Україна:

вирішення проблем у тепло- і водопостачанні та водовідведенні

38598P

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

edP

ublic

Dis

clos

ure

Aut

horiz

ed

Зміст

Подяка ............................................................................................................................... 4 Передмова......................................................................................................................... 6 Загальна пояснювальна записка ................................................................................. 7 Розділ І. Задоволення інвестиційних потреб ........................................................... 10 Резюме...........................................................................................................................10 Інвестиційні потреби секторів тепло- і водопостачання у період до 2012 року....12 Термінові інвестиційні потреби сектору водопостачання та водовідведення12 Термінові інвестиційні потреби сектору теплопостачання ............................. 13

Пріоритетні заходи для одержання фінансування....................................................14 Державні кошти ..................................................................................................... 14 Концепція ЕЗКО ...................................................................................................... 17 Механізми фінансування за Кіотським протоколом .......................................... 17

Середньострокові заходи, спрямовані на одержання фінансування ......................18 Комерційні запозичення.......................................................................................... 18

Розділ ІІ. Відновлення фінансової життєздатності................................................. 22 Резюме...........................................................................................................................22 Збиткові тарифи ...........................................................................................................22 Неплатежі......................................................................................................................25 Неплатежі домогосподарств ............................................................................... 26 Неплатежі компаній теплопостачання компаніям водопостачання .............. 28

Комерційні та невраховані технічні втрати...............................................................29 Надмірна дебіторська і кредиторська заборгованості..............................................30 Дебіторська заборгованість ................................................................................. 30 Кредиторська заборгованість .............................................................................. 30 Реструктуризація боргу ........................................................................................ 30

Неефективна діяльність комунальних підприємств .................................................31 Розділ ІІІ. Розбудова інституційних закладів .......................................................... 33 Резюме...........................................................................................................................33 Розроблення ефективної регуляторної бази ..............................................................33 Складові ефективного регулювання...................................................................... 34 Організаційні варіанти .......................................................................................... 35 Вибір методу регулювання..................................................................................... 36

Поліпшення управління комунальними підприємствами........................................38 Поліпшення муніципального управління та методів керування комунальними підприємствами ...................................................................................................... 38 Участь приватного сектору ................................................................................. 42

Діаграми Діаграма I-1. Охоплення послугами водопровідно-каналізаційного господарства міст, передмість і сільських населених пунктів................................................................................... 12 Діаграма I-2. Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору водопостачання .............................................................................................................................. 13 Діаграма I-3. Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору каналізації . 13 Діаграма I-4. Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору теплопостачання............................................................................................................................. 13 Діаграма I-5. Механізм фонду спільного фінансування у формі банку облігацій .................. 15 Діаграма II-1. Дохід у порівнянні з поточними витратами на водопостачання ...................... 23

2

Діаграма II-2. Дохід у порівнянні з поточними витратами на каналізацію ............................. 23 Діаграма II-3. Дохід у порівнянні з поточними витратами на постачання тепла та гарячої води ................................................................................................................................................. 23 Діаграма II-4. Щорічні витрати на одне домогосподарство (скореговані на ІСЦ).................. 24 Діаграма II-5. Кількість домогосподарств, які отримують житлові субсидії .......................... 24 Діаграма II-6. Склад дебіторської заборгованості сектору водопостачання ........................... 30 Діаграма II-7. Склад дебіторської заборгованості сектору теплопостачання.......................... 30 Діаграма II-8. Виробництво та кадрове забезпечення підприємств водопостачання та водовідведення, 1999–2003 рр ...................................................................................................... 32 Діаграма II-9. Виробництво та кадрове забезпечення підприємств теплопостачання, 1999–2003 рр............................................................................................................................................. 32 Діаграма III-1. Можлива схема взаємодії між рівнями управління комунальними підприємствами .............................................................................................................................. 40 Таблиці Таблиця I-1. Технічні питання, які виникають при запозиченнях на рівні муніципалітетів та комунальних підприємств............................................................................................................. 19 Таблиця III-1. Переваги і недоліки централізованого і децентралізованого варіантів регулювання ................................................................................................................................... 35 Таблиця III-2. Розподілення відповідальності за різними варіантами участі приватного сектору ............................................................................................................................................ 43

3

Подяка

Цей звіт підготовлено Юрієм Мирошниченком, координатором проектів сектору енергетики департаменту інфраструктури, регіон Європи і Середньої Азії, Світовий банк. Звіт базується на інформації з українських офіційних джерел, включаючи Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства і Державний комітет статистики. У даному звіті також використано матеріали, підготовлені для Світового банку групою консультантів Інституту місцевого розвитку, включаючи Ольгу Романюк, Альону Бабак та Валентину Святоцьку, а також ряд інших консультантів цього Інституту. Крім того, свій внесок у підготовку цього звіту внесли Андрій Міцкан з АМР США, консультанти з АЕЗ Анатолій Копець і Станіслав Потапенко, індивідуальний консультант Ростислав Жук, президент міжгалузевої асоціації «Теплокомуненерго» Леонід Покровський і Карстен Вест-Хансен з консалтингової компанії COWI. При підготовці звіту також стали в пригоді поради і вказівки Самтера Лі Треверса, менеджера сектору інфраструктури; Марка Девіса, старшого економіста; Еллен Гамільтон, старшого фахівця з планування у галузі міського розвитку; Пеккі Селмінена, старшого спеціаліста з енергетичних питань; Пітера Йохансена, старшого спеціаліста з енергетичних питань; Дмитра Крищенка, координатора проектів; Дмитра Глазкова, аналітика з питань інфраструктури; регіон Європи і Середньої Азії, Світовий банк.

4

Акроніми і скорочення

АЕЗ Альянс за енергозбереження БЕВ контракт за схемою „будівництво – експлуатація – володіння” Директор генеральний директор ІСЦ індекс споживчих цін ЕЗКО енергозберігаюча компанія ВВП валовий внутрішній продукт ЖКП житлово-комунальні послуги ДГ домогосподарство ОДМ об’єднання домовласників МФУ міжнародна фінансова установа ББ багатоквартирний будинок ІМР Інститут місцевого розвитку ІСУ інформаційна система управління УПС участь приватного сектору ВЕП контракт за схемою „відновити – експлуатувати – передати” ССЗ система соціального захисту АМР США Агентство міжнародного розвитку США

5

Передмова В Україні показники діяльності секторів тепло-і водопостачання та водовідведення і, якщо взяти ширше, житлово-комунального господарства неухильно погіршуються з початку 1990-х років. Значне виснаження активів цієї галузі викликало різке погіршення якості її послуг і негативний вплив на екологію та безпеку. До того ж величезна дебіторська і кредиторська заборгованості, накопичені цією галуззю, заважали проведенню реформ у споріднених секторах, зокрема – у секторі енергетики. Подальша затримка реформування галузі підірве економічний розвиток країни і рівень життя населення. У даному звіті досліджуються основні проблеми, які стоять перед секторами тепло- та водопостачання, розглядаються варіанти розв’язання цих проблем і надаються рекомендації щодо пріоритетних стратегічних заходів. Зміст звіту спрямований на те, щоб доповнити попередню роботу з аналізу проблем цієї галузі, проведену іншими донорами, а також щоб надати українським органам влади подальші рекомендації щодо того, як далі проводити галузеві реформи. У першому розділі звіту дається оцінка інвестиційних потреб секторів і перелік варіантів фінансування, які можна розробити, щоб подолати відставання у капіталовкладеннях, яке накопичилося за останнє десятиліття. Також наводяться конкретні рекомендації щодо того, як створити стимули для проведення реформ у цих секторах. Інші два розділи присвячені основним питанням, які слід вирішити для того, щоб сектори змогли залучати фінансування для задоволення своїх інвестиційних потреб. А саме, другий розділ визначає основні причини нежиттєздатності секторів і дає рекомендації стосовно відновлення фінансової життєздатності підприємств тепло- та водопостачання і водовідведення. Третій і останній розділ висвітлює важливість ефективної регуляторної бази для врівноважування інтересів зацікавлених сторін секторів і дає рекомендації для фахівців, які займаються розробленням такої бази. Крім того, у цьому розділі підкреслено потребу поліпшення управління комунальними підприємствами цих секторів на муніципальному рівні, і представлено деякі варіанти впровадження принципів корпоративного управління комунальними підприємствами. Також показано, як можна скористатися перевагами різних форм партнерства між державою і приватним капіталом. На початку кожного розділу наведене коротке резюме з висвітленням основних проблем і необхідних політичних заходів для їхнього вирішення. У загальній пояснювальній записці визначено наскрізні питання і вказано умови, за яких можна досягти успіхів у реформах.

6

Загальна пояснювальна записка

1. Коли у 1991 році Україна здобула незалежність, вона успадкувала широко розвинену централізовану мережу тепло- і водопостачання1, яка обслуговувала мешканців багатоквартирних будинків (ББ), в котрих проживало приблизно дві третини населення країни. І постачальники послуг, і житловий фонд ББ належали державі та були під її управлінням. Хоча ці сектори працювали неефективно, тепло- і водопостачання здійснювалося на відносно задовільному рівні завдяки суттєвим дотаціям з центрального бюджету, дешевим енергоресурсам і слабкій політиці захисту довкілля.

2. Невдовзі після набуття Україною незалежності почали змінюватися економічні умови, в яких працювали ці сектори. Муніципалітетам передали права власності, управління і відповідальність за регулювання постачання тепла і води. Ця передача прав (децентралізація) супроводжувалася припиненням дотацій з державного бюджету, підвищенням цін на енергоносії і відміною вертикального управління з боку держави. Більш того, сторона попиту на ринку – житловий фонд ББ – також зазнала змін, тобто відбулася безкоштовна приватизація житлового фонду його мешканцями. З інституційної точки зору ці зміни привели до створення сотень юридичних осіб, які займаються тепло- і водопостачанням2, і до приватизації приблизно 80 відсотків житлового фонду ББ. 3. Децентралізація секторів тепло- і водопостачання та приватизація житлового фонду ББ не створили ефективної приватної власності. Ні муніципалітети, ні домогосподарства, які мешкають у багатоквартирних будинках, не усвідомили, що з правом власності нерозривно пов’язана фінансова та управлінська відповідальність. Муніципалітети тримали тарифи на житлово-комунальні послуги3 нижче рівня відшкодування затрат на виробництво без відповідної компенсації в бюджетах і не проводили ефективного нагляду за своїми підприємствами тепло- і водопостачання. Домогосподарства не платили у повному обсязі і своєчасно за житлово-комунальні послуги і утримувалися від управління суспільною неподільною власністю у багатоквартирних будинках. Ці фактори привели до фінансового та технічного занепаду тепло- і водопостачання та до виснаження житлового фонду ББ. Результатом стало значне погіршення надійності та якості житлово-комунальних послуг (ЖКП). 4. Для задовільного функціонування децентралізованого тепло- і водопостачання, а в більш широкому сенсі – житлово-комунального господарства, зацікавлені сторони мають усвідомити і виконували свої права та обов’язки. У сфері надання житлово-комунальних послуг існує чотири основні групи зацікавлених сторін. Це – центральні органи влади, місцеві органи влади, постачальники послуг та посередники (ЖЕКи), кінцеві споживачі. Всі чотири групи виграють від стабільної роботи житлово-комунального господарства і поліпшення надання його послуг. Однак надзвичайно важливо, щоб усі ці групи повністю взяли на себе відповідні повноваження і зобов’язання. 5. Ключова роль у керуванні програмою галузевих реформ належить центральним органам влади. Незважаючи на децентралізацію відповідальності за надання ЖКП,

1 Тут і далі по тексту термін водопостачання включає безпосередньо водопостачання і водовідведення. 2 Як правило, існує одне підприємство теплопостачання і одне підприємство водопостачання/каналізаційного обслуговування на місто. 3 Хоча цей звіт присвячений секторам тепло- та водопостачання, проте термін „житлово-комунальні послуги” використовується, коли питання, які обговорюються, стосуються низки житлово-комунальних послуг, включаючи тепло- і водопостачання.

7

центральні органи влади мають значно збільшити свою участь у роботі галузі. Їм треба зосередити свої зусилля на таких ключових заходах:

• розроблення регуляторної бази, яка окреслює функції і відповідальність зацікавлених сторін галузі, підтримує відновлення сектору і урівноважує інтереси зацікавлених сторін;

• розроблення законодавства для посилення платіжної дисципліни і проведення реструктуризації боргів галузі;

• розроблення інструментів корпоративного управління, пристосованих до муніципальних підприємств, щоб допомогти муніципалітетами ефективно управляти їхніми підприємствами;

• поліпшення ефективності системи соціального захисту, щоб пом’якшити вплив на бідні верстви населення, спричинений підвищенням тарифів;

• надання методологічної допомоги та стимулів муніципалітетам для підготовки генеральних планів тепло- та водопостачання в містах/регіонах;

• розроблення правової та інституційної бази сприятливої для ефективного володіння та управління житловим фондом ББ;

• проведення загальнонаціональних кампаній з інформування громадськості, щоб домогосподарства долучилися до галузевих реформ;

• початкове фінансування інвестиційних потреб галузі, щоб розірвати порочне коло, яке погіршувало роботу галузі в останнє десятиліття, і прискорити галузеві реформи.

6. На місцеві органи влади також покладена дуже важлива частка відповідальності за поліпшення роботи галузі. Їм потрібно підтримати заходи з реформування, ініційовані на центральному рівні, а також виконати свої специфічні функції у наданні ЖКП. А саме, місцеві органи влади мають взяти на себе таку відповідальність:

• залучити свої відповідні громади до визначення доступного за ціною рівня житлово-комунальних послуг;

• встановити тарифи на послуги комунальних підприємств галузі на рівні, який дозволить цим підприємствам відшкодувати поточні витрати і задовольнити потреби в капіталовкладеннях, необхідних для досягнення погодженого рівня ЖКП;

• шляхом проведення кампаній з інформування громадськості підтримати зусилля комунальних підприємств у стягненні платежів за виставленими рахунками;

• впровадити принципи корпоративного управління комунальними підприємствами;

• підготувати генеральні плани тепло- і водопостачання у містах/регіонах;

• підтримати розвиток ефективного володіння та управління житловим фондом ББ;

• сприяти участі приватного сектору у наданні житлово-комунальних послуг. 7. Зрештою, ефективне надання житлово-комунальних послуг в умовах децентралізації вимагає активної участі споживачів цих послуг, і особливо – домогосподарств. З одного боку, їм потрібно повністю та своєчасно платити за ці послуги та взяти на себе відповідальність за володіння і управління житловим фондом ББ. З іншого боку, домогосподарства повинні змусити свої муніципалітети звітувати за надання ЖКП.

