPROGRAMA DE...
UNIVERSIDAD AUTONOMA
DE BAJA CALIFORNIA SUR
AREA INTERDISCIPLINARIA DE CIENCIAS SOCIALES
Y HUMANIDADES
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES
Y ADMINISTRACION PÚBLICA
PROGRAMA DE MAESTRIA EN POLITICAS PÚBLICAS
Y ADMINISTRACION
SEGUNDA PROMOCION
LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA COMO UN SISTEMA DE
GESTION DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA.
TESIS PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN POLITICAS
PÚBLICAS Y ADMINISTRACION PRESENTA:
FRANCISCO ARMANDO GONZALEZ CAMPOS
DIRECTOR: M.C. IDELFONSO ENRIQUE DE LA PEÑA Y SARMIENTO
LA PAZ, BAJA CALIFORNIA SUR, NOVIEMBRE DEL 2011.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
2
INTRODUCCION.CAPÍTULO I.I. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA.
1.1. Origen y Contextualización Política de la Nueva Gerencia Pública.
1.2. Gestión Estratégica y Administración por Resultados.
1.3 Liderazgo y Coaching.
1.4. Motivación, Comunicación y Trabajo en Equipo.
1.5. Toma de decisiones.
1.6 Manejo de Conflicto y Negociación.
1.7. Autocontrol, autodirección y mejora continúa.
1.8. Productividad.
CAPÍTULO II.II. ANÁLISIS COMPARADO DE GERENCIA PÚBLICA EN ORGANIZACIONESGUBERNAMENTALES INTERNACIONALES Y NACIONALES.
2.1. Elementos para una gerencia pública en el mundo.
a) Institucionalidad, y
b) Niveles y ámbitos sobre los que se aplican los procesos de buenas prácticas.
2.2. Nuevos métodos de Gestión pública en países de Europa y Norteamérica.
a) Objeto de evaluación,
b) Tipos de evaluación, y
c) Metodología de valuación.
2.3. La Gerencia Pública en Latinoamérica.
a) Objeto de evaluación,
b) Tipos de evaluación, y
c) Metodología de valuación.
2.4. Gerencia Pública en Organizaciones Mexicanas.
a) Definir el perfil competitivo de la empresa u organismo,
b) Construcción de un marco de análisis del entorno y los recursos, y
c) Diseño de la estrategia.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
3
CAPÍTULO III.III. SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL EN ADMINISTRACIONESPÚBLICAS.
3.1. La Planeación de Calidad,
3.2. El Control de Calidad,
3.3. El Mejoramiento de la Calidad, y
3.4. El Manual de Calidad en Políticas Públicas.
CAPÍTULO IV.IV. BENEFICIOS POLÍTICOS Y SOCIALES DE LA IMPLANTACIÓN DE LA NGP ENMÉXICO.
4.1. Razón de Estado y NGP.
4.2. Política de “Buen Gobierno”.
4.3. Política de Gobierno y Control de la Corrupción.
a) La relación política-administración,
b) La relación entre la administración pública y los ciudadanos,
c) La relación entre el sector público y el sector privado, y
d) La relación entre las administraciones públicas y su personal.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
4
INTRODUCCION.El presente tiene como finalidad expresar los contenidos y modalidades con que se
manejan en la actualidad a la gerencia pública como un sistema de administración con
calidad implantándolo en un sistema público, el cual ahora y en nuestro país se maneja
más con un sentido político con algunos matices administrativos que con un sentido
técnico y social.
Una nueva gerencia pública, requiere de un entorno apropiado para poder ser implantado
toda vez que sus elementos como la planeación, el control, entre otros; se desarrollaran
con esas condiciones, las cuales son parte inherente del mismo.
La gerencia pública en México se encuentra con brillantes intentos para su implantación,
sin embargo, con sus costumbres estáticas como la gestión de los tramites, ideas y
formas establecidas del trabajo en el gobierno y el sistema mas común y antiguo de ser
un generador de economía a través de la prestación de servicios y bienes, así como sus
prácticas y costumbres que son sus principales vicios en el presente; las causas que
ofrecen mayor resistencia al cambio.
Por lo que se deben crear nuevos conceptos dentro del mismo sistema de gobierno tales
como una nueva cultura laboral, mayores y mejores remuneraciones, un desarrollo
profesional acorde y con un sentido de administración pública diferente, en donde su
capacitación sea la fuente de más importancia y generadora de nuevas formas de
administración.
Así mismo, el hecho de otorgar una capacitación constante al servidor público nos permite
estar regulando y evaluando las habilidades y la constancia en los mismos, y de igual
manera de evaluarnos como Gobierno, es decir como una Nueva Gerencia Pública.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
5
“Nuestro sistema político no compite con instituciones que tienen vigencia en otros
lugares. Nosotros no copiamos a nuestros vecinos, sino que tratamos de ser un ejemplo.
Nuestra administración favorece a la mayoría y no a la minoría”.
Pericles
CAPÍTULO I.I.- CONCEPTUALIZACION DE LA GERENCIA PÚBLICA.1.1. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA GERENCIA PÚBLICA.En el mundo que conocemos, y ya lo sabía el griego Heráclito, “nada permanece, todo
cambia, es la esencia de las cosas”. La visión actual de la empresa es de constantes
cambios, renovaciones no sólo en lo técnico sino de manera importante en procesos,
métodos, tanto productivos como administrativos; pero de manera fundamental, en la
actitud humana ante las funciones a cumplir, que involucra una nueva concepción sobre
eficacia y eficiencia de las mismas. La nueva empresa adapta sus sistemas a emergentes
sistemas económicos e imperantes relaciones políticas globalizadas, y con ello a nuevos
sistemas de mercado, de producción, de consumos, de publicidad, de financiamientos.
Aparece un nuevo ciudadano que consume lo producido con una postura de consumidor
consciente, que reclama sociedades organizadas técnica y moralmente dentro de marcos
legales impulsores de libertad, en mercado, en publicidad, en formación profesional, en
consumo. En este contexto, la empresa privada que se ve presionada (motivada) a
realizar mejoras sustanciales en todos sus sistemas, presiona a la vez a que el Estado
corresponda con un funcionamiento ad doc con esta renovadoras formas de hacer
administración empresarial. El Estado no puede quedarse atrás, pues le corresponde
instaurar el espacio óptimo para que todos los agentes económicos del país contribuyan a
crear la sociedad de bienestar que tiene como meta todo gobierno.1
Comenzaré por dibujar el principal problema que ataca esta tesis, que es precisamente la
de aclarar la forma, con medios y metas, para la transformación de un gobierno que
1 De alguna manera Joseph Stiglitz, premio Nóbel de economía, en su teoría sobre el Estado, deja ver larenovación de una economía dura, donde sólo la técnica de la administración, la microeconomía científicatoman el papel importante, por una economía blanda, pero no por ello menos seria, donde los mercados en surelación con el Estado se ven alineados por decisiones humanas y políticas. Stiglitz, Joseph: La Economía delSector Público, Antoni Bosch, Barcelona, 2002.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
6
viendo el acartonamiento de sus servicios, encontrando que el trabajo de gobierno se
reduce muchas veces a una repetición de actos y tareas, escucha el reclamo de una
nueva sociedad con otra idea del Estado, del servidor público, de los bienes y servicios,
de la administración pública dentro de una calidad requerida.
Se vislumbra que la gerencia pública es la solución a la necesidad de los gobiernos
mundiales de actualizarse en la administración de los servicios públicos. Los conceptos
de productividad, de planeación, de comunicación en la empresa, así como la de
mercado, de cliente, etc., se enmarcan en la valoración actualizada de la eficacia y la
eficiencia que dentro del sector de gobierno requiere de otras especificaciones. En
general se puede hablar de una mejora a nivel interno y a nivel externo de los sistemas
administrativos que componen la tarea del Estado. La seguridad pública, la infraestructura
económica, el desarrollo social y cultural, etc., son obligaciones prioritarias del gobierno y
sus empleados. Hacer que mejoren, que cada vez sean mejores servicios y bienes, con
menos costo y mayores productores de bienestar social, motivan la transformación de la
gerencia de gobierno, y hace hincapié en la nueva concepción del ciudadano, del cliente
externo de la administración pública, que de manera más amplia es el pueblo mismo, la
sociedad en general. Esta nueva concepción permea todos los factores de la nueva
gerencia del Estado y el que específica su naturaleza2.
Este nuevo concepto de individuo social al que el Estado tiene que servir, al que tiene que
mejorar su calidad de vida, se conceptúa precisamente desde el cambio de su naturaleza.
El individuo social es una persona que no se limita hoy a ser un comprador o consumidor
de productos del Estado, como son bienes y servicios públicos. Es, antes que nada, una
persona humana que tiene necesidades precisamente de este tipo y que se da cuenta de
qué tan buenos o malos son estos servicios; es un cliente inteligente y sensible, por lo que
de igual manera ya exige que quienes le prestan obligatoriamente estos servicios sean
2 Es necesario señalar que la Administración Pública, tiene importantes diferencias con la administraciónprivada o de empresa, la visión de que la ciudadanía atendida sean vistos como clientes, tiene su resistencia enDependencias sobre todo políticas o judiciales, por ejemplo : la Secretaría de Gobernación o la ProcuraduríaGeneral de la República, entre otras, donde resulta un tanto difícil hacerles entender cuales son sus clientes,bien podrían ser los que demandan algún servicio, sin embargo es importante señalar que va a depender de laSecretaria o Entidad de que se trate, para evitar problemas de interpretación. Esto lleva quizá a que el tono deesta tesis pueda parecer un tanto generalizado.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
7
gente que sepa lo que hace, generando a su vez mecanismo para responsabilizar a los
funcionarios públicos que no estén a la altura de esta sociedad de conocimiento actual.
En este sentido, la nueva gerencia pública radica en el valor que se da a la sociedad y a
sus miembros como personas con la estricta dimensión de la ética dentro de un marco de
competitividad de mercado globalizado. Todos los sistemas, operaciones, productividad
misma, se subordinan a esta idea de que el hombre es lo más importante; de que las
necesidades del individuo y la sociedad son de diferente satisfacción, desde lo
meramente material, hasta lo espiritual. Y es que la idea del bienestar se reinstaura como
un valor supremo de alto valor económico, de Calidad Total. Desde esta perspectiva, se
transforma la visión que de los elementos de la administración se tenía en el pasado. El
individuo y su bienestar son factores de orientación de la nueva gerencia pública. El
Estado ve la urgencia de modificar los esquemas duros por unos más blandos en la
realización de sus compromisos. No se trata sólo de adquirir excelentes ganancias, se
trata ahora de preguntarse por el cómo y el para qué en relación al ser humano que
compone la sociedad y los mercados.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
8
Fuente: ECHEVARRIA, Koldo y MENDOZA,3
Se señala en basta literatura4, que el Estado adquiere un papel regulador, promotor y
coordinador de la sociedad. Es a raíz de este papel que se reorienta las funciones de la
3 ECHEVARRIA, Koldo y MENDOZA, Xavier, “La Especificidad de la Gestión Pública: elConcepto de Management Público”, en ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán, BancoInteramericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999.4 Cabrero, Enrique, “Estudio Introductorio en “La Gestión Pública: su Situación Actual”, FCE, México, 1999.——, “Del administrador al gerente público”, INAP, México, 1997.Crozier, Michel, “Estado modesto, Estado moderno”, FCE, México, 1989.Majone, Giandomenico, “Política pública y administración: ideas, intereses e instituciones”, OxfordUniversity Press, Oxford, 1996.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
9
gerencia pública para lo cual se deben de buscar nuevos métodos de gestión5. Esta idea
es acorde a la propuesta de un Estado Modesto o de un Estado Regulador.
Las implicaciones organizacionales de este supuesto son que la gestión pública requiere
de organizaciones horizontales, flexibles y matriciales en donde, además, la planeación
sea abierta y participativa, la implementación descentralizada y la evaluación orientada al
desempeño.
De la misma manera, la eficacia y la eficiencia necesariamente se relacionan con la nueva
concepción de productividad en el sector público. Los factores de medición y de control
radicalmente cambian en su naturaleza, pues el producto en sí, lo que produce la
empresa, toma valor en tanto que se valora el cómo y para qué de quien lo produce y de
quien lo consume.
Se tiene que los servicios públicos entran actualmente a ser productos de competencia
mercantil, es decir, al individuo se le considera una persona inteligente que sabe discernir
entre un buen servicio o uno malo, a preferir o tachar equis o tal empresa u organismo de
gobierno; se escucha decir “<es mejor el ISSSTE, que el IMSS>. El “comprador” de
servicio tiene la libertad de elegir; hoy se entabla un diálogo entre el producto de la
gerencia pública y el cliente inteligente, en libertad, que opta por ciertos servicios y bienes
del gobierno y se opone, desecha o protesta contra otros, provocando ya sea espacios
sociales de desarrollo y crecimiento, de bienestar, o de insatisfacción y reclamo social
hacia el Estado.
El marco legal también sufre actualizaciones, pues se especifican leyes, reglamentos y
normas para la “empresa pública” tanto como para el servidor público de acuerdo a sus
funciones específicas a cumplir; pero por otro lado se amplía, en este sentido, el margen
de centralización de la gerencia pública, lo cual tiene ventajas dentro de la toma de
decisiones, pues de alguna manera fuerza al ejercicio de capacitación de personal de
5 Cfr., el cuadro comparativo donde se demarcan el tipo de funciones dentro de una vieja administración y enuna nueva gerencia pública. En Cabrero, Enrique. Del Administrador al Gerente Público, INAP, 1997,México, p. 137
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
10
cada dependencia, al aumento en la capacidad crítica y en manejo de controles como en
la responsabilidad de los funcionarios.
De suma importancia es el hecho de que para esta nueva gerencia pública (new public
management; NGP en español), el gerente se ve delimitado en su función estrictamente
de gestión de los servicios y bienes públicos ajenos a toda actividad política de gobierno.
Y es que el sector público entiende entonces que los “negocios” en relación a los bienes
del pueblo deben estar guiados por las necesidades reales de la sociedad y no por
intereses faccionarios de la política. Basta el comentario de que la antigua nominación de
“burocracia” llegó a tomar connotaciones francamente peyorativas, pues de alguna
manera se cayó en el estatismo de funciones y en viejos estilos de hacer las cosas, que a
la postre acumuló la presión, en un mundo de globalización y alta competencia, de bajos
sistemas de calidad total.
Aprovechar la vieja experiencia de la administración pública, crear círculos de calidad que
junto con la capacitada gente joven6, estimulen estos cambios requeridos hacia la nueva
gerencia pública (NGP).
Necesariamente ligado a la consecución de la eficacia y la eficiencia, se enlaza actualizar
la idea de llevar estrictos sistemas de control, donde la entrega de resultados, bajo
supervisión, control, retroalimentación, formen factores necesarios para lograr el correcto
monitoreo, más que de un producto como bien o servicio, como responsabilidad misma
del funcionario o servidor público.
Así, se puede ver que se genera una nueva relación entre lo que es la empresa del
Estado y sus clientes, el ciudadano, la sociedad; Una relación más de respeto por la
naturaleza humana y por la posición en la economía: el uno como gobierno que cuida,
crea y proyecta bienes y servicios dentro de una infra y superestructura adecuadas a una
6 Con la llegada del presidente Fox se ha impulsado intensivamente dos aspectos hacia la búsqueda yconsolidación de una nueva gerencia pública. Es el caso de aumentar la capacitación del personal en temasespecíficos que tiene que ver con aspectos interrelacionados con técnica de proceso, moral del trabajo,comunicación y psicología del trabajo; y en relación con ello el proponer la formación de planes y programaspara la profesionalización del servidor público (el servidor público de carrera).
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
11
alta visión de responsabilidad para el crecimiento armónico de la sociedad en general, del
país, y de cada uno de sus individuos y sectores, inmerso todo ello en el marco
internacional de libre mercado global y de neo imperante visión humanista de la
organización del Estado y la empresa; y el otro como un cliente que no sólo consume,
gasta los bienes y servicios, sino que los “degusta” para incorporarlos a un desarrollo
humano personal.
Merece una pequeña reflexión el hecho de que precisamente el olvido de que la
economía, en donde se inserta la función del Estado como administrador, se concebía
originalmente como parte del estudio del hombre mismo, era una visión humanista, se
trataba de eficientar los recursos para hacer una vida cada vez más buena, más feliz. Sin
embargo se fue olvidando que el mínimo de costo en el uso de recursos tenía su razón de
ser en el bienestar del hombre7 y se fue reduciendo a su papel meramente de eficacia
material y monetaria. Esto se opuso a la valoración continua de la eficiencia humana que
debió cuidarse dentro de la dimensión ética, más que nada de la responsabilidad “por el
otro”, “con el otro”, mi prójimo, la otra “persona” que coopera conmigo para el logro del
bienestar común.
Así, y entrando más concretamente al objeto de análisis de mi tesis, existen varias
posiciones en lo que ya se conoce como la Nueva Gerencia Pública, que implica una
transformación a fondo del papel del Estado en la función muy reducida de simple
proveedor. Estas posturas van comúnmente enfocadas a definir lo que arriba se connotó
como diálogo de relación entre el productor y el proveído.
En Estados Unidos8 la gerencia pública se identifica con un movimiento que pone énfasis
en las políticas más que en las dependencias y funciones, en las decisiones más que en
las normas.
La nueva forma de ver la gestión pública se ubica en dos rubros principales:
Las escuelas de políticas públicas, y
7 Marsshall, Alfred, “Principios de la Economía”, Sintes, Barcelona,8 Rev. “Economía, Sociedad y Territorio”, vol. IV, núm. 13, 2003, pp.127-162
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
12
Las escuelas de comercio asociadas a una visión empresarial y de mercado.
Ambas corrientes, desde puntos de partida distintos, ponían énfasis en el proceso para el
logro de objetivos mediante el control del espacio entre las decisiones y los resultados,
destacando el programa y la agenda para alcanzarlos como elementos sustantivos que
ayudan a establecer el rendimiento político-administrativo del sistema. Estas orientaciones
conformaron una corriente de influencia hacia los ámbitos de la política y la administración
identificada como “análisis de la política pública”, como un curso mayor en el cual
convergen distintas propuestas de mejoramiento de la eficiencia del sistema, entre ellas la
gerencia pública.
Es este país el que toma la postura de acercar la administración pública a un manejo
parecido a la empresa privada, aprender de sus logros.; la misma noción de gerencia
pública proviene del término management, de empleo tradicional en el sector privado,
interpretado como administración e incluso como un sistema de explicación de la
organización a través de las categorías de la gestión estratégica. La visión estratégica,
que se tratará en el siguiente inciso, se asocia a la capacidad de los agentes para
prevenir y anticipar tanto las necesidades y demandas sociales como el devenir de la
organización desde el vencimiento del principal obstáculo: “uno mismo” —pues el
empleado como ser humano tiene ignorancia, miedos, soberbia, rencor; no tiene lógica de
acción, esfuerzos controlados y dirigidos.
Algunos de los postulados de la visión estadounidense son condensados en las
propuestas de Osborne y Gaebler para mejorar la gestión pública, que postulan la
reinvención del gobierno asignándole el rol de catalizador; implicando en ese movimiento
el tránsito del gobierno como proveedor de servicios, hacia un esquema de facilitación,
promoción y coordinación de las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y
grupos organizados, en la búsqueda de soluciones a los problemas del bienestar.
… El fenómeno administrativo público debe asumir la forma de empresa. La hechura de
policy debe dejar el proceso político para adquirir la forma del mercado; los servicios
públicos deben abandonar las fórmulas burocráticas para tomar la modalidad de la
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
13
competencia mercantil; el ciudadano debe convertirse en consumidor, y la gestión debe
apartarse de todo contacto con la política.9
Otro aporte de los norteamericanos es la incorporación –desde la empresa privada– del
punto de vista de calidad total, que se orienta claramente a considerar los resultados del
gobierno como productos y servicios susceptibles de ser mejorados. Desde el enfoque de
calidad adquieren preeminencia la planeación estratégica, el control de los procesos y el
trabajo en equipo, que parecerían garantizar el éxito de la gestión pública. En la búsqueda
por mejorar se considera también el papel activo y el compromiso de todos los niveles
integrantes de la organización.
De modo similar destacan en el discurso de la nueva gerencia pública las nociones de
gestión estratégica y la de comportamiento gerencial, que aluden al papel que tienen los
funcionarios “gestores públicos” para el mejor funcionamiento de las organizaciones.
Dentro de esa corriente, Moore, considera que lo que los gestores piensan y hacen es
determinante para la creación de valor público; Moore identifica el éxito gerencial en el
sector público con la tarea de iniciar y redefinir las actividades de modo tal que
incrementen su valor para el público, tanto a corto como a largo plazo. Él propone siempre
hacer investigación de los anhelos de los aglomerados políticos para aclarar aquello que
hay que generar como valor.
La posición general de Moore <llamémosla di> es que las aspiraciones colectivas de un
conglomerado político, más que cualquier otra consideración aislada, determinan dónde
radica el valor público. Dicho de otra manera, las propuestas de cualquier actor u
observador respecto a qué podría constituir un incremento o un decremento en el valor
público deben sustentarse en una evaluación apropiada de aspiraciones colectivas de un
conglomerado político. 10
9 Osborne, David, “La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público”,Paidós, México, 1994, p.1.10 MOORE, Mark H., “Gestión estratégica y creación de valor en el sector público”, Paidós, Barcelona, 1998,p.67.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
14
Moore considera que el sector privado crea valor de modo diferente al del sector público,
pues aun cuando éste último pueda proveer distintos bienes y servicios, el valor público
considera las aspiraciones y las percepciones de los ciudadanos. En ese sentido, las
actividades públicas crean valor, aun cuando lo que se produzca y valore no sea un bien
físico.
Por lo que también de la posición de Moore se desprende la visión de alto liderazgo
dentro de la nueva gerencia pública que cada gerente debe asumir como conocedor de
los deseos de los grupos que organiza, y de ahí con capacidad para motivar, organizar,
comunicar, y más que nada, para representar a ojos de los empleados, el conocimiento
mismo de los objetivos de la empresa.
Otro rasgo distintivo de los planteamientos de la gerencia pública proviene de la teoría
económica, que ve a la empresa como un sistema de competencias. La atención dentro
de esta perspectiva está puesta en los procesos de innovación y adaptación al cambio,
privilegiando las capacidades de aprendizaje y de auto-organización de las empresas.
Los sistemas autoritarios de jerarquía vertical dan paso a las de comunicación y
compartimiento de aportaciones y responsabilidades dentro de una jerarquía horizontal
interna11. Se expande la cooperación y el conocimiento de medios y metas, así como la
política misma de la empresa es asumida por todos con la consiguiente motivación, que a
su vez, se le cuida y propicia como elemento más de la transformación para la
consecución de la calidad total. Un ejemplo de ello es la empresa japonesa que presenta
una división de trabajo flexible, con rotación de tareas, una coordinación basada en la
iniciativa y la creatividad y en compartir el poder entre los funcionarios y empleados. De
acuerdo con Aoki12, la estructura horizontal de la empresa es la más eficaz y la mejor
adaptada al cambio.
11 Vid. “Economía, Sociedad y Territorio”, vol. IV, núm. 13, 2003, 127-162, Gloria Guadarrama Sánchez,Caracas, Venezuela.12Aoki, M., "Toward an Economic Model of the Japanese Firm". Journal of Economic Litterature, vol.XXVIII, num. 1, pp. 1-27.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
15
En suma, la gerencia pública es una alternativa al paradigma burocrático que se articula
en la convergencia sobre la incorporación de modos de gestión privados a las
organizaciones públicas, en la promoción de las ventajas de los comportamientos
gerenciales, en la estructuración de nuevos esquemas de relaciones y en la necesidad de
transformar en más eficientes y rentables las acciones públicas.
Esto porque este tipo de reformas implican el proceso de transformación de prácticamente
todos los aspectos de la relación gubernamental contemporánea: desde la relación con el
Congreso o el Parlamento hasta la reforma o los sistemas del servicio civil, pasando por la
implementación de sistemas de calidad, transparencia de información, planeación
estratégica y todos los demás instrumentos de reforma administrativa.
La puesta en relieve de las características que constituyen parte del cuerpo distintivo de la
gerencia pública refiere al modelo como un conjunto de estrategias que busca mejorar la
gestión y la administración, pero que no necesariamente cuestiona la estructura y
funciones del Estado, la pertinencia de los fines de la política o su atingencia para los
problemas que pretende resolver.
De esta manera, vistos los fundamentos que respaldan la visión de cambio, de progreso
en una administración pública hacia la gerencia pública al modo o modelo del sector
privado, explicaré algunos de los factores que de manera generalizada los autores
teóricos de esta perspectiva de Estado, en su papel de creador de bienestar en el merco
globalizado de la competencia, consideran pilotes de la Nueva Gerencia Pública.
Tres son los elementos que fundamentan la reinstauración de un gobierno que cuide
eficientemente los recursos de un pueblo mediante una gerencia pública renovada en la
concepción de su misión, señalaré las tres influencias del humanismo postmoderno
mundial que permea la administración privada y empuja fuertemente a la pública a tener
que hacerlo.
a) La visión Ética: El trabajo, la administración, toda gestión, tienen como fin el hombre y
no el producto mismo. La calidad gira entonces en cuidar que se cumpla con las
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
16
necesidades que tiene el ser humano. El hombre (genéricamente) es lo más importante
de toda empresa, tanto como trabajador como cliente. Esta visión es la que las empresas
más fuertes impulsan. El trabajador tiene la dimensión de persona en tanto que es
responsable de lo que hace, tiene que saber qué hace. Y el cliente también es
responsable de lo que hace, ambos deben tener información, estar hundidos en sistemas
de comunicación social-consumista. El resalte de la honestidad, la veracidad se
encuentran como los mejores caminos para servir, vender, comprar etc13.
b) La visión Lógica: El trabajo, la administración, toda gestión, tienen como requisito el
que los que intervienen en todo ello tengan una mente <clara y distinta>; que sepan el
orden de los procesos administrativo-productivo, la misión, la política; que conozcan
líneas de causación, de seguimiento, que den razones claras y válidas de las acciones de
la empresa en general y de cada empleado en particular. La responsabilidad se teje
íntimamente con el conocimiento lógico-humano de la aplicación de sistemas, procesos, y
el por qué y para qué de ellos.14
c) La visión Psicológica: Las emociones, los estados de ánimo, el malestar por problemas
de tipo sentimental, no se hacen a un lado, se les enfrenta, se les estudia y acepta como
parte de las dimensiones que conforman no sólo al empleado, sino al ambiente mismo de
trabajo manifestándose como apatía, como cansancio, como depresión, etc. Pero más
que nada e íntimamente ligado a ello, se contempla el aspecto de la motivación y la mente
del empleado que tiene confianza en sí mismo, que pude y emprende proyectos como
ejemplo a los demás, es líder. Querer es lo que lo motiva y qué lo deprime, qué lo
impulsa; todos esos aparente mecanismo que llevan al empleado a relacionarse
13 Cfr. Baudrillar, Jean, “El sistema de los objetos”, Siglo XXI, México, 1990. Este texto puede aclarar unapostura política de venta basada en la sublimación-engaño del hombre, o en la exaltación de las cualidadesestéticas del producto.Vid. Habermas, Jürgen, “Ética y conocimiento “,14 Indudablemente que esto sigue siendo una herencia del positivismo; sin embargo, dialogado con lascorrientes postmodernas del humanismo en la comunicación (Levinas), en el trabajo (como Marx, Horkheime,Marcuse), etc., reúnen satisfactoriamente para una NGP, los elementos para crear un empleado con mentecientífica y responsable. Vid., Peirce, Ch. S. La Ciencia de la Semiótica., Ediciones Nueva Visión., BuenosAires, 1996.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
17
óptimamente con su labor y con sus espacios de trabajo, creando cooperación, diálogo,
seguridad.15
1.2. Gestión Estratégica y Administración por Resultados.La estrategia es una conducta prevenida, estudiada, analizadas en sus pros y sus
contras, es saber “qué produce qué; cómo y cuándo”; es una conducta controlada para
obtener resultados deseados y puestos en claro por una investigación de la totalidad de la
empresa en conjunción con el estudio de obstáculos y del “enemigo” mismo. Los
orientales decían que bastaba saber cómo se mueve el enemigo para vencerlo. De alguna
manera esta concepción tiene la estrategia en la NGP. Es investigar, conocer, comunicar,
dialogar, con el fin de precisar los elementos con que se cuenta, cómo se cuenta, qué se
pretende con ellos, con qué medios, bajo qué condiciones técnicas, políticas, de
capacidad humana, en qué ambiente de mercado, de competencia, con qué recursos
materiales, insumos etc., y a partir de ello diseñar, organizar, controlar minuciosamente el
“ataque”, es decir, tiempos y movimientos que tiene como fin la obtención de un resultado
que ya se tiene previsto en un proyecto que consideró obstáculos y fuerzas para llegar a
él.
Para la planeación estratégica se requiere pues de lo que se llama el Diagnóstico, que
debe ser requerido por una dirección que a su vez se entiende como la guía, la
conducción y el control de los esfuerzos de un grupo individuos hacia un objetivo común,
hacia unos resultados que también fueron planteados con claridad racional metodológica.
Ya no se puede estar actuando por mera costumbre, como iluminados por la fe. Estas
oficinas de gobierno donde todo parece deambular siempre en los mismos sentidos,
siempre haciendo lo mismo y persiguiendo lo mismo, requieren del rompimiento de la
repetición mecánica de actos, para convertir la actuación en creativa y humana. Hay una
resistencia al cambio, a romper paradigmas, la seguridad del hombre y sus acciones a
emprender, por desgracia, día a día fueron replegándose en la seguridad que otorga el
hacer siempre lo mismo, conlleva una seguridad falsa y nada productiva. La gestión
pública actual representa arrojarse, atreverse a los cambios asumiendo la posición
15 Sería interminable, agraciadamente, la cantidad de libros que en la actualidad dedican teorías paraesclarecer la relación Trabajo-Emoción, por nombrarlo de alguna manera. Frankl, Maslow, Erckson, Mc.Gregor
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
18
creativa y a la vez la responsabilidad. Un nuevo tipo de empleado se requiere, alguien
muy seguro, imaginativo, que enfrenta y propone nuevos esquemas, los pone en práctica,
siempre apoyándose en estudios serios para que en su momento sepa apoyarlos.
Los resultados que se desean, son diseñados a través de métodos de prospectiva, son el
parámetro para medir las fuerzas que se deben aplicar y los elementos con los que se
debe implementar el trabajo en la organización. De manera sucinta es:
1. Orientarse hacia una idea o necesidad determinada, guiados generalmente por un
líder,
2. Contar con los factores determinantes para el trabajo específico o producto a
desarrollar o cumplir,
3. Conocer exactamente, quién o quiénes eran responsables de una u otra labor.
4. Detectar alguna falta y las posibles causas, y
5. Actuar ante una situación que atentara en contra de lo que se encontraba previsto.
De alguna manera, la gestión estratégica es realizar las tareas de la administración pero
armonizando, bajo investigación científica y diagnóstico, aquello con lo que se cuenta y se
es, con aquellos resultados que se desean o proyectan y que surgieron del conocimiento
real de la situación productiva de la empresa o institución pública. De manera detallada
Arellano Gault estudia todos los elementos a considerar dentro de lo que es la Gestión
Estratégica pero que no es el caso agotar en su definición sino sólo como elemento
compositivo de la transformación de la que estoy tratando en esta tesis; dice Arellano16:
MISIÓN DIAGNÓSTICO
OBJETIVOS
16 Arellano Gault, David, “Gestión estratégica para el sector público”, Fondo de Cultura Económica, México,2004, P. 130.
ESTRATEGIA
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
19
La gestión estratégica ocurre cuando las decisiones y acciones son dirigidas por unas
cuantas estrategias o políticas fundamentales que son frecuentemente apoyadas y
críticas para el mejoramiento de los resultados de la empresa. Se da por consecuencia,
en primer lugar, la integración activa y orientada de las operaciones de la organización,
<cada cosa toma su lugar> desde la perspectivación que provoca el tener detallada y
valorativamente ubicado los resultados que se persiguen. Las dinamizan para conseguir,
en el corto plazo, la misión; y en segundo lugar, se propicia el desarrollo tecnológico, la
mejora de metodologías, los procesos de todas las áreas, tanto productivas, como de
investigación y administrativas. La eficiencia17 hace su aparición como carácter mismo de
la gestión pública.
Queda claro pues, que la Gestión estratégica no se puede desarrollar si no es con la
mentalidad de trabajar bajo el esquema de una administración (principios, leyes, normas y
gestión) por resultados. Los resultados, los objetivos, permiten asegurar si lo que se está
llevando a cabo es correcto o incorrecto; no como en la antigua administración, donde de
acuerdo como se iba haciendo de esa manera eran los resultados; se dejaba al buen o
mal trabajo organizativo, que produjera de la misma manera buenos o malos resultados,
según fueran dándose las operaciones tanto administrativas como estrictamente
productivas. En cambio, el hecho mismo de plantearse, tras una metodológica
investigación hacia adentro y hacia afuera de factores condicionantes, de los resultados a
perseguir dentro de una objetividad racional, la NGP, asegura la herramienta de oro para
el control de operaciones. Así se pueden establecer los criterios de medición, tanto de la
actuación real como de lo deseado. Esto pasa por la fijación de cuáles son los objetivos y
cuantificarlos; por determinar las áreas críticas de la actividad de la organización
relacionadas con las acciones necesarias para la consecución de los objetivos y por el
establecimiento de criterios cuantitativos de evaluación de las acciones en todas las áreas
y sus repercusiones en los objetivos marcados.
17 Entendiendo Eficiencia como el logro de resultados máximos con costos determinados; o determinadosresultados, con costos mínimos. La eficiencia es algo que depende de los fines. Se puede ser eficiente para unobjetivo y no para otro. Aquí la claridad conceptual y valorativa es indispensable. Esta visión es una herenciadel pensamiento pragmatista principalmente del siglo XIX, donde la verdad era la perfecta congruencia entrelo que se planeaba y lo que se obtenía como resultado.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
20
Se pueden fijar, además, las desviaciones y sus causas, los errores cometidos dentro de
la organización, que en el caso del Estado en el modelo de NGP, representa poder tener
controles eficientes en operaciones y recursos, materiales y humanos.
