Understanding Public Policies

Understanding public policyCapitolul 1

Analiza politic

Aciunile guvernelor, motivaia acestor aciuni i ce schimbrile implicate

Subiectul acestei cri este analiza politic. Aceasta trateaz activitatea guvernelor, motivele aciunilor lor (i schimbrile pe care le pot produce. Cartea mai abordeaz i tiinele politice i capacitatea acestei discipline academice de a descrie, analiza i explica politica public.

Definiie: politica public este ceea ce guvernele aleg s fac sau s nu fac. ( Vezi Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte ). Guvernele fac o mulime de lucruri. Aplaneaz conflictele din societate; organizeaz societatea s poat avea conflicte cu alte societi; distribuie o mare varietate de recompense simbolice i servicii materiale membrilor societii; obin bani de la societate, n special sub form de impozite. Astfel, politica public poate reglementa comportamentul, poate organiza birocraia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau toate aceste activiti concomitent.

Scop: (n S.U.A. guvernul aloc aproximativ 35% din produsul intern brut (PIB), suma tuturor bunurilor i serviciilor produse (n (ar n fiecare an. Aproximativ dou treimi din sectorul guvernamental al PIB revine guvernului federal; treimea rmas este atribuit guvernelor combinate ale celor 83.000 de state, ora(e, departamente, districte oreneti i alte districte speciale. Angajaii guvernamentali din S.U.A. reprezint aproximativ 16% din fora de munc naional.

Politica public acoper o larg varietate de domenii - aprare, energie, mediu, afaceri externe, educaie, ajutor social, poliie, autostrzi, impozitri, locuine, asigurri sociale, sntate, oportuniti economice, dezvoltare urban, inflaie i recesiune, .a.m.d. Problemele pot varia de la vitale pn la cele triviale, de la alocarea a sute de miliarde de dolari pentru sistemul de asigurare social pn la desemnarea oficial a psrii naionale.

tiine politice: politica public nu este un aspect nou al tiinelor politice: cele mai vechi scrieri ale filozofilor politici indic un interes (n politicile guvernamentale, n forele care generau aceste politici i n impactul lor asupra societii. Totui, centrul tiinelor politice nu a fost niciodat dat de politic nsi ci, mai degrab, de instituii i structurile guvernamentale i de compartimentele politice i procesele asociate cu elaborarea politicii.

tiinele politice tradiionale erau centrate (n principal pe structura instituional i pe justificarea filozofic a guvernelor. Aceasta implica studiul aranjamentelor constituionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii (i revizuirea judiciar; puterile i ndatoririle organismelor sociale cum ar fi Congresul, preedintele i curile de justiie, relaii interguvernamentale; organizarea i modul de operare al ageniilor judiciare, executive i legislative. Studii tradiionale au descris instituiile n care politica public era formulat. Dar legturile dintre aranjamentele instituionale i coninutul politicii publice erau rareori explorate.

tiinele politice comportamentale moderne se concentrau, n principal, asupra proceselor i comportamentelor asociate guvernului. Aceasta implica studiul bazelor sociologice i psihologice ale comportamentului individual i de grup, determinantele votului i ale altor activiti politice, funcionarea grupurilor de interes i a partidelor politice, descrierea diferitor procese i comportamente din domeniile legislative, executive i judiciare. Dei aceast abordare a descris procesul care determina politica public, nu a tratat direct legturile dintre diferite procese i comportamente i coninutul politicii publice.

Studii politice: Astzi, muli politologi i-au mutat centrul de interes asupra politicii publice - asupra descrierii i explicrii cauzelor i consecinelor activitilor guvernamentale. Acest lucru implic o descriere a coninutului politicii publice, o analiz a impactului forelor sociale, economice i politice asupra politicii publice; o analiz a efectului diferitelor aranjamente instituionale i al proceselor politice asupra politicii publice; i o evaluare a consecinelor politicilor publice asupra societii, att a celor previzibile ct i a celor imprevizibile.

Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte

Aceast carte descurajeaz discursurile academice elaborate de definire a politicii publice - noi spunem simplu c politica public e ceea ce guvernul alege s fac sau s nu fac. Multe cri, eseuri i discuii despre o definiie adecvat a politicii publice s-au dovedit inutile, chiar exasperante (i adesea au deviat atenia de la studiul propriu-zis al politicii publice. Mai mult, cele mai elaborate definiii ale politicii publice s-au redus - la o examinare mai atent - la acela(i lucru. De exemplu, politologul David Easton definete politica public drept alocarea autoritativ a valorilor pentru ntreaga societate - dar se dovedete c doar guvernul poate aciona autoritativ asupra ntregii societi i c tot ceea ce guvernul i alege s fac sau s nu fac rezult n alocaia valorilor.

Politologul Harold Lasswell i filozoful Abraham Kaplan definesc politica drept un program proiectat de scopuri, valori i practici i politologul Carl Friedrick spune c pentru conceptul de politic este esenial existena unui scop, obiectiv sau el. Aceste definiii implic o deosebire ntre aciunile guvernamentale specifice i programul general de aciune nspre un scop anume. Dar problema pus de ideea c aciunile guvernamentale trebuie s aib un obiectiv pentru a putea fi etichetate drept politici este c niciodat nu putem fi siguri dac o anumit aciune are un obiectiv i dac are, care este acesta. Unii pot presupune c dac un guvern face ceva trebuie s aib un scop, obiectiv sau un el, dar tot ceea ce putem noi observa este ceea ce guvernul alege s fac sau s nu fac. Noiunea noastr de politic public trebuie s includ toate aciunile guvernului i nu ceea ce guvernele sau oficialii afirm c vor face. Ne putem dori ca guvernele s acioneze ntr-un mod plin de sens, avnd o int, dar tim c adesea nu o fac.

Totui, o alt abordare a definirii politicii publice este descompunerea acestei noiuni generale n pri componente. Politologul Charles O. Jones ne ntreab care este deosebirea ntre diferite propuneri (mijloace specifice de realizare a scopurilor), programe (mijloace autorizate de realizare a scopurilor), decizii (aciuni specifice pentru implementarea programelor) i efecte (impactul msurabil al programelor). Dar apare iar problema asumrii ideii c deciziile, programele, scopurile i efectele sunt legate ntre ele. Desigur, n multe domenii ale politicii vedem c deciziile guvernului au prea puine n comun cu programele anunate i c nu sunt legate de obiectivele naionale. Este poate pcat c guvernul nostru nu funcioneaz prin unirea scopurilor, programelor, deciziilor i efectelor, dar este adevrat.

Politologii Heinz Eulau i Kenneth Prewitt ofer o alt definiie a politicii publice: Politica este definit ca o decizie ferm caracterizat prin consistena comportamentului i repetarea acestora att de ctre cei care iau deciziile, ct i de ctre cei care se supun acestora. Desigur, ar fi minunat dac activitatea guvernelor ar putea fi caracterizat prin consisten i repetiie, dar e greu de crezut c am putea gsi vreodat o politic social n guvern dac insistm cu acest criteriu. Multe dintre aciunile guvernului sunt inconsistente i nerepetitive.

Deci trebuie s ne limitm la simpla noastr definiie: politica public este ceea ce guvernul alege s fac sau nu. Observai c ne concentrm nu doar asupra aciunilor guvernului ci i asupra inaciunilor lui, adic, asupra a ceea ce acesta alege s nu fac. Afirmm c inaciunea guvernului poate avea un impact social egal cu cel al aciunii acestuia.

De ce trebuie studiat[ politica public?

De ce trebuie ca politologii s acorde o atenie mai mare studiului politicii publice?

Explicaie tiinific. Mai nti politica public poate fi studiat din motive pur tiinifice: nelegerea cauzelor i consecinelor deciziilor politice mbuntete cunotinele noastre despre societate. Politica public poate fi perceput ca o variabil dependent, i ne putem ntreba ce condiii socio-economice i care caracteristici ale sistemului politic dau form coninutului politicii. Alternativ, politica public poate fi perceput ca o variabil independent i ne putem ntreba ce impact are politica public asupra societii i asupra sistemului politic. Prin aceste ntrebri ne putem mbunti percepia asupra legturilor dintre forele socio-economice, procesele politice i politica public (vezi fig. 1-1). O nelegere a acestor legturi contribuie la rspndirea, importana, seriozitatea i dezvoltarea teoretic a tiinelor sociale.

Rezolvarea problemelor. Politica public poate fi studiat i din motive profesionale: nelegerea cauzelor i consecinelor politicii publice ne permite aplicarea cunotinelor tiinelor sociale la soluiile problemelor practice. Cunotinele practice sunt necesare pentru a putea trata maladiile societii. Dac se urmresc anumite obiective, problema care politic le-ar implementa cel mai bine rmne real i necesit un studiu tiinific. Astfel spus, studiile politice pot furniza sugestii profesionale sub forma unor propoziii de genul dac .....atunci...., despre cum pot fi realizate obiectivele propuse.

Recomandri privitoare la politic. (n fine, politica public poate fi studiat din motive politice: pentru a fi siguri c naiunea adopt politicile corecte pentru a atinge obiectivele corecte. Adesea se afirm c tiinele politice nu ar trebui s fie tcute sau neputinciose fa de marile crize sociale i politice i c politologii au obligaia moral de a furniza politici publice specifice. O centrare exclusiv asupra instituiilor, proceselor sau comportamentelor este adesea privit( drept seac, irelevant i imoral pentru c nu dirijeaz atenia nspre problemele politice cu adevrat importante cu care se confrunt societatea american. Studiile politice pot fi desfurate nu doar din motive tiinifice i profesionale, ci i pentru a informa discuiile politice, pentru a spori nivelul nelegerii politice, i pentru a mbunti calitatea politicii publice. Desigur, exist scopuri subiective - americanii nu sunt ntotdeauna de acord asupra politicii corecte sau a scopurilor corecte - dar presupunem c a cunoate este preferabil lui a ignora, chiar i n politic.

ntrebri n analiza politic

Ce se poate afla despre politica public

Descriere: Mai nti putem descrie politica public - putem afla ce face (i ce nu face) guvernul pentru ajutoare sociale, aprare, educaie, drepturi civile, sntate, mediu, impozitri, .a.m.d. O baz practic de informaii despre politica naional este o parte indispensabil a educaiei fiecruia. Ce spune Actul drepturilor civile din 1964 despre discriminarea (n angajri? Care a fost hotrrea Curii supreme n cazul Bakke despre programele aciunilor afirmative? Care este situaia programului de asisten social naional? Ce promit programele Medicare i Medicaid pentru cei sraci i btrni? Ce acorduri au fost semnate ntre S.U.A. i Rusia privitoare la armele nucleare? Ci bani se pltesc pentru impozite? Ci bani cheltuiete anual guvernul federal i pentru ce? Care e datoria naional i cu ct crete n fiecare an? Acestea sunt exemple de ntrebri descriptive.