8

8. Розуміння причин зневаги, з якою муніципалітети та домогосподарства поставилися до своїх прав власності та відповідальності, є дуже важливим для створення стимулів для галузевих реформ та належного визначення порядку проведення цих реформ. Відміна системи контролю галузі зверху донизу та нестача вмінь на місцевому рівні призвели до незадовільного управління і потім до незадовільної діяльності підприємств галузі. Керівництво муніципалітетів було схильне до того, щоб тримати тарифи на низькому рівні з політичних міркувань, і, великою мірою, ігнорувало наслідки такої політики у довготривалій перспективі. Домогосподарства не вимагали, щоб муніципалітети звітували про діяльність галузевих комунальних підприємств, тому що не було традиції підзвітності зверху донизу. Домогосподарства утримувалися від управління спільною власністю у вигляді житлового фонду ББ, адже вони звикли покладатися на державу у цих питаннях, і нерівномірно платили за житлово-комунальні послуги через відсутність механізмів примусу до оплати. 9. Центральний уряд міг би заохотити проведення галузевих реформ, стимулюючи місцеві органи влади та домогосподарства через фонд спільного фінансування. Термінові інвестиційні потреби секторів тепло- і водопостачання на період до 2012 року оцінюються на рівні 12 млрд. дол. США. Поки ці сектори не продемонструють помітні успіхи в напрямку відновлення своєї життєздатності та кредитоспроможності, залучення значних комерційних кредитів на задоволення вказаних інвестиційних потреб є маловірогідним. Між тим державна підтримка залишається єдиним серйозним джерелом фінансування інвестиційних потреб цих секторів. Однак державне фінансування слід пропонувати переважно містам, які відповідають критеріям прийнятності, пов’язаним з реформами. Надання підтримки через загальнонаціональний фонд спільного фінансування, який надаватиме преференційні кредити містам за успіхи у впровадженні реформ, а також регулярне інформування населення за допомогою інформаційних кампаній про успіхи лідерів процесу створили би конкурентне середовище за кошти фонду серед міст і сприяли би галузевим реформам. 10. Однак щоб державне фінансування було ефективним, воно не повинно замінювати собою потребу в усуненні перешкод, які заважають інвестиціям у сектори, навіть якщо ці інвестиції мають сенс з економічної та фінансової точок зору. До кола цих перешкод входить неефективне управління підприємствами тепло- і водопостачання, небажання суспільства в цілому сприйняти необхідність сплачувати повну вартість комунальних послуг, нестача досвіду та знань про найкращі методи роботи, зосередженість центральних і місцевих органів влади на короткострокових питаннях, слабке підґрунтя для здійснення інвестицій через відсутність достойних довіри регуляторних правил та верховенства права.

11. Іншою важливою умовою успішного проведення реформ є синхронізація зусиль з боку пропозиції та попиту на ринку житлово-комунальних послуг. Успіх реформ на стороні постачальників і надавачів послуг великою мірою залежить від того, чи впроваджені ринкові умови на стороні споживачів. Ефективне володіння та управління ББ є обов’язковою умовою як для досягнення фінансової життєздатності постачальників послуг, так і для забезпечення стимулів, що спонукатимуть постачальників скоротити витрати і працювати ефективніше. Однак також необхідно відродити, фінансово і технічно, постачальників послуг зі стану занепаду, якщо домогосподарства хочуть мати зиск від поліпшеного управління спільною власністю у ББ. Тому до програми галузевих реформ потрібно буде включити стратегічні заходи, котрі вирішуватимуть питання, що постали як перед постачальниками і надавачами послуг, так і перед споживачами і особливо перед сегментом ББ.

9

Розділ І. Задоволення інвестиційних потреб

Резюме I-i. Задоволення інвестиційних потреб є найскладнішим завданням, яке стоїть перед секторами тепло- та водопостачання в Україні. Ключові питання включають таке:

• накопичилося величезне відставання у капіталовкладеннях, яке перевищує 10 відсотків ВВП і в останні роки було у кілька разів більшим за щорічні доходи секторів тепло- і водопостачання;

• пріоритетні інвестиційні потреби у період до 2012 року підраховані на рівні 12 млрд. дол. США;

• хронічна збиткова діяльність підприємств цих секторів породила порочне коло: виснажені активи призводять до поганих послуг, які дають низькі доходи і подальше погіршення стану активів. Це порочне коло робить дані сектори непривабливими для приватного капіталу;

• немає доступу до державних коштів для компенсування нежиттєздатної фінансової діяльності.

I-ii. Фінансова життєздатність секторів є найважливішою умовою задоволення інвестиційних потреб. Існує лише два основні джерела фінансування інвестиційних потреб, а саме – платежі споживачів і бюджетні субсидії (дотації на капіталовкладення). Фінансування інвестицій за допомогою платежів споживачів є більш доречним, оскільки належні тарифи і потреба повністю сплачувати за послуги надішлють правильний економічний сигнал споживачам. Коли споживачі звикнуть платити за надані їм послуги, комунальні підприємства матимуть передбачувані ресурси та стимули для покращення ефективності (якщо буде діяти ефективна система нагляду). I-iii. Використання бюджетних субсидій для компенсації недоотримання доходів через збиткові тарифи і погане стягнення платежів є неефективним методом. До основних недоліків цієї схеми належать такі: нестача стимулів для комунальних підприємств, щоб покращувати показники діяльності, отож, таким чином, увіковічується потреба у субсидіях; через низькі тарифи відсутність стимулів на стороні попиту для ощадливого використання ресурсів; соціальна нерівність, оскільки підвищені податки та/чи скорочені соціальні виплати, вірогідно, вдарять по бідних верствах. Тому фінансування поточних та інвестиційних витрат має ґрунтуватися на фінансовій життєздатності комунальних підприємств. Фінансова життєздатність є також передумовою для отримання комерційних запозичень, що дозволить комунальним підприємствам урівноважувати великі інвестиційні потреби з доступними темпами підвищення тарифів. I-iv. Запозичення державних коштів за преференційними ставками є єдиним реальним варіантом стійкого фінансування галузевих інвестиційних потреб у короткостроковій перспективі. Оскільки ці сектори хронічно збиткові, на сьогоднішній день комерційні кредити для них майже неможливі, навіть за умов наявності заохочувальних інструментів4.

4 Наприклад, АМР США розробило два проекти на підтримку комерційних запозичень муніципалітетами та їхніми підприємствами. Один проект спрямований на мобілізацію місцевого приватного капіталу шляхом надання часткової кредитної гарантії прийнятним українським банкам, які позичатимуть кошти муніципалітетам чи їхнім підприємствам. Інший проект надає муніципалітетам технічну допомогу у розміщенні облігацій. Хоча обидва інструменти присутні на ринку вже більш ніж одного року, вони не стимулювали притоку приватних коштів у сектори тепло- і водопостачання.

10

Для залучення приватного капіталу, сектори повинні продемонструвати переконливі успіхи у досягненні життєздатності і кредитоспроможності. За нинішніх обставин кредитну історію, яку вимагають приватні фінансисти, можна створити тільки шляхом запозичення державних коштів. Такі кошти можуть позичатися за субсидованими ставками, щоб зростання тарифів було доступним, але все ж потрібно буде забезпечити, рівень тарифів і платежів, достатній для покриття поточних витрат на діяльність і обслуговування боргу. I-v. Поки що підтримка секторів з центрального бюджету була мінімальною і надавалася на тимчасовій основі.5 Використання державних коштів слід значно збільшити, але при цьому ввести належне управління ними для забезпечення їхньої ефективності. I-vi. Розвиток державного фінансування на основі загальнонаціональних та регіональних фондів спільного фінансування може бути корисним як для задоволення початкових інвестиційних потреб, так і для сприяння галузевим реформам. Реформи можна було б прискорити, зв’язавши їх з критерієм прийнятності для фінансування і, таким чином, створивши конкурентне середовище за кошти, які видаються через фонд муніципалітетам та їхнім підприємствам. Таку схему потрібно було б далі посилити за допомогою загальнонаціональної просвітницької кампанії серед населення, яка допомогла б створити попит знизу доверху на поліпшені ЖКП. Однак щоб державне фінансування було ефективним, воно не повинно замінювати собою потребу в усуненні перешкод, які заважають інвестиціям, навіть якщо ці інвестиції є доречними з економічної та фінансової точок зору. Більш того, фінансування має надаватися на преференційній основі муніципалітетам, які розробили генеральні плани розвитку секторів тепло- та водопостачання. I-vii. Додаткові пріоритетні заходи мають включати сприяння концепції енергозберігаючих компаній (ЕЗКО) та використання виключних можливостей, які виникають завдяки механізмам фінансування в рамках Кіотського протоколу. Концепція ЕЗКО надає унікальну можливість залучити приватне фінансування навіть у збиткові сектори шляхом впровадження проектів з ефективного використання енергії та повернення коштів через монетизовані заощадження енергії. Ця концепція відома в Україні, але використовується лише мінімально через дешеві ціни на енергоносії, відсутність стимулів на стороні попиту та перешкоди для участі приватного капіталу. Недавнє значне збільшення ціни на природний газ дає поштовх для втілення проектів з ефективного використання енергії. Однак щоб повністю реалізувати енергозберігаючий потенціал у житлово-комунальному господарстві, слід докласти зусиль до створення стимулів на стороні попиту та зміцнити сторону пропозиції ринку. Механізми фінансування, передбачені Кіотським протоколом, дозволяють Україні залучати у цю галузь фінансування через гранти. Однак для того щоб скористатися цією унікальною можливістю, Україні потрібно буде виконати критерії прийнятності згаданого протоколу до 1 січня 2007 року. I-viii. За допомогою відповідних заходів у середньостроковій перспективі потрібно буде усунути технічні перешкоди, які заважають доступу секторів до комерційних кредитів та залученню приватних компаній на основі концесійних угод.6 В міру наближення секторів тепло- і водопостачання до кредитоспроможності у цих секторів збільшаться можливості

5 У 2004 році субсидії з центрального та місцевих бюджетів, надані сектору водопостачання становили 243,5 млн. грн. (45,9 млн. дол. США) та 16,3 млн. грн. (3,1 млн. дол. США) відповідно, а сектору теплопостачання - 46,9 млн. грн. (8,8 млн. дол. США) та 4,7 млн. грн. (0,9 млн. дол. США) відповідно.

6 Концесія – це довгострокова оренда державних чи муніципальних активів приватними компаніями, яка включає інвестиційні зобов’язання приватних компаній.

11

брати кредити, розміщувати облігації та укладати концесійні угоди. Додаткові фінансові ресурси, які можна було б отримати завдяки цим заходам, дуже знадобляться для розширення інвестиційних програм, підтримуваних у короткостроковій перспективі з державних коштів, фінансування ЕЗКО та механізмів Кіотського протоколу. Використання усіх цих варіантів фінансування буде вирішальним для задоволення величезних інвестиційних потреб секторів. Інвестиційні потреби секторів тепло- і водопостачання у період до 2012 року I-1. Термінові потреби на відновлення сектору теплопостачання становлять 5 млрд. дол. США, а пріоритетні інвестиційні потреби у сектор водопостачання підраховані на рівні 7 млрд. дол. США у період з 2006 р. по 2012 р. Основні фонди цих секторів значно виснажилися з початку 1990 років в результаті занедбаності та недостатніх інвестицій. До того ж галузеве обладнання, яке використовується, є дуже енергоємним і надлишковим, що є результатом низьких цін на енергоносії і нераціональним споживанням за радянських часів; тому воно потребує модернізації. I-2. Потреба у фінансуванні була б набагато більшою, якби галузеві інвестиційні програми, щоб наблизитися до стандартів ЄС, враховували б всебічні потреби на відновлення та вимоги розширення мереж (останнє особливо вірно для водопостачання і каналізації, як вказано на діаграмі I-1).

Діаграма I-1 Охоплення послугами водопровідно-каналізаційного господарства міст,

передмість і сільських населених пунктів

0 20 40 60 80

100 120

Міста Передмістя Села

Водопостачання

Каналізація

Джерело: Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства Термінові інвестиційні потреби сектору водопостачання та водовідведення I-3. Термінові інвестиційні потреби у відновленні сектору водопостачання та водовідведення за підрахунками становитимуть 7 млрд. дол. США на період до 2012 року. На інвестиції у водопостачання припадає приблизно 60 відсотків цієї суми, а решта потрібна на відновлення каналізаційних систем. Інвестиції у водопостачання, по суті, націлені на (i) скорочення споживання електроенергії, (ii) зменшення технічних і комерційних втрат, (iii) приведення якості води до стандартів, які не шкодять здоров’ю. Відновлення каналізаційних систем спрямоване на приборкання екологічних наслідків людської діяльності та зменшення споживання електроенергії. Пріоритет треба надати інвестиціям які мають значний потенціал енергозбереження (наприклад модернізація насосного обладнання) a також тім які створюють умови для комерціалізації діяльності підприємств водопостачання і спонукають споживачів до раціонального споживання ресурсів, (наприклад лічильники). Розподіл інвестицій у суб-сектори водопостачання і водовідведення наведений на діаграмах I-2 та I-3.

12

Діаграма I-2 Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору

водопостачання Всього 4.2 млрд. дол. США

Діаграма I-3 Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору

водовідведення Всього 2.8 млрд. дол. США

Очищення15%

Насоси9%

Водозабір

4%

Мережа, вкл. будинкові лічильники 72%

Мережа 55%

Насоси3%

Очищення42%

Джерело: Матеріали, підготовлені Інститутом місцевого розвитку для Світового банку; Національна стратегія водопостачання України, розроблена консалтинговою компанією COWI; оцінка Світового банку. Термінові інвестиційні потреби сектору теплопостачання I-4. Потреби в інвестиціях для сектора теплопостачання на період до 2012 року за оцінками становлять 5 млрд. доларів США. Ця сума включає широкомасштабну заміну теплових групових підстанцій на індивідуальні, реабілітацію джерел генерування тепла, часткову заміну мереж централізованого теплопостачання і будівництво ТЕЦ та когенераційних вузлів на бойлерах. Структура інвестицій наведена на рис. 1-4. Пріоритет має бути надано інвестиціям в індивідуальні теплові підстанції з огляду на їхню значну здатність до енергозбереження. Заміна групових теплових підстанцій на індивідуальні по всій Україні дозволить заощадити близько 2 мільярдів кубічних метрів природного газу на рік, сприятиме комерціалізації теплопостачальних компаній та розвиткові ринку теплопостачання на основі попиту.

Діаграма I-4 Склад термінових інвестиційних потреб на відновлення сектору теплопостачання

Всього 5 млрд. дол. США

Генерація 40%

Мережа30%

Індивідуальнітеплові пункти 20%

Когенерація10%

Джерело: Матеріали, підготовлені Інститутом місцевого розвитку для Світового банку; оцінка Світового банку. I-5. Так само важливим є інвестування у енергозберігаюче переоснащення будівель. Громадські будівлі та багатоквартирні будинки витрачають значну кількість тепла через погану ізоляцію вікон, дверей та стін. Запровадження нових тарифів на тепло та рахунків за

13

тепло на основі лічильників надасть стимулу для власників будівель інвестувати в заходи з енергозбереження (ущільнення вікон, радіаторні рефлектори, заміна вікон, та ін.) і, таким чином, зменшить споживання енергії будівлями та оптимізує інвестиції з боку постачальників.

заходиПріоритетні для одержання фінансування

6. Слід сприяти використанню державних коштів, укладанню контрактів з ЕЗКО і я у

ять

й

ержавні кошти

7. У короткостроковій перспективі знадобиться значне збільшення державних витрат. з т ,

вати

остачання

8. Надання державного фінансування за схемою фонду спільного фінансування може і

, шти

ого

зик

і

I-механізмам фінансування за Кіотським протоколом, щоб вирішити питання інвестуваннсектори тепло- та водопостачання в короткостроковій перспективі. Щорічні інвестиційні потреби секторів тепло- і водопостачання перевищують відповідні щорічні доходи цих секторів. Щоб профінансувати згадані потреби, утримуючи при цьому прийнятні темпи підвищення тарифів, необхідно використати зовнішні фінансові ресурси. Однак сектори тепло - і водопостачання зараз є нежиттєздатними, а тому вони мають доступ тільки до дуже обмеженого набору можливостей залучення зовнішнього фінансування. Сюди входдержавні кошти, приватний капітал через укладання контрактів з ЕЗКО і, потенційно, гранти, надані за механізмами фінансування в рамках Кіотського протоколу. Наступнирозділ містить огляд цих трьох можливостей і рекомендації щодо того, як посилити їхнє використання. Д I-Чере е що сектори є хронічно збитковими, комерційні кредити для них зараз, здебільшогонедоступні. Якщо сектори хочуть залучити приватний капітал і збільшити доступ до фінансування з міжнародних фінансових установ (МФУ), вони повинні продемонструвпевнені успіхи у відновленні своєї життєздатності та кредитоспроможності. За нинішніх умов отримати початкове фінансування, а також побудувати хорошу кредитну історію можна тільки шляхом позичання коштів у держави. Такі кошти може надавати у кредитцентральний уряд за пільговими ставками, щоб можна було збільшувати тарифи доступними темпами. Але тут важливо, щоб тарифи підприємств з тепло - і водоппокривали як поточні витрати, так і витрати на обслуговування боргу, і щоб повністю стягувалися платежі за такими тарифами. I-забезпечити ефективне використання коштів. Такі фонди успішно використовується у низцкраїн, включаючи країни з перехідною економікою.7 Фонди зазвичай будуються на основі автоматично (або револьверного) поновлюваного фонду чи банку облігацій на загальнонаціональному чи регіональному рівні. Кошти з початку надаються урядомможливо за участю МФУ. У випадку простого автоматично поновлюваного фонду копозичаються безпосередньо муніципалітетам та їхнім підприємствам. У випадку банку облігацій внески уряду/МФУ використовуються як забезпечення для отримання приватнкапіталу за допомогою розміщення облігацій. Таке забезпечення слугує для того, щоб інвестори, котрі купують облігації, видані фондом, були захищені від неповернення помуніципалітетами. Центральний уряд може захистити себе від можливих зловживань з бокумуніципалітетів, через утримання трансфертів, спрямованих на вирівнювання ступеня забезпечення регіонів бюджетними коштами, або застосувавши будь-які інші прийнятн

7 Більш докладно про об’єднаний механізм фінансування, включаючи міжнародний досвід роботи з різними моделями, читайте у документі „Концепція: введення до об’єднаного фінансування”, розробленому АМР США в рамках Проекту реформуванні та фінансування інфраструктури. Даний документ, а також додаткові матеріали з цієї теми можна отримати в київському офісі АМР США (www.usaid.kiev.ua/).

