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Impacto de la ley radical de 1870 en la educación primaria en el Estado de

Cundinamarca. 1871-1879*

Álvaro José Parga Cruz

Resumen

La ley radical del 1 de noviembre de 1870introdujo innovaciones como la obligatoriedad y la

neutralidad religiosa de la educación primaria,es definida por algunos analistas(Loy (1879) y

Jaramillo (1884)) como la más importante de las reformas liberales, aunque sus impactos

deben mirarse en el corto plazo (Echeverri et al (2004) yRamírez et al (2007)).La presente

investigación a través de un estudio de caso municipal para el Estado de Cundinamarca,

calculó y analizó el crecimiento del indicador de asistencia primaria para el periodo 1871-

1879, y evaluó la convergencia municipal durante y después de la implementación de esta ley.

Por último, estimó la correlación entre el indicador de asistencia y el gasto en educación para

el periodo 1873-1879, para distintos montos de dicho gasto, observando la distancia respecto

a la ciudad de Bogotá como factor condicionante del comportamiento de estas variables. Los

resultados sugieren que la reforma tuvo un impacto positivo sobre el crecimiento y la

convergencia del indicador de asistencia, con una desaceleración de estos procesos en los

últimos dos años de estudio. Por su parte, la correlación entre el gasto en educación y la tasa

de asistencia fue positiva y significativa, solamente para los municipios que tuvieron un nivel

de gasto mayor al promedio municipal. A su vez, se encontraron correlaciones negativas entre

la distancia a Bogotá y el nivel de gasto y asistencia de los municipios.

Palabras claves: Estado de Cundinamarca, indicador de asistencia primaria, convergencia,

gasto en educación, ley radical de 1870.

*Articulo presentado como tesis de la Maestría en Economía de la Universidad de los Andes,

asesorado por María Del Pilar López Uribe a quien agradezco sus valiosas contribuciones.

Del mismo modo, a Omar Herrera, Verónica Jiménez, Frank Pulgarín y Oscar Sosa por sus

valiosos aportes en la construcción de este documento.

2

I. INTRODUCCIÓN

La presente investigación se centra en un aspecto puntual de la historia de la educación de

Colombia: Las reformas liberales del siglo XIX, y fundamentalmente el decreto orgánico del

1 de noviembre de 1870. Estas reformas representaron un cambio en el paradigma de la

educacióndel país, pues promovieron innovaciones como la descentralización en su

administración y el manejo de los recursos, el distanciamiento frente a la enseñanza católica,

la creación de escuelas normales dirigidas por la misión alemana regidas por el método

pestalozziano1y el establecimiento de una educación primaria universal (Echeverri et al,

2004). Esto condicionado a las dificultades económicas y de comunicación, así como la

división política que caracterizó al país a lo largo del siglo XIX (Kalmanovitz, 2003),

representó un reto para los defensores de estas medidas,el cual vale la pena analizar por medio

de este estudio, tanto en sus alcances como limitaciones.

Especialmente, la ley radical del 1 de noviembre de 1870 es considerada como el primer

esfuerzo real del Estado colombiano por imponer un sistema nacional de educación laico

(Loy, 1979). Esta reforma incluyó dos innovaciones transcendentales en el sistema de

enseñanza elemental: la obligatoriedad y la neutralidad religiosa de la enseñanza2. Este primer

aspecto resulta muy interesante para este estudio, pues iba encaminado a aumentar la

cobertura de la educación elemental, imponiendo multas a los padres que no llevaran a sus

hijos a las escuelas. El segundo, por su parte, generó una ardua disputa con la Iglesia católica,

hecho que motivó la guerra civil de 1876-1877, suceso que terminó por limitar el carácter de

la reforma (Jaramillo, 1984).3

Para entender el contexto de la educación primaria en Colombia a lo largo del siglo XIX,se

debe reconocer su pobre evolución a lo largo de este periodo (Ramírez y Salazar, 2007). Lo

anterior, se refleja en el hecho que el país poseía niveles muy bajos de matriculados en

1 Este método proponía un modelo pedagógico naturalista que proponía la libertad total del individuo al

momento del aprendizaje (Báez, 2004). 2 El presente documento se enfocará en analizar la evolución de la asistencia netamente pues la obligatoriedad

tuvo un efecto directo sobre esta variable. Los efectos sobre la composición del pensum de las escuelas y la

calidad que caracterizó a la educación elemental escapan al alcance de este artículo. 3 Sumado a esto, se debe destacar la importancia de la fundación de las escuelas normales bajo el método de

enseñanza Pestalozziano, lo que representó una innovación fundamental en la formación de los maestros como lo

destaca Loy (1869).

3

comparación con los países desarrollados, e incluso, frente al promedio latinoamericano (ver

gráfico 1)4.

Gráfico 1: Alumnos de educación primaria como porcentaje de la población total del país

(1830-1900)

Fuente: Ramírez y Salazar (2007)

Bajo un escenario de este tipo surgen inquietudes respecto al fracaso de la política educativa

del país en el siglo XIX, tales como: 1) ¿Qué pasó con el diseño de las políticas educativas,

realmente éstas motivaronel crecimiento del indicador de asistencia primaria? 2)¿Las políticas

motivaron la convergencia educativa entre municipios o por el contrario hubo algunos

beneficiados y otros “lugares olvidados”? 3) ¿No contó la nación realmente con los recursos

que permitieran desarrollar un sistema de educación eficiente o fue un asunto de mala

ejecución de recursos?

En el presente trabajo, se busca llegar a una aproximación regional a algunas de estas

respuestas, a través de un estudio de caso a nivel municipal al interior del Estado de

Cundinamarca, y con información distribuida a lo largo del periodo 1871-1879. En este

sentido, se pretende establecer cuáles fueron los alcances que tuvo la ley radical de 1870 en el

4 Según las autoras el nivel de tasa de matriculados sobre población total paso de 1.8 en 1837 a 2.8% en 1898.

Por su parte, el promedio latinoamericano a final del siglo se acercaba al 5% y países como Argentina tuvieron

un crecimiento de esta variable del 4.6 % entre 1870 y 1890.

4

crecimiento de los niveles de asistencia y la convergencia educativa entre los municipios5. A

su vez, se busca entender los motivos que pueden explicar el corto alcance de la ley radical, y

por ello se halla la correlación existente entre el gasto público y la tasa de asistencia primaria

de los municipios con el fin. Se esperaría encontrar una correlación muy alta que soporte la

teoría que la disminución en los niveles de gasto fue una condición que permiteexplicarpor

qué los efectos de la ley perduraron muy poco tiempo6 (Echeverri, 2004). También, se

observará si la distancia a la ciudad de Bogotá puede entenderse como un factor que se

relacionó con mayores o menores niveles de asistencia y de inversión educativa por parte de

los municipios7.

La elección del Estado de Cundinamarca para el desarrollo de este estudio radica en gran

medida en el hecho que este Estado concentraba un porcentaje de la población bastante

significativo a nivel nacional, ubicándose como el cuarto Estado más poblado del país

solamente por debajo de Boyacá, Cauca y Santander (ver cuadro 2)8.Del mismo modo, su

situación educativa se hallaba por encima del promedio nacional lo que lo hace un lugar

interesante de análisis9 e incluía a la capital del país entre losmunicipios que la componían

10.