Cauze. n al doilea rnd, putem pune n discuie cauzele sau determinanii politicii publice. De ce este politica public ceea ce este? De ce fac guvernele ceea ce fac? Putem chestiona efectele instituiilor politice, a proceselor i atitudinilor n politica public (legtura B,fig.1-1). De exemplu, apare vreo diferen n nivelurile de consum i cele ale impozitelor dac preedinia i Congresul sunt controlate de democrai sau de republicani? Care este impactul conflictelor dintre grupurile de interes asupra ajutorului federal alocat educaiei? Care este impactul lobby - ului generat de diverse interese asupra eforturilor de a reforma sistemul federal de impozitare? Putem pune n discuie efectele forelor sociale, economice i culturale n elaborarea politicii publice. De exemplu: Care sunt efectele schimbrii atitudinii publice fa ras asupra politicii drepturilor civile? Care sunt efectele recesiunii asupra cheltuielilor guvernului? Care este efectul unei populaii tot mai vrstnice asupra asistenei sociale i asupra programelor de asisten medical ? (n termeni tiinifici, cnd studiem cauzele politicii publice, politicile devin variabile dependente i determinanii lor politici, sociali, economici i culturali devin variabile independente.

Consecine: (n al treilea rnd, putem pune n discuie consecinele sau impactul politicii publice. Ce schimbri induce, dac e cazul, politica public n vieile oamenilor? Putem chestiona efectele politicii publice asupra instituiilor i proceselor politice(legtura F, fig.1-1). De exemplu., care este efectul creterii impozitelor asupra posesiunilor Partidului Republican n Congres? Care este impactul eforturilor de reducere a deficitului asupra popularitii preedintelui? Vrem s mai examinm i impactul politicii publice asupra condiiilor din societate. De exemplu, pedeapsa capital duce la descurajarea crimei? Programele de ajutor social descurajeaz munca? Beneficiile ajutoarelor sociale liberale duc la creterea numrului de sraci? Cheltuielile sporite (n educaie duc la obinerea unor rezultate superioare la studeni? (n termeni tiinifici, cnd studiem consecinele politicii publice, politicile devin variabile independente, i impacturile lor politice, sociale, economice i culturale asupra societii devin dependente variabile.

Analiza politic i consilierea

Este important de fcut o distincie clar ntre analiz politic i consiliere politic. Explicarea cauzelor i consecinelor diferitelor politici nu este echivalentul prescrierii politicilor pe care ar trebui s le aplice guvernele. A afla de ce guvernele fac ceea ce fac i care sunt consecinele actelor lor nu este totuna cu a spune ce trebuie s fac guvernele sau a schimba unele din activitile lor. Consilierea politic necesit nsuiri ca retorica, organizarea, persuasiunea i activismul. Analiza politic ncurajeaz erudiii i studenii s atace probleme politice grave cu ajutorul ntrebrilor sistematice. n analiza politic se subnelege c nsuirea unor cunotine tiinifice despre forele care produc politica public i consecinele acesteia este, (n sine, o activitate social relevant i c aceast activitate e necesar pentru a putea prescrie, consilia i activa.

n mod expres, analiza politic implic :

1. O atenie special acordat explicaiei n detrimentul prescripiei. Recomandrile politice - atunci cnd exist - sunt subordonate descrierii i explicaiilor. Exist o consideraie implicit ca nelegerea este necesar prescripiei i c nelegerea se obine cel mai bine printr-o analiz atent mai degrab dect prin retoric sau polemici.

2. O cercetare riguroas a cauzelor i consecinelor politicii publice. Aceast cercetare implic folosirea standardelor tiinifice de concluzionare. Tehnici cantitative sofisticate pot ajuta (n stabilirea concluziilor valide privitoare la cauze i consecine, dar nu sunt neaprat eseniale.

3. Un efort pentru dezvoltarea i testarea afirmaiilor generale asupra cauzelor i consecinelor politicii publice pentru acumularea prin cercetare a unor constatri sigure de relevan general. Scopul este dezvoltarea unor teorii generale asupra politicii publice, care s fie sigure i aplicabile diferitelor agenii guvernamentale i diferitelor zone politice. Analitii politici prefer net oferirea unor explicaii potrivite mai multor decizii politice sau studii de caz - explicaii valide timp ndelungat i n diferite mprejurri.

Fig. 1-1 Studiul politicii publice. Cauzele i consecinele sale.

1. Societate: Condiii sociale i economice

2. Sistem Politic: Instituii, Procese, Atitudini

3. Politic public: Politici publice

Societate: Include: avere i venit; inflaie, recesiune, omaj, rezultante colare; calitatea mediului; srcie; componenta rasial; rezultate religioase i etnice; sntate i longevitate; inegalitate, discriminare.

Sistem Politic: Include: instituii; federalism; separarea puterilor; partide; grupuri de interes; comportament electoral; birocraie; structura puterii; Congres, preedinte, curi.

Politici public: Include: drepturi civile; politici n educaie; politici ale asistenei sociale; politici de asisten medical; justiia criminal; impozite; deficit i cheltuieli; politici de aprare; reglementri.

Legtura A (de la 1 la 2): Care sunt efectele condiiilor socio-economice asupra instituiilor, proceselor i atitudinilor guvernamentale i politice?

Legtura B (de la 2 la 3): Care este efectul instituiilor guvernamentale i politice, al proceselor i atitudinilor acestora asupra politicii de guvernare?

Legtura C (de la 1 la 3): Care sunt efectele condiiilor sociale i economice asupra politicii de guvernare?

Legtura D (de la 3 la 1): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra condiiilor sociale i economice?

Legtura E (de la 2 la 1): Care sunt efectele ( feedback-ul) instituiilor guvernamentale i politice, ale proceselor i atitudinilor lor asupra condiiilor economice i sociale?

Legtura F (de la 3 la 2): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra instituiilor guvernamentale i politice, asupra proceselor i atitudinilor lor?

Analiza politic n aciune: obinerea oportunitilor n educaie

Unul dintre cele mai interesante exemple de analiz politic l-a constituit cercetarea tiinelor politice fcut asupra oportunitilor egale n educaie i cum pot fi ele obinute. Oportunitile n educaie au constituit unul dintre cele mai controversate subiecte n politica american i tiinele politice au avut un rol important n luarea deciziilor n aceast zon a politicii. Dup cum vedea, cu ct zona politic e mai controversat, cu att cercetrile sunt mai greu de condus.

Cercetri iniiale - raportul Coleman

Punctul de referin iniial n cercetrile asupra oportunitilor n educaie este Egalitatea oportunitilor n educaie a sociologului James S. Coleman., denumit curent raportul Coleman. Raportul Coleman s-a ocupat cu consecinele politicii educaionale - n special cu impactul colilor asupra aspiraiilor i nivelelor de realizare ale elevilor. Dei studiul lui Coleman a avut criticii si, a fost prima analiz complet a sistemului colar american i a inclus informaii asupra a 600.000 de copii, 60.000 profesori i 4.000 coli.

Rezultatul Coleman a zguduit multe dintre ideile convenionale legate de impactul politicilor din educaia public asupra realizrilor i modului de nvare ale studenilor. naintea acestui studiu, legislatorii, profesorii, administratorii colari, membrii consiliilor de conducere i populaia n general au asumat c factori ca: numrul. elevilor dintr-o clas, suma de bani cheltuit pentru fiecare elev, librrie i faciliti de laborator, salariile profesorilor, calitatea programei i alte caracteristici ale colilor afecteaz calitatea educaiei i a oportunitilor n educaie. Analize sistematice au artat c aceti factori nu au un efect semnificativ asupra realizrilor i modului de nvare al studenilor. Chiar i mrimea unei clase s-a dovedit a nu influena modul de nvare, dei profesorii au susinut mult vreme importana acestui factor. Pe scurt, lucrurile pe care toi le tiam despre educaie s-au dovedit a nu fi aa!

Singurii factori care s-au dovedit a afecta modul de nvare al elevilor (n mod semnificativ au fost: (1) mediul de provenien, (2) mediul din care proveneau colegii . Mediul de provenien afecteaz abilitile verbale ale copilului i atitudinea fa de educaie, i aceti factori sunt n strns legtur cu realizrile colare. De importan secundar, dar semnificativ: s-au dovedit abilitile verbale i atitudinile fa de educaie ale colegilor de clas. Influena grupurilor de aceeai vrst a avut cel mai mare impact asupra copiilor din familii aparinnd claselor inferioare. Nivelul de pregtire al profesorilor a influenat prea puin copiii aparinnd claselor sociale superioare i de mijloc; acetia au nvat bine i n ciuda unor profesori mediocri sau slabi. Copiii aparinnd claselor sociale inferioare sunt ceva mai afectai de calitatea predrii.

Implicaii politice - cheltuieli pentru educaie

Raportul Coleman nu a fcut recomandri n domeniul politicii. Dar ca i n cazul multor cercetri politice, recomandrile politice rezultau din concluziile sale. Mai nti, dac raportul Coleman a fost corect, prea fr rost doar s se aloce mai muli bani sistemului existent al educaiei publice - prin creterea cheltuielilor pentru un elev, creterea salariilor profesorilor, diminuarea numrului elevilor dintr-o clas, realizarea unor biblioteci i laboratoare mai bune, adugarea unor surplusuri educaionale sau adoptarea unor inovaii la materiile specifice. Aceste politici s-au dovedit a nu avea vreun impact semnificativ asupra rezultatelor colare.

Rezultatele raportului Coleman au subliniat logica Articolului 1 al Actului educaiei primare i gimnaziale din 1965 (vezi Cap. 7). Acest element de legisla(ie a congresului aloca anual sume mari din fondul de ajutor federal pentru colile atinse de srcie. Scopul acestui program era remedierea problemelor de nvare a copiilor dezavantajai prin sporirea cheltuielilor. Dar raportul Coleman a sugerat c o cretere a cheltuielilor are un impact asupra realizrilor elevilor. Programele de educaie compensatorii pot avea valoare simbolic pentru rezideni, sau valoare politic pentru autoritile care ncearc s-i asigure o imagine de preocupare fa de cei dezavantajai, dar au o mic valoare educaional pentru copii.