14

механізми. Можлива структура фонду у формі банку облігацій на загальнонаціональному рівні представлена на діаграмі І-5.

Діаграма I-5

Механізм фонду спільного фінансування у формі банку облігацій

6000 млн. гривень

Облігації

Орган з об’єднаного фінансування

Муніципальний проект

1

Муніципальний проект

2

Муніципальний проект

3

Довірена особа

Урядова дотація

Виплати урядових

трансфертів

Резервний рахунок 2000 млн. гривень

Перехоплення доходу

Інвестори

I-9. Фонди спільного фінансування мають низку переваг, а саме:

• Вони забезпечують поліпшений доступ до ринків, оскільки вони забезпечують доступ до ринків приватного капіталу для муніципалітетів та комунальних підприємств, яким не вистачає фінансових знань, історії та масштабу.

• Вони зменшують вартість проведення операцій, оскільки за рахунок об’єднання низки дрібніших проектів витрати розподіляються між цими проектами і, таким чином, для муніципалітетів та комунальних підприємств зменшується вартість проведення операцій.

• Вони зменшують вартість взяття позичок, оскільки національний чи регіональний орган з об’єднаного фінансування, підтриманий коштами резервного рахунку, може розміщувати облігації, які дадуть менший прибуток їхнім покупцям, ніж ті облігацій, які розміщуються на ринку окремими муніципалітетами чи комунальними підприємствами.

• Вони ефективно використовують державні кошти (для механізму фінансування у формі банку облігацій), оскільки урядові кошти, які утримуються як забезпечення на резервному рахунку, зазвичай дозволяють даному механізму фінансування розміщувати облігації в обсязі, що приблизно втричі перевищує суму на резервному рахунку.

I-10. На додаток до усіх технічних і фінансових переваг спеціального фінансового фонду він також може бути корисним для прискорення реформ у житлово-комунальному господарстві, наприклад, шляхом впровадження пов’язаних з реформами критеріїв прийнятності для муніципалітетів і комунальних підприємств. Муніципалітети та комунальні підприємства, які виконують критерії прийнятності, матимуть доступ до коштів цього фонду у такий спосіб будуть винагороджуватися за успіхи у проведенні реформ. Критерії прийнятності можуть включати беззбиткові тарифи, повне стягнення платежів, більш ефективну діяльність і так далі.

15

I-11. Більш того, державне фінансування має надаватися на преференційній основі муніципалітетам, які розробили генеральні плани розвитку секторів тепло - та водопостачання. Ці плани повинні включати наступні елементи: i) базовий сценарій, ii) визначення цілей, ґрунтуючись на порівнянні з найкращою практикою, iii) фінансово-економічний аналіз варіантів, iv) запропоновану інвестиційну програму, v) план заходів на перші роки. Ці плани також мають розглянути можливість залучення приватного сектору до потенційно привабливих видів діяльності (таких як виробництво тепла, водозабір і так далі) і порівняти варіанти централізованого та децентралізованого надання послуг (з теплопостачання). I-12. Реформи у секторах можна підтримати в Україні за допомогою фонду спільного фінансування, оскільки ринок є достатньо великим, а низка міст продемонструвала помітні успіхи у вирішенні проблем житлово-комунального господарства. Сотні комунальних підприємств і муніципалітетів в Україні формують прекрасне конкурентне середовище для розгортання моделі фонду спільного фінансування на національному чи, навіть, регіональному рівні. Деякі муніципалітети досягли певних успіхів у корегуванні тарифів на тепло - і водопостачання до рівня беззбитковості; допомогли своїм комунальним підприємствам, провівши просвітницькі кампанії серед населення, у покращенні стягнення платежів; впровадили елементи ефективного управління для підвищення ефективності діяльності комунальних підприємств. Ці муніципалітети будуть першими бенефіціарами коштів фонду. Вони визначать орієнтовні показники діяльності і продемонструють можливість реформування житлово-комунального господарства. Це створить конкурентне середовище для отримання коштів і, таким чином, сприятиме реформам у секторі. I-13. Для підтримки реформ, побудованої навколо спеціального фінансового фонду, знадобиться активна просвітницька кампанія серед населення на загальнодержавному рівні. Ця кампанія має бути націлена на основних споживачів житлово-комунальних послуг, тобто на домогосподарства, і має зосереджуватися на двох аспектах, які стосуються ролі домогосподарств у відновленні цього сектору. По-перше, домогосподарства повинні зрозуміти, що тарифи, які покривають витрати, і повна їхня сплата є найважливішими передумовами поліпшення житлово-комунальних послуг. Таке розуміння допоможе отримати згоду домогосподарств на необхідне підвищення тарифів та повну їхню сплату. I-14. По-друге, треба регулярно інформувати населення про діяльність муніципалітетів -„чемпіонів” у проведенні реформ. Успіхи муніципалітетів -„чемпіонів” в одержанні коштів з фонду та в покращенні ЖКП допоможуть створити знизу доверху попит на більш якісні ЖКП, що, у свою чергу, заохотить муніципальні органи влади приділяти більш значну увагу питанням житлово-комунального господарства і зробить такі органи підзвітними за прийняття рішень у цій сфері. Поліпшення якості і цінова доступність ЖКП – це питання, які були і залишаються найважливішим у підчас місцевих виборів. Однак в минулому, питанню цінової доступності надавали великого значення, але нехтували поліпшенням якості послуг. Просвітницька кампанія серед населення може стимулювати попит поінформованих виборців на більш якісні ЖКП і, таким чином, може допомогти виправити політичний перекіс в бік цінової доступності. Поінформовані споживачі краще стимулюватимуть муніципалітети до проведення регулювання, нагляду та виконання делегованих їм обов’язків щодо власності у спосіб, корисний для довгострокових інтересів їхнього електорату. I-15. Однак щоб державне фінансування було ефективним, воно не повинно замінювати собою потребу в усуненні перешкод, які заважають інвестиціям, навіть якщо ці інвестиції мають сенс з економічної та фінансової точок зору. До кола цих перешкод входить неефективне управління підприємствами тепло - і водопостачання, небажання суспільства в цілому сприйняти необхідність сплачувати повну вартість комунальних послуг, нестача

16

досвіду та знань про найкращі методи роботи, зосередженість центральних і місцевих органів влади на короткострокових питаннях, погане підґрунтя для здійснення інвестицій через відсутність достойних довіри правил та верховенства права. Концепція ЕЗКО I-16. Концепція енергозберігаючих компаній (ЕЗКО), також відома як концепція перформанс - контрактінгу (укладання договорів на впровадження енергозберігаючих технологій), є унікальним способом залучення приватного капіталу навіть у збиткові сектори. Цей спосіб працює так: залучаються приватні інвестиції на впровадження життєздатних проектів з енергозбереження, а потім інвестору повертаються ці кошти за рахунок енергозбереження, досягнутого в результаті реалізації проекту. Обмежений доступ житлово-комунального господарства до комерційних кредитів і величезний потенціал енергозбереження робить концепцію ЕЗКО дуже привабливим варіантом фінансування інвестиційних потреб цього сектору. I-17. Концепція ЕЗКО відома в Україні, але використовується незначно через дешеві ціни на енергоносії, відсутність стимулів на стороні попиту та перешкоди для участі приватного сектору. Недавнє значне збільшення ціни на природний газ дає поштовх для втілення проектів з ефективного використання енергії. Однак щоб повністю реалізувати енергозберігаючий потенціал у житлово-комунальному господарстві, слід докласти зусиль до створення стимулів на стороні попиту та зміцнити сторону пропозиції ринку. I-18. Ми настійно рекомендуємо підтримати ЕЗКО загалом по Україні. Зокрема ЕЗКО мають значно ширше застосовуватися у секторах тепло - та водопостачання. Використання потенціалу перформанс - контрактінгу вимагатиме таких заходів:8

• впровадити правила бухгалтерського обліку, які дозволять накопичувати

монетизовані енергозаощадження на рахунку умовного депонування і забезпечать фінансисту (ЕЗКО, комерційному банку чи фонду з ефективного використання енергії) привілейований доступ до цього рахунку;

• замінити методологію визначення тарифів за схемою „витрати плюс” на заохочувальне регулювання (наприклад за схемою граничного рівня цін) чи дозволити комунальним підприємствам включати у тарифи надбавку на енергозбереження, щоб створити мотивацію впровадження енергозберігаючих проектів. Більш того, слід винагороджувати персонал комунального підприємства, який робить внесок у скорочення споживання енергії;

• підтримати сторону пропозиції на ринку, створивши фонди енергозбереження, які сприятимуть авансовому фінансуванню проектів з енергозбереження.

Механізми фінансування за Кіотським протоколом I-19. Механізми фінансування за Кіотським протоколом можуть забезпечити гранти на проекти з енергозбереження у секторах тепло - та водопостачання, оскільки такі проекти скорочують викиди парникових газів в атмосферу. Потенційні доходи України від торгівлі квотами на зменшення викидів за Кіотським протоколом дорівнюють кільком мільярдам доларів США. Однак по всьому світу пропозиція квот на зменшення викидів, вірогідно, буде значно більшою ніж попит. Надлишкова пропозиція квот породжена спадом економічної діяльності у країнах з перехідною економікою порівняно з базовим 1990 роком, а також з впровадженням проектів зі скорочення викидів в атмосферу. Попит на квоти

8 Щоб отримати подальшу інформацію про бар’єри на шляху застосування ЕЗКО в Україні, а також про досвід з впровадженням проектів ЕЗКО, звертайтеся до групи проекту „УкрЕско”, фінансованого ЄБРР (www.ukresco.com).

17

стимулюють розвинені країни, які беруть участь у Кіотському протоколі і мають викиди, що перевищують визначені для них рівні. I-20. Своєчасне виконання критеріїв прийнятності, визначених Кіотським протоколом, є вирішальним, якщо Україна хоче мати зиск з виняткових, обмежених у часі фінансових ресурсів. Більшість потенційних покупців вже зазначила, що віддає перевагу купівлі квот на викиди у країн, які інвестуватимуть виручку від продажу („парникових”) квот у проекти зі скорочення викидів і які загалом виконують критерії прийнятності, висунуті Кіотським протоколом. Крім того, вікно можливостей торгівлі квотами, заплановане на 2008-2012 рр., швидко зачиняється, а подальші можливості такої торгівлі є невизначеними. Тому українському уряду потрібно швидко мобілізувати зусилля, щоб до 1 січня 2007 року виконати умови, необхідні для участі у фінансових механізмах Кіотського протоколу. До того ж Україні потрібно створити установи, які з’єднуватимуть індивідуальні проекти й оптові кошти, отримані Україною від продажу квот на викиди на міжнародних ринках9. Ці установи також інформуватимуть муніципалітети і їхні підприємства тепло - та водопостачання про такі наявні фінансові ресурси. Середньострокові заходи, спрямовані на одержання фінансування I-21. Середньострокові заходи мають бути націлені на усунення перешкод, які заважають доступу секторів тепло - і водопостачання до комерційних кредитів та залученню приватних компаній на основі концесійних угод. Коли ці сектори наблизяться до стану кредитоспроможності, вони матимуть більше можливостей брати позики, розміщувати облігації та укладати концесійні угоди. Усі ці ресурси знадобляться для суттєвого розширення інвестиційних програм, підтримуваних у короткостроковій перспективі з державних коштів, фінансування ЕЗКО та доходів від торгівлі квотами на викиди в рамках Кіотського протоколу. Комерційні запозичення I-22. Комерційні запозичення для фінансування інвестиційних потреб поки що недоступні, оскільки підприємства з тепло - і водопостачання є некредитоспроможними. Підприємства змогли отримати лише короткострокові позички10, спрямовані, значною мірою, на виконання їхніх негайних фінансових зобов’язань (таких як витрати на експлуатацію та утримання і податки). Як правило, кредитуванням займалися виключно місцеві банки, які обслуговували ці комунальні підприємства і контролювали їхні фінансові потоки. Запозичення в немісцевих банках ускладнювалися через неплатоспроможність комунальних підприємств і відсутність забезпечення під кредити. Кошти, які вдалося отримати муніципалітетам завдяки комерційним позикам та облігаціям, були використані, великою мірою, на інші муніципальні потреби, а не на тепло -, водопостачання та каналізаційні системи. I-23. Крім основних перешкод на шляху комерційних запозичень – неплатоспроможності комунальних підприємств та недостатньої і непередбачуваної регуляторної бази – існують технічні проблеми, які потрібно вирішити, перш ніж муніципалітети і комунальні

9 Повний перелік та опис критеріїв прийнятності за Кіотським протоколом та необхідних заходів для виконання цих критеріїв входить до матеріалів, представлених Світовим банком на семінарі стосовно Кіотського протоколу, проведеному у Києві 6–7 червня 2005 року. 10 Відбувся лише один випуск облігацій на початку 2005 року: херсонська компанія з теплопостачання розмістила облігації з терміном погашення 6 місяців, на суму 2,5 млн. грн., (приблизно 47 0000 дол. США).

18

підприємства зможуть брати позики чи розміщувати облігації. Проблеми і рекомендації щодо їхнього вирішення підсумовані у таблиці I-1.

Таблиця I-1

Технічні питання, які виникають при запозиченнях на рівні муніципалітетів та комунальних підприємств

Проблеми Рекомендації Спільні проблеми муніципалітетів та комунальних підприємств

Фінансування шляхом одержання позик недоступне на строки або за ставками, які дозволяли б утримувати тарифи на прийнятному ціновому рівні.

- Продовжувати підтримувати розвиток місцевих ринків капіталів.

- Використовувати надані житлово-комунальному господарству субсидії з центрального бюджету для компенсування високих процентних ставок чи збільшення строків кредитування.

- Видати місцевим комерційним банкам, які кредитують житлово-комунальне господарство, гарантії часткового покриття ризиків.a

- Розробити механізми об’єднаного фінансування. Існує обмежений набір ліквідних активів, котрі можна використати як забезпечення для кредитів.

- З’ясувати, які активи знаходиться у власності місцевих/муніципальних органів влади.

- З’ясувати варіанти створення на рівні центрального уряду спеціального фонду, який гарантуватиме позики підприємств тепло - та водопостачання.