Cuadro 1. Población por Estado como porcentaje del total nacional. 1835-1898

Estado 1835 1843 1851 1864 1870 1887 1898 ∆1898/1835

Antioquia 0.101 0.105 0.116 0.124 0.135 0.142 0.148 0.4735

Bolívar 0.113 0.096 0.087 0.089 0.091 0.092 0.09 -0.2083

Boyacá 0.184 0.179 0.182 0.187 0.184 0.168 0.164 -0.1095

Cauca 0.134 0.148 0.149 0.158 0.16 0.173 0.191 0.4282

Cundinamarca 0.163 0.154 0.152 0.161 0.153 0.15 0.151 -0.0743

Magdalena 0.039 0.034 0.032 0.036 0.033 0.031 0.032 -0.1925

Santander 0.167 0.181 0.182 0.155 0.16 0.154 0.131 -0.2105

Tolima 0.1 0.101 0.099 0.09 0.85 0.9 0.91 -0.0921

Total (miles) 1571 1814 2094 2441 2713 3666 4183 1700 Fuente: Flórez y Romero (2008)

5La cual se estimará a través de un análisis de convergencias que se explicará en la sección IV de este

documento. 6 Puesto que si la correlación es alta y positiva, un cambio en los niveles de gasto explicaría cambios en los

niveles de asistencia. 7 En un país con tan pobres niveles de comunicación (Kalmanovitz, 2003) resulta interesante utilizar a nivel

local la ciudad de Bogotá como punto de referencia. 8 Destacándose que era el Estado donde se localizaba la capital del país, la cual fue el centro urbano más poblado

a lo largo del siglo XIX como lo muestran Flórez y Romero (2008). 9 Ver anexos gráfica 6 donde se muestra como el Estado de Cundinamarca en el año de 1874 compartía junto con

Antioquia los niveles más altos de asistencia sobre la población total del Estado. 10 Además era el Estado del país con mayor es ingresos fiscales per cápita y el de mayor gasto en educación por

cada 100 individuos en la década del setenta en el siglo XIX.

5

Además, según Báez (2004) el Estado no se vio afectado tan fuertemente por la guerra de

1876-1877 como otros Estados del país11

. Lo que permite hacer un análisis más claro delos

efectos y alcances de la reforma sin la incidencia significativa de este choque externo12

.

Ampliando este punto13

, se reconoce que dentro de las cuatro batallas más importantes que

tuvo esta guerra, ninguna se efectuó en suelo cundinamarqués, lo que llevaría a reforzar la

anterior afirmación (Ortiz, 1998)14

.

La posibilidad de hacer un análisis de la reforma de 1870 desde un enfoque municipal

consiste en el aporte principal de este artículo a la bibliografía relacionada con este tema, pues

anteriormente no se han hecho estudios con tales niveles de desagregación para evaluar este

periodo. De hecho, normalmente la información disponible para estos años resulta bastante

escasa y generalizada.

Adicionalmente, el hecho de recolectar información proveniente de los informes de los

secretarios de instrucción pública de la época, resulta una contribución importante para la

conformación de bases de datos. Estos permiten esclarecer el comportamiento de la educación

primaria bajo algunas coyunturas específicas del siglo XIX. Lo anterior, especialmente para el

caso de la ley radical de 1870,es relevante, pues no hay suficiente información disponible para

este periodo que permita hacer una evaluación profunda del impacto de esta ley.

Este artículo está dividido en seis secciones incluyendo la presente introducción. En la

segunda sección se explicará el contexto histórico que rodeó el entorno de las reformas

liberales y el comportamiento de la educación en el siglo XIX de forma más extensa,

incluyendo una descripción de las implicaciones de la ley radical de 1870. En la tercera parte

se describirán los datos que se utilizarán para el desarrollo de esta investigación. En la

11 Los enfrentamientos tuvieron origen en Cauca y se extendieron inicialmente a Antioquia y Tolima que eran los

dos Estados Conservadores de la época. Posteriormente, los enfrentamientos se expandieron a nivel nacional,

pero tanto en duración como en la intensidad de las batallas Cundinamarca sufrió menos impactos que los tres

Estados anteriormente mencionados. 12 En este punto se aclara que aunque la guerra llego a expenderse a la mayoría de los nueves Estados a nivel

nacional. Sus impactos fueron menores en Cundinamarca, puesto que no fue uno de los tres Estados donde se

originó el conflicto, por lo que la presencia de este fenómeno fue más corta y menos significativa que en otros

Estados. 13De acuerdo al séptimo de informe de Dámaso Zapata (1878), la guerra se generalizó en Cundinamarca desde

los primeros días de septiembre de 1876, extendiéndose hasta agosto del año 1877, y aunque se cortaron todas

las comunicaciones de los municipios con la ciudad de Bogotá, la mayoría de escuelas siguieron funcionando

normalmente. 14 Según el autor las cuatro batallas fueron en orden cronológico: Los Chacos (Cauca), Garrapata (Tolima), La

Donjuana (Santander) y Manizales (Antioquia).

6

cuartase expondrá la metodología que seguirá el artículo. En la quinta se analizarán los

resultados. Finalmente, en la última se dan las conclusiones respectivas.

II. CONTEXTO HISTÓRICO

Para aclarar un poco más la contribución de este documento a la literatura existente y entender

las implicaciones y motivaciones que rigieron a las reformas liberales, se explicanlas

condiciones de la educación primaria para nuestro periodo de estudio. Una vez expuesto el

marco general de la educación en esta época se procederá a describir detalladamentela ley

radical del 1 de noviembre de 1870, la cual hará parte del marco de análisis.

La educación primaria a lo largo del siglo XIX y en el periodo liberal

Dentro de la literatura relacionada con el desempeño de laeducación primaria en el siglo XIX,

se destaca principalmente el artículo de Ramírez y Salazar (2007). Las autoras realizan un

estudio muy detallado sobre las condiciones bajo las cuales se presentó el surgimiento de la

educación en Colombia. En el artículo se muestra cómo el país tuvo una evolución muy lenta

en los niveles de educación primaria para todo el sigo XIX, manteniendo la misma brecha con

los países desarrollados a lo largo del periodo. Se establece dentro del documento que el

panorama en el país era tan desalentador que se tenía un porcentaje en el indicador de

alumnos en educación primaria incluso inferior al latinoamericano.

SegúnRamírez y Salazar (2007), el pobre desarrollo de la educación dentro de Colombia se

explica por el hecho que no se logró establecer un sistema de incentivos adecuado, dentro de

las condiciones políticas, socioeconómicas y culturales, que impulsaran una expansión del

sistema educativo de la época15

. Además, no hubo migraciones significativas a Colombia

durante este periodo. Estas migraciones motivaron el flujo de individuos más capacitados y de

mayor nivel educativo provenientes de Europa, situación que en contraste benefició a las

naciones del cono sur y a los Estados Unidos16

.

15

Dentro de ellos destacan factores estructurales del país como: la pobreza y la deficiente distribución del

ingreso, la gran cantidad de guerras civiles yconflictos internos, la complejidad geográfica, la fragmentación y

organización política, la precaria infraestructura de transporte, el pobre desarrollo institucional y la relación

Iglesia-Estado. 16 Este argumento es desarrollado según las autoras para el caso de las naciones latinoamericana del cono sur por

Engerman, et al (2002)

7

Sumado a lo anterior, en el artículo mencionado se hizo una estimación de la evolución de la

educación a nivel regional incluyendo los nueve Estados que tenía el país a lo largo del siglo.