Reacia specialitilor a fost, n general, tcerea. Poate ei au sperat c raportul Coleman va disprea (n timp fr s afecteze prea tare presupunerile de lung durat privitoare la importana banilor, facilitilor, mrimea claselor, calificarea profesorilor i la materii. Poate au sperat ca cercetrile viitoare s nege concluziile raportului Coleman. Daniel Patrick Moynihan (n prezent senator al S.U.A. din New York) a scris :

ntreaga raiune a educaiei publice americane a fost pe punctul de a se prbui, i aa s-ar fi ntmplat dac n-ar fi fost un acord aparent general de a aciona de parc raportul n-ar fi existat. Dar a existat i educaia public nu va mai fi ceea ce a fost. Relaia dintre alimentarea cu resurse i rezultatele educaionale pe care toate sistemele colare, toate legislaturile i sistemele executive au acceptat-o ca pe ceva de la sine neles, se pare c nu a fost deloc aa. n cel mai bun caz ceea ce pn acum a fost luat ca atare trebuie s fie de acum dovedit.

Implicaiile politicii - echilibrul rasial

Comisia american a Drepturilor civile a folosit raportul Coleman pentru a-i susine programele politice de anulare a dezechilibrului rasial (n colile publice. Deoarece banii, facilitile i programele compensatorii au un efect sczut asupra modului de nvare al studenilor i pentru c mediul social economic din care provin colegii afecteaz procesul de nvare al elevului, a prut logic s se afirme c plasarea elevilor negrii din clase de jos n clase de elevi albi din clasa de mijloc le vor spori oportunitile n educaie primilor dintre acetia. Mai mult, deoarece rezultatele au artat c realizrile elevilor albi nu erau afectate de prezena negrilor n clas (atta vreme ct acetia nu formau majoritatea), comisia a concluzionat c plasarea elevilor negrii n colile cu elevi predominant albi nu vor duna procesului de nvare al albilor. De aceea, comisia a cerut s se elimine colile de cartier i s se plaseze elevii albi i negri n coli echilibrate rasial. Dar cercetri politice ulterioare au pus sub semnul ntrebrii ideea plasrii ca mijloc de a obine oportuniti n educaie. Sociologul David Armor a studiat probele disponibile privitoare la efectele plasrii elevilor negrii n coli externe cartierului lor i a concluzionat c acest lucru nu le mbuntete modul de nvare. (De observat c Armor nu contrazicea raportul Coleman. Coleman a studiat elevi negri nvnd n coli de albi nu datorit plasrii lor acolo, ci datorit vecintii. (n schimb, Armor a studiat elevi negri care au fost plasai deliberat n coli cu predominan alb dinafara vecintii lor). Coleman nsui n Al doilea raport Coleman din 1975 a artat c dezechilibrul rasial n coli era asociat cu o pierdere a elevilor albi - zbor alb. Reacia albilor fa de desegregare a fost puternic n marile orae, cu numr. mare de elevi negri, care erau nconjurate de districte colare suburbane, independente cu predominan alb. Coleman a prezis c efectul de lung durat a pierderii de elevi albi n aceste orae va dezechilibra eforturile guvernului de a desegrega colile publice i va duce la o izolare rasial sporit i nu invers :

Exist numeroase exemple ale politicii guvernului n care rezultatul interaciunii dintre politic i rspuns este evident opusul rezultatului ateptat de cei care au iniiat aceast politic. Este foarte important n cazul desegregrii n coli s fie examinat interaciunea aceasta, pentru c multe dintre aciunile individuale i unele dintre aciunile guvernamentale locale, au drept rezultat exact opusul a ceea ce se atepta guvernul federal. Cea mai evident aciune individual de acest fel este o schimbare de domiciliu pentru a scpa de integrarea colar.

Coleman nu i-a abandonat convingerea iniial n beneficiile integrrii colare dar considera c plasarea pe scar larg se anula de la sine ca mijloc de obinere a oportunitilor n educaie.

Reforma n educaie - care este soluia?

O mai veche analiz politic a demonstrat ineficiena multor politici alternative. Cheltuirea unor sume mai mari de bani pentru sistemul educaional existent s-a dovedit a fi o activitate neproductiv; ajutorul federal acordat educaiei a crescut n anii 70, iar scorurile obinute de elevi la teste au sczut. Dezechilibrul rasial a sporit n multe sisteme colare din marile orae n ciuda plasrilor i scorurile obinute de elevii negri din interiorul oraelor nu s-au mbuntit . Dar tiinele sociale nu se pot consola cu faptul c au prezis ceea ce nu va funciona. tiinele sociale au responsabilitatea social de a gsi politici care s funcioneze.

n ultimii ani, incitai de faptul c studenii americani obin rezultate mai proaste n comparaie cu studenii din alte ri puternic industrializate, sociologii i cei nsrcinai cu elaborarea politicii statelor Unite au ncercat s identifice politici alternative care s mbunteasc nivelul cunotinelor dobndite ale elevilor (vezi Cap. 7). Din nou, sociologul James J. Coleman i asociaii lui au realizat cea mai influent analiz a factorilor colari care afectau nivelurile de cunotine.

Dei cercetrile au indicat faptul c toate diferenele n nivelurile de nvare ale studenilor sunt datorate influenelor familiei i grupurilor de prieteni, foarte puine dintre ele fiind atribuite diferenelor din colile publice, Coleman a fost bulversat de rezultatele foarte bune ale elevilor din colile catolice. ntr-adevr, a dovedit faptul c deosebirile generale n cunotinele matematice i n exprimare dintre elevii de clasa a X-a din colile catolice i cei din colile publice erau de dou clase. Dar se punea ntrebarea dac aceste deosebiri erau produsul diferitelor politici educaionale i diferitelor practici din colile catolice i publice sau deosebirilor dintre tipurile de elevi i familii care aleg colile catolice pentru copiii lor. Coleman a putut controla statistic diferenele de ras, religie, socio-economice, tip de familie i alte caracteristici ale mediului din care proveneau elevii, aceasta comparnd realizrile elevilor din colile catolice i colile publice care proveneau din acelai mediu. Pe scurt, chiar dac mediul familial este foarte important, colile pot determina deosebiri n nivelurile cunotinelor obinute. Totui efectul colii catolice nu este rezultatul unor clase mai mici, unor salarii sau faciliti sporite; dimpotriv, colile catolice s-au dovedit mai slabe din aceste puncte de vedere ale msurilor politicilor educaionale.

Muli profesori din colile publice au fost suprai de implicaiile afirmaiei c n colile catolice se obin rezultate mai bune. Unii au recurs la vechiul argument al educaiei progresive c rezultatele la matematic i modul de exprimare nu sunt relevante pentru nivelul de cunotine al elevului. Alii au argumentat c colile catolice iau crema elevilor i i las pe cei mai slabi colilor publice. Unii au repetat mitul c colile catolice i exmatriculeaz pe elevii problem pe care apoi colile publice trebuie s-i accepte (De fapt, colile catolice primesc muli copii problem i muli delicveni din familii care i trimit acolo pentru c au nevoie de disciplin).

De ce colile catolice obin rezultate mai bune dect cele publice? Coleman a atribuit rezultatele diferite ale colilor catolice i publice capitalului social - legturilor strnse din familie i dintre familie i coal. Familiile elevilor din colile catolice aleg n mod deliberat s-i trimit copiii la colile catolice. Cnd coala este perceput de elev ca o extensie a familiei sau, n cazul n care nu exis legturi strnse n familie i coala este un substituit al familiei, elevii obin rezultate foarte bune.

Cercetri suplimentare au ncercat s releve caracteristicile unui mediu colar care produce asemenea performane. Rezultatele au sugerat c acesta e asemnat cu:

(1) pretenii mari din partea prinilor, profesorilor i elevilor; (2) o nelegere ntre prini, profesori i administratori asupra scopurilor urmrite i a standardelor disciplinare; (3) accentuarea deprinderilor elementare; (4) o monitorizare atent a progresului elevului de ctre profesori i prini; i (5) o legtur continu pstrat ntre prini, profesori i directorii colilor.

Reforma colilor publice

Care pot fi implicaiile acestei cercetri asupra politicii.publice ? Unii reformiti folosesc cercetarea pentru a susine ideea cupoanelor pentru educaie oferite prinilor, ca s fie cheltuite la orice coal aleg acetia, public sau particular. Statul va rambursa echivalentul acestora, sumele reprezentnd costul educaiei pentru un copil. colile vor fi ncurajate s fie n competiie pentru a obine elevi, pentru c fondurile pentru nvmnt vor fi mai mari la colile cu mai multe nscrieri. Competiia va permite colilor magnet s acorde libertate directorului i elevilor n alegerea scopurilor urmrite, a materiilor, disciplinelor i structurilor din cadrul colii lor i n dezvoltarea unor programe atractive pentru prinii care devin clienii lor. Cele mai bune coli vor avea o cerere n exces i vor fi nevoite s refuze unele dintre ele; alte coli vor trebui s se mbunteasc sau s se nchid. Faptul c familia va alege o coal pentru copilul lor i nu statul va fi cel care va hotr, va ajuta la stabilirea unei legturi ntre coal i familie.

Alternativ, un sistem de alegere paralel poate fi limitat la colile publice. Aceasta va fi o reform mai puin radical, dar tot va ncuraja implicarea prinilor n educaie i competiia ntre coli. Cteva state i districte colare au experimentat deja astfel de planuri: prinii aleg o coal public pentru copiii lor i fondurile de stat pentru educaie sunt dirijate nspre acea coal pe baza nscrierii (vezi Cap. 6).

Totui, nu sunt muli n instituiile publice de nvmnt - administratori ai districtelor colare, autoritile educaiei de stat, colegiile de nvmnt, sindicatele profesorale - cei care sunt gata s susin aceste reforme. Alegerea prinilor amenin puterea tradiional a profesorilor de a desemna elevi, de a alege materiile, de a stabili scopurile i de a monitoriza progresul elevilor, cu o implicare minim din partea prinilor. Profesorii susin c dac prinii au dreptul de a-i muta copiii de la o coal la alta, planificarea nvmntului va fi ntrerupt i viabilitatea colilor percepute drept inferioare va fi ameninat. Aceasta va duce la o stratificare a colilor n care colile magnet populare vor atrage elevii cei mai buni i colile mai puin populare vor rmne cu sarcina de a educa acei copii ai cror prini nu sunt informai sau sunt dezinteresai de educaia copiilor. Profesorii se tem, de asemenea, c alegerea prinilor va duce la o resegregare pe principii rasiale, etnice i de clas social. Cupoanele, susin acetia vor fi, n special, folosite de prinii din ptura de sus i mijlocie drept program mputernicit pentru sntate. Reformitii au contraargumentat c folosirea cupoanelor pentru educaia n colile private vor fi cele mai eficiente pentru copiii din familii srace i dezavantajate care nu au, n general, aceleai opiuni ca i familiile bune, de a-i trimite copiii la coli particulare. Administratorii colilor publice se tem c un sistem al cupoanelor va submina implicarea naiunii n nvmntul public.