A reserva de en su momento tocar con más detalle y funcionalidad el tema, la gestión
estratégica y su íntima relación operativa con la administración por resultados, se tiene
que, como lo comenta Arellano18, este enfoque se caracteriza por:
El estudio de la organización de gobierno, como organizaciones complejas, que
requiere la consideración de su contenido específico y de su contexto general,
ambos ambientes caracterizados por su inclinación a la turbulencia,
El diagnóstico estratégico conforma lo anterior, sumado al análisis estructural y de
funcionamiento de la organización,
Además. Incluye el diseño de los estados futuros deseados de un sistema,
además del diseño de las intervenciones, en el contexto y dentro de la
organización, necesarios para lograr esos estados futuros,
Las intervenciones voluntarias implementan la estrategia en un nivel de integración
global entre contexto y organización, y
El concepto evolucionado de gestión estratégica plantea una transformación en la
postura estratégica.19
Así, se tiene que la gestión pública debe ser integral, esto es:
…es una articulación permanente de los proyectos de planeación, acciones de gobierno y
evaluación, con lo cual la planeación deja de ser un proceso estático para convertirse en
uno dinámico continuamente retroalimentado. Se requiere de la evaluación permanente
de los resultados de la ejecución de los planes, para reformular el diseño de las
estrategias y reorientar cuando así se requiera, las acciones de gobierno hacia el
cumplimiento sistemático de los objetivos del plan.20
Los elementos que influyen en la gestión estratégica son, de acuerdo con Arellano:
18 Idem., pp. 50-51.19 Arellano, Op. Cit. Pp. 50-5120 Arellano Gault, David, “Más allá de la reinvención del Gobierno”, Cide, Mécio, 2004, p. 353.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
21
Fuente: Arellano Gault, David, “Gestión estratégica para el sector público”, Fondo de Cultura Económica,
México, 2004, P. 221.
1.3 Liderazgo y Coaching21.Líder es aquella persona que es capaz de influir en el comportamiento de un grupo
induciendo el desempeño necesario para la consecución de unos objetivos. Su capacidad
se apoya en tres relaciones fundamentales que establece en su función gerencial. La
relación con la política de gobierno, que implica un conocimiento claro del proyecto
nacional; la relación de conocimiento de la función creadora de valores que al organismo
en turno le toca dirigir; y la relación con la estructura misma de su organización en tanto
planes instrumentos, factores, operaciones, capacidades, virtudes, obstáculos,
necesidades, metas, misión singular, etc., en conjunción con el contacto abierto con las
personas humanas que producen el bien o servicio social.
Es imprescindible para el triunfo de un sistema de gestión de la calidad el manifiesto
liderazgo directivo de la Dirección General. Esta dirección o nueva gerencia pública, juega
el papel de liderazgo en tanto que impulsa todas las acciones para conseguir la calidad
total en la gestión por lo que toma en cuenta el análisis causa-efecto en cuanto a
21 Vid., Chiavenato, Idalberto “Administración de Recursos Humanos”, Mc Grau Hil, México, 2004.
Factores Externos:*AutonomíaOrganizacional*Estímulo
Factores Internos:*Humanos*Comportamiento*Estructural*Experiencia previa(historial)*Diseño del proceso
Capacidad organizacionalpara la implantación de lagestión estratégica.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
22
identificar aquello que motiva a las personas dentro de su ámbito de trabajo y que,
debidamente gestionados, producen el efecto, el comportamiento deseado.
Por tanto, habrá que analizar los factores que inciden en la motivación en este entorno del
liderazgo directivo, así como los elemento de la organización formal que permiten
satisfacerlos, sobre los que directivos y mandos puedan actuar para ejercer un liderazgo
directivo eficaz.
Los grandes líderes realizan lo que prometen dirigen con el ejemplo y viven su visión. Un
líder tiene que tener una visión, la visión hace al verdadero líder. Establecer una dirección
sensata, lograr que la gente se identifique con ella y darle la energía de modo que sea
hecha realidad sin importar los obstáculos. Es una persona capaz de cambiar los
pensamientos, sentimientos y acciones de un significativo número de personas. Todos los
buenos líderes tienen una visión, saben hacia donde quieren llevar su organización. Los
líderes deben tener la capacidad de congregar a su alrededor a otras personas, de
entusiasmar a otros con la visión y delegar parte de la visión. Los líderes deben tener la
capacidad de comunicar al público la importancia de la visión.
De esta manera, un líder debe caracterizarse por:
Liderazgo no es popularidad, sino que de resultados: un líder efectivo, no es el que
es querido o admirado sino el que logra resultados,
Los líderes son altamente visibles: constituye ejemplos, predican con el ejemplo,
Liderazgo no es privilegio, dinero o rango: es responsabilidad, y
Ser un líder con Energía, Perseverancia, Inteligencia, Confianza en sí mismo,
Creatividad e iniciativa, Entusiasmo y optimismo, Objetividad, Honestidad e
integridad.22
Así podrá hacer que los miembros de su organización se sientan importantes desde el
momento mismo en que sienten el orgullo de tener un líder como director, esto les motiva
y les lleva a mejorarse en sus actividades. Forman lo que es un equipo, bien comunicado
22 Cfr. Sacase, Matthías, “Planeación Estratégica”, Trillas, México, 2005, pp. 86-106.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
23
y con objetivos claros y perseguidos en cooperación y armonía operativa. Siempre
entiende el equipo de trabajo que las metas señaladas por el líder no son metas
cualesquier, sino metas de reto, de desafío, que fuerza a aplicarse y mostrar las mejores
capacidades de grupo e individuales.
Esto implica que el líder, como se señaló arriba, conozca a las personas humanas con las
que cuenta, saber de las potencialidades de cada una de ellas para en esa medida
asignar tareas y objetivos, lo cual provocará que las personas de la organización realicen
su trabajo con una actitud de entrega positiva, de aportación, de creatividad, construyendo
día con día una nueva empresa o institución de gobierno23.
El líder tiene la misión primordial de fijar el rumbo de la organización y comunicarla
adecuada y honestamente a sus colaboradores de trabajo. Alinear mediante mediciones y
controles adecuados el rumbo y fortalecer (empoderar) dicha orientación día con día
mediante el reforzamiento de la organización.
Algunas de las cualidades específicas del líder, y que al explicar cada una de ellas daría
para tomos teóricos que incluiría la psicología, el humanismo, el arte, etc. Son: definir
objetivos, otorgar buen trato, ser crítico, aceptar y fomentar ideas, capacitar a su gente,
evaluar el trabajo, escuchar y aconsejar. Los cuales a su vez, llevaría a instaurar
diferentes tipos de gestión, cono son: estratégico sistemático; agregar valor a través de
las personas; generar conocimiento de la organización; saber hasta dónde se debe rendir
y hasta donde se puede (enfoque box); producir cambios en la cultura de la organización.
El líder de la nueva gerencia pública reúne, pues, una personalidad y trabajo visionarios,
visión que comparte con todo su equipo mediante la implementación del diálogo como
23 Vid., Teoría X y Teoría Y en Douglas McGregor que desarrolló en "El lado humano de las organizaciones"; y a Abraham Maslow con su teoría de las motivaciones y la persona creativa: Es un ser que aprovecha supotencial y su energía para vivir y crear; toma conciencia del tiempo, del aquí y el ahora en lo finito que es ély en el compromiso que tiene consigo mismo y con los demás. Otra de las características de una personacreativa es la capacidad de hacer combinaciones y crear síntesis originales, la capacidad de asociar y tomarideas de un lugar y de otro., en “Personalidad creativa “, Kairós, Buenos Aires, 1996.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
24
herramienta fundamental de comunicación y planeación. Es un líder transformador,
formula y crea valores; es un líder diseñador, que articula, armoniza todas las partes bajo
la motivación de la creación de bienes sociales. Enseña con el ejemplo, cree y enseña a
creer en lo que se hace. Así el líder es un Nuevo Gerente que tiene seguidores, pues sin
seguidores, la tarea de dirigir se hace casi impracticable. Es difícil ser líder si no interactúa
con las personas. Ser líder depende de cómo los otros lo perciben, es un atributo que
otros asignan a personas especiales a las que se desea seguir. Sobre todo, el líder como
gerente público, debe ser un facilitador.
1.4. Motivación, Comunicación y Trabajo en Equipo.Cuando el autoritarismo devenido de un sistema de jerarquía vertical de la administración
impera en la organización, los empleados, llámese en nuestro caso servidor público, suele
concretarse a “obedecer” las órdenes que sus superiores le indican, La motivación se ve
subyugada por el hecho de no considerar al empleado como alguien capaz de dar
opiniones, se le reduce a alguien sin criterio y sin capacidad para proponer.
La motivación, como el medio humano para proveer a la persona de ciertos estímulos
para que adopte un determinado comportamiento deseado, requiere de crear las
condiciones adecuadas para que aflore un determinado comportamiento en las personas.
La motivación, se puede decir de primera instancia, es el resultado de implantar mediante
acuerdo, un excelente sistema de comunicación en todos los departamentos tanto en lo
vertical como en lo lateral de las jerarquías. Esta comunicación se da fundamentalmente
en dos sentidos. Al exterior del individuo, que es prácticamente la comunicación de la
organización de la que forma parte, desde naturaleza, política, objetivos, medios de la
organización o institución de gobierno, hasta prospectiva con objetivos a largo plazo o
políticas de comunicación estatal y afincamiento de una visión de Desarrollo Sustentable
dentro de un contexto de globalización. Y la otra comunicación, de tipo interno, donde el
individuo vuelve a sí y se capacita para enfrentar, como grupo o individuo, defectos, y con
herramientas de análisis y honestidad desvelar aquellas capacidades propias con que
cuenta o no cuenta para cumplir eficaz y eficientemente con un trabajo dentro de ese
marco de factores de gerencia pública actualizada.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
25
La comunicación objetiva, verás y de honestidad plena, al exterior e interior del servidor
público —es decir, hacia el objetivo de conocer plenamente funcionamiento y misión
pública de la institución, en congruencia con el conocimiento pleno de sí mismos que
practican (bajo capacitación previa) cada una de las personas humanas que componen
dicha organización—, es el factor y medio fundamental de la motivación, que tiene como
significado psicológico el hecho de que aquella persona que <conoce> ya no puede eludir
su constante auto superación, su responsabilidad ante los demás y para con él mismo, no
puede caminar hacia atrás ante la visión plena y abierta del valor y función del trabajo que
desarrolla en la organización y de lo cual es consciente. La premisa es que el ser humano
que sabe el valor y la importancia de lo que hace, porque sabe por qué y cómo es que es
importante, valora su función, su trabajo en relación a un reconocimiento y valoración de
sus propias capacidades, provocándole una motivación interno-externa de su trabajo. Y
es que se trata de proveer al trabajador de ciertos estímulos para que adopte un
determinado comportamiento deseado (diseñado). Es crear las condiciones adecuadas
para que aflore un determinado comportamiento en las personas, pero basado en la
construcción de una relación de congruencia y armonía entre el ser del trabajador y el ser
de la organización pública.
Resalto, la importancia de la motivación radica en que permite canalizar el esfuerzo, la
energía y la conducta en general del trabajador hacia el logro de objetivos que interesan a
las organizaciones y a la misma persona.
La mayoría de los autores que tratan este tema, señalan que en la motivación intervienen:
1) Factores higiénicos (políticas y administración, supervisión, relación con el supervisor,
condiciones de trabajo, sueldos, relación con los compañeros, vida personal, relación con
los subordinados, estatus y seguridad) que tratan de evitar la insatisfacción laboral; y 2)
Factores motivadores (logro, reconocimiento, el trabajo mismo, responsabilidad, ascenso
y crecimiento) que elevan la satisfacción y por ende la productividad.
La motivación es uno de los factores internos que requiere una mayor atención. Sin un
mínimo conocimiento de la motivación de un comportamiento, es imposible comprender el
comportamiento de las personas. Y es que como se ha señalado a la motivación es difícil
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
26
definirla, puesto que se ha utilizado en diferentes sentidos. De manera amplia, motivo es
aquello que impulsa a una persona a actuar de determinada manera, por lo menos, que
origina una propensión hacia un comportamiento específico. Este impulso a actuar, como
se dijo, puede ser provocado por un estímulo externo (que proviene del ambiente, por el
tipo de organización, por el tipo de claridad de medios, objetivos y funciones de los
equipos de trabajo) o puede ser generado internamente en los procesos mentales del
individuo. En este aspecto, motivación se asocia con el sistema de cognición del
individuo, por lo que se echa entonces mano de consistentes teorías psicológicas.24
El equipo de trabajo, mientras más especificación de su organización, en tanto tareas a
cumplir y formas de cumplir, origina alta calidad de la comunicación y por consecuencia
alta motivación. Un esquema simplificado de este enriquecimiento de especificación de
funciones es:
1. Formar grupos de trabajo naturales. La creación de unidades naturales de trabajo
significa que las tareas que desempeña un empleado forman un todo identificable
y significativo. Esto incrementa la propiedad del trabajo por parte del empleado y
mejora la probabilidad de que los empleados vean su trabajo como significativo e
importante, en lugar de considerarlo como inadecuado y aburrido,
La idea es que cada persona sea responsable de todo un proceso del trabajo identificable.
Por ejemplo, cuando una máquina se malogra y usualmente se llama al mecánico para su
reparación; en su lugar, se debe capacitar al propio operador de la máquina para que
pueda reparar en casos de deterioro.
2. Combinar las tareas. Los administradores deben tratar de tomar las tareas
existentes y fraccionadas, y reunirlas nuevamente para formar un nuevo y más
grande módulo de trabajo. Esto incrementa la variedad de las habilidades y la
24 Suele recurrirse primordialmente a las teorías que sobre la motivación propusieron Abram Maslow y G.Mc. Gregor, referentes a la superación del hombre basada en alcanzar niveles superiores de motivación, endonde la creatividad, el placer de sumergirse en lo que uno mismo genera, caracterizan al hombreemprendedor. Douglas Mc. Gregor, “El lado humano de los negocios”, Mc. Graw-Hill, New York, 1964.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
27
identidad de la tarea; Por ejemplo, hacer que un trabajador ensamble un producto
de principio a fin en lugar de que intervengan varias personas en operaciones
separadas,
3. Establecer responsabilidad hacia el cliente. El cliente es el usuario del producto o
servicio en el cual trabaja el empleado (puede ser un cliente interno o externo).
Siempre que sea posible, los administradores deben tratar de establecer una
relación directa entre los trabajadores y sus clientes. Por ejemplo, hay que permitir
que la secretaria investigue y responda a las solicitudes del cliente, en lugar de
que todos los problemas pasen automáticamente al gerente o a otro
departamento. Otro caso puede ser facilitar la posibilidad de que el obrero de
producción tenga la oportunidad de escuchar la opinión de los clientes sobre la
calidad del producto en la que participa,
4. Establecer las relaciones con el cliente incrementa la variedad de habilidades,
autonomía y retroalimentación para el empleado,
5. Ampliar los puestos verticalmente. La ampliación vertical da a los empleados
responsabilidades y control que antes estaban asignados a la administración.
Procurar cerrar parcialmente la brecha entre los aspectos de “hacer” y “controlar”
el puesto, y mejorar así la autonomía del empleado, es coadyuvar a que el
trabajador planifique y controle su trabajo en lugar de que lo haga otra persona
(supervisor). Por ejemplo, hay que permitir que el trabajador programe su trabajo,
resuelva sus problemas y decida cuándo empezar o dejar de trabajar, y
6. Abrir canales de retroalimentación. Al incrementar la retroalimentación, los
empleados no sólo saben lo bien que están desempeñando sus puestos, sino
también si su desempeño está mejorando, empeorando o permanece en un nivel
constante. Desde un punto de vista ideal, esta retroalimentación sobre el
desempeño debe recibirse directamente cuando el empleado realiza el trabajo, en
lugar de que la administración se la proporcione ocasionalmente. Resumiendo, se
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
28
debe encontrar más y mejores maneras de que el trabajador reciba una rápida
retroalimentación sobre su desempeño.
Identificando el factor motivacional del trabajador y utilizando técnicas efectivas, como el
enriquecimiento del puesto, el gerente podrá crear las condiciones adecuadas para
canalizar el esfuerzo, la energía y la conducta en general del trabajador hacia el logro de
objetivos que interesan a la empresa y a la misma persona. Finalmente, se quiere ganar,
como persona empleada, como institución estatal y como sociedad misma.
1.5. Toma de decisiones.En lo que se refiere a tener que decidir lo mejor <en> la empresa, la visión cambia
radicalmente cuando la empresa de que se trata es de naturaleza gubernamental o
pública. No es lo mismo decidir sobre la funcionalidad de los sistemas administrativos y
productivos de una empresa donde la finalidad es la ganancia monetaria, que en la
empresa-estatal en donde la finalidad es la creación de bienestar social. Cada decisión
del funcionario público tiene como fin la generación de valores sociales, como lo es la
ayuda en derrumbes, como la ayuda a ancianos, como el empleo a mayores, y que poco
a poco o de forma jurídica se implantan como maneras de ser valiosas para la sociedad y
que a la postre crean formas necesarias de la gestión pública.
Tómese en cuenta que la decisión de un servidor público, de un gerente público, termina
en el aumento de la seguridad del ciudadano para lograr la felicidad, o en la zozobra de
su estancia tanto en su grupo como en su familia y sociedad. Estimula la funcionalidad
eficiente del individuo y la sociedad —en todos los rubros, desde lo estrictamente
económico hasta esferas espirituales del hombre, como lo cultural, o la deteriora
obstaculizando su vida laboral y social.
La toma de decisiones, entonces, debe partir, como todo en la transformación de la
administración pública en gerencia pública, de una intensa, ordenada, objetiva y
controlada capacitación en los nuevos sistemas de trabajo bajo la constante, controlada y
estricta visión ética.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
29
Punto primordial en lo que toca a este tema es el hecho de que se debe enseñar a
fortalecer la seguridad en sí mismos de los trabajadores, a hacer de cada uno de ellos
líderes en su papel. Es fundamental enseñar a los demás lo que pueden hacer, para que
en la medida de lo posible dependan menos de jefes o jerarquía verticales autoritarias.
El trabajador público se ve involucrado en situaciones de gestión en donde las decisiones
no pueden esperar ni tiempo, ni la presencia de jefes, etc., se requiere de asertividad, por
lo que se trata de generar equipos auto dirigidos (más abajo se ahondará al respecto) que
poco a poco reemplacen a las viejas jerarquías. Para ello se necesita que haya una
amplia información compartida y se deseche el viejo método e idea de que la
manipulación de la información es fuente de poder y seguridad del empleo en el gobierno.
Una información abierta, verás y objetiva, compartida en exposición, diálogo, acuerdos,
instaura el marco de libertad e información sólidas para la consecuente acción
responsable de los servidores públicos y las mismas instituciones de gobierno.
En esta comunicación el “error” como elemento constante de análisis hacia el interior de la
persona y hacia el organismo público, representa la oportunidad de regresar
continuamente a la observación de buenos o malos, desviados u orientados resultados y
paralelamente a la supervisión de los agentes responsables.
La toma de decisiones se considera que puede ser individual o grupal. No se puede
negar que la experiencia y la capacidad para ver los resultados que se tendrán al tomar
alguna decisión, determina la calidad de la misma. El conocimiento de lo que en general
es la organización en la que se trabaja, el conocimiento de sí mismo del empleado, y la
práctica del control o ubicación de emociones, permitirá que las decisiones, en contraste
continuo con resultados obtenidos, hagan de la toma de decisión personal una mejora
continua y su cada vez más acertada aplicación.
Las decisiones ya no se toman desde una visión de autoridad personal que en muchas de
las ocasiones surgían del capricho y terminaban en gasto excesivo público, insatisfacción
de la necesidad social, desorganización y desmotivación, etc. Las decisiones hoy ya
tienen en la gestación pública, las condicionantes de la racionalidad (conocimiento de
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
30
factores y diseño de posibilidades; donde intervienen consistentes Teorías de Juegos y de
Sistemas), de la sensibilidad humana y la ética profesional, todas caldeadas en la
sustancia de la comunicación y discusión de los conflictos con la pretensión de
negociación constante.
En lo que se refiere a la toma de decisiones de tipo grupal, que no puede desligarse de la
individual, se tiene las técnicas interactiva, nominal y Delhi, que para el asunto de esta
tesis, que no pretende un análisis exhausto de ello, baste decir que representan formas
base de comunicación, de exposición de problemas, de posibles soluciones, dudas, etc,
entre los miembros de los equipos de trabajo, con uso de diferentes formas de canales de
comunicación entre expertos y no expertos para vislumbrar en equipo mejores escenarios
para las decisiones25.
La importancia de ello es que la Nueva Gestión Pública parte precisamente de una
revaloración del diálogo, de un apoyo en las mejores y claras argumentaciones de los
miembros de un equipo, que más que defensa propia de ideas resolutivas, busca la
reunión de puntos de vista y el consecuente consenso de la solución practicando formas y
modos de decisión generalmente después de lo que son conflictos, sean de acuerdos o
de aportación creativa; sea el caso del siguiente inciso.
1.6 Manejo de Conflicto y Negociación.La desgracia en la vida del hombre es que él es único, uno, singular, con ideas metas,
sueños y proyectos muy personales; pero por otro lado, e implícitamente como parte de
él, su vida la tiene que hacer entre los demás, entre el otro que también tiene su proyecto
de vida; de ahí que Sócrates nos haya enseñado que la única vía para que el hombre, el
ser humano se desarrolle es a través del diálogo.
El conflicto entre individuos, grupos, sociedades, siempre ha existido, pero la historia nos
dice que también han existido diferentes canales para la conciliación.
25 Vid., De miguel Hernández, Enrique, “Introducción a la Gestión”, Universidad Autónoma de Valencia eIPN, España-México, 1998, pp.101-111.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
31
Los conflictos son inevitables en toda sociedad. Éstos se presentan a nivel empresarial,
entre organizaciones públicas y privadas, y entre empresas y comunidades locales. En
especial, las controversias son cada día más frecuentes en las actividades gerenciales
para echar mano de los recursos humanos y materiales, sean del sector que sean, público
o privado. Sin embargo, habría que agregar que para el caso que toca a esta tesis, se
puede entender que hay un conflicto fundamental, que es entre los intereses del pueblo y
el papel a cumplir por parte del Estado en tanto que proveedor de bienes y servicios.
Quejas, demandas, marchas, artículos periodísticos, mensajes en radio o TV, son algunos
de los canales con que se canalizan estos conflictos y se negocian. Esta parte requiere
todavía, desde mi punto de vista, mayor definición temática. Requiere nuevas tesis donde
se involucra necesariamente los conceptos de libertad, democracia, opinión pública, etc.,
y que de una manera u otra influyen conforman la plataforma ideológica que apoya a las
decisiones políticas que a la postre se traducen en formas de gestión pública.
El origen del conflicto está en su naturaleza, es decir, reside en que diferentes grupos o
personas ven maneras diferentes de hacer las cosas, de esta manera se dan conflictos en
las más variadas áreas de trabajo, como:
Conflictos Políticos,
Conflictos Comunitarios,
Conflictos Organizacionales,
Conflictos en la empresa,
Conflictos Laborales,
Conflictos Ambientales,
Conflictos Étnicos, y
Conflictos Internacionales.
El problema está en cómo negociar, cómo resolverlos. El carácter negativo de los
conflictos no se debe a su existencia sino a la forma en que son gestionados y resueltos.
Principios de negociación por antonomasia son los siguientes —y que de una u otra
manera deben instaurarse como manera de ser de los empleados a través de cursos de
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
32
capacitación, pues regularmente, a nivel social y cotidiano entre la gente común y
corriente, la solución de conflictos se da por vías muy encrespadas y diferentes:
a) La objetividad,
b) La verdad,
c) La honestidad,
d) La capacidad de diálogo o flexibilidad, y
e) Conocimiento.
Hablaré sucintamente de cada uno de ellos con el fin de señalar la importancia que tiene
este punto de conflictos y negociación dentro de una NGP. En esta institución se manejan
variedad y alta cantidad de grupos de empleados, de departamentos, de áreas, etc.; el
conflicto es el pan de cada día para asegurar acuerdos y tomar decisiones adecuadas, las
decisiones son la orientación de la gerencia y gestión públicas desde la toma del
escenario donde los actores dan su opinión. Comienza desde la planeación misma donde
se tuvo que dar el conflicto positivo como concertación, en la diferencia entre política de
gobierno y la misión social a cumplir por la empresa paraestatal.
De esta manera, la objetividad surge, como apoyo a la solución de conflictos, ya que cada
empleado aporta lo que ve respecto de sí, de su trabajo y la empresa y lo comunica a los
demás para tener una visión de 360° de los problemas y capacidades, herramientas y
obstáculos, etc.
La verdad es simplemente el hecho de que los integrantes del organismo o empresa,
digan lo que es la realidad, que a través de su inteligencia y emoción, las cosas se
manifiesten tal y como son. Esto permitirá dar su lugar a las cosas, a los problemas, a los
errores, a las virtudes, a las carencias u omisiones.
La honestidad es la esencial y humana herramienta para la negociación. No es decir lo
que son las cosas, sino decir lo que a través de mí son las cosas. Yo, como empleado
siento, pienso, proyecto, actúo singularmente y pienso de determinada manera las
funciones que me tocan desarrollar, eso es lo que debo expresar, así como son desde la
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
33
situación de actor-empleado que soy. En la vieja administración el empleado, como vida
misma, estaba al margen de las funciones formal-técnicas de la empresa. En la NGP, es
todo lo contrario, el trabajo adquiere el carácter de sus empleados.
El puente necesario en la negociación se crea a través del diálogo, el decir al otro lo que
se hace, se piensa, se ve como problema. El fin es la objetividad a través de la honestidad
y la verdad. No se debe prohibir el decir lo que se ve o se piensa (o se siente).
El conocimiento es indispensable para quien pretende argumentar su punto de vista y de
verdad aportar caminos, horizontes a la empresa y no imponer autoritariamente caprichos,
y es el producto del proceso asumido con los elementos anteriores. El gerente adquiere
los conocimientos que le dan una perspectiva real de cómo se hacen las funciones en su
organismo. A partir de él se toman decisiones, de un conocimiento que se entiende es a
su vez cotejado con teorías sobre los aspectos que tocarán en turno resolver.
Así, pues, la negociación “enfrenta” a los oponentes”, y quien resulta ganando es la
gestión pública:
Negociación por Consenso: Las partes involucradas toman decisiones por acuerdo
y no por voto de la mayoría. En otras palabras, las partes logran un acuerdo
suficiente para tomar una decisión e implementarla. Ninguna de las partes que
pueden obstaculizar la decisión y su implementación ejercen ese poder, y todos
los que deben apoyar la decisión o implementarla, lo harán,
Inclusión: Todos los intereses están representados en el proceso, o bien estos lo
aprueban,
Representatividad: Las partes involucradas representan a grupos de interés, y
como tales tienen obligaciones con sus constituyentes o representados y con el
proceso de resolución del conflicto,
Facilitación: Un facilitador, que tiene responsabilidades y compromisos adquiridos
con todos las partes, maneja el proceso, se preocupa que las reglas básicas sean
respetadas, y ayuda a los participantes a mantener un clima de motivación para la
comunicación y la solución de problemas,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
34
Flexibilidad: Las partes diseñan un proceso y abordan los temas claves de la
manera más adecuada a su situación,
Control Compartido: Las partes comparten responsabilidad en el establecimiento
de las reglas básicas para el proceso y en el desarrollo de acuerdos mutuamente
aceptables, y
Compromiso con la Implementación: Durante el proceso, las partes se
comprometen con la implementación de los acuerdos.
La resolución adecuada de conflictos tiene cabida en situaciones muy específicas y su
efectividad está marcada por la voluntad y oportunidad que visualizan las partes
involucradas en la obtención consensuada de un acuerdo mutuamente aceptable.
El proceso que normalmente se sigue, de manera simplificada sería:
Creación de un ambiente favorable para la solución de conflictos,
Estrategias para el manejo de los conflictos,
Solución de conflictos,
Manejo adecuado de los conflictos, y
Toma de decisiones26
El caso es aplicar a la nueva comunicación en la gerencia pública, a la organización
interna y al cambio de la mente del servidor público.
1.7. Autocontrol, autodirección y mejora continúa.El hombre actúa con más confianza cuando actúa con conocimiento de causa y cuando
además sabe de sí mismo virtudes y defectos que tiene y que pueden o no ayudar a
lograr aquello que su razón tiene como objetivo. Cuando la razón tiene claro metas a
alcanzar, cuando existe la claridad tanto de procesos como de políticas y objetivos de una
empresa, así como factores y medios en general con que se cuenta, entonces la razón se
vuelve el principal motor de motivación para actuar del empleado.
26 Cornelius, Helena, et all, “Tú ganas, yo gano… cómo resolver conflictos creativamente… y disfrutar conlas soluciones”, Madrid, 1995.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
35
El autocontrol es esta capacidad, tanto del individuo y ampliado a los grupos humanos y
de trabajo, para eliminar aquello que obstaculiza el logro de objetivos, o motivar esfuerzo,
pensamiento, acciones, cuando estas se saben aplicar de manera adecuada para dicho
logro. Como puede verse, el requisito para el autocontrol es el conocimiento y valoración
de todo aquello que interviene en una empresa, desde lo material hasta lo humano. La
seguridad de las acciones humanas surge de ver claro el camino.
Si el empleado conoce hasta donde tiene qué hacer las cosas, qué le corresponde hacer
y en qué de su conocimiento profesional los demás departamentos y empleados confían,
entonces emerge la autonomía de funciones, se delimitan fronteras en todos los sentidos,
de responsabilidad y de aplicación personal de esfuerzo y compromiso.
A su vez, implica todo ello que las metas a lograr y los papeles que cada persona y grupo
de la organización tiene que desempeñar, sean aclaradas lo suficientemente. El valor y
reglas que contienen las acciones a desarrollar, en tanto que puestas en la mesa de
trabajo, son vitales para que los grupos y personas empleadas adquieran no sólo
autocontrol, sino además autodirección, que se vean impulsados, motivados a lograr
aquello que por ellos mismos descubran como deficiencias, errores, pues cuentan con el
conocimiento e información suficientes del trabajo que se los permite. Esta es la base a su
vez de la posible creatividad e innovación de los empleados instaurando la calidad en una
constante mejora continua. En empresas donde no se tiene esta claridad de gestión, a los
empleados les pasan desapercibidas oportunidades de captar todo ello y su papel se
reduce a la obediencia ciega. Por el contrario, con la visión abierta, los controles se los
imponen los grupos mismos y crean y generan reglas y procedimientos que
paulatinamente apoyan la mejora y el más eficiente desarrollo del trabajo.
En esta concepción del autocontrol y autodirección, se requiere de un constante
entrenamiento del personal, en tanto que agudización de sentidos, por decirlo de alguna
manera, para afinar la capacidad de descubrir fallas e implementar creativamente
medidas de control y autocorrección en la búsqueda de una mejora constante. Los
círculos de calidad, los profesionales en el área, los planeadores y organizadores, los
diseñadores de expansión y crecimiento como prospectiva, los empleados, etc., en
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
36
comunicación, en intercambio de información, objetivan direcciones de desarrollo
empresarial y sugieren a la gerencia pública caminos a tomar, su vuelven necesariamente
creativos y propositivos, ellos hacen su propia empresa, su propia gestoría27.
Aunque parece todo de color de rosa, en este sistema de autocontrol de grupos con la
claridad de los cuadros que conforman la empresa, se responsabiliza a los empleados por
los resultados que obtienen.
Son necesarios estos cambios como pro-vocación para la gerencia pública, ya que en el
sector privado tiempo acá se practican. Los beneficios son amplios, como aumentar la
satisfacción en el empleo, pues quien trabaja así se siente parte importante y necesaria
de la empresa. En lugar de pensar en “tener que hacer” se piensa en “quiero hacer”.
Paralelamente, el compromiso de los empleados aumenta para con la empresa y para con
su función particular dentro de ella. Esto conlleva que la toma de decisiones sea más
óptima, más apegada a lo que se practica y vive en la empresa. En general, la calidad
mejora y los costos de operación se reducen y la organización se vuelve más rentable.
El meollo está en la información con la que cuentan los empleados, que ya no se
considera un secreto para ostentar el poder, sino como un medio que por sí mismo ahorra
gastos al “jefe” (Empresa, Estado). El conocimiento que tiene los grupos es la herramienta
con la que cuentan para medir su propio rendimiento y orientar de una manera
responsable sus acciones dentro de la empresa.
Así, el compartir información crea confianza, y se propone entonces, entre los empleados,
el establecer mecanismo de autocontrol, que surgen de errores realizados por los grupos
conscientes y autocríticos de la empresa. Los errores entonces se vuelven material de
aprendizaje, control y dirección autónoma. De alguna manera, conforme avanza este
sistema gerencial, las antiguas jerarquías tienden a desaparecer y aparece un sentimiento
de copropiedad: nadie hace mejor las cosas que el dueño del negocio.
Concretamente, se señala que algunos requerimientos para lograr este tipo de gestión:
27 Vid., Martínez Villegas, Fabián, “Cómo desarrollar la creatividad gerencial”, PAC, México, 1999.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
37
Reemplazar las viejas jerarquías por equipos auto dirigidos,
Proveer dirección y entrenamiento en destrezas para equipos facultados,
Generar la diversidad como un activo de un equipo,
Dar gradualmente el control a los equipos, y
Reconocer que todo tiene dificultades.28
Lo que interesa plantear en esta tesis respecto al autocontrol y autodirección, ubicándolo
en el marco de la competitividad de mercado, de ofertante de bienes y servicios, es que la
gestión de los organismos de Estado se involucre en este sistema y se beneficie con la
obtención de la libertad crítica y creativa de acción que sólo sus resultados y la calidad del
proceso delatan como medio de retroalimentación.
1.8. Productividad.Todas las organizaciones, públicas o privadas, desean incrementar su productividad:
mejorar el rendimiento con menos recursos, bajar los costos y aumentar las utilidades o
las relaciones de valor. Pero, ¿qué es la productividad? Productividad es el
mantenimiento o aumento de la producción al mismo tiempo que se reducen los insumos.
En otras palabras, hacer más con lo mismo o con menos, lo que requiere de un alto
contenido de creatividad e innovación en los procesos de gestión, como se ha indicado en
los incisos anteriores.
De esta forma, se establece la base para modernizar los organismos públicos sobre la
premisa de una administración más eficiente, recursos humanos capacitados, una
adecuada asignación de competencias, y la incorporación de nuevas tecnologías en los
procesos de negocio. El objetivo central de esta modernización es hacer que la gestión
pública asuma los siguientes retos:
Atender satisfactoriamente las necesidades de los ciudadanos,
Prestar servicios de calidad, y
Mejorar la relación de valor en los servicios.
28 Kat B……..p.122.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
38
La empresa privada tiene una muy clara concepción de lo que es la productividad, empero
no así el gobierno en el impulso firme de la gerencia pública. La producción de una
empresa se medía regularmente contemplando solamente el resultado, pero se omitía
aquello que contribuía para llegar a él. Hoy se observa que en lo que es la producción se
consideran diferentes elementos que hacen entender a la producción, más que como algo
terminado, más que como un producto, como lo que es, una producción, es decir, un
proceso que <va haciendo algo>. En este concepto dinámico de la producción, de la
capacidad de producir que es la productividad, interviene entonces el contemplar, más
que el producto, el qué y cómo se <va haciendo algo>. En este ir haciendo se tiene que
redefinir el concepto mismo de medir, pues no es lo mismo medir una pelota producida,
que aquello material y humano que intervino para hacerla, y donde la tenacidad está
unida con la racionalidad de un proceso.
