Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

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INSTITUCIONES Y POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA TEMA 6. ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA

3. LA UNIÓN MONETARIA Y LAS POLITICAS MACROECONOMICAS El desarrollo del comercio internacional entre países requiere un sistema de cambio entre las distintas monedas nacionales, un mecanismo que permita convertir unas monedas en otras. El tipo de cambio de una moneda refleja su valor frente a otras divisas, el precio al que puede cambiarse una moneda por otra. Los tipos de cambio pueden ser fijos o flotantes.

Un sistema de tipos de cambio fijos supone que la paridad de una moneda respecto a las otras se mantiene constante, y que se puede comprar o vender cualquier cantidad de divisas al tipo de cambio establecido. En un sistema de tipos de cambio flotantes es el mercado, a través de la oferta y la demanda, el que determina en cada momento el precio (tipo de cambio) de cada moneda, y éste fluctúa libremente en función de las variaciones en la oferta y la demanda.

Mientras la circulación monetaria se ajustó a un patrón metálico los tipos de cambio eran fijos y respondían a la relación de contenido metálico de cada moneda, pero cuando los países, en ejercicio de su soberanía, se apartan de las reglas de juego del patrón oro, la divergencia de las políticas monetarias acaba obligando a reajustes en las paridades y, eventualmente, a adoptar tipos de cambio flotantes.

Después de la II Guerra Mundial, aunque no se restableció el patrón oro, la economía internacional optó por un sistema de tipos de cambio fijos. En este sistema, nacido de los acuerdos de Bretton Woods en 1945, jugaba un papel determinante el Fondo Monetario Internacional, y se fundamentaba en la supremacía del dólar, cuyo valor permanecía relacionado con el oro, y las demás monedas fijaban su paridad en relación al dólar. Cuando un país experimentaba desequilibrios pedía asistencia al Fondo Monetario Internacional, y cuando se alcanzaba una posición de desequilibrio fundamental se recurría a reajustar el tipo de cambio. El sistema funcionó razonablemente bien durante unas décadas y proporcionó la estabilidad y certidumbre que necesitaba la expansión del comercio y las inversiones a nivel internacional.

El nacimiento de la Comunidad Económica Europea se produjo en este contexto de estabilidad monetaria internacional, por lo que en el Tratado de Roma no se aprecia una preocupación explícita por las cuestiones monetarias, limitándose a enunciar algunos principios generales de no restricción a la convertibilidad de las monedas, supresión de las restricciones al movimiento de capitales y coordinación de las políticas monetarias de los Estados miembros. Mientras los tipos de cambio permanecieron fijos, la Unión Aduanera, que era el núcleo de la Comunidad Económica Europea, avanzó sin problemas, multiplicándose los intercambios comerciales entre los países comunitarios.

A finales de los años 60 se incrementaron las presiones para reajustar los tipos de cambio. El crecimiento de los déficits en la balanza comercial estadounidense y el desinterés creciente de otros países por seguir acumulando dólares fue socavando el sistema monetario internacional y condujo a la crisis a principios de los 70, con la ruptura

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con el oro y la devaluación del dólar. La especulación masiva y las crecientes divergencias entre las tasas nacionales de inflación, auspiciadas por políticas económicas divergentes, llevaron al sistema de tipos de cambio fijos a una situación de colapso. Así, a principios de los 70 la economía internacional cambió a un sistema de tipos de cambio flotantes.

Inicialmente los tipos de cambio flotantes se vieron como una solución que ofrecía un instrumento adicional de política económica. Los ajustes en los tipos de cambio permitirían a los países mayor flexibilidad en la persecución de sus propios objetivos de política económica. Se consideraba que cualquier déficit o superávit de la balanza de pagos podría corregirse automáticamente por ajustes en el tipo de cambio. También se asumía que el mercado era un instrumento más adecuado para establecer los tipos de cambio que cuando eran los gobiernos los que administraban un tipo de cambio fijo. Además, ya no sería necesario mantener elevados volúmenes de reservas para defender el tipo de cambio de una moneda, de forma que los tipos de cambio flotantes podían ayudar a aliviar la insuficiencia de liquidez internacional.

Sin embargo, la experiencia parece indicar que el sistema de tipos de cambio flotantes no respondió a las expectativas que se habían depositado en el mismo y, por el contrario, supuso importantes costes.

Por otra parte, la inestabilidad monetaria comporta la tentación de recurrir a medidas proteccionistas y ponía en peligro los logros del Mercado Común. La incertidumbre y los costes de la fluctuación de los tipos de cambio constituyen una barrera importante para el comercio, especialmente para las empresas pequeñas que no cuentan con mecanismos para protegerse de sus efectos.

3.1. DESARROLLO HISTÓRICO DE LA INTEGRACIÓN MONETARIA Cuando aumentaron las presiones para reajustar los tipos de cambio, y el sistema establecido en Bretton Woods comienza a tambalearse, el tema de la unión monetaria adquirió cierta urgencia. En diciembre de 1969, en la cubre de La Haya, los Jefes de Gobierno de los seis acordaron dar un nuevo impulso a la integración europea, con el doble objetivo de ampliar la Comunidad y profundizar en la integración. La Unión Económica y Monetaria fue formulada como el objetivo final de la Comunidad. Se acordó que durante 1970 una comisión, presidida por el primer ministro luxemburgués Pierre Werner, elaboraría un plan para la realización de la Unión Económica y Monetaria en etapas que llevaría a la fijación definitiva de los tipos de cambio, la convertibilidad total de las monedas y la toma de decisiones de política económica en el nivel comunitario.