Analiza politic i conflictul politic

Hotrrile politice sunt dictate nu de analiti, ci de actorii scenei politice - autoriti guvernamentale alese sau numite, grupuri de interes i uneori chiar de alegtorii nii.

Cercetri ale tiinelor sociale adesea nu se descurc bine n arena politic; acestea pot fi interpretate corect sau greit, ignorate sau chiar folosite ca arm de combatanii politici. n 1993 alegtorii din California au avut de decis Propunerea 174, Alegerea prinilor n nvmnt - o iniiativ popular care ar fi adus burse (cupoane) de 2600 dolari (cam jumtate din cheltuielile statului pe elev n colile publice) pentru prini ca s fie folosii n orice coal privat care ndeplinea standardele de stat. Iniiativa a fost puternic combtut de profesori i sindicatele din nvmnt. Toate argumentele discutate mai sus au fost parte a dezbaterii politice, uneori cu un limbaj pasional, alturi de multe afirmaii irelevante i incorecte. La urn, alegtorii din California au respins sistemul cupoanelor i prin aceasta au tras napoi micarea naional a cupoanelor (vezi Cap. 6).

Scopul acestei scurte discuii este c analiza politic produce uneori rezultate neateptate i chiar jenante, c politica public nu funcioneaz uneori aa cum se atepta i c diferite interese politice vor interpreta rezultatele cercetrilor politice diferit - acceptnd, neacceptnd sau folosind aceste rezultate dup cum o cer obiectivele lor.

Analiza politic i cutarea de soluiilor pentru problemele Americii

Rmne de vzut dac analiza politic va putea vreodat furniza soluii pentru problemele Americii. Ignorana, crima, srcia, conflictele rasiale, inegalitatea, locuinele proaste, sntatea ubred, poluarea, aglomeraia i vieile nefericite au afectat oamenii i societile vreme ndelungat. Desigur, aceasta nu este o scuz pentru a renuna s se ncerce obinereanu unei societi vindecate de aceste maladii. Dar strduina noastr pentru a obine o societate mai bun trebuie temperat de faptul c soluiile la aceste probleme pot fi foarte greu de gsit. Analiza politic are multe motive de a ne tempera entuziasmul, unele fiind ilustrate n lupta pentru politica nvmntului.

Limitarea puterii guvernului. Mai nti, este uor de exagerat importana politicilor guvernului, att n bine ct i n ru. Nu este clar c politicile guvernului, orict de ingenioase, ar putea vindeca toate sau aproape toate relele societii. Guvernele sunt constrnse de multe fore sociale puternice - modele ale vieii de familie, structura pturilor sociale, practici de ndrumare a copiilor, credinele religioase, .a.m.d. Aceste fore nu sunt uor de condus de guverne, i nici nu pot fi controlate chiar dac acest lucru ar fi de dorit. n capitolul final al acestui volum vom examina impactul politicii, dar e bine s spunem aici c unele din problemele societii sunt de nerezolvat.

Nenelegeri asupra problemelor. n al doilea rnd, analiza politic nu poate oferi soluii problemelor, atunci cnd nu exist un acord general asupra naturii problemelor. Cercetarea lui Coleman a presupus c ridicarea nivelului de cunotine (msuri ale capacitilor de exprimare i cantitative ) este problema nspre care eforturile noastre trebuie direcionate. Dar profesorii au argumentat adesea c nsuirea abilitilor de exprimare i cantitative nu este singurul, i nici cel mai important obiectiv al colilor publice. Au afirmat c colile trebuie s induc elevilor de orice ras i mediu de provenien o imagine pozitiv despre sine, s ncurajeze contiina social i aprecierea diferitelor culturi, s le formeze elevilor o contiin a pericolului drogurilor i s-i educe n problemele de sex i boli transmisibile sexual, .a.m.d. Altfel spus, muli profesori au definit problemele cu care se confrunt colile mai vast dect ridicarea nivelului de cunotin.

Analiza politic nu poate rezolva conflictele valorice. Dac exist un oarecare acord asupra cror valori trebuie accentuate n politica nvmntului totui cercetrile politice nu pot contribui cu prea multe la elaborarea politicii. n cel mai bun caz poate indica modul n care anumite rezultate pot fi obinute, dar nu poate determina dac aceste rezultate sunt cel mai valoros produs al sistemului de nvmnt. Cercetarea politic nu poate determina ce este cu adevrat valoros pentru societate.

Subiectivismul n interpretare. n al treilea rnd, analiza politic trateaz probleme subiective i trebuie s se bazeze pe interpretarea rezultatelor. Cercettorii profesioniti interpreteaz diferit rezultatele analizelor lor. Cercetarea tiinelor sociale nu poate fi lipsit de subiectivism. Chiar i alegerea subiectului pentru cercetare este afectat de valoarea personal a ceea ce e important i demn n societate. Acum muli ani, sociologul Louis Wirth nota:

De vreme ce orice afirmare a unui fapt i lumea social afecteaz interesele unui individ sau grup, nu se poate nici mcar atrage atenia asupra anumitor fapte fr a curta obieciile celor a cror raison detre n societate se bazeaz pe o interpretare divergent a situaiilor factuale.

Limite impuse Planului de cercetare uman. Un alt set de probleme n analiza politic sistematic se centreaz n jurul limitelor inerente impuse planului de cercetare n tiinele sociale. Nu este posibil s conduci forme controlate de experimente asupra fiinelor umane. De exemplu, cercettorii nu-i pot obliga pe copii s mearg la coli srace pentru civa ani doar pentru a vedea dac acest lucru are un efect negativ asupra nivelului lor de cunotine. n schimb, cercettorii sociali trebuie s gseasc situaii n care lipsa de educaie a fost produs natural pentru a face observaiile necesare asupra cauzelor acestei lipse. Pentru c nu putem controla toi factorii dintr-o situaie real este dificile de izolat cu precizie cauza dobndirii cunotinelor sau nedobndirii acestora. Mai mult, chiar i cnd anumite experimente sunt permise, fiinele umane i modific adesea comportamentul fiindc tiu c sunt observate ntr-o situaie experimental. De exemplu, n cercetarea din nvmnt se dovedete adesea c elevii nva bine dup orice nou metod de predare sau inovaie. E greu de spus dac mbuntirile observate sunt un produs al noii metode de predare sau al inovaiei n materie sau doar un produs al situaiei experimentale.

Complexitatea comportamentului uman. Poate cea mai serioas rezerv asupra analizei politice este faptul c problemele sociale sunt att de complexe nct sociologii nu pot face previziuni clare cu privire la impactul politicilor propuse. Oamenii de tiin din sociologie nu cunosc destul despre comportamentul individual i de grup pentru a putea oferii sfaturi demne de ncredere factorilor de decizie. Ocazional, acetia din urm apeleaz la sociologi pentru soluii, dar sociologii nu dispun de ele. Majoritatea problemelor societii sunt influenate de att de multe variabile nct o simpl explicare a acestora, sau un remediu pentru ele, sunt rareori posibile. Faptul c sociologii ofer att de multe recomandri contradictorii este o indicaie a absenei unor cunotine tiinifice serioase asupra problemelor sociale. Dei anumii erudii afirm c nici un sfat nu e mai bun dect unul contradictoriu sau incorect, cei care elaboreaz politica trebuie totui s ia decizii i este probabil mai bine ca acetia s acioneze ndrumai de orict de puinele cunotine pe care tiinele sociale le pot oferi dect ca ei s acioneze n absena oricror cunotine. Chiar dac sociologii nu pot prevedea impactul politicilor viitoare, ei pot cel puin s msoare impactul politicilor prezente i trecute i s furnizeze aceste date celor care iau decizii.

Analiza politic - art i meteug

nelegerea politicii de guvernare este o art i un meteug. Este o art pentru c necesit ptrundere, creativitate i imaginaie n identificarea problemelor sociale i n descrierea lor, n crearea unor politici de guvernare care le-ar putea uura i nu a descoperii dac aceste politici sfresc prin a mbuntii sau a nrutii lucrurile. Este un meteug pentru c aceste ndeletniciri necesit anumite cunotine economice, politice, de administraie public, de sociologie, drept, i statistici. Analiza politic este cu adevrat un subdomeniu aplicat al acestor discipline academice tradiionale.

Ne ndoim c ar exista vreun model de opiune - adic, un model singular sau o metod care s fie preferabil celorlalte i care s ofere mereu cele mai bune soluii problemelor sociale. n schimb, suntem de acord cu sociologul Aaron Wildavsky, care a scris :

Analiza politic este o activitate pentru care nu pot exista programe fixe, pentru c analiza politic este sinonim cu creativitatea, care poate fi stimulat de teorie i format de practic, ce poate fi nvat dar nu poate fi predat.

Wildavsky continu prin a avertiza studenii c nu trebuie s se atepte la a gsi soluii pentru marile ntrebri sociale :

Trebuie s se admit c, n mare parte, cunotinele sunt negative. Ne spun ce nu putem face, unde nu putem merge, unde am greit, dar nu i cum s corectm aceste erori. La urma urmei, dac eforturile prezente ar fi judecate drept pe de-a-ntregul satisfctoare, n-ar mai prea fi nevoie de analiz i cu att mai puin de analiti.

Nu se va putea gsi n aceast carte un model de alegere, dar dac cineva vrea s nceap o disput asupra diferitelor moduri de nelegere a politicii de guvernare aceast carte e un bun nceput.

Capitolul 2

Modele de politici

Un ajutor n nelegerea politicii publice

Modele pentru analiza politic

Un model este o reprezentare simplificat a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizic real - un avion model, de exemplu, sau macheta construciilor pe care arhitecii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arta lucrurile cnd proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagram - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstreaz cum o propunere devine lege.

Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi n studiul politicii sunt modele conceptuale. Acestea sunt modele n cuvinte care ncearc:

- s simplifice i clarifice gndirea noastr despre politic i politica public

- s identifice aspecte importante ale problemelor politice.