Las organizaciones públicas deben pasar de una cultura de cumplimiento ciego de
procedimientos y normas a una cultura de resultados orientada al logro de objetivos
medibles de servicio desde el momento mismo en que se prevén o diseñan. La idea
básica es que se debe desarrollar un nuevo modelo de gestión orientado a la
instrumentación de políticas, metas, objetivos y resultados que privilegien las necesidades
y satisfacción de los ciudadanos. Al mismo tiempo, las organizaciones deben aprovechar
el poderoso potencial de las nuevas tecnologías informáticas para mejorar los procesos
administrativos e incrementar la productividad y calidad de los servicios que se prestan.
El medir la productividad en tanto lo material, técnico de sistemas y procesos, lo humano,
hoy apunta a medir más que nada la calidad total, es decir aquello donde se tiene
contemplada la eficacia y la eficiencia de las acciones humanas como aquellas que
controlan lo técnico del proceso.
Dos aspectos a considerar de la medición son importantes: su naturaleza, y el cómo medir
entonces un trabajo como proceso mismo y no como cosa terminada. La naturaleza de la
medición está dada por el objeto a medir que es la calidad, que a groso modo es que se
tenga un orden en sistemas que conlleven a lograr metas trazadas acorde a los medios
utilizados, y en las que intervienen circularmente factores como medición y efectividad en
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
39
tanto resultados obtenidos y eficiencia en tanto procesos implementados. Al mismo
tiempo, medir de alguna manera lo que son cursos de capacitación, calidad de los mismos
en relación a resultados objetivos, etc... De esta manera se descubre que la medición
tiene una naturaleza dinámica, que mide un <ir hacia> y no un algo terminado —que en el
sector de gestión pública es precisamente la connotación de la naturaleza del dinamismo
de esa administración: gestiona procesos, acciones, actitudes, cambios. Esto hace que la
medición requiere a su vez de un diferente tipo de monitoreo, de mirada de supervisión,
pues se debe entender que un proceso de gestión tiene su calidad en el proceso mismo y
no tanto en sus resultados, ya que asegurando el proceso la calidad será producto de una
cuidada eficiencia.
La naturaleza misma del hombre que produce y consume, más que del objeto producido y
consumido, representa esta visión dinámica de la medición, y se relación con el constante
cambio que tiene la persona humana como creador-trabajador y como degustador-
utilizador de bienes y servicios que produce la gerencia pública.
Si se define la productividad por el siguiente cociente:
Productividad= Productos / Mano de obra + Capacitación + Materiales + Energía
De ella se deduce que cuando la calidad aumenta en relación a la mano de obra, a la
capacitación y en el concepto amplio sobre energía, se tiene que sus costos disminuye, lo
que provoca un aumento en la productividad al serle inversamente proporcional.
…Esta relación es una medición parcial de la productividad e indica la efectividad y
eficiencia del uso de la fuerza de trabajo en la producción de bienes y servicios… esta
relación recibe la influencia de los avances tecnológicos, de los cambios en la relación
entre mano de obra y capital, las prácticas administrativas efectivas o ineficientes, la
motivación del trabajador y muchos otros factores.29
El cuidado planeado y organizado de los insumos que intervienen en la producción, más
en gerencia pública, se vuelven fundamentales. Es decir, la productividad pública, por así
29 Everett, E. Adam., “Producción y Calidad”, Trillas, México, 1997, p.17.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
40
decirlo, implica el que haya calidad en servicios y bienes obtenidos a partir de un sistema
de gerencia pública óptima, de calidad total. Se pueden poner los ojos en el producto, o
en el diseño en hermosear el producto, pero no olvidarse que sólo él es posible como
resultado congruente de un proceso administrativo de alta calidad. Medir el resultado
supone la previa medición constante de la calidad de los medios para llegar a él.
Quisiera remarcar entonces que, la producción específicamente en una organización
gubernamental debe ser bien caracterizada para entender el tipo de calidad que se exige
en su gestión. La producción del Estado son bienes y servicios que contribuyen a que las
relaciones económicas, culturales, sociales, morales, dentro y fuera del país, se faciliten
en la persecución de satisfacer los interese que cada grupo social tiene como visión,
ideología o convicción de lo que es su bienestar en armonía con el bienestar de la nación.
De esta manera, la productividad se mediría por la cantidad de bienestar alcanzado, por la
cantidad de valores sociales creados en congruencia con este bienestar; que sería valorar
la productividad a través de los resultados. Pero atrás de esos resultados está, de nuevo,
el proceso para llegar a ellos: está la calidad con que se van haciendo las cosas. Se
puede decir que si las cosas se hacen con calidad el resultado será de la misma
naturaleza. No se trata de ajustar lo que se hace o se hizo al resultado, sino esperar el
resultado desde la planeación eficaz de los medios.
El control, las formas adecuadas de medir el proceso y sus factores dentro de la gestión
pública, se vuelven de carácter crucial. Como es, por ejemplo, la rendición de cuentas,
auditorías financieras y operativas, calidad de la capacitación, claridad de perfiles de
ingreso, conocimiento por parte de los empleados de los procesos y sistemas, manejo
ético profesional en el desempeño, comunicación interna y externa de la Institución,
medidas anticorrupción, políticas definidas, información intra adecuada, relación
armoniosa operativa entre objetivos y política de la Institución y el Plan Nacional de
Desarrollo en el marco de una más amplia política de gobierno, investigación, etc.. Esto
dejará que la productividad se encause de manera adecuada hacia el logro de resultados
diseñados conforme a la calidad del proceso.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
41
Un punto importante a señalar es sobre la productividad de la gestión pública medida
desde el control que se tenga del impacto del producto. Si unimos la teoría de Moore,
sobre la creación de valores de los líderes de la NGP, se tiene que considerar que los
valores que se crean de las decisiones de gobierno crean formas de vida, usos y
costumbres que modifican sustancialmente lo que es la cultura como nicho de vida e
ideologías sociales. El output, el impacto exterior debe tener formas de medición que
permitan a su vez considera si se aumenta la calidad de vida como ofertante de servicios
y bienes sociales que es el Estado. Todo ello tiene que ver con que el pueblo, el nuevo
ciudadano, esté en posibilidades de mostrar cambios sustanciales en su vida, desde
contextos biológico-ecológicos, hasta culturales-ideológicos, pasando necesariamente por
loe económico-políticos-tecnológicos y los propios derechos humanos30.
30 M. Trimarchi defiende la necesidad de poner límites a la tolerancia, que estarían representados por elrespeto a los derechos humanos. De otro modo, la tolerancia podría justificar el atentado a la propia dignidad.M. Trimarchi, “Il concetto di “tolleranza” contradice il rispetto dei diritti umani”, en Cultura e Natura, nº 3,Roma, 1995, p. 5.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
42
No padeceremos el futuro, le daremos forma, no nos limitaremos a crecer, vamos a dirigir
nuestros crecimientos, no experimentaremos el cambio en actitud pasiva lo
provocaremos, pero para configurar nuestro futuro, necesitamos una nueva visión de
Gobierno.
David Osborne y Ted GaeblerCAPÍTULO II.II. ANÁLISIS COMPARADO DE GERENCIA PÚBLICA EN ORGANIZACIONESGUBERNAMENTALES INTERNACIONALES Y NACIONALES.2.1. Elementos para una gerencia pública en el mundo.
Naomi B. Lynn habla de una administración pública comparada, en el fondo está la idea
de que los países del mundo compartan experiencias propias de gestión en sus
gobiernos, intercambiando conocimientos, métodos, herramientas, tanto de innovación
como de control. A posteriori quienes ganan son los pueblos. Sin embargo los criterios
con los que haría esta comparación de diferentes formas de implantar y desarrollar
gerencias y gestiones públicas, por un lado universalizaría resultados, pero por otro tal
vez no permite mostrar la riqueza de los cambios en la gestión pública que cada país
obtiene.
No sin señalar el problema anterior, Lynn dice que el análisis comparativo tiempo atrás a
buscado una metodología que lime precisamente el hecho de que todos los actores y
factores técnico-procesales de cada país o administración sean del todo ajenas e una
experiencia global de la NGP.
Los sistemas administrativos nacionales son más difíciles de estudiar que otras
instituciones políticas (por ejemplo: los partidos, las masas de volantes, las legislaturas y
los tribunales), sobre todo cuando se estudian en términos del desempeño. Los productos
de otras instituciones políticas pueden observarse con mayor facilidad y en una forma
cuantitativa (por ejemplo los votos, las decisiones y los escaños). Los productos de los
sistemas administrativos son increíblemente diversos, no sujetos a una forma singular de
medición. Los resultados electorales legislativos y judiciales, incluso los militares, se
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
43
sujetan y se relacionan con los insumos más fácilmente que los resultados multiformes de
los procesos administrativos.31
La concepción de lo que es una Institución, de alguna manera facilita esta medición de la
NGP. Se sabe, en este contexto, que una Institución es tal porque representa la
instauración de una idea o ideología a lo largo del tiempo, y sirve como pilar de
orientación solidaria de las acciones de gobierno. Cuando una idea pública, que en
estricto sentido es la materialización de usos y costumbres, de valores creados
socialmente, se institucionaliza, quiere decir que el Estado y la sociedad le han adoptado
como práctica buena para la vida humana en comunidad.
Así, el análisis de las iniciativas de identificación y difusión de una buena gerencia pública
se comentará en función de la institucionalidad que adoptan; de los niveles y ámbitos o
áreas temáticas sobre los que se desarrollan las buenas gestiones de gobierno; y sobre
los procesos de detección, recolección y difusión de ellas. Como condición conceptual de
la aplicación de esta identificación, se debe tener muy claro, entonces, que:
El Estado Gerencial prolonga el desarrollo de las estrategias, las estructuras y los
sistemas que facilitan a los manejadores hacer su trabajo, aboliendo los controles inútiles
y dotándolos de incentivos apropiados. En esa misma condición suministra los
instrumentos para medir y controlar los resultados, y refuerza los mecanismos de
responsabilidad desde el rastreo de los resultados obtenidos, toda vez que infunde la
preocupación por la calidad del servicio. Asimismo forma y conserva a un personal público
motivado, calificado y adaptado a los nuevos tiempos.32
a) Institucionalidad.La revisión de la experiencia internacional da cuenta que existen dos modalidades
básicas de institucionalidad para el desarrollo de estas iniciativas. Una es la que se
31 Lynn, E. Naomi, et all, “Administración Pública. Estudio actual de la disciplina”, FCE, México, 2001, p.421.Vid., Ruiz Dueñas, Jorge, “Empresa Pública. Elementos para el examen comparado”, FCE-SEMIP, México,1988.32 Guerrero, Omar, “Gerencia Pública en la Globalización”, p. 157.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
44
determina cuando el impulsor es una entidad gubernamental, ya sea la autoridad
responsable por las reformas de gestión pública, ministerios y/o servicios públicos. Este
tipo de institucionalidad se da en México a través de la Secretaría de la Función Pública,
en Colombia por el Banco de Éxitos a cargo del Departamento Administrativo de la
Función Pública, del Concurso de Innovación de la Gestión Pública Federal, que es una
iniciativa conjunta de la Escuela de Administración Pública de Brasil y del Ministerio de
Planeación, Presupuesto y Gestión, de Brasil, y del Sistema de Experiencias de Gestión
Pública de Chile, que es impulsada por el Proyecto de Reforma y Modernización del
Estado de la Secretaría General de la Presidencia de Chile, y ejecutada por el Instituto de
Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Su ejecución puede estar a cargo de estas
mismas instituciones, y en otros casos puede estar externalizada en Universidades,
Centros de Estudios, etc. A nivel de los países de la OCDE, se observa también como
figura institucional el surgimiento de redes de buenas prácticas o de benchmarking, en el
ámbito sectorial de política pública, tales como educación, salud, transporte, vivienda,
justicia, y también por especialidad de gestión tales como: recursos humanos, compras
gubernamentales, finanzas, dirección estratégica, etc.
En un estudio realizado en 1997 por la International Benchmarking de la OCDE, se
señalan básicamente las prácticas de estudios comparativos utilizando las metodologías
del benchmarking, habrían utilizado básicamente dos estrategias: Top-down en donde las
técnicas comparativas fueron introducidas externamente, usualmente por ministerios
centrales tales como los de Finanzas, u otras agencias de gestión a nivel central. En
general estas iniciativas se han utilizado para generar medidas de evaluación al
desempeño al conjunto de las agencias públicas. La segunda estrategia señalada se
refiere a la Bottom-up approach, donde las organizaciones de forma individual desarrollan
sus propios proyectos de comparación y tratan de encontrar sus socios para realizar los
procesos de benchmarking. En dicho estudio se señalan las ventajas y desventajas de
ambas aproximaciones y concluyen que idealmente debieran combinarse y potenciarse
ambos enfoques. Entre las ventajas de la primera, está la posibilidad de lograr una mayor
estandarización en las comparaciones, asegurar una mejor perspectiva sobre los efectos
de los diferentes procesos de desempeño y también sobre los impactos de los efectos
externos. En las ventajas de la segunda se señalan que puede haber un riesgo que los
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
45
resultados de los estudios sean principalmente utilizados a nivel central y con escaso
involucramiento de las instituciones que proveen los casos. En los casos que
corresponden para el estudio del caso América Latina que es el tercer apartado de este
capítulo, se tienen Sistema de Experiencias de Gestión Pública, Premio a la Innovación
Municipal, ambas de Chile, el Banco de Casos de Colombia, son iniciativas impulsadas
desde el Gobierno Central, y en su gran mayoría operan con una ejecución externalizadas
en Universidades u ONG´s, con la excepción de Colombia cuya ejecución radica en la
Dirección General de la Función Pública. Los casos referidos a Gestión Pública y
Ciudadanía que contiene un apartado especial de Prácticas Públicas y Pobreza, un Banco
de Casos correspondiente a las premiaciones, es una iniciativa de la Fundación Getulio
Vargas y la Fundación Ford con el apoyo del Banco Nacional de Desarrollo. La
experiencia del Banco de Casos de Experiencias Locales de la Universidad de Quilmes,
también es claramente una iniciativa de asociación entre municipios y Universidad.
b) Niveles y ámbitos sobre los que se aplican los procesos de buenas prácticas.Las experiencias de difusión de buenas prácticas en el ámbito público se dan a nivel de
la administración central del gobierno, federal y a nivel local, en México corresponde al
municipal. También se observan principalmente en el marco de las experiencias
comentadas de la OCDE y del NPR, casos de benchmarking a nivel internacional, es decir
experiencias comparativas de diversos temas gestión pública que involucran instituciones
públicas de varios países. En el caso de América Latina, la instancia de intercambio de
experiencias entre países, se da principalmente en el marco de las iniciativas de
premiación, o de generación de prácticas innovadoras a nivel local, específicamente con
la Feria de la Innovación de Prácticas de Gestión Local del PNUD. En el ámbito de la
administración pública central no existen antecedentes de iniciativas latinoamericanas que
tengan como objetivo la difusión de experiencias de gestión de tipo comparativo entre
países de la región. Una excepción, delimitadas para algunas áreas de estudios
específicas (evaluación, regulación, servicio civil), se ha dado en el marco de los estudios
de casos comparativos que ha desarrollado el Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
46
En general las buenas prácticas de la NGP abarcan una amplia gama de temas de
gestión: recursos humanos (capacitación, evaluación del desempeño, liderazgo, etc.),
planificación estratégica y presupuestaria, control de gestión, indicadores de desempeño,
compras gubernamentales, tecnologías de información, calidad de servicio y atención al
usuario, simplificación de trámites, simplificación de procesos, gestión de servicios
generales, entre otros temas. En otros casos las áreas de análisis para la óptima gerencia
pública se abordan a partir de problemas específicos en la gestión pública: sistemas de
quejas de usuarios, accesibilidad, transparencia y entrega de información, liderazgos y
resolución de conflictos, reducción de burocracia, etc.
En el campo referido a las iniciativas que tienen como objetivo potenciar la innovación de
la gestión pública, un estudio reciente señala que a la fecha se han establecido, siete
programas de innovación a nivel internacional bajo el alero de la Fundación Ford. El
primero comenzó en Estados Unidos en 1986, seguido de Filipinas en 1992, Brasil en
1996, Sudáfrica en 1998, Chile en 1999, México en el año 2001 y Perú en el año 2002.
Una encuesta realizada en 1998 a todos los programas existentes33, dio a conocer sus
principales similitudes y diferencias en un marco comparativo.
Todos los programas tienen el objetivo común de identificar y replicar iniciativas
innovadoras que mejoren las condiciones socioeconómicas de la población, apoyando y
reconociendo el rol del gobierno en los asuntos públicos.
Las definiciones de innovación son similares en todos los programas y versan sobre
puntos que ya en el primer capítulo se delimitaron como fundamentales para la nueva
gerencia pública. De tal manera que los criterios de selección comunes a todos los
programas incluyen factores como: creatividad e innovación de la idea puesta en práctica;
eficiencia y eficacia en el uso de recursos y en la prestación de servicios; re aplicación y
proyecciones de la experiencia; mejoramiento de las condiciones de vida de la
33 Krafchik, Warren, “Innovations Survey Summary, Idasa”: Budget Information Service, November 1998. Aesta fecha sólo estaban en funcionamiento los programas de Brasil, Filipinas, Sudáfrica y Estados Unidos.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
47
población34; y fortalecimiento de la ciudadanía y la participación de la comunidad en los
asuntos públicos35.
c) Cómo opera el proceso de detección, recolección y difusión de las buenasprácticas.El proceso de detección de las buenas prácticas se da a partir varias fuentes. Un aspecto
central para la identificación de las buenas prácticas, es la selección del mejor mecanismo
para detectar y recopilar información sobre estándares de desempeño sobresalientes en
el área que interesa desarrollar los casos de buenas prácticas. Esta búsqueda puede ser
más o menos estructurada, puede apuntar a recopilar y comparar información cuantitativa
sobre rendimiento y desempeño de otras organizaciones, o puede tener un carácter más
cualitativo y basarse en opiniones o referencias obtenidas de fuentes información
acreditadas. Entre los mecanismos más utilizados están: 18 Krafchik, Warren. Innovations
Survey Summary, Idasa: Budget Information Service, November 1998. A esta fecha sólo
estaban en funcionamiento los programas de Brasil, Filipinas, Sudáfrica y Estados Unidos.
19 Surawski Antonieta. Programas y Experiencias de Innovación en Ciudadanía y Gestión
Local. Estados Unidos, Filipinas, Brasil Sudáfrica, Chile, México y Perú. Documento de
Trabajo Nº10, Santiago 2003. Programa Ciudadanía, participación y políticas públicas.
Instituto de Asuntos Públicos. Universidad de Chile. Veamos:
Procesos de benchmarking. El benchmarking es esencialmente la búsqueda de las
buenas prácticas; es el instrumento mediante se localiza y recopila información
acerca de las organizaciones que mejor realizan un proceso de trabajo
determinado. Para un proceso exitoso de comparación, se requiere una
identificación acertada de cuáles son las organizaciones líderes en cada uno los
procesos de trabajo o áreas que se quiere estudiar, es decir, cuales son las
organizaciones poseedoras de las buenas prácticas en esa área en particular,
34 Este punto, del mejoramiento de las condiciones de vida de la población, será tema central en la nuevaconcepción del impacto social en el Capítulo IV de esta tesis —como maneras y formas de vivir—, que lasdecisiones de crear la NGP en México, y en el mundo, provoca: se vive de manera diferente.35 Surawski Antonieta, “Programas y Experiencias de Innovación en Ciudadanía y Gestión Local. EstadosUnidos, Filipinas, Brasil Sudáfrica, Chile, México y Perú”. Documento de Trabajo Nº10, ProgramaCiudadanía, participación y políticas públicas. Instituto de Asuntos Públicos. Universidad de Chile. Santiago,2003
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
48
Algunas de las fuentes de información más comunes de identificación de buenas
prácticas son las iniciativas innovadoras ganadoras de premios. Las premiaciones
se constituyen en las fuentes más recurridas para la recopilación de buenas
prácticas, principalmente porque las metodologías que involucran la selección y
elección de las organizaciones ganadoras, son ampliamente probadas y generan
credibilidad en el público,
Grupos de tarea específicos para identificación de buenas prácticas. Que consiste
en la conformación de un grupo de instituciones consideradas líderes en la
materia, tanto del sector público como privado (empresas, universidades), para la
realización de un estudio comparativo sobre algún tópico de análisis. A través de
la aplicación de diversas metodologías (encuestas, cuestionarios, grupos de
trabajo, talleres, seminarios, etc.), se concluyen los factores críticos del éxito de
los procesos que se están comparando. Un ejemplo de este tipo de metodología
fue el estudio de la NPR “Balancing Mesearus: Best Practice in Performance
Management” Agosto 1999. Junto con esto se mencionan los estudios de buenas
prácticas sobre la resolución de las quejas de los usuarios, que impulsó el National
Performance Review en 1996, en el que se muestra un amplio espectro de
instituciones invitadas a participar.36 La metodología consistió en el
establecimiento de un conjunto de preguntas, la investigación de la documentación
más adelantada del tema, y la realización de entrevistas a actores relevantes.
Asimismo a cada grupo de trabajo se le definió la posibilidad de usar sus propias
metodologías individuales, y
Concursos de Buenas Prácticas. En general estos concursos se promueven por
entidades gubernamentales, o no gubernamentales. Un ejemplo representativo de
esta forma de detección son los premios a la innovación en diversos temas del
ámbito público, impulsados por la Fundación Ford, Harvard University, etc. A partir
de la definición de criterios y procedimientos de concursabilidad se establecen
36 Delta Airlines, Eastman Chemical, Office of the Comptroller of the Currency, Red river Army Depot,Revenue Canada, Texas Instruments, Toyota Motos Sales, USA Today, United States Postal Services. De lasagencias federales, se nombraron 18 organizaciones, entre las que se cuentan US Veterans Affairrs, USDepartament of Interior, US Departament of Agriculture, Office of Consumer Affairs, Patent and TrademarkOffice, etc.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
49
sistemas de postulaciones. La sistematización de los ganadores se constituye en
la principal base de datos que se difunde vía Internet.
Para la difusión de la mayor parte de las experiencias socializan los resultados vía
Internet, a través de las páginas de las entidades auspiciadoras. También se utilizan
documentos de difusión tales como Guías de Buenas Prácticas, donde se proveen las
direcciones y referencias de los grupos de trabajo y del responsable a quién se le pueden
hacer las preguntas pertinentes para profundizar las distintas materias. También se
difunden a través de fichas sintéticas de los casos, con información de resúmenes
ejecutivos sobre las características y desarrollo de la buena práctica, muchas veces se
elabora check list para ser tenidas en cuenta a la hora de implementar los procesos que
son objeto de la comparación. Otras modalidades complementarias de difusión de las
buenas prácticas son a través de seminarios, talleres de trabajo y congresos
internacionales.
2.2 Nuevos métodos de Gestión pública en países de Europa y Norteamérica.La ONU37 tiene un programa de asistencia a los gobiernos afiliados en lo que corresponde
a la nueva administración. Esto permite suponer que de alguna manera todos los países
37 Cfr., Gaceta parlamentaria, Senado de la República, 3er. Año de ejercicio, Primer Periodo Ordinario, Año2002, Jueves 24 de Octubre, No. 71. Este servicio ha sido definido por la Organización de las NacionesUnidas en su Manual del Servicio Civil como el cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios que forma laespina dorsal de una administración dada, donde sus elementos son: una ley básica de administración depersonal de servicio civil y un organismo responsable de su aplicación.
Esto implica un proceso de profesionalización del servicio público donde se establecerán requisitos para elingreso, permanencia, promoción e incluso la separación, con base en el mérito en igualdad de condiciones,todo ello verificado por medio de evaluaciones. Estos procedimientos se refuerzan con la formación continua,donde el desempeño a evaluarse es apoyado por una capacitación permanente que le permitirá la mejora en eldesarrollo de sus funciones.
Producto del interés por contar con un servicio público altamente calificado en aptitud de atender lasdemandas de la sociedad encontramos que la carrera administrativa ha sido desarrollada por diversos paísescomo Inglaterra, que llevó a cabo su programa a partir del informe “La Organización del Servicio CivilPermanente” cuyas propuestas fueron aplicadas paulatinamente desde 1853; Francia, cuyo primer estatutogeneral de funcionarios fue emitido el 14 de septiembre de 1941, logrando una radical reforma de la funciónde gobierno al crear posteriormente la Escuela Nacional de Administración. Finalmente, destaca el ejemplo delos Estados Unidos que desde 1864 contó con un proyecto de ley para mejorar la eficacia del servicio civil através de la selección objetiva de funcionarios, mismo que maduraría hasta la posterior creación de laComisión del Servicio Civil, sin dejar de mencionar las reformas realizadas por los últimos gobiernos para sufortalecimiento.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
50
del mundo tienen unificados los criterios sobre el desarrollo de su administración hacia el
cambio a la gerencia pública, hoy nombrada NGP. Esta gestión internacional, en lo que
respecta al período de 1967-1987, arroja un interesante y benéfico resultados para las
administraciones del mundo: establecer en los países en desarrollo el tipo de institución
docente conocida generalmente como escuela o instituto de administración pública.
Además de ello y entre muchas conquistas más, se crea el Manual de Administración
Pública en 196.
La ONU hace constantemente estudios comparativos para reunir, con base en problemas
particulares, las mejores soluciones para que la administración pública contribuya a la
mejoría de bienes y servicios de cada país. Ofrece becas para preparar expertos que a la
postre puedan enseñar los nuevos métodos de administración pública en países con
diversa problemática de gestión pública. Como se podrá entender, los mecanismos,
medios, metas de la ONU es rica en alternativas, lo cual se consolida como una fuente
insustituible para el desarrollo de la administración pública en el mundo38.
Así, registrado esto, se tiene que los casos de Gran Bretaña y Estados Unidos son
notorios en cuanto a que es en dichos países en donde prácticamente la NGP inicia y en
donde ha adquirido mayor fuerza tanto teórica como práctica. Como señalamos en el
apartado anterior, las reformas gerencialistas están sustentadas en una orientación a
resultados. Los casos de Gran Bretaña mediante el Contralor y Auditor General y la
Oficina Nacional de Auditoría y de Estados Unidos a través de la Oficina de los
Inspectores Generales, muestran la forma en que sus gobiernos federales llevan a cabo el
control y evaluación de sus acciones.
En el caso de la Gran Bretaña desde comienzos de los años 60’s hubo una fuerte presión
por reformar el control y evaluación de la gestión gubernamental que se realizaban
básicamente a través de las auditorías. Fue hasta 1983 que se realizan las reformas que
En la experiencia latinoamericana encontramos que Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela hansido partícipes de estos procesos.
38 ONU, Pérez de Cuellar, Javier (presentación) “Administración Pública. Marco Internacional (1967-1987)”,Porrúa, México, 1987.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
51
tienden a centralizar la evaluación en el Contralor y Auditor General así como de otorgarle
cierta independencia relativa y una mayor subordinación al Parlamento. Estos cambios
brindaron el soporte institucional a una función de control y evaluación un tanto dispersa.
Otra de las acciones relevantes de la experiencia británica reside en que desde los 80´s
se priorizo a las unidades administrativas la importancia de medir tanto sus resultados
como su desempeño (de ahí la creación de la Unidad de Eficiencia en 1979 y el Programa
de Agencias Ejecutivas de 1988). A partir de 1991 se introducen las Cartas al Ciudadano
(Citizen’s Charter), los Acuerdos de Servicio Público (Public Service Agreements) y los
Documentos Blancos sobre la Modernización Gubernamental39 (White Paper on
Modernizing Government) con el objeto hacer al gobierno más directamente responsable
ante los consumidores de servicios. Con esto, los gerentes del sector público requieren de
manera más creciente demostrar lo que han alcanzado y la forma en cómo miden dicho
desempeño. Se trata de una evaluación directa por parte de la ciudadanía, en donde los
compromisos del servicio son monitoreados personalmente por los usuarios de los
mismos.
La Oficina de los Inspectores Generales se crea en 1978 con el “Inspector General Act”, la
cual fue reformada en 1988 a partir de la cual se precisaron los procedimientos que
debían cumplir los Inspectores Generales para reportar al Congreso y que además debían
realizar contribuciones de mejora –retroalimentación- a las unidades evaluadas.40
39 Con la “National Audit Act” de 1983, el Contralor y Auditor General de la Gran Bretaña (Comptroller andAuditor General) debe reportar al Parlamento y se le dota de cierto grado de independencia a los auditorespúblicos del gobierno. Asimismo, se creaba la Oficina Nacional de Auditoría (Nacional Audit Office, NAOpor sus siglas en inglés) que remplazaba al Exchequer and Audit Department. Los últimos cambios realizadosfueron los derivados de la Government Resources and Accounts Act de 2000, a través de la cual se establecíaun proceso de control orientado a los resultados.
40 Hoy por hoy nuestros grandes retos: abatir los niveles de corrupción, consolidar la reducción de los nivelesde opacidad de la gestión pública, en la información pública, el lograr que los órganos internos de control, quecada uno de nosotros contribuya de manera muy importante al logro de los objetivos institucionales, es unpropósito estratégico del Gobierno de la República. .. Esto implica que nosotros como contralores, en lasdiversas posiciones que ocupamos: en auditoria, en responsabilidades, en quejas, tenemos que ver estosprocesos operativos como un primer camino que tiene que estar orientado hacia el logro de estos grandesresultados. (Discurso Modelo para Evaluar la Agenda de Buen Gobierno Hugo Gutiérrez Dávila. acto deCertificación ISO-9001-2000. del ISSSTE).
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
52
Por otra parte, respecto al caso de los Estados Unidos, la evaluación que realizan los
Inspectores Generales41 está centrada en una revisión: del cumplimiento de reglas y
regulaciones; del desempeño en el logro de objetivos y metas; y, de la forma en cómo se
deberían mejorar las cosas. El papel más destacable de este tipo de evaluación es su
preocupación por vincular el análisis técnico en cuanto al logro de resultados junto con el
análisis de la cultura organizacional que afecta el logro de los mismos. Este tipo de
evaluación no se centra únicamente en las auditorías que se realizan, en el análisis de
estados financieros o de metas, sino que comprende análisis propios de la situación que
se está evaluando.
a) Objeto de la Evaluación.La evaluación es desarrollada por agencias semi independientes del propio poder
ejecutivo. En el caso de Gran Bretaña por la Oficina Nacional de Auditoría que depende
del Contralor y Auditor General, mientras que en el caso de los Estados Unidos por la
Oficina de los Inspectores Generales. Cabe destacar, que Gran Bretaña ha incorporado a
la ciudadanía como un evaluador tan poderoso como el Contralor General y que Estados
Unidos cuenta con sistemas de contrapeso derivados del poder legislativo –es específico,
con la Oficina de Auditoría General –General Accounting Office, GAO-.
b) Tipo de Evaluación.Las evaluaciones que realizan tienen un punto común: su rasgo contable, característico
de los procesos de auditoría. Indiscutiblemente, las experiencias de Gran Bretaña y
Estados Unidos permiten visualizar que los sistemas de evaluación de dichos países, aún
pese a su énfasis en la medición del desempeño y los resultados, presentan una sólida
base contable y financiera. Estos sistemas están ligados al manejo de recursos, el logro
de metas y la definición de indicadores que evalúen la eficiencia y eficacia de los
programas en términos programáticos y financieros. Se trata de evaluaciones anuales y
semestrales que son realizadas con cierto margen de autonomía.
41 Cabe señalar que los Inspectores Generales no pueden tener una afiliación política y, en cambio, pueden serremovidos por el Presidente. Asimismo, tienen acceso a toda la información, documentos, reportes, datos ytodo tipo de evidencia para llevar a cabo sus funciones de auditoria e investigación.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
53
Sin embargo, el caso de Gran Bretaña muestra dos lecciones interesantes respecto al tipo
de evaluación orientada a resultados: a) que este proceso comenzó hace 20 años con la
puesta en marcha de acciones para clarificar objetivos, metas y procesos de trabajo
desde una primera oleada central y después mediante la delegación a las unidades
administrativas; y b) que la medición de los resultados requiere de esfuerzos y
compromisos por parte de los gerentes públicos de clarificar metas, definir estándares de
servicio e informar adecuadamente a la ciudadanía de todo esto, para que sean ellos los
que evalúen sí en realidad se tiene un buen desempeño. Al igual que en el caso de los
organismos financieros, los aspectos cualitativos adquieren relevancia en la evaluación
del gobierno bajo los postulados de la NGP.
c) Metodología de Evaluación.a) En el caso de la evaluación en Gran Bretaña, los indicadores se diseñan al interior de
cada unidad administrativa del gobierno federal. La definición de dichos indicadores se
realiza, en primer lugar, conforme a una serie de criterios compartidos por todo el
gobierno como son: a) enfoque, b) propiedad, c) balance, d) robustosidad, e) integralidad
y f) costo-efectividad. En donde: el enfoque está orientado a la claridad de los objetivos de
la organización; la propiedad se analiza conforme a la utilidad; el balance entendido como
la visualización de un momento específico de lo que la organización hace en cuanto a sus
actividades más significativas; la robustosidad implica determinar sí los cambios se
pueden mantener; la integralidad requiere determinar la relación de los indicadores –la
evaluación- con los demás procesos de la organización, como es el caso de la planeación
y operación; y, el costo-efectividad hace referencia a la revisión de los beneficios de la
información contra sus costos.
En segundo lugar, el proceso que se debe de realizar esta diseñado conforme a lo que se
denomina una “administración del desempeño”. Las principales etapas a seguir son: 1) la
estrategia, en donde se establecen los objetivos y prioridades; 2) la medición, a partir de
la cual se definen los indicadores y se analiza su alineación con respecto a los objetivos y
metas; 3) los objetivos, que implica la desagregación del macro-objetivo de la unidad en
niveles más limitados de acción; 4) los resultados, en donde se recolecta la información –
datos suficientes para documentar el desempeño y alimentar la toma de decisiones.; 5) la
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
54
verificación que corresponde a asegurar tanto interna como externamente que dichos
resultados se lograron; 6) el monitoreo, a partir del cual se revisa y detectan las
variaciones en el desempeño; y, la evaluación, que comprende la revisión de estrategias y
actividades con el cruce de distintas fuentes de información.
b) La evaluación que realizan los Inspectores Generales en Estados Unidos consta de: a)
un reporte dual que se envía tanto al Presidente como al Congreso; b) el reporte
contempla resultados de sus auditorías como de sus investigaciones; c) los reportes se
entregan a finales de abril y octubre; d) reportes específicos –extraordinarios en caso de
que se trate de un problema urgente, estos reportes son conocidos como la Carta de 7
días pues deben ser enviados al Congreso en un periodo no mayor a los 7 días de su
solicitud; y, e) estándares que definen sí las operaciones se llevan a cabo de forma eficaz
y eficiente, sí los reportes financieros son confiables y sí se han cumplido adecuadamente
con las normas y los procedimientos.