3.1.1. La serpiente monetaria europea

El plan Werner quedó en suspenso cuando, en 1971, los Estados Unidos decidieron dejar flotar libremente el dólar, desatando una crisis monetaria internacional. El resultado efectivo fue la creación, en 1972, de la serpiente monetaria, que suponía un mecanismo de flotación conjunta de los tipos de cambio entre las monedas europeas y de éstas frente al dólar. Las monedas europeas no podían variar entre sí más de un ±2,5% dentro de los límites máximos del ±4,25% establecidos frente al dólar. Se trataba de crear una cierta estabilidad en los tipos de cambio dentro de la Comunidad Europea con una mezcla de tipos de cambio flexibles y fijos que permitiera cierta flexibilidad a las políticas

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económicas sin los costes de una excesiva volatilidad cambiaria.

La serpiente monetaria tuvo una vida corta. La crisis monetaria internacional resultó más fuerte de lo previsto, los Estados miembros adoptaron políticas económicas divergentes y varias monedas importantes fueron abandonando el mecanismo. El fracaso de la serpiente monetaria y la profundidad de la crisis económica impulsaron a los nueve Estados miembros a tomar conciencia de los inconvenientes derivados de sus divergencias monetarias.

3.1.2. El Sistema Monetario Europeo

En el Consejo Europeo de Bremen, en 1978, se decidió el establecimiento de una cooperación monetaria que estabilizara los tipos de cambio. Surgió así el Sistema Monetario Europeo (SME), que entró en vigor al año siguiente.

El Sistema Monetario Europeo nacía con dos objetivos: asegurar la estabilidad de los tipos de cambio entre las monedas comunitarias para mejorar el funcionamiento del mercado común y reforzar la convergencia de las políticas económicas de los países integrantes, estableciendo una disciplina que permitiera mantener el primer objetivo.

El funcionamiento del Sistema Monetario Europeo se basaba en tres instrumentos:

• La unidad de cuenta europea (ECU): El ECU (European Currency Unit), era una cesta de monedas formada por una proporción establecida de las monedas de los miembros del SME.

• El Mecanismo de Cooperación Monetaria: Se basaba en el Fondo Europeo de Cooperación Monetaria (FECOM), constituido por el 20% de las reservas en oro y divisas de los distintos Bancos Centrales.

• El Mecanismo de Tipos de Cambio: Estaba formado por un conjunto de disposiciones encargadas de mantener la cotización de las monedas dentro de ciertos límites, sobre la base de la cooperación entre Bancos Centrales.

El Sistema Monetario Europeo se hundió, de facto, entre 1992 y 1993 como resultado de las intensas crisis monetarias desatadas en estos años. La especulación contra la lira y la libra forzaron su salida del SME y la peseta tuvo que devaluarse un 11% junto con el escudo portugués. En mayo de 1993, la peseta, el escudo, los francos belga y francés y la corona danesa sufrieron nuevos ataques especulativos, lo que obligó a la ampliación de las bandas hasta el ±15%.

A pesar del fracaso final del Sistema Monetario Europeo, lo cierto es que consiguió mantener una cierta estabilidad entre las monedas europeas, contribuyó a una aproximación monetaria, a establecer mecanismos de cooperación y a sentar las bases para la futura Unión Monetaria.

3.1.3. Las fases de la unión monetaria

El Acta Única Europea, en su artículo 102 A, introduce por primera vez la dimensión monetaria en un Tratado, al incluir, como finalidad de la Comunidad Europea, la formación de una Unión Económica y Monetaria.

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En Junio de 1988 el Consejo Europeo encargó a una comisión presidida por Jaques Delors, entonces Presidente de la Comisión Europea, la elaboración de una propuesta en etapas concretas para lograr la Unión Económica y Monetaria.

3.1.4. Etapas de la Unión Monetaria

El documento denominado “Informe sobre la Unión Económica y Monetaria en la Comunidad europea” (Informe Delors) se presentó en 1989, siendo aprobado en la cumbre de Madrid del mismo año. El Consejo decidió que la primera etapa de la Unión Económica y Monetaria empezaría el 1 de julio de 1990, fecha en la que, en principio, deberían eliminarse todas las restricciones al movimiento de capitales entre los Estados miembros.

Para la realización de las etapas segunda y tercera era necesario revisar los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea con objeto de establecer la estructura institucional requerida. El nuevo Tratado de la Unión Europea fue firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y, tras considerables retrasos en el proceso de ratificación, entró en vigor el 1 de noviembre de 1993. El Tratado de la Unión Europea incorporó la Unión Económica y Monetaria en su texto, estableciendo un procedimiento de plazos sucesivos que desembocan, de manera irreversible, en la creación de una moneda única y un Banco Central Europeo, determinando asimismo los criterios para la unión económica o criterios de convergencia. Como anexos al Tratado se incluyen los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo.

La segunda etapa de la Unión Económica y Monetaria se inició el 1 de enero de 1994 con el establecimiento del Instituto Monetario Europeo. Este Instituto no tenía competencias directas en la elaboración o ejecución de la política monetaria, que seguía siendo responsabilidad de los respectivos Bancos Centrales. Sus principales funciones fueron estrechar la cooperación entre los Bancos Centrales para que éstos coordinasen las políticas económicas, y realizar los preparativos para el establecimiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales y para que el Banco Central Europeo pueda llevar a cabo la política monetaria única y la moneda única desde el momento en que se inicie la tercera etapa.

