UN-HABITAT Brochure 2011 (Chinese Language Version)

基础设施

安全

危机后的重建缓解气候变化

住房环境

土地

良好治理交通

融资工作

社会包容

基本服务经济灾害响应

规划

贫民窟改造

供水卫

生

实现

城市更美好的

前景

实现城市更美好的前景

2 联合国人居署实现城市更美好的前景

联合国人居署是联合国负责人类住区问题的机构，其宗旨是帮助各国改善城市，使之更安全、更卫生、更环保，而且能够提供更好的机会让每个人都能过上有尊严的生活，包括城市的贫民。

联合国人居署与各级组织开展合作，包括各个领域的政府机构、民间团体和私营部门等，促进建设、管理、策划和资助可持续的城市发展进程。我们的愿景是，城市没有贫民窟，适合所有人居住，不会污染环境，也不使自然资源耗竭。

如今，在新的城市时代之初，人类大多数人口都居住在城市。由于对城市化进程规划不周，导致城市的贫穷人口迅速增

长，气候变化带来巨大的灾难，威胁着城市和社区所有居民的生活和生计。联合国人居署就站在这场斗争的前线。

作为联合国城市问题的窗口，联合国人居署不断调整其工作重点，并加强对不同城市及其居民愿望的回应能力。我们的旗舰出版物已经得到了广泛的认可，被视为关于人居环境、城市发展趋势和城市问题的首要参考资料。人居署议事日程上的关键领域是，更好地进行城市规划，改善城市筹资，灾难减缓和重建，城市交通，构建更洁净、更绿色的城市，走在应对气候变化的前列。

与此同时，联合国人居署与世界各地数百个城市和社区合作，为显著改善城市贫民的生活条件和生计而共同努力。一个关键的重点领域是，支持各国政府和民间团体为实现关于城市地区的水和环境卫生及贫民窟改造的千年发展目标而做出的努力。

21世纪的任务

3联合国人居署实现城市更美好的前景

执行主任寄语

有四大趋势标志着我们这个现代社会。前两大趋势无所不在，给我们的社会和日常生活带来显著的变化，即全球化和信息通讯技术。后者往往被认为是新经济的主要驱动力之一。第三大趋势是气候变化及其引发的越来越多的灾害。第四大趋势谈论很少，却对我们的生活方式有着最深远的影响，即快速的城市化和城市的人口增长。

正是快速的城市化、全球化和气候变化这三者的综合影响日益决定着当今的发展议程。

一方面，城市为创造财富和繁荣提供了前所未有的机遇。城市已经成为全球贸易的驱动力和经济增长的发动机。城市还是全球金融市场的纽带和信息社会的服务中心。另一方面，城市也不可逆转地改变了消费和生产模式。由于人类的活动主要集中在城市，因此我们改变着我们利用土地、水、能源和其他自然资源的方式。

世界人口超过一半都生活在城市，因而城市地区已经在消耗着世界的大部分能源，产生包括温室气体排放在内的大部分废弃物。城市里还隐藏着许多令人忧虑的

趋势，例如社会剥夺和排斥。

随着城市的迅速发展，几乎同时并同样迅速的出现了气候破坏问题，因此，我们需要新的思维，需要迅速采取行动。通过贯彻绿色议程——减少城市交通和工业使用的燃料，选择使用替代能源，使建筑物更节能，减少大气污染，净化海洋和河流，确保优美的城市居住环境，我们就能节约资金，使城市可持续地发展，使日益增长的城市人口生活得更有尊严，更平等。

在很多城市中，尤其在发展中国家，贫民窟的居民超过了城市人口的一半，他们很少有机会、甚至无法获得住房、水、卫生设施、教育或医疗服务。他们的人权和公民权利也经常被剥夺。

换言之：如此迅猛的城市化发展在世界历史上还从未有过。这种快速的城市化也将贫民窟居民的绝对数量从2000年的7.767亿增加到2010年的8.276亿。

如何控制这个局面，可以说是21世纪人类面对的最大难题。随着越来越多的国家政府认识到这一点，联合国必须迸发出

对联合国人居署的需求霍安·克洛斯博士

联合国人居署执行主任照片：

©联合国人居署


尼日利亚的奥尼沙是非洲的新兴城市之一。照片：©联合国人居署/亚历山德罗·斯科蒂


前所未有的能量，致力于实现可持续的城市化。

这个问题的实质是，要为所有人提供适当的、负担得起的住房，以及研究如何提供。联合国人居署与各国政府、市政当局、民间团体伙伴和金融界（公立和私营）携手合作要解决的基本问题，最终是要让那些最需要的人能够得到住房、水、卫生设施、电和其他服务，达到可以接受的生活水平。

数以亿计的人生活在贫民窟中，每天还有成千上万的人加入他们的行列。我们无疑是坐在一颗社会定时炸弹上，这颗炸弹正在地球这个已经问题重重的地缘政治棋盘上的许多拥挤而贫困的角落里滴答作响，悄然接近那爆炸的一刻。

举例来说，今天在撒哈拉以南的非洲，城镇和城市人口中有61.7%生活在贫民窟，而在南亚，贫民窟居民占城市人口的35%。这是多么令人震惊的事实。

联合国人类住区规划署（联合国人居署）肩负着改变这个事实的使命。该机构诞生于1978年，即加拿大温哥华召开的第一届人居大会的两年后，当时城市化及其影响几乎不在联合国的关注范围内。因为联合国也只不过刚成立三十年，在其成立之时，人类三分之二的人口还生活在农村。

为应对全球城市化和住房危机，联合国大会于2001年在审议《人居议程》的一次特别会议上通过了第A/56/206号决议，将联合国人居署升级为联合国一个功能齐全的规划署。由成员国组成的理事会领导，任务是帮助政策制定者和地方社区应对这个问题并找到可行而持久的解决方案。

与联合国人居署的任务有直接联系的还有千年发展目标，该目标清楚地认识到世界城市贫民的艰难处境。它们阐明了各成员国的承诺，即到2020年使至少1亿贫民窟居民的生活得到改善，这个目标制定的似乎过低了，因为从2000年到2010年，每年都有超过2200万人摆脱了贫民窟的环境。与联合国人居署职责直接相关的另一个目标，就是到了2015年，将世界上无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口数量减半。