Estos estándares se clasifican en 5 rubros: 1) control del medio ambiente, 2) evaluación
de riesgos, 3) control de actividades, 4) información y comunicación y 5) monitoreo. Los
primeros están relacionados con la integridad y valores éticos, el compromiso con el
profesionalismo, el tipo de operación, la estructura organizacional, las buenas políticas y
prácticas orientadas al capital humano, así como la relación con el Congreso y la Oficina
de Presupuesto. Los segundos con la consistencia en los objetivos de la agencia y la
identificación de interacciones con otras entidades. Los terceros con las políticas,
técnicas, procedimientos y mecanismos que obliguen a los directivos a cumplir con lo
establecido en el presupuesto y con su ejecución. Los cuartos con los datos financieros y
operacionales y los canales de comunicación tanto vertical como horizontal. Mientras que
los últimos, evalúan los veredictos de las auditorías, establecen las acciones apropiadas
de acuerdo a las recomendaciones emanadas de las auditorías y establecen los marcos
de acción para corregir las materias que requieren atención.
Se tiene, entonces, que el análisis de las experiencias de la OCDE, el WB, el BID, la Gran
Bretaña, Estados Unidos, Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay muestra que un mismo
tema, tópico o asunto como es el caso de la evaluación por resultados presenta múltiples
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
55
aristas de interpretación. Como se mencionaba en el apartado anterior, al término le
sucede lo que a la NGP en tanto que ambos viven un desorden conceptual que da pie a
tantas corrientes como interpretaciones existan. Desde nuestro punto de vista, la
evaluación por resultados hace referencia al proceso y a las herramientas a través de las
cuales se mide el logro de las políticas, programas, proyectos y acciones conforme a sus
objetivos y metas.
Conforme a lo dicho de las reformas de la gerencia pública vistas, se llega a una serie de
reflexiones que bien pueden ser aplicados en aquellos escenarios en donde se pretenda
desarrollar sistemas o mecanismos de evaluación por resultados. Se desprende que:
1) La evaluación per se no lleva a ningún lado. Esta debe estar asociada a la toma de
decisiones y de rendición de cuentas. La finalidad no sólo es controlar o
monitorear la gestión de las acciones o resultados sino de transformar los
comportamientos dentro de las organizaciones y fuera de ellas,
2) Las reformas a los sistemas de evaluación están centradas en la calidad de los
mismos más que en su cantidad. El objeto no es tener más sistemas o número de
indicadores sino en su aporte al logro de las políticas, programas y proyectos, y
3) La evaluación del desempeño o hacia resultados debe de incluir tanto aspectos
cuantitativos como cualitativo, debe de vincular lo macro con lo micro. Los
sistemas de evaluación tienen que aportar información que genere un valor
agregado y en la mayoría de los casos los diagnósticos específicos son aportes
valiosos que se han dejado de lado con el énfasis en los reportes cuantitativos.
2.3. La Gerencia Pública en Latinoamérica.Experiencias de Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay.
Hace unos cuantos años, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD) realizo bajo la dirección de Nuria Cunill un estudio comparativo de sistemas y
mecanismos de evaluación de la gestión pública desarrollados en Chile, Colombia, Costa
Rica y Uruguay con el objeto de analizar su papel como herramienta para el desarrollo de
una gestión pública orientada a resultados, tomando para esta tesis esta experiencia se
tiene que la pregunta rectora es saber cuáles son las diferencias que caracterizan los
sistemas de evaluación de cada país, y cuáles las semejanzas que permiten pensar en
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
56
ellos como respuestas similares a la modernización y democratización de la
administración pública en estos. Las variables consideradas: a) orígenes, b) razón de ser
del sistema, c) características, d) uso de la información, e) logros del sistema, y f)
desafíos.
Sin pretender realizar un análisis tan exhaustivo de estos sistemas, se retoma la
investigación realizada por Cunill (2002) con base en nuestros tres elementos de análisis:
a) el objeto de la evaluación, b) el tipo de evaluación y c) la metodología de evaluación.
Los sistemas de evaluación y medición que se revisaron fueron el Sistema Nacional de
Evaluación de Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA: 1994) de Colombia, el
Sistema Nacional de Evaluación (SINE: 1994) de Costa Rica, el Sistema de Seguimiento
de Programación Gubernamental (DIPRES: 2000) de Chile y el Sistema de Evaluación de
la Gestión por Resultados (SEV: 1996) de Uruguay. El primer punto en común de todos
estos sistemas es que, en su mayoría, inician a mediados de la década de los 90’s, sólo
quince años después de los casos anteriores analizados. Se trata de sistemas que pese a
su relativa juventud cuentan con lecciones que son relevantes para el caso de diseñar o
implantar sistemas de evaluación bajo realidades similares al contexto mexicano. Desde
sus inicios, estos sistemas de evaluación han sufrido transformaciones en aras de elevar
su calidad. Esto debido a que, en un contexto latinoamericano, dichos sistemas se han
enfrentado a problemas que van desde la necesidad de una mejor coordinación
interinstitucional hasta la contar con formatos más amigables y claros. El CLAD es un
organismo público internacional de carácter intergubernamental conformado por 21 países
miembros que se crean en 1972. Su objetivo es impulsar la modernización de las
administraciones públicas de la región así como constituirse en un factor estratégico en el
proceso de desarrollo económico y social. Sus oficinas centrales se encuentran en
Caracas, Venezuela, y es actualmente presidido por Julio César Fernández Toro,
Secretario General.42
En todos los casos revisados, los sistemas de evaluación desarrollados tienen como
principales destinatarios al presidente y sus ministros (secretarios de Estado); las
42 Para mayor detalle de cada uno de los sistemas se recomienda accesar a sus respectivas páginas de Internet.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
57
instituciones evaluadas, las legislaturas (congresos o asambleas) y la ciudadanía. Sólo en
los casos de Costa Rica y Uruguay se señala expresamente que los resultados de dichas
evaluaciones deben ser utilizados por la Contraloría General de la República y la Auditoria
Interna de la Nación como elemento de fiscalización de la hacienda pública.
En el caso de Colombia quien lleva a cabo las evaluaciones es el Departamento Nacional
de Planeación -que depende directamente del Presidente- a través de la División Especial
de Evaluación y Gestión y es asistido por el Comité Intersecretarial de Evaluación y
Gestión por Resultados; en Costa Rica, la evaluación es realizada por el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica a través de un Área Especializada de
Evaluación y Seguimiento; en Chile, la evaluación es apoyada por el Comité
Interministerial de Modernización de la Gestión Pública pero realizada por el Ministerio de
Hacienda a través de su Dirección de Presupuestos; y, respecto a Uruguay, la evaluación
es realizada por el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado con la participación de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Las evaluaciones que realizan, en la actualidad, dichos sistemas comprenden la totalidad
o casi-totalidad de las instituciones que conforma la administración pública del gobierno
central: SINERGIA y SEV abarcan únicamente departamentos centrales, el SINE
comprende a casi toda los departamentos de la administración nacional y el DIPRES a la
totalidad de los departamentos. Asimismo, el análisis de dichas experiencia señala que
todos comenzaron con pruebas piloto, siendo su cobertura inicial limitada. Esto requirió
que los entes evaluadores: a) capacitarán a los sujetos de la evaluación de alguna u otra
forma (cursos como Colombia y Costa Rica, videos como Chile y talleres como Uruguay);
b) retroalimentarán constantemente a los agentes evaluados - instituciones (ya sea con
equipos técnicos como en Colombia y Chile o servicios de consulta permanente en
Uruguay); y, elaborarán guías y documentos metodológicos de orientación (como el
manual de SINERGIA, las metodologías de indicadores de gestión del DIPRES y la guía
para elaborar indicadores del SEV). Es destacable que se menciona como referencia
básica para la elaboración de sus respectivos sistemas y metodología el ejemplo de Gran
Bretaña y la influencia del WB y el BID (Costa Rica, Chile y Uruguay).
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
58
Por otra parte, los sistemas analizados se enfocan en evaluar las políticas y programas
generales (macro), sólo en el caso del DIPRES realiza una vinculación con los programas
institucionales (micro). Es decir, en otras palabras, pese a que se ha incorporado y
reconocido la evaluación por resultados en los gobiernos latinoamericanos, aún, los casos
más avanzados, no logran aterrizar de las evaluaciones macro a las evaluaciones micro.
Esto debido en gran parte a dos aspectos operativos propios de nuestro contexto: a) la
ambigüedad en los objetivos de las organizaciones gubernamentales – su naturaleza es
dinámica, ambigua y compleja (Arellano, Cabrero y del Castillo, 2000) y b) la complejidad
de las relaciones interinstitucionales o ambigüedad de las responsabilidades – reglas
difusas. En cuanto al tipo de evaluación que realizan es semestral y anual, en la mayoría
de los casos. Dichas evaluaciones están orientadas a aspectos presupuestarios
(Colombia, Chile y Uruguay) y escuetamente se han vinculado a la identificación de los
resultados específicos. Sí retomamos los casos de Gran Bretaña y Estados Unidos
podemos visualizar que el cambio de controles netamente programáticos (como el caso
de las auditorías contables) a esquemas de evaluación del desempeño no es sencillo y
requiere de tiempo. La experiencia latinoamericana muestra que la introducción de un
esquema de este tipo puede ser atractiva a primera vista, de ahí que todos los sistemas
se digan estar sustentados en evaluaciones por resultados, aunque en la operación
resulte todo lo contrario.
Finalmente, en cuanto a las metodologías de evaluación que utilizan dichos sistemas son
destacables las guías elaboradas por el DIPRES respecto a los indicadores de
desempeño y SINERGIA de Colombia. En el caso del DIPRES se establece cuatro tipos
de indicadores de desempeño según su dimensión: a) eficiencia, b) eficacia, c) economía
y c) calidad., los cuales deben ser elaborados con referencia a su temporalidad y al tipo
de fuentes de información. En cuanto a SINERGIA, dicho sistema parte de la elaboración
de Planes Indicativos como base para la alineación de los objetivos a los indicadores de
desempeño. La clave de estos programas reside en definir a) objetivos sectoriales; b)
indicadores y metas; y c) las actividades prioritarias. Estos indicadores deben ser
específicos en términos de calidad y tiempo de cumplimiento del objetivo; y, deben
permitir precisar al máximo el objetivo, el resultado que se espera alcanzar, o el impacto
que se espera generar; deben ser factibles de calcular y con una periodicidad.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
59
Algunos otros elementos utilizados para la realización de las evaluación por parte de
estos sistemas son: a) el desarrollo de programas anuales de trabajo, gestión u operación
(Costa Rica y Uruguay), b) balances de gestión integral o autoevaluación institucional
(Costa Rica y Chile), c) nuevos enfoques de evaluación como la comprehensiva del gasto
(Chile); la realización de evaluaciones focalizadas o de profundidad (Colombia y
Uruguay); y, el desarrollo de nuevas bases de datos interrelacionadas como el caso del
Sistema de Programación y Gestión por Objetivos y Resultados de Colombia y el Sistema
de Seguimiento de Programación Gubernamental de Uruguay.
El acercamiento a estos 4 grandes sistemas de evaluación diseñados y operados en
contextos similares a la realidad de México permite llegar a los siguientes señalamientos:
1. La evaluación basada en resultados se ha incorporado a la agenda de los
gobiernos y ha llegado para quedarse. El reto es lograr que dicha evaluación sirva
a la toma de decisiones y permita una verdadera gestión del desempeño. El caso
del SINERGI y el SEV muestran que en la práctica, la información obtenida de las
evaluaciones no había tenido un impacto considerable en la toma de decisiones,
2. Los países que han desarrollado esfuerzos en la materia se han encontrado con la
falta de mecanismos adecuados de coordinación, procesos lentos de asimilación,
la necesidad de transformar marcos reguladores e incentivos, el problema de
vincular la evaluación a la toma de decisiones y el diseño de nuevos sistemas de
información,
3. El principal beneficio que han traído dichos sistemas es la construcción incipiente
de bases de información provenientes de las evaluaciones con una potencial
utilidad tanto para la gestión de políticas y programas (por tomadores de decisión y
operadores) como para la rendición de cuentas (por legisladores y ciudadanos). Lo
cual no significa que sean ampliamente utilizadas hoy en la actualidad como
sucede en Chile y Uruguay, y
4. El reto es que la información derivada de las evaluaciones sea, primero, difundida
y, segundo, utilizada. Sí no se llega a esto último, no se habrá logrado transitar de
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
60
los mecanismos tradicionales de recolección de datos a los mecanismos de
influencia en la gestión como señalan los organismos internacionales como el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
a) Objeto de la Evaluación.Los entes evaluadores son de dos tipos básicamente: a) los que dependen directamente
de la Presidencia –Costa Rica y Uruguay- o b) los que dependen de algún Ministerio
especializado: como es el de Hacienda –Chile- o de la Función Pública –Colombia-. Los
agentes evaluados sólo son en un caso todas las unidades administrativas de la
administración nacional –Chile-, en otro la mayor parte de dichas unidades –Costa Rica-,
y en los restantes dos un sector importante de la administración como el central –
Colombia y Uruguay-.
b) Tipo de Evaluación.Las evaluaciones son semestrales y anuales. En su mayoría tienen como clientes
directos: la presidencia, los ministerios, las agencias evaluadas, los congresos y la
ciudadanía. Se trata, en su mayoría, de evaluaciones programático-presupuestales,
estrechamente ligadas a auditorias de tipo contable o de seguimiento financiero. En
algunos casos se está tratando de definir indicadores asociados con los objetivos, metas y
actividades de cada una de las agencias evaluadas.
Comentan que lo que se muestra es que pese a acciones de capacitación, asesoría,
facilitación de guías y metodologías, estas evaluaciones no necesariamente están
vinculadas a la toma de decisiones ni a la rendición de cuentas. Esto debido a que por un
lado, se ve como información que no agrega valor o que es difícil de entender, y por el
otro, hace falta una mayor retroalimentación tanto con operadores de políticas,
legisladores y ciudadanos de las ventajas de la evaluación.
c) Metodología de Evaluación.SINERGIA-Colombia y DIPRES-Chile son de los sistemas que han desarrollado guías y
documentos metodológicos a afecto de facilitar el diseño de indicadores de gestión. En
tanto que dichos indicadores son la base de las evaluaciones orientadas a resultados
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
61
pues permiten alinear los objetivos institucionales a las metas, estrategias y acciones con
base en un programa de trabajo específico y una partida presupuestal aprobada.
Las principales características que deben de tener dichos indicadores son: a) estar
enfocados a medir los resultados de sus operaciones – gestión como finales –
estratégicos; b) cumplir con los criterios de eficiencia, eficacia, economía y costo-
beneficio; c) establecer fuentes y la periodicidad de la información con la que deben ser
alimentados.
2.4. Gerencia Pública en Organizaciones Mexicanas.La Gerencia Pública en México está llena de brillantes intentos de instauración, sin
embargo, vicios ancestrales, costumbres estáticas de hacer gestión (“trámites”), ideas
establecidas del trabajo de gobierno y un estilo instaurado de prestar los bienes y
servicios que la sociedad requiere, presentan gran dificultad para el cambio. La literatura
es amplia en casos de medidas y filosofías y políticas de cambio, señalaré sólo líneas de
orientación para la implantación, lo más real a las situaciones de las instituciones, de una
nueva administración pública (NGP).
Hay subyacentemente en todas estas acciones la renovadora idea de un nuevo tipo de
Estado, con importantes retos a nivel internacional43; empero, no se pueden negar estos
obstáculo que impiden de una u otra manera que el Estado sea quien los genere
paradójicamente, debe estar atento a los cambios, y corrija los errores. Si no son
precisamente errores, sí son nuevos paradigmas a los que habrá que adaptar las
funciones de la empresa del Estado, como son, de manera general:
a) La internacionalización de los mercados industrial y financiero, que crea grandes
problemas de coordinación administrativa internacional, transnacional o
transfronteriza. Estro a provocado u desajuste en algunos sectores entre las
estructuras administrativas nacionales, los procedimientos y el personal, y el
manejo de los nuevos requerimientos regulatorios internacionales,
43 Vid., Gerrero, Omar, “Gerencia Pública en la Globalización”, UAEM, México, 2003, Cap. VI.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
62
b) Las presiones económicas y financieras que son causadas por problemas de
deuda y déficit públicos, así como las rentas públicas y resistencia fiscal, que
constituye gran presión para la transformación administrativa públicas, y
c) El cambio hacia el paradigma neo gerencial muy pre juicioso contra el Estado, el
“gobierno grande”, las burocracias aletargadas y las soluciones universalistas.
Como de una u otra manera da a entender José Luís Méndez44, se debe trabajar para
lograr que nuestra democracia, en lugar de una torre de babel, se convierta en un sistema
que nos permita desarrollar las mejores opciones de cambio institucional y estructural, y
de esta manera resolver muchos de nuestros problemas, sin que en ello los actores
políticos sientan que están abandonando las legítimas plataformas ideológicas que los
definen y les permiten competir legítimamente en la arena electoral.
Indudablemente que la responsabilidad y a la vez la esencia de la estrategia para poder
implantar la NGP requerida en México, recae en la acción eficaz y eficiente decisión y
acción de los servidores públicos.
Por ello es menester comprometerse a actuar como medio de politización previendo una
generación de servidores públicos con sentido y con fruto, en donde los conceptos de
dignidad personal, de justicia, de la búsqueda de una menor desigualdad, signifique el
desarrollo de los valores humanos y éticos dentro de la sociedad y por ende una mejor
forma de convivencia democrática. Y es que cualquier cambio, en el sentido de resolución
de paradigmas más que una simple reforma, implica enfrentar procesos costumbristas
que se han ido acomodando en la corriente económica contemporánea. Es preciso
redimensionar al Estado y definir el aparato público con la concepción de un Estado
moderno, con un poder ejecutivo capaz de ejercer legítimamente el poder político y de
armonizar una estructura pública solvente para resolver los grandes problemas
44 Vid., Méndez, José Luis, “¿Vieja o nueva administración pública? Una propuesta ante los dilemas de lamodernización administrativa”, Reforma y Democracia, vol. 13, 1999.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
63
nacionales de subsistencia social, de seguridad pública, de creación de fuentes de
empleo, de salud, de vivienda, de alimentación y de producción.
Es imprescindible en México que la participación del servidor público corresponda a la
trascendencia de su responsabilidad social al actuar como agente de cambio y
consecuentemente como medio de politización de la sociedad, para conocer mejor las
demandas y proponer respuestas de calidad a la ciudadanía considerando una tendencia
más dinámica en la administración pública que transforme el desarrollo de la gestión y
enriquezca la capacidad de desempeño del personal público, con base en la identificación
y comprensión de su misión, históricamente determinada en coadyuvancia con la propia
razón del Estado.
Un gobierno emprendedor, con una nueva forma de pensar, con una administración
interna flexible, tecnológicamente avanzada y con mayor contenido de ética e integridad
moral, a partir del conocimiento y definición de su misión fundamental, es imprescindible
terminar de implantarla en México.
“No padeceremos el futuro, le daremos forma, no nos limitaremos a crecer, vamos a dirigir
nuestros crecimientos, no experimentaremos el cambio en actitud pasiva lo
provocaremos, pero para configurar nuestro futuro, necesitamos una nueva visión de
Gobierno” nos dicen David Osborne y Ted Gaebler45. Por ello es necesario plantear
nuevos paradigmas cuyos derroteros nos indiquen la mejor forma de armonizar sociedad
y Estado, donde la ética alimente a ambos polos y garantice la prevalencia del respeto, la
confianza y la legitimidad.
Así, la Gerencia Pública en organizaciones mexicanas, tiene como elementos de
comparación funcional —al menos como intención formativa estructural y ya siendo
aplicadas en algunas instituciones del sector gobierno como es el caso de Pemex— lo
siguiente:
45 Osborne, David y Ted Gaebler , citado por Pérez González, Hugo Nicolás, en “Retos y Perspectivas delServicio Público de Carrera”, en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y laAdministración Pública, Panamá del 28 al 31 de octubre de 2003. p. 4.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
64
a) Modernización administrativa. Un servicio público profesional que revisa los
sistemas y los rediseña procurando la eficiencia en los mismos, a la vez de
reestructurar áreas para laborar con menos recursos pero con mayor eficacia,
b) Nueva cultura laboral. El servicio público profesional inculca en los servidores
públicos una nueva cultura laboral que los forma ética y profesionalmente, a fin de
que realicen sus funciones de una manera más profesional y con un espíritu de
servicio al público que a su vez redunde en beneficios sociales,
c) Remuneraciones. A fin de garantizar calidad en el servicio público es importante
se intenta homologar en el ámbito nacional los sueldos y prestaciones de los
servidores públicos, procurando que disminuya el margen diferencial respecto de
las remuneraciones del mismo nivel en el sector privado,
d) Desarrollo profesional. Para que el servicio público, bajo la visión ineludible del
desarrollo sustentable que debe tener, se prepara la estrategia de contar con de
profesionales, se elaboran planes para el desarrollo profesional en el servicio
público, atractivo para cualquier profesional interesado en entregarse a un
proyecto y que compita con las ofertas y las prestaciones del sector privado.
Asimismo, debe basarse en la meritocracia, y
e) Capacitación. La administración pública tiene que diseñar esquemas que brinden
la oportunidad al servidor público de capacitarse y seguirse preparando
continuamente con el objeto de contar con elementos más capaces que incidan en
la mejora de los sistemas y servicios brindados.
Además, esto resultaría o resulta, según se le quiera ver, atractivo para los candidatos
debido a que sería un esquema similar al manejado por grandes empresas del sector
privado.
Un paso importante en México ha sido la implementación del Servicio Público de Carrera.
Desde el inicio de la actual administración en México, se ha trabajado permanentemente
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
65
en la innovación de proyectos, la profesionalización de los servicios y la gestión
transparente y abierta. Así, con la creación del Premio Nacional de Calidad, las acciones
permanentes de mejora y certificación bajo ISO 900 y la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental. En México hoy, indiscutiblemente
tenemos una mejor administración pública que hace tres años.
Hoy, México como otros países, cuenta con una Ley de Servicio Público de Carrera, lo
que se puede considerar como un gran avance, es el primer paso para su
implementación, su efecto favorecerá a la administración pública y repercutirá en el
mejoramiento de los servicios públicos y atención social, como ha sido en las experiencias
y ejemplos internacionales sucintamente expuestos arriba. Se une a ello la legislación
respectiva, con la Ley del Servicio Público se complementa esta loable intención de
modernizar trasparentando y haciendo eficientes los sistemas operativos del Gobierno en
general.
De esta manera, lo que se puede ver es que el Gobierno impulsa las medidas que le
permitan estar a la altura de una modernización mundial de los sistemas de gestión
aunado con la modernización permanente del sector privado en lo que toca a su
administración. La empresa mexicana y el Estado aparentan una competencia para
modernizar sus sistemas ad administrativos, ambos toman las ideas ya vertidas aquí de
Calidad Total, de Reingeniería, de Humanismo etc., lo que de manera directa beneficia o
beneficiará al cliente, el ciudadano mexicano46.
Concretamente, las organizaciones en México toman como estrategia para las medidas a
tomar respecto de esta modernización y actualización administrativa o de gestión pública,
la idea de que el arte y la ciencia deben movilizar globalmente los recursos disponibles de
una organización frente a los de otra, en busca de posiciones competitivas más
ventajosas. Ello implica la búsqueda del equilibrio entre las capacidades organizacionales
internas, y los riesgos y oportunidades generadas por el cambio contextual. En síntesis,
se pretende el equilibrio entre la eficiencia y la efectividad organizacional. Esto es:
46 Cfr., Guerrero, Omar, “Gerencia pública: una aproximación plural”, UNAM, México, 2004.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
66
a) El medio ambiente o entorno que enfrenta la organización y la posición que
pretende ocupar en él;
b) La aplicación de los recursos y destrezas de la organización; y
c) Las ventajas internas y/o externas que habrá de aprovechar, para superar a sus
competidores.
Sin embargo, la planeación y desarrollo de estrategias debe ser entendida no sólo como
un proceso formal, esto es, un proceso sistemático y permanente de planeación a largo
plazo, para definir metas organizacionales y estrategias que permitan una transición
ordenada hacia el futuro; sino también como un cambio de actitud, es decir, la planeación
estratégica como forma de vida organizacional, como un ejercicio mental con visión de
futuro, ya que las generaciones del mañana son la responsabilidad del presente y por ello
el deber de adherir a estas acciones la perspectiva del Desarrollo Sustentable.
Aunque existen modelos de planeación estratégica perfectamente delineados en general,
se identifican en estos modelos tres etapas básicas:
Primera Etapa.Definir el perfil competitivo de la empresa u organismo.Identificar y evaluar la estrategia actual de la empresa y de sus componentes, en términos
del negocio de la empresa, de sus clientes y de la competencia, además de los valores y
aspiraciones de sus dirigentes.
La esencia de la formulación de estrategias radica en la evaluación de si la organización
está haciendo las cosas bien y de cómo puede ser más efectiva. Toda organización debe
preocuparse por no convertirse en prisionera de su propia estrategia, pues aún la mejor
estrategia se vuelve, tarde o temprano, obsoleta.
Segunda Etapa.Construcción de un marco de análisis del entorno y los recursos.Analizar el entorno, implica visualizar el ambiente competitivo general y específico que
enfrenta la empresa y preveer las posibles alternativas de la institución u organismo, a
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
67
partir de la identificación de las oportunidades y amenazas que se le presentan. Por su
parte, el análisis de recursos consiste en identificar y evaluar los principales recursos y
destrezas de que dispone la organización, así como las debilidades y deficiencias que
presenta.
Esto permite identificar las opciones sobre las cuales se determinan nuevos objetivos y
estrategias, en términos de los valores y deseos tanto de la sociedad como de la política y
Plan Nacional del Estado, en general, de la administración, los clientes, los recursos
disponibles y las oportunidades y amenazas ambientales.
Tercera Etapa.Diseño de la estrategia.Proyectar la organización a la posición que debe tener en el futuro47. Esta es la etapa
decisiva del proceso, en la cual las recetas metodológicas pierden primacía y dan paso a
la creatividad, innovación y capacidad del dirigente estratega. Se trata de redefinir los
objetivos y estrategia de la institución, a la luz de nuevos escenarios.
Es importante remarcar que la función del Estado no termina en las tareas que impone
una economía actual, también, y de manera fundamental, debe promover y asegurar la
persistencia futura de una industria, sociedad, finanzas, cultura, salud, etc., sanas, que
finquen, desde escenarios presentes, la vida de las venideras generaciones. Los planes y
proyectos de Gobierno a nivel sexenal ya son hoy un viejo romanticismo de funcionalidad.
Ya en el plano internacional, a grosso modo, la formulación de estrategias debe basarse
en una combinación de las ventajas comparativas de las naciones y de las ventajas
competitivas de las empresas e industrias.
Entendiendo que la ventaja comparativa se basa en el menor costo de un factor
productivo en un país, con respecto a otro. Esta relación económica resulta favorable para
47 Desarrollo Sustentable: “El desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sincomprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
68
las empresas e industrias que hacen uso intensivo de ese factor. Así, la ventaja
comparativa se define también como ventaja específica de ubicación.
Por otra parte, por ventaja competitiva se entiende alguna característica distintiva y
peculiar de una institución u organismo de Gobierno. Por ejemplo, una tarea o estructura
de comunicación interna específicos que no pueden ser imitado por sus competidores, sin
que con ello asuma un alto grado de riesgo e incertidumbre.
Así pues, de alguna manera en las diferentes organizaciones estatales de México he
comprobado que por lo menos “se tiene en papel” como modelo de gestión actualizada el
siguiente cuadro —se tiene el caso de PEMEX donde se implementó la postmodernidad
en gestión pública, sin embargo no se continúo diseñando herramientas de supervisión y
control para valorar resultados, lo cual hace que toda renovación pierda continuidad y
logre su optimización48, por demás que la capacitación parecía estar ajena a una visión
programada de instauración interna del sistema de nueva gestión pública.
CUADRO II
MODERNIDAD POSMODERNIDAD
Imperativos Misión, metas,
estrategias
funciones principales
Especialización,
Difusión
Alineamientos funcionales Burocracia
jerarquía
Democracia
Mercado
Coordinación y Control en las
Organizaciones
Estructura orientada
a
debilitar el poder
Estructura orientada a
fortalecer el poder
Entre las Organizaciones Dejar hacer Política Industrial
Relaciones Funcionales Extra-Organizacional Intra-Organizacional
Formación estructural Inflexible Flexible
48 Calvo Andrade, Leticia, informe crítico sobre cursos de capacitación para el Dpto. de Control y Evaluaciónde PEMEX-Refinación, documentos conservados en archivo del mismo Dpto. PEMEX Marina Nacional.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
69
Planeación y Comunicación Técnicas de corto
plazo
Técnicas de largo plazo
Relación de actuación y
remuneración
Individualizada Colectiva
Liderazgo Aparente RealFuente: CLEGG, Steward R. Modern organizations: organization studies in the posmodern World, 1ª reimp.,
London, Sage publications, 1991, p. 48.
Los empleados de las múltiples empresas de gobierno que se han capacitado, tienen más
o menos claro lo que hay que hacerse, y de acuerdo a la administración del Gobierno de
México, sus instituciones deben implantar sistemas de gestión pública de Calidad Total.
La idea es que la evaluación del desempeño se relaciones con criterios de eficiencia, en
sentido de hacer más con menos u optimizar los recursos.
Bajo el marco de referencia de la nueva gestión pública, el gobierno regulador y
corresponsable puede visualizar dos tipos de medición del desempeño: el individual y el
institucional.
El primero, hace referencia a medir la eficiencia de un individuo en una organización, de
acuerdo a indicadores que se elaboran a partir de exámenes, encuestas y evaluación del
jefe inmediato superior. El segundo tipo de medición, la que se refiere a los aspectos
institucionales, mide el desempeño de las instituciones o gobiernos.
Puede decirse que se pretende mostrar una radiografía del gobierno a fin de detectar
básicamente dos cosas: primero, áreas de oportunidad que permitan incrementar la
competitividad de las diferentes oficinas que componen una entidad pública. Segundo, las
llamadas zonas negras para prevenir actos que resten legitimidad a la acción pública.
La metodología básica es la alineación de las acciones, metas, procesos, proyectos,
objetivos organizacionales e institucionales a los grandes objetivos sectoriales, para
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
70
posteriormente formar indicadores de gestión, de desempeño, de impacto, de servicio o
de cumplimiento de una estrategia general49.
Formación de Indicadores.
Un indicador aporta valores en escalas de medición, derivados de una serie de
observaciones y hechos, y revela cambios relativos en el tiempo. Asimismo, es una guía
para determinar si se está en la dirección para el logro o la terminación en forma y tiempo
de un objetivo, proceso o proyecto.
Para que un indicador sea útil debe considerarse su relación con los planes y programas
generales, es decir, debe haber una alineación de objetivos en los diferentes niveles del
gobierno y, por lo tanto, una alineación de los programas, proyectos y acciones de las
instituciones.
Una vez que esto se obtiene, se inicia la formulación de indicadores básicos que son de
tres tipos: de impacto, de desempeño y de gestión.
49 Cfr., Merino Juárez, Gustavo, “Cambio institucional: Agenda pendiente para las Políticas Públicas enMéxico”, ITAM, México, 2003. En este libro se expone el concepto de reforma de primera y segundageneración, que entendemos da pie a las reformas de tercera generación, donde específicamente se inserta laNGP; y a lo largo del libro es interesante cómo hace un recorrido sobre aquellas necesidades de renovaciónque varias instituciones y organizaciones de gobierno requieren bajo la siguiente orientación de políticasocial: “El nuevo enfoque de política social propuesto se centra en la eliminación de restricciones queimpiden o dificultan la acumulación de activos y el acceso a oportunidades para utilizarlos productivamente.Para llevarlo a la práctica se deben crear políticas de dotación de servicios; programas de apoyo a lanutrición; instrumentos financieros que permitan el ahorro de la población de menores recursos; seguros dediversos tipos; obras de infraestructura que fomenten la creación de empleos en áreas geográficasespecíficas; cambios en la legislación laboral para evitar prácticas discriminatorias; mercados financierospara los sectores más desprotegidos; instrumentos financieros que sirvan como sustituto a las garantíascolaterales; mecanismos de información sobre la reputación de los sujetos de crédito, e incluso formasalternas para otorgar financiamiento, como los créditos comunitarios.”(p.114). En opinión propia, estosrequerimientos tiene un perfil demasiado económico, sin embargo, para apuntalar la reforma de tercerageneración, en su amplitud y riqueza, se requieren cambios más en el perfil humano-democrático-socia, desdeaspectos de educación ética, creación de agentes que promuevan la libertad social en todos los ámbitos,canales para la rehumanización de actividades tanto laborales como meramente cotidiano-sociales, máshumana impartición de justicia (ver pp. 305-324 idem.) etc.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
71
ACTORES OBJETIVOS INDICADORES
Para la formulación de indicadores se propone la siguiente metodología:
a) Decidir qué se quiere medir de acuerdo al objetivo, programa, proceso o acción,
b) Determinar parámetros calificadores: delimitar lo que se pretende medir en tiempo,
tamaño, tipo, cobertura (vecinal, local, regional), etc.
c) Establecer metas: hacia dónde se quiere llegar; porcentaje en qué se propone
aumentar o disminuir una determinada acción o circunstancia, y
d) Determinar y seleccionar cuál o cuáles van a ser las fuentes de información para
alimentar los indicadores.
Se deben considerar los siguientes aspectos una vez que se tenga el indicador:
Objetividad en la definición del elemento a medir y la meta deseada.
Clara delimitación de los elementos a medir.
Tener plenamente identificada la fuente de verificación de información.
Acceso a información actualizada, en tiempo y costo razonable. Es fundamental que la
fuente de información esté acreditada.
Dependencias GrandesObjetivosPlan estratégico
Indicadores deImpacto
Programas,proyectos yprocesos
Objetivosintermedios
Indicadores dedesempeño
Acciones
Pequeñosobjetivos Indicadores de
Gestión
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
72
La medición de las acciones de gobierno se está aplicando en el mundo desde hace más
de dos décadas, y México no es la excepción, aunque lo ha hecho de manera muy tímida,
sin convicción y firmeza. Los rubros con mayor avance en la medición del desempeño
son: educación, salud, alimentación, servicios públicos y coberturas diversas como
energía y empleo; entre otros, además de servir como instrumento eficaz para la medición
de problemas como la pobreza y referenciar acciones en consecuencia.
La calidad de la medición depende del compromiso gubernamental expresado en la
participación de las diversas dependencias que integran primero, el nivel normativo del
Ejecutivo, y posteriormente, la apertura, consistencia y recurrencia de la información que
deben aportar las dependencias evaluadas. Por ejemplo, cabe señalar que el sistema
orientado a medir el desempeño da una radiografía de la situación actual; sin embargo,
hay que tomar en cuenta que la medición del desempeño es el gozne entre los
indicadores de impacto y los de gestión, y que a partir de ahí es factible asociar la
generación de indicadores específicos de cada unidad responsable de la administración
pública.