Entre los resultados principales, se destaca que solo Antioquia y Cundinamarca se

encontraban con un índice de asistencia en educación primaria arriba del promedio nacional,

mientras que Boyacá, Panamá y Santander a lo largo del siglo siempre se encontraron

pordebajode la media (Ver cuadro 2).

En lo que respecta al periodo 1874-1884,Ramírez y Salazar encuentran un decrecimiento de

los alumnos en educación primaria sobre el total de la población para dicho lapso. En este

punto, surge un cuestionamiento interesante sobre qué pudo haber generado esta caída y sobre

la efectividad de la reforma de 1870 en el desarrollo de la educación primaria en las distintas

regiones del país.Esta situación, termina por dar una mayor relevancia al estudio de caso

planteado en este artículo.

Cuadro 2. Alumnos en educación como porcentaje de la población del respectivo Estado. 1835-1918

Fuente: Ramírez y Salazar (2007)

Adicionalmente, Ramírez y Salazar (2007) efectúan un análisis de convergencias entre los

nueve Estados encontrando que el indicador de dispersión en el índice de asistencia primaria

se incrementó hasta el año de 1874, aunqueluego decreció significativamente (especialmente

en los ochentas).Con ello,deducen que hubo convergencia a lo largo del siglo XIX17

.

Finalmente, en lo que respecta a los efectos de las reformas liberales sobre la educación, las

autoras reconocen que tuvieron efectos bondadosos, pues en la mayoría de Estados hubo un

17 Los resultados del análisis de convergencias se explicaran en mayor detalle en las secciones cuatro y cinco.

Años Antioquia Cundinamarca Tolima Bolivar Magdalena Boyacá Panamá Cauca Santander Total Col

1835 1.79 1.01 0.85 1.5 2.32 0.84 0.5 1.68 1.07 1.19

1843 1.67 1.38 0.97 2.04 3.57 0.59 1.82 1.92 0.98 1.4

1851 1.91 1.35 0.7 2.09 3.69 0.7 1.04 1.71 0.69 1.29

1874 5.03 4.16 1.45 1.86 3.75 1.77 0.45 2.09 2.88 2.67

1884 3.57 3.28 1.82 1.37 2.09 2.02 1.05 2.15 1.9 2.26

1891 4.14 2.16 2.68 1.56 2.24 1.5 1.14 2.32 1.68 2.2

1894 3.87 2.25 2.45 1.77 1.57 1.66 1.06 2.37 1.5 2.16

1896 4.19 1.83 2.73 2.06 1.53 1.57 1.03 2.47 1.97 2.26

1898 4.74 2.81 2.67 2.67 1.49 1.72 1 2.37 2.28 2.56

1905 6.67 4.4 3.34 2.34 4.8

1912 8.68 4.5 3.3 2.98 3.2 3.95 4.57 3.7 5.2

1918 10.5 5 4.7 3.37 3.4 4.84 5.97 4.5 5.8

8

crecimiento significativo del indicador de asistencia primaria. En especial, ellas reconocen el

impacto de la reforma radical de 187018

, pues la obligatoriedad de la educación tuvo una

incidencia tremenda sobre el nivel de asistencia en los Estados19

.No obstante,concluyen que

los efectos de la reforma fueron de corto plazo, debido principalmente a la escasez de

recursos20

y a la guerra civil de 1876-1877, hechos que mermaron el impacto de la reforma.

Este último punto, es reforzado por autores como Báez (2004), quien reconoce que a pesar del

triunfo de las fuerzas gobiernistas en esta guerra, la misma originó un recrudecimiento de la

división de los liberales entre radicales e independientes. Los últimos tenían como principal

líder a Rafael Núñez, figura clave en la constitución de 1886. Precisamente, bajo su

presidencia de (1884-1886), estalló una guerra civil que supuso el fin de la era radical y

muchas de sus reformas (Clemente, 1987).

La guerra de 1876-1877, también conocida como la guerra de las escuelas (Ortiz, 1998), tiene

distintos impactos sobre la aplicación de la ley radical de 1870, y del mismo modo sobre el

comportamiento de la educación primaria en el país, particularmente en el Estado de

Cundinamarca. En primer lugar, se tienen los efectos inmediatos de la guerra de 1876-1877

dentro de los que se destacan destrucción de infraestructura, desviación de recursos fiscales

para la guerra21

, rompimiento de las comunicaciones y reclutamiento de individuos (Tirado,

1976). Estos efectos se supone en este artículo no fueron tan considerables para el Estado de

Cundinamarca como lo fue para otros Estados, ya que aunque hubo una expansión de los

enfrentamientos a nivel nacional, ninguna de las batallas principales se desarrollo en territorio

cundinamarqués, sino que se concentraron en los Estados de Antioquia, Cauca y Tolima,

principales protagonistas del conflicto (Ortiz, 1998). También, se observa de acuerdo al

reporte del secretario de instrucción pública Dámaso Zapata del año 1878, la gran mayoría de

18 La cual será explicada con mayor detalle en la segunda parte de esta sección. 19 Según estas autoras: Antioquia pasó casi de 17.000 alumnos en educación primaria en 1871 a 20.557 en 1875,

antes de la guerra, Santander de alrededor de 7.000 en 1870 a 13.300 en 1874. Por su parte, para Cundinamarca

el secretario de instrucción pública reportó que entre 1872 y 1874, los alumnos en instrucción primaria se habían

incrementado en cerca de 15.000. (Ramírez y Salazar, 2007). 20 La escasez de recursos es la condición que se quiere evaluar en este documento, como explicativa de la

desaceleración de la ley en el Estado de Cundinamarca. 21 La evidencia recopilada (Ver gráfico 6) muestra que efectivamente la participación del gasto en educación en

el total de gastos del Estado de Cundinamarca disminuyó respecto a la participación del gasto en fuerza pública

entre 1874 y 1877. Sin embargo, rubros como el gasto en obras públicas no se vieron recortados en la misma

magnitud, situación que lleva a deducir que la guerra por sí sola no puede explicar el hecho que los recursos

destinados a la educación hayan sido los más afectados.

9

las escuelas continuaron su funcionamiento a pesar de los sucesos de 1876-1877, situación

que no sucedió en otros Estados22

.

A los efectos anteriores, se debe sumar un efecto de mediano plazo que tuvo esta guerra a

nivel de política nacional. El desarrollo de este suceso también se tradujo en un debilitamiento

definitivo del margen de gobernabilidad de los gobiernos liberales, lo que llevó a un

detrimento en la sostenibilidad de sus políticas (Echeverri et al, 2004). Dicho debilitamiento

llevaría al final de la hegemonía liberal con el establecimiento de la constitución de 1886

(Clemente, 1987)23

.

Por otra parte, aunque la evidencia cuantitativa suministrada por Ramírez y Salazar

(2007)destaca un efecto positivo de las reformas liberales a lo largo del lapso 1850-1874

sobre los indicadores de asistencia primaria. Es importante tener en cuenta que estas normas

tuvieron una serie de dificultades en su aplicación, específicamente en lo que refiere a la

descentralización de la instrucción primaria desde sus inicios (Loy, 1869). Esta situación,

tiene una directa conexión con los objetivos y limitaciones que pudo afrontar la ley radical de

1870.