- s ne ajute s comunicm ntre noi, concentrndu-ne asupra trsturilor eseniale ale vieii politice.

- s dirijeze eforturile noastre nspre o mai bun nelegere a politicii publice, sugerndu-ne ceae ce estei ceea ce nu este important.

- s sugereze explicaii pentru politica public i s i prevad consecinele

Modele politice selectate. n timp tiinele politice, ca i alte discipline tiinifice, au creat un numr de modele care ne ajut s nelegem viaa politic. n acest volum vom ncerca s vedem dac aceste modele sunt utile n studiul politicii publice. n special vrem s examinm politica public din perspectiva urmtoarelor modele :

- modele instituionale

- modele procesuale

- modele de grup

- modele elitei

- modele raionale

- modele incrementale

- modele ale teoriei jocului

- modelele opiunii publice

- modelele sistemului.

Fiecare dintre aceti termeni identific un model conceptual major care poate fi gsit n literatur sau n tiinele politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru studiul politicii publice, totui fiecare ofer un mod separat de nelegere a politici i chiar sugereaz unele dintre cauzele generale i consecinele politicii publice.

Modelele nu sunt competitive n sensul c unul dintre ele ar putea fi considerat cel mai bun. Fiecare ofer o centrare separat asupra vieii politice i fiecare ne poate ajuta s nelegem diferite lucruri despre politica public. Dei unele politici par, la prima vedere, s se ndrepte singure nspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaie ntre planificare raional, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferine ale elitei, fore ale sistemului, jocuri politice, opiuni ale publicului, procese politice, i influene instituionale. n ultimele capitole aceste modele vor fi folosite singular i n combinaie, pentru a descrie, a explica politici specifice. Urmeaz o scurt descriere a fiecrui model, cu o atenie deosebit, acordat modurilor separate n care politica public poate fi privit.

Instituionalism: politica - produs instituional

Instituiile guvernamentale au fost de mult punctul central al tiinelor politice. Tradiional, tiinele politice au fost definite drept studiu al instituiilor guvernamentale. Activitile politice se centreaz, n general, n jurul instituiilor guvernamentale particulare - Congres, preedinie, curi, birocraii, municipaliti, .a.m.d.. Politica public este determinat, implementat i aplicat autoritar de aceste instituii.

Relaia ntre politica public i instituiile guvernamentale e foarte strns. Strict vorbind, o politic nu devine politic public pn cnd nu este adoptat, implementat i aplicat de anumite instituii guvernamentale. Instituiile guvernamentale confer politicii publice trei trsturi caracteristice. Mai nti, guvernul ofer legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt n general privite ca obligaii morale care impun loialitatea cetenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri i asociaii din societate - corporaii, biserici, organizaii profesionale, asociaii civice, .a.m.d. - ca importante i chiar obligatorii. Dar numai politicile guvernului implic obligaii legale. n al doilea rnd politicile guvernamentale implic universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri i organizaii ating doar o parte a societii. n sfrit, guvernul monopolizeaz constrngerea n societate - doar guvernul poate s condamne legitim la nchisoare pe cei care i ncalc politicile. Sanciunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetenilor, de a legifera politicile care guverneaz ntreaga societate i de a monopoliza folosirea legitim a preferinelor lor n politic.

Tradiional, abordarea instituional n tiinele politice nu acord o mare atenie legturilor dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicii publice. n schimb, studiile instituionale descriu, de obicei, instituiile guvernamentale specifice - structurile lor, organizare, ndatoriri i funcii - fr a se ntreba n mod semnificativ despre impactul caracteristicilor instituionale asupra rezultatelor politicii. Pregtirile legale i constituionale au fost descrise n detaliu, la fel ca i miile de birouri i atenii guvernamentale de la nivel local, de stat i federal (vezi fig. 2-1 pentru o descriere a structurilor constituionale federale). Totui, legturile dintre structurile instituionale i politic au rmas, n general, neexplicate. n ciuda slabei concentrri a studiilor instituionale n tiinele politice, abordarea instituional nu este neaprat neproductiv. Instituiile guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual i de grup. Prin structurale nelegem c aceste mostre de comportament tind s persiste n timp. Mostrele stabile de comportament individual i de grup pot afecta coninutul politicii publice. Instituiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice i pentru a le obstruciona pe altele.

Fig. 2-1. Un model instituional: verificri i echilibre constituionale

1. Ramura legislativ: Congres, Camera senatului, Parlament. Parlamentul i Senatul pot respinge propunerile celorlali.

2. Ramura executiv: Preedintele, Autoritile executive, Departamentele cabinetelor, Agenii independente

3. Ramura Judiciar: Curtea Suprem,Circuitul curilor de apel, Curile districtelor federale.

(de la 1 la 2): Congresul creeaz departamente i aloc bani. Senatul confirm numirile i obligatoriu i d acordul la tratate. Congresul poate refuza veto-ul, poate chestiona sau demite preedintele.

(de la 1 la 3): Senatul confirm numirile pentru curi. Congresul creeaz curile inferioare i poate demite judectorii.

(de la 2 la 1): Preedintele recomand legislaia i poate convoca Congresul. Preedintele are drept de veto asupra legislaiei.

(de la 2 la 3): Preedintele numete judectori.

(de la 3 la 1): Curile pot declara legile Congresului neconstituionale.

(de la 3 la 2): Curile pot declara actele preedintelui neconstituionale.

Instituiile pot avantaja anumite interese (n societate i pot s nu acorde avantaje altora . Anumite persoane sau grupuri pot avea un mai mare acces la puterea guvernamental datorit unui set de trsturi structurale fa de alt set. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale pot avea importante consecine asupra politicii.

Abordarea instituional nu trebuie s fie restrns sau descriptiv. Ne putem ntreba ce relaii exist ntre preparativele instituionale i coninutului politicii publice i putem investiga aceste relaii n mod sistematic comparativ. De exemplu, n zona afacerilor urbane putem ntreba; sunt politicile guvernului federal mai reactive la preferinele publicului dect politicile guvernelor locale i de stat? Cum afecteaz diviziunea responsabilitii ntre guvernele locale, de stat i federale, coninutul politicii publice? Aceste ntrebri, de care ne putem ocupa sistematic, implic preparative instituionale.

E important s ne amintim faptul c impactul preparativelor instituionale asupra politicii publice este o problem empiric ce merit a fi investigat. Prea frecvent, reformatori entuziati au afirmat c o schimbare particular n structura instituional ar provoca schimbri n politica publica fr investigarea adevratei relaii ntre structur i politic. Acetia au czut n capcana presupunerii c schimbrile instituionale vor provoca schimbri n politic. Trebuie s fim precaui cu afirmaia asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi c att structura ct i politica sunt masiv determinate de fore sociale sau economice i c implicarea neavizat n preparativele instituionale vor avea un impact independent sczut asupra politicii publice dac forele implicate rmn constante.

Instituionalism: Folosirea modelului

Instituiile guvernamentale i organizaiile acestuia sunt menionate n ntreaga carte. Dar n Cap. 11 - Federalismul american: structuri Instituionale i politica public - vom examina anumite probleme ale federalismului american - distribuirea de bani i putere ntre guvernele locale, de stat i federale.

Proces: politicile ca activitate politic

Procesele i atitudinile politice au fost punctul central al tiinelor politice pentru multe decenii. tiinele politice comportamentale moderne au studiat, de la al doilea rzboi mondial, activitile alegtorilor grupurilor de interes, legislatorilor, preedinilor, birocrailor, judectorilor i altor actori politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau proceselor. De curnd, anumii politologi au ncercat s grupeze diferite activiti n concordan cu relaia lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicii care n general urmeaz aceast schem:

Identificarea problemelor - se exprim cereri pentru aciunea guvernului

Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor- se decide care probleme vor fi hotrte i care probleme vor fi abordate

Formularea propunerilor -se dezvolt propunerile de

de politici politici pentru rezolvarea problemelor.

Legiferarea politicilor

- se selecteaz o propunere

- se construiete un suport politic

pentru aceasta

- legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor

- organizarea birocraiilor

- furnizarea plilor sau serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor

- studierea programelor

- raportarea rezultatelor

programelor guvernamentale

Eevaluarea impactelor programelor

asupra intelor i grupurilor nevizate din societate

- sugerarea de schimbri i adaptri

Pe scurt, procesul politicii poate fi vzut ca o serie de activiti politice - identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea i evaluarea. Un exemplu popular al abordrii procesului e ilustrat n tabelul 2 - 1.

S-a argumentat c politologii trebuie s-i limiteze studiile asupra politicii publice la aceste procese i s evite analizele substanei politicilor.

Conform politologului Charles O. Jones:

Afirm c scopul special al politologilor este procesul politic i modul su de funcionare. Interesele lor n substana problemelor i politicilor, const n modul de interaciune al acestora cu procesul i nu neaprat n substana nsi a problemei ....acest lucru sugernd c multe remedii pentru sistemul social tind s fie legate de varietatea procesului. un mai mare accent pentru un interes sporit, furniznd critici i opoziii, decizii de publicare i modul n care sunt luate aceste decizii.

Aceast afirmaie permite studenilor n tiine sociale s studieze cum sunt luate deciziile, i poate chiar cum ar trebui fi luate. Dar nu le permite s comenteze substana politicii publice - cine ce anume primete i de ce. Cri privitoare la tema acestui proces au seciuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, .a.m.d. Nu coninutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica public se formeaz, se implementeaz i se schimb.

n ciuda centrrii limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totui folositor n a ne ajuta s nelegem diferitele activiti implicate n elaborarea politicii. Vrem s reinem faptul c elaborarea politicii implic fixarea unui program (capturarea ateniei celor care o elaboreaz), formularea propunerilor (elaborarea i selectarea opiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; ctigarea aprobrii curilor, preedintelui i Congresului), implementarea politicii (crearea birocraiilor, cheltuirea banilor, ntrirea legilor), i evaluarea politicii (studierea eficienei politicilor i a popularitii acestora).

Tab. 2 - 1. Procesul Politicilor - un cadru de analiz

Activiti

funcionaleCategorizri n guverni ca sistemecu rezultate

Percepie

Definie

Agregare

Organizare

ReprezentareProbleme pentru guvernIdentificarea problemeiProbleme pentru cerere

Formulare

Legitimare

ApropriereAciune n guvernDezvoltarea programuluiPropunere pentru programul bugetar

Organizare

Interpretare

AplicareGuvern nspre

ProblemImplemntarea programuluiDiverse (servicii, pli, faciliti, controale etc.)