Así, la actualidad de la gestión pública en México ha surgido de tres reformas
condicionantes e importantes. De manera sucinta son las reformas económicas que se
han hecho, luego las reformas en la democratización y por último, las llamadas de tercera
generación, son las de modernización administrativa. Obstáculos para dicha
modernización administrativa, también planteado sin más discusión por el momento son:
entender la flexibilidad laboral que permita enfrentar los problemas que surgen con
prontitud; pero por otro lado la gestión estable a través de servidores públicos de carrera.
En segundo lugar contemplar las reformas inmediatas a las que serán paulatinas; y en
tercer lugar que hay una falta de voluntad política, tanto del gobierno del país como de las
autoridades de cada organismo.
…. uno de los dilemas centrales en la administración pública en nuestro país es el choque
de dos enfoques diferentes. Por un lado, la nueva gestión pública (NGP) propone un
esquema de modernización administrativa bajo la flexibilidad, la descentralización y
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
73
desconcentración, así como mayores atribuciones a los gestores. Por otra lado, la
administración pública tradicional basada en el servicio civil de carrera, la
profesionalización y la estabilidad laboral. El gobierno se encuentra en esta transición que
no logra consolidarse. Esto muestra que la modernización administrativa que se requiere
no necesariamente corresponde a la de otros países como los anglosajones, sino a
nuestras particularidades e identidad como nación.50
50 Sánchez González, José Juan, “Reforma, modernización e innovación en la historia de la administraciónpública en México”, Porrúa y IAPQROO, México, 2004 p.447.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
74
“Mi concepto de <imaginación> busca desarrollar una conducta proactiva con relación a
cómo son las organizaciones y cómo pueden ser. Creo que la gente puede cambiar las
organizaciones y la sociedad, aunque las relaciones de poder (como ha pasado a lo largo
de la historia) hagan que este cambio sea muy difícil. Sin embargo reconozcamos que el
cambio hay que hacerlo, que no se regala, reconocer esto es ver el mundo y entenderlo; y
debemos tomar una responsabilidad moral ante las consecuencias personales y
colectivas de cada uno de nuestros actos cotidianos.”
G Morgan51
CAPÍTULO III.SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL EN ADMINISTRACIONESPÚBLICAS.La modernización administrativa en el mundo ha formado parte importante de las agendas
de los gobiernos tanto por la necesidad de hacerse más eficientes de cara a los
ciudadanos, como por la presión para hacer frente a las tareas del mercado.
Urge la reforma que ponga al día, con eficiencia, eficacia, ética y economía, la actividad
pública del país.
Es cierto que el tema de la modernización administrativa ha sido analizado desde
diferentes perspectivas tanto teóricas como prácticas en cada organización, de lo que se
trata en este capítulo es de apoyar el hecho administrativo orientado a al caso concreto y
reales de la administración pública.
La administración pública en la actualidad merece explicaciones apoyadas en diferentes
corrientes, desde el marxismo, hasta el estructuralismo y teoría liberales económicas
actuales. Hoy en día, ya no hay más paradigmas únicos de explicación, ni esquemas
rígidos para la interpretación. Por el contrario, ahora se recurre al uso convergente de
varias teorías que apoyen la explicación e interpretación de los fenómenos actuales de la
administración, sólo así se puede entender el fenómeno complejo de la modernización
administrativa, que como se señaló en el capítulo II, reúne teoría y puntos de vista de
51 Morgan, G., “Imágenes de la organización”, Ra-Ma, Madrid, 1990.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
75
diferentes áreas del conocimiento para conformar la organización de calidad en la gestión
pública. Intervienen así desde teorías de la administración tradicional, hasta teoría
humanas sobre la ética del trabajo, teorías de derechos humanos, teorías sobre el Estado
fundado en el valor del Bienestar, y la respectiva política pública, etc. Lo que se puede
comprobar es que la visión administrativa se perfila por rumbos estrictamente de respeto
al trabajo y a las necesidades humanas. Nuevos valores éticos permean lo que antes era
un trabajo reducidamente técnico.
De la misma manera, se ve cómo se pueden interrelacionar adecuadamente los aspectos
técnicos con los humanos, en una administración integral que enarbola el hecho de la
comunicación humana, al interior y al exterior de las organizaciones, los valores de la
persona humana que trabaja y para la que se trabaja; el respeto al tiempo, al ocio; el
cuidado a la motivación, al bienestar, a la felicidad, a la limpieza, a la honestidad y
responsabilidad, a la vigilancia de la gestión abierta y clara ante todos, etc.
No cabe duda que alrededor de esta administración de la NGP, está la visión posmoderna
que de una u otra manera ha insertado explicaciones no sólo de la administración, sino
que de una manera enriquecedora toma discursos comprensivos de la filosofía, de la
sociología, de la bioética, de la antropología, de la medicina, y que tienen que ser
incorporados en una visión moderna de la política. Esto augura que cada vez más el
ciudadano se encuentre con un servicio público que ya no le reduce a un ente sin rostro,
sino que se encuentre con organizaciones que se preocuparon por implantar indicadores
de gestión que cuidan que su naturaleza de persona humana sea respetada, sólo por
mencionar de manera general la idea de la calidad de la NGP.
Y es que desde la antropología misma, hurgando en ella, se encuentra que parte de la
naturaleza humana son los miedos que provienen de enfrentarse a cosas nuevas. Y se
tiene que adicionar este conocimiento a las organizaciones, que responden —y surgieron
como modelo mental del organicismo que durante mucho tiempo imperó en esquemas
científicos— a una administración ordenado bajo leyes, reglamentos, objetivos e
instrumentos de control de todo ello. Son organizaciones a las que la calidad
modernizadora pretende “ponerles ojos”, ponerles más que nada “la conciencia” de lo que
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
76
se hace, cómo se hace, para quién se hace y con qué se hace. Son organizaciones de
gobierno que están vivas, que cambian conforme el empleado y el ciudadano-cliente-ser
humano entablan un diálogo de claras necesidades de uno y otro lado, de honestidad, de
transacción objetiva, de logros y errores monitoreados, compensados, corregidos,
reformados. Y es que el hombre, el ser humano esta en el centro de esta nueva gestión
pública. Ya se tiene plena conciencia que los gobiernos son para el pueblo, que sus
metas son la felicidad misma de las sociedades, de sus hombres, mujeres, niños. El
trabajo interno de toda institución de Estado, es un trabajo cuya recompensa no es
monetaria, sino que es la generación de estilos de vida personal y social con base en
valores.
Todo comienza por lo que es un ‘mapa de ruta’ que pudiera permitir, de manera
coherente, sistematizada y clara, alcanzar la ‘reforma administrativa inaplazable’ que hoy
es necesaria. Se trata también, pues, de alejarse de la vieja idea peyorativa de la
burocracia y orientarse a buscar organizaciones más ligeras, con mínimas estructuras
verticales, centradas en los intereses ciudadanos, que sean participativas y que estén
preocupadas por la calidad de los servicios que se prestan a la comunidad; que sean
también respetuosas de los derechos humanos, que estén inculcadas en un espíritu de
ética pública, a más de estar auxiliadas por el uso de la informática y por las nuevas
técnicas de información y comunicación.
En este contexto tiene importancia la planeación, pero no la planeación tradicional que
empieza con buenos objetivos y acaba en un documento que se guarda en un cajón, sino
de modos actuales de planeación, principalmente las de orden estratégico. Se precisa
también la importancia de la autoridad y las dificultades que pueden tener los esquemas
sumamente jerarquizados de gobierno, los cuales no permiten que surjan los líderes de
las organizaciones públicas como elementos indispensables para el impulso y éxito de las
iniciativas de modernización; líderes realmente efectivos sin los cuales no podrá haber
avance social alguno.
La “nueva gestión pública”, o “nueva gerencia pública”, como se ha visto, es una
tendencia prácticamente global de modernización, sin embargo se tiene que
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
77
contextualizar para no sufrir descalabros en su aplicación en las diversas modalidades de
prestación de servicios, y contemplar sus posibilidades y limitaciones, así como la
inclusión de nuevos y diversos actores para la ejecución de tareas antes consideradas
exclusivas del ámbito gubernamental.
Si duda que de todo ello se desprenda la evaluación de la calidad de los servicios,
aspecto crucial de la administración pública en una época en la que los ciudadanos tienen
un papel más activo (inteligente) en el justo reclamo por mejores servicios y programas
públicos más útiles a la sociedad y no para el mero lucimiento de los gobernantes.
El nuevo gobierno implementa así la NGP con su aliado indispensable como es el uso de
nuevos instrumentos de informática y comunicación. En prácticamente todos los países y
niveles de gobierno está propiciando sin duda una nueva percepción del espacio y acción
gubernamental. Si bien es cierto que el “gobierno-electrónico” permite una mayor agilidad
en trámites prestación de servicios, además de mayor transparencia y neutralidad en el
trato, existe el riesgo de que este esquema electrónico, si está mal planeado y diseñado,
aleje a los ciudadanos de la administración, se pierda la necesaria interacción con los
funcionarios y se convierta ‘la máquina’ en la única vía de comunicación entre gobierno y
sociedad.
Reflexiones sobre todo ello y que son motivadas por la excelente obra de Pichardo
Pagaza52, ex gobernador del Estado de México, son sobre nuestro tema de tesis, la
“nueva gestión pública”, y el otro sobre “la ética en el servicio público”, que van de la
mano, sobre todo porque en el caso de México están coexistiendo en nuestro tiempo
medidas de la ‘nueva gerencia pública, con otras que podríamos llamar las “reformas
administrativas tradicionales”.
El “tatcherismo” y el “reaganismo” de Inglaterra y EUA respectivamente, en México se
instalan ideológicamente con otra intensidad. Las ideas del nuevo pensamiento
económico y la caída del “socialismo real” abrieron un espacio para cuestionar el papel
52 Vid., Pichardo Pagaza, Ignacio, “Modernización Administrativa. Propuesta para una reforma inaplazable” ,El Colegio Mexiquense A.C., Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, Zinacantepec ,México, 2004,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
78
del Estado en diversas esferas, una de ellas el mercado. Estas tendencias generaron
presiones para “adelgazar” el Estado en términos de reducir su tamaño, desaparecer
prácticamente todo sector paraestatal y disminuir drásticamente el déficit fiscal,
recortando presupuestos a programas gubernamentales, sobre todo los de carácter
social. Algunas de las técnicas de esta corriente han estado orientadas a redefinir
procesos administrativos con el fin de racionalizar los recursos, de atender a los
ciudadanos con calidad como si fuesen “clientes”, así como reducir al mínimo la
participación del Estado en la regulación de las acciones del mercado. Se propone, como
se ha visto en los capítulos anteriores, también una reformulación de la burocracia para
que sea menos vertical y jerarquizada.
Si bien algunas de estas técnicas podrían parecer o ser razonables, lo cierto es que se
han aplicado básicamente en países anglosajones con culturas administrativas distintas a
la mexicana, por lo que al trasplantarlas de manera extra lógica pudieran no dar los
mismos resultados. Es decir, que requieren un razonable proceso de adaptación a nuestro
medio e idiosincrasia.
Por otra parte, como hemos visto, los gobiernos al mismo tiempo que impulsan medidas
de la nueva gerencia pública real, otras, de la administración tradicional, por ejemplo
mejoras en la administración a través de la elaboración de manuales de organización, la
adopción de sistemas formales de control presupuestal o de planeación, la mejora de los
sistemas contables, creación de departamentos de recursos humanos o la mejora de los
catálogos de servicios, entre otros. Lo que no sabemos es cuál puede ser el resultado de
aplicar técnicas de una y otra corrientes, cuestión que aún no se aprecia a cabalidad. Y en
torno a “la ética en el servicio público”, es sin duda de primer plano, tanto por la mayor
demanda de los ciudadanos que exigen honestidad y transparencia en el actuar de los
empleados públicos. Y es que en el libro citado de Pichardo, la ética no solamente se la
entiende como un aspecto de moral y por lo tanto subjetivo. Se trata de una moral viva
que tiene que ver con la actuación concreta de funcionarios gubernamentales; por lo que
la ética debe tener una acepción no sólo moral sino también legal y por lo tanto contar con
claras y quizá drásticas sanciones para aquellos funcionarios que se alejen de los
principios éticos que deben ser cumplidos.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
79
De esta forma, la administración a nivel gerencia pública, implica alta organización y
empeño político por la transformación de la gobernanza mexicana en un servicio de
calidad no sólo administrativa sino junto con ello humana y científica. En principio
señalaré, aparentemente de manera revisionista, los elementos de la administración de
Calidad Total, pero esto para dar pie a la caracterización de los mismos desde una
perspectiva de gestión de calidad sugerida para la administración interna de las
instituciones en México.
Cabe señalar que es importante tener en mente que dicha administración, en tanto que
apoya la trascendental tarea institucional de generar bienestar social, no resulta trivial su
función. Así, su eficacia, a fin de cuentas, estará condicionada por la observación real del
mejoramiento en los servicios y en la calidad de vida de las personas.
El cliente de todo organismo o empresa se define al aclarar a quién sirve una institución, y
por lo tanto, de acuerdo a eses cliente se crea una estrategia propia. En general, los
organismos de gobierno deben tener sumo cuidado en tres rubros, la administración, la
vigilancia del desempeño y la disciplina. Las estrategias de calidad se tendrán que apegar
a estas funciones bajo el marco que ya Juran53 había definido como primordiales —y ello
porque no es una administración a crear, sino que es una administración a la que hay que
reformar—, a saber, y de manera quizá revisionista pero hasta la fecha nada obsoleta (por
lo menos en México):
a) Planeación de la calidad,
b) Control de la calidad, y
c) Mejoramiento de la calidad.
a) La Planeación de calidad.Como podemos darnos cuenta Juran comienza con la Planeación de la Calidad aunque
los tres se procesos se relaciona entre sí la planeación viene a aportar la fuerza operativa
a los medios para obtener productos que puedan satisfacer las necesidades de los
53 Vid., Juran, J.M. y F. M. Tryna. Análisis y planeación de la calidad, Ed. Mc Graw Hill; México, 1991.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
80
clientes. Planear desde el respeto a los requerimientos no impuestos sino reales de la
ciudadanía, y además desde el reconocimiento ético y técnico de los recursos.
b) Control de la calidad.Los procesos que no están bajo control pueden presentar influencias de causas
especiales de variación, y sus efectos son tan grandes que permiten ver las partes del
proceso que se deben cambiar.
Para poder mejorar un proceso es necesario primero tenerlo bajo control. El control debe
crear y expandir formas de comunicación y resolución líder de cambios.
c) Mejoramiento de la calidad.El mejoramiento de la calidad se encamina a cambiar el proceso ya existente en cada
institución para que nos permita alcanzar mejores niveles promedio de calidad, y para
esto se deben de atacar las causas comunes de distorsión de proyectos generados bajo
una visión de prospectiva.
3.1. LA PLANEACIÓN DE CALIDAD.Es también llamada planeación estratégica de calidad y está conformado principalmente
por:
a.1. Planeación normativa.Sus elementos o fases son conocidos como dimensiones del liderazgo y son la visión, la
misión y los valores de la institución. El desarrollar escenarios para contar con posibles
estrategias de acción para cada uno de ellos es parte de esta etapa. De hecho algunos
autores la llaman fase normativa-prospectiva.
Sería irreal tratar de especificar en este lugar a lo que se refiere cada uno de los
elementos de la planeación normativa para el caso de la administración en una institución
de gobierno en específico; pero lo que sí se puede hacer es dar este horizonte de gestión
de calidad de manera general. Por ejemplo, en lo que toca a la visión, es parte de la
orientación fundamental para la planeación. Esta visión es esa mirada prospectiva —y
recuérdese que pone en diálogo los tiempos pasado, presente y futuro de una
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
81
organización— que ubica el desarrollo, los procesos, sus actores y factores, las reglas, y
con ellos, delinear objetivos, todo bajo un marco de trabajo funcional, de eficacia,
definiendo a la organización de gobierno desde las relaciones primordiales que guarda
con el total de la política de cada una de sus instituciones. La calidad se contempla aquí
en el momento en que se conoce ampliamente el cómo, el para qué y el con qué y con
quién de la administración pública.
De la misma manera, la misión de calidad debe partir de tener definidos necesidades
sociales o políticas que la organización o el área específica de la administración desea
cubrir. Hacia dónde orientar los esfuerzos, que el empleado sepa para dónde tirar junto a
los demás.
d) La misión de calidad.…. No correspondería estrictamente a un requisito formal dentro de un esquema
administrativo, sino que sería, más bien, un elemento potenciador y ordenador del
pensamiento, que se dirige a definir su inserción dentro de una realidad a la que desea
ayudar a construir.54
De manera coloquial, el mismo David Arellano nos dice que la misión, como en la guerra,
es la intención máxima a la que se aspira. Nos dice que esto es la traducción del deseo
valorativo de alcanzar un propósito, según una forma de pensar.
Peter Drucker establece que es el concepto clave donde se pueden establecer las
prioridades, estrategias, planes variados y la asignación de actividades55
Esto está claro que requiere de la instrumentación, de principio, de todo un plan para el
conocimiento estructural del área administrativa. La misión es el adónde se quiere y se
puede llegar, pero no sólo contemplando lo que se tiene, sino además las potencialidades
de los diferentes factores administrativos dentro de las instituciones. Precisamente la
capacitación sería un modo para el desarrollo de eso que se tiene pero no se explota,
54 Gault, David, Arellano, Gestión estratégica…Op. Cit., pág. 5555 Idem., pág. 53.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
82
debido, pues, a que no se aboca a conocerlo y a implantar caminos para su explotación
dentro de los marcos de eficiencia y honestidad propios del área administrativa pública.
En lo que respecta a los valores, en lo personal, son el pivote que inició esta revolución en
la administración y que ahora incorpora a la gestión pública. Son el pivote en el sentido de
que alrededor de ellas, por “herirles”, por decirlo de alguna manera, la empresa como
organización, cayó a la cuenta de que en efecto era una organización pero de seres
humanos y para los seres humanos. Los valores giran en torno a la vida del hombre, a
sus necesidades y a sus capacidades, en todas las esferas, tanto intelectuales, físicas,
culturales, sociales, etc. Este punto requeriría toda una tesis, y no es el caso de ésta. Y
esto resulta con mayor razón cuando que al incorporarse al sector público, resulta que se
cae también en la cuenta de que el Estado tiene como función esencial la de crear,
generar, promover, espacios sociales donde los grupos humanos y la persona singular
misma, sean felices en su vida, y en lo que toca al institución de justicia ni se diga de su
relación acerca de dichos valores como planeación.
Aunque debe quedar claro que los valores, aunque se diga que son los valores que
sustentan a la organización pública o a un área específica como es la administrativa
encargada de las reformas, no se puede desligar de la íntima conexión que guarda con el
valor desde el punto de vista humano-social. No otra cosa ha subrayado
actualizadamente Joseph Stiglitz cuando habla de la relación entre las políticas
económicas y la ética, que necesariamente deben permear todos los departamentos y
áreas de la administración pública nacional e internacional. Está claro para los
especialistas que aquellas empresa privadas y aquellos gobiernos que incorporan los
valores humanos en sus estructuras productivas, aseguran su desarrollo exitoso y
sostenido, y no con otra magia que la de proveer de los bienes que las sociedades
mundiales requieren para hacer una vida digna.
En todos los aspectos de la economía y de la elaboración de políticas en este ámbito se
plantean consideraciones vinculadas a la ética. Reconocemos, por ejemplo, los problemas
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
83
éticos planteados por conflictos de interés, y debido a la multitud de posiciones en que se
encuentran las personas, resulta inevitable que se presenten dichos conflictos….56
Es precisamente este nuevo tipo de discurso humano que poco a poco, y no sin pena, se
ha ido incorporando al discurso sumamente técnico-sistemático de la vieja usanza de la
administración pública logrando con ello las reformas urgentes para la nueva y
postmoderna concepción del mundo de la economía mundial (teoría de sistemas
“abiertos”). Y es que desde la misma democratización de la política de gobierno de los
países del mundo, se contempla la valorización de cargos y responsabilidades, y luego,
de las mismas funciones: con la transparencia debida, con la eficiencia planeada científica
y humana, que de manera directa tiene su base en la definición de todas las acciones a
realizar por cualesquiera administración; sin embargo, en lo que toca a reformas al interior
del gobierno, se hacen insoslayables los, valores que deben enmarcan toda gestión al
interior de ella, valores tales como la legalidad, la honestidad, la lealtad, la justicia y la
responsabilidad.
Sería exhaustivo explicar en qué consiste cada uno de ellos dentro de la administración
pública, y de mucha más tarea definirlas para cada institución, que por demás no es el
caso de esta parte de la tesis, baste con subrayar la importancia que en toda acción
humana, sea cual sea su naturaleza, debe tener la orientación de los valores que la
sustentan. Por demás, una posición muy actual (posmoderna de las políticas globalizadas
de gobierno) es que los valores per se son creadores del carácter de la gestión
administrativa. Organizaciones horizontales, transparentes, eficientes, justas,
comprometidas, de alta comunicación, amables, oportunas, dispuestas al cambio
ordenado, creadora de personas líderes que motivan y crean espacios de bienestar
social, etc., tiene que ver con la especificación clara y bien entendida de los valores que
subyacen a toda gestión al interior y al exterior de la administración pública.
56 Stiglitz, Joseph, “Ética, asesoría económica y política económica”, artículo publicado en RevistaVenezolana de Gerencia. Número 021, Vol (8), año 2003, Secc. Ensayo. Profesor de Economía en ColumbiaUniversity. Ejerció el cargo de Vice-presidente Senior y Economista Jefe del Banco Mundial así comoPresidente del Consejo Estadounidense de Asesores Económicos durante el gobierno del Presidente Clinton.Premio Nobel de economía 2001.Resumen:
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
84
a.2. Planeación estratégica.Integrada por las estrategias que se derivan de la misión, la visión y los escenarios.
Ya definidos la visión, la misión, los valores, la administración pública se tiene que abocar
a definir estrategias, bajo esos marcos, cuya naturaleza, de manera general, consiste
precisamente en pensar, diseñar, estructurar, desde nombres, hombres, sistemas,
procesos, reglas del juego, controles, vías o canales, rutas, hasta resultados esperados,
horizontes prospectivos, capacitación, monitoreo del cambio, etc. Todos y cada uno de
ellos bajo la perspectiva de la Calidad Total.
Es importante remarcar que la Calidad Total en todo tipo de administración, guarda
sustancialmente la relación con el cliente para el que se administra. La administración
pública trata de que el producto sea eficiente, que los recursos humanos, materiales,
económicos, teóricos, etc, que administra, vigila y disciplina, estén dentro de lo que puede
nombrarse una “economía funcional”, que como se dijo, debe incorporar, de manera
sustantiva, la esfera humana. Que tanto el que da el servicio como el que lo recibe, lo
hagan tanto en espacios, tiempos, fondos monetarios, elementos humanos, factores
materiales, ética, políticas, etc., lo más idóneamente y estratégicamente pensados. Con
ello nada se debe dejar a la deriva, sin que nadie asuma la motivación del reconocimiento
y la reprobación del error. El futuro y el pasado se encuentran en la estrategia, reconocer
lo mal hecho y los errores que se cometen para de ellos planear simplemente no volver a
cometerlos. No se necesita hacer más, simplemente hacer lo honesto y justo, lo
estratégicamente planeado, porque ello ya contempla que se eligió la mejor persona, el
mejor medio, la mejor materia, los fondos suficientes, la mejor vía, la mejor teoría, etc.
Esto quiere decir que se debe contar con una excelente acopio de información de cada
uno de los elementos que intervienen en la realización de las decisiones administrativas,
de cada uno de sus departamentos, de recursos humanos, materiales, procesos,
sistemas, entorno social, económico, político, etc., pues si en ello la planeación es a
ciegas.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
85
La planeación estratégica exige cuatro fases bien definidas: formulación de objetivos
organizacionales; análisis de las fortalezas y limitaciones de la empresa; análisis del
entorno y formulación de alternativas estratégicas57
La palabra estrategia quiere decir que para cada recurso utilizado hay atrás de él una
razón que explica, desde la responsabilidad, hasta los resultados esperados como hechos
contemplados, y para ello, como lógica elemental, debe existir esa red de información que
clarifique el por dónde, de dónde, hacia dónde, con quién, etc..
En la actualidad, los elementos administrativos claves de cualquier empresa u
organización son los individuos, la estructura, la tecnología, el ambiente externo y la
información; los administradores requieren de ésta última como fundamento para
enfrentarse y superar los cambios del entorno y sobre todo los que provoca la
competencia y los que el fenómeno de la globalización implica. Los dirigentes que no
cuenten con la información necesaria para tomar decisiones correctas y oportunas,
pondrán a su negocio en una posición de desventaja competitiva frente a sus
competidores y además serán incapaces de resolver con bases sólidas la incertidumbre y
los problemas de índole administrativa que se presenten. La información que se obtiene
como resultado de aplicar coherentemente el proceso de planeación, es el punto de
partida de la actividad de administrar; sin embargo, esto aún no ha sido verdaderamente
valorado en nuestro entorno por los responsables de determinar los caminos futuros de
las organizaciones, debido probablemente a que las operaciones diarias absorben todo el
tiempo que dedican a su trabajo sin dar cabida a la planeación; sin embargo se debe
señalar la importancia de establecer anticipadamente lo que se desea ser como negocio,
determinar su producto no solo en lo que es físicamente, sino también lo que al cliente
está satisfaciendo y conocer con mayor detenimiento las características de su mercado;
toda esta información ofrece la posibilidad de definir posibilidades de crecimiento con
mayor seguridad.58
57 Vid., http://www.geocities.com/svg88/58 STEINER, GA, "Planificación de la Alta Dirección", Ed. EUNSA, Pamplona, 1979., pag. 7
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
86
a.3. Planeación operativa.Aquí es donde realmente sucede el cambio, y tiene tanto los objetivos como los planes de
acción derivados de la planeación estratégica.
Esto fundamentado en el personal, los procesos críticos y el enfoque al cliente, y con un
aseguramiento basado en un sistema de indicadores y la documentación de los procesos
clave.
El siguiente diagrama trata de mostrar el orden en el proceso de planeación y el cómo se
van apoyando cada una de sus etapas: la planeación operativa es el índice de la acción,
es la orientación para visualizar el sentido y estructura coyuntural para el logro de
objetivos
Planeación Normativa
(Visión, Misión, Valores)
Planeación Estratégica
(Estrategias, Metas, Objetivos)
Planeación Operativa
(Programas, Proyectos, Planes de acción)
Personal Proceso Cliente
Como puede verse en el diagrama de arriba, esta planeación operativa reside en definir
cómo se van a hacer las cosas. Hacerse de información y de acuerdo con los resultados
que se van obteniendo se da seguimiento al proceso administrativo. Se refiere
básicamente a la asignación previa de las tareas específicas que deben realizar las
personas en cada una de sus unidades de operaciones.
MEJORA CONTINUA
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
87
Las características más sobresalientes de la planeación operacional son:
Se da dentro de los lineamientos sugeridos por la planeación estratégica y táctica,
Es conducida y ejecutada por los jefes de menor rango jerárquico,
Trata con actividades normalmente programables,
Sigue procedimientos y reglas definidas con toda precisión,
Normalmente cubre períodos reducidos, y
Su parámetro principal es la eficiencia.
De esta manera, la planeación operativa se encarga de elaborar programas—entre otras
actividades— que son un esquema en donde se establece la secuencia de actividades
específicas que habrán de realizarse para alcanzar los objetivos junto con el tiempo
requerido para efectuar cada una de sus partes y todos aquellos eventos involucrados en
su consecución.
Cada programa tiene una estructura propia y puede ser un fin en sí mismo, o bien, puede
ser parte de una serie de actividades dentro de un programa más general.
La elaboración técnica de los programas contempla regularmente el siguiente
procedimiento:
Identificar y determinar las actividades comprendidas,
Ordenar cronológicamente la realización de las actividades,
Interrelacionar las actividades, es decir, determinar que actividad debe realizarse
antes de otra, que actividades se dan simultáneamente, y por último, que
actividades deben efectuarse posteriormente, y
Asignar a cada actividad la unidad de tiempo de su duración.
Se debe utilizar la gráfica de Gantt. Para su uso e interpretación se hace el acuerdo con el
criterio que se utilizará, con el grado de profundidad, y con el tipo de actividad a que se
refiera.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
88
El éxito del programa que se aplique a cada institución será directamente proporcional a
la habilidad de jerarquizar las actividades de acuerdo con su grado de importancia y a su
ejecución en cuanto a la fecha de inicio y terminación de cada actividad dentro de la
organización.
Se recomienda que se hagan programas Tácticos para cada área de actividad, para
establecer el programa general y así coordinar y supervisar que se realice de acuerdo con
lo establecido.
De la misma manera, llevar a cabo programas concretamente Operativos, que se
establecen en cada una de las unidades o secciones de las que consta cada área de la
administración de cada organismo público, que tiene que ser más específico que el
táctico.
Estos programas serán importantes para la gestión de calidad en el marco de NGP,
porque:
Suministrará información e indicará el estado de avance de actividades,
Mantendrá en orden las actividades, sirviendo como herramienta de control,
Identificará a las personas responsables de llevarlos a cabo, ya que se determina
un programa para cada centro de responsabilidad,
Determinará los recursos que se necesitan,
Disminuirá costos,
Orientará a los trabajadores sobre las actividades que deben realizar
específicamente,
Determinará el tiempo de iniciación y terminación de actividades,
Servirá para especificar únicamente las actividades que son necesarias, y
Evitará la duplicidad de esfuerzos.
En la elaboración de los mismos es recomendable;
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
89
1. Que participen en su formulación tanto el responsable del programa como aquellos
que intervendrán en la ejecución,
2. Que se determinen los recursos y período para completarlos; y deben estar
relacionados con las posibilidades de la empresa,
3. La aprobación del desarrollo y ejecución del programa, debe comunicarse a todos
aquellos que estén involucrados en él,
4. Que se factible y realista,
5. Se debe evitar que los programas se interpongan entre sí,
6. Deben establecerse por escrito, graficarse, ser precisos y de fácil comprensión, y
7. El programa debe ser adaptable a las modificaciones o cambios que se presenten.
Así mismo, se deben considerar las consecuencias que operarán en el futuro.
Existen varios pasos para la Planeación de la Calidad, mismos que enumero a
continuación y que contemplan la base de la pirámide arriba sugerida:
Hay que identificar quién es el cliente (principalmente como persona con
determinadas necesidades y con un perfil de acción y responsabilidad profesional
dentro y/o fuera las instituciones),
Traducir las necesidades al lenguaje de la empresa,
Diseñar “formas de trabajo” (producto) que pueda responder a esas necesidades,
Optimizar “la forma de trabajo” de manera que cumpla con el área administrativa y
a la vez con el cliente,
Desarrollar un proceso que pueda producir la “forma de trabajo” diseñada,
Optimizar dicho proceso,
Probar que ese proceso pueda producir el producto (forma de trabajo) en
condiciones normales de operación,
Transferir el proceso a operación misma, y
Punto importante es ilustrare la Estructura Jerárquica de la Planeación y el control
de calidad.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
90
3.2. EL CONTROL DE CALIDAD.La filosofía básica del aseguramiento de la calidad, es promover una Cultura de
Prevención de forma tal que los problemas sean anticipados y eliminados antes de su
generación.
El Control de la Calidad por lo general se asocia con alguna forma de actividad de
medición e inspección de los objetivos fijados. En las empresas privadas su referente es
el lucro, en las administraciones públicas es el bienestar social. Estos objetivos sociales
se podría sintetizar en generar las condiciones necesarias para garantizar el bienestar de
los ciudadanos, lo que coincide con el enfoque de orientación al cliente, sólo que aquí
sería “orientación al ciudadano”.
En el fondo, de lo que se trata es de contar con instrumentos eficaces y transparentes que
den cuenta de la idoneidad de las acciones administrativas. Su referente de medición será
entonces el contraste entre resultados programados y acciones concretas realizadas para
la consecución de los mismos. En ello se involucran todos los procesos administrativos
desde un punto de vista técnico y humano. Se debe contar con mediciones del
funcionamiento de los procesos en todos los departamentos, y de mediciones del trabajo
realizado por el personal asignado.
Lo esencial de la visión a implementar es precisamente que el control de calidad se refiere
al cuidado minucioso para ubicar los puntos que son clave para el desempeño del trabajo
y logro de los objetivos y cómo evaluarlos. De manera general es hacer una
administración de calidad de la administración misma. Administrar es una cosa y evaluar
la administración es otra; es esa capacidad de reflexión, de auto inspección y
mejoramiento. En ello intervienen las personas mejor capacitadas y con más experiencia
para reconocer problemas y sugerir soluciones, que asesorados por personas a su vez
especializadas en el diseño de planes operativos, incidir en la corrección o mejora
continua de la administración interna.
Ello implica, dentro de una administración que esté funcionando, la revisión cuantitativa y
cualitativa de sistemas, procesos, factores, resultados, proyectos, necesidades, teorías,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
91
presupuestos, todo con el fin no sólo de reformas en sí, sino como control de calidad, de
diseñar renovadamente indicadores de gestión para cada uno de ellos que permita su
posterior evaluación y continúa mejora operativa.
El control de calidad implica que el personal conoce sus funciones, su grado de
responsabilidad, la forma en que se relaciona con el logro de resultados preestablecidos,
el conocimiento de sí mismo y su compromiso con la administración y su desarrollo
personal; se conoce la política, planes y proyectos de trabajo del organismo así como del
gobierno del país, así como visión, misión y valores. Todo ello implica que el control de
calidad asegure que así es y que además se recimentará la claridad de las relaciones
organizativas a un nivel de conocimiento de funciones y responsabilidades.
Se trata de implantar los sistemas de control de calidad descubriendo lo evitable y lo
inevitable además de involucrar al ser humano en su grado de compromiso y
responsabilidad. Es un control que no sólo trata de medir y estar supervisando —se
traslada la responsabilidad a quien supervisa—, sino también de <ir conduciendo>, que
en esencia, es el verdadero control aquí sugerido: el control como conducción de la
administración, como aseguramiento, aumentar la seguridad a la obtención de resultados,
y no sólo como constante evaluación (aunque ello lo implique).
Según Deming, existen errores fatales para realizar un control adecuado de calidad, a
saber:
Falta de constancia en los propósitos,
Énfasis en las ganancias a corto plazo,
Evaluación de rendimiento, promover en base al mérito en el trabajo,
Rotación gerencial, movilidad de la administración principal,
Dirigir el negocio únicamente en base a cifras visibles,
Costo excesivo de los gastos médicos y de salud, y
Costos de garantía excesiva, gastos legales demasiado altos.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
92
De aquí que se desprendemos catorce puntos que sugiere el Dr. Deming59 y que abría
que tomar en cuenta para esta tesis y que son medios adaptables para el aseguramiento
de la calidad administrativa:
1. Crear constancia en el propósito de mejorar las formas de trabajo y el servicio.
Tener emplea equivale a tener la oportunidad de la innovación, la investigación, el
constante mejoramiento y el compromiso del mantenimiento.