En la Cumbre de mayo de 1998, el Consejo, de acuerdo con la recomendación de la Comisión en su Informe de Convergencia, decidió que tomarán parte en la moneda única, desde su inicio, once países: Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Austria y Finlandia. La tercera etapa dio comienzo el 1 de enero de 1999, fecha en la que el Banco Central Europeo inició sus operaciones de política monetaria única. La Unión Monetaria es un hecho con la fijación irrevocable de los tipos de cambio y el euro se convirtió en la moneda de los once países citados.

3.2. LAS CONDICIONES DE CONVERGENCIA El Tratado de la Unión Europea introdujo importantes modificaciones en la gestión de la política económica por los Estados miembros con la finalidad de asegurar la realización de la UEM. Con tal objeto era necesario proceder a una aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros. El Tratado refuerza esta idea al hablar, no ya de

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aproximación, sino de convergencia económica, mucho más estricta y que se define en función de determinados parámetros. La convergencia económica se consideraba condición necesaria para poder acceder a la tercera etapa de la UEM. En concreto, el Tratado de la Unión Europea estableció que los países candidatos a formar parte del núcleo de Estados con una moneda única deberían cumplir las siguientes condiciones:

• la inflación no podía situarse por encima del 1,5% del valor de la media de los tres países comunitarios con menores tasas de inflación

• el tipo de interés a largo plazo no podía superar en un 2% a la media de los tres países comunitarios con tipos más bajos

• el déficit presupuestario no podía superar el 3% del PIB • la deuda pública no podía ser mayor que el 60% del PIB • durante los dos años anteriores a la fecha de inicio de la UEM, la moneda no

debía haberse devaluado en más de un 2,5%.

A las dos primeras se les conoce como los criterios monetarios; las dos segundas son los criterios fiscales, mientras que la última es el criterio de estabilidad cambiaria.

Los criterios de convergencia Estabilidad de los precios Disciplina presupuestaria - déficit máx. 3% PIB - deuda máx. 60% PIB Convergencia de los tipos de interés Estabilidad de los tipos de cambio

Además de estas condiciones, los distintos Estados venían obligados a ajustar sus legislaciones internas para asegurar la independencia de los respectivos Bancos Centrales, con prohibición de financiar los déficits públicos y de monetizar la deuda pública. Adicionalmente, las políticas económicas de los Estados miembros pasaban a considerarse como una cuestión de interés común.

3.3. LA AMPLIACIÓN DE LA ZONA EURO Los Estados miembros que no cumplen las condiciones para la adopción del euro se denominan “Estados miembros acogidos a una excepción”. Los Estados miembros (con excepción de Dinamarca y Reino Unido que tienen reconocida una cláusula opt-out) tendrán que adoptar el euro como moneda una vez que cumplan los criterios de convergencia.

Cada dos años, o a petición de cualquier Estado miembro acogido a una excepción, la Comisión y el BCE presentarán informes al Consejo sobre el estado de la convergencia (Informes de Convergencia).

Recordemos que los criterios exigen una convergencia con la zona euro y, en particular:

• una estabilidad de precios, medida por la tasa de inflación de los tres países que tengan los tipos más bajos;

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• unos tipos de interés a largo plazo que estén próximos de los tipos de los países con mejores resultados en cuanto a inflación;

• un déficit presupuestario anual que no supere el 3% del producto interior bruto (PIB) y un endeudamiento global que no supere el 60% del PIB o que disminuya constantemente, aproximándose a dicha cifra;

• una estabilidad del tipo de cambio de la moneda nacional durante un período de dos años como mínimo sin que se haya producido ninguna devaluación frente al euro en los márgenes del mecanismo de tipos de cambio.

Teniendo en cuenta los informes de convergencia de la Comisión y el BCE, el Consejo toma una decisión, tras consultar al Parlamento Europeo y previo debate en el propio Consejo. El Consejo decide, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, qué Estados miembros acogidos a una excepción cumplen las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única.

Tras las oportunas recomendaciones de la Comisión y Decisión del Consejo, Eslovenia se incorporó al Euro el 1 de enero de 2007, Chipre y Malta el 1 de enero de 2008, Eslovaquia el 1 de enero de 2009, Estonia el 1 de enero de 2011 y Letonia ha adoptado la moneda única el 1 de enero de 2014, y el 1 de enero de 2015 Lituania pasó a ser el decimonoveno miembro de la zona euro.

3.4. LA POLÍTICA MONETARIA EN LA ZONA EURO Tal como lo define el artículo 127 del TFUE (antiguo art.105) y el art. 2 de los Estatutos del SEBC y del BCE, el objetivo primordial del SEBC es mantener la estabilidad de

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precios. Sin perjuicio de este objetivo, el SEBC tiene que apoyar las políticas económicas generales de la Comunidad Europea.

Las decisiones de la política monetaria única se adoptan por el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo (BCE). La ejecución, es decir, el ejercicio efectivo de suministro o la retirada de liquidez, se lleva a cabo por los bancos centrales nacionales (BCN) de los países integrados en la zona del euro.

Con el fin de alcanzar sus objetivos, el SEBC tiene a su disposición un conjunto de instrumentos de política monetaria. El SEBC realiza operaciones de mercado abierto, ofrece facilidades permanentes y exige a las entidades de crédito el mantenimiento de un coeficiente de caja o de reservas mínimas.

A) Operaciones de mercado abierto

Las operaciones de mercado abierto desempeñarán un papel importante en la política monetaria del SEBC y tienen como objetivos el control de los tipos de interés, la gestión de la situación de liquidez del mercado y la señalización de la orientación de la política monetaria.