61.7%在撒哈拉以南的非洲，城市中61.7%的人口居住在贫民窟中。


选定大城市的人口一个人代表100万人口（2010年估值）

里约热内卢 1220 万

莫斯科1050 万

拉各斯1060 万

开罗1250 万

纽约 - 纽瓦克1940 万

伦敦820 万

孟买2000 万

东京 3610 万


因此，联合国人居署将继续优化其行使职责的核心行动——这些都是被各国政府认为非常重要的行动。包括：

· 促进可持续城市化；

· 推动有利于贫民的土地和住房政策；

· 改善人们对饮用水和卫生设施的获取；

· 促进高效和可持续的城市筹资；

· 推动合作关系和性别问题主流化；

·　贫民窟的预防及改造；

· 通过全球监测和知识交换所得到的证据，提高对城市状况和趋势的全球意识。

联合国人居署还必须对新出现的城市挑战做出反应。这些挑战是：

· 推动城市规划在发展可持续城市和城镇中扮演新的角色——为21世纪制定规划，这不同于20世纪80年代的规划。

· 推动城市在应对气候变化中发挥的作用，重点是基于城市的减缓和适应工作，包括能源消耗、可持续的城市机动性和交通等领域。我们要牢记一点：大部分的温室气体排放源自发达国家的城市。

· 对自然和人为灾难进行反应，目标是更好地进行早期恢复和重建。

· 推动和增强地方当局发挥的作用，着重于市政筹资。

最后，为了更好地理解城市化进程，我们应该开发出一个全新的经济评估方法。城市资本资产的及时增长以及它们对一个国家的经济所做的贡献，都是城市化产生的附加值，无论在发达国家还是发展中国家都是非常强大的力量。

近期发生的金融危机就是源自房价泡沫的破碎，这绝非偶然。对于那些贫困人口中最贫困的人群来说，他们能真切地感受到这些危机、这些地方和国家的政策以及国际贸易和援助给他们的生活带来的影响。

霍安·克洛斯博士

联合国副秘书长

联合国人居署执行主任


人居署的工作及其与合作伙伴的关系由联合国58个成员国组成的理事会每两年审查一次。理事会是一个部长级的各国政府高级别论坛，每两年制定一次人居署的政策准则和预算。

这些国家的政府在位于肯尼亚内罗毕的人居署全球总部派驻代表，人居署的高级官员与这些代表每年定期举行常驻代表委员会会议，理事会通过协调联合国各机构工作的经济及社会理事会（经社理事

会）向联合国大会报告。

理事会的目标、职能和职责载列于大会第32/162号决议和《人居日程》的第222款。

理事会已经批准本署将工作集中在6重点个领域，以实现利益的最大化，创造更美好、更智能、更绿色、更具持续性和更公平的城市。

监督机构——理事会

组织结构图执行主任

副执行主任

联络处方案支助司

人类住区筹资区域和技术合作监测和研究住房和可持续人类住区发展

行政领导和管理


宣传和城市监测

通过世界城市运动、公共网站和旗舰出版物，以及专门的最佳实践部门，联合国人居署确保各城市可以更方便地获取优秀理念和创新内容。最佳范例数据库和交流系统可以帮助城市互相学习。像巴布亚新几内亚的莫尔兹比港这样的城市就可以学习南非的德班市打击犯罪的做法，而尼泊尔加德满都开展的城市水管理项目是可以让拉丁美洲存在同样问题的城市受益的。所收集的理念和做法，形式多种多样，一直细化到可以运用到世界其他地区的城市公园管理方法。

本署每两年还出版两份旗舰报告：《世界城市状况报告》和《全球人类住区

报告》。这两份报告现在被认为是世界上有关城市问题方面最具权威性的报告。此外，还有另外一系列的两年一期的区域报告：《非洲城市状况》、《阿拉伯城市状况》、《亚洲城市状况》、《中国城市状况》、《欧洲转型城市状况》以及《拉丁美洲城市状况》。

联合国人居署每季度还会出版其旗舰杂志《城市世界》。署内各部门在全年推出大量纸质和电子形式的特别报告，介绍其在世界各地开展的各种工作。

大多数发展中国家都没有定期的数据收集、分析和监测系统。良好的城市政策和规划需要准确的信息。联合国人居署的全球城市观测站（GUO）帮助城市对自身

高效的宣传、伙伴关系和监测

联合国人居署帮助城市学习、熟悉和理解自身的需求，从某一特定街道上有多少人能获得水和卫生设施，到地方非政府组织和民间团体组织可能会如何看待城市问题，妇女的意见怎样才能得到重视，以及促进在世界范围内交流信息和最佳实践的理念。本署提供的这些事实、数据和研究成果，可以帮助各个层面的决策者和居民做出最佳选择。


情况和需求有个概括性了解。从太空对一个城市进行拍照，放大照片，观察任何一个区域中的若干街道，然后派调查队进入这些街道，从街道着手填补空白：有多少人住在哪里？有多少人可以获得水和卫生

设施？道路需要修整吗？多少人患艾滋病或疟疾？哪些贫民窟最拥挤？得到了这些问题的答案，做出改进就容易得多，代价也小得多。

摩洛哥得土安市。照片：©联合国人居署/亚历山德罗·斯科蒂


城市经济

联合国人居署的工作是促进城市经济和筹资的发展，使城市成为经济发展的发动机和人类住区发展的资源中心。它在城市经济和财政方面提供了一个分析关注点，推动城市生产力和减少贫困方面的政策、策略、工具和合伙关系。它主要关注于：

减贫：提高人们对发展中存在贫穷和不平等的意识，分析贫穷和不平等的性质、特征、趋势和分布，设计解决贫困和不平等问题的政策和策略。

更具生产力的城市：探索如何让城市更和谐、更具经济生产力和社会包容性，扩大职业和商业机遇，提高收入，改善人们的生活质量，尤其是低收入和弱势群体。

住房筹资和城市财政系统：推动包容性住房筹资系统、机制以及市政财政系统的发展，提高现有筹资系统的效率、效能及可获得性，创造和设计创新性财政机制和手段。发布了有关人类住区筹资系统和筹资工具的系列出版物。