2. La nueva filosofía.
En la Nueva Gerencia Pública (NGP), la palabra control debe significar conocimiento,
especialmente conocimiento de la variación y de los procesos. De ahí que implique
constante educación, entrenamiento y alegría en el trabajo (Capacitación en estos
rubros).
3. No depender más de la inspección masiva.
La calidad no se produce por la inspección sino por el mejoramiento del proceso.
La Calidad debe ser diseñada para <formas de trabajo y producto> desde el principio,
no pueden crearse a través de la Inspección.
La inspección provee información sobre la calidad del producto final, pero el costo de
los defectos son pasados al organismo y no a la responsabilidad ubicada. La
inspección no detectará problemas empotrados en el sistema.
El grueso de los problemas son del Sistema y este es responsabilidad de la Gerencia.
4. Acabar con la práctica de adjudicar contratos de compra basándose
exclusivamente en el precio, esto en torno a la necesidad de reducir costos en
todas las instituciones estatales.
Las desventajas de ello es que, casi invariablemente, conduce a una proliferación de
proveedores. Luego es que se salte de proveedor en proveedor; y finalmente que se
59 Vid., Deming, W. Edwards: “Calidad, productividad y competitividad: la salida de la crisis” (versiónespañola por Jesús Nicolau Medina), Ed. Díaz de Santos, Madrid, 1989.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
93
produce una dependencia a las especificaciones, las cuales se convierten en barreras
que impiden el mejoramiento continuo.
5. Mejorar continuamente y por siempre <formas de trabajo administrativo> y de
servicios.
Al mejorar un proceso, se mejora el conocimiento del proceso al mismo tiempo; se da
una mejor teoría del mismo para cambios constantes.
6. Instituir la capacitación en el trabajo.
Es difícil borrar la capacitación inadecuada con la que varios organismos de gobierno
cuentan. Sólo se logra si el método nuevo es totalmente diferente o si a la persona se
le capacita en una clase distinta de habilidades para un trabajo diferente.
7. Instituir el liderazgo.
Este Liderazgo requiere conocimiento de las causas comunes y las causas especiales
de variación que se definan en la administración; conocer la diferencia entre la
descripción de lo que sucedió en el pasado y la teoría que permitirá predecir. El Líder
debe conocer las destrezas, los talentos y las habilidades de los trabajadores del
organismo, que están con él. No es un juez ni redentor; debe saber cuando alguien
está fuera del sistema y tomar la acción adecuada.
8. En la parte ya más humana de la persona que es el trabajador, se debe desterrar
el temor. Hecho que por demás he querido remarcar en esta tesis como factor y a
la vez indicador de una verdadera reforma en le gerencia pública.
Nueve de los catorce puntos tienen que ver con el miedo. Sólo eliminándolo puede la
gente trabajar en forma efectiva a favor del organismo. El miedo viene de una fuente
conocida. La ansiedad viene de una fuente desconocida. Entre los dos, el miedo es
preferible.
Cuando el miedo es utilizado para mejorar el desempeño individual, esta meta no se
logra. Por el contrario, una gran parte del esfuerzo en el área administrativa se destina
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
94
a manejar y remover esta amenaza, a expensas del desempeño del organismo. Hay
disipación de esfuerzos.
9. Derribar las barreras que hay entre las áreas de staff (trabajo en equipo).
Cuando los departamentos persiguen objetivos diferentes y no trabajan en equipo
para solucionar los problemas, para fijar las políticas o para trazar nuevos rumbos.
Aunque las personas trabajen sumamente bien en sus respectivos departamentos,
dice el Dr. Deming, si sus metas están en conflictos pueden arruinar a la compañía. Es
mejor trabajar en equipo, trabajar para el organismo.
10. Eliminar los slogans, las exhortaciones y las metas numéricas para la fuerza
laboral. Es mejor delinear cómo hacer el trabajo y no artificialmente empujar al
empleado.
Las falsas exhortaciones generan frustraciones y resentimientos. Una meta sin un
método para alcanzarla es inútil. Pero fijar metas sin describir cómo han de lograrse
es una práctica común entre los gerentes norteamericanos.
El empleado de cualquier administración no logrará metas si los sistemas mismos no
se lo permiten. Las exhortaciones crean frustración, al ver que las fallas en gran
medida se deben a la falta de claridad en los sistemas. Uno de los roles de la NGP es
trabajar sobre el sistema para mejorarlo continuamente, con la ayuda de todos.
11. Eliminar las cuotas numéricas.
Estar trabajando con mediciones que obstruyen el constante autocontrol y no desviarlo
hacia el cuidado de cumplimiento de estándares.
12. Derribar las barreras que impiden el orgullo de hacer bien un trabajo.
El trabajo administrativo no se hace por premios, sino por la satisfacción personal de
estar colaborando para el cumplimiento de los objetivos que en grupo administrativo
se fijaron. Saber que se es capaz, que el empleado de valor a lo que hace, con
honestidad.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
95
13. Instituir un programa vigoroso de educación y reentrenamiento.
Se puede lograr las metas en varias formas: Mejorando el sistema existente,
rediseñando resultados deseados y reestructurando el flujo de trabajo, mejorando la
forma en que las partes trabajan juntas, pero el conocimiento y destrezas de los
individuos son la verdadera fuente del mejoramiento y los mismos son necesarios para
la planificación a largo plazo.
14. Tomar medidas para lograr la transformación.
Una Empresa que emprende la ruta del mejoramiento continuo tiene que cambiar sus
percepciones, no solamente los principios corrientes de negocio, sino los aspectos
fundamentales de como funciona el mundo, sus creencias y sus prácticas
empresariales. Una capacitación diversa, amplia, plural en la adquisición de nuevas
facultades, talentos; pero también que permita la adquisición de actitudes y valores. O
se cambia y se reconoce que se tiene riqueza humana de crecimiento, o el hombre se
auto encuentra fracasado. Una mariposa no puede mantener 100 patas y todavía volar
como es debido, o es mariposa o es gusano.
Para lograr la transformación es vital que todos empiecen a pensar que el trabajo de cada
cual dentro del gobierno, debe proporcionarles satisfacción, a su vez, a quienes requieren
los servicios administrativos del gobierno, o simplemente se apoyan en él para desarrollar
su trabajo, ya como simple persona o como empresa o asociación.
Claro está que para lograr esto se requiere, como ideología de reforma o cambio total, del
apoyo en fuertes y estudiados periodos de capacitación.60
3.3. EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD.La Mejora de la Calidad es un proceso estructurado para reducir los defectos en
productos, servicios o procesos, utilizándose también para mejorar los resultados que no
se consideran deficientes pero que, sin embargo, ofrecen una oportunidad de mejora.
60 Las ideas y datos para esta parte de la tesis se fundamental en la consulta de Soin, Sarv Singh, Control deCalidad Total, McGraw Hill, México:1997. Y Gutiérrez, Mario. Administrar Para La Calidad: ConceptosAdministrativos Del Control Total De Calidad; México: Ed. Limusa Noriega, 1989.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
96
Un proyecto de mejora de la calidad consiste en un problema (u oportunidad de mejora)
que se define y para cuya resolución se establece un programa. Como todo programa.
Debe contar con unos recursos (materiales, humanos y de formación) y unos plazos de
trabajo. La Mejora de la Calidad se logra proyecto a proyecto, paso a paso, siguiendo un
proceso estructurado como el que se cita a continuación:
Verificar la misión,
Diagnosticar la causa raíz,
Solucionar la causa raíz, y
Mantener los resultados.
En un primer momento, se desarrolla una definición del problema exacto que hay que
abordar, es decir, se proporciona una misión clara: el equipo administrativo necesita
verificar que comprende la misión y que tiene una medida de la mejora que hay que
realizar. Las misiones procederán de la identificación de oportunidades de mejora en
cualquier ámbito de la organización, desde el Plan estratégico de la empresa hasta las
opiniones de los clientes o de los empleados. Eso sí, la misión debe ser específica,
medible y observable.
a) La capacitación.Un medio para conseguirlo es sin duda la capacitación continua. No se puede exigir
calidad a los servidores públicos sin dotarlos de las herramientas necesarias para lograrlo.
Los países más avanzados dedican más del 5 % del costo de la nómina a la capacitación,
en México no llega al 1 %. La capacitación en los gobiernos mexicanos resulta muy
tradicional: Maestrías y diplomados para unos cuantos y recursos sin efecto estratégico
para los demás (ortografía, mecanografía, idiomas, etc.) la capacitación debe estar
alineada a la estrategia de calidad y debe ser de carácter técnico (de acuerdo a la
especialidad del área) y en Administración de Calidad, como:
Valores y Conceptos de calidad,
Trabajo en Equipo,
Estándares de Servicio,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
97
Planeación: Administración de Proyectos,
Indicadores (Control Estadístico), y
Liderazgo.
La capacitación debe combinar las teorías técnico-instrumental y las humanas, en
sesiones cortas (8 a 16 horas).
Se puede considerar el estándar internacional de 40 horas de capacitación al año por
servidor público, como un mínimo indispensable para lograr el cambio hacia la calidad.
Sin capacitación es imposible mejorar los servicios de gobierno.
Los recursos se estarán administrando en forma honesta, transparente y eficiente,
estimulando el ahorro, la productividad y la calidad, a través de mecanismos estrictos de
control, interno y externo.
Se debe contar con capital humano con excelente desempeño, honestidad, creatividad,
responsabilidad, compromiso, respeto y espíritu de equipo; para lo cual se debe
comprometer a brindar oportunidades permanentes de desarrollo integral.
b) Sin miedo al cambio.El nuevo enfoque administrativo. Es difícil cambiar cuando uno ha estado haciendo algo
de la misma manera durante toda la vida, en el mundo moderno los cambios en las
necesidades y demandas sociales fuerzan a un gobierno a cambiar para mantenerse
dentro de la corresponsabilidad.
La competencia mundial que se vive en todos los aspectos, impulsados por un nuevo y
más inteligente estilo de administrar, nunca había sido tan intensa. Los directivos de
organizaciones gubernamentales están aprendiendo nuevas formas de trabajo y el
conjunto de servidores públicos aprenden la forma de contribuir con sus conocimientos y
experiencias; al mejoramiento de la gestión gubernamental. Escuchando a los usuarios
para asegurar que sus servicios continúen siendo útiles y valiosos, si no lo hace, alguien
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
98
saltará rápidamente y se llevará el malestar de una mala administración pública vigente,
restándole credibilidad a las acciones.
Algunos criterios guían el desarrollo de la administración.
El Liderazgo, esto es, los métodos que el equipo directivo utiliza para establecer la
visión, misión, políticas y valores. Además del esfuerzo del organismo de gobierno
por un desarrollo sostenible de una cultura de calidad enfocada a los clientes
usuarios de los órganos estatales.
Considera además el grado de involucramiento y compromiso del equipo directivo con el
proceso de mejora continua orientada a la excelencia en la administración pública.
La Satisfacción del cliente o usuario de la administración pública, que
contempla los métodos que las instituciones de gobierno utiliza para conocer las
necesidades y expectativas de sus clientes; los métodos que emplea para
mantener esta información actualizada y cómo traduce lo anterior en acciones y
planes para mejorar la calidad del proceso de educación.
Planeación de la organización, que es el cómo el organismo, y/o específicamente
el de cada organismo, establecen su direccionamiento estratégico con enfoque de
calidad y cómo determina con ello sus planes de acción.
Esto se tiene que evaluar y contemplar el cómo se despliega y se traduce a un sistema
efectivo de seguimiento.
Desarrollo integral de la persona, tanto en capacitación como ya en sistemas
implantados de trabajo que contribuyen efectivamente el crecimiento personal del
empleado administrativo. Dejar atrás esa vieja visión del administrador atrás de un
escritorio y verlo más como una persona creativa, activándose, comprometiendo
inteligencia y emoción en todas sus tareas. Se evalúa los procesos de desarrollo
para el personal administrativo, que estimulen y aseguren la participación del
personal.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
99
Esto, entonces, considera los métodos utilizados para medir, mejorar y reconocer el
desempeño de las personas en la institución.
Aseguramiento de la calidad del proceso, que evalúa los sistemas y
procedimientos que el organismo y el área específica, como la administrativa,
emplean para el diseño y la impartición de la capacitación renovadora, de
servicios y operaciones administrativas del proceso interno.
Aquí, se evalúa, a su vez, el cómo los principales procesos son evaluados, controlados y
mejorados.
Información y análisis, que es la adecuada administración y efectividad del uso de
la información para apoyar la mejora continua del área administrativa interna y
externa a la administración de cada empresa del estado.
Al mismo tiempo, cuidar de los sistemas y procedimientos establecidos para obtener,
validar, analizar documentar y difundir esta información entre el personal. Actividades que
se realizan e invitan a la participación y desarrollo de los grupos o círculos de trabajo en
los aspectos mencionados.
Resultados de la organización, que es el desempeño de los aspectos más
relevantes de la administración, incluyendo la relación con el proceso de mejora
continúa en lo que corresponde a la satisfacción de las necesidades del cliente
específico del área. Además el desempeño y efectividad del proceso mismo de
capacitación, mismo de administración y de costo financiero.
Y en relación a la competencia, se trata de evaluar la información de los niveles de
desempeño en comparación con otras instituciones u organizaciones similares del
Gobierno.
Se crea así el marco general teórico-práctico para la implantación de una Nueva Gerencia
Pública, una Nueva Gestión de Calidad en áreas específicas del Gobierno.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
100
Para finalizar este apartado, aterrizaré los tres puntos anteriores aterrizándolos en un
orden establecido a través de un Manual de Calidad que de manera imaginaria podría ser
aplicable a las instituciones del Estado.
3.4. EL MANUAL DE CALIDAD.El Manual de Calidad, entendiendo que la calidad es:
La totalidad de peculiaridades y características de un producto o servicio que determina
su capacidad de satisfacer necesidades declaradas o implícitas61.
En el Manual se definen las políticas de calidad, los procedimientos y las prácticas
generales de la organización. Se entiende que el Manual es el primer documento donde
se encuentran las intenciones de calidad de la organización. Este debe contar de manera
concreta con:
Declaraciones de políticas de calidad,
Presentar a la autoridad y sus responsabilidades, y
La organización y sus responsabilidades.
Así, el Manual debe especificar la política de calidad del organismo de gobierno y a su vez
de las áreas específicas, definiendo la organización necesaria para conseguir los
objetivos de aseguramiento de la calidad de una forma similar en toda el área
administrativa. El fin del mismo se puede resumir en varios puntos:
Única referencia oficial,
Unifica comportamientos decisionales y operativos,
Clasifica la estructura de responsabilidades,
Independiza el resultado de las actividades de la habilidad,
Es un instrumento para la Formación y la Planificación de la Calidad, y
Es la base de referencia para auditar el Sistema de Calidad.
61 Mijares Sánchez, Op cit., pág., 105.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
101
Es la mejor herramienta para cualquier administración para mantener al empleado, tanto
de base como de confianza, conscientes de sus responsabilidades dentro de un programa
de calidad singular a cada organización del Estado.
Elaborar el Manual asegura que aunque haya rotación de personal, que aunque se
termine el sexenio, aunque se presenten postergación de proyectos, la continuidad de los
objetivos está presente.
Además, el Manual de Calidad es la ventana de la organización donde el público se
informa de lo que acontece en las instituciones de gobierno y del servicio que entonces
espera. El documento describe las intenciones encaminadas a satisfacer el criterio de
idoneidad para el propósito del servicio, pues éste presentará en términos generales los
métodos que se usan, respecto del fin de calidad del servicio.
En este sentido, el criterio de idoneidad viene siendo el punto más difícil de definir y
posteriormente de diseñar los instrumentos apropiados para su realización. En él se
involucran diferentes y sensibles factores de renovación administrativa, por señalar
alguno, son:
La imagen competitiva de la organización (o área o departamento al que se
aplica),
Tipo de personal,
Modelo de organización,
Valores sustentados,
Carácter técnico-humano de procesos,
Calidad de comunicación,
Calidad de Controles,
Responsabilidades,
Relaciones humanas, y
Promoción al cambio.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
102
No existe un formato y contenido de un Manual definido, esto depende, como se señaló,
del carácter, la función social, la responsabilidad administrativa, la inserción en la política
de Estado, la ideología social que sustenta a la organización, etc., Lo que queda claro es
que el Manual de Calidad ya no es un documento ajeno, aislado, a lo que acontece en la
sociedad; ya no se puede elaborar a partir de un visión meramente interna de la
organización. Las necesidades de la organización están atadas integralmente a los
acontecimientos de una administración pública globalizada, postmoderna, nacional e
internacional, y no sólo en los aspectos económico-políticos, sino también, y muy
fuertemente, con las conceptualizaciones que el hombre actual tiene de sus necesidades
en todos los aspectos, desde técnicos hasta éticos.
El imaginario colectivo, la ideología político-democrática, la cultura, el avance científico, y
en general, el discurso social que Thomas Kun62 llama paradigma, contempla, pues,
desde formas de vivir y hacer ciencia y tecnología, hasta los valores humanos que los
sustentan y se padecen en los grupos y organizaciones humanas como familia, la
escuela, centro de trabajo, la sociedad, etc.; todo ello representan escenarios que deben
contemplarse de manera seria para valorar la interrelación entre la sociedad y la función
pública de las instituciones y su personal, investigándolo por parte de un Comité de cada
área administrativa para que se definan relaciones de compromiso, de conexión
responsable, y del respectivo trabajo que compete.
Elementos fundamentales para EL MANUAL.La administración pública está obligada a establecer, documentar, implementar y
mantener el Sistema de Gestión de Calidad y mejorar continuamente su eficacia.
El compromiso constante es identificar los procesos bajo los que opera el Sistema de
Gestión de Calidad a nivel gubernamental, así como la interacción que las dependencias
62 Kun, Thomas, “La Estructura de las Revoluciones Científicas”, FCE, México, 1996.; Un paradigma, segúnThomas Kun, es una realización científica universalmente reconocida durante cierto tiempo que proporcionaproblemas y soluciones a una comunidad científica, es decir, es el conjunto de conceptos teóricos que dominauna ciencia en cada periodo de su historia, organiza y dirige la investigación científica en una ciertaorientación, lo que permite el surgimiento de algunas concepciones y el desarrollo de otras, toda una forma devivir;
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
103
tienen con clientes y otras partes interesadas. Ejemplos generalizados de esto sería lo
siguiente:
A. Los subprocesos de una NGP en las instituciones debieran contemplar lo que es el
Reclutamiento, Selección y la Contratación, Administración del factor humano,
Prestaciones Sociales e Individuales y Administración de la Nomina. La aplicación de
los procesos mencionados se aplica a:
Dirección de Recursos Humanos,
Departamento de Personal,
Departamento de Nómina, y
Departamento de Capacitación, Evaluación y Desarrollo.
B. La secuencia e interacción de los sub-procesos de operación para cada categoría de
personal se debe indicar Diagramas de Flujo, sea por ejemplo:
1. Diagrama de Flujo de Administración de Reclutamiento, Selección y contratación,
2. Diagrama de Flujo de Administración del factor humano,
3. Diagrama de Flujo de Prestaciones Sociales e Individuales, y
4. Diagrama de Flujo de Administración de la Nomina.
Cada uno de los diagramas de flujo están relacionados con los Manuales de Operación
responsables a través de los cuales se ejecutan los servicios.
C. Los criterios y métodos necesarios para asegurar que tanto la operación como el
control de estos procesos son eficaces se han determinado en los Procedimientos
correspondientes de acuerdo a la sección.
D. La disponibilidad de recursos e información necesarios para apoyar la operación y el
seguimiento de estos procesos se asegura de acuerdo a los lineamientos establecidos en
la Gestión de los Recursos del Manual de Calidad.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
104
E) Se realiza el seguimiento, la medición y el análisis de estos procesos de acuerdo con
las secciones del Manual de Calidad:
Seguimiento y Medición,
Control de Servicio No Conforme, y
Análisis de Datos.
F. Se implementan las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la
mejora continua de estos procesos de acuerdo con la sección las políticas de los Comités.
Estos procesos serán administrados de acuerdo con los requisitos de la norma
internacional ISO9001:2000.
Para asegurar el cumplimiento con los requisitos de servicio y la operación de la
administración se pueden contratar en cada una de las dependencias, para que soliciten y
controlen los siguientes servicios externos:
Capacitación,
Desarrollo de Software,
Mantenimiento y servicios de edificio, y
Mantenimiento a equipos de cómputo.
El control sobre dichos procesos se define en las secciones correspondientes del Manual
de Calidad.
RESPONSABLES.Jefe de la División de Desarrollo Humano,
Directora de Recursos Humanos,
Jefatura del Departamento de Personal administrativo e Intendencia,
Jefatura del Departamento de Nómina,
Jefatura de Capacitación, Evaluación y Desarrollo, y
Coordinador de Gestión de Calidad.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
105
REQUISITOS DE LA DOCUMENTACIÓN. (Generalizados)La documentación del Sistema de Gestión de la Calidad de la administración pública
contemplada muy de manera general es:
a) La Política y los Objetivos de Calidad,
b) El Manual de Calidad,
c) Los procedimientos documentados requeridos en la norma internacional,
Control de Documentos,
Control de Registros,
Auditorías Internas de Calidad,
Control del Servicio No Conforme,
Acciones Correctivas, y
Acciones Preventivas.
d) Los documentos necesarios para asegurar una eficaz planificación, operación y
control de los procesos,
e) Los registros requeridos por la norma internacional.
MANUAL DE CALIDAD (generalizado).El Manual de Calidad incluye:
a) Alcance del Sistema de Gestión de la Calidad, incluyendo los detalles y la
justificación de cualquier exclusión,
b) Referencia a manuales y procedimientos documentados establecidos para el
Sistema de Gestión de la Calidad, y Selección y contratación, Administración del
factor humano, Prestaciones Sociales e Individuales y Administración de la
Nomina, y
c) Una descripción de la interacción entre los procesos del Sistema de Gestión de la
Calidad.
CONTROL DE DOCUMENTOS.Todos los documentos requeridos por el Sistema de Gestión de la Calidad son
controlados. Los registros son un tipo especial de documento y se controlan.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
106
Se establece el procedimiento para Control de Documentos, el cual define los controles
necesarios para:
a) La aprobación de los documentos en cuanto a su adecuación antes de su emisión,
b) La revisión y actualización de los documentos y cuando sea necesario su nueva
aprobación,
c) La identificación de los cambios y el estado de revisión actual de los documentos,
d) Asegurar que las versiones pertinentes de los documentos aplicables se
encuentran disponibles en los centros de Documentación,
e) Asegurar que los documentos permanecen legibles y fácilmente identificables,
f) La identificación y control de los documentos de origen externo, control de su
distribución y Procesos y Subprocesos, como:
Manuales de Operación,
Otros documentos, y
Manual de Calidad registros.
g) La prevención del uso no intencionado de documentos obsoletos, mediante
identificación en el caso de que se mantengan por cualquier razón.
CONTROL DE LOS REGISTROS.Los registros establecen y mantienen la evidencia de la conformidad con los requisitos,
así como de la operación eficaz del Sistema de Gestión de la Calidad. Los registros
permanecen legibles, fácilmente identificables y recuperables. Se establece el
procedimiento para Control de Registros, que define los controles necesarios para la
identificación, el almacenamiento, la protección, la recuperación, el tiempo de retención y
la disposición de los registros.
RESPONSABLES. Como ejemplo general que podría avenirse a cualquier institución
pública, se tiene:
Jefe de la División de Desarrollo Humano,
Directora de Recursos Humanos,
Jefatura del Departamento de Personal administrativo e Intendencia,
Jefatura del Departamento de Nómina,
Jefatura de Capacitación, Evaluación y Desarrollo, y
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
107
Coordinador de Gestión de Calidad.
DOCUMENTOS RELACIONADOS.Procedimiento para Control de Documentos, y
Procedimiento para Control de Registros.
En el siguiente capítulo, ya de manera menos técnica de la política pública en la
administración de la NGP, expondré las reflexiones de una filosofía política que
comprometen el papel a jugar por parte del Estado en tanto que “buen gobierno” como su
razón de ser en escenarios posmodernos de las relaciones gobierno-sociedad, lo cual
necesariamente compromete una visión crítica de la transparencia y la democracia, ya
que el “cliente” actual de los gobiernos del mundo es una persona que vez más toma en
sus propias manos la gestión social y opone al Estado una posición de incredulidad y de
prueba ante sus acciones.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
108
“Sistemas estrictos de selección y admisión; el ingreso, permanencia y remoción se debe
apoyar en el mérito y la capacidad demostrados; garantía de estabilidad en el empleo; las
promociones deben darse mediante un método de escalafón que tome en cuenta méritos
y evaluación del servicio prestado; capacitación, movilidad y antigüedad; las relaciones
laborales deben tener un esquema propio de derechos y obligaciones , así como contar
con programas específicos de formación, capacitación y desarrollo del
personal………”(parafraseado como un sueño por un funcionario público anónimo del
departamento de Evaluación y Control)
Propuesta de Muñoz Domínguez, Jaime y Beauregard Rivas, Luis Alberto( p. 34 del libro citado abajo)
IV. BENEFICIOS POLÍTICOS Y SOCIALES DE LA IMPLANTACIÓN DE LA NGP ENMÉXICO.4.1. Razón de Estado y NGP.En el transcurso de la década de los 70’s del siglo pasado, el dilema fue: <más o menos
mercado por parte del Estado>. Esto como una demanda de la corriente neoliberal que
impulsaba con fuerza a la privatización de los servicios como la electricidad, el agua, la
salud, educación, comunicaciones, etc., lo que es natural que provocara una nueva
concepción de la gestión pública y esto a su vez de la gerencia o administración pública.
El neoliberalismo persigue circunscribir las funciones del Estado a las originarias del
Estado Liberal de Derecho: policía, seguridad y justicia, diplomacia, recaudación, y
aquellas otras sostenedoras de la primacía del mercado. La desaparición de toda acción y
noción de un Estado protagonista y de compromiso actuante con el desarrollo. De
acuerdo a sus fundamentos doctrinarios busca la desaparición del Estado, por lo que no
descansa en desprestigiarlo.
Se trataba entonces de impulsar de manera fuerte reformas en la gestión pública. Ya que
el volumen del gasto público, en términos absolutos y en relación con el PIB, la
participación de la inversión pública en la inversión total, la importancia y peso económico
de las empresas estatales centraron los puntos referenciales para explicar los
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
109
inconvenientes de un “Estado intervencionista” en circunstancias de la situación de crisis
económica que se vivía.
En el plano de la gestión pública se entraba a resaltar que el crecimiento (tamaño)
absoluto y relativo del Estado no estaba acompañado de un correspondiente sistema de
dirección articulado, eficiente y de elevada capacidad de respuesta a las demandas de la
población.
Las ideas alternativas de una nueva gerencia pública deben poner más énfasis en la
importancia de las relaciones democráticas, la función social de las políticas públicas y el
desarrollo humano e individual, junto al crecimiento económico y el bienestar material.
En México la idea neoliberal que acompaña a la urgencia de la NGP, es en el gobierno de
Salinas de Gortari donde toma fuerza. En Argentina con Menem y en Venezuela con
Carlos Andrés Pérez. De manera si se quiere adyacente se de en Perú y en Chile con
Fujimori y con Pinochet respectivamente.
Como puede verse, la impronta fue combinar racionalmente los aspectos meramente
técnicos de la teoría administrativa y los aspectos humanos, sociales y políticos en la
función del Estado Moderno. Una gestión donde se involucraran todos los sectores de
desarrollo, desde los estrictamente productivos, tanto privados como públicos en
relaciones de compromiso, hasta sectores de la administración pública con sectores de
gestión social de grupos sociales específicos.
El concepto de eficiencia tomó relevancia y fue matizada bajo los conceptos de orden
racional y eficacia para el buen servicio. Entendiendo el término “buen” como la
conjunción de espacios éticos profesionales, con conocimiento también profesional de las
tareas o servicios a cumplir, y ante todo, ubicación responsable y creadora de la función
pública y del papel de los políticos en la toma de sus decisiones.
La Nueva Gerencia Pública no inventó la eficiencia; ésta ya estaba integrada a lo valores
de la administración En la ideología de la NGP el aspecto más destacado es la
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
110
descentralización del poder del Estado hacia administradores y usuarios a costa del poder
de los políticos representativos.
La NGP muy actual da por hecho un fortalecimiento de la legitimidad y la efectividad de
los políticos mediante la cooperación con organizaciones privadas y actores privados u
organizaciones no lucrativas, gestiones de la tercera vía como ONG o asociaciones que
complementan de manera satisfactoria los servicios que no alcanza a cubrir el Estado.
Así, algunos aspectos clave de la reforma de la NGP son la descentralización de la
autoridad y la delegación de las responsabilidades en los niveles inferiores donde se
tomen decisiones, la revaloración de lo que el gobierno debe hacer y pagar, la reducción
del tamaño del servicio público y la privatización de actividades, la consideración de
formas más económicas de prestación de servicios.
Si el Gobierno sigue jugando el papel de Estado-empresa, Estado subsidiario, protector, o
de economía mixta, bajo la presión mundial del neoliberalismo se ve transformado en una
pieza más del mercado; el pero está en que es, como Estado, el que detenta el poder, la
autoridad, la coerción o la fuerza para que se hagan de determinada manera las cosas; y
por orto lado, representa el ideal de desarrollo de la sociedad en su conjunto, es decir,
debe señalar rutas y formas de desarrollo con sus respectivos procesos ordenados,
correctamente administrados, ya que todos los sectores del país tienden a ser una
conciencia de compromiso mutuo y de responsabilidad compartida, que es precisamente
lo que la NGP también debe saber insertar como parte del trabajo a guiar.
Y es que el Estado tiene como función principal propiciar el desarrollo de todos los
sectores que componen la sociedad. En cada época el Estado ha representado intereses
muy particulares, y es en la época actual donde se reconoce su papel de creador del
bienestar social como un valor no sólo de tipo social o moral, sino también y
fundamentalmente del orden económico. Si hubieron épocas donde el Estado cuidaba de
los intereses de la clase aristocrática o de una clase burguesa, hoy es imprescindible
reconocer que el Estado crea las condiciones para que el sector privado y el sector
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
111
público entren en una relación de mutua cooperación para que la población pueda gozar
de todos los beneficios que el progreso científico, tecnológico y humano generan.
"Hoy en día un país que no trate bien al capital verá rápidamente cómo éste se retira. En
un mundo de libre movilidad del trabajo, si un país no tratase bien al trabajo calificado,
éste también se retiraría. Los trabajadores se preocuparían de la calidad de la educación
y el cuidado de la salud de su familia, la calidad del medio ambiente, sus condiciones de
trabajo y sus salarios. Ellos dirían al gobierno: si no nos proporcionas estos beneficios
esenciales, nos iremos a otro lado. Sería algo muy diferente a la disciplina que deriva del
libre flujo de capitales".63
El Estado debe crear y distribuir la riqueza, hecho eminentemente ligado a la concepción
de un buen gobierno y su respectivo compromiso de eficiente administración. La vía para
ello se sigue sosteniendo que es la democracia, que es la conjunción de los diferentes
caminos propuestos por todos los sectores de la población y la acción concertada y
comprometida que respalde dichas posturas. La democracia es voz, pluralidad, pero
también es riesgo compartido, es decir, responsabilidad y acción concreta: es una
democracia participativa.
Las necesidades que tiene la población y las formas sociales de reclamación de servicios,
junto con una forma típica e instaurada de consumo, representan hoy por hoy expresiones
de la democracia, es decir, formas que tiene la sociedad actual para “votar”, a favor o en
contra, sobre la manera en que el gobierno instaura “el bienestar” como valor supremo de
la economía, y que implica por naturaleza la elección de funcionarios.64 Esto implica a su
vez, la necesaria creación, como parte misma de la reforma administrativa del Estado, la
creación de canales eficientes de “reclamación-comunicación” de la sociedad hacia el
Estado y viceversa.65
63 Stiglitz, Joseph E., "Globalism's Discontents" The American Prospect, vol. 13, No. 1, enero de2002, traducido en Perfil. La Jornada, 19 de enero de 2002.64 Vid., Honrubia López, José y Bernabé Maestre José María, “Globalización y desarrollo local: :una perspectiva valenciana”, Universitat de València, España, 2004, pp. 47-49
65 Idem., pp. 305-308.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
112
Hoy es la democracia participativa la vía que permite que el Estado se sostenga como el
aparato de gobierno que dé acceso a todos los sectores sociales al bienestar que la
civilización mundial ha logrado. El derecho a la salud, a la educación, al trabajo, etc.,
El cliente, el ciudadano es una persona inteligente que exige al Estado cumpla su papel,
más que de empresario, de constructor de vías de desarrollo. Esta responsabilidad ya no
la tiene en sus manos el Estado, y como visión de la NGP se acepta que es una gestión
compartida, donde el conjunto de acciones y responsabilidades conformando un sistema
administrativo es lo que da la identidad a los países en el mundo globalizado.
Así, pues, la gestión pública ahora involucra, dentro de un espacio democrático y de
ciudadanos inteligentes y comprometidos, al trabajo en común, implica la organización
administrativa de servicios mediante excelentes espacios de comunicación e interacción
coordinada, donde el concepto de autoridad, de poder, se transforma en conocimiento de
las necesidades de la sociedad, como el saber de inversión, de capital humano, de
distribución de la riqueza, de prospectiva en salud, en educación, en justicia. Esta es la
autoridad y justificación de la forma de gobierno del Estado, el claro y ético conocimiento
de lo que se debe hacer para el bienestar (en todos los sentido) de la sociedad del país.
De ahí que en la ideología de la NGP subyace como aspecto destacado la
descentralización del poder hacia administradores y usuarios a costa del poder de los
políticos representativo. En la actual concepción de la NGP se da por hecho un
fortalecimiento de la legitimidad y la efectividad de los políticos mediante la cooperación
con organizaciones privadas y actores privados u organizaciones no lucrativas.
En este sentido, el sector privado se caracteriza por cuidar con mayor orden y hoy con
mayor ética las funciones administrativas.
Recordemos que los funcionarios públicos crean valores sociales en el preciso momento
en que deciden incorporar al uso de servicios, mecanismos de obtención, de regulación,
de uso mismo, de limitaciones, etc. El funcionario es un político, es decir, alguien que
tiene el poder de generar formas de vida social al instaurar servicios o formas de usarlos,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
113
es por eso que representan el origen de futuros paradigmas, si es que cabe todavía el
concepto, de lo que es el papel a cumplir por el Gobierno.