Specificare

Msurare

AnalizProgram nspre guvernEvaluarea programuluiDiverse (justificare, recomandare etc.)

Rezoluii

TerminareRezoluia problemei sau schimbareTerminarea programuluisoluie sau schimbare

ntr-adevr, se poate chiar ntmpla ca modul n care politicile sunt elaborate s afecteze coninutul politicii publice i vice versa. Cel puin aceasta este o problem care necesit atenie. Dar, la fel cum i-am avertizat pe cititori n cazul discuiei modelului instituional, nu vrem s cdem n capcana presupunerii c o schimbare n procesul elaborrii politicii va provoca ntotdeauna schimbri n coninutul politicii. S-ar putea dovedi c unele constrngeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt att de mari nct nu prea conteaz n coninutul politicii dac procesul elaborrii politicii este deschis sau nchis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau oricum altcumva. Politologilor le place s discute modul n care o propunere devine lege i chiar cum diferite interese reuesc s nving n probleme politice. Dar schimbnd procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate sau nu s schimbe coninutul politicii publice.

Putem prefera s trim ntr-un sistem politic unde fiecare are o influen egal n elaborarea politicii; unde multe interese separate ofer soluii problemelor publice, unde discuiile dezbaterile i deciziile sunt deschise i accesibile tuturor, unde toate deciziile politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabil, cinstit i nelegtoare. Dar nu nseamn c, numai pentru c noi preferm un astfel de sistem politic, el va produce politici diferite n aprarea naional, educaie, ajutor social, sntate sau justiie criminal. Legturile ntre proces i coninut trebuie s fie totui investigate.

Teoria de grup: politica - echilibru de grup

Teoria de grup ncepe cu afirmaia c interaciunea dintre grupuri este factorul central al politicii. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de interes este un grup cu atitudine comun care are anumite pretenii de la alte grupuri din societate, un asemenea grup devine politic dac i cnd emite o pretenie prin sau asupra unei instituii sau a unui guvern. Persoanele fizice sunt importante n politic doar atunci cnd acioneaz ca parte a, sau n numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de legtur principal dintre individ i guvern.Procese: Aplicarea modelului

Procesele i atitudinile politice sunt luate n considerare n fiecare din domeniile politice studiate n aceast carte. Comentarii adiionale asupra impactului activitii politice pot fi gsite n Cap. 13 - Procesul elaborrii politicii: ptrunderea n interiorul sistemului.

Politica este n realitate lupta ntre grupuri pentru influen politic. sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin: (1) stabilirea regulilor jocului n lupta grupurilor, (2) aranjarea compromisurilor i echilibrarea de interese, (3) crearea compromisurilor sub forma politicii publice i (4) impunerea acestor compromisuri.

Conform unor teoreticieni ai grupului, politica public, la oricare moment dat, este echilibrul atins de lupta grupurilor. Acest echilibru e determinat de influena relativ a oricrui grup de interes. schimbrile n influena relativ a oricrui grup de interes poate rezulta n schimbri n politica publica; politica se va muta n direcia dorit de grupurile care ctig influena i se va ndeprta de direcia dorit de cele care pierd influena.

Politologul Earl Latham a descris politica publica din punctul de vedere al teoriei de grup dup cum urmeaz: ceea ce poate fi numit politica publica este de fapt un echilibru atins (n lupta ntre grupuri la un moment dat i reprezint un echilibru pe care fraciunile sau grupurile respective se lupt n mod constant s-l alterneze n favoarea lor. . . Legislatura arbitreaz lupta grupurilor, ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i nregistreaz termenii capitulrii, compromisurilor i cuceririlor sub forma unor statute.

Influena grupurilor este determinat de numrul lor, de bogia, puterea de organizare, conducere, acces la factorii decizionali i unitatea intern.

Teoria de grup pretinde c poate descrie toate activitile politice importante implicate n lupta grupurilor. Factorii de decizie sunt privii ca rspunznd n mod constant presiunii grupurilor - negocieri, tocmelilor i compromisurilor dintre cererile competente ale grupurilor de influen. Politicienii ncearc s formeze o coaliie majoritar a grupurilor. Astfel, au o anumit libertate n a determina care grupuri pot fi incluse n coaliia majoritar. Cu ct zona reprezentat de un politician este mai mare, cu att numrul diverselor interese este mai mare i la fel i libertatea sa n selectarea grupurilor pentru formarea coaliiilor majoritare. Astfel, membrii parlamentului au o mai mic flexibilitate dect senatorii, care reprezint, n general, zone teritoriale mai mari i mai diverse; i preedintele are o mai mare flexibilitate dect membrii Congresului i senatorii. Ageniile executive sunt de asemenea considerate n funcie de circumscripiile grupurilor.

Partidele sunt concepute ca i coaliii de grupuri. Coaliia Partidului Democrat din perioada Roosevelt este constituit, pn recent, de grupuri muncitoreti, locuitori ai oraelor centrale, grupuri etnice, catolici, sraci, intelectuali liberali, negri, suditi. Problemele partidului democrat pot fi gsite, n majoritate n slbirea coaliiei grupului - de la dezafectarea sudului i conflictele de grup ntre grupurile de muncitori albi i grupurile etnice de negrii. Coaliia republican a constat n rezideni rurali i ai oraelor mici, clasa mijlocie, albi, protestani, funcionari i locuitori ai suburbiilor.

ntregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic n sine - este inut n echilibru de cteva fore. Mai nti, exist un grup latent mare, aproape universal, (n societatea american ce susine sistemul constituional i legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea admonestrilor copleitoare la adresa oricrui grup care atac sistemul i amenin cu distrugerea echilibrului.

n al doilea rnd, extinderea apartenenei la grup ajut la meninerea echilibrului prin prevenirea mutrii unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care aparin unui grup aparin i altor grupuri, i acest fapt modereaz preteniile grupurilor care trebuie s evite ofensarea membrilor lor care au afiliaia la alte grupuri.

n sfrit, verificarea i echilibrul care rezult din competiia grupurilor ajut( la meninerea echilibrului (n sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate n societatea american. Puterea fiecrui grup e verificat de puterea grupurilor concurente. Contrabalansarea centrelor de putere funcioneaz pentru a verifica influena oricrui grup unic i pentru a proteja persoanele de a fi exploatate.

Teoria de grup: aplicarea modeluluin tot acest volum vom descrie luptele pentru politica public. n Cap. 6 - Educaia: Lupta Grupurilor - vom examina conflictul grupurilor pentru politica public n discutarea problemelor colare i de nvmnt. n Cap. 10 - Politica Taxelor: Btlia n Interesele speciale - vom observa puterea grupurilor de interes n obinerea de tratamente speciale n codul fiscal i obstrucionarea eforturilor de a reforma legile fiscale ale naiunii.

Teoria elitei: politica - preferin a eliteiPolitica de guvernare poate fi privit i ca preferine i valori ale elitei care guverneaz. Dei se afirm adesea c politica publica reflect cererea poporului, acesta este mai degrab un mit dect o realitate a democraiei americane. Teoria elitei sugereaz c populaia este apatic i prost informat asupra politicii publice, c de fapt elita formeaz opiniile de mas asupra problemelor politice mai mult dect masele formeaz opinia elitei. Astfel, politica publica se dovedete a fi preferina elitelor. autoritile publice i administratorii nu fac dect s ndeplineasc aceste politici decise de elit(. Politicile urmeaz un traseu descendent, dinspre elite nspre mase; ele nu se formeaz ca urmare a cererii maselor.

Teoria elitei poate fi rezumat dup cum urmeaz :

- societatea este divizat n cei puini care au puterea i cei muli care nu o au. Doar un numr mic de persoane aloc valori societii; masele nu decid politicii publice.

- cei puini care guverneaz nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese n mod disproporionat din ptura socio-economic superioar a societii.

- micarea nonelitelor nspre poziia elitelor trebuie s fie nceat i continu pentru a menine stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de baz pot fi admise n cercurile de guvernare.

- elitele mprtesc consensul n numele valorilor de baz ale sistemului social i al prezervrii sistemului. n America, bazele consensului elitelor sunt: respectul proprietii private, libertatea individual i guvernarea limitat.

- politica public nu reflect cererile maselor, ci mai degrab valorile importante ale elitei. schimbrile din politica publica vor fi incrementale i nu revoluionare.

- elitele active sunt supuse unei influene relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele influeneaz masele mai mult dect invers.

Care sunt implicaiile teoriei elitei n analiza politic? Mai nti, elitismul implic faptul c politica publica nu reflect nevoile populaiei n aceeai msur cu valorile elitelor. De aceea schimbarea i inovaia n politica publica apar ca rezultat al predefinirii de ctre elit a propriilor valori. Datorit conservatorismului general al elitelor - adic interesul lor n prezervarea sistemului - schimbarea n politica publica va fi mai degrab incremental dect revoluionar. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate. schimbri n natura sistemului politic apar cnd evenimentele amenin sistemul i elitele, acionnd n baza propriului interes cluzitor, instituie reforme pentru a menine sistemul i a-i pstra locul n el. Valorile elitelor pot fi foarte atente la public. Un sim de noblesse oblige poate ptrunde valorile elitei i bunstarea maselor poate fi un element important n elaborarea deciziilor de ctre elite. Elitismul nu nseamn c politica publica va fi dirijat mpotriva bunstrii maselor ci doar c responsabilitatea bunstrii maselor se sprijin pe umerii elitelor i nu ai maselor.

n al doilea rnd, elitismul vizioneaz masele ca fiind n general pasive, apatice i prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrab dect valorile elitei influenate de sentimentele maselor; i, n general, comunicarea ntre elite i mase este descendent. De aceea, alegerile populare i competiia dintre partide nu permit maselor s guverneze. Problemele politici sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea alternativelor politice de ctre partide. n general, aceste instituii democratice - alegerile i partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolic. Ajutorul leag masele de sistemul politic, dndu-le un rol n ziua alegerilor i un partid politic cu care s se identifice. Elitismul contest faptul c masele au, cel mult, o influen indirect asupra comportamentului decizional al elitelor.