El Eurosistema dispone de cinco tipos de instrumentos para la realización de operaciones de mercado abierto. Las operaciones temporales (aplicables mediante cesiones temporales o préstamos garantizados) constituyen el instrumento más importante. Asimismo, el Eurosistema puede utilizar operaciones simples, la emisión de certificados de deuda, swaps de divisas y la captación de depósitos a plazo fijo.

B) Facilidades permanentes Las facilidades permanentes tienen como objetivo proporcionar y absorber liquidez a un día, señalar la orientación general de la política monetaria y controlar los tipos de interés del mercado a un día. Las entidades que operen con el SEBC disponen de dos

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facilidades permanentes sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones de acceso:

– La facilidad marginal de crédito para obtener liquidez a un día de los bancos centrales nacionales contra activos de garantía. El tipo de interés de la facilidad marginal de crédito constituye normalmente un límite superior para el tipo de interés de mercado a un día.

– La facilidad de depósito para realizar depósitos a un día con los bancos centrales nacionales. El tipo de interés de la facilidad de depósito constituye normalmente un límite inferior para el tipo de interés de mercado a un día.

C) Reservas mínimas El coeficiente de reservas mínimas del Eurosistema se aplica a las entidades de crédito de la zona euro y tiene como objetivos primordiales estabilizar los tipos de interés del mercado monetario y crear (o aumentar) el déficit estructural de liquidez.

3.5. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN LA UNIÓN EUROPEA

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dedica el Título VIII a la Política Económica y Monetaria. El artículo 120 (antiguo artículo 98 TCE) establece que: “Los Estados miembros llevarán a cabo sus políticas económicas con vistas a contribuir a la realización de los objetivos de la Unión, definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea, y en el marco de las orientaciones generales contempladas en el apartado 2 del artículo 121. Los Estados miembros y la Unión actuarán respetando el principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente asignación de recursos y de conformidad con los principios enunciados en el artículo 119”. Y continúa el Artículo 121.1 (antiguo artículo 99) diciendo: “Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común y las coordinarán en el seno del Consejo, conforme a lo dispuesto en el artículo 120”.

La existencia de un Banco Central Europeo independiente, encargado de llevar a cabo una política monetaria única, no es suficiente para garantizar la sostenibilidad de la moneda única. Los Estados miembros de la zona del euro comparten una política monetaria y un tipo de cambio únicos, mientras que los otros aspectos de la política económica continúan siendo de la competencia de las respectivas políticas nacionales. El éxito de la unión monetaria requiere que no sólo la política monetaria, sino también otras áreas de política económica, sean una competencia supranacional o, al menos, estén suficientemente coordinadas.

La consecución de los objetivos de la Unión y el adecuado funcionamiento del mercado interior exige una estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estado miembros, y es por ello que las políticas económicas se convierten en una cuestión de interés común.

La supervisión y la coordinación deben referirse a los siguientes ámbitos: • la evolución macroeconómica en los Estados miembros, así como la evolución del

tipo de cambio del euro;

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• las situaciones y políticas presupuestarias; • las políticas estructurales en los mercados del trabajo, de productos y de

servicios, así como las tendencias de los costes y de los precios.

Los principales instrumentos para la coordinación de las políticas económicas en la Unión Europea son: las Orientaciones Generales de Política Económica y los mecanismos de supervisión multilateral.

3.5.1. Las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) Las Orientaciones generales de política económica son el eslabón central de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. De acuerdo con el artículo 121.2 del TFUE (antiguo artículo 99) “El Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, elaborará un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión y presentará un informe al respecto al Consejo Europeo. Sobre la base del informe del Consejo, el Consejo Europeo debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión. Con arreglo a estas conclusiones, el Consejo, adoptará una recomendación en la que establecerá dichas orientaciones generales. El Consejo informará de su recomendación al Parlamento Europeo. Las OGPE son un modelo a seguir tanto para la UE en su conjunto como para cada uno de los Estados miembros. Se centran en las implicaciones a medio y largo plazo de los cambios necesarios para conseguir los objetivos de la UE. Las actuales directrices del Consejo apoyan la Estrategia Europa 2020. Esta estrategia debe permitir a la UE alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo para los próximos diez años. Los Estados miembros deben tener en cuenta estas directrices en la aplicación de sus políticas económicas y en la elaboración de los programas nacionales de reforma.

3.5.2. Mecanismos de supervisión de las políticas económicas.

3.5.2.1. El brazo preventivo: los programas de convergencia y estabilidad

El apartado 3 del artículo 121 del TFUE (antiguo artículo 99) establece que: “Con el fin de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una

RECOMENDACIÓN (UE) 2015/1184 DEL CONSEJO de 14 de julio de 2015 relativa a las orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión Europea Orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión Europea Parte I de las orientaciones integradas «Europa 2020»

• Orientación no 1: Promover la inversión • Orientación no 2: Fomentar el crecimiento mediante la aplicación de reformas

estructurales por los Estados miembros • Orientación no 3: Suprimir los principales obstáculos al crecimiento y el

empleo sostenibles a escala de la Unión • Orientación no 4: Mejorar la sostenibilidad de las finanzas públicas y hacerlas

más propicias al crecimiento

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convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros, el Consejo, basándose en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Comunidad, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales contempladas en el apartado 2, y procederá regularmente a una evaluación global. A efectos de esta supervisión multilateral, los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas importantes que hayan adoptado en relación con su política económica, así como de todos los demás aspectos que consideren necesarios.”