- Розглянути можливість використання майбутніх доходів муніципалітетів та комунальних підприємств у якості забезпечення для кредитів.

Не вистачає вмінь та досвіду для таких завдань: - підготовка техніко-економічних обґрунтувань і доказів позитивного економічного результату інвестиційних програм, як цього вимагають банки та інвестори;

- здобуття комерційних позик і випуск облігацій.

- Створити належні зарплатні пакети для збереження і залучення ключових спеціалістів до роботи на підприємствах тепло - та водопостачання.

- Організувати навчання та семінари. - Активно використовувати наявну технічну

допомогу.b - Підтримати створення місцевих консалтингових

компаній, які спеціалізуватимуться на питаннях житлово-комунального господарства.

Місцевий ринок рейтингових послуг недорозвинений, а послуги існуючих рейтингових агентств дорогі.

Підтримати розвиток ринку рейтингових послуг.

Проблеми, характерні для муніципалітетів Бюджетний кодекс не доповнений законодавством про муніципальні запозичення і гарантії. До того ж він вказує, що міжнародні запозичення є доступними тільки для міст з населенням, яке перевищує 800 000 мешканців (тобто, тільки для 5 з 455 міст).

- Прийняти законодавство про муніципальні запозичення і гарантії.

- З’ясувати доцільність розширення критеріїв прийнятності міст для міжнародних запозичень (залежно від життєздатності міських бюджетів і зацікавленості міжнародних інвесторів у кредитуванні міст з населенням, меншим за 800 000 мешканців).

- Розглянути можливість збільшення частки податків, які залишаються на муніципальному рівні.

Запозичення утруднюються складними процедурами Міністерства фінансів та Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку.

Спростити ці процедури.

Проблеми, характерні для комунальних підприємств Історія діяльності комунальних Зробити комунальні підприємства фінансово

19

підприємств пов’язана з хронічною фінансовою неспроможністю.

життєздатними, як рекомендується у розділі ІІ цього звіту.

Джерело: Матеріали, підготовлені Інститутом місцевого розвитку для Світового банку; аналіз, проведений Світовим банком.

a. Один такий інструмент пом’якшення ризику був запропонований АМР США в рамках Програми

кредитних гарантій восени 2004 року. Він спрямований на мобілізацію місцевого приватного капіталу шляхом надання прийнятним українським банкам, які кредитують муніципалітети та комунальні підприємства, часткових гарантій на можливі втрати за виданими ними кредитами. Ці гарантійні угоди з банками розраховані на п’ять років і покривають 50 відсотків суми кредитів, виданих муніципалітету чи комунальному підприємству. Подальшу інформацію на цю тему можна отримати у київському офісі АМР США (www.usaid.kiev.ua/).

b. Така технічна допомога включає фінансовану АМР США програму муніципальних облігацій, яку проводить Pragma Corporation (http://www.pragmacorp.com/), та Проект реформування тарифів і реструктуризації комунальних підприємств, який впроваджує організація Planning and Development Collaborative International (ПАДКО) (http://www.padco.aecom.com/).

Участь приватного сектору I-24. Приватні компанії не інвестують у сектори тепло - та водопостачання. Участь приватних компаній у роботі секторів тепло - та водопостачання в Україні обмежується кількома договорами оренди і концесії з боку місцевих компаній і не має важливого впливу на фінансування інвестиційних потреб. Більшість цих договорів оренди і концесії було укладено у непрозорий спосіб без чітко визначених інвестиційних зобов’язань приватних операторів.11 I-25. Найближчі перспективи залучення інвестицій у сектори тепло - та водопостачання в Україні за допомогою механізму концесійних угод є слабкими. Основні причини, які заважають участі приватного сектору, такі:

• комунальні підприємства є хронічно збитковими; центральні та місцеві органи влади не беруть на себе зобов’язання створити нормативно-правову базу, сприятливу для здорової фінансової діяльності цих секторів;

• нормативно-правові акти є суперечливими; відсутня прозорість; відчувається ризик політичного тиску на тарифи протягом строку концесії;

• капіталоємність з великими авансовими інвестиціями погіршується довгим періодом повернення капіталовкладень та низькими доходами секторів.

I-26. До кола пріоритетних заходів із залучення серйозних приватних компаній за допомогою концесій має входити фінансове відновлення комунальних господарств цих секторів, створення стабільної і передбачуваної регуляторної бази та подальший розвиток законодавчої бази для концесій. I-27. Якщо буде вирішено зазначені проблеми у середньостроковій перспективі, то українські сектори тепло - і водопостачання зможуть скористатися знаннями, досвідом і капіталом приватних компаній. Надійні приватні компанії зазвичай зацікавлені у концесійних угодах з великими комунальними підприємствами. Тому такий варіант фінансування буде доступний, головним чином, для відносно великих комунальних підприємств, тобто для тих, котрі розташовані в обласних центрах або для об’єднаних комунальних підприємств, до складу яких входить кілька середніх за розміром постачальників комунальних послуг. I-28. Інструменти пом’якшення ризику можуть допомогти розв’язати деякі з перелічених вище проблем, щоб зробити сектори тепло - і водопостачання більш привабливими для

11 Наприклад, концесія на Одеський водоканал, а також договір оренди на ТЕЦ у Чернігові та деяких інших містах.

20

приватного капіталу. До ризиків, які можна пом’якшити, входять некомерційні ризики, котрі, як правило, пов’язані з правовою, контрактною, регуляторною та політичною невизначеністю, з якою стикаються приватні кредитори й інвестори. I-29. Однак інструменти пом’якшення ризику не можуть замінити собою потребу у покращенні правової і регуляторної бази, а також у розробці і впровадженні стратегій, сприятливих для стійкої роботи даних секторів. Скоріше, ці заходи терміново необхідні для того, щоб спочатку залучити приватний сектор, а потім, захистити інтереси зацікавлених сторін цього сектору.

21

Розділ ІІ. Відновлення фінансової життєздатності Резюме II-i. Відновлення фінансової життєздатності секторів тепло - і водопостачання є ключовим фактором розірвання порочного кола, яке погіршує роботу цих секторів в останнє десятиліття. Стабільна фінансова діяльність секторів вкрай необхідна, оскільки державні кошти не можуть і не повинні компенсувати їхніх фінансових втрат. Більш того, фінансове відновлення потрібно розпочинати терміново, оскільки зволікання спричинить подальше погіршення матеріальних активів цих секторів. А це, у свою чергу, збільшить інвестиційні потреби, спонукаючи до різких стрибків тарифів. Відкладання цієї проблеми ускладнить знаходження балансу між інвестиційними потребами секторів і платоспроможністю населення, а це може заблокувати відновлення секторів. II-ii. Існує низка наскрізних системних питань, пов’язаних з фінансовим занепадом секторів тепло - і водопостачання:

• збиткові тарифи;

• неплатежі;

• комерційні втрати та невраховані технічні втрати;

• надмірна кредиторська і дебіторська заборгованості;

• неефективна діяльність комунальних підприємств. II-iii. З-поміж перелічених вище питань пріоритет слід надати підвищенню тарифів та повному стягненню платежів. Успіхів у цих двох питаннях можна досягти відносно швидко, що допоможе вирішити інші три питання, які потребують тривалішого часу на втілення. II-iv. Фінансове відновлення вимагає узгоджених зусиль центральних і місцевих органів влади, комунальних підприємств та споживачів (в основному, домогосподарств). Незважаючи на те що відповідальність за ЖКП покладено на місцеву владу, центральні органи влади повинні відігравати ключову роль у відновленні життєздатності цього сектору. Центральні органи влади повинні розробити регуляторну базу необхідну для встановлення беззбиткових тарифів; прийняти законодавство для забезпечення платіжної дисципліни; розробити правову базу і сприяти реструктуризації боргів сектору; поглибити знання домогосподарств про необхідність збільшення тарифів і повної сплати за послуги з тепло - та водопостачання; поліпшити ефективність системи соціального захисту, щоб пом’якшити вплив на бідні верстви населення, спричинений підвищенням тарифів. II-v. Інші зацікавлені сторони — місцеві органи влади, комунальні підприємства та домогосподарства — також мають повністю взяти на себе відповідні права та обов’язки, щоб привести ці сектори до стану стабільної роботи. Місцеві органи влади мають підвищити тарифи комунальних підприємств до рівня покриття витрат, допомогти підприємствам повністю стягувати платежі і впровадити принципи корпоративного управління у керівництво цими підприємствами. Домогосподарства мають повністю та своєчасно платити за житлово-комунальні послуги та взяти на себе відповідальність за володіння і управління житловим фондом ББ. З іншого боку, домогосподарства отримають зиск якщо вони змусять свої муніципалітети звітувати за надання ЖКП.

Збиткові тарифи II-1. Тарифи, які хронічно призводять до збитків, є найгострішою проблемою підприємств тепло - та водопостачання. В останнє десятиліття тарифи були нижчими за поточні витрати,

22

не кажучи вже про повні витрати (див. діаграми II-1, II-2 та II-3). Це призвело до постійних фінансових втрат і залишило комунальні підприємства без ресурсів, необхідних для відповідного фінансування діяльності, потреб управління та відновлення. Це, у свою чергу, спричинило погіршення надійності та якості послуг і у багатьох випадках – відміну послуг (наприклад, гаряча вода більше не подається у будинки багатьох міст України). Основною причиною утримання тарифів на рівні, який не покриває витрат, є те, що над економічною доцільністю фактично панують короткострокові політичні міркування місцевих органів влади, котрі регулюють сектори тепло - і водопостачання. Щоб підтримати та поліпшити послуги, що їх надають підприємства тепло - та водопостачання, тарифи мають визначатися на економічній, а не на політичні основі.

Діаграма II-1

Дохід у порівнянні з поточними витратами на водопостачання

Діаграма II-2 Дохід у порівнянні з поточними витратами на водовідведення

Діаграма II-3 Дохід у порівнянні з поточними

витратами на постачання тепла та гарячої води

0 500 000

1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

2001 р. 2002 р. 2003 р.

млн

. грн

.

Продажі

Вартість0

200

400

600

800

1000

2001 р. 2002 р. 2003 р.

млн

. грн

. Продажі

Вартість

0 1000 2000 3000 4000

2001 р. 2002 р. 2003 р.

млн

. грн

.

Продажі

Вартість

Джерело: Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства II-2. Крім корегування тарифів так, щоб вони покривали витрати, потрібно далі розробляти правила та методологічні документи щодо обчислення тарифів на тепло - і водопостачання та каналізаційні послуги і, як тільки ці тарифи будуть схвалені, органи регулювання повинні жорстко застосовувати їх. Хоча є успіхи у розробленні та схваленні цих документів, проте залишаються значні прогалини. А саме, потрібно доповнити чи розробити методологічні документи щодо обчислення одно- і дворівневих тарифів та дозволити врахувати у тарифах інвестиційний компонент. Більш того, в тарифах слід своєчасно індексувати основні складові собівартості – енергію та працю, – використовуючи прості та зрозумілі процедури. II-3. Переоцінка основних засобів комунальних підприємств і дозвіл збільшити амортизаційні відрахування є однаково важливими кроками на шляху до встановлення беззбиткових тарифів. Основні засоби підприємств тепло- та водопостачання, подібно до інших енергетичних та інфраструктурних секторів української економіки, оцінені значно нижче їхньої реальної вартості. Невідповідні амортизаційні відрахування, які є нижчими за реальні витрати на відновлення, призводять до того, що ці сектори фактично надають

23

кінцевим споживачам економічні субсидії. Комунальні підприємства не бажають проводити переоцінку своїх активів з двох основних причин. Перша – переоцінка гальмується податковим законодавством, яке розглядає збільшення вартості активів як прибуток і обкладає його податком. Друга – органи регулювання не бажають відобразити повну вартість активів у тарифах, тому що це призведе до стрибка тарифів. Першу причину можна усунути, внісши поправки у податкове законодавство. Вирішення другої проблеми вимагає поліпшення регуляторної бази. Альтернативою переоцінці основних засобів може бути схвалення середньострокових інвестиційних програм для комунальних підприємств і внесення неоподатковуваних інвестиційних складових у тарифи цих підприємств. II-4. Дисбаланс у тарифах для домогосподарств та промислових споживачів є ще одним недоліком нинішньої системи тарифів. Тарифи для домогосподарств значно нижчі ніж промислові тарифи, але вартість обслуговування домогосподарств є вищою. Дисбаланс особливо помітний у секторі водопостачання, де тарифи для населення у деяких випадках в 10 разів нижчі за тарифи для промисловості. Такий дисбаланс має багато негативних наслідків. Одним наслідком є занижені тарифи, які не стимулюють домогосподарства раціонально споживати ресурси.12 Інший наслідок – це завищені промислові тарифи, в результаті чого галузям промисловості економічно вигідніше відмовитися від централізованого постачання відповідних послуг та інвестувати у своє власне виробництво тепла та води. Слід усунути дисбаланс у тарифах, піднявши тарифи для домогосподарств до рівня відшкодування витрат та пом’якшивши негативний вплив на бідні верстви населення за рахунок поліпшення ефективності системи соціального захисту. II-5. Широко розповсюджені побоювання щодо нездатності домогосподарств сплачувати тарифи, які покривають витрати на надання послуг, не підтверджуються фактами. Фактично, стабільний економічний розвиток України за останні шість років підвищив добробут домогосподарств. Доходи та витрати домогосподарств майже подвоїлися і випередили зростання тарифів на ЖКП у 1999-2003 рр. (діаграма II-4). В результаті, кількість домогосподарств, які мали право на житлові субсидії для оплати ЖКП, скоротилася наполовину з приблизно 5 млн. у 1999 році до 2,5 млн. у 2003 році (діаграма II-5), і ця тенденція продовжувалася у 2004 та 2005 роках13.

Діаграма II-4 Щорічні витрати на одне

домогосподарство (скореговані на ІСЦ)

Діаграма II-5 Кількість домогосподарств, які отримують

житлові субсидії

0

2000

4000

6000

8000

10000

1999 2000 2001 2002 2003

грн.

Сукупнівитрати

Витрати на житлово-комунальні послуги

17,7 17,7 17,6 17,6 17,6

5

3 2,5 3,84,4

0

5

10

15

20

1999 2000 2001 2002 2003

млн

. дом

огоспо

дарств

Всього домо-господарств

Домогосподарства, які отримують житлові субсидії

Джерело: Державний комітет статистики. II-6. Очікується, що вплив на бюджет в результаті підвищення тарифів для домогосподарств пом’якшиться за рахунок збільшення обсягу податків, сплачених 12 Це стосується випадків, коли споживання ресурсів можна виміряти і регулювати. 13 Кількість домогосподарств, що отримали житлові субсидії, скоротилася приблизно до 1.1 млн. наприкінці 2005 року.