Elitismul mai afirm c elitele au un consens cu privire la normele fundamentale de la baza sistemului social, c elitele sunt de acord asupra regulilor de baz ale jocului, la fel ca i asupra continuitii sistemului social. stabilitatea sistemului, i chiar supravieuirea sa, depind de consensul elitei n numele valorilor fundamentale ale elitei i doar alternativele politice care se nscriu n consensul comun vor primi o atenie deosebit. Desigur, elitismul nu nseamn faptul c membrii elitei nu sunt niciodat n dezacord sau n competiie cu restul pentru ntietate. Probabil n-a existat niciodat vreo societate n care s nu existe competiie n cadrul elitei. Dar elitismul implic faptul c doar un numr foarte mic de probleme constituie centrul competiiei i c elitele sunt mai mult de acord dect n dezacord.

Teoria elitei: Aplicarea modelului

Cap. 3 - Drepturile civile: Elita i Interaciunea de Mas - descrie micarea pentru drepturile civile ca un efort al elitelor naionale stabilite pentru extinderea egalitii oportunitilor i pentru negri. Opoziia la politicile drepturilor civile se gsete printre masele de albi din sate.

Raionalism: Politica - ctig social maxim

O politic naional este aceea care obine un ctig social maxim; adic, guvernele ar trebui s aleag acele politici care aduc ctiguri societii care s depeasc costurile cu mult i guvernele ar trebui s renune la politicile n care costurile nu sunt depite de ctiguri.

De observat c exist dou linii conductoare n aceast definiie a ctigului social maxim. Prima e c nici o politic n-ar trebui s( fie adoptat dac implic costuri ce depesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie s aleag acea politic ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale.

Astfel spus, o politic este raional cnd diferenele ntre valorile realizate i cele sacrificate sunt pozitive i mai mari dect ale oricrei alte politici alternative. Raionalismul nu ar trebui conceput dup o schem ngust - dolari i ceni - n care valorile sociale de baz sunt sacrificate pentru economisirea dolarilor. Raionalismul implic un calcul al tuturor valorilor politice i economice sacrificate sau ctigate de o politic de guvernare i nu doar al acelora care pot fi msurate n dolari.

Pentru a seleciona o linie politic raional, factorii de decizie trebuie:

(1) s cunoasc toate preferinele valorice ale societii i ponderea lor relativ;

(2) s cunoasc toate politicile alternative disponibile;

(3) s cunoasc toate consecinele fiecrei alternative;

(4) s calculeze rata beneficiilor fa de costuri pentru fiecare politic alternativ i

(5) s selecteze cea mai eficient alternativ.

Raionalismul presupune c preferinele valorice ale societilor ca ntreg pot fi cunoscute i cntrite. Nu e suficient doar cunoaterea i cntrirea valorilor unor grupuri i ale altora nu. Trebuie s existe o nelegere complet a valorilor societii. Elaborarea raional a politicii necesit( i o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinele politicilor alternative i inteligena de a calcula corect rata costurilor fa de beneficii. i, n sfrit, elaborarea raional a politicii necesit( un sistem de luare a deciziilor care s faciliteze raionalismul (n formarea politicii. Modelul ctigului social maxim este obinut i apoi nu ar mai trebui fcute cheltuieli. Modelul ctigului social maxim este aplicat elaborrii politice n analize beneficiu - cost. Primele aplicaii au fost fcute de ctre Corpul Inginerilor Americani n programe pentru dezvoltarea barajelor i bazinelor pe ruri. Astzi este aplicat tuturor politicilor i programelor guvernamentale. Este principala schem analitic folosit pentru a evalua deciziile cheltuielilor publice.

Totui, exist multe bariere n calea lurii raionale de decizii. De fapt, exist att de multe bariere n calea elaborrii raionale a deciziilor nct rareori acest lucru se mai ntmpl n guvern. Totui, modelul rmne important pentru scopuri analitice pentru c ajut la identificarea barierelor n calea raionalitii. Se pune ntrebarea: De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raional? De la nceput putem avansa ipoteza ctorva obstacole importante n calea elaborrii raionale a politicii :

- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi i grupuri specifice, multe fiind conflictuale

- multe beneficii i costuri conflictuale nu pot fi comparate sau cntrite; de exemplu este imposibil de comparat sau cntrit valoarea demnitii individuale fa de sporirea impozitelor.

- factorii de decizie nu sunt motivai s ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci ncearc s-i maximizeze propriile rspli - putere, statut, realegeri, bani, .a.m.d.

- factorii de decizie nu sunt motivai s maximizeze ctigul social net, ci doar s satisfac cererea pentru progres; nu caut pn cnd gsesc o alternativ care funcioneaz.

- investiii mari n programele i politicile existente (costuri de scufundare) mpiedic factorii de decizie s reconsidere alternativele coninute de deciziile anterioare ;

- exist nenumrate bariere n calea culegerii tuturor informaiilor necesare pentru a cunoate toate politicile alternative posibile i consecinele fiecruia, inclusiv costul culegerii informaiilor, disponibilitatea informaiilor i timpul implicat n aceast culegere;

- nici capacitile de prezicere ale tiinelor sociale i de comportament, nici acelea ale tiinelor fizice i biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie s neleag toate beneficiile sau costurile fiecrei alternative ;

- cei care elaboreaz politicile, chiar i cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate, nu au suficiente informaii pentru calcularea exact a costurilor i beneficiilor cnd un mare numr de diverse valori politice, sociale, economice i culturale sunt n joc.

- nesigurana n privina consecinelor diferitelor politici alternative oblig factorii de decizie s se menin alturi de fostele politici ct de strns posibil pentru a reduce posibilitatea unor consecine deranjate i neanticipate.

- natura segmentat a procesului decizional n marile birocraii face dificil coordonarea lurii deciziilor, astfel nct alimentarea venit de la toi specialitii trebuie s dea roade n momentul deciziei.Raionalism: Aplicarea modelului

Cap. 4 - Justiia Criminal: Raionalitate i Iraionalitate n politica public - arat faptul c politicile raionale pentru descurajarea criminalitii - politic pentru a asigura sigurana, promptitudinea i severitatea pedepsei - au fost rareori implementate i c rata naional ridicat a criminalitii e n parte un produs al acestei iraionaliti. Problemele obinerii raionalitii n politica public sunt discutate i n Cap. 5 - Sntate i Bunstare: Cutarea unei strategii raionale . Vom avea n vedere planul general al strategiilor alternative tratnd srcia, sntatea i bunstarea. Vom studia cum aceste strategii sunt implementate (n politica public i vom analiza unele din obstacolele realizrii raionalitii n politica public.

Incrementalism: politica - variaiuni pe tema trecutului

Incrementalismul consider politica public ca o continuare a activitilor fostului guvern, doar cu anumite modificri incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a prezentat primul model incremental n cursul unei critici a modelului raional tradiional de luare a deciziilor. Dup Lindblom, factorii de decizie nu revd anual ntreaga gam a politicilor propuse i existente, nu identific elurile societii, nu studiaz beneficiile i costurile politicilor alternative n realizarea acestor eluri, nu clasific n ordinea preferinei fiecare politic alternativ n funcie de beneficiile nete maxime i apoi s treac la o selecie pe baza tuturor informaiilor relevante. Din contr, constrngeri legate de timp, informaii i cost i mpiedic pe cei care elaboreaz politica s identifice ntregul spectru al politicilor alternative i consecinele acestora. Impedimente politice mpiedic situaia s estimeze dar elurile societii i s calculeze exact costurile i beneficiile. Modelul incremental recunoate natura lipsit de practicitate a elaborrii obligatoriu raional a politicii i descrie un proces mai conservator al lurii deciziilor.

Incrementalismul este conservator prin faptul c programele existente, politicile i cheltuielile sunt considerate drept baz, i atenia este concentrat asupra noilor programe i politici i asupra creterii, descreterii sau modificrii programelor curente (de exemplu, politica bugetar pentru activitatea sau programul guvernamental din 1996 poate fi privit incremental. Factorii de decizie accept n general legitimitatea programelor instituiei i sunt de acord asupra continurii politicilor precedente.

Fac acest lucru, n primul rnd pentru c nu dispun de timp, informaii sau bani pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaii este prea mare. Factorii de decizie n politic nu au suficiente capaciti de a prevede, chiar n era computerelor, toate consecinele fiecrei alternative. Nici nu pot calcula ratele cost - beneficiu pentru politicile alternative cnd sunt implicate diverse valori politice, sociale, economice i culturale. Astfel, politica total raional se poate dovedi ineficient (n ciuda contradiciei n termeni) dac timpul i costul desfurrii unei politici raionale sunt excesive.

n al doilea rnd, cei care elaboreaz politica accept legitimitatea politicilor anterioare datorit nesiguranei legate de consecinele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur s pstrezi programe cunoscute cnd consecinele noilor programe nu pot fi prezise. n condiii de nesiguran, factorii de decizie continu fostele politici sau programe chiar dac acestea s-au dovedit sau nu eficiente.

n al treilea rnd, (n programele existente pot exista investiii masive (costuri de scufundare) care exclud orice schimbare radical. Aceste investiii pot fi n bani, construcii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natur psihologic, preuri administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul c organizaiile tind s persiste n timp, n ciuda inutilitii lor, c formeaz rutine dificil de schimbat i c persoanele se implic n continuitatea structurilor organizatorice i a practicilor, toate acestea fcnd schimbarea foarte dificil. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios n considerare, ci doar cele care cauzeaz dislocri fizice, economice, organizatorice i administrative minore.

n al patrulea rnd, incrementalismul este eficient politic. Este uor s se ajung la un acord n eliberarea politicii cnd problemele disputate sunt doar creterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agraveaz cnd luarea deciziilor se concentreaz asupra schimbrilor politice majore care implic mari ctiguri sau pierderi sau decizii de genul totul sau nimic, da sau nu. Pentru c tensiunea politic implicat n obinerea de noi programe sau politici elaborate n fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase trecute sunt continuate i n viitor, dac nu exist o realiniere politic substanial. Astfel, incrementalismul este important n reducerea conflictului, n meninerea i n prezervarea sistemului politic nsui.

Caracteristicile factorilor de decizie nii recomand de asemenea modelul incremental. Fiinele umane ncearc rareori s-i minimizeze valorile: mai des acioneaz pentru satisfacerea cerinelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caut unicul drum drept, dar, n schimb, se opresc din cutat, atunci gsesc un drum care duce undeva. Cutarea ncepe, de obicei, cu familiarul - adic cu politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dac aceste alternative se vor dovedi nesatisfctoare se vor aventura factorii de decizie nspre o inovaie politic mai radical. n cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va satisface cerinele particulare i marile modificri politice necesare maximizrii valorilor vor fi trecute cu vederea.

i, n fine, n absena unor eluri sau valori de lung durat ale societii, e mai uor pentru guvernul unei societi pluraliste s continue programele existente dect s se implice (n planificri politice totale pentru anumite scopuri ale societii.