Reforzando esta última afirmación, Echeverri et al (2004: 213) resaltan que tras la

descentralización promulgada por la ley radical de 1850: “…la extrema pobreza de las

poblaciones, la escasez de maestros y la carencia de fondos del fisco se convirtieron en

obstáculos insalvables para la expansión de la escuela (primaria). El poder municipal no

estaba en capacidad de responder por las funciones que le fueron confiadas en cuanto a la

dirección y sostenimiento de la educación primaria. El cruce de competencias entre

autoridades provinciales y municipales se convirtió en un factor negativo en el desarrollo de

la instrucción primaria”.

Esta reflexión lleva a pensar que el proceso de descentralización, en un país tan fragmentado

y pobre (Kalmanovitz, 2003), implicó retos que los entes municipales no tenían capacidad de

22 De acuerdo a Ramírez y Salazar (2007) en el Estado del Cauca casi todas las escuelas fueron clausuradas

durante el desarrollo del conflicto. 23 A pesar de esta situación se debe tener en cuenta que esta segunda consecuencia fue a nivel nacional afectando

a todos los Estados por igual. En la medida que se pueden analizar el impacto de la reforma en el indicador de

asistencia sin una presencia menos significativa los efectos directos de la guerra, se puede observar más

claramente los alcances y limitaciones de la ley radical de 1870, lo que le da más relevancia a la realización de

este estudio de caso.

10

asumir24

. Esto sumado a la existencia de un Estado central pequeño e ineficiente

(Kalmanovitz, 2007), que no supo distribuir eficientemente las funciones de cada organismo,

generó grandes limitaciones en el alcance de muchas de las políticas liberales sobretodo en

sus comienzos.

Estas dificultades demandaban la ejecución de una normatividad que estableciera claramente

los deberesdel Estado central, así como de cada Estado federal con sus respectivos

municipios. En esta medida, surgió como respuesta a esta realidad fraccionada e

incomunicada del país, la ley radical del 1 noviembre de 1870 que promovió el

establecimiento de un sistema de educación, bajo el cual cada una de estas partes tuviera

claramente sus responsabilidades asignadas. Es allí, donde sobresale la importancia de esta

ley, de la cual se ha hecho mención constantemente a lo largo de esta contextualización y que

seexpondrá detalladamente a continuación.

La ley radical de 1870: El establecimiento de un sistema nacional de educación laico

La ley radical del 1 de noviembre 1870 como lo destacaLoy (1979) reflejaba un sentimiento

nacional de la época por establecer una renovación en la educación en el país. Los niveles de

analfabetismo eran alarmantes pues se estimaba que para la década del sesenta un 90% de la

población colombiana no sabía leer ni escribir, y según el censo del año 1870 de 563.000

niños de la nación que podían asistir a las escuelas, solo 32.000 efectivamente lo hacía (Loy,

1979: 1). Es decir, solamente alrededor del 5% de la población objetivo concurría a las

escuelas primarias.

La Constitución del año de 1863 terminó por debilitar aún más al endeble gobierno

centralLoy (1979). Esta situación demandaba la necesidad de establecer un sistema de

educación que aunque fuera descentralizado, tuviera control por parte de la nación, sin que

esto desligara de sus funciones a las entidades locales y estatales. Por ende, la reforma

24 Por esto se quiere evaluar la distancia a Bogotá como factor condicionante de los niveles de asistencia y del

gasto ejecutado por parte de los municipios del Estado de Cundinamarca.

11

propuso por primera vez un tripartito25

entre nación, Estados federales y distritos

municipales26

(Jaramillo, 1984).

Esta división de responsabilidades proponía que la nación correría con los gastos de

sostenimiento de la Escuela Normal Central27

, con los referidos a inspección, creación de

bibliotecas públicas y suministro de textos escolares. Por su lado, los Estados Federales

costearían la inspección federal, el mantenimiento de las escuelas rurales y ayudarían

económicamente a aquellos Distritos Municipales que no pudieran costear sus obligaciones

(Loy, 1969).Estos últimos tendrían la obligaciónde pagar los sueldos del magisterio local, el

mobiliario y los locales escolares28

. Además se creó la dirección nacional de instrucción

pública (Echeverri et al, 2004), como oficina adscrita a la secretaría de gobierno y relaciones

exteriores. Esta dirección era una entidad dedicada enteramente a velar por el funcionamiento

de la educación en el país siendo un organismo pionero del actual ministerio de educación.

El decreto orgánico de 1870 proponía una sincronización entre el gobierno central y las

entidades locales. Desde luego, que este era un esfuerzo grande que exigía gastos de

inspección, así como un considerableestímulo económico para ayudar a aquellos municipios

que no eran capaces de lograr su autosostenimiento. El proyecto no era nada fácil, más si

tenemos en cuenta la escasez de recursos que caracterizó al Estado colombiano a lo largo del

siglo XIX (Kalmanovitz, 2007).

No obstante, aunque sobrevinieron críticas por el tema de la centralización, el tema más

polémico de la reforma no se refirió a este punto sino a las dos innovaciones principales que

introdujo esta ley: la obligatoriedad de la educación para los niños entre 6 y 14 años (Artículo

87) y la neutralidad religiosa (Artículo 36). Especialmente, este segundo aspecto generó un

25 Para el caso del Estado de Cundinamarca la división de los gastos se establecía así: 57.1% de los gastos totales

en educación correspondían a los municipios, 34.5% al Estado y 8.4% a la nación 26 En este punto sobresale la importancia de estudiar esta ley concretamente, puesto que aunque la

descentralización se había propuesto desde mucho antes, fue bajo esta normatividad donde se estableció una

división de responsabilidades bajo un esquema federal. 27 Además de las innovaciones sobre la obligatoriedad y sobre la educación laica, la ley radical de 1870 propuso

la creación de escuelas normales para el desarrollo de los maestros, la fundación y dirección de estas escuelas fue

encomendada a nueve maestros de nacionalidad alemana que arribaron al país en el año de 1872 y funcionaron

hasta 1886, según Báez (2004). En este documento se hace una breve mención de los mismos, pues esta

temática escapa un poco a los objetivos de este artículo, pero de acuerdo a Ramírez y Salazar (2007)

representaron una condición muy relevante en la historia educativa del país pues se identificaron como la

primera innovación pedagógica desde la metodología Lancasteriana. 28 En los anexos de este documento se hace una presentación de los principales artículos de la ley radical de

1870.

12

rechazó muy fuerte por parte de la Iglesia católica29

y los sectores más conservadores del país

(Loy, 1969).