24

комунальними підприємствами цих секторів. Майбутнє підвищення тарифів на тепло- і водопостачання для домогосподарств збільшить витрати бюджету на житлові субсидії та пільги житлово-комунальному господарству. Однак більш високі тарифи збільшать податкову базу комунальних підприємств цих секторів, а таке збільшення, підтримане поліпшеним стягненням платежів за надані послуги, значною мірою компенсує додаткові витрати бюджету. До того ж заміна прихованих субсидій, які комунальні підприємства надають зараз усім домогосподарствам, на скореговані тарифи та цільові субсидії бідним домогосподарствам, сприятиме скороченню рівня бідності в Україні. II-7. Дослідження здатності і бажання домогосподарств сплачувати належну ціну є корисним інструментом у корегуванні житлово-комунальних тарифів. Таке дослідження могло б поінформувати посадових осіб, відповідальних за прийняття рішень, про те, скільки і за послуги якого рівня домогосподарства готові і бажають платити. Таке дослідження залучить домогосподарства до визначення відповідного рівня тарифів і заохотить домогосподарства погодитися на збільшення тарифів. Тому уряду потрібно розробити відповідні методики і підтримати дослідження щодо здатності і бажання платити. II-8. В цілому участь громадськості є важливою складовою процесу перегляду тарифів, а тому муніципалітети мають широко використовувати її. Участь громадськості корисна, зокрема, тим, що веде до покращення відносин між місцевими органами влади, комунальними підприємствами та домогосподарствами, оскільки зацікавлені сторони краще розумітимуть одна одну. Також поглибляться знання населення про проблеми, з якими стикаються комунальні підприємства; громадськість зрозуміє, чому потрібна реструктуризація житлово-комунального господарства і підтримає його реформування. II-9. Експеримент із залучення громадськості у реформування житлово-комунального господарства проводився у кількох українських містах в рамках проекту, фінансованого АМР США, який називається „Проект реформування тарифів та реструктуризації комунальних підприємств”. Участь громадськості виявилася дуже ефективним інструментом одержання підтримки домогосподарств у питаннях підвищення тарифів та покращення платіжної дисципліни. Рекомендуємо розширити цю практику у загальнонаціональному масштабі, щоб залучити домогосподарства до діалогу стосовно реформування житлово-комунального господарства і отримати їхню підтримку для вкрай необхідного збільшення тарифів та поліпшення стягнення платежів. Неплатежі II-10. Несплата рахунків – це друга найбільша проблема, яка негативно впливає на фінансову життєздатність секторів тепло- та водопостачання. Неплатежі були особливо значними у період 1995-2001 років, що призвело до накопичення великої дебіторської заборгованості підприємств тепло- та водопостачання. Після того стягнення платежів поступово покращилося і досягло майже 100 відсотків у 2005 році. Однак загальне покращення маскує відмінності у рівнях стягнення платежів в різних містах та за різними категоріями споживачів. Домогосподарства14 залишаються основними неплатниками за рахунками, виставленими за тепло- і водопостачання. Оскільки на домогосподарства припадає основна частка споживання тепла і води, то неплатежі домогосподарств значно скорочують надходження готівкових коштів до комунальних підприємств. Майбутнє 14 Це стосується тільки платежів, які мають взяти на себе безпосередньо домогосподарства. Житлово-комунальні субсидії, які фінансуються з центрального бюджету і передаються через місцеві бюджети підприємствам тепло- та водопостачання і каналізаційного обслуговування, повністю сплачувалися у минулі роки. Пільги домогосподарствам на оплату тепло- і водопостачання, які також надаються з центрального бюджету і передаються підприємствам тепло- та водопостачання і каналізаційного обслуговування, не завжди повністю виплачувалися у минулому, але у 2004 і 2005 роках почали виплачуватися як належить.

25

підвищення тарифів на комунальні послуги, вірогідно, погіршить нинішній рівень стягнення платежів, а тому комунальні підприємства і муніципалітети повинні докласти зусиль для зміцнення рівня платежів домогосподарств за тепло- і водопостачання. На додаток до неплатежів домогосподарств, підприємства водопостачання у кількох містах стикаються з труднощами у стягненні платежів з підприємств теплопостачання, які купують воду для виробництва і продажу гарячої води. Центральному уряду потрібно буде розробити чітку структуру нормативів надання гарячої води, щоб вирішити цю проблему. Неплатежі домогосподарств II-11. Неплатежі домогосподарств викликані, значною мірою, недостатньою комерційною спрямованістю комунальних підприємств і неналежною підтримкою з боку муніципалітетів. Комунальні підприємства і муніципалітети мають добре попрацювати, щоб поліпшити стягнення платежів з кожного кінцевого споживача. Досвід кількох українських міст (таких як Чернігів, Тернопіль та інші) у 2004 та 2005 роках довів, що скоординовані зусилля місцевих органів влади і керівників комунальних підприємств можуть дати майже 100-відсоткове стягнення платежів (включаючи стягнення минулих боргів), незважаючи на нестачу правових та технічних механізмів для забезпечення платіжної дисципліни. Найуспішніші комунальні підприємства та муніципалітети поліпшили стягнення платежів за рахунок застосування таких заходів: (i) просвітницьких кампаній для населення у засобах масової інформації, висвітлюючи важливість платежів для збереження житлово-комунального господарства, (ii) фінансових стимулів для персоналу комунальних підприємств, який покращив стягнення платежів, (iii) впровадження сучасних систем виставлення рахунків, щоб своєчасно надсилати рахунки за поточне споживання і регулярні нагадування про минулі борги, (iv) винагородження дисциплінованих споживачів за допомогою лотерей і знижок, публічно оголошуючи про такі акції. II-12. Неплатежі домогосподарств викликані також проблемами, які підпадають під компетенцію центрального уряду. Ці проблеми включають таке:

• законодавство забороняє житлово-комунальним підприємствам нараховувати пеню за несвоєчасну оплату житлово-комунальних рахунків;

• правові і технічні перешкоди, які не дозволяють відключати від послуг домогосподарства, що не платять за послуги;

• відсутність ефективних механізмів накладення арешту на індивідуальну власність споживачів, які не виконують своїх зобов’язань;

• заяви влади про списання боргів домогосподарств за житлово-комунальні послуги;

• нездатність бюджету профінансувати надані житлово-комунальні пільги;

• недосконалість системи соціального захисту.

Далі ми розглянемо ці проблеми і надамо рекомендації щодо їхнього вирішення. II-13. Законодавство забороняє житлово-комунальним підприємствам нараховувати пеню за несвоєчасну оплату житлово-комунальних рахунків. Платіжна дисципліна домогосподарств підривається відсутністю правових санкцій за несвоєчасну оплату житлово-комунальних рахунків. У 1992 році були розроблені і затверджені методи нарахування і сума пені для домогосподарств, які не сплачують вчасно рахунків за ЖКП.15 Однак у 1995 році Кабінет Міністрів тимчасово призупинив механізми застосування цієї 15 Постанова Кабінету Міністрів # 572 від 8 грудня 1992 року.

26

пені16, а у 1996 році Верховна Рада прийняла закон, який забороняє стягнення пені.17 Схвалення цих заходів захисту споживачів було викликане, головним чином, макроекономічною кризою в країні та розповсюдженою заборгованістю з виплати зарплат у другій половині 1990-х років. II-14. Україна подолала макроекономічну кризу 1990-х років і з 2000 року має стійке економічне зростання. Це зростання привело, зокрема, до разючого скорочення заборгованості з виплати зарплат і великого збільшення рівня зарплат (зарплати у реальному обчисленні майже подвоїлися у період з 2000 року по 2004 рік і подальше зростання відбувалося у 2005 році). Однак закон, який забороняє застосовувати пеню за несплату рахунків за тепло- та водопостачання, все ще діє. Щоб покращити платіжну дисципліну домогосподарств, Верховній Раді слід відмінити Закон # 486/BP, а уряду слід розробити та затвердити механізми обчислення штрафів за прострочені платежі за житлово-комунальні послуги. II-15. Правові і технічні перешкоди, які не дозволяють відключати від послуг домогосподарства, що не платять за послуги. Комунальні підприємства стикаються з правовими та технічними проблемами, намагаючись відключити від послуг неплатників, які живуть у багатоквартирних будинках. Хоча в принципі законодавство дозволяє такі відключення, проте законодавча база має суперечливі і недостатньо розроблені положення, які ускладнюють практичне застосування. Якщо казати конкретніше, то ні угоди, ні правила щодо постачання тепла, води і каналізаційних послуг не роз’яснюють процедур тимчасового чи остаточного відключення споживачів від цих послуг. В результаті, відключення можна провести тільки на підставі судового рішення. Звернення до суду є довготривалим процесом, який може виявитися неефективним (були випадки, коли суди ухвалювали рішення на користь домогосподарств які не платили за ЖКП). Уряду потрібно завершити розробку нормативної бази, яка посилить платіжну дисципліну домогосподарств, дозволивши комунальним підприємствам законно відключати неплатників, не звертаючись до суду. II-16. Структура мережі тепло- і водопостачання у багатоквартирних житлових будинках ускладнює можливість відключень. Вертикальна схема внутрішніх труб опалення, а також розміщення вентилів перекриття води у квартирах робить відключення складним з технічної точки зору. Стратегічний підхід центрального уряду до вирішення цих проблем мав би полягати у розробленні ефективних форм володіння та управління багатоквартирними житловими будинками. У такому випадку постачальники тепла і води укладатимуть контракти з однією юридичною особою, яка нестиме всю відповідальність за стягнення платежів за тепло- та водопостачання з мешканців будинку. Однак розроблення ефективних моделей володіння і управління, вірогідно, займе певний час. Тому, у короткостроковій перспективі, комунальні підприємства цих секторів мають продовжувати свої зусилля з відключення домогосподарств-неплатників. Комунальні підприємства мають повідомляти про такі випадки у місцевих засобах масової інформації, щоб заохотити інші домогосподарства розраховуватися за борги та своєчасно сплачувати рахунки. II-17. Відсутність ефективних механізмів накладення арешту на індивідуальну власність споживачів, які не виконують своїх зобов’язань. Через технічні та правові складнощі у відключенні від послуг неплатників, які проживають у багатоквартирних будинках, потрібно розробити механізми примусового стягнення оплати. Центральний уряд може підтримати зусилля підприємств тепло- і водопостачання, спрямовані на стягнення 16 Постанова Кабінету Міністрів # 798 від 12 жовтня 1995 року. 17 Закон України „Про тимчасову заборону стягнення з громадян України пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги ,” №486-ВР від 13 листопада 1996 року.

27

платежів, розробивши спрощені процедури, які дозволяли б цим підприємствам накладати арешт на індивідуальну власність споживачів-неплатників. Іншим варіантом може бути впровадження системи прав утримання щодо індивідуальних квартир. Але якщо буде вибрано цей варіант, то йому має передувати розвиток соціального житла. II-18. Заяви влади про списання боргів домогосподарств за житлово-комунальні послуги. Центральні органи влади неодноразово обіцяли погасити борги з оплати житлово-комунальних послуг за рахунок радянських заощаджень населення, заморожених на рахунках Ощадного банку. До осені 2005 року ці заяви не були підкріплені розробкою механізмів практичного виконання таких заліків. Це негативно позначилося на платіжній дисципліні в минулому десятилітті і призвело до накопичення дебіторської заборгованості у підприємств тепло- та водопостачання. II-19. Нездатність бюджету профінансувати надані житлово-комунальні пільги. Мали місце випадки, коли житлово-комунальні пільги надавалися, але не були достатньо забезпечені коштами чи виконані. Наприклад, відповідно до щорічного звіту 2004 року Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства, втрати сектору житлово-комунального господарства, спричинені недостатнім фінансуванням наданих пільг, становили 700 млн. грн. у 2003 році. Якщо пільги надаються, вони повинні бути повністю забезпечені фінансуванням і виконані, замість того щоб житлово-комунальні підприємства фінансували ці пільги у прихованій формі. II-20. Недосконалість системи соціального захисту. Система соціального захисту, до якої входять житлово-комунальні субсидії, діє в Україні з 1995 року. Хоча вона допомогла бідним домогосподарствам впоратися з підвищенням тарифів на житлово-комунальні послуги, і, таким чином, пом’якшила вплив на бідні верстви населення, спричинений підвищенням вартості життя, проте кілька досліджень ефективності цієї системи послідовно вказали на те, що існуюча система має суттєві помилки при включенні та виключенні з кола її учасників. Помилки при виключенні негативно вплинули на здатність бідних домогосподарств платити за житлово-комунальні послуги. Якщо є бажання більш ефективно використовувати державні кошти в рамках системи соціального захисту та покращити платежі, потрібно зменшити кількість помилок при включенні до цієї системи та виключенні з неї, відрегулювавши відповідні критерії прийнятності. Майбутнє підвищення тарифів на комунальні послуги тільки підкреслює потребу у системі соціального захисту з точно визначеною цільовою аудиторією. Також місцеві органи влади можуть розглянути можливість доповнення житлово-комунальних субсидій з центрального бюджету місцевою допомогою для найбідніших та найуразливіших домогосподарств (деякі муніципалітети почали фінансово підтримувати тих незаможним осіб, які не охоплені системою соціального захисту, фінансованою з центрального бюджету). Уряд повинен дотримуватися політики надання житлових субсидій, що є частиною системи соціального захисту, тільки тим домогосподарствам, які не мають непогашених боргів перед постачальниками ЖКП. Цей підхід вже довів свою ефективність у забезпеченні повної оплати житлово-комунальних послуг цією групою споживачів. Неплатежі компаній теплопостачання компаніям водопостачання II-21. Компанії теплопостачання часто не платять за воду компаніям водопостачання. Ці неплатежі викликані, значною мірою, двома причинами. Перша – недостатня нормативна база породжує розбіжності між підприємствами тепло- та водопостачання щодо цін і каналізаційних послуг для гарячої води, підготовленої груповими тепловими

28

підстанціями.18 Друга – компанії теплопостачання мають труднощі зі стягненням платежів з домогосподарств за гарячу воду. Стратегією у вирішенні першої проблеми є поступова заміна групових теплових підстанцій індивідуальними підстанціями. Це також поліпшить ефективність використання енергії системами централізованого теплопостачання і зорієнтує їх на існуючий попит. Короткострокові заходи з вирішення цієї проблеми мали б полягати у поліпшенні нормативної бази, яка визначає правила постачання гарячої води з групових підстанцій, включаючи комерційні аспекти, і скидання стічних вод. Друга проблема – неплатежі домогосподарств – розглядається в одному з пунктів даного розділу. Комерційні та невраховані технічні втрати II-22. Комерційні та невраховані технічні втрати постачальників води і тепла є третім фактором, який призводить до фінансового занепаду цих секторів.19 Комерційні втрати величезні, але майже не визнані, а тому комунальні підприємства і відповідні органи регулювання не намагаються їх припинити. Наприклад, комерційні та невраховані технічні втрати підприємств водопостачання можуть становити аж 50 відсотків, тобто більше половини води, яка потрапляє до мережі магістральних трубопроводів, втрачається не врахованою. Ці втрати значно збільшують витрати на енергію, а звідси – витрати на виробництво, і підривають фінансові результати діяльності комунальних підприємств. II-23. Комерційні втрати великою мірою спричинені споживанням, за яке не виставлені рахунки. Це може стосуватися як тих споживачів, які використовують лічильники, так і тих, які лічильників не використовують. Втрати, яких завдають домогосподарства з лічильниками, викликані поганою якістю індивідуальних лічильників чи шахрайством. Домогосподарства без лічильників часто споживають більше, ніж передбачено нормами, тобто більше, ніж вказано у виставлених їм рахунках. Для боротьби з комерційними втратами комунальним підприємствам потрібно встановити лічильники на точках входу у багатоквартирні будинки і розподілити виміряне споживання між споживачами, які мають лічильники, і тими, які лічильників не мають. Впровадження цього заходу слід підтримати розробленням належної методології розміщення лічильників споживання води і тепла в точках входу у багатоквартирні будинки серед мешканців цих будинків. Більш того, слід заборонити для комерційного використання лічильники, які не вимірюють точно малі витрати і які не захищені від шахрайства. II-24. Невраховані технічні втрати виникають через те, що тарифи компенсують тільки певну частину фактичних втрат у мережі передачі та розподілу. Ця невідповідність викликана відсутністю всебічної та точної системи вимірювання технічних втрат від виробника до кінцевого споживача. Навіть якщо лічильники встановлені, комунальні підприємства не бажають повідомляти про фактичні технічні втрати, оскільки такі втрати значно перевищують нормативні втрати, а за це накладається штраф. Щоб усунути цю розбіжність, комунальним підприємствам треба буде інвестувати у належні вимірювальні системи. Також ці підприємства слід звільнити від штрафів, коли вони у перший раз повідомлять про фактичні втрати, що дасть можливість визначити базовий показник втрат. II-25. Місцеві органи влади регулюють та здійснюють нагляд за підприємствами тепло- і водопостачання, а тому вони повинні відігравати ключову роль у моніторингу втрат і

18 Групові теплові підстанції, які обслуговують групу багатоквартирних житлових будинків, широко використовуються в Україні для постачання тепла і гарячої води. 19 Для цілей цього звіту комерційні втрати визначаються, як різниця між обсягом товару (тепло, вода), який входить у мережу передачі з точки виробництва (скорегований на втрати, пов’язані з передачею та розподіленням, які відображені у тарифах), та обсягом продажів, за які виставлено рахунки.