地区经济发展：增强中央和地方政府在区域和国家发展方面的能力，为区域经济发展制定发展策略和工具，促进地方经济发展。

基于社区的合作行动：提供援助使贫民和基层社区拥有满足其在住房、减贫以及城市服务方面的需求的能力，并促进这种能力的发展使其具有可持续性。

性别问题主流化

妇女在世界的任何一个主要城市中都面临着这样或那样的歧视。通过支持和加强对性别问题的认识，人居署努力将性别平等和妇女权利纳入其所有的活动中，力图通过性别敏感的方法，确保城市发展实践更具责任性、吸引更多妇女参与、更能赋予妇女权利。

使妇女履行对土地、财产和住房的权力仍然是当今世界面临的一个巨大挑战。尽管有一系列诸如《千年发展目标3》（推动性别平等和妇女赋权）以及《2005年世界峰会成果》这样的国际人权文书，将妇女的土地权、财产权和继承权看作是衡量赋予妇女权利和人类发展的一个重要指标，但这个问题仍然存在。

为了在其各项活动中突出性别问题主流化，联合国人居署编写了资源资料，内容涉及性别问题和危机后治理、重建和土地管理、地方治理中的性别以及人类住区发展中的性别问题主流化最佳范例。


青年

联合国人居署认识到青年人是人类住区未来的积极参与者。我们的工作着重于发起和促进机构间的伙伴关系及与地方、国家和国际各级的青年团体的伙伴关系，确保青年人的声音能够被听到。与青年男女合作，理解他们各自不同的能力、现实情况和经验，是联合国人居署推动可持续城市化进程的一个关键要素。

本署与世界各地的地方当局、非政府组织和青年团体合作。进一步推动城市青年的发展，方法是：提供技能培训和在企业发展过程中的培训，以及建立创收项目（比如：在住房部门），帮助年轻人找到有报酬的工作，从而减少走上犯罪道路的可能性。

联合国人居署有一个城市青年基金，向贫穷国家中15～32岁的年轻人提供创新理念和项目方面的资金帮助。所有的建议都由评审团进行仔细审核，评为最优秀的项目将获得5000～25000美金不等的资助。

合作伙伴

联合国人居署在世界范围内的合作伙伴包括：政府、地方当局、捐助者、私营部门、议员、城市专家和研究人员以及很多非政府组织和社区团体。的确，长期以来，我们一直致力于与民间团体、议会、

私营部门以及在联合国系统内部间保持更密切的合作。从非政府组织、基于社区的组织、妇女和青年团体到商业团体、城市专家、研究人员和宗教组织，这些合作伙伴都有着很多的创新助贫方法。很多组织都采取了行之有效的方法与他们的国家政府和市政当局开展合作。

我们与地方当局的合作尤其重要，已在各个层面实施，从城市层面的技术合作项目，到与培训机构合作开展的能力建设。此外，还包括在重大事件中的政策对话，比如我们每两年举办一次的世界城市论坛。

但是，到2020年，将有超过13亿人住在贫民窟和其他不符合标准的住房中，面对城市贫困带来的挑战，如何实现千年发展目标中对贫民窟、水和卫生方面的目标，成为一个巨大的挑战。这就需要在合作伙伴中纳入私营部门，在土地、基本基础设施和服务、经济适用住房解决方案和可利用的住房筹资系统方面，给出一个协调的方法。

联合国人居署深刻意识到，如果想让世界上的城市获得可持续发展，必须让私营部门这一重要部分参与其中。私营部门和联合国有着共同的目标，那就是建设更高效、更具生产力和包容性的城市。城市必须能促进商业。

联合国人居署在商业社会中有着很多


的同盟者，通过直接或间接的方法支持我们的工作，帮助我们实现目标。这些商业合作伙伴在商业社会中表现出了企业责任感，为城市环境做出了积极的贡献。他们做出的努力及环境方面的实践在社会上引起了反响。

2010年，联合国人居署及其合作伙伴推出了一个为所有人而促进城市更美好的新的全球运动。在全球金融危机之际，为了推动城市减贫、降低能源消

耗、减少空气和水污染、推动实现更清洁、安全、绿色、所有人不论贫富都有归属感的城市，世界城市运动感到了特别的紧迫感。运动将促进21世纪规划，有

效的土地和住房政策，更有能力的地方当局，更好应对气候变化及灾难，为所有人提供水和卫生设施，创建没有贫民窟的城市。随着人类进入全新的城市时代，我们的理念是，把这些紧迫问题作为运动的主题，利用政府、地方当局、媒体、商界及各方的联合力量和影响，实现政策变革，这会使人们对生活在一个更美好、更智能的城市世界的重要性产生全新的思考和认识。简而言之，就是要把城市化看作是一种正面和美好的事物，可以推动人类最伟大遗产的发展，那就是我们的城市。

联合国人居署还意识到，如果想要实现人居署的目标，就必须将人类住区相关领域中的专业人士和研究人员纳入其中，包括建筑设计师、调查人员、城市规划者、地理学家以及律师。换言之，他们可以来自任何行业，只要能够对可持续城市化做出实际的贡献就都可以参与。

世界城市运动

世界城市运动


世界城市论坛

联合国成立该论坛的目的，是检验当今世界面临的最大问题之一，那就是：快速城市化及其对社区、城市、经济、气候变化和政策的影响。现在，它已经成为世界讨论不断扩张的城市和城镇管理的重要会议。

2002年，在肯尼亚的内罗毕举行了首届世界城市论坛。之后，该论坛每两年举行一次，规模不断扩大，地位不断提高。

世界城市论坛独一无二的特征就是，它是国家间舞台上最具开放性的集会。政府领导人、部长、市长、外交官、地方政府、非政府和社区组织的国家、地区及国际级社团的成员汇聚于此，进行开放的对话和交流。此外，论坛还邀请专家、学者、基层妇女组织、青年和贫民窟居民组织、私营部门以及媒体作为合作伙伴，共同为更智能和更具包容性的城市而努力。每届论坛的举办都建立在之前论坛的经验和成功之上。

我们在论坛中检验城市的未来，这是一个既简单又艰难的任务。它并不复杂，因为我们都知道，心目中的未来城市应该拥有哪些特征。我们想要“绿色”、“无碳”、“环境可持续”的城市，城市中拥