Este último punto, se puede evidenciar si se cita la visión que tenían algunos grupos sociales

al respecto: “Religión que entra por los sentidos, alagándolos, no es religión. Religión que

crece y se fortifica por la razón y la conciencia y que impone leyes a las pasiones, esa es

religión. Por eso hasta hoy la más perfecta de las religiones es la cristiana. Desgraciadamente

muchos padres abandonan estos deberes y se descargan de su cumplimiento en la madre o en

el maestro. Fortificar y extender la enseñanza moral y religiosa es… una de las vías que

conducen al mejoramiento de las sociedades”.30

Bajo el establecimiento de la obligatoriedad de la educación primaria, lo que se buscó

principalmente fue ampliar los niveles de asistencia de los niños, con sanciones económicas

para los padres que no enviarán a sus hijos a las escuelas31

. Aunque la medida, tuvo un

impacto inmediato considerable (Jaramillo, 1984), los sectores conservadores la criticaban

pues pensaban que era un peso muy grande para la gente pobre que dependía del trabajo de

sus niños (Loy 1979). Sumado a esto, el tema de la secularización y la presencia de la misión

alemana por su carácter protestante despertó la reprobación de la Iglesia católica y los

sectores más conservadores (Ortiz, 1998), de la nación quienes veían vulnerados sus

interesesy consideraban que se perdería la influencia cristiana y moral32

sobre la formación

los niños (Báez, 2004). Sobre este punto no habría consenso y todo desembocaría en la guerra

civil de 1876-1877, con las implicaciones ya mencionadas.

29 No obstante, los distanciamientos entre la Iglesia Católica y los pensadores y los políticos liberales tenían un

fundamento ideológico original muy fuerte, como se destaca en Weinberg (1984). 30 “Ensayos críticos: Con motivo de la obra Estudios sociales de don Santiago Ponce de León”. Los Ecos de

Cúcuta. Septiembre, 1880. 31 En la época, existieron visiones muy progresistas sobre las bondades de una Educación universal y su impacto

sobre la eficiencia laboral, como lo remarca este parágrafo del periódico oficial La escuela Normal: “En la

industria febril sucede otro tanto. El sudor es lo de menos la injerencia es lo más. La escuela debe preceder a la

fábrica, el aprendizaje de las primeras letras al de oficio”. La escuela Normal. Periódico oficial de instrucción

pública. Bogotá, febrero 11 de 1871. 32Esto no significaba que los sectores que realizaban una defensa de la reforma proponían un rechazo al papel de

la educación dentro de la moral, sino que se veía a la educación como una herramienta fortificadora de la

sabiduría y la virtud al mismo tiempo como lo muestra el siguiente fragmento del diario El monitorque explica la

importancia de la educación en la sociedad: “La sabiduría es el alma, la luz y la virtud. La ignorancia es la

materia el caos y el error. Envidiable es en verdad el estado floreciente de los pueblos donde prevalece

institución tan benéfica. En ellos prepondera la moral, el progreso, la fuerza, las ciencias, la arquitectura, el amor

al trabajo honroso y productivo…”. El monitor. Periódico oficial de instrucción pública para el Estado de

Antioquia. Imprenta del Estado. Medellín, 8 de marzo de 1876.

13

Lo cierto, es que la reforma del año 1870 representó un ambicioso proyecto por establecer un

sistema nacional de instrucción pública. Sin embargo, como se resaltó con anterioridad sus

alcances e impactos deben observarse en el corto plazo, pues como lo destacan Echeverri et al

(2004): “En efecto, en 1886, con la caída de régimen político federal sostenido por la

constitución de Rionegro de 1863, fue derogado el decreto orgánico de 1870 (DOIPP) carta

de navegación de la reforma. Pero ya prácticamente desde 1879 se habían agotado la

capacidad financiera33

como la voluntad política que la sostenían, en la mayoría de los nueve

Estados soberanos y en el gobierno federal, a causa de la fuera civil de 1876 (“la guerra de las

escuelas”), de la crisis económica interna34

y la deuda externa35

, y del nuevo equilibrio de

fuerzas políticas resultante, adverso a la fracción radical”. Esta situación, da una relevancia

muy significativa al periodo de análisis 1871-1879 a nivel municipal dentro del Estado de

Cundinamarca36

.

III. DATOS

La información utilizada para el desarrollo de los análisis previstos en este artículo proviene

principalmente del informe del secretario de instrucción del Estado de Cundinamarca a lo

largo de los años 1872-1879 localizada en el archivo de libros raros y manuscritos de la

biblioteca Luis Ángel Arango. La misma es complementada por el reporte del director de

instrucción pública de 1874 y algunas fuentes primarias adicionales37

. La ventaja con la que

cuenta esta información, además de encontrarse a nivel municipal, se refiere a la continuidad

que hubo en el cargo de la secretaría a lo largo de todo el periodo. Esto facilita la comparación

con cifras anteriores, pues la forma como se presenta la información es similar para la

mayoría de años.

33 En el análisis de la correlación entre el gasto público dirigido a la educación y los niveles de asistencia en los

municipios del Estado de Cundinamarca propuesto en este documento, se busca verificar si efectivamente las

dificultades experimentadas en las finanzas públicas, pueden considerarse un argumento válido para explicar las

limitaciones en los alcances de la ley. 34 Véase en más detalle Ocampo (1984) 35 Ver en la sección de Anexos el comportamiento de las variables macro, donde se muestra el retraso económico

que Colombia tenía en variables como el PIB per cápita, en comparación con otros países y de la región y con

potencias como Estados Unidos. 36 Autores como Kalerson (1972) destacan que incluso antes de la aplicación del Concordato (1886), medidas

ejecutadas como la expulsión de los Jesuitas habían sido derogadas desde 1884. 37 Ver en la sección de bibliografía: fuentes primarias.

14

Para el desarrollo de este artículo se tiene información para 98 municipios38

(distritos para la

época) del Estado de Cundinamarca, referente al número de alumnos que asistieron a las

escuelas para los años 1871-1875 y 1878-1879 (ver cuadros 3y 4 donde se muestran los

municipios por departamento para los que se tiene información en los años de 1871 y 1879 y

el gráfico 2 donde se muestra el número de niños asistentes en el Estado para algunos años del

periodo)39

.

Cuadro 3. Distribución de los municipios sobre los que se tiene información para asistencia y población

Departamento en el Estado de Cundinamarca 1871.

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción publica del

Estado 1872-1879.

Cuadro 4. Distribución de los municipios sobre los que se tiene información para asistencia Departamento

en el Estado de Cundinamarca 187940

.

Departamento Numero de municipios

Departamento de Bogotá 16

Departamento de Guáduas 14

Departamento del Nordeste 11

Departamento del Norte 8

Departamento de Occidente 13

Departamento de Oriente 8

Departamento de Tequendama 13

Departamento de Zipaquirá 15

Totales 98

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción publica del

Estado1872-1879.

38 Se estima que para la época existían alrededor de 103 municipios en el Estado según los informes del

secretario de instrucción pública. Este estudio se concentra en los 98, que a lo largo del periodo 1871-1879,

presentan información sobre en número de niños que asistían a las escuelas y que reportan población en los

censos. 39 Para la elaboración de esta base de datos se usaron principalmente los informes anuales del secretario de

instrucción pública del Estado de Cundinamarca Dámaso Zapata, entre los años de 1872 y 1879. 40 Es importante resalta que la muestra total de municipios es la misma: son en total 98 observaciones.

Solamente hay una reorganización de los departamentos pasando algunos de Bogotá y el norte a oriente y

nordeste respectivamente.

Departamento Numero de municipios

Departamento de Bogotá 24

Departamento de Guáduas 14

Departamento del Norte 15

Departamento de Occidente 13

Departamento de Tequendama 13

Departamento de Zipaquirá 19

Totales 98

15

Gráfico 2. Niños que asistieron a las escuelas 1871-1878.

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción publica del

Estado1872-1879.