Los estados miembros facilitan a la Comisión los programas de reforma y los programas de estabilidad o de convergencia, con información detallada sobre sus políticas económicas y, en especial, sobre las políticas que aseguran loes equilibrios macroeconómicos y la disciplina presupuestaria.

3.5.2.2. El brazo correctivo: el procedimiento de déficit excesivo.

El criterio fundamental para la política fiscal de los Estados queda establecido en el Artículo 126.1 del TFUE (antiguo artículo 104) cuando dice:

“Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.”

El mismo artículo 126, en los apartados siguientes, establece el procedimiento a seguir en caso de que algún país miembro incurra en déficit excesivo. La Comisión supervisa la evolución de la situación presupuestaria y el nivel de endeudamiento de los Estados miembros. Si el déficit público previsto o real, o la deuda pública, sobrepasan los valores de referencia, la Comisión elabora un informe. El Consejo, sobre la base de la propuesta de la Comisión, decide si existe un déficit excesivo y formula una recomendación al Estado miembro para ponga fin a esta situación en un plazo determinado. Si el Consejo comprueba que no se han seguido las recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas. Si el Estado miembro persiste en no llevar a efecto las recomendaciones, Consejo formula una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria. Si el Estado miembro continúa sin cumplir con las recomendaciones el Consejo podrá decidir la aplicación de sanciones, que pueden consistir en una reconsideración dela política de préstamos del Banco Europeo de Inversiones, la exigencia de un depósito sin devengo de intereses hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo, o finalmente convertir el depósito en multa. El Consejo derogará algunas o la totalidad de sus decisiones o recomendaciones cuando considere que el déficit excesivo del Estado miembro en cuestión se ha corregido.

3.6. EL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO Los criterios de convergencia establecidos en Maastricht para llegar a la Unión Monetaria supusieron un alto nivel de homogeneización de las políticas económicas de los distintos países. Esta convergencia se alcanzó en un contexto de cooperación voluntaria, pero en la medida en que las políticas económicas sigan siendo responsabilidad nacional existe la tentación de que los estados miembros adopten políticas fiscales expansivas incurriendo en déficits excesivos que choquen con los objetivos generales de estabilidad del marcpo

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macroeconómico, trasladando parte de los costes del ajuste a los demás socios del euro. La implementación por cada Estado de políticas fiscales divergentes resulta incompatible con la sostenibilidad de la unión monetaria, por lo que las políticas fiscales deben quedar sometidas a una disciplina común.

Con objeto asegurar el cumplimiento de los criterios estabilidad en los países que adoptaran la moneda única, el Consejo Europeo de Ámsterdam, de junio 1997 alcanzó un acuerdo sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)6, que reforzaba los criterios de estabilidad y clarificaba la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.

El objetivo fundamental del PEC era garantizar la disciplina presupuestaria de los países que accedieran a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, de manera que se mantenga el compromiso de reducción del déficit público recogido en los criterios de convergencia de Maastricht.

En términos simplificados, el Pacto de Estabilidad trataba de establecer una disciplina presupuestaria próxima al equilibrio estructural a lo largo del ciclo económico, de modo que el déficit debía tender al equilibrio a medio plazo y, en todo caso, que no superase el límite del 3% del P.I.B. ni siquiera en las fases recesivas del ciclo en que desciende la recaudación fiscal, y que la deuda pública fuera inferior al 60% del P.I.B. En el caso de que se sobrepasen los límites de déficit y deuda señalados, la Comisión iniciará un Procedimiento de Déficit Excesivo que puede desembocar en sanciones pecuniarias de hasta el 0,5% del P.I.B.

Habida cuenta de las dificultades que experimentaron algunos Estados miembros para alcanzar los compromisos presupuestarios contraídos en los programas de estabilidad actualizados, en el otoño de 2002 tuvo lugar un vivo debate sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y sobre los compromisos para alcanzar unos presupuestos equilibrados o con superávit. El debate se aceleró tras la polémica decisión del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, de suspender los procedimientos de déficit excesivo abiertos a Francia y Alemania, en lugar de dar curso a las recomendaciones de la Comisión de proseguir con los procedimientos de déficit excesivo respecto a estos dos países7. Posteriormente, la Comisión adoptó, en septiembre de 2004, una Comunicación sobre el refuerzo de la gobernanza económica y sobre la clarificación de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en el Consejo Europeo de los días 22 y 23 de marzo de 2005, los Ministros de Finanzas alcanzaron un acuerdo político para reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento8. 6 El Pacto de Estabilidad se componía de tres textos: Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam, de 17 de junio de 1997, que solemniza el PEC al más alto nivel y recoge el firme compromiso político de los Estados, la Comisión y el Consejo de cumplir lo dispuesto en los Reglamentos que componen el PEC; Reglamento CE 1466/97, de 7 de julio, sobre el reforzamiento de la supervisión multilateral de la disciplina presupuestaria, que sirve para prevenir que el déficit no sea superior el 3 % del PIB (lo que se denomina déficit excesivo); y Reglamento CE 1467/97, de 7 de julio, sobre la agilización y clarificación del procedimiento relativo a los déficits excesivos, que detalla cuándo se considera que existe un déficit excesivo y las sanciones que se pueden imponer a un país. 7 La decisión del Consejo fue recurrida por la Comisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Véase sentencia de 13 de julio de 2004 (Asunto C.27/04) 8 Las propuestas fueron adoptadas y los Reglamentos (CE) nº 1055/2005 y nº 1056/2005, de 27 de junio de 2005, modificaron los Reglamentos originales del Pacto de Estabilidad, el Reglamento (CE) nº 1466/1997 y el Reglamento (CE) nº 1467/1997.