有可轻松获取的便利设施，从学校到医院，从市场到工作地点等等。我们希望拥有密集、安全、可获取的公共交通和通信技术，来解决我们所有的需求。

但艰难的部分却是我们的生存现状。很快，80%的世界人口都将居住在城市中，随着时间的流逝，压力将会变得越来越大。

因此，在谈论可持续、更完善、更智能城市的理念时，聚集在论坛的人一定要将最贫困人口考虑在内，同时以最佳的模型作为我们的目标。

所有这些目标都在千年发展目标中和《人居日程》中得以体现：更好的城市规划，良好施政，更恰当的筹资，以及将不同层面结合起来的性别和青年政策。实现这些目标是通向更智能和持续性发展的未来城市的必由之路，这是一个令人振奋的未来。

世界人居日

每年，人居署都会通过世界人居日这样一个机会，将城市问题提到国际议程之中。联合国将每年10月的第一个星期一定为世界人居日。此举是为了反映我们的城镇和城市现状及所有人都有获得适当住房的基本权利。它也旨在提醒全世界对人类生境的未来负有共同的责任。每年都会


第五届世界城市论坛，2010年，巴西里约热内卢。照片：©联合国人居署/JULIUS MWELU


在世界选择一个不同的城市举行人居日盛典，每年的人居日都有一个与城市有关的主题，世界各地的城市、城镇、乡村、学校、市政府以及地方电台中都会举办活动庆祝人居日，并且有越来越多的国家参与进来。人居署还会在世界人居日公布人居奖的获奖名单。

知识交流

联合国人居署还运行着一个特别的网站，名为城市门户（urbangateway.org），作为全球城市社会的一个虚拟会议场所和特别论坛。在这里，专业人士可以留下个人简历，建筑师可以贴出他们撰写的关于

巴西乌贝兰迪亚的一个流动培训中心的学生。照片：©亚历山德罗·斯科蒂


节能建筑的论文，专家可以探讨如何降低气候炎热国家的空调费用，以及寒冷国家的取暖费用，肯尼亚的妇女组织可以学习拉丁美洲国家的妇女组织如何找到实现性别平等的好方法。如何在一个快速城市化的世界中更好地管理城市和城镇，该门户推动了这个问题的全球讨论，并给所有参与者一个特别的场所交流最佳实践、进行项目合作、分享城市问题和趋势的最新想法、寻找专业技能、为各种城市行动动员资源。

培训和能力建设

地方社区和政府面临着多重挑战。千年发展目标的截止期限不断接近，需要有能力、有适应力的稳定的地方机构。联合国人居署将国家合作伙伴机构的能力发展摆在工作的核心位置，只有这种方式的介入才能实现可持续发展。因此，本署支持以机构能力发展为目标的规范方法和具有操作性的活动。

这是一个能力发展的整体性方法，关注的是机构的整体：包括机构的个体、组织以及更广泛的赋权环境。在这个环境中，机构可以在3个主要领域内运作：机构的发展工具和方法，教育和学习，实践的社区。

在第一个领域中，联合国人居署的工作是为其大量的合作机构开发评估和发展

能力的方法。这些方法着重于通过培训和考察团的方式提高知识和能力，支持变革促进者引领改善工作，对机构的优缺点进行分析，实施可以改善业务程序和管理体系的机构发展方法。

这些工作中的一部分，就是以地方政府官员和成员为目标的培训计划，培训内容覆盖方方面面，包括领导力、市政财政、地方经济发展、策略规划、施政、性别、气候变化和土地管理。

在教育和学习方面的工作关注点，是与各个大学、智囊团、区域和国家培训提供者合作，开发机构工具，改善课程和教学方法，帮助弥合城市可持续发展领域在教育和实践之间存在的鸿沟。

本署还为私营部门、政府、非政府组织、大学及其他实践者团体的发展提供了平台，进行学习、讨论和合作，学习基于实践的经验，共同解决各个主题领域中的问题。


战略性城市规划，良好治理

对15年前的城市规划进行了重新评估后，联合国人居署开始推行参与式城市规划，将其作为城市良好治理的一部分。在1996年伊斯坦布尔城市峰会上，参与式城市规划理念被纳入城市治理框架中，成为第二届人居大会的主要成果之一。近年来，联合国人居署同城市规划专业机构及其它组织紧密合作，在可持续城市发展的大背景下，努力推行21世纪城市规划。这些工作的一项重要成果就是编写和发布了联合国人居署名为《规划可持续的城市》的2009年全球人类住区报告。

联合国人居署认为，城市规划的过程应当采取民主的方式，参与者包括民间团体组织和所有的利益相关者。专家们应起到促进的作用。

最终的成果就是，应该用战略性规划或城市发展战略取代总体规划。重点应该放在（融合了社会发展、经济能力及环境保护的）城市共同愿景以及通过解决重点问题将此愿景变为现实的多方合作行动计划上。

在实施过程中，地方当局作为同市民最贴近的一级政府，应起到领导作用。应

该进行决策权和资源的地方分权，加强地方能力。应将规划和城市管理紧密地结合起来。

从战略的角度看，人居署将规划作为一种工具，其效果直接取决于城市治理系统的质量。良好的城市治理和恰当的城市政策会顺理成章地形成良好的规划。

联合国人居署的一些方案表明，只要这些新型城市规划有重点、属于地方、并且能得到政治上的支持，就是具有可行性的。虽然现在说城市规划已被纳入全球发展全景还为时过早，但国际组织还是推行了一种新的更具战略性的方法，并已被几个发达国家所采纳。

这是个复杂的过程，需要进行参与式讨论、承诺和领导层面的持续性，不同层面还要具有足够的能力。这个过程对于最不发达国家（LDCs）而言是难以承受的，这些国家大都缺少机构能力、资金来源和明确的政策。