29

заохоченні комунальних підприємств до скорочення втрат. Хороший приклад скорочення втрат у мережі подала Національна комісія регулювання електроенергетики України, яка за допомогою стимулів дуже сприяла скороченню втрат у мережі розподілу електроенергії – з 20,1 відсотка у 2001 році до 15 відсотків у 2004 році (включаючи різке скорочення комерційних втрат з 7,8 відсотків до 3,7 відсотків). Надмірна дебіторська і кредиторська заборгованості II-26. Надмірна дебіторська і кредиторська заборгованості є четвертою проблемою, яка негативно впливає на фінансовий стан комунальних підприємств даних секторів. Сектори тепло- та водопостачання накопичили величезну дебіторську і кредиторську заборгованості, які перевищують обсяги щорічних продажів. Хоча дебіторська заборгованість майже дорівнює кредиторські заборгованості, проте значна частка першої – це безнадійні борги, тобто ці сектори формально є банкротами. Дебіторська заборгованість II-27. Хронічні неплатежі кінцевих споживачів призвели до накопичення великої дебіторської заборгованості. За станом на 1 січня 2005 року вона досягла 3,04 млрд. грн. у секторі водопостачання і 3,74 млрд. грн. у секторі теплопостачання. Як показано на діаграмах II-6 та II-7, домогосподарства і промислові споживачі становили більшість споживачів-неплатників. Більша частка дебіторської заборгованості є простроченою; також підраховано, що принаймні 20-30 відсотків боргів домогосподарств є безнадійними.

Діаграма II-6 Склад дебіторської заборгованості

сектору водопостачання

Діаграма II-7 Склад дебіторської заборгованості

сектору теплопостачання

Інші 4%

Місцевий бюджет

4%

Промисловість8%

Домогоспо-дарства

84%

Інші 4%

Домогосподарства49% Промисловість

47%

Джерело: Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства Кредиторська заборгованість II-28. Збиткові тарифи, неплатежі кінцевих споживачів, та комерційні втрати знизили доходи комунальних підприємств, і в результаті вони не можуть виконати своїх зобов’язань перед кредиторами. Накопичена кредиторська заборгованість майже дорівнює повідомленій дебіторській заборгованості. Комунальні підприємства заборгували в основному постачальникам електроенергії та газу, центральному і місцевим бюджетам та своїм співробітникам через невиплату їм зарплат. Реструктуризація боргу II-29. Зусилля з реструктуризації боргу донині не принесли відчутних результатів. Уряд вжив заходів з реструктуризації боргів галузі, прийнявши 20 лютого 2003 року Закон „Про реструктуризацію заборгованості з квартирної плати, плати за житлово-комунальні послуги,

30

спожиті газ та електроенергію”. Цей закон передбачає реструктуризацію заборгованості домогосподарств перед комунальними підприємствами, але має два основні недоліки. Перший – закон розглядає борги частково, коли передбачає реструктуризацію тільки дебіторської заборгованості комунальних підприємств (а не обох видів заборгованості – дебіторської і кредиторської). Другий – участь домогосподарств-боржників у реструктуризації є добровільною. II-30. Через вищезазначені недоліки закон виявився неефективним. Адже тільки приблизно 15 відсотків дебіторської заборгованості за тепло- та водопостачання було реструктуризовано за станом на 1 січня 2005 року. В результаті, сектори тепло- та водопостачання все ще обтяжені великими сумами нереструктуризованих дебіторської та кредиторської заборгованостей. Для всебічного та ефективного розв’язання боргів галузі, потрібно провести більш системний захід з реструктуризації боргів. II-31. Немалі суми дебіторської і кредиторської заборгованостей та „надлишок” заборгованості (тобто фактична кредиторська заборгованість є більшою, ніж скорегована на безнадійні борги дебіторська заборгованість) вимагають реструктуризації боргу серед зацікавлених учасників сектору. Кожному комунальному підприємству слід провести реструктуризацію боргів, яка має складатися з таких кроків:

• провести інвентаризацію дебіторської і кредиторської заборгованостей;

• визначити частку кредиторської і дебіторської заборгованостей, для якої можна зробити взаємозалік – наприклад, несплачені рахунки бюджетних організацій за тепло та воду можна нейтралізувати податковою заборгованістю комунальних підприємств;

• визначити частку кредиторської і дебіторської заборгованостей, яку потрібно списати;

• реструктурувати решту боргів вздовж боргового ланцюга (кінцеві споживачі – комунальні підприємства – кредитори);

• підрахувати „надлишок” боргу і визначити джерела його погашення.

Законодавство, яке заважає впровадженню вищезазначених заходів, слід виправити. В залежності від складності та кількості юридичних перепон, можливо, буде доцільно прийняти всебічний закон з реструктуризації боргу для секторів тепло- і водопостачання (або ж, зрештою, для всього сектору житлово-комунальних послуг). Такий закон доповнив би недавно прийнятий закон про реструктуризацію боргів сектору енергетики. Неефективна діяльність комунальних підприємств II-32. Останньою, але не менш важливою причиною фінансового занепаду у секторах тепло- та водопостачання є неефективність діяльності комунальних підприємств даних секторів. Цим підприємствам не вистачає стимулів, щоб працювати як працюють комерційні організації. Вони мають зайву кількість штатних працівників і приділяють мало уваги зменшенню собівартості виробництва, отриманню прибутку та якості наданих послуг. В результаті, загальні показники діяльності секторів тепло- та водопостачання в Україні значно гірші, ніж у відповідних галузях та секторах в розвинених країнах. Більш того, ефективність діяльності і продуктивність комунальних підприємств стійко погіршуються, як показано на діаграмах II-8 та II-9.

31

Діаграма II-8

Виробництво та кадрове забезпечення підприємств водопостачання та

каналізаційного господарства, 1999–2003 рр.

Діаграма II-9 Виробництво та кадрове забезпечення підприємств теплопостачання, 1999–

2003 рр.

60 70 80 90

100 110 120

1999 2000 2001 2002 2003

Виробництво Кадри

Відсоток

60708090

100110120

1999 2000 2001 2002 2003

Виробництво Кадри

Відсоток

Джерело: Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства. II-33. Незважаючи на надлишкове кадрове забезпечення, комунальним підприємствам бракує фінансових та комерційних вмінь. Більш того, рівень професіоналізму та мотивації працівників цих підприємств є доволі низьким. Існує декілька проблем, пов’язаних з неадекватним володінням та управлінням, що призводить до низьких показників діяльності комунальних підприємств. Ці проблеми і рекомендації щодо їхнього вирішення наведені у розділі III даного звіту, у підрозділі „Поліпшення управління комунальними підприємствами”.

32

Розділ ІІІ. Розбудова інституційних закладів Резюме

III-i. Управління наданням послуг з тепло- та водопостачання і водовідведення в Україні за радянських часів здійснювалося централізовано під керівництвом та контролем центральних органів влади і комуністичної партії. Така схема управління разом з великими державними капітальними субсидіями та дешевими енергоресурсами дозволяла уряду забезпечувати відносно задовільне надання послуг, але не сприяла ефективній діяльності комунальних підприємств галузі. III-ii. Децентралізація власності, управління і регулювання ЖКП не супроводжувалася розвитком необхідних установ. До того ж державна підтримка припинилася, а ціни на енергоносії зросли. Це негативно позначилося на секторах тепло- та водопостачання і водовідведення. У контексті більш широкої адміністративної реформи, яка проводиться в Україні з початку 1990-х років, держава передала муніципалітетам відповідальність за надання ЖКП. Нормативно-правова база цих секторів розроблялася на різних стадіях адміністративної реформи і спричинила частковий збіг повноважень, відсутність координування та неефективний розподіл функцій серед залучених органів. Ця плутанина поглибила недоліки децентралізації замість того, щоб використати переваги останньої. III-iii. Щоб сектори тепло– та водопостачання і водо-виведення працювали задовільно, центральні органи влади повинні сприяти розбудові інституційних закладів цих секторів. Владі слід зосередити свою увагу на таких пріоритетних заходах:

• розробити та впровадити модель регулювання секторів, яка врівноважуватиме інтереси зацікавлених сторін. Модель регулювання має включати розвиток законодавства, установ та інструментів, які відповідають децентралізованій організації сектору житлово-комунальних послуг;

• переглянути і розробити галузеве законодавство. Перероблене чи нове законодавство повинно чітко і всебічно визначати коло повноважень та окреслювати права і відповідальність зацікавлених сторін, зокрема центральних і місцевих органів влади, постачальників послуг, посередників (ЖЕКів) і споживачів. Це законодавство також повинно підтримати фінансову життєздатність сектору;

• покращити управління комунальними підприємствами, які керуються муніципалітетами і знаходяться у власності громад, відповідно пристосувавши та впровадивши принципи корпоративного управління;

• спростити і доповнити правила та інструкції, щоб покращити загальні умови ведення бізнесу в країні та залучити приватний капітал у сектор.

Розроблення ефективної регуляторної бази III-1. Регуляторна база у секторах тепло- та водопостачання є недосконалою. Регуляторними функціями наділені як центральні органи виконавчої влади, так і місцева влада. На центральному рівні ці функції розподіляються між Кабінетом Міністрів, Міністерством будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства, Антимонопольним комітетом, Міністерством економіки, Міністерством енергетики і Національною комісією регулювання електроенергетики (НКРЕ). На місцевому рівні регуляторні функції розподіляються між обласними адміністраціями і радами, місцевими радами і виконавчими органами. Через затяжну адміністративну реформу, особливо щодо питань самоврядування та бюджетних відносин, розподілення функцій та відповідальності між різними рівнями органів влади, які регулюють сектори тепло- та водопостачання, є

33

нечітким і недосконалим. Законодавство, розроблене на різних стадіях адміністративної реформи, не створило всебічної регуляторної бази. Замість того воно спричинило частковий збіг повноважень, відсутність координування та неправильний розподіл функцій серед залучених органів. III-2. Нинішня система регулювання згубна для інтересів більшості зацікавлених сторін. Ця модель децентралізує надання житлово-комунальних послуг, включаючи постачання тепла і води та каналізаційні послуги; її виконання покладене, головним чином, на місцеві органи влади. Останні непідзвітні або майже непідзвітні ні центральному уряду ні населенню у питаннях житлово-комунальних послуг і часто використовують регуляторні повноваження для уникнення політичних неприємностей. Більш того, співробітникам муніципалітетів, залученим до регулювання підприємств тепло- та водопостачання, часто бракує економічних і технічних знань, необхідних для виконання регуляторних функцій. Тому нинішня регуляторна схема є згубною для фінансової і операційної життєздатності комунальних підприємств, але, що важливіше, - для довгострокових інтересів найбільшої частини споживачів та кінцевих власників активів, тобто для домогосподарств. III-3. Існує термінова потреба у розробленні всебічної концепції ефективного регулювання сектору житлово-комунальних послуг. Затримка з переглядом регуляторних механізмів цього сектору далі підриватиме ефективність діяльності сектору і рівень надання послуг. Оскільки житлово-комунальне господарство відіграє важливу роль у забезпеченні задовільного рівня життя людей, то зволікання з відновленням цього сектору згубне для суспільства і може наразити на небезпеку економічне відновлення України. Тому потрібно розробити ефективну регуляторну базу, яка враховуватиме місцеву соціально-економічну специфіку, організаційну структуру сектору та відповідатиме засадам адміністративній реформі, яка проводиться. Під час розробки регуляторної концепції було б корисно врахувати уроки, одержані з міжнародного досвіду. На підтримку цієї пропозиції нижче ми розглянули міжнародні складові ефективної практики регулювання, варіанти установ, які можна використати як органи регулювання, та методи регулювання. Складові ефективного регулювання III-4. Результативна та ефективна регуляторна система повинна задовольняти такі вимоги: незалежність, підзвітність, прозорість, передбачуваність і спроможність. III-5. Незалежність. Регулятори мають бути захищеними від політичного підкупу, особливо у відношенні рішень, які могли б скомпрометувати результати їхньої регуляторної роботи. Регуляторам також слід бути фінансово незалежними, що дозволить їм зберегти у штаті необхідних фахівців. Підтримати незалежність можуть такі захисні заходи: (i) повноваження, надані законом; (ii) чіткі критерії участі законодавчої і виконавчої гілок влади у призначенні регуляторів; (iii) призначення регуляторів на фіксований строк і захист від безпідставного звільнення; (iv) фінансування зі сплачених користувачами коштів чи зборів, отриманих від комунальних підприємств, і звільнення регуляторів від обмежень на зарплату, встановлених для державних службовців; (v) заборона відміняти регуляторні рішення; відмінити рішення можна тільки шляхом подання апеляції до суду. III-6. Підзвітність. Незалежність має бути урівноважена підзвітністю, щоб зменшити ризики несправедливого розподілу доходів. Нижченаведені заходи можуть допомогти віднайти належний баланс між цими двома вимогами: (i) чіткі статути із зазначенням прав і відповідальності органу регулювання та різниці між першо- та другорядними завданнями за наявності багатьох цілей; (ii) можливість перегляду рішень органу регулювання судом чи іншим неполітичним органом; (iii) вимога до регуляторів складати щорічні звіти про їхню діяльність і можливість формальної перевірки їхньої діяльності незалежними аудиторами чи законодавчими комітетами; (iv) дозвіл для зацікавлених сторін подавати на розгляд свої

34

думки з питань, які перевіряються, та вимога до регуляторів публікувати свої рішення і причини прийняття таких рішень. III-7. Прозорість. Регуляторні правила, угоди та керівні принципи повинні бути доступними для ознайомлення як для комунальних підприємств, так і для споживачів, щоб уникнути корупції і отримати згоду від учасників ринку. III-8. Передбачуваність. Регуляторам потрібно дотримуватися верховенства права; міняти попередні рішення, тільки якщо вони створили значні проблеми; однаковим способом виносити рішення у справах з однаковими фактами. III-9. Спроможність. Наявність добре розвинених економічних, бухгалтерських, інженерних та правових вмінь є вирішальною для забезпечення якості регулювання. Щоб досягти цього, органи регулювання повинні мати свободу у найманні працівників і достатні кошти для залучення фахівців з необхідними вміннями. III-10. Наймання відповідних фахівців за контрактами для виконання регуляторних функцій може допомогти вирішити деякі з вищезгаданих проблем. А саме, укладання контрактів з фахівцями може допомогти зміцнити такі аспекти регулювання: (i) незалежність — отримуючи користь від репутації зовнішніх експертів; (ii) спроможність і компетентність — ефективно реагуючи на різноманітне робоче навантаження: залучаючи спеціалізовані вміння, тільки коли це потрібно: використовуючи міжнародний досвід та розвиваючи вміння штатних працівників за допомогою навчання; (iii) законність — посилюючи законність регуляторного процесу, особливо у країнах зі слабкими інституційними можливостями; (iv) скорочення витрат— отримуючи користь від економії, обумовленої підвищенням ефективності роботи завдяки зовнішнім радникам. Організаційні варіанти III-11. Існує два основні варіанти організації роботи органів регулювання, а саме – централізована і децентралізована схеми. Кожна має свої переваги і недоліки, а тому слід врахувати кілька аспектів, щоб зробити правильний вибір. Кажучи більш конкретно, перш ніж вибирати варіант організації роботи органів регулювання, треба взяти до уваги такі моменти: (i) яку відповідальність відносно секторів несуть органи влади на національному і місцевому рівнях; (ii) розподіл функціональної відповідальності щодо цін, якості, ліцензування та охорони довкілля; (iii) відносини регулятора з іншими органами, які залучені до регулювання цих секторів, наприклад, з Міністерством будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства, Антимонопольним комітетом і Міністерством економіки. III-12. Основні „за” і „проти” цих двох варіантів підсумовані у таблиці III-1.