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3.7. EL DETERIORO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD

La grave crisis económica y financiera iniciada en 2008 puso de manifestó la debilidad de los mecanismos de coordinación de las políticas económicas y las dificultad real de mantener el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las finanzas públicas sufrieron un grave deterioro como consecuencia de la crisis y la casi todos los países miembros acabaron incurriendo en déficits excesivos. La deuda pública del conjunto de la UE ha pasado del 59,0% del PIB en 2007 a más del 88% en 2014, y para la zona euro, las cifras correspondientes son un aumento desde el 66,3% del PIB en 2007 a un 94,7% en 2014.

A finales de 2009, algunas de las economías más expuestas de la zona del euro (como Grecia, Irlanda y Portugal) se vieron en la incapacidad de mantener su creciente deuda al tiempo que se enfrentaban a la crisis financiera, lo que dio lugar a la «crisis de la deuda soberana». En los mercados financieros, los inversores perdieron la confianza en la capacidad de esos países para pagar sus deudas y seguir siendo competitivos. Los elevadísimos intereses exigidos por los inversores para comprar bonos de deuda pública de estos países cerraron las puertas a la financiación en los mercados mediante la venta de nuevos títulos. Y puesto que una parte de esos bonos estaba en manos de inversores de otros países de la zona del euro, la crisis se convirtió en un problema mucho más amplio. Los bancos perdieron la confianza para conceder préstamos a las empresas y los particulares, lo que provocó una «contracción del crédito».

Cuando estalló la crisis, no existía ningún mecanismo de ayuda financiera a los países de la zona euro que se hallaron repentinamente en dificultades. La ayuda financiera era necesaria no solo para hacer frente a los problemas de países concretos, sino también como “escudo protector” para evitar que los problemas se contagiaran a otros países en riesgo. La Unión Europea se vio obligada a intervenir, y en respuesta a este desafío, en mayo de 2010, la UE y los Estados miembros de la zona euro establecieron dos mecanismos temporales; el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSM) y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSF) para proporcionar financiación a los países de la zona euro en dificultades.

El EFSM y el EFSF son instrumentos temporales creados como medida de seguridad hasta 2013, y han proporcionando apoyo financiero a Grecia, Irlanda y Portugal. Sin embargo, la permanente tensión en los mercados, ha puesto de manifiesto la necesidad de un mecanismo más robusto, capaz de ofrecer tranquilidad a largo plazo.

En ese contexto, a finales de 2010, el Consejo Europeo decidió crear un mecanismo permanente para afrontar las crisis de deuda soberana y limitar posibles efectos de contagio con el fin de salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. En febrero de 2012, los estados miembros de la zona euro firmaron un Tratado por el que se establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad (European Stability Mechanism (ESM)).

El ESM, bajo unas condiciones estrictas, facilitará ayuda financiera en forma de préstamos a los países de la zona euro que sufran graves problemas de financiación. Esta ayuda financiera se activará únicamente cuando lo solicite algún país de la zona euro. La Comisión, El FMI y el Banco Central Europeo, evaluarán el riesgo para la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto y analizarán la sostenibilidad de la deuda pública del país que solicite la ayuda. Se evaluarán las necesidades de

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financiación y se negociarán el programa de ayuda que se formalizaría en un Convenio de Cooperación. La estricta condicionalidad que se aplica a la concesión de ayuda financiera a través de estos mecanismos implica un refuerzo significativo de la supervisión económica y fiscal sobre los estados miembros afectados.

De la administración del mecanismo se encarga un Consejo de Gobernadores, formado por los ministros de Economía y Finanzas de los países de la zona euro, y un Consejo de Administración, nombrado por los países de la zona euro, que desempeñará aquellos cometidos específicos que le delegue el Consejo de Gobernadores.

El capital fijado del ESM es de 700.000 millones de euros. También se podrá financiar mediante la emisión de valores.

3.8. LA NUEVA REFORMA DE LAS NORMAS DE GOBERNANZA, ESTABILIDAD Y COORDINACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

La acumulación de graves desequilibrios macroeconómicos, financieros y presupuestarios en la zona euro y la crisis de deuda soberana que se produjo posteriormente en algunos países de la zona pusieron de manifiesto la necesidad de llevar a cabo un reforzamiento decisivo del marco de gobernanza económica de la UE, en particular en lo que respecta a la zona del euro, con el fin de asegurar la estabilidad y el correcto funcionamiento de la UEM.

Los líderes de la UE y de la zona del euro reaccionaron de manera paulatina y, entre otras medidas, introdujeron un nuevo calendario presupuestario para la zona del euro , el llamado “semestre europeo” y adoptaron nuevos sistemas de supervisión de las políticas presupuestarias y económicas, recogidas en el «paquete de seis medidas o “Six Pack”, el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria o “Two Pack” y el “Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza”, todo ello para reforzar el marco de gobernanza económica de la UE.