En lo que respecta a la variable de población, se usará la población total del municipio41

para

todo el periodo 1871-1879, la cual fue proyectada42

con base en los datos reportados por los

censos delos años 1870 y 187343

, encontrados en los informes del secretario de instrucción

pública44

. Esta variable resulta fundamental para la construcción del indicador de asistencia y

con ello se podrá analizar el crecimiento de la educación primaria a lo largo del periodo de

estudio ajustado al cambio demográfico.

Además, se tiene información del gasto total en educación primaria (ver cuadro 5) realizado

por municipio para los años de 1873 y 1879, lo que permitirá analizar el crecimiento del gasto

41 La tasa de asistencia que se utilizará para el análisis de resultados será ajustada sobre la población total del

municipio. Esto con el fin de comparar estos resultados con la evidencia encontrada por Ramírez y Salazar

(2007) y la información reportada por el director nacional de instrucción a nivel de los nueve Estados del país

para el año de 1874 y para poder realizar el análisis de convergencias con los datos del censo de 1912. 42 También se ajusta al crecimiento de la población en el Estado entre 1870-1887, usando la información de

Flórez y Romero (2008) 43 El censo del año 1873 es aplicado a nivel local bajo la dirección del secretario de instrucción pública de la

época Dámaso Zapata. 44 Información reforzada por los reportes de población encontrados en Ortiz (2002)

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

1871 1875 1878

Años

niños que han asistido

16

y compararlo con el incremento del índice de asistencia primaria ajustado por la población

total del municipio. Por su parte, la medida de distancia a la ciudad de Bogotá, es tomada del

anuario estadístico de Cundinamarca de 193545

, donde se encuentra la longitud de arco con

respecto a la ciudad de Bogotá de cada uno de los municipios cundinamarqueses.

Cuadro 5. Evolución del gasto total en educación por departamento en el Estado de Cundinamarca.

1873-1879 ($).

Departamento

Gasto Gasto Diferencia

1873 1879 1879-1873

Departamento de Bogotá 17551 32880 15329

Departamento de Guaduas 6875 9885 3010

Departamento del Norte 5951 15180 9229

Departamento de occidente 5563 9876 4313

Departamento de Tequendama 6869 9886 3017

Departamento de Zipaquirá 15550 22294 6744

Total 58359 100001 41642

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción pública del

Estado 1872-1879.

Para el análisis de convergencia, se hará uso de la información mencionada anteriormente

para la década del setenta en el siglo XIX. Por su parte, se tomará la información del censo de

1912, la cual esta desagregada a nivel municipal, situación que permitiría comparar dos

momentos del tiempo distantes entre sí: los años de ejecución de la ley de

1870,correspondiente al lapso de tiempo 1871-1879 y el periodo caracterizado por un entorno

centralista y conservador, derivado de la constitución de 1886, capturado por el año 1912.

IV. METODOLOGÍA

La metodología de este documento propone tres estrategias diferentes para medir el impacto y

los alcances que tuvo la ley radical de 1870 en el Estado de Cundinamarca. La primera se

refiere al análisis del cálculo del comportamiento del indicador de asistencia primaria a lo

largo del periodo de estudio y compararlos con resultados encontrados por otros autores. En

45 Esta medida no varía a través del tiempo por lo que se consulta en un periodo posterior no afecta los resultados

de este estudio.

17

segundo lugar, se hará una evaluación del impacto a nivel de convergencias que tuvo esta ley,

efectuando comparaciones con periodos posteriores a la ejecución de la reforma. Por último,

se realizará un análisis de la correlación entre el gasto público y el indicador de asistencia

primaria de los municipios, con el fin de entender la relación entre estas dos variables a lo

largo del periodo liberal, y sus posibles implicaciones en los límites de la ley.

La primera parte de esta metodología se enfoca en evaluar el cambio de la tasa de asistencia a

lo largo del periodo es estudio, para cada uno de los años de los que se dispone información.

Con ello se busca establecer si hubo un crecimiento sostenido de la reforma o no. Por ello, se

plantea como punto inicial de este análisis el mes de marzo del año de 1871, dado que la

aplicación de la reforma fue hasta noviembre de 1870, y tanto diciembre, enero y febrero son

meses de menor actividad estudiantil (ver gráfico 2). En este sentido, se supone que la

aplicación de la reforma no se tradujo de forma efectiva inmediatamente.

Gráfico 3. Asistencia mensual para el Estado de Cundinamarca. Julio 1872- Agosto 1879.

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción publica del

Estado1872-1879.

Adicionalmente al análisis de crecimiento de indicador educativo, se realizará un análisis de

convergencia que permita mostrar la evolución en este aspecto de la educación primaria a

nivel municipal en el Estado de Cundinamarca. En este punto se utilizará una metodología

similar a la aplicada por Ramírez y Salazar (2007) donde se examinarán las dos definiciones

Asistencia mes a mes

0

5000

10000

15000

20000

25000

jul-7

2

ene-73

jul-7

3

ene-74

jul-7

4

ene-75

jul-7

5

ene-76

jul-7

6

ene-77

jul-7

7

ene-78

jul-7

8

ene-79

jul-7

9

Fecha

Alu

mn

os

Alumnos que asitieron

18

de convergencia más usuales dentro la teoría económica: La convergencia σ y la convergencia

β46

.

La convergencia σ existe, en el caso de este ejercicio, si las disparidades entre los municipios

en el indicador de asistencia primaria se reducen a través del tiempo. Esto implica que las

brechas existentes deberían disminuir entre nuestro periodo inicial (1871) y los años

posteriores (1872, 1873…1912). La medida estadística de dispersión47

que se usará para la

elaboración de este análisis es el coeficiente de variación48

, la cual permite observar las

disparidades entre los municipios. La evaluación de este tipo de convergencia consistirá en

observar la evolución de este indicador a lo largodel periodo 1871-1879y un periodo posterior

al liberal como el año de 1912. Con esto se quiere observar la convergencia bajo un régimen

posterior a los gobiernos liberales, y así establecer comparaciones entre los periodos sobre el

comportamiento de la medida de dispersión49

.

Por otra parte, hay convergenciaβ si los municipios con menores niveles en el indicador de

asistencia para el escenario inicial del estudio, tienen un nivel crecimiento mayor que aquellos

que se encuentran “mejor situados”. Es decir, β es un parámetro que representa la velocidad

de convergencia entre las variables de la muestra (Que tan rápido se acercan los más

rezagados a los mejor ubicados en términos educativos).

Este aspecto se evaluará por medio de una estimación tipo panel donde se observará si hay

una relación inversa entre el nivel inicial de asistencia de los alumnos al iniciar cada periodo y

la tasa de crecimiento de ese indicador (Ramírez y Salazar, 2007). Se esperaría que β fuera

negativo pues, de acuerdo a la definición de esta convergencia, los municipios que se

encuentran con un nivel de asistencia originario inferior deberían tener una tasa de

crecimiento más alta que aquellos que se hallaban en un rango de asistencia más alto. Dado

que la reforma promulgaba una educación universal y obligatoria, se esperaría que los

46 Esta metodología es usada originalmente por Barro y Sala i Martin (1995) y luego por estudios posteriores

como el de Ezcurra (2001) para analizar convergencia en los niveles de ingreso entre distintos países. 47En el documento de Ramírez y Salazar (2007) se utilizan dos tipos de indicadores de dispersión. No obstante,

en el desarrollo de este documento se hará uso de un solo indicador, teniendo en cuenta las afirmaciones de

Ezcurra (2001), quien destaca que para algunos casos el uso de distintos indicadores de dispersión puedo ofrecer

resultados contrarios en la estimación de la convergencia. 48 Definida como la desviación estándar dividida por el promedio del indicador de asistencia primario. Este

mismo indicador es usado por Ramírez y Salazar (2007) en su análisis de convergencias entre los nueve Estados

del país. 49 Aunque se trata de épocas con características distintas, lo que se busca con este análisis es poder comparar en

sobre las velocidades y niveles de dispersión hallados en diferentes momentos de la historia colombiana.