因此，联合国人居署面对的挑战是：找到改良主义式的城市规划方法并加以推动，这种方法能基本满足上述标准，同时


侧重于少数几个指导城市发展的最关键事项。这种方法必须是成本低廉的、参与式和具有战略性的。就其本质而言，改良主义的规划方法不应是无所不包的，而是有选择性的。

该过程需要动员民间团体和政治组织，通过全民协商来确定愿景（我们期待的城市）和优先事项（热点）。

其结果应是：优先考虑基础设施发展，重点放在道路网和水网的建设和定

价以及市政财政上，尤其是在最不发达国家。

在实施过程中，体制强化应该是一个重要组成部分，特别是在地方层面。该战略应与对城市治理的立法、条例及实践的审查与改革结合起来。

当然，为了确保其效果和可持续性，规划还需要最大程度的政治承诺。有了这种承诺，城市规划一定是可承受的和实用的。城市规划师和城市规划方面的专业人

联合国人居署新建了一个合作伙伴网络，名为城市可持续发展网络（SUD-Net），设立该网络的初衷是实现联合国人居署的愿景，即在不对环境造成长期不可逆破坏的前提下，实现有活力、贫民优先的城市经济增长。

该网络致力于帮助《人居议程》的合作伙伴实施在减少城市生态足迹的同时保

护财产、促进贫民优先的地方经济发展、与社会排斥和贫穷做斗争的战略。就减排而言，那些规划更合理的城市、效率更高的公共交通及更紧凑的社区，不仅能减少能源消耗和污染，还有利于社会包容性和凝聚力。

就适应性而言，帮助我们的城市保护生命和财产免受极端气象条件的伤害，不仅是一种提高恢复能力的手段，还是改善贫民和社会最弱势群体生活条件和安全的核心战略。


员应在城市事务管理上做到更加有的放矢。

联合国人居署开展项目的目标是，让城市更安全、赈济遭受战争或自然灾害蹂躏的国家、促进城市可持续发展、良好治理及支持一批重点城镇。本署的专家们同政府、地方当局、民间团体组织及城市贫民中最贫穷的居民携手开展合作。

在世界上的一些城市中，由于武器、毒品、失业及不良行为等现象的泛滥，犯罪问题呈现加剧的倾向。联合国人居署向地方当局和警方提供预防犯罪方面的援助。还帮助城镇提高应对城市不安全的能力，建立犯罪预防文化。

本署还在很多国家进行了街道安全审计，确定这些街道对妇女而言是否安

马来西亚新山的治安。照片：©联合国人居署/亚历山德罗·斯科蒂


全——这是衡量一个城市是否运行良好的标尺。

包容性城市和治理

城市中较富裕人群和较贫穷人群间的隔离，是21世纪初几个主要悖论之一，有些人可能还会将这些悖论称之为丑闻。

毕竟，城市集中了所谓的“城市优势”，也就是大量的机遇，从基础服务到健康、教育、便利设施及就业，给人类的发展带来了前所未有的便利。但大多数情况下，城市人口中的主要群体被排斥在这些机会之外，因而城市中也常常集中了令人难以接受的严重不平等。

良好的治理可让城市具有包容性，在公平获得城市服务和机遇的过程中，会遇到各种有形或无形障碍的限制。比如，许多国家的封闭式社区数量不断增加，将贫民拒之门外。走在某个发展中国家首都的街头，可以看到这样的情景：设施完备的国际大公司总部大楼旁边，是一排低收入居民出入的低矮、摇摇欲坠的小店铺。

通常，在这排房子前都会有一条崎岖不平的泥路，大都通往一个贫民窟——贫富就是以这种残酷的方式彼此隔离。

联合国人居署帮助各个城市确定城市治理的优先事项，评估它们在提高城市生活质量方面的进展。研究成果将编入《世

界城市状况报告》和《全球人类住区报告》。

21世纪初城市的另一个悖论（或是丑闻）就是，妇女、儿童和青年往往无法获得城市优势所带来的机遇，而这些群体在人类共同的未来中起着重要的作用。除了生计、健康和个人发展受到影响外，以城市排斥为特征的持续性贫困对人类的身心有着切实的影响，阻碍了当代及后代几百万人的身心发展。

联合国人居署同国家和地方政府携手，将贫民和非主流群体纳入城市主流生活中来。这也需要重新分配机会。它改善了生活质量和人力资本，提高政治和文化包容性，带来更清洁、更绿色的城市以及适宜每个人经商的场所。

经验表明，缺少包容性的规划只会带来麻烦。任何城市的可持续发展愿景必须具有包容性而不是分裂性的特征。正因此，我们才开展了以百城行动为起点的世界城市运动，只有这样，才能更好地在世界范围内推广最佳范例和典型。


贫民优先的土地和住房

贫民优先的土地和住房，是联合国人居署2008～2013年战略规划的重要组成部分，旨在帮助国家政府、城市及社区发展有利于贫民和具有年龄敏感性的住房建设、土地管理和物业管理。

本署还致力于制定实用而健全的城市土地管理办法。联合国人居署负责制定规范的城市土地管理办法、创新的住宅使用制度、可负担的土地管理制度及与土地有关的规章制度和法律框架，特别注重面向贫困者及赋予妇女权力。

这方面的一个重要武器就是全球土地工具网络（GLTN）。GLTN的目标是通过土地改革、改进土地管理和保障所用权，以促进减贫和实现千年发展目标。该网络结成了全球土地伙伴关系，成员包括国际

民间团体组织、国际金融机构、国际研究和培训机构、捐助者和专业人员。它是一个需求驱动型网络，许多个人和团体通过它聚集在一起，共同应对这个全球性问题。更多信息和注册请访问全球土地工具网络网站www.gltn.net。

人居署为了实现《人居议程》中人人享有适当住房的目标，还帮助制定住房政策、适当的住房战略和经济适用房供应制度。它推广一种基于权力的办法，协调强行驱逐问题咨询小组（AGFE）的工作。作为为贫困家庭提供经济适用住房战略的一部分，人居署还鼓励合作建房，并鼓励使用节能型建筑材料。

如需更多的信息，请发电子邮件至：[email protected]。

巴西乌贝兰迪亚市的低收入住宅小区。照片：©联合国人居署/亚历山德罗·斯科蒂


乌干达

缅甸

海地

斐济

肯尼亚

不丹

摩尔多瓦

巴西

美国

阿鲁巴岛

乌干达

缅甸

海地

斐济

肯尼亚

不丹

摩尔多瓦

巴西

美国

阿鲁巴岛

水、卫生、城市交通

水和卫生

进入21世纪后，几乎所有的城市都面临着水资源危机，为此，联合国人居署在世界范围内对城市地区的水和卫生状况进行密切监测。

在联合国人居署成立后的30年中，城市和城镇经历了爆炸式增长，消耗了大量的水资源，这种情况在非洲、中东和中亚的干旱地区尤为显著。城市要保持社会和环境的可持续发展，对水资源进行妥善的保护和管理是至关重要的。在我们这个快速城市化的世界里，水资源匮乏是一个潜在的冲突之源。城市地区人口的快速增长已经导致环境恶化，联合国人居署的一项任务就是要扭转这个局面。