3.8.1. La coordinación de la planificación de la política económica y fiscal. El semestre europeo.

Anteriormente, las instituciones de la UE discutían las políticas económicas en primavera y examinaban las políticas fiscales y se desarrollo por separado en otoño. Con objeto de conseguir una mayor coordinación de políticas económicas, en 2010 se alcanzó un acuerdo para establecer un nuevo ciclo anual de coordinación de las políticas económicas denominado el “Semestre Europeo” que se aplicó por primera vez en 2011. El objetivo es garantizar que todas las políticas económicas se analizan y evalúan conjuntamente, incluyendo aspectos como los desequilibrios macroeconómicos y los problemas del sector financiero, que antes no estaban cubiertos sistemáticamente por la supervisión económica.

Cada año, la Comisión Europea analiza pormenorizadamente los programas de reformas económicas y estructurales de los Estados miembros y les ofrece sus recomendaciones para los 12-18 meses siguientes.

En marzo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE presentan las orientaciones de la UE para las políticas nacionales, basadas en la Encuesta Anual sobre el Crecimiento y, partiendo de esta, en la reunión de primavera del Consejo Europeo se analizan:

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• la situación macroeconómica general • los avances en la consecución de los cinco objetivos para toda la UE • los avances en las iniciativas emblemáticas.

El Consejo Europeo ofrece orientaciones sobre los aspectos presupuestarios y macroeconómicos y sobre las cuestiones relacionadas con la reforma estructural y el crecimiento, y da consejos sobre las conexiones entre todos ellos.

En abril, los Estados miembros presentan sus planes para conseguir unas finanzas públicas saneadas (Programas de Estabilidad o Convergencia), así como las reformas y medidas para alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en áreas como el empleo, la investigación, la innovación, la energía o la integración social (Programas Nacionales de Reforma).

En mayo/junio, la Comisión evalúa esos programas y presenta, en su caso, recomendaciones dirigidas a cada país. El Consejo debate estas recomendaciones y el Consejo Europeo las aprueba seguidamente. De este modo los Estados miembros disponen de estas orientaciones antes de dar los últimos toques a sus proyectos de presupuesto para el año siguiente.

Por último, a finales de junio o principios de julio, el Consejo adopta oficialmente las recomendaciones para cada país.

Si los Estados miembros ignoran las recomendaciones y no toman medidas en el plazo establecido, pueden recibir advertencias. En caso de desequilibrios macroeconómicos y presupuestarios excesivos, también se puede recurrir a incentivos y sanciones.

3.8.2. Reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Six-Pack)

La estabilidad y disciplina presupuestaria de la Unión Económica y Monetaria descansan fundamentalmente sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los retos planteados por la crisis exigían reforzar de manera global y determinante el Pacto. Con este propósito, en diciembre de 2011 entraron en vigor nuevas normas establecidas en un paquete de

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seis medidas legislativas9 (six-pack «paquete de seis medidas legislativas») sobre la gobernanza económica, que incluyen cinco reglamentos y una directiva:

Esta nueva serie de normas sobre la mejora de la gobernanza económica tiene cuatro componentes principales:

• Fortalecimiento de la acción preventiva mediante un Pacto de Estabilidad y Crecimiento reforzado y una mayor coordinación fiscal: Los Estados miembros tiene que ajustar sus saldos presupuestarios a un objetivo de estabilidad a medio plazo. Los objetivos de gasto se utilizan junto con el saldo presupuestario estructural para evaluar el ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. A los países de la zona euro que no cumplan los objetivos se les puede aplicar un depósito con interés de 0,2 % del PIB.

• Fortalecimiento de las medidas correctivas mediante un Pacto de Estabilidad y Crecimiento reforzado. La incoación de un procedimiento de déficit excesivo puede activarse no solo en caso de déficit público excesivo, sino también por la evolución del porcentaje de deuda pública. Los estados miembros con una deuda superior al 60 % del PIB deben reducir su deuda en línea con unas referencias concretas. El control de la observancia de la normativa presupuestaria es más riguroso. Las sanciones por incumplimiento son progresivas y se aplican en una fase anterior del procedimiento de déficit excesivo. A los países de la zona euro sujetos a un procedimiento de déficit excesivo, ya sea en base a un incumplimiento del objetivo de déficit o de deuda, se les puede requerir un depósito sin intereses del 0,2 % del PIB. El incumplimiento por parte de un país de la zona euro en la aplicación de las recomendaciones para corregir el déficit a la evolución de la deuda dará la aplicación de una multa.

• Establecimiento de requerimientos mínimos para los marcos presupuestarios nacionales. Los Estados miembros deben velar para que sus marcos presupuestarios sean conformes con las normas mínimas de calidad y referirse a todos los niveles de las administraciones públicas. La planificación presupuestaria nacional debe adoptar una perspectiva plurianual a fin de alcanzar el objetivo de déficit a medio plazo. La normativa presupuestaria debe promover el cumplimiento de los valores de referencia de déficit y deuda del Tratado.

• Prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de competitividad. Se establece un nuevo mecanismo de vigilancia que tendrá como objetivo prevenir y corregir desequilibrios macroeconómicos y de competitividad. Se

9 El six-pack incluye cinco reglamentos y una directiva: Reglamento (UE) nº 1173/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona euro. Reglamento (UE) nº 1174/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro. Reglamento (UE) nº 1175/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. Reglamento (UE) nº 1176/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos. Reglamento (UE) nº 1177/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

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basa en un sistema de alerta que utiliza un cuadro de indicadores en ámbitos tales como el comercio, la inversión internacional, los costes laborales, la deuda pública y privada, los precios de la vivienda y el desempleo. Si se constata que existe un desequilibrio se pide al país de que se trate que adopte medidas para evitar un agravamiento de la situación. Si se observa un desequilibrio excesivo se pone en marcha un nuevo “procedimiento de desequilibrio excesivo” y el país debe adoptar medidas correctoras. En el caso de los países de la zona euro, el control de la observancia de las normas se apoya en un mecanismo de sanciones financieras para los Estados miembros que no sigan las recomendaciones para corregir tales desequilibrios.