Las decisiones “de autoridad” como la hemos entendido, instauran vías ideológicas a
convertirse a la postre en sendas Instituciones. De esta manera la Institucionalidad
podemos entenderla como la forma socio gubernamental de instaurar ideologías que
enmarcan y justifican la vida social en tanto que agrupación de personas que tiene como
meta realizar sus vidas particulares, de familia y de grupo de la manera más feliz posible y
a la vez contribuir a que los demás que conforma el grupo social también lo logren,
permitiendo con ello que se conforme una identidad de pueblo y nación como un agente
más en el foro mundial de desarrollo de los pueblos. Es precisamente esta la
responsabilidad del funcionario que tiene una visión política, es decir, una visión de que
sus acciones tienden a instaurar caminos de vida. De vida en todos los sentidos, desde
económica hasta cultural y humana.
El régimen democrático, como un conjunto de instituciones que limitan y controlan el
poder del Estado…en otras palabras, el régimen somete a la ley y a las instituciones al
monopolio legítimo, pero absoluto, de la fuerza. Monopolio que en nuestro tiempo no es
ya sólo el de la fuerza militar y burocrática, como en el origen del Estado Moderno. Es el
de muchas mediaciones —instituciones, recursos, prácticas y valores—legítimas y
convenientes, entre Estado-sociedad y Estado-mercado. Éstas son, precisamente, las que
las burocracias modernas han tomado bajo su control, aislando al Estado.66
Paralelamente se puede hablar de un Institucionalismo Sociológico, que se centra en la
manera como las instituciones dan forma a la identidad de sus actores, incluida su
perspectiva de quiénes son, su interpretación del mundo que los rodea, cuáles ideas son
legítimas y cuáles son las posibilidades de acción. Donde la elección racional pone
énfasis en el institucionalismo en aspectos regulares y el Institucionalismo Histórico en
elementos normativos, el Institucionalismo Sociológico pone atención a aspectos
cognoscitivos. Hay dos aspectos interesantes de estas corrientes teóricas que son
66 Villa Aguilera, Manuel, “Los años furiosos: 1994-1995: : 1994-1995: la reforma del Estado y elfuturo de México”, Porrúa, México, 1996, p.55.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
114
particularmente relevantes para nuestro análisis. En primer lugar, lo que se presume
sobre el origen y la dinámica de los conceptos nuevos. Al igual que el institucionalismo de
elección racional, el institucionalismo sociológico considera un acontecimiento externo
como el motivo del cambio. Si la cohesión estructural en una cierta organización recibe
mucha presión, lo que es posible, por ejemplo, como consecuencia del surgimiento de
nuevas tecnologías, crisis económicas y desempleo masivo. Si formas actuales de
organización funcionan no tan bien como antes, se intentan ideas nuevas y diferentes.
Las nuevas soluciones no flotan alrededor, en espera de que alguien las tome. Más bien,
dichas ideas deben elaborarse mediante la combinación de elementos viejos y nuevos en
un proceso innovador67, sobre esta base de paradigmas actuales cognoscitivos.68
En la organización de los servicios públicos en la seguridad social, vemos realmente la
utilización masiva y cada vez mayor de estos servicios como consecuencia de los
problemas económicos de la década de 1970, lo que constituyó el motivo de la reforma.
Tomó dos décadas para que la reforma de la administración pública se realizara. Mientras
tanto, surgieron ideas diferentes de paradigmas cognoscitivos existentes elaborados con
combinaciones de la antigua estructura corporativa y elementos nuevos, como la
privatización. La decisión, en 1999, de crear el organismo público actual surgió, entre
otras cosas, por los problemas que crearon estas combinaciones para intereses sociales,
carácter privado y condiciones de igualdad.
Un segundo aspecto interesante radica en los procesos mediante los cuales la élite
institucional adopta modelos culturales del ambiente en términos de formas distintas de
isomorfismo69. La inclinación a adoptar ciertos conceptos, al igual que la NGP se origina
67 Andrew Hall, Peter y David W. Soskice, “Varieties of Capitalism: the institutional foundations ofcomparative advantage”, Universidad de Oxford, Nueva York, 2001, p.104 ss.
68 Es interesante la postura que varios autores señalan respecto del fracaso de este ideal de unEstado neoliberal donde la participación de la sociedad representa la decisión misma deldesarrollo. Consultar Castro Escudero, Teresa, “Poder y Política en América Latina”, Siglo XXI,México, 2005, pp. 11-1369 Sorenson, E. y Torfing, J. (2002), “Network Politics, Political Capital and Democracy”, enInternational Journal of Public Administration, N° 26, pp. 609-634.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
115
de la presión de un actor poderoso que impone sus reglas y prácticas a actores menos
poderosos (isomorfismo coercitivo). Un elemento más grande de voluntariedad está
presente si las organizaciones o los sectores se adaptan a conceptos, reglas y normas
nuevas con el objeto de obtener legitimidad (isomorfismo normativo). Los actores pueden
copiar reglas y prácticas, porque esperan ciertos resultados (isomorfismo mimético)70.
Sin embargo, estas distintas formas de isomorfismo suelen ser difíciles de distinguir en la
realidad. Aunque un cierto concepto en la reforma de la administración pública se
establece correctamente, como por ejemplo la NGP, luego el isomorfismo limita las
posibilidades para otros conceptos de reforma. Elementos de isomorfismo pueden
encontrarse fácilmente en los adelantos actuales en cualquiera institución pública.
Los foros abiertos (teoría de sistemas) entendidos como canales de comunicación que
recogen más que imposiciones de los diferentes sectores sociales, representan el diálogo
que acuerda mecanismo de gestión que permita la recolección de necesidades, formas
culturales de ser, valores con que vive la sociedad, e incluso opiniones a nivel interno de
cómo se analizan las peticiones exteriores.
Sea como fuere, el Estado sigue siendo hoy una necesidad para el desarrollo de los
pueblos. Y es que el Estado tiene el papel fundamental, sustentado en todo lo que hemos
dicho, de armonizar intereses, viabilizar ideas, apoyar proyectos, y más que nada,
enseñar a que la sociedad por sí misma gestione sus asuntos para evitar externalidades,
lo cual daría para toda otra tesis sobre formas y modelos de educación para el cambio de
conciencia colectiva respecto de la gestión gubernamental frente a un inactivismo político-
administrativo como manera de ser instaurada del ciudadano común y corriente.
70 Cfr., Habermas, Jürgen, “Conocimiento e interés”, Taurus, Madrid, 1982. Aunque el autor no lenombra isomorfismo mimético, si corresponde la idea con su teoría acerca de cómo las sociedadesadoptan prácticas “oficilaes” desde la imposición que ejerce un grupo cupular burocrático quepresume de entender el funcionamiento justo y eficiente de cualquier proceso económico, cultural,político, etc. El peligro está precisamente en que este grupo cupular ni siquiera tiene la concienciade que sus acciones generan modelos pragmáticos de <bien o mal hacer> los asuntos sociales. Enel libro se expone la teoría de la evolución social de acuerdo al conocimiento que lo ordene y que asu vez obedece a intereses muchas de las veces del grupo de poder en turno.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
116
Se acepta así que el Estado es un Estado renovador, cambiante de manera racional, y
que de manera fundamental y acorde con los tiempos y la región en la que se inscribe
México, se tiene que es (debe ser):
Regulador y no productor,
Promotor de la competencia y la productividad,
Su actuación está orientada al sector social, de manera primordial. (salud,
educación, vivienda),
Formulador y financiador de las políticas públicas, ejecución por municipios,
comunidad y empresas,
Mantener poder de intervención para situaciones especiales,
Crear mecanismos y condiciones para promover el desarrollo y la inversión
privada,
Priorizar el comercio exterior, y
Priorizar la educación y el desarrollo científico y tecnológico.
Así, se trata de abordar los cambios en la gestión pública en la perspectiva lógica de su
relación con la problemática de la necesidad del perfeccionamiento y modernidad de la
democracia y el énfasis especial en la participación de la sociedad, de todos sus sectores,
en la formulación de la estrategia de desarrollo. Estrategia que no puede pasar por alto la
reforma del sistema político.
En lo técnico–administrativo, es poco lo que puede divorciarse de las tesis y tecnologías
aplicadas o propuestas hasta el momento. Lo interesante o diferente está en la filosofía y
principios sobre los que está construida: profesionalización y reconstrucción en vez de
destrucción de la burocracia, participación y democratización intra e interinstitucional,
eficiencia y flexibilidad en atención a la efectividad de las políticas públicas. El enunciado
guía es “si bien el gobierno no puede ser una empresa sí puede tornarse más
empresarial”. Ello implica el mejoramiento de los procesos de formulación, control de
ejecución y evaluación de las políticas y la necesidad de formar y contar con un grupo de
una “élite burocrática”, que se les suele llamar “políticos-empresoadministradores”, a
quienes se les considera gestionadores de la:
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
117
1. Transparencia y responsabilidad,
2. Descentralización de la ejecución de los servicios y funciones hacia los gobiernos
provincial, municipal, regionales u otros),
3. Desconcentración organizacional:
Nivel Nacional: formulación de políticas, control y evaluación de resultados, y
Agencias y dependencias territoriales: ejecución.
4. Orientación en el control de los resultados:
Control de legalidad tradicional,
Control a posteriori en vez de control previo,
Contratos de gestión,
Construcción y establecimiento de Indicadores,
Control Contable de Costos,
Control por Competencia o cuasi mercados,
Control Social, y
Control Judicial.
5. Promoción de un Sector Público no Estatal que suministra servicios sociales (ONG’s,
organizaciones comunitarias, fundaciones, etc.),
6. Concepción del Ciudadano-Usuario, ello involucra la gestión en respuesta a las
demandas ciudadanas, la participación en la gestión y evaluación de las políticas
públicas,
7. Aumentar la responsabilidad del servidor público más allá de aquella formal
jerárquica:
Ante la sociedad,
Ante los políticos electos, y
Ante los representantes de la sociedad que actúan en el ámbito de lo “público no
estatal”.
El Estado tiene que jugar un papel más protagónico en la prosecución del desarrollo. Y
también al considerar las agravadas condiciones económicas, sociales, culturales y
políticas que prevalecen en los países no sólo en México sino en muchas regiones del
mundo, lo que lleva a considerar sistemas de evolución de la tarea política (que debe
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
118
estar exenta de manipulación71), que a la postre ha dejado como aproximación de
resultados:
a) Debilidad e incapacidad del sector público para atender, inclusive, problemas
sociales básicos y hasta los propios de policía y seguridad ciudadana que el
modelo de Estado Mínimo le asigna al Estado. En consecuencia de lo anterior, un
fenomenal deterioro de las responsabilidades en estas áreas,
b) Debilidad estatal para atender las necesidades del desarrollo nacional y las de
regulación, vigilancia y control de las empresas y el mercado. El compromiso con
la generación de riqueza nacional y de su distribución con equidad y justicia social
cedió los espacios al objetivo de “conquistar y preservar la confianza de los
mercados”,
c) Desmejoramiento social generalizado: pobreza y pobreza extrema, desempleo,
exclusión, criminalidad, desnutrición, enfermedades, deterioro de las condiciones
de vida a niveles altamente preocupantes, y
d) En lo político, una mediatización de la democracia limitándola a la elección
periódica de los gobernantes, falta de voluntad política de los gobiernos, aumento
de la desconfianza ciudadana hacia los políticos, los partidos y los gobiernos.
4.2. Política de “Buen Gobierno”.La acción de gobernar implica —prístinamente desde la filosofía de la acción de Jürgen
Habermas— modelos de comunicación emergidos desde una forma establecida de hacer
las cosas por parte de la función pública, que a futuro, se transforma en ideologías que
representan los interese de aquellos grupos que mediante el poder impusieron formatos
de cumplimiento y de acción.
La comunicación, y hoy ya mediante el uso de cibernética de oficina, es verdad que
agiliza los servicios y de manera importante reduce costos y aumenta eficiencia, sin
embargo la capacidad de diálogo como petición, protesta, opinión o incluso como
71 Solarte Pazos, Leonardo, “Las evaluaciones de políticas públicas en el estado liberal”,Universidad del Valle, México, 2004, en especial p. 149: La evaluación y el contexto político einstitucional.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
119
intercambio de experiencias se ven reducidos a “comandos de orden”; es decir, que si
bien la reforma administrativa desde una política de buen gobierno echa mano de los
mejores avances de la tecnología para eficientar operaciones, se debe cuidar que dicha
decisión y necesidad no convierta la comunicación en un mecanismo que a la postre
genere una “burocracia cibernética”. Se entiende que la NGP producirá bienestar, y ello,
como se ha dicho, implica la ética de la persona humana y de sus espacios, así como de
las interrelaciones de grupo y sociedad. Esto porque se ve la urgencia de que la NGP no
haga caso omiso de la sensibilidad, el arte, la imaginación, y no sólo preste atención a la
parte inteligente del cliente.
…la fantasía cibernética de un auto estabilización de las sociedades lleva a sus últimas
consecuencias los supuestos básicos de la conciencia tecnocrática y en este sentido
apunta a una línea evolutiva que se perfila bajo el suave dominio de la ciencia y la técnica
como ideología….
…La reacción indirecta por estímulos condicionados ha aumentado sobre todo en los
ámbitos de aparente libertad subjetiva (comportamiento electoral, consumo y tiempo
libre)…Pero este incremento del comportamiento adaptativo es sólo el reverso de la
continua erosión de la esfera de la interacción mediada lingüísticamente, bajo la presión
de la estructura de la acción racional con respecto a fines. A esto responde,
subjetivamente, que la diferencia entre acción racional con respecto a fines e interacción
no solamente desaparezca de la conciencia de las ciencias del hombre, sino también de
la conciencia de los hombres mismos. La fuerza ideológica de la conciencia tecnocrática
queda demostrada precisamente en el encubrimiento que produce de esta diferencia". 72
Alrededor de todo ello, pues, se sustenta valores que orientan las actividades de la
función pública en un marco moderno de eficiencia y eficacia. Y es precisamente la
combinación de lo técnico-científico con lo ético-humano que dará la plasticidad
postmoderna a las reformas del Estado. Porque si ésta no comienza por considerar
verdadera naturaleza de las personas –cliente a las que se destina toda la función
pública, no tendrá sentido y desvía la reforma.
72 Vid., Habermas, Jürgen, “Ciencia y Técnica como "Ideología", Editorial Tecnos, Madrid, 2001.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
120
De esta manera se hace necesario el análisis de la administración pública donde se
presta mucha atención a los “valores públicos”73. Hay que advertir que la NGP se centra
en la eficiencia, a diferencia del criterio tradicional de las administraciones públicas de
poner énfasis en la democracia, la equidad social y la humanización. El debate implica
precisamente que dichos valores tradicionales pueden verse amenazados por la lucha
unilateral por alcanzar la eficiencia en la NGP. Los conceptos alternativos “post NGP”
deben poner más énfasis en la importancia de las relaciones democráticas, la función
social de las políticas públicas y el desarrollo humano e individual, junto al crecimiento
económico y el bienestar material.
La eficiencia puede considerarse como el hecho de realizar el mismo trabajo con menos
energía o un trabajo más grande con la misma energía (ingeniería de la eficiencia).pero
ello no basta para vivir socialmente en un ámbito de “bienestar”.
No obstante, la eficiencia también puede verse en términos de eficiencia económica, que
incluye transacciones racionales de individuos con el fin de aumentar al máximo su propia
prosperidad. Los administradores públicos suelen poner énfasis en la ingeniería de la
eficiencia, mientras que los economistas consideran la eficiencia como una elección
racional que hace cada individuo. Éstas son interpretaciones diferentes dentro de la NGP.
La eficiencia económica puede aumentar sin que se conozca la ingeniería de la eficiencia
o sin que siquiera pueda medirse.
La equidad social, la democracia y la humanización pertenecen a los conductores
normativos tradicionales de la administración pública de un “buen gobierno”, ya que
considera aspectos humanos y técnicos. El tema de la equidad social puede remontarse a
principios del siglo XX, pero su influencia en la práctica administrativa se hizo evidente
primero en Europa (década de 1930) y después en Estados Unidos (década de 1960).
Este tema desempeñó una parte importante en la construcción del estado benefactor
moderno. La equidad social se traduce en programas que fomenten la equidad económica
social, como el acceso a la educación, al mercado laboral y a la seguridad social. La
73 Pollitt, C., Bouckaert, G. “Public Management Reform”. Oxford University Press, Nueva York,2004 (2ª ed.).
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
121
democracia se relaciona muy de cerca con el intento por obtener equidad social y puede
considerarse como una participación más grande (del empleado) y menos uso de la
administración patriarcal y jerárquica. En la organización de los servicios públicos.
…la exigencia de una mayor participación democrática puede traducirse en la eliminación
de estratos, una coordinación más informal dentro de los organismos públicos, menos
dependencia en la autoridad al mando y más esfuerzos por hacer que el personal
participe en la identificación de las metas y objetivos del organismo público74
“La humanización” se vincula con el interés por la calidad de la vida laboral y la
participación del estado para facilitar la búsqueda de una buena vida por parte de los
ciudadanos. Por ejemplo, programas para brindar oportunidades de
capacitación/educación que hagan hincapié en el desarrollo y el crecimiento personales.
Valores como la democracia, la equidad social y la humanización se consideraban en un
principio dentro de la corriente de la NGP como un motivo para tomar decisiones de un
modo más directo, dotar de facultades y entablar relaciones horizontales.
En lugar de estos aspectos de la NGP, la lucha por la eficiencia se ubica en el centro de la
atención. La NGP no es la excepción en lo que se refiere al debilitamiento de un
concepto, esto le ocurre a la mayoría de las teorías o modelos; considérese, por ejemplo,
la aplicación de la Teoría de la Administración Científica. Sin embargo, en realidad hay
una diferencia entre la NGP y otras ideas post NGP sobre la democracia.
En la ideología de la NGP el aspecto más destacado es la descentralización del poder
hacia administradores y usuarios a costa del poder de los políticos representativos, y que
como marco ideológico necesario, incorpora los tres valores señalados, estos es, la
democracia, la equidad social y la humanización. Se augura mayor “eficiencia” cuando el
modelo post NGP da por hecho un fortalecimiento de la legitimidad y la efectividad de los
políticos mediante la cooperación con organizaciones privadas y actores privados u
74 Ascher en Wise, L.R., “Public Management Reform: Competing Drivers of Change”, PublicAdministration Review, vol. 62, núm. 5, pp. 555-567.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
122
organizaciones no lucrativas que de una u otra manera involucran valores más de tipo
humano que meramente técnico y científico de la administración.
Por otro lado, la necesidad de un control de la función pública se prevé fundamental, bajo
la premisa de tener una burocracia que durante bastantes años se acostumbró a la
realización caprichosa y subrepticia de sus tareas, no puede ingenua o románticamente
pensarse que esta burocracia posee la conciencia de responsabilidad de sus tareas de un
día para otro; o incluso la conciencia y la capacidad de transformación creativa de sus
espacios, conducta y conocimientos, lo cual implica necesariamente desde la capacitación
estrictamente moral, hasta procesos de reingeniería y resemantización de la conducción
política del los gobernantes. De esta manera, un aspecto crucial sobre la reforma de la
administración pública tiene que ver con las relaciones entre políticas públicas,
administración y control. Aunque no es el problema a resolver de esta tesis, apuntaré
sucintos cuestionamientos que pueden dar pie a sendas investigaciones75.
En primer lugar, el asunto de los límites entre política y administración o, más
ampliamente, entre políticas públicas y gestión. La NGP sugiere una fuerte diferencia,
donde los políticos deciden los aspectos principales de las políticas públicas y los
administradores obtienen mayor libertad ejecutiva. En el estilo post NGP los puntos de
partida son la primacía política y una estrecha cooperación entre políticas públicas y
gestión.
En segundo lugar, el debate gira en torno a las preguntas: ¿de qué modo existe control en
el comportamiento de los ejecutivos y la medición de resultados? Hecho que tiene que ver
con la transparencia, indudablemente, pero con mayor ubicación, con la preparación para
las funciones a ejercer que tenga la burocracia, es decir, la inversión real en capital
humano, el hacerlo desarrollarse profesional, social, moral y humanamente. Además ¿en
75 Véase el libro de Bañón Martínez, Rafael, “La Evaluación de la Acción y de las PolíticasPúblicas”, Díaz de Santo, Madrid, 2002, pp. 47-60. Donde se hace la importante observación delos tres sectores donde la evaluación se hace necesaria, a saber: la dimensión política, elfuncionamiento organizativo y los procesos de gestión, que al final aterrizan en una mejora delrendimiento.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
123
qué medida puede remplazarse la auto coordinación con instrucciones políticas centrales?
¿Debe o no debe hacerse esto?
Si se pretende comparar las reformas de la administración pública en organismos
localizados del Estado con las características de la NGP y la post NGP (lo más actual)
que se encuentran en la literatura, es bueno tener en cuenta ciertos problemas
metodológicos graves que plantearé, como lo hice en el capítulo III, de una manera
generalizada para las instituciones de gobierno.
Se distinguen dos niveles de investigación de la reforma de la administración pública. En
el nivel micro, se consideran ciertos cambios concretos en las prácticas administrativas,
incluyendo la introducción de mediciones del desempeño, la separación de políticas
públicas y operaciones o el crecimiento de la contratación externa. En contraste, las
evaluaciones macro (de todo el sistema) comprenden situaciones en las que existen
grandes cambios en materia de políticas públicas que abarcan muchas dimensiones
distintas de la administración dentro de sectores múltiples. Este tipo de evaluación es
relativamente escasa y plantea dificultades metodológicas especiales.
En general, los problemas de evaluación pueden dividirse en cuatro categorías:
1) Problemas para establecer los indicadores de criterios con base en los fenómenos
observados. Por ejemplo, determinar si el énfasis en la eficiencia aumentó o la
participación democrática se deterioró,
2) Las dificultades para seleccionar y obtener material pertinente. Por ejemplo,
describir un tema o cómo medir la “calidad”. Por lo general, pueden obtenerse datos
“generales” sobre la estructura institucional, datos del personal, fondos y
presupuestos, pero es difícil de encontrar información “concreta” sobre temas como la
capacidad de enfrentar problemas, la buena reputación, la creatividad y el
compromiso,
3) Cuando se interpreta dicho material, surgen otros problemas, como la existencia de
datos contradictorios, la ausencia de información crucial y la confiabilidad de los datos.
También es difícil comparar situaciones “viejas” con “nuevas”. Generalmente no se
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
124
encuentran puntos de referencia confiables de los servicios públicos pasados y el
ritmo del cambio suele ser tan rápido que no permite comparaciones laterales.
Además, es extremadamente difícil distinguir entre causas y consecuencias, y
4) Por último, es difícil elaborar una valoración completa donde se ponderen los
distintos elementos.
Pueden agregarse unos cuantos problemas específicos más a la evaluación de los
cambios en la totalidad del sistema en la reforma de la administración pública.
Puesto que el énfasis no se pone en las mediciones individuales, sino en el sector
institucional en su conjunto, se puede considerar la existencia de varias metas en más de
un nivel, que incrementa la probabilidad de conflictos.
El funcionamiento de los sistemas, por ser de un equis sector, no puede verse
simplemente como un complemento de las mediciones y operaciones independientes,
sino dentro de un marco teórico sistémico. Esto es, la evaluación tiene que relacionarse
con los cambios en el entorno económico, tecnológico y político. En el caso de relacionar
los conceptos de la NGP con cambios reales, el factor tiempo y la dinámica continua
tienen mucho que ver. ¿En qué etapa puede determinarse si hay algún cambio y cómo
pueden interpretarse dichos cambios? Por consiguiente, investigar la reforma de la
administración pública, en especial la que abarca la totalidad del sistema de cada sector,
que no es de entrada un asunto sencillo. Por el contrario, en el nivel del macro análisis del
cambio sistémico en los sectores, hay más investigación de gran importancia que emplea
argumentos similares cuando explica que es necesario prestar más atención a los
aspectos metodológicos que rodean el estudio de cada caso y su validez, así como a la
recopilación de información más detallada y representativa, a fin de tener en cuenta las
diferencias locales y regionales.
El planteamiento sobre la evaluación y su tiempo y forma, requieren de entender al
organismo público precisamente bajo esa visión bioética de “organismo”, es decir, un
grupo funcional que es dinámico, que está (y debe estar) en constante cambio
incorporando las demandas, tanto nacionales como internacionales, de aprovechar al
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
125
máximo los recursos tanto materiales como humanos instaurando la administración
inteligente y humana con éticos mecanismos de control y evaluación, donde todos los
sectores sean participativos y sumamente críticos, es decir, valorando racional,
sensiblemente y éticamente el desempeño propio bajo el compromiso mutuo de cumplir
responsablemente, es decir, capacitándose y capacitando, profesionalizándose y
profesionalizando. El cambio y la evaluación comienza, como ya decían los socráticos,
por uno mismo, y terminando con órganos de control y evaluación en cada organismo
público que los caracterice una fundamental relación de conocimiento:
Necesidad social-política pública-servidor público.76
4.3. Política de Gobierno y Control de la Corrupción.El hecho de gobernar parece que necesariamente tiene que ir de la mano con la
corrupción, ya es parte del imaginario colectivo. Desde que en la colonia, y ya en la vieja
España, los títulos de nobleza de alguna manera eran conseguidos vía dinero, vía
servicios al rey, o vía aumento de la riqueza personal, ello implicó que pertenecer de
manera cercana al séquito de la élite de los gobernantes significaba ser acreedor a ciertas
despensas, a ciertos privilegios. Ser parte de esa élite ha representado tener un tanto de
poder y luego entenderlo como vía de autoridad y riqueza. Esta vieja idea corrompió
precisamente “una razón de Estado”, que quizá correspondió en su momento a una
necesidad real. Sin embargo hoy existe una crisis del modelo burocrático de función
pública, y es un hecho en la mayoría de los países del mundo desarrollado, si juzgamos
tanto por las iniciativas de cambio surgidas a lo largo de las últimas dos décadas, como
por la literatura académica producida en torno a aquellas.
76 Muñoz Domínguez, Jaime y Beauregard Rivas, Luis Alberto, “La Cohabitación Política enMéxico”, Siglo XXI, México, 2002, principalmente pp. 67-70. Es interesante el análisis que se hacesobre el Presupuesto como instrumento no sólo de control sino de evaluación y seguimiento de laresponsabilidad en las tareas públicas. De alguna manera, opina el autor, el Presupuesto dacuenta de cada uno de los elementos de la relación señalada. Se puede decir que comienza poruna investigación de resultados claros sobre necesidades sociales localizadas para implementarlos servicios correspondientes, al igual que diseñar o generar las decisiones que conformen unapolítica pública, para a la postre, cotejar y sopesar capacidades de los servidores públicosasignados a cumplir dicha política para satisfacer dichas necesidades sociales.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
126
Todo lo que tiene que ver con el gobierno representa la oportunidad de escalar un nivel
más en la detención de poder, el cual se sabe que resulta dañino cuando los intereses a
cumplir son meramente de grupo o personales. El poder corrompe cuando no se tienen
objetivos sociales claros, racionales, éticos. Los griegos lo sabían bien, que el poder es
una virtud que debe estar reservada a los que tiene “el conocimiento” de las cosas, pues
sólo de esta manera se le da cause creativo para el bien de la polis.
En este contexto, la corrupción impide que la gestión pública sea realizada no sólo
éticamente, sino además eficientemente. La corrupción desvía las metas, los procesos,
aumenta el costo, distorsiona la voluntad política, y por demás, ensalza el poder como
instrumento de dominio, que no de impulso y creador de condiciones óptimas para el
desarrollo.
Si la NGP requiere sobre todo de “conocimiento” tanto de los funcionarios como de la
sociedad misma, para que en coyuntura dialógica coordinen la gestión que entiende al
país como una concertación de esfuerzos, debe crear canales de control que posibiliten
detectar células donde la incapacidad lleva a la corrupción, pues se tiene claro que ésta
se origina debido a dos factores, por un lado el mal uso del cargo público como uso de
autoridad ilegítimamente sustentada; y por otro lado, pero adyacente a éste, el
desconocimiento de lo que implica la función pública en tanto compromiso,
responsabilidad y sobre todo capacidad de realización y de cumplimiento. Todo ello, de
alguna manera, tiene su origen en la burocracia improvisada devenida de colocación
deshonesta de funcionarios en puestos públicos. Desde el compadrazgo y paisanismo,
hasta la venta y la imposición de plazas, provocan un desempeño irreal y muy poco
eficiente de las tareas del gobierno. La gobernanza, como gestión conjunta del gobierno
con la sociedad, implicó la apertura obligada de estas falacias en las funciones de
gobierno, que por otro lado ya era un secreto a voces —y por desgracia, aunque ya con
sus dificultades, tiende a persistir.
La NGP reclama la puesta de la camiseta, que el funcionario se sienta parte de su
empresa, de su organismo, que sepa de su responsabilidad e importancia de sus
funciones para con la sociedad, etc., y en el fondo será una petición poco objetiva si el
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
127
funcionario en turno no posee, en primera instancia, la preparación administrativa-técnica,
y la formación humano-ética, hecho que ya en la mayoría de las instancias de gobierno se
implementa como capitación, sin embargo adolece de consistencia y la vieja burocracia
no le da el valor en un contexto tanto personal como dentro de una economía
postmoderna de desarrollo integracionista. Suelen tomarse los cursos como mero
requisito para conservar el trabajo.77
En este contexto, las reformas de la función pública no aparecen aisladas, sino, por el
contrario, se dan en un contexto de abierto cuestionamiento de los paradigmas a los que
los sistemas político-administrativos del mundo desarrollado ajustan su funcionamiento.
Sea la crisis fiscal acompañada del deshonesto manejo tanto recaudatorio como
presupuestal, combinada con la expansión cualitativa y cuantitativa de la demanda de
servicios públicos y sus desvíos vía asignación directa de contratos, introducen en dichos
sistemas presiones, frecuentemente de signo contradictorio, dando lugar a movimientos
de cambio que subvirtieron buena parte de los patrones establecidos. Las reacciones ante
estos hechos suelen ser ya de orientación eficientista, ampliamente dominante, sesgada
hacia la lucha contra el déficit y la reducción del gasto, y muy influida por las teorías
económicas del public choice78, y las convicciones políticas de la “nueva derecha”
(aunque, en la práctica, la transversalidad política de las iniciativas y discursos de reforma
acabará siendo notable). Por el otro, una orientación “de servicio público”, caracterizada
por el énfasis en la calidad del servicio, la consideración del ciudadano como cliente y el
logro de la “receptividad” de la administración con base en propuestas de la OCDE.
Así, la expresión “Nueva Gestión Pública” (NGP), de manera genérica, representa
orientaciones de reforma que pretenden afrontar las disfunciones de los modelos
burocráticos “amañados” de funcionamiento de las organizaciones públicas, con
decisiones como: a) la aparición y expansión de la función directiva pública profesional; b)
la delimitación de marcos de responsabilidad entre política y gerencia pública; c) el uso de
diseños descentralizados en los que se hace posible un mayor o menor ámbito de
77 Casos de corrupción en contratos de licitación que eran asignados de forma directa, se puedenver en López Presa, José Octavio et al; “Corrupción y Cambio”, FCE, México, 1998, pp.189 y ss.78 Vid., Mueller, Denisse C., “Perspectiva en Public Choice”, Cambridge University Press, NY,1997.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
128
discrecionalidad directiva; d) la utilización de mecanismos de responsabilidad por el
rendimiento, preferentemente basados en resultados; e) la incorporación de fuerzas de
mercado a la producción de servicios públicos, mediante el uso de diferentes modalidades
de introducción de competencia entre proveedores. Y en todo ello, un organizado y ético
proceso sistémico de auditoria gubernamental como ataque directo a la corrupción e
ineficiencia de funciones.
En el ámbito de la gestión del empleo público, el lema central de las reformas parece ser
el de flexibilidad, el de cambios inteligentes y de asunción de responsabilidades. Esta
orientación se basa en un diagnóstico que encuentra en la rigidez de los marcos
burocráticos de función pública impedimentos relevantes para el logro de mejoras en los
servicios e inversiones correctamente dirigidas de carácter social.
Valorar y reacomodar, mediante previas metodologías de investigación de
responsabilidades y procesos de los funcionarios públicos, las plantillas a las prioridades
de cada momento, gestionar por competencias, orientar el comportamiento de las
personas a los resultados, mejorar la productividad, son las líneas dominantes de reforma
administrativa que en buena parte de instituciones pública en México se está intentando
estructurar para dinamitar le degeneración de la función gubernamental en los servicios y
desarrollo de inversiones en todos los sectores. Con ello se emprende la búsqueda de la
responsabilidad, individual y de grupo, y el cambio de los estatutos uniformes por el
empleo basado en contratos, entre las orientaciones flexibilizadoras.
Parece ser que conforme se avanza en la modernización de las reformas administrativas
públicas, la corrupción entones aparece como el principal enemigo ancestro a vencer. Sin
embargo no faltan los casos que desmienten dicha aseveración. Por el lado de la
corrupción moral se nota que la democracia y su efecto de transparencia reducen la
corruptibilidad:
Es posible constatar una “regularidad” o una regla general y puede decirse que el grado
de corrupción varía inversamente con el grado en que el poder es consensuado. ( )…en
aquellas ocasiones en donde una apariencia de consenso oculta la realidad coercitiva,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
129
hay que contar con la corrupción. El poder del que se supone que es ejercido con el
consentimiento de los gobernados pero que se ha transformado en cocción en grado
considerable, conduce a la corrupción.79
Las medidas son varias y muchas veces efectivas o aparentes., lo que depende de cada
organismo, sus funciones y reglamentos de operación. Flexibilización del empleo público
que supone una alteración, mayor o menor según los casos, de los arreglos
institucionales utilizados para la garantía del sistema de mérito. La selección o progresión
por competencias, o el pago por rendimiento, obligan a sustituir en ocasiones criterios
formalmente objetivos (antigüedad, diplomas) por mecanismos que dan entrada
inevitablemente a una mayor subjetividad (evaluación de las competencias, el potencial o
el rendimiento). Lo que abre paso a la movilidad o incluso a la extinción de cargos por
necesidades organizativas, lo que debilita la protección férrea del empleo que
caracterizaba a los modelos burocráticos. Los contratos temporales coexisten, en
proporción cada vez mayor, con el empleo fijo, introduciendo esto elementos de
inestabilidad. La figura del empleador público se fragmenta, como consecuencia de los
procesos descentralizadores, lo que conduce a una pérdida de la uniformidad que
caracterizaba tradicionalmente a las condiciones de trabajo. Muchas de estas tendencias
están suponiendo, de hecho, una aproximación entre el empleo público y las
orientaciones dominantes en el entorno laboral de nuestros días, favorecida por la
permeabilidad, cada vez mayor, entre los universos público y privado.
Respecto a estas reformas se considera que a veces hace perder la ética de la función
pública, pero se puede suponer que obedece más bien a que estas reformas resultan mal
llevadas u orientadas desde el momento en que obedecen a la imprudencia, la
incompetencia, los fallos de diseño organizativo o la vanidad de quien lidera, más bien
que el ánimo de lucro o beneficio propio.