城市中有多少家庭接入了饮用水？

在所选国家中，接入了净化过的饮用水的城市家庭比例。

中国上海。照片：©联合国人居署/JULIUS MWELU


在埃塞俄比亚，1公里公路承载2191.13亿位乘客。

在日本，1公里公路承载9475.62亿位乘客。

在德国，1公里公路承载10627亿位乘客。

在墨西哥，1公里公路承载4229.15亿位乘客。

在美国，1公里公路承载78145.75亿位乘客。

在澳大利亚，1公里公路承载2902.8亿位乘客。

千年发展目标中关于水的具体目标推动各国向城市用水、卫生设施、废弃物管理及基础设施进行扶贫投资，来扩大服务的覆盖面。它鼓励和支持在地方政府、国家和区域各级进行体制改革，以促进有效、公平地提供服务，尤其是对低收入的城市边缘住区。还帮助各级政府和地方当局进行能力建设，以便高效地提供用水、卫生和基础设施方面的服务。

联合国人居署还管理着一项水和卫生

铁路运输的承载量有多大？亿人/公里 1 个人= 100 亿人/公里

公路运输的承载量有多大？亿人/公里 1 个人= 1,000 亿人/公里

信托基金，该基金于2002年设立，其宗旨是帮助城市及市政当局对最贫穷的人伸出援助之手。

本署实施着2个特别方案：非洲城市水项目，帮助非洲城市管理日益增长的用水需求，保护淡水资源不受来自城市日益增长的污染负荷的影响；亚洲城市水项目，在该项目实施的区域内有近三分之二的人缺乏洁净水和适当的卫生设施。这两个项目是在与非洲发展银行和亚洲发展银

在埃及，1公里铁路要承载408.37亿位乘客。

在南非，1公里铁路要承载202.47亿位乘客。

在日本，1公里铁路要承载2459.57亿位乘客。

在法国，1公里铁路要承载761.59亿位乘客。

在俄罗斯联邦，1公里铁路要承载1776.39亿位乘客。

在智利，1公里铁路要承载7.37亿位乘客。


城市人口中多少人能获得改善的卫生设施？每个抽水马桶代表有5%的城市人口可获得改善的卫生设施。

行的密切合作下实施的。人居署出版的有关水和卫生的专业出版物中包括一份年度报告以及获奖的《世界城市中的固体废物管理》一书。

城市交通

我们的城市变得越来越大，交通堵塞导致空气污染，燃料利用率低造成浪费，为此，联合国人居署正在世界范围内推行更有效和用户友好型的交通系统。

根据《人居议程》、《关于新千年中城市和其他人类住区的宣言》及理事会第22/8号决议中为所有人提供基础服务的指导方针，联合国人居署在世界范围内推行可持续发展的城市交通。

我们倡议，土地利用和城市设计模式要有利于减少对机动车出行的需求，方法就是支持国家和地方规划更完善、更快捷的公共交通方式，同时改善基础设施以利于行人和自行车出行。

如果想要改善社会各阶层获取住房和就业的方式，广泛而具持续性的城市交通是非常关键的。交通基础设施和服务部门非常重要，不仅是为乘客和货物提供城市服务，它本身也能产生财富和就业机会。

如果世界范围内的城市地区想要实现可持续发展、节约能源、减少污染，就要特别关注应对气候变化的策略，制定与城

市相关的适应性和减缓措施。

只有当城市的交通体系和居住模式能够提供平等的流动性获得，切实推动环境友好型的交通及低碳的经济和空间增长模式，快速扩张的城市才能在降低城市生态足迹的同时满足城市人口的住房和就业需求。

98%

14%

52%

100%

52% 52%

100%

84%

29%

46%

阿尔及利亚

厄立特里亚

塞内加尔印度罗马尼亚

巴林乌拉圭

巴西

海地

基里巴斯


更好的城市经济和筹资

联合国人居署力图通过扩大为住房和基础设施筹资的途径来加强人类住区的筹资工作，特别是为城市贫民的筹资。具体做法是利用创新的财政机制和体制能力发挥杠杆作用，推动社区、地方当局、私营部门、各国政府及国际金融机构的捐助。

人居署推行创新性的筹资机制，以实现千年发展目标中有关贫民窟的具体目标，一个是贫民窟改造基金，另一个是试验性可偿还种子资金业务，以及其它一些被称为创新性财政机制的方法。

它还帮助成员国提高其现有的住房筹资系统的效率、效能和可获得性。市政融资方面，本署的工作是为城市发展、基本城市服务设施和基础设施筹资寻找创新方法，尤其是让私营部门参与的方法，以及开展基于社区的活动，比如“妇女获取土地信托基金”。

贫民窟改造基金作为技术合作和原始资本基金，可以为贫民窟改造项目和活动募集国内资本。此举的前提是：只有让所有贫民窟居民都参与到改造项目的规划和设计中，贫民窟的改造才能获得成功。

贫民窟居民多半都有能力为他们的住房提供资源，但他们希望能安全地生活在他们的新家或改造过的家中。在这种情况下，住房金融的实质就是要将居民的期望同市政当局可提供的帮助结合起来，以及对银行和资本市场等金融机构所感知的风险加以控制。

该基金的目标是吸引零售银行、地产商、住房金融机构、服务提供商、小额贷款机构和公共事业公司参与到贫民窟改造项目中。商业银行需要扩大市场，但想做到这一点，就需要用准确信息来评估风险。

完善的信息是让每个人都能了解风险和风险评估方式的关键。只有和社区、资本市场及地方政府携手合作才能做到这一点。该基金的宗旨是改造低收入人群住宅区，推动在人、金融和政治之间产生的活力。

试验性可偿还种子资金业务的宗旨是，通过在联合国生境和人类住区基金会内部设立一个信托基金，实施人居署理事会2007年第21/10号决议。该信托基金试行期为4年，从2007年到2011年，用以推