Таблиця III-1 Переваги і недоліки централізованого і

децентралізованого варіантів регулювання Централізований Децентралізований Переваги • Більш ефективне використання

дефіцитних експертних знань. • Якісніші рішення з регулювання. • Відокремлення управління від регулювання та уникнення конфлікту інтересів.

• Ефективніший захист довкілля.

• Дозволяє проводити регулювання з урахуванням місцевих умов.

• Регулятори є ближчими до рівня, на якому надаються комунальні послуги, що дозволяє регуляторам краще збирати інформацію про комунальні підприємства.

• Можливість конкуренції між муніципалітетами за отримання державної підтримки чи приватних інвестицій для сприяння реформам у житлово-комунальному господарстві.

Недоліки • Вимагає часу та ресурсів для свого • Конфлікт інтересів, породжений

35

створення • Ризик втрати політичної і фінансової незалежності, якщо законодавча база буде недосконалою.

• Складність делегування функцій самоврядування з нижчих до вищих рівнів влади

сполученням регуляторних, управлінських функцій та функцій володіння в одному органі

• Нестача експертних знань • Велика вартість (сукупна на національному рівні)

• Хороша підзвітність може існувати за умови наявності розвиненого громадянського суспільства.

III-13. Кілька факторів обумовлюють оптимальний вибір варіанту організації регулювання. Рішення про те, чи покращувати нинішню децентралізовану схему або переходити до централізованої схеми має ґрунтуватися на ретельному розгляді вартості і переваг кожного варіанту. Такий аналіз має врахувати політичну та економічну здійсненність, економічні характеристики сектору, наявні людські й інші ресурси та загальний рівень інституційного розвитку в Україні. Організаційна структура сектору також вплине на вибір схеми регулювання. Тобто якщо буде використаний децентралізований варіант, діяльність об’єднаних постачальників послуг, які поєднують кілька комунальних підприємств (наприклад, „Луганськвода”), вірогідно, регулюватиметься на рівні їхнього об’єднання (у випадку „Луганськводи” – на обласному рівні). III-14. Вибираючи між централізованим і децентралізованим варіантами, корисно було б також врахувати уроки, одержані в результаті централізованого регулювання секторів електроенергетики та газу в Україні НКРЕ, що практикується з кінця 1994 року. У цьому відношенні варто згадати два факти, які ілюструють слабке бажання уряду зміцнити повноваження та відповідальність НКРЕ. Перший факт: закон про НКРЕ ще не прийнятий, хоча його проект підготовлений кілька років тому. Таке зволікання підриває фінансову й адміністративну незалежність НКРЕ. Другий факт: тарифи на електроенергію та газ для домогосподарств регулює Міністерство економіки і тримає їх на рівні, набагато нижчому ніж той, що дозволяє відшкодувати затрати на їхнє виробництво.20 Вибір методу регулювання III-15. Правильно вибрати метод регулювання можна на основі компромісу між кількома цілями. Регулювання тарифів спрямоване на досягнення нижченаведених цілей: компроміс між інтересами власників комунальних підприємств, інвесторів та споживачів; ефективність сторони пропозиції ринку; ефективність сторони попиту ринку. Практично, цих цілей не можна досягти повністю одночасно, звідси виникає потреба компромісу між ними. У всьому світі тарифи на комунальні послуги регулюються, головним чином, за допомогою таких методів: „затрати плюс” (cost-plus), „гранична ціна” (price cap), встановлення тарифів на основі порівняння (benchmarking) або поєднання цих методів. Вибір методу залежить від різноманітних факторів, зокрема, від якості систем бухгалтерського обліку і аудиту, наявності економічних і технічних експертних знань, інвестиційних потреб, інституційних перевірок і врівноваженості та від загальної макроекономічної стабільності. Еволюція цих елементів впливатиме на вибір оптимального методу для конкретної стадії розвитку. III-16. Зараз прикладний метод „витрати плюс”, вірогідно, не буде оптимальним варіантом регулювання житлово-комунальних послуг в Україні. Регулювання підприємств тепло- та водопостачання проводиться на основі методу „витрати плюс” і стикається з проблемами, які як правило, виникають у разі використання цього методу. Ці проблеми ще поглиблюються місцевими обставинами. Кажучи конкретніше, до цих проблем належить 20 Адекватні тарифи для домогосподарств є надзвичайно важливими для фінансової життєздатності підприємств тепло- і водопостачання, оскільки на домогосподарства припадає найбільша частка споживання у секторах тепло- та водопостачання. У секторах енергетики та газу ця частка дещо менша; вона становить приблизно 20 відсотків споживання.

36

дефіцит експертних знань, погана якість систем бухгалтерського обліку, відсутність стимулів покращення діяльності на рівні комунальних підприємств. III-17. Через вказані вище недоліки методу „витрати плюс” метод „гранична ціна” здається більш ефективним для нинішніх умов в Україні. Якщо буде вибраний метод „гранична ціна”, то початкові тарифи потрібно буде встановити на рівні, достатньо високому для відновлення фінансової життєздатності комунальних підприємств, початку подолання відставання в капіталовкладеннях, підтримки участі приватного сектору. Як тільки будуть зміцнені регуляторні можливості систем бухгалтерського обліку та аудиту, можна буде знову розглянути можливість застосування методу „витрати плюс”, щоб сприяти широкомасштабним інвестиціям. III-18. Гібридні методи можуть бути більш ефективними ніж окремо взяті методи „витрати плюс” і „гранична ціна”, але вони потребують більших регуляторних вмінь. Гібридні методи намагаються примирити протилежні регуляторні крайнощі, породжені окремо застосованими методами „витрати плюс” чи „гранична ціна”. Такі методи розроблені, щоб пристосуватися до місцевих обставин і забезпечити оптимальний компроміс між ефективністю на стороні пропозиції і на стороні попиту, вилученням доходів і залученням капіталів. Серед прикладів гібридного регулювання є такі:

• комбінація методів „витрати плюс” і „гранична ціна”. Операційні витрати та витрати на утримання регулюються, використовуючи метод „гранична ціна”, а витрати на капіталовкладення – використовуючи метод „витрати плюс”;

• норма прибутку, обмежена коридором. Визначено діапазон (коридор) прибутків, і ціни встановлюються/корегуються так, щоб отримати прибутки в рамках цього діапазону;

• змінний розподіл прибутку і витрат. Ціни корегуються, якщо норма прибутку комунального підприємства відрізняється від встановленого рівня чи діапазону. Таке корегування є частковим, щоб заохотити до ефективності і розподілу прибутку (чи витрат) між комунальними підприємствами і споживачами;

• узаконене регуляторне відставання. Проміжок часу між перевірками цін є відомим і фіксованим, а прибутки комунального підприємства у період між перевірками не вивчаються.

III-19. Застосуванню гібридних регуляторних схем має передувати зміцнення професійних вмінь органів регулювання. Впровадження порівняльного методу (тобто встановлення тарифів на підставі порівняння витрат і показників одних комунальних підприємств з іншими) вимагатиме створення установи на національному рівні для збирання та аналізу даних від окремих комунальних підприємств; також знадобиться певний час для накопичення достатнього обсягу даних. III-20. Незалежно від використовуваного методу існує ризик того, що органи регулювання встановлять тарифи, які відображатимуть короткострокові політичні пріоритети, а не довгострокові економічні цілі. Одним з варіантів вирішення цієї регуляторної проблеми може бути обмеження свободи дій органів регулювання. Це можна зробити, визначивши мінімальні стандарти житлово-комунальних послуг чи показники діяльності комунальних підприємств і за законом зобов’язавши регуляторів встановлювати такі тарифи, які дозволять комунальним підприємствам дотриматися цих стандартів і досягти цих показників. Стандарти можуть охоплювати години постачання, дотримання якості питної води відповідно до норм, температуру і тиск теплоносія і т.д.. Показники можуть охоплювати, наприклад, споживання енергії на виробництво певної кількості води та тепла і

37

фінансові втрати. Однак треба, щоб усі ці варіанти супроводжувалися ефективними примусовими механізмами. Поліпшення управління комунальними підприємствами III-21. Підприємства тепло- і водопостачання працюють неефективно і переповнені проблемами, часто пов’язаними з незадовільним функціонуванням держаних (муніципальних) підприємств. Кажучи конкретніше, комунальним підприємствам не вистачає стимулів, щоб працювати як комерційні структури; ці підприємства мають зайву кількість штатних працівників і приділяють мало уваги зменшенню собівартості, отриманню прибутку та якості наданих послуг. Поліпшити управління комунальними підприємствами і показники їхньої діяльності можна двома способами. Перший – поліпшити практику керування та управління в умовах нинішнього керівництва, яке здійснюється муніципалітетами; другий – залучити приватний сектор. III-22. Покращенню муніципального керівництва комунальними підприємствами слід надати пріоритет. Найближчі перспективи залучення приватного сектору у сектори тепло- та водопостачання не є райдужними в Україні. Відсутність зацікавленості приватного сектору викликана такими факторами: (i) обмежена привабливість секторів тепло- і водопостачання в усьому світі у порівнянні з іншими інфраструктурними секторами, такими як телекомунікації, енергетика і транспорт; (ii) нинішня недосконала регуляторна і правова база, яка робить ці сектори вкрай нежиттєздатними; (iii) відсутність розуміння того, чи буде внесено і коли буде внесено необхідні поправки до регуляторної і правової бази, і наскільки сталими вони будуть; (iv) відносно малий розмір комунальних підприємств (окрім комунальних підприємств в обласних центрах), що робить ці підприємства непривабливими для солідних приватних операторів. III-23. До того ж поліпшене управління муніципальними комунальними підприємствами допоможе залучити приватних операторів до роботи в цих секторах, а потім забезпечить належний нагляд за їхньою діяльністю. Наприклад, регулярні технічні і фінансові аудити визначать технічний стан і фінансове положення комунальних підприємств. Наявність цієї інформації, вірогідно, посилить зацікавленість приватного сектору такими підприємствами. Забезпечення наявності даних аудиторських перевірок до того, як приватний сектор долучиться до роботи у цих секторах, допоможе муніципалітетам визначити базові показники, за якими можна буде контролювати діяльність приватних операторів. III-24. Нижче ми розглядаємо недоліки нинішнього механізму управління і способи впровадження корпоративного управління на комунальних підприємствах, які знаходяться у власності громад і працюють під керівництвом муніципалітетів. Крім того, ми надаємо поради посадовим особам, відповідальним за прийняття рішень у цих секторах, щодо різних варіантів участі приватного сектору, а також уроки, отриманими зі світового досвіду участі приватних операторів в роботі інфраструктурних секторів. Поліпшення муніципального управління та методів керування комунальними підприємствами III-25. Управління муніципальною власністю розвинене слабо як з правової, так і з практичної точки зору. Два відповідні закони України, а саме „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про житлово-комунальні послуги”, визначають тільки загальні обов’язки муніципальних органів влади відносно управління комунальними підприємствами. В Україні не має спеціального закону про управління комунальною власністю, а існуючий законопроект про керування комунальною власністю недосконалий у багатьох відношеннях. На практиці місцеві органи влади часто некомпетентні в управлінні

38

комунальними підприємствами. Не існує належної системи призначення директора і мотивації праці на комунальному підприємстві. Місцева влада, яка здійснює нагляд за комунальними підприємствами, зазвичай не обізнана з концепцією структурування показників діяльності компанії. Немає процедур періодичного розкриття інформації. Зрештою, органи місцевого самоврядування не проводять у повному обсязі систематичну наглядову та аудиторську діяльність, а замість того безпідставно втручаються у щоденну роботу комунальних підприємств. III-26. Керівники комунальних підприємств нездатні ефективно вирішувати основні операційні питання і надавати своїм територіальним громадам високоякісні послуги. На додаток, ці керівники часто необізнані з основами економіки й інвестиційної діяльності, проявляють надто велику обмеженість у прийнятті рішень і велику залежність від думки місцевих органів влади. Немає стимулів для наймання на роботу висококваліфікованих керівників комунальних підприємств; слабкою є політика винагородження таких керівників. Стандарти бухгалтерського обліку і внутрішнього аудиту на комунальних підприємствах низькі, а комп’ютерна техніка для проведення основних бухгалтерських та фінансових операцій не поширена. Також комунальні підприємства мають погану службу роботи з клієнтами і відстають у технічному обслуговуванні своїх активів.

III-27. Щоб муніципальні підприємства тепло- і водопостачання розвинулися в ефективні та раціональні компанії, слід реформувати управління власністю та механізми керування цими підприємствами. Програма реформ повинна бути спрямована на впровадження принципів корпоративного управління у секторі муніципальних підприємств і має зосереджуватися на виправленні недоліків у таких сферах:

• законодавча база та реєстр власності;

• обов’язки і відповідальність місцевої влади та керівників комунальних підприємств;

• планування і нагляд за діяльністю комунальних підприємств;

• бухгалтерський облік, аудит та процедури оцінки комунальних підприємств;

• методи внутрішнього менеджменту на комунальних підприємствах. III-28. Законодавча база та реєстр власності. Слід забезпечити чіткі правові визначення комунальної власності і керівні принципи управління комунальними підприємствами. Хоча передача права власності на комунальні підприємства від держави до муніципалітетів проводиться з 1990-х років, плутанина щодо державної і комунальної власності залишається. Без докладного реєстру власності місцеві громади та органи влади можуть зіткнутися з труднощами, коли намагатимуться реструктурувати свої комунальні підприємства. Тому важливо за законом розділити державну і комунальну форми власності та визначити, що є комунальною власністю і хто є комунальним власником. До кола необхідних змін можуть входити поправки до законів „Про місцеве самоврядування”, „Про власність” та до інших законодавчих актів. III-29. Слід вести реєстр власності муніципальних компаній і, коли можливо, робити це у централізований спосіб. Цей реєстр є найпростішим шляхом для місцевих громад реалізувати свої права власності на муніципальні компанії. Він також є дуже ефективним інструментом підсумовування фінансової інформації про комунальні підприємства і слідкування за розвитком компаній впродовж років. Врешті-решт, створення реєстру є необхідним кроком у напрямку подільної лібералізації ринку комунальних послуг та залучення приватних інвесторів. Місцеві органи влади можуть прийняти рішення про те, щоб реєстрова інформація була відкритою для громади і, таким чином, вони забезпечать прозорість управління муніципальною власністю. Більш того, рекомендується створити

39

централізований реєстр, щоб виготовити резервну копію даних з індивідуальних реєстрів. Можна застосувати такий підхід – створити центрального реєстратора в рамках профільного міністерства. Центральний реєстр забезпечить точність майбутніх приватизаційних та орендних процедур, але він також може бути корисною базою даних, яку уряд може використовувати для аналізу відповідних даних з метою розроблення політики щодо ЖКП. III-30. Обов’язки і відповідальність місцевої влади та керівників комунальних підприємств. Чіткий розподіл обов’язків і відповідальності менеджерів різних рівнів у комунальній компанії та початкові правила взаємодії цих менеджерів є основними кроками на шляху до якісного управління комунальними підприємствами. Центральні органи влади мають далі працювати у напрямку прийняття закону „Про право комунальної власності та управління об’єктами права комунальної власності”, який забезпечить основну базу, щоб місцеві громади могли здійснювати управління своїми комунальним підприємствами. Закон повинен чітко розділяти повноваження керівників підприємства і місцевої влади щодо придбання і продажу активів, кредитної політики та оренди активів, обов’язків і відповідальності директора, нагляду за діяльністю комунального підприємства та розкриття для широкого загалу інформації про діяльність цього підприємств. III-31. Основними учасниками в управлінні комунальними підприємствами є, зокрема, місцева рада (орган затвердження і громадського контролю), місцевий орган виконавчої влади (основний орган затвердження та нагляду) і директор та керівники вищої ланки (суб’єкти управління). Можлива схема розподілення обов’язків та відповідальності серед цих учасників представлена на діаграмі ІІІ-1.