19

municipios con peor nivel educativo inicial se vieran favorecidos por la medida y tuvieran

crecimientos más altos que los mejor ubicados.

De lo anterior se deduce que es necesario para que haya convergencia σ el hecho que exista

convergencia beta. Sin embargo, también resulta fundamental que otros factores que puedan

afectar a la variable de análisis no actúen en sentido contrario y permitan la convergencia

entre rezagados y avanzados.

En síntesis, el análisis de convergencia se centrará en la revisión de dos aspectos. En primer

lugar se evaluará la evolución a través del tiempo de la medida de dispersión de este estudio.

Con ello se verá si las brechas a nivel educativo existentes entre los municipios tendieron a

disminuir o a incrementarse a lo largo de los años, observando la existencia o no de

convergencia σ. Sumado a lo anterior, se procederá a evaluar por medio de una estimación

tipo panel la existencia de convergencia β, estimando la relación entre el incremento en la tasa

de asistencia primaria y el nivel inicial de dicho indicador para cada periodo. Como la

definición de convergencia β propone que los municipios con peores niveles iniciales

deberían tener una tasa de crecimiento que los “mejor ubicados”. Se esperaría encontrar una

relación inversa entre el nivel inicial de la tasa asistencia y el incremento de la relación entre

el número de alumnos y la población total del municipio.

Por último, como un ejercicio final de este estudio, se calcularáel incremento del gasto en

educación entre 1873 y 1879, para estimar la correlación entre el cambio en este lapsodel

gasto público en educación y el aumento en la tasa de asistencia primaria. Además,, también

se buscará estimar la correlación entre el nivel de gasto público de un periodo t, con el nivel

de asistencia del mismo periodo t, y los periodos subsiguientes t+1 y t+2. Esto se realiza de

esta manera porque una inversión de este tipo, no necesariamente ve reflejado sus impactos en

el mismo periodo, sino en los periodos posteriores a la ejecución de este gasto. Las

correlaciones a estimar se representan de la siguiente manera:

Correlación: Correlación: Δ gasto educación Δ índice de asistencia primaria

Correlación: Gasto educaciónt tasa de asistenciat, t+1, t+2

Todos estos modelos que evalúan la correlación entre el gasto público y los niveles de

asistencia, se efectuarán nuevamente condicionados al nivel de gasto que se invirtió en los

municipios. Es decir, se observará si el monto de inversión en educación resulto un

20

condicionante para la correlación existente entre estas dos variables. Para ello, se creó una

variable dummy, que tomaba valores de uno para los municipios que tuvieron un gasto (o un

cambio en el gasto) inferior a la media, y de cero, para aquellos que estuvieron por encima de

la misma. Con ello se pretende identificar si la correlación responde de una manera más alta

en los lugares donde se ejecutó una inversión más fuerte (o donde hubo un cambio más

grande de la misma), y de igual manera estudiar su comportamiento en los lugares donde el

gasto resulto inferior al promedio.

Este análisis del impacto de la correlación entre el cambio del gasto público y la variación en

los niveles de asistencia de los municipios resulta relevante para este estudio porque permite

evaluar la hipótesis de varios autores (Echeverri et al, 2004 y Báez, 2004) sobre la ausencia de

recursos por parte de los Estados y el gobierno central para el cumplimiento de los objetivos

interpuestos por la ley radical de 1870. Esta hipótesis es reforzada por los reportesdel

secretario de instrucción pública del Estado de Cundinamarca en su informe de 187950

, quien

planteaba que los recursos recibidos en ese momento no eran suficientes para cumplir con las

obligaciones que estaban estipuladas en la ley51

.

Cabe destacar que entre los nueve Estados de la época existentes a nivel nacional, en el de

Cundinamarca era en el que se invertían más recursos en educación por habitante52

(ver

gráfico 4). Por esto, resulta interesante evaluar si en el Estado donde hubo un mayor nivel de

gasto per cápita, la relación con los cambios en los niveles de asistencia efectivamente fue alta

y significativa desde el punto de vista estadístico.

Gráfico 4. Gasto en educación primaria de los Estados por cada cien habitantes en 1874.

50 En su informe del año 1879 el secretario menciona lo siguiente refiriéndose al comportamiento de la asistencia

entre septiembre de 1878 y agosto de 1879: “El mes de septiembre de 1878 es el de mayor concurrencia que

registra la estadística escolar del Estado. De entonces para acá ha venido disminuyéndose la asistencia a medida

que ha ido en aumento la escasez de recursos fiscales, pues varías escuelas han suspendido sus tareas por no

haberse podido pagar los sueldos asignados a sus directores”. 51 Reforzando lo anterior en el informe del año de 1879 Dámaso Zapata reporta que el déficit fiscal en área para

ese año ascendía a los $18.624. 52 Además, para el año de 1874 era el Estado con mayores ingresos tributarios per cápita y el segundo detrás de

Antioquia para el año de 1882 como se muestra en el cuadro 14 de los anexos.

21

Fuente: Ministerio de educación. Informe general del director de instrucción primaria de la unión para el año

de 1876.

Finalmente, con el fin de aproximarse a las dificultades de la descentralización y la validez

que puedan tener los argumentos esgrimidos por Loyd (1879) y Echeverri (2004) que

remarcan las dificultades del proceso de desconcentración de la educación, especialmente en

lo que se refiere a la intención de que la universalidad llegara a todos los lugares del país. Para

ello, se calculó la correlación existente entre la distancia a Bogotá y las variables de gasto y

asistencia.

V. RESULTADOS

A continuación se dará paso a exponer los resultados encontrados bajo la metodología

mencionada. En este sentido, se hará una subdivisión de esta sección en tres partes. La

primera se enfocará en la descripción del crecimiento del indicador de asistencia primaria a lo

largo del periodo 1871-1879. La segunda describirálas estimaciones halladas en el análisis de

convergencia. Finalmente, la última parte mostrarálos resultados de las correlaciones

efectuadas entre el componente del gasto total en educación y la tasa de asistencia primaria de

los 98 municipios del Estado de Cundinamarca.

Vi. Crecimiento de la tasa de asistencia primaria para el periodo 1871-1879.

Bajo este primer análisis se calculó el crecimiento de la tasa de asistencia primaria a nivel

municipal año a año y para todo el periodo 1871-1879 en el Estado de Cundinamarca. Con

ello, se observó si la ejecución de la ley radical del 1 de noviembre de 1870 tuvo un impacto

0

10

20

30

40

Gasto en educación primaria de los Estados por cada cien habitantes en

1874 en pesos

Gasto por cada cien habitantes

22

sobre la asistenciapara todo el periodo. Sumado a esto, se analizó también si el crecimiento de

la variable de educación primaria fue sostenido a través de los años, o por el contrario,

vinieron procesos de desaceleración entre los distintos años en lo que respecta a los niveles

de asistencia.