Incrementalism: Aplicarea modelului

O atenie special acordat incrementalismului apare (n discuia privitoare la bugetarea guvernamental din Cap. 9 - Prioriti i Etichete de Pre: Incrementalismul n aciune.

Teoria jocului: politica - alegerea raional n situaii competitive

Teoria jocului este studiul deciziilor raionale luate (n situaii n care doi sau mai muli participani au de fcut o alegere i rezultatul depinde de alegerea fcut de fiecare. Se aplic zonelor din elaborarea politicii n care nu exist nici o alegere perfect independent pe care cineva o poate face - n care cele mai bune rezultate depind de ce fac i ceilali.

Ideea de joc vine de la faptul c factorii de decizie sunt implicai n alegeri interdependente. Juctorii trebuie s-i adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinele lor proprii i abilitile lor, ci i ateptrile lor cu privire la aciunile celorlali. Poate conotaia de joc este nefericit aleas, sugernd c teoria jocului nu este tocmai potrivit cu situaii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicat unor decizii privitoare la rzboi i pace, la utilizarea armelor nucleare, n diplomaia internaional, n negocieri i construirea coaliiilor din Congresul O.N.U. i diferitelor alte situaii politice. Un juctor poate fi un individ, un grup sau un guvern naional - ntr-adevr, oricine cu scopuri bine definite care e capabil de o aciune raional.

Teoria jocului este un model abstract i deductiv al elaborrii politicii. Nu descrie modul (n care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curnd modul n care oamenii s-ar comporta n luarea deciziilor n situaii competitive dac ar fi complet raionali. Astfel, teoria jocului este o form a raionalismului, dar aplicabil n situaii competitive (n care rezultatul depinde de aciunile a doi sau mai muli participani.

Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor juctorilor. Opiunile sunt adesea descrise ntr-o matrice - o diagram care prezint opiunile alternative ale fiecrui juctor i toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi - cte doi este cea mai simpl; exist doar 2 juctori i fiecare are doar 2 alternative.

Juctorul A

Alternativa A1Alternativa A2

Juctorul BAlternativa B1

Alternativa B2Rezultat

RezultatRezultat

Rezultat

Exist patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celul a matricei. Rezultatul n sine depinde de alegerile ambilor juctori, A i B.

n teoria jocului, consecinele se refer la valorile pe care le primete fiecare juctor ca rezultat al alegerilor fcute att de el ct i de oponent. Consecinele sunt adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasat (n interiorul fiecrei celule a matricei i corespund valorilor pe care fiecare juctor le plaseaz n fiecare rezultat. Pentru c judectorii evalueaz diferite rezultate n mod distinct, exist dou valori numerice n interiorul fiecrei celule - una pentru fiecare juctor.

Gndii-v la jocul lailor. Doi adolesceni conduc cu vitez mare dou maini care se ndreapt una ctre alta, fiecare cu o parte pe mijlocul strzii. Dac nici unul nu vireaz se vor izbi. Cel care vireaz este laul. Amndoi oferii ar vrea s evite moartea, dar mai vor s evite i dezonoarea de a fi la. Rezultatul depinde de ceea ce fac amndoi oferii i fiecare ofer trebuie s prevad ce va face cellalt. Aceast form de bravad este uzual n relaiile internaionale.

fig. 2- 6. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laului.

Rezist n cursVireaz

oferul BRezist n curs

VireazA: - 10

B: - 10

A: + 5

B: - 5A: - 5

B: + 5

A: - 1

B: - 1

Teoreticianul jocului furnizeaz valorile numerice ale consecinelor. Dac A alege s stea n curb i la fel i B rezultatul este -10 pentru ambii oferi i vor distruge mainile. Dar dac A alege s stea n curb i B vireaz, atunci A primete +5 (curaj) i B -5 (dezonoare). Dac A vireaz i B rmne n curs rezultatul va fi invers. Dac vireaz amndoi, fiecare e uor dezonorat (-1), dar nu ca i atunci cnd unul ar fi rmas n curs.

O cercetare a consecinelor matricii sugereaz c ar fi mai bine pentru ambii oferi s vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10).

Dar matricea este prea simpl. Unul sau ambii juctori pot acorda o valoare diferit rezultatelor fa de valoarea oferit aici. De exemplu, un juctor poate prefera moartea unei dezonorri. Fiecare juctor trebuie s ncerce s calculeze valorile celuilalt i nici unul nu are informaii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea eronat deliberat a valorilor sau resurselor de ctre un oponent este ntotdeauna posibil. De exemplu, o strategie posibil (n jocul lailor este s permii oponentului s vad c bei mult nainte de nceperea jocului, s te mpleticeti pn la main i s murmuri despre prea lunga ta via n lumea asta nenorocit. Efectul acestei informaii asupra oponentului poate s-l determine s considere c vei rmne mai mult n curs, i acest lucru s-l determine s vireze i s-i permit s ctigi.

Un concept - cheie n teoria jocului este strategia. Aceasta se refer la luarea raional de decizii n care un set de micri este desemnat s aduc o rsplat optim, chiar i dup evaluarea tuturor micrilor posibile ale aparenelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul minimax cnd se refer la strategia raional care sau minimizeaz pierderea maxim sau maximizeaz ctigul minim pentru un juctor, indiferent de ce face oponentul. Strategia minimax este conceput pentru a proteja un juctor mpotriva jocului mai bun al oponentului su. Poate fi privit ca o strategie conservativ, fiind desemnat s reduc pierderile i s asigure un ctig minim, mai curnd dect s asigure ctiguri maxime cu riscul unor mari pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bun strategie (judectorul raional n jocul laitii va vira, fiindc alegerea aceasta minimizeaz pierderea maxim a juctorului).

Din aceast discuie trebuie s rezulte clar c teoria jocului accept idei att foarte simple ct i foarte complexe. Problema crucial este dac vreuna dintre ele este cu adevrat folositoare n studiul politicii publice.

Teoria jocului este mai des propus ca o unealt analitic de ctre sociologi i nu ca un ghid practic n elaborarea politicii de ctre guvernatori. Condiiile teoriei jocului sunt rareori aproximate n viaa real. Rareori politicile alternative se prezint net ntr-o matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie s cunoasc adevratele valori ale consecinelor pentru ei nii sau pentru oponenii diverselor alternative. n fine, dup cum am mai indicat, exist multe obstacole n calea elaborrii raionale a politicii de ctre guverne.

i totui teoria jocului furnizeaz un mod interesant de reflectare clar asupra poiunilor politice n situaii conflictuale. Poate c adevrate utilitate a teoriei jocului n analiza politic n ziua de azi const n a sugera probleme interesante i a oferi un vocabular care s trateze elaborarea politicii n situaii conflictuale.

Teoria jocului: Aplicarea modelului

Teoria jocului este frecvent aplicat n conflictele internaionale. Vom explica utilitatea teoriei jocului n eforturile noastre de a descrie i explica, n Cap. 8 - Politica aprrii: Strategii pentru Jocuri Serioase.

Teoria opiunii publice: politica - proces decizional colectiv al indivizilor cu interese proprii.

Opiunea public este studiul economic al procesului decizional dar nu de pia, n special aplicarea analizelor economice n procesul decizional politic. n mod tradiional, tiinele economice studiaz comportamentul pe pia i presupun c indivizii i urmresc propriile interese; tiinele politice studiaz comportamentul n arena public i presupun c indivizii urmresc propriile lor noiuni de interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivrii umane s-au format (n tiinele economice i politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care ncearc s-i maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor animat de interese publice ncercnd s maximizeze bunstarea social. Dar teoria opiunii publice pune n chestiune ideea c indivizii acioneaz diferit n politic fa de aciunile lor pe pia. Aceast teorie presupune c toi actorii politici - alegtori, contribuabili, candidai, legislatori, birocrai, grupuri de interes, partide, birocraii i guverne - ncearc s-i maximizeze beneficiile personale n politic la fel ca i pe pia. James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel i erudit de elit al teoriei opiunii publice moderne, argumenteaz c indivizii se unesc n politic pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc i pe pia; i prin acorduri (contracte) ntre ei i pot spori bunstarea personal, la fel ca i prin comer pe pia. Pe scurt, oamenii i urmresc propriul interes att pe pia ct i n politic, dar chiar avnd motivaii egoiste, pot beneficia reciproc prin luri celebre de decizii.

Guvernul nsui se formeaz printr-un contract social ntre indivizi care sunt de acord, pentru beneficiul reciproc, s se supun legilor i s susin guvernul n schimbul proteciei propriilor lor viei, a libertilor i corectitudinii. Astfel, teoreticienii opiunilor politice pretind a fi motenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke i ai lui Thomas Jefferson, care a inclus aceast noiune a contractului social n Declaraia de Independen a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii nspre un contract constituional care stabilete un guvern pentru a proteja viaa, libertatea i corectitudinea.

Teoria opiunii publice admite c guvernul trebuie s ndeplineasc anumite funcii crora piaa nu le poate face fa; adic trebuie s remedieze anumite ratri ale pieei. Mai nti, guvernul trebuie s furnizeze bunuri publice - bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva. Piaa nu poate furniza bunuri publice pentru c atunci costul acestora i-ar depi valoarea pentru un singur cumprtor i un singur cumprtor nu ar putea s-i determine pe necumprtori s-l foloseasc. Aprarea naional este cel mai bun exemplu: protecia de invaziile strine este prea costisitoare pentru o singur persoan i odat de oferit nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de ea. Aa c oamenii trebuie s acioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de aprare comun. n al doilea rnd, externalitile constituie o alt ratare recunoscut a pieei i o justificare pentru intervenia guvernului. O externalitate apare atunci cnd activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor i a aerului: eliberarea de ap i aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacioneaz fie prin controlul activitilor care produc externalitile, fie prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activiti pentru a le compensa costurile pentru societate.

Teoria opiunii politice ajut la explicarea faptului c partidele i candidaii politici nu reuesc, n general, s ofere politici alternative clare (n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai de oferirea de principii, ci de ctigarea alegerilor. Ei i formuleaz poziiile politice pentru a ctiga alegerile; i nu ctig alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid i candidat caut poziii politice care s atrag cel mai mare numr de alegtori. Fiind dat un singur mod de distribuie a opiniilor asu