Діаграма III-1

Можлива схема взаємодії між рівнями управління комунальними підприємствами

Місцева рада ЗАТВЕРДЖУЄ

• Реорганізацію, оренду і концесію компанії • Великі продажі основних засобів і кредити • План розвитку бізнесу компанії/щорічний бізнес-план • Незалежного аудитора, агента з оцінки та консультанта • Щорічний звіт директора, доступний для громадськості

Місцевий орган виконавчої влади КОНТРОЛЮЄ

• Діяльність компанії • Проміжні звіти директора і щорічні звіти, які пройшли аудит

ВІДБИРАЄ • Незалежного аудитора, агента з оцінки та консультанта

ЗАТВЕРДЖУЄ • Продажі/купівлі активів і позики на суму, нижчу певної межі • Директора компанії

Директор компанії КЕРУЄ

• Виконанням середньострокового плану розвитку бізнесу компанії та його щорічним оновленням

• Менеджерами вищої ланки, кадровою політикою та внутрішніми організаційними питаннями компанії

• Незначними продажами/купівлями активів і позиками ЗВІТУЄ

• Періодично перед місцевим органом влади • Щорічно перед місцевою радою/громадою

40

III-32. Важливо розробити якісні процедури відбору, винагороди та звільнення директорів комунальних підприємств. Зважаючи на нинішній дефіцит професійних та умотивованих керівників на комунальних підприємствах, обов’язковим є розроблення точної і прозорої процедури відбору директорів. Потрібно, щоб такий відбір проводила спеціальна комісія, до складу якої входитимуть різноманітні представники місцевої влади і громадськості. Щоб зробити посаду директора привабливою для фахівців з приватного сектору, потрібно встановити планку винагороди за працю на рівні, який існує у приватному секторі і не прив’язувати її до рівня зарплат місцевих чиновників. Місцевий орган виконавчої влади має пропонувати перегляд зарплат, ґрунтуючись на перевірці щорічних звітів та дотриманні узгоджених показників діяльності. А потім результати цього перегляду повинна перевірити і затвердити місцева рада. III-33. Також було б корисно заохочувати місцеву владу укладати довгострокові контракти з директорами (на 3 – 5 років), щоб дати цим директорам деяку свободу дій та підтримати довгострокові концепції розвитку підприємств, якими вони керуватимуть. У той же час місцевий орган виконавчої влади може подати пропозицію на розгляд ради, якщо він хоче звільнити директора за незадовільні результати роботи та значне відхилення від орієнтовних показників бізнес-плану. Рада матиме вирішальне слово при звільненні директора після розгляду аргументів, висунутих як місцевим органом виконавчої влади, так і директором. III-34. Планування і нагляд за діяльністю комунальних підприємств. Раді слід періодично розробляти і затверджувати середньостроковий бізнес-план комунального підприємства, в якому зазначатимуться щорічні проміжні етапи та орієнтовні якісні показники. Затвердження бізнес-плану радою має означати серйозне зобов’язання з боку місцевої влади щодо розвитку комунального підприємства, а також має відображати очікування ради щодо цього підприємства. Рекомендується, щоб уряд розробив концептуальний бізнес-план21 і розповсюдив його серед місцевих громад. III-35. Нагляд за діяльністю комунальних підприємств слід проводити за допомогою перевірки фінансових і технічних звітів, які пройшли аудит, проміжної звітності директора та щорічних звітів директора щодо діяльності підприємства. Місцева влада має оцінювати ефективність діяльності підприємства на підставі фінансових звітів, які пройшли аудит незалежних аудиторів, та на підставі технічних аудитів, проведених незалежними експертами. Проведення щорічних технічних і фінансових аудитів може виявитися надто дорогим для комунальних підприємств у маленьких містах, однак такі аудити слід проводити з певною періодичністю, можливо, один раз на три роки. Орієнтовні показники розвитку комунальних підприємств повинні визначатися у бізнес-плані, а щорічні фінансові і технічні звіти повинні показувати успіхи у досягненні визначених цілей. Нагляд за діяльністю директора також повинен доповнюватися періодичними звітами директора, поданими на розгляд місцевих органів виконавчої влади, і щорічним звітом директора, адресованим раді. Ці звіти мають бути доступними для місцевої громадськості та засобів масової інформації. III-36. Бухгалтерський облік, аудит та процедури оцінки комунальних підприємств. Щорічні фінансові звіти повинні складатися ретельно і проходити аудит незалежних аудиторів. Технічні аудити мають проводитися незалежними експертами. Для уникнення конфлікту інтересів обидва види аудиту мають проводитися незалежними компаніями та експертами, найнятими місцевою радою. Аудиторські звіти повинні подаватися на розгляд як місцевої виконавчої влади, так і місцевої ради для остаточного затвердження.

21 Уряд може розглянути можливість отримання допомоги у підготовці зразка концептуального бізнес-плану від міжнародних консультантів або ж агенцій з розвитку, таких як ПАДКО/Інститут місцевого розвитку.

41

III-37. Щоб запобігти можливому розкраданню активів та зберегти вартість власності для громади, слід запровадити суворі процедури оцінки. А саме, рекомендується, щоб незалежний агент з оцінки, вибраний місцевою владою та схвалений радою, проводив оцінку усіх продажів активів на суму, більшу за певну межу, встановлену для оборотних коштів. Подібним чином, усі закупівлі, проведені комунальним підприємством на суму, яка перевищує певну встановлену для основних засобів межу, мають проводитися за допомогою відкритого тендеру. III-38. Щорічні фінансові та технічні звіти і звіти директора про діяльність мають бути доступними для місцевої громади. Крім заохочення громадськості до участі в обговореннях щорічного звіту директора, місцева влада має забезпечити громадськості вільний доступ до фінансових і технічних звітів комунального підприємства. Важливо встановити граничний строк як для представлення звіту директора громадськості та і для наступного розкриття звіту для засобів масової інформації. Інший шлях забезпечення надійного доступу громадськості до документів комунальних підприємств полягає у тому, щоб дозволити громадськості отримувати копії записів у реєстрі комунальної власності. III-39. Методи внутрішнього менеджменту на комунальних підприємствах. Відбір, наймання на роботу і нагляд за керівниками вищої ланки комунальних підприємств має бути відповідальністю і прерогативою директора підприємства. Директори повинні мати можливість вибирати команду керівників з людей як всередині компанії, так і ззовні. Щоб такий вибір був здійсненним, слід припинити дію принципів винагородження персоналу, які зараз визначаються національними трудовими угодами. Натомість директори повинні створювати мотивацію для ефективної праці своїх керівників вищої ланки, перш за все, за допомогою гнучкої схеми винагороди за працю в залежності від її результатів, що доповнить фіксовану щомісячну зарплату. Для кожної керівної посади слід розробити систему індивідуальних орієнтовних показників ефективності роботи. Наприклад, технічні показники будуть орієнтирами для оцінки роботи головного інженера; ступінь стягнення платежів і прибутковості підприємства показуватиме ефективність роботи головного економіста і так далі. III-40. Департаменти комунального підприємства повинні бути повністю обізнані зі своїми функціями та зобов’язаннями щодо звітності. Слід створити інформаційні системи управління (ІСУ) та щоденно проводити обмін інформацією серед основних департаментів. Основні департаменти, такі як економічний, бухгалтерського обліку, кадрів, обслуговування клієнтів та інженерний, повинні відокремити свою відповідальність і обов’язки. Створення комп’ютерної мережі підприємства та ІСУ має бути основним кроком на шляху визначення відповідальності департаментів. Участь приватного сектору III-41. Багато країн вирішило залучити приватний сектор, тому що вони були незадоволені рівнем показників державних і муніципальних компаній та/або мали потребу у вливанні інвестиційного капіталу. Міжнародний досвід підтверджує, що добре спланована участь приватного сектору може поліпшити якість, надійність та економічність обслуговування. З іншого боку, також мають місце невтішні випадки передчасного припинення контрактів з приватним сектором. Україна може скористатися цими уроками, здобутими в результаті широкого міжнародного досвіду залучення приватного сектору. Нижче підсумовано різноманітні варіанти участі приватного сектору і представлено уроки, одержані в результаті участі приватного сектору в роботі інфраструктурних підприємств у минулому десятилітті. III-42. Варіанти участі приватного сектору починаються з контрактів на обслуговування і закінчуються повноцінною приватизацією. Вони відрізняються один від одного, головним

42

чином, ступенем володіння активами, участю в інвестиційному капіталі, комерційними ризиками та тривалістю (таблиця ІІІ-2).

Таблиця III-2 Розподілення відповідальності за різними варіантами участі приватного сектору

Варіант Володіння

активами Експлуатація і обслуговування

Капіталовкладення Комерційний ризик

Тривалість

Контракт на обслуговування

Державне Державне і приватне

Державні Державний 1–2 роки

Контракт на управління

Державне Приватне Державні Державний 3–5 років

Оренда Державне

Приватне Державні Спільний 8–15 років

Концесія Державне

Приватне Приватні Приватний 20–30 років

БЕП/БВЕ Приватне і державне

Приватне Приватні Приватний 20–30 років

Приватизація Приватне чи приватне і державне

Приватне Приватні Приватний Невизначена (може бути обмежена ліцензією)

Джерело: Світовий банк. Примітка: БЕП означає форму концесії „будівництво-експлуатація-передача”, а БВЕ – „будівництво-володіння-експлуатація”. III-43. Вибір варіанту залежить від цілей участі приватного сектору та здійсненності і прийнятності варіанту для місцевих умов. Вибираючи варіант участі приватного сектору, муніципалітету (чи муніципалітетам у випадку об’єднаних комунальних підприємств, таких як підприємство водопостачання Донецької і Луганської областей) треба буде визначити основні проблеми щодо постачання води і тепла; оцінити, наскільки наявні варіанти вирішують ці питання; оцінити здатність даного муніципалітету взяти на себе відповідні функції, відповідальність та ризики. III-44. Рекомендації щодо варіантів участі приватного сектору, які дозволені за законом і відповідають потребам України, підсумовані нижче із зазначенням переваг та обмежень цих варіантів. III-45. Контракт на обслуговування. Хоча контракти на обслуговування є відносно простими, їх потрібно чітко визначати і контролювати. Якщо керування комунальним підприємством здійснюється погано, вірогідно, поганим буде і керування його контрактами на обслуговування. Контракти на обслуговування, у кращому випадку, є економічно вигідним шляхом задоволення специфічних технічних потреб комунального підприємства, яке вже має хороше керівництво і є комерційно життєздатним. Вони не можуть замінити собою реформу комунального підприємства, яке страждає від збиткових тарифів та неефективного менеджменту. III-46. Контракт на управління. Контракти на управління можуть бути хорошим першим кроком у напрямку більш явного залучення приватного сектору, зокрема, у таких випадках: (i) тарифи є занизькими для підтримки комерційної діяльності; більше часу потрібно на підвищення тарифів чи розвиток системи державної підтримки, сумісних з участю приватного сектору; (ii) регуляторна база є недосконалою і потребує розвитку, перш ніж можна буде використати варіант довготривалого залучення приватного сектору; (iii) країні не вистачає позитивної історії партнерства держави і приватного сектору; (iv) муніципалітету складно взяти на себе довгострокові зобов’язання і залучити приватний сектор до інвестиційної діяльності та прийняти ризики. III-47. Оренда. Оренда – це найдоречніший варіант, коли є можливості значного покращення ефективності операцій, а потреби в інвестиціях незначні. Контракти виключно

43

на оренду зустрічаються рідко. Частіше вони укладаються у поєднанні з контрактами на концесію. III-48. Концесія. Основною перевагою концесії є те, що вона покладає на приватний сектор повну відповідальність за операції та інвестиції і, таким чином, має користь від підвищення ефективності в усіх видах діяльності комунального підприємства. Тому концесія є привабливим варіантом, коли потрібні великі інвестиції для відновлення і модернізації активів. Прозорість і всебічність законодавства щодо концесій збільшить шанси успішного впровадження цього варіанту. III-49. Контракт за схемою „відновити – експлуатувати – передати” (ВЕП). Контракти ВЕП зазвичай охоплюють сегмент комунальної системи, який можна відділити від інших сегментів з точки зору розподілення коштів, ефективності чи інших факторів (наприклад таких як виробництво тепла, забір води та очищення стічних вод). Через велику енергоємність підприємств тепло- і водопостачання, контракти ВЕП мають великий потенціал в Україні і можуть будуватися навколо концепції ЕЗКО. III-50. На сьогоднішній день досвід країн Центральної і Східної Європи в залученні приватних операторів у сектор тепло- та водопостачання, схоже, можна використати для оцінки перспектив України у цій сфері:

• участь приватного сектору більш розвинена у країнах з об’єктивними, прозорими та недискримінаційними регуляторними механізмами;

• країни з відносно високим ВВП на душу населення (такі як Польща і Чеська Республіка) здатні застосовувати усі форми участі приватного сектору, включаючи приватизацію, і зацікавлені у залученні стратегічних інвесторів, особливо для комунальних підприємств у великих містах;

• країни з середнім ВВП на душу населення (такі як балтійські країни) залучають приватні компанії у формі оренди і концесії, утримуючи при цьому активи у державній (муніципальній) власності;

• країни з низьким ВВП на душу населення не досягли успіху в залученні приватного сектору в керівництво та відновлення активів і в основному покладалися на проекти, фінансовані міжнародними фінансовими установами.

III-51. Посадові особи, відповідальні за прийняття рішень у цьому секторі, мають також вивчити уроки, одержані країнами по всьому світу в результаті участі приватних компаній в інфраструктурному секторі. Нижче підсумовані рекомендації на основі міжнародного досвіду22:

• схеми участі приватного сектору не мають розглядатися як чародійне рішення, яке виправдає очікування незалежно від правових та регуляторних недоліків і несприятливих економічних умов. Натомість слід створити позитивні і довірливі робочі стосунки з приватними операторами. Такі стосунки дозволять корегувати контракти у разі потреби у спосіб, який задовольнить усі задіяні сторони – споживачів, операторів і муніципалітет;

• дослідити усі варіанти участі приватного сектору (включаючи контракти на управління), щоб забезпечити можливість поетапного зростання участі приватного

22 Рекомендації великою мірою базуються на матеріалах статті „Що було помилкою? Уроки Кочабамби, Маніли, Буенос-Айреса та Атланти”, написаної Кетлін Слеттері, директором служби водопостачання, каналізаційних та міських послуг Інституту державно-приватного партнерства (Institute for Public Private Partnership (IP3), Inc.).

44

сектору в умовах, коли цінова доступність і загальна макроекономічна стабільність є проблематичними;

• залучити зацікавлені сторони сектору на початковому етапі формування проекту, використовуючи стратегічний зв’язок та консультації, з метою забезпечення достатньої підтримки для зацікавлених сторін і побудови проекту у спосіб, який відповідає попиту;

• ретельна оцінка фінансового і технічного стану комунального підприємства до укладення угоди з приватним оператором є необхідною передумовою належного моніторингу досягнень цього оператора. Така оцінка забезпечує базові показники для моніторингу ефективності діяльності;

• інвестиційні потреби у випадку концесії чи відділення активів повинні бути урівноважені зі здатністю і бажанням споживачів платити. Комплексні техніко-економічні обґрунтування, включаючи інвестиційний план з варіантами великої, середньої і малої участі, у поєднанні з дослідженнями щодо здатності платити, є важливим інструментом оцінки життєздатності інвестиційних планів.

45