La aplicación queda reforzada por la aplicación de una nueva regla para la toma de decisiones en estos procedimientos, la denominada “mayoría cualificada inversa”. Bajo este sistema de votación, una recomendación de la Comisión o una propuesta para el Consejo se considerará aprobada a menos que una mayoría cualificada de los Estados miembros voten en contra.

3.8.3. Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria

El 2 de marzo de 2012, los Jefes de Estado y Gobierno de todos los países miembros de la UE, a excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la Unión Económica y Monetaria. Dicho tratado pretende proteger la estabilidad de toda la zona euro. El objetivo más importante del pacto presupuestario es promover la disciplina presupuestaria, fundamentalmente en la zona del euro, desarrollando y potenciando el PEC reforzado.

El pacto consta de dos elementos principales: • una regla de equilibrio presupuestario y • el reforzamiento del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.

Las partes contratantes se comprometen a incorporar al Derecho nacional una regla presupuestaria que exija que la situación de las Administraciones Públicas sea de equilibrio o de superávit. La regla presupuestaria se considera respetada si el saldo estructural anual es coherente con el objetivo nacional específico a medio plazo, según se define en la vertiente preventiva del PEC, con un límite para el déficit estructural del 0,5 % del PIB. Se permitirá un déficit estructural máximo del 1 % solo si la ratio de deuda pública en relación con el PIB es considerablemente inferior al 60 % y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas son bajos.

En consonancia con la vertiente preventiva del PEC reforzado, los avances hacia la consecución del objetivo a medio plazo y su observancia serán objeto de una evaluación global que tome el saldo estructural como referencia, incluyendo un análisis del gasto excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos.

Las partes contratantes podrán desviarse temporalmente de su objetivo a medio plazo respectivo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo únicamente en circunstancias excepcionales, siempre que ello no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.

La regla de equilibrio presupuestario debe incluir un mecanismo corrector que se activará

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automáticamente en caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo. Este mecanismo debe tratar de corregir tales desviaciones, incluido su impacto agregado sobre la dinámica de la deuda pública, y también debe aplicarse en caso de producirse desviaciones temporales justificadas por circunstancias excepcionales.

Los elementos anteriormente mencionados de la regla de equilibrio presupuestario deben incorporarse al Derecho nacional de las partes contratantes en el plazo de un año después de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Estabilidad mediante disposiciones vinculantes y de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional.

El segundo elemento del pacto presupuestario refuerza el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo establecido en el PEC, aumentando su automatismo en caso de que un país de la zona del euro incumpla el criterio del déficit.

Por otra parte, el pacto presupuestario cubre las obligaciones legales de los países con una deuda pública elevada y los riesgos asociados a la financiación de la deuda. En concreto, la referencia numérica para la reducción de la deuda pública que exceda del valor de referencia del 60 % del PIB, también queda recogida en el pacto presupuestario. Además, exige informar con antelación de los planes de emisión de deuda pública a la Comisión y al Consejo, lo que debería facilitar una mejor coordinación de la financiación de la deuda entre las partes contratantes.

Por último, el Tratado de Estabilidad también incluye disposiciones para reforzar la coordinación de las políticas económicas y mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en relación con la gobernanza de la zona del euro.

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3.8.4. Refuerzo de la supervisión en la zona euro (Two-Pack

El paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria (Two-Pack)10, que entró en vigor el 30 de mayo de 2013, introdujo un nuevo ciclo de supervisión para la zona del euro, con la presentación, todos los meses de octubre, de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros (excepto los sometidos a programas de ajuste macroeconómico). Este mecanismo permite un seguimiento más exhaustivo de los países de la zona del euro en situación de déficit excesivo y un control más estricto de los que se enfrentan a dificultades más graves.

• Los Estados miembros sujetos al Procedimiento de Déficit Excesivo deben no solo presentar planes presupuestarios sino también programas de asociación económica que contengan reformas fiscales estructurales detalladas (por ejemplo, los sistemas de pensiones, los sistemas tributarios o la sanidad pública), a fin de corregir sus déficits de forma duradera.

• Los Estados miembros con dificultades financieras o beneficiarios de programas de ayuda cautelar con cargo al Mecanismo Europeo de Estabilidad son objeto de una supervisión reforzada, lo que implica que están sujetos a misiones periódicas de examen por parte de la Comisión y deben facilitar datos adicionales, por ejemplo, sobre sus sectores financieros.

• Programas de asistencia financiera: los Estados miembros cuyas dificultades pudieran acarrear «efectos adversos significativos» al resto de la zona del euro pueden ser instados a preparar programas de ajuste macroeconómico completos. La decisión corresponde al Consejo, que actúa por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión. Esos programas están sujetos a misiones de examen trimestrales y al cumplimiento de estrictas condiciones como contrapartida de la posible ayuda financiera.

• Supervisión post-programas: los Estados miembros siguen sujetos a supervisión una vez concluidos los programas en tanto sigue pendiente el reembolso del 75% de la asistencia financiera recibida.

10 Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 sobre disposiciones comunes para el seguimiento y evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona euro. Reglamento (UE) nº 472/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 para el fortalecimiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona euro que sufren o corren con graves dificultades en relación con su estabilidad financiera