行试验性可偿还种子资金业务活动及其它的创新性融资机制。

具体设想是，试验性可偿还种子资金业务活动将以贷款或信用增级的形式向国内金融机构（银行、小额贷款机构）提供原始资本。同时结合技术援助活动，促进

向扶贫住房、相关基础设施和改造工程的投资，在这一过程中与国家和地方政府密切合作，并取得当地中介机构的支持。

摩洛哥得土安的一处露天市场。照片：©联合国人居署/亚历山德罗·斯科蒂


气候变化

城市与气候变化——覆盖所有重点领域

联合国人居署的活动很可能是独一无二的，它应对的是气候辩论中的另一方面——最重要的城市层面。第22届理事会

授权联合国人居署具体负责城市与气候变化方面的工作。人居署认识到，城市是气候变化的主要推动者也是主要的受害者，也意识到了城市在制定和实施气候变化缓解和适应策略中的重要作用及其贡献。

巴基斯坦居民逃离洪水。联合国人居署加强应对气候变化带来的不利影响。照片：©联合国人居署


东京

博洛尼亚

柏林墨西哥城

上海

新加坡

首尔

纽约布宜诺斯艾利斯

加尔各答

建筑物交通工业

北京香港

开普敦大伦敦

为了响应决议，联合国人居署制定了2010～2013年气候变化战略，着重强调了在全署范围内实施该战略的重要性。作为该战略的一部分，联合国人居署启动了城市与气候变化倡议。该倡议的宗旨是促进国家和地方层面间的对话、进一步意识到城市贫民面对气候变化时的脆弱性，增加地方政府应对气候变化挑战的能力。

当世界走向城市化的同时，全球气候变化成了首要的国际性发展问题，这并非巧合。在我们寻求扭转气候破坏性的进程中，城市的规划、管理、运作及能源消耗等方式将起着至关重要的作用。

城市和城市边缘地区消耗了商业能源的75%。另外，80%的废物产自城市，导致全球气候变化的温室气体排放中，有60%也是来自城市。

气候变化的影响将在今后数年明显地显现出来。即使海平面仅上升1米，很多沿海城市都会受到威胁。

另一个威胁就是越来越多的极端天气模式，比如强风暴。近年来，飓风和热带风暴在世界范围内影响到了大约1.2亿人，大部分是在发展中国家和最不发达国家。世界上的一些内陆地区，洪涝灾害发生的更频繁，更剧烈。

世界上干旱出现的更加频繁。在世界上很多地区，受干旱和洪涝影响的农村

地区的气候难民大量涌入城市。联合国预言，到2020年将出现数百万的环境移民，而气候变化是主要因素之一。

毫无疑问，气候变化让现有的社会、经济及环境问题更加恶化，并带来新的挑

最大的能源消费源头

所选城市来自： ·高收入地区 ·中等收入地区 ·低收入地区


3.87

5.13

0.92

7.22

3.02

4.51

7.21

3.11

1.01

中国

印度尼西亚美国

孟加拉泰国

埃及荷兰

印度日本

战。无论是现在还是未来，受气候变化影响最大的就是世界上的城市贫民，而首当其冲的就是数百万贫民窟居民。

联合国人居署的气候变化中的城市倡议支持政府机构和地方当局采取更全面、更具参与性的方法，进行城市环境规划和管理，使用生态友好型技术。该倡议的前提是，衡量适应和缓解所需的标准都是相同的——即更好的土地利用规划、更好的城市管理及更参与式的治理，重点是更具适应力的住房、更便利的基础设施和基础服务。城市面临着众多与气候变化相关的艰巨挑战，不论谁都无法单独面对这些挑战，不管是公共部门还是私营部门、政府组织还是非政府组织、学术机构还是实业机构。

人居署同世界城市和地方政府联合组织（UCLG）及可持续发展地方政府组织（ICLEI）合作面对这些挑战，为一些国际活动和会议做出贡献，并在应对气候变化政府间专门小组中担任观察员的角色。

在城市联盟、世界银行及联合国环境规划署的协作下，我们正在总结一些方法，帮助城市衡量气候足迹并评估应对气候变化的脆弱性程度。联合国人居署也和私营部门一道展开了共同行动，而且它在城市与气候变化方面的工作将有一个特殊的重点，就是将青年问题、性别问题和地方分权等方面结合起来。

受海平面上升威胁的城市每个建筑物代表该国的全部人口（最高的建筑物代表人口超过1.5亿的国家）

被淹没的部分表明有多少城市人口生活在低海拔的沿海地区（以百万为单位）

10


近年来，世界遭受了越来越多的灾害，造成人员死亡，家园、财产、基础设施被毁，甚至整个社区的居民流离失所。

联合国人居署的经验表明，在大多数危机后的情况中，服务供应突然中断和主要基础设施损坏都会对幸存的城市居民造成威胁。对主要基础设施和服务原本就不达标的地方而言更是如此。

本署工作的一个主要方面，是确保基本服务供应以及水、卫生设施、废弃物管理和卫生系统等重要基础设施的灾害预防、保护和尽早恢复。这也包括向健康、教育及治理系统提供紧急支援。要做到这点，我们将幸存者的参与放在重要位置。

国际社会对近期的灾害做出了慷慨响应，绝大多数情况下都很及时，灾害的破坏程度凸显了以下两个关键性问题：未来如何预防这种破坏？如何以可持续的方式帮助受害者恢复生计和家园？

这两个问题的答案很大程度上取决于可持续发展的人类住区规划和管理。可以通过采用并实施更恰当的土地利用规划和建筑法规加强预防。

另一方面，家园和人民生活的恢复变得越来越复杂，越来越困难。这要求从一开始就将人道主义救援活动作为促进灾区发展的桥梁。

国内流离失所人口的生活长期依赖外部援助，导致其数量激增，处境不断恶

灾害响应

2010年地震后的海地太子港。照片：© PHUONG TRAN/IRIN


化，急需制定短期紧急援助和长期经济发展相结合的可持续援助方案。

海地、巴基斯坦、中国的地震，印度尼西亚的火山爆发，非洲、拉丁美洲和加勒比地区的水灾和旱灾以及许多国家中发生的战争给人们带来了痛苦，它们让联合国人居署认识到，政府、地方当局和国际社会迫切需要在城市、城镇和乡村建立起早期预警系统。无论是天灾还是人祸，我们要做到有备无患。