Por orto lado, la intromisión originaria de la visión empresarial privada en la pública, hace
pensar que está perneada de esa ideología de la ganancia personal, del cuidado de un
79 Friedrich, Carl J., citado por Garzón Valdés, Ernesto y Rodolfo Vázquez, Miguel Carbonell,“Poder, Derecho y Corrupción”, Siglo XXI coed. con ITAM y IFE, México, 2003, p. 20.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
130
interés de empresa propia, lo cual en personas capacitadas a nivel crítico no deja de ser
una astucia más para la vieja burocracia en la búsqueda de su permanencia. La
innovación en ambos sectores como instrumento de desarrollo empresarial, implica una
palanca de anti ineficiencia, y como se dijo arriba en torno al Presupuesto, un medio de
control y evaluación, la innovación también es un instrumento anticorrupción por todo lo
que conlleva80.
No hay pues razones de peso para afirmar que adoptar técnicas, prácticas y personas del
sector privado conduzca a corromper el ethos del servicio público. La cuestión decisiva no
es si las reformas gerencialistas están deteriorando un genérico, intemporal e indiscutido
ethos del servicio público, mediante la erosión de la arquitectura institucional propia del
modelo burocrático de administración, construida para la defensa de aquél. Los cambios
están planteando la necesidad de abordar la reflexión y discusión sobre la pertinencia, en
las administraciones de nuestros días, de aquel discurso ético, en su formulación
tradicional; sobre la posible conveniencia de su reformulación y actualización; sobre la
eventual necesidad de poner el énfasis en nuevos valores; sobre la aparición de nuevos
dilemas morales para los gestores públicos. El combate se libra entre diferentes
concepciones acerca de la mejor forma de articular, en nuestros días, en un marco de
ética pública, la protección y defensa de los principios de seguridad jurídica, por una
parte, con los de de eficacia, eficiencia y efectividad de la acción pública, por otra. Dicho
con otras palabras, la crisis del ideal burocrático de administración y función pública ha
abierto el paso a una confrontación entre diferentes discursos de integridad, desde los
administrativos, pasando por científicos, técnicos, hasta estrictamente políticos,
publicitarios, comunicacionales y jurídicos.
En general, el problema se mueve entre dos extremos caracterizados como
“comportamiento ético” y “comportamiento no ético”, el opuesto. El comportamiento no
ético se produce por una radicalización de los comportamientos pautados como éticos
desde el marco de referencia correspondiente. Así, por ejemplo, el estándar
“egoísmo/individual” produciría como comportamiento no ético la prevalencia del interés
80 Vid., Ballart, Xavier, “Innovación en la Gestión Pública y en la Empresa Privada”, Díaz Santos,Mdridm 2001. p. 4.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
131
particular, en tanto que el estándar “principios/cosmopolita” conduciría por exceso al
fetichismo de la norma. Pues bien, cuanto mayor es el predominio de un estándar, mayor
es el riesgo de una aplicación excesiva del mismo, y por tanto de que se produzca un
comportamiento éticamente reprobable Dicho de otro modo, cada marco ético de
referencia lleva consigo el peligro de que la aplicación de sus valores conduzca, por
exceso, a conductas inadecuadas, y este peligro se incrementa cuando dicho patrón es
dominante e incontestado, de acción inconsciente, instaurado y no aprendido
conscientemente. El administrador público confronta los dilemas buscando, ya hoy, en los
diferentes marcos de referencia, posibles formas de conducta.
Si aplicamos este marco analítico al discurso de integridad propio del ideal burocrático de
función pública, que describíamos antes, cabría afirmar que, del mismo modo que aquél
puede ser inductor de comportamientos éticos, también podría llegar a producir, bajo
ciertas condiciones, los de signo contrario.
La combinación de lo privado y lo público en una postura internacional de estas nuevas
presiones de predominio neoliberal, incontestado durante décadas en los sistemas
públicos de los estándares burocráticos de moralidad pública, incrementa
exponencialmente el riesgo de “comportamientos poco éticos”, entendiendo por tales los
que aplican dichos estándares “por exceso”, en forma poco ajustada a los requerimientos
que las sociedades trasladan a los aparatos administrativos. En otras palabras, los
sistemas político-administrativos contemporáneos empiezan a sufrir en su cuerpo
burocrático verdaderas patologías, esto es, disfunciones características de la aplicación
de patrones burocráticos de conducta a entornos que demandan otro tipo de respuestas.
Estas disfunciones se manifiestan, de acuerdo a diferentes autores, en cuatro marcos
relacionales diferenciados, que afectan a: a) la relación entre política y administración; b)
la relación entre administración y ciudadanos; c) la relación entre sector público y sector
privado; y c) la relación entre las administraciones y su personal.
De manera sucinta mencionaré las ideas principales en cada una de estas relaciones.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
132
a) La relación política-administración.Los políticos son los que definen las líneas de actuación para la administración pública,
pero a su vez la administración dentro de la aceptación de una limpia moral y funcional
que contempla un apego a la Constitución y a las leyes, reclaman sea también el marco
legal de actuación para la clase política, y que regularmente se exentan de ello.
Una visión, por parte de los políticos, que sea capaz de construir las condiciones desde
legales hasta de infraestructura para que las reformas administrativas y su sostenimiento
sean posibles. La labor política de crear institucionalidad en el contexto de NGP es la
base para que la administración prepondere en la unión de un trabajo que mire reducción
de costos, impulso a la productividad, eliminación de externalidades, pero también mire la
parte de calidad de servicios, la parte ética y humana de la función pública. El
apuntalamiento de estas reformas resultan del diálogo entre los dos sectores, de una
política moderna, de verdad democrática, que incluye los reclamos de todos los sectores
sociales y productivos del país y que por ello se convierte en un grupo sumamente
sensible y conocedor para impulsar y apoyar las reformas constitucionales para que la
NGP pueda convertirse, como se dijo, en una institucionalidad.
De esta manera, debe existir una simbiosis entre el sector político y el administrativo para
llegar a acuerdos coyunturales sobre la vigencia de programas y sistemas de trabajo
dentro del gobierno. Cada uno creando comisiones que recojan nuevas formas de ser de
la población ante nuevas necesidades generadas a partir de la absorción del país por
sistemas globalizados de competencia, no sólo en lo estrictamente productivo sino
también en lo que a la calidad total de servicios administrativos del estado se refiere. Esto
da pie precisamente a la siguiente relación.
b) La relación entre la administración pública y los ciudadanos.Hacia finales de la década de los ochenta, la OCDE publicó un libro, traducido al español
como “La Administración al servicio del público” en el que acuñó el lema de la
receptividad, en el contexto de las relaciones entre las organizaciones públicas y los
ciudadanos, y lo desplegó en cuatro significaciones básicas: a) comprensibilidad del
sistema administrativo; b) capacidad de respuesta a las necesidades de los clientes; c)
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
133
accesibilidad; y d) fomento de la participación activa. Todas ellas han sido, con mayor o
menor énfasis en una u otra, líneas presentes en los movimientos de reforma de la
gestión pública de las últimas dos décadas.
La búsqueda de nuevas formas de relación con los ciudadanos, ha constituido, pues, un
elemento sustancial de los escenarios de cambio. Aunque las críticas dirigidas desde los
sectores tradicionalistas reducen esta preocupación a una aproximación consumerista
que vería al ciudadano exclusivamente como comprador de servicios, lo cierto es que esta
visión de mercado ha aparecido combinada con otras, que han propugnado la proximidad
y la implicación recíproca. Ha formado parte de las orientaciones de la NGP, tal como ha
sido entendida por muchos, el incremento de la receptividad a las necesidades
ciudadanas y el involucramiento de la comunidad, así como una mayor transparencia del
proceso de decisión. Para Bouckaert81 una de las tres hipótesis básicas de las reformas
de la NGP es precisamente la de que el involucramiento de los ciudadanos redundará en
un mejor rendimiento de los servicios públicos.
Esta orientación a la receptividad ha venido a subvertir también el patrón ético del ideal
burocrático de función pública. Las cualidades que se atribuyen al buen funcionario
público, y entre ellas la integridad, la neutralidad, la diligencia, la discreción, la igualdad de
trato, ilustran una voluntad de despersonalizar la función administrativa. Esta
despersonalización se manifiesta como un doble distanciamiento: entre la persona y el
puesto ocupado. Este último distanciamiento es exigido por la prioridad atribuida al
mantenimiento de la igualdad de los ciudadanos ante la administración y la necesidad de
preservar éste de toda contaminación derivada de un exceso de proximidad. Este vestigio
de una administración reguladora y fiscalizadora ha permanecido durante décadas como
patrón ético dominante, incluso en épocas de fuerte expansión de la actividad prestadora
del estado. Ni que decir tiene que la calidad de los servicios públicos de nuestros días
exige, por el contrario, combinar la aspiración a la igualdad de trato con un grado
creciente de proximidad y personalización, capaces de permitir buenas lecturas del
81 Halachmi, Arie y Bouckaert, Geert, “Public Productivity Through Quality and StrategicManagement”, IOS Press, Alemania, 2003.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
134
contexto y de facilitar la producción de juicios expertos en situaciones complejas. También
aquí aparece, por tanto, la necesidad de reequilibrar el juego de los valores en presencia.
c) La relación entre el sector público y el sector privado.Si hay un punto en el que la coincidencia sobre el sentido de los cambios es
prácticamente total es en el que afecta a las relaciones entre las organizaciones públicas
y las del sector privado. Una interacción más próxima entre ambos ocupa un lugar central
en las orientaciones que contemplamos. Las privatizaciones, los procesos de
tercerización o subcontratación, la competencia entre proveedores públicos y privados de
servicios públicos, los partenariados público-privados, los convenios de patrocinio, todo un
universo de acuerdos de colaboración, han difuminado en nuestros días las fronteras
tradicionales entre las organizaciones públicas y las empresas.
En efecto, se trata de un caso impresionante porque en ese país se ha creado un Estado-
empresa hasta hace poco exitoso, que es sugerido como un modelo asequible por
cualquier país, y esto no es menos asombroso.
A pesar de que cada país ha respondido al desafío de la globalización de diferente forma,
y de que no hay un método ideal en materia de manejo público, existen tendencias
comunes en la reforma del Estado. Destacan las variaciones que han sido inspiradas por
las técnicas usadas en el sector privado y que han sido adoptadas por la administración
pública, cuyo designio es realizar un cambio fundamental que transformar la conducta y
las actitudes de los servidores públicos. En la reforma de los servicios públicos descuella
particularmente una mayor atención sobre los resultados por cuanta eficiencia, eficacia y
calidad del servicio, así como el reemplazo de estructuras jerárquicas y centralizadas, por
una gerencia pública descentralizada.82
El modelo burocrático de administración pública implica, también en este punto, un
distanciamiento neto entre ambos mundos, que se reproduce en la percepción acerca de
los marcos éticos dominantes en cada uno de ellos. Por eso, la interpenetración reseñada
82 Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. La Administración al Servicio delPúblico. Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas. 1991 (1987). p. 50.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
135
es también la que ha concentrado un mayor número de críticas83 desde el ángulo de sus
repercusiones sobre la ética pública. ¿Están justificadas? Parece evidente que la
aproximación público-privado puede ser fuente de nuevos dilemas y obliga,
probablemente, a los gestores públicos, a un aprendizaje ético que les permita
enfrentarlos, tema que por demás incita a otro trabajo de tesis.
Lo importante, en cualquier caso, es que esa interpenetración, los diseños en red para la
ejecución de políticas y provisión de servicios públicos, los acuerdos público-privados de
colaboración, marcan líneas de evolución irreversibles, y constituyen escenarios propios
de la gestión pública de nuestros días. La valoración de los riesgos que ello supone
dependerá de las convicciones que se asuman acerca de la distancia entre los patrones
éticos dominantes en uno y otro mundo. En todo caso, críticos del tema opinan que hay
tres premisas implícitas en el marco tradicional de valores de referencia del estado de
bienestar europeo: a) la separación de los ámbitos público y privado, basada en la
convicción de que la búsqueda del interés general es patrimonio exclusivo del estado; b)
la creencia en la autosuficiencia del estado para reconocer, afrontar y resolver los
problemas sociales; y c) la convicción de que la producción directa por parte del estado es
la mejor manera de hacer llegar a todos los bienes socialmente preferentes, detrás de la
cual subyace, una clara desconfianza hacia la sociedad civil y el mundo empresarial.
Esas premisas han entrado abiertamente en crisis, y tienden inevitablemente a
modificarse como consecuencia de los nuevos escenarios de aproximación y
colaboración. En la conferencia internacional sobre Ética en el Servicio Público celebrada
en Holanda en 1998, el 85 por ciento de los participantes estuvo de acuerdo con la tesis
“la ética empresarial y la ética del sector público comparten sus valores y normas
básicas”. Tal vez, incluso, junto a los peligros antes mencionados, la aproximación entre
ambos mundos pueda aportar también elementos valiosos para la renovación del marco
ético de referencia de los gestores públicos. Un autor concluye que no cree en una mayor
conciencia ética del sector público respecto del privado, por el contrario, que estas
83 Farazmand, Ali, “Modern Organizations: Theory and Practice”, Praeger/Greenwood, 2002.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
136
relaciones pueden ayudar a hacer más ético al sector público. Probablemente este tipo de
afirmación resulte más convincente si se recuerda que entre las organizaciones no
públicas llamadas a relacionarse de diversas formas con las administraciones de nuestros
días hay, junto a las empresas, una enorme cantidad de entidades no lucrativas y del
tercer sector, muchas de las cuales han desarrollado altos niveles de autoexigencia ética.
d) La relación entre las administraciones públicas y su personal.Los valores de probidad y juego limpio vienen siendo, por lo dicho a lo largo de la tesis, el
ideal de la “nueva burocracia”. Para ello, un estricto cumplimiento de la legalidad
constituye la primera obligación. Más allá de los enunciados contenidos en las
formulaciones legales de derechos y deberes funcionariales, el contrato psicológico entre
la burocracia pública y sus agentes se basa en la entrega de honradez, cumplimiento de
la norma y lealtad al servicio público, a cambio de seguridad en el empleo, estabilidad de
las condiciones de trabajo, y expectativas de carrera. Los cambios en la gestión pública
están suponiendo, como adelantábamos, el inicio de una demolición de esta arquitectura
contractual. El servicio público, afirma la OCDE, ha ofrecido tradicionalmente un alto nivel
de seguridad en el empleo, pero a lo largo de las dos últimas décadas, muchas áreas del
empleo público han perdido esta singularidad. Las diferencias entre el empleo público y
privado están reduciéndose; la legislación deviene más flexible y los contratos temporales
se hacen más frecuentes. El status de empleo de los servidores públicos es ya muy
similar al de los empleados comunes en 16 de los países de la OCDE84 .
El detonante de esta ruptura ha sido la necesidad, interiorizada por los sistemas públicos,
de conseguir niveles superiores de productividad, dificultados por el exceso de rigidez y el
carácter hiperprotector de las normas de gestión del empleo público, y una consiguiente
tendencia al acomodo del personal público en estándares insuficientes de rendimiento.
Eva Berman85 identifica la productividad con el incremento de la efectividad y eficiencia en
el uso de los recursos para producir resultados. Parece claro que éste, y no otro, ha sido
84 OECD, 2004:1-3
85 Berman, Eva, et al, “Human Resource Management In Public Service: Paradoxes, Processes,and Problems”, Sage Publications Inc., California, 2006, pp. 1-32.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
137
el principal desafío afrontado por las organizaciones del sector público en las dos últimas
décadas.
El mayor reto para muchas de estas organizaciones y sus directivos es el alineamiento de
la ética con la mejora de la productividad, entendiendo que el logro de ésta última requiere
actitudes éticas, diálogo ético, y políticas y prácticas organizativas coherentes con un
propósito de fortalecimiento ético86. Este discurso moral es nuevo para el ideal burocrático
de administración pública, que nunca produjo, como tal, una ética del trabajo. Aporta, por
tanto, a las organizaciones públicas de nuestros días, valores (responsabilidad, esfuerzo,
laboriosidad, austeridad, adaptabilidad a los cambios) llamados a combinarse y
reequilibrarse con los ya tradicionales.
El medio para el logro de una mayor productividad ha sido, como antes mencionábamos,
la introducción de flexibilidad en las políticas y prácticas de gestión del empleo público,
esto porque, presumiblemente, si los directivos de línea disponen de más flexibilidad,
serán capaces de emplear y desarrollar a las personas de un modo que mejore el
rendimiento. La flexibilidad no es, en sí misma, un valor político o gerencial destacable. Es
importante sólo en cuanto ayuda a producir mejores resultados. La exigencia principal es
aquí el que la introducción de políticas y prácticas flexibles de gestión de los recursos
humanos no se haga al precio de debilitar las garantías propias de los sistemas de mérito.
Hoy más que nunca es preciso tener una burocracia independiente y neutral,
seleccionada por criterios de mérito87. Una administración profesionalizada y con sistemas
de control, internos y externos, desarrollados sigue siendo una de las barreras más
importantes contra la corrupción.
Philips Selznick, en sus estudios sobre burocracia, llega a afirmar que la excesiva rigidez
de este tipo de organizaciones provoca que los funcionarios creen organizaciones
86 Idem., p. 23.
87 Vid., del Pino Matute, Eloísa y Villoria Mendieta, Manuel, “Manual de Gestión de RecursosHumanos en las Administraciones Públicas”, Técnos, Madrid, 2000,del Pino Matute, Manuel Villoria Mendieta
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
138
informales, esto es, sistemas de relaciones distintas a las previstas por los directivos, con
el fin de conseguir los resultados que se les requieren.
Katz y Kahn señalan que las organizaciones burocráticas no tienen en cuenta las
características del entorno en el que viven. Suelen tener una elevada homeostasis, viven
para sí mismas.88
La flexibilidad y el mérito son componentes esenciales del empleo público de nuestra
época. Se trata de elementos que ni se contraponen ni se disputan un territorio
previamente delimitado, como si se tratara de un juego de suma cero, en el que es
necesario que una parte pierda para que la otra gane. Por el contrario, los nuevos diseños
de gestión de las personas en las organizaciones del sector público debieran perseguir
que ambas dimensiones se desarrollen, fortaleciéndose recíprocamente, en un círculo
virtuoso de importancia crucial para la gobernabilidad de los sistemas político-
administrativos contemporáneos.
88 Muñoz Machado, Andrés, “La Gestión de la Calidad Total en la Gestión Pública”, Díaz deSantos, Madrid, 1999, p. 32
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
139
CONCLUSIÓN.Actualmente las cámaras de gobierno están convocando a ponencias donde se aporten
elementos sustanciales para la reforma del Estado. No estaría mal comenzar por
aportaciones donde se defina con verdad y realidad la “razón actual del Estado”, y en
especial del mexicano. A partir de que la conciencia política tenga clara la función y el
papel a jugar de esta nación en ámbitos internacionales, tanto en lo económico como en
lo cultural y humano, en esa medida se crearán bases firmes de donde partan proyectos
de reforma administrativa.
La Nueva Gerencia Pública no puede caminar independiente de la política de Estado ni de
los reclamos reales de los diferentes sectores de la sociedad, esto a nivel interno del país
pero contemplando una problemática mundial. Es indudable que las quejas de la poca
eficiencia y eficacia por parte de los funcionarios son fundamentadas, y en el mayor de los
casos es debido al desconocimiento de tres elementos que conforman el intríngulis de su
labor, a saber: a) del compromiso; b) de las tareas a desarrollar; c) de la responsabilidad
para con la sociedad y para con sí mismos como personas; tres puntos que involucran
dimensiones éticas , funcionales y cognitivas que conforman sensiblemente la identidad
de la vieja, e incluso actual burocracia.
Por un lado —y a lo largo de esta tesis se ha tratado de discurrir sobre estos tres puntos
como pilares a definir y construir con las reformas que provoquen la instauración de una
Nueva Gerencia y Gestión Públicas de Calidad Total— está el hecho del compromiso
como la claridad que no sólo las personas como seres humanos tienen de su pacto social
y de su contribución a la mejora día a día de los espacios vitales donde desarrolla su
trabajo y sus relaciones tanto familiares como sociales, sino también del compromiso-
creativo-eficiente que asumen como individuos que forman parte de un proyecto de
crecimiento económico.
Por otro lado está el aspecto de las tareas a desarrollar en el sentido de que la burocracia
está en la necesidad cotidiana de mejorar su trabajo, de hacerlo con mayor preparación,
con mayor conocimiento de su tareas bajo una administración por resultados, lo cual
implica que la organización se rediseñe (contemplando la reingeniería) desde los
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
140
controles en todos los departamentos, directivos, personal operativo. Con ello se abre la
gran tarea de diseñar sendos programas de capacitación, constante y flexible a las
necesidades detectadas en contextos internos y externos gracias a sistemas abiertos
(teoría de sistemas) que promuevan la racionalidad y sensibilidad suficientes para percibir
los cambios que afuera, en el mundo y en todos los ámbitos y sectores, la sociedad y la
persona humana experimentan y que deben ser que lo que los motive. Un Estado para la
generación del bienestar no desde el escritorio sino desde la realidad misma que se vive.
El tercer elemento es la responsabilidad que el burócrata y el Estado en general tienen
para con la sociedad y para con ellos mismos, primero como personas humanas, y luego
como parte de una identidad institucional. Como personas en el sentido de que todo
individuo por su naturaleza debe saber responder de sus actos, responder ya con
argumentaciones racionales y apoyadas en sus habilidades, destrezas y
fundamentalmente en sus conocimientos, lo cual le hace sujeto además de ético y moral,
por pertenecer a una sociedad de usos y costumbres, también le hace sujeto de derecho,
con penas aplicables a sus faltas e incumplimientos. Este hecho está por demás señalar,
incide en el reconocimiento del mérito en el trabajo y del aumento de la autoestima, que
en conjunto, provocan la creatividad e impulso necesarios para realizar trabajos
inteligentes y creativos en la función pública.
En lo que respecta a la identidad como institución, cada país del mundo define su nivel
económico por el grado de compromiso y responsabilidad que sus instituciones adquieren
con el proyecto de desarrollo nacional y en un contexto de mercado internacional.
La ONU define IDH como el Índice de Desarrollo Humano que cada país del mundo
alcanza contemplando para ello el aumento en la calidad de servicios que cada
administración genera. Educación, salud, trabajo, son servicios que no pueden separarse
de propuestas de reformas de la administración pública. Comenzar a nivel interno en cada
una de ellas, entendidas desde sus respectivos órganos de administración, implica
implementar el ordenamiento científico y técnico en sus departamentos y la observación
de una conducta en el plano ético-humano.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
141
La capacitación en todos los sentidos, áreas y departamentos, se debe comenzar para
paulatinamente debilitar la gran barrera de la burocracia cuya forma de vida era la
corrupción. De manera general, la propuesta fue que mediante la Calidad total de los
sistemas administrativos del gobierno, aumenta la eficiencia y con ello la calidad de vida
tanto de los empleados como de los servicios prestados, y adyacentemente, se reducen
costos en cualquier tipo de inversión gubernamental, y de manera esencial para la
transformación de una identidad tanto de funcionamiento como de conducta de servicio.
En lo que respecta a una política del Estado, ésta debe ir de la mano en la contemplación
de profesionales de carrera, al igual que todo funcionario público, ya que muchos que
toman decisiones políticas las toman desde el sentido común o desde criterios y
valoraciones muy personales, ajenas a la estimación de los problemas desde una visión
integral científica que a la postre, con una visión prospectiva y una valoración de
desarrollo sustentable, coordinen esfuerzos con personal de la administración pública que
a su vez también provengan de altas escuelas de profesionalización del servidor público.
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
142
BIBLIOGRAFIA.
Gutiérrez, Mario. Administrar Para La Calidad: Conceptos Administrativos Del
Control Total De Calidad; México: Ed. Limusa Noriega, 1989,
_________ “Gerencia Pública: una aproximación Plural”, UNAM, México, 2004,
_________ “Los nudos históricos de la administración pública”, en Revista de
Administración Pública, INAP, México. 1999,
_________ “Ética, asesoría económica y política económica”, artículo publicado en
Revista Venezolana de Gerencia, Número 021, Vol (8), año 2003.
_________"Globalism's Discontents" The American Prospect, vol. 13, No. 1, enero
de 2002, traducido en Perfil. La Jornada, 19 de enero de 2002,
_________ “Gerencia pública: una aproximación plural”, UNAM, México, 2004.
_________ “Estudio Introductorio en “La Gestión Pública: su Situación Actual”,
FCE, México, 1999,
_________ “Ética y conocimiento “,…..
_________“La Economía del Sector Público”, Antoni Bosch, Barcelona, 2002.
Andrew Hall, Peter y David W. Soskice, “Varieties of Capitalism: the institutional
foundations of comparative advantage”, Universidad de Oxford, Nueva York, 2001,
Aoki, M., "Toward an Economic Model of the Japanese Firm". Journal of Economic
Litterature, vol. XXVIII, num. 1,
Arellano Gault, David, “Gestión estratégica para el sector público”, Fondo de
Cultura Económica, México, 2004,
Arellano Gault, David, “Más allá de la reinvención del Gobierno”, Cide, México,
2004,
Ascher en Wise, L.R., “Public Management Reform: Competing Drivers of
Change”, Public Administration Review, vol. 62, núm. 5, pp.555-567,
Ballart, Xavier, “Innovación en la Gestión Pública y en la Empresa Privada”, Díaz
Santos, Madrid, 2001,
Bañón Martínez, Rafael, “La Evaluación de la Acción y de las Políticas Públicas”,
Díaz de Santo, Madrid, 2002,
Baudrillar, Jean, “El Sistema de los Objetos”, Siglo XXI, México, 1990. Vid,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
143
Berman, Eva, et al, “Human Resource Management In Public Service: Paradoxes,
Processes, and Problems”, Sage Publications Inc., California, 2006, pp. 1-32,
Cabrero, E., “Del Administrador al Gerente Público”, INAP, México, 1997.
Guerrero, Omar, “La Administración Pública del Estado Capitalista, Fontamara,
México, 1995,
Cabrero, Enrique, “Del Administrador al Gerente Público”, INAP, México, 1997,
Calvo Andrade, Leticia, Informe Crítico Sobre Cursos de Capacitación para el
Dpto. de Control y Evaluación de PEMEX-Refinación, documentos conservados en
archivo del mismo Dpto. PEMEX Marina Nacional., México, 2003,
Castro Escudero, Teresa, “Poder y Política en América Latina”, Siglo XXI, México,
2005,
Chiavenato, Idalberto “Administración de Recursos Humanos”, Mc Graw Hill,
México, 2004,
Cornelius, Helena, et all, “Tú ganas, yo gano… cómo resolver conflictos
creativamente… y disfrutar con las soluciones”, Madrid, 1995,
Crozier, Michel, “Estado modesto, Estado moderno”, FCE, México, 1989,
De Miguel Hernández, Enrique, “Introducción a la Gestión”, Universidad Autónoma
de Valencia e IPN, España-México, 1998,
Del Pino Matute, Eloísa y Villoria Mendieta, Manuel, “Manual de Gestión de
Recursos Humanos en las Administraciones Públicas”, Técnos, Madrid, 2000,
Deming, W. Edwards: “Calidad, productividad y competitividad: la salida de la
crisis” (versión española por Jesús Nicolau Medina), Ed. Díaz de Santos, Madrid,
1989,
Díaz Dávila, Hugo, (Discurso Modelo para Evaluar la Agenda de Buen Gobierno”,
Acto de Certificación ISO-9001-2000. del ISSSTE),
Douglas Mc. Gregor, “El lado humano de los negocios”, Mc. Graw-Hill, New York,
1964,
Echeverría, Koldo y Mendoza, Xavier, “La Especificidad de la Gestión Pública:
el…..
EL TRANSITO DE LA CULTURA BUROCRATICA AL MODELO DE LA
GERENCIA PUBLICA. Venezuela: CLAD: UNESCO, 1998,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
144
Espejel Mena, Jaime. “Un Enfoque Gerencial, en el desarrollo institucional de la
Administración Pública”, Toluca, UAEM, 2004,
Everett, E. Adam., “Producción y Calidad”, Trillas, México, 1997,
Farazmand, Ali, “Modern Organizations: Theory and Practice”,
Praeger/Greenwood, 2002,
Friedrich, Carl J., citado por Garzón Valdés, Ernesto y Rodolfo Vázquez, Miguel
Carbonell, “Poder, Derecho y Corrupción”, Siglo XXI coed. con ITAM y IFE,
México, 2003,
Gaceta parlamentaria, Senado de la República, 3er. Año de ejercicio, Primer
Periodo Ordinario, Año 2002, Jueves 24 de Octubre, No. 71,
Guerrero, Omar, “Gerencia Pública en la Globalización”, UAEM, México, 2003,
Gutiérrez, Mario, “Administrar Para La Calidad: Conceptos Administrativos Del
Control Total De Calidad; Limusa-Noriega, México, 1989,
Habermas, Jürgen, “Conocimiento e interés”, Taurus, Madrid, 1982,
Halachmi, Arie y Bouckaert, Geert, “Public Productivity Through Quality and
Strategic Management”, IOS Press, Alemania, 2003,
Honrubia López, José y Bernabé Maestre José María, “Globalización y desarrollo
local: una perspectiva valenciana”, Universitat de València, España, 2004,
http://www.geocities.com/svg88/
International Journal of Public Administration, N° 26, pp. 609-634,
Juran, J.M. y F. M. Tryna. Análisis y planeación de la calidad, Ed. Mc Graw Hill;
México, 1991,
Krafchik, Warren, “Innovations Survey Summary, Idasa”: Budget Information
Service, November 1998,
Kuhn, Thomas, “La Estructura de las Revoluciones Científicas”, FCE, México,
1996,
López Presa, José Octavio et al; “Corrupción y Cambio”, FCE, México, 1998,
Lynn, E. Naomi, et all, “Administración Pública. Estudio actual de la disciplina”,
FCE, México, 2001,
Majone, Giandomenico, “Política pública y administración: ideas, intereses e
instituciones”, Oxford University Press, Oxford, 1996,
Marsshall, Alfred, “Principios de la Economía”, Sintes, Barcelona,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
145
Martínez Villegas, Fabián, “Cómo desarrollar la creatividad gerencial”, PAC,
México, 1999,
Maslow, Abraham, “Personalidad creativa “, Kairós, Buenos Aires, 1996,
Méndez, José Luís, “¿Vieja o nueva administración pública? Una propuesta ante
los dilemas de la modernización administrativa”, Reforma y Democracia, vol. 13,
1999,
Méndez, José Luís; La Profesionalización del Estado Mexicano: “Esperando de
nuevo a Godot”; Ed. Universidad Iberoamericana; México, 2003,
Merino Juárez, Gustavo, “Cambio institucional: Agenda pendiente para las
Políticas Públicas en México”, ITAM, México, 2003,
Mijares Sánchez, Op cit., pág., 105,
MOORE, Mark H., “Gestión estratégica y creación de valor en el sector público”,
Paidós, Barcelona, 1998,
Morgan, G., “Imágenes de la organización”, Ra-Ma, Madrid, 1990,
Mueller, Denisse C., “Perspectiva en Public Choice”, Cambridge University Press,
NY, 1997,
Muñoz Domínguez, Jaime y Beauregard Rivas, Luis Alberto, “La Cohabitación
Política en México”, Siglo XXI, México, 2002, principalmente,
Muñoz Machado, Andrés, “La Gestión de la Calidad Total en la Gestión Pública”,
Díaz de Santos, Madrid, 1999, p. 32,
Obsorne, David y Ted Gaebler; “Un nuevo modelo de Gobierno”; Ed. Gernika;
México, 1994,
ONU-Pérez de Cuellar, Javier (presentación) “Administración Pública. Marco
Internacional (1967-1987)”, Porrúa, México, 1987,
Osborne, David, “La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu
empresarial en el sector público”, Paidós, México, 1994,
Peirce, Ch. S. ,La Ciencia de la Semiótica., Ediciones Nueva Visión., Buenos
aAires, 1996,
Pérez González, Hugo Nicolás, en “Retos y Perspectivas del Servicio Público de
Carrera”, en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y la Administración Pública, Panamá del 28 al 31 de octubre de 2003,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
146
Pichardo Pagaza, Ignacio, “Modernización Administrativa. Propuesta para una
reforma inaplazable”, El Colegio Mexiquense A.C., Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, UNAM, Zinacantepec, México, 2004,
Pichardo Pagaza, Ignacio, Introducción a la nueva Administración Pública de
México. 2ª edición, México, INAP, 2003,
Pollitt, C., Bouckaert, G. “Public Management Reform”. Oxford University Press,
Nueva York, 2004 (2ª Ed.),
Rev. “Economía, Sociedad y Territorio”, vol. IV, núm. 13, 2003, 127-162, Gloria
Guadarrama Sánchez, Caracas, Venezuela,
Ruiz Dueñas, Jorge, “Empresa Pública. Elementos para el examen comparado”,
FCE-SEMIP, México, 1988,
Sacase, Matthías, “Planeación Estratégica”, Trillas, México, 2005, pp. 86-106,
Sánchez González, José Juan, “Reforma, modernización e innovación en la
historia de la administración pública en México”, Porrúa y IAPQROO, México,
2001,
Sánchez, J., “Administración Pública y Reforma del Estado”, INAP, México, 1998,
Soin, Sarv Singh, Control de Calidad Total, McGraw Hill, México: 1997,
Solarte Pazos, Leonardo, “Las evaluaciones de políticas públicas en el estado
liberal”, Universidad del Valle, México, 2004, léase La evaluación y el contexto
político e institucional..
Steiner , G. A., "Planificación de la Alta Dirección", Ed. EUNSA, Pamplona, 1979,
Stiglitz, Joseph, “Ciencia y Técnica como "Ideología", Editorial Tecnos, Madrid,
2001,
Surawski Antonieta, “Programas y Experiencias de Innovación en Ciudadanía y
Gestión Local. Estados Unidos, Filipinas, Brasil Sudáfrica, Chile, México y Perú”.
Documento de Trabajo Nº10, Programa Ciudadanía, participación y políticas
públicas. Instituto de Asuntos Públicos. Universidad de Chile. Santiago, 2003,
Trimarchi, M., “Il concetto di “tolleranza” contradice il rispetto dei diritti umani”, en
Cultura e Natura, nº 3, Roma, 1995,
Uvalle Bberrones, Ricardo; “Teoría de la Razón del Estado y la Administración
Pública”; Ed. Plaza y Valdés, México, 1993,
La Nueva Gerencia Pública como un Sistema de Calidad en la Administración Pública.
Maestría en Políticas Públicas y Administración.
147
Villa Aguilera, Manuel, “Los años furiosos: 1994-1995: 1994-1995: la reforma del
Estado y el futuro de México”, Porrúa, México, 1996, y
Von Mises, Ludwig, Burocracia, Unión Editorial, Madrid, 1976.