De esta manera, se encontró que efectivamente, la política tuvo un impacto a nivel general

positivo, pues hubo un crecimiento significativo del promedio de la tasa asistencia municipal,

llegando a un pico en el año de 1875. No obstante, los años 1878 y 1879 muestran una

desaceleración en el impacto de esta política, pues a pesar de mantener niveles por encima de

los encontrados en el año de 1871, el promedio de la tasa de asistencia municipal resulta

bastante inferior al encontrado en los años de 1874 y 1875 (Ver cuadro 6).

Cuadro 6. Promedio y cambio en los niveles de tasa de asistencia municipal sobre la población total para

el periodo 1871-1879.

Año Total

municipios Promedio tasa asistencia en %

Cambio del promedio frente

a año anterior

1871 98 1.30%

1872 98 2.01% 0.68%

1873 98 4.01% 2.00%

1874 98 4.30%53 0.29%

1875 98 4.41% 0.11%

1878 98 3.81% -0.65%

1879 98 3.51% -0.30%

Promedio total 1871-1879

2.20% 0.36%

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción publica del

Estado1872-1879.

El crecimiento de la tasa de educación durante el periodo de análisis es bastante significativo

pues hay un incremento en el promedio municipal de alrededor del 2.2%, al comparar la tasa

de asistencia de 1871 con la de 1879. Sin embargo, en los últimos dos años se ve un

decaimiento de esta variable, pasando de un 4.41% en 1875 a un 3.51% en el año 1879, lo que

ayuda a corroborar la hipótesis de Echeverri (2004), quien propone que para el año de 1879,

la reforma había perdido su impulso inicial y ya se encontraba muy debilitada en su alcance.

.

53 Los cálculos de Ramírez y Salazar (2007) para el caso de Cundinamarca arrojan un indicador de 4.16%

bastante similar al encontrado en este ejercicio. Por su parte, según lo hallado en el reporte del director de

instrucción pública, éste reporta una tasa de asistencia del 3.86% para el Estado de Cundinamarca en ese mismo

año.

23

En lo que respecta al cambio del promedio respecto al año anterior, se concluye que el

proceso de desaceleración,en este caso, se inicia desde el periodo 1873-1874, ya que pasa de

un incremento del 2% en el periodo anterior, a solamente un aumento del 0.29% en ese

periodo. En los dos últimos periodos los resultados empeoran más, puesto que allí no se da

una desaceleración sino un decrecimiento en el promedio del incremento de la tasa de

asistencia primaria, demostrándose una pérdida en el impulso inicial tras la ejecución de la

reforma.

Estos cálculos desarrollados a nivel municipal para el estudio de caso en el Estado de

Cundinamarca, refrendan algunos de los argumentos evidenciados por la literatura existente

en este campo en la descripción de este periodo a nivel nacional. En primer lugar, se

encuentra que el incremento a lo largo del periodo 1871-1879 es significativo, pues se pasa

de una tasa de asistencia promedio sobre la población del 1.3% en 1871 a una cercana al 3.5%

en 1879.

No obstante, también se halla que al final del periodo de análisis se dan muestras no solo de

una desaceleración, sino también de un decrecimiento en los niveles de asistencia inicialmente

alcanzados bajo la ejecución de la ley. Esto refuerza el argumento que propone que los efectos

de la ley radical de 1870 fueron positivos, aunque desafortunadamente tuvieron un alcance de

muy corto plazo (Ramírez y Salazar, 2007), cumpliéndose para el caso del Estado de

Cundinamarca.

Viii. Análisis de convergenciasσy β. 1871-1912.

La segunda parte de esta sección de resultados mostrará los resultados hallados en los análisis

de convergencias σ y β. En primer lugar, se presentará la evolución a lo largo del periodo de

estudio de la medida de dispersión, la cual se ha definido previamente como el coeficiente de

variación. Esto con el fin de establecer si se presenta una disminución en el comportamiento

de esta variable a lo largo del tiempo, situación que significaría la existencia de convergencia

tipo σ.

Analizando la evolución de la medida de dispersión específicamente para el periodo central de

este estudio (1871-1879), se encuentra una gran variabilidad en el comportamiento de esta

variable (ver gráfico 5). Esta variabilidad concentra dos tendencias, una decreciente observada

luego de 1872, donde se alcanza el punto más bajo en 1875 y luego una creciente,

24

especialmente en los últimos dos años de estudio. En la segunda, se demuestra una

predisposición al aumento del coeficiente de variación, especialmente para el año de 1879,

presentándose un incremento de los niveles de dispersión de tal magnitud, que termina por

acercarse al rango observado al comienzo del análisis

Dentro de los resultados más relevantes, se destaca que el nivel más bajo alcanzado por el

indicador de dispersión se localiza en el año de 1875, coincidiendo con el punto donde se

alcanza el promedio de la tasa de asistencia primaria municipal más alto para todo el periodo

1871-1879 (como se mostró en la primera parte de esta sección). Esto significaría que los

años de mayor aceleración en el nivel de asistencia primaria, coincidieron con una

disminución de la dispersión, en lo que respecta al indicador de asistencia municipal. Es decir,

hay una conexión entre crecimiento de la tasa de asistencia primaria y la presencia de

convergencia entre los municipios. A su vez, los años de 1878 y 1879, caracterizados por

mostrar una desaceleración en el promedio de asistencia de los municipios presentaron un

incremento en el indicador de dispersión, lo que refuerza el planteamiento de esta hipótesis.

Gráfico 5. Evolución del coeficiente de variación de la tasa de asistencia primaria sobre la población total

a lo largo del periodo 1871-1879.

Fuente: Elaboración propia.

.6.6

5.7

.75

.8

co

efv

ar

1870 1880 1890 1900 1910año

25

Por su parte, cuando se incluye en este análisis de convergencias al año de 1912, se halla una

reducción del indicador de dispersión en comparación con lo observado al final del periodo

liberal 1871-1879. La tendencia al alza que se observó en los últimos años del periodo regido

por la ley radical de 1870 no se cumple para el año de 1912, donde se encuentra un menor

coeficiente variación, alcanzando niveles similares a los obtenidos en los primeros años de

aplicación de la ley de 1870. Al parecer, luego del establecimiento de los gobiernos

conservadores, tras la creación de la constitución de 1886, la dispersión educativa entre los

municipios del Estado de Cundinamarca disminuyó significativamente respecto a los niveles

vistos en 1879.

En síntesis, se observa la existencia de convergencia para el periodo 1871-1912, puesto que

hay una disminución significativa de la medida de dispersión entre esos años. En lo que

respecta estrictamente al periodo liberal 1871-1879 se contraponen dos tendencias: una de

ellas favorable a la convergencia, ya que muestra un decrecimiento del coeficiente de

variación desde 1872 hasta 1875. Sin embargo, los últimos dos años de este periodo (1878-

1879) muestran un aumento en la medida de dispersión, lo que lleva a deducir una posible

conexión entre los niveles de crecimiento del promedio del indicador asistencia primario y