在灾后重建过程中，要特别注意环境保护、妇女的居住权保障以及土地权利和拥有适当住房的权利等问题。联合国人居署始终强调，幸存者应该是重建中的合作者和宝贵财富。

联合国人居署是联合国人道主义事务执行委员会（ECHA）和驻日内瓦的机

构间常设委员会（IASC）成员。联合国人居署同机构间常设委员会积极合作，解决人道主义响应方面的问题。本署被委以重任，负责加强联合国对灾后住房、土地及财产等事务的集体响应，并进一步实施2005年世界峰会成果第111段有关国内流离失所人员的规定。

联合国人居署提供技术专业知识和专家网络，服务于全球及各领域的合作者、地方社区和地方政府，用以改善服务提供，确保重要基础设施的保护和修复。

联合国人居署的蓝图是支持我们的合作伙伴，设计和优化更好重建的实例，从而利用好这种“危机悖论”。

本署正在（或曾在）下列地区开展工作：阿富汗、安哥拉、孟加拉、布隆迪、加勒比地区、中亚、中国、危地马拉、海地、印度、印度尼西亚、伊朗、伊拉克、肯尼亚、科索沃、马拉维、莫桑比克、缅甸、尼泊尔、巴基斯坦、卢旺达、塞尔维亚和黑山、塞拉利昂、索马里、斯里兰卡、苏丹、东帝汶和越南。出现危机时，全世界约有130名国际人员与2300多名各

国当地工作人员一起，帮助政府、社区和地方当局开展冲突或灾难后的恢复工作。在联合国其它人道主义机构的协助下，联合国人居署新制定了有关人类住区和危机的战略性政策，这使得它能够提供专家服务，将其作为精心协调的人道主义响应的一部分。


从全球范围来看，联合国人居署在大约72个国家中开展了200多项技术合作方案和项目。

这些国家包括许多世界上最贫穷国家，比如阿富汗、索马里、海地和尼泊尔等。大部分工作都是旨在强化城市架构，帮助贫民窟居民获得更好的住房以及水和卫生等方面的基础服务。大多数项目都由当地的联合国人居署工作人员管理，他们为能改善他们的城市或进行灾后重建而感到骄傲。

在这里特向我们的同事，这些无名英雄，致以特别的敬意。这其中包括参与阿富汗重建的1000多名工作人员，以及在伊拉克和其它冲突地区的几百名雇员。为了让自己的同胞更好地生存，为了让地球村变得更安全，他们不惜每天冒着生命的危险。联合国人居署在世界各地的业务工作由4个区域办事处协调。这些办事处分别设在日本福冈，负责亚太地区；华沙，负责东欧和前苏联国家；内罗毕，负责非洲和阿拉伯世界；巴西里约热内卢，负责拉丁美洲和加勒比地区。

根据联合国人居署新的战略计划，其业务活动侧重于下列优先事项：促进人人享有住房；改进城市治理；减少城市贫困；改善生活环境；以及管理灾后重建。

联合国人居署在调动技术合作方面发挥着促进作用，在地方、国家和区域各级支持实施《人居议程》，并努力将千年发展目标落实到地方和街区两级。人居署还利用从业务活动中获取的经验制定全球政策准则。联合国人居署雇用的45名人居项目经理，均为工作所在国的国民。

国家活动


为了与联合国全球改革政策相一致，联合国人居署按照理事会制定的准则提高其管理和工作方案的效率。

联合国人居署采用有效的规划实践和程序，并经常对其进行审查。它保障了完善的财务和行政管理，并为捐资伙伴提供适当的服务，遵守各项协定。

人居署对资源进行管理，确保其用途符合捐助国政府的要求。

资源

联合国人居署的资金一半以上来自政府和政府间捐助者。联合项目的捐款来自

其它联合国机构和世界银行，还有一些资金来自基金会、地方当局及其他机构。另外，联合国总部为核心授权活动提供经常预算费用。

联合国人居署总收入中份额最大的一部分为指定用途资金，由捐助者指定用于特定国家的特定项目。其余部分则作为一般用途或核心基金，按照联合国人居署战略规划中概述的优先事项，分配至各个项目中，以确保所有领域都能均衡地得到供资。

我们的目标是，增加非指定用途的多年期捐款，以确保有可预见的持续资金用于人类住区工作。

卓越的管理

于2011年启用的联合国人居署总部节能大楼。照片：©联合国环境规划署（UNEP）


联合国人居署2008～2013年中期战略和体制计划由两个主要的行动领域组成：一个战略部分和一个体制部分。

战略部分的目标，是实现一个雄心勃勃的可持续城市化愿景和路线图。这个愿景就是，所有生活在城市地区的妇女、男人和儿童都能获得体面的住房、干净的水和基本卫生设施。并且，人类在追求经济发展的同时，不损害子孙后代追求经济发展的能力。在城市化速度越来越快速的世界里，这样的愿景和路线图对于实现《人居议程》和千年发展目标是至关重要的。

这个计划需要加强合作，联合国人居署将汇集来自所有政府和民间团体的良好愿望、技能和资源，集中在那些可持续城市化和包容性城市发展的决定性因素上。这些领域是：人人享有土地和住房；参与式规划和治理；环境友好的基础设施和服务；创新的住房和城市筹资；气候变化措施及更好的公共交通方式。

这个计划是可以实现的，因为国际社会越来越认识到，尽管城市化进程表现出种种混乱现象，它仍然不失为一个独特的机遇，一种积极的力量，可以加以利用，也必须加以利用，用于支持全球化世界经济中的经济发展和社会进步。

关于体制部分，该计划的目标是实现联合国人居署对联合国改革的贡献。一个关键的部分就是优化管理，重点加强问责制和透明度，以及基于成果的监测和报告。

未来规划

实现

城市更美好的

前景

实现城市更美好的前景

www.unhabitat.org

联合国人类住区规划署

P.O. Box 30030, GPO Nairobi, 00100肯尼亚内罗毕

电话：+254 20 762 3120电邮：[email protected]

UN-HABITAT Brochure 2011 (Chinese Language Version)

Documents

Transcript of UN-HABITAT Brochure 2011 (Chinese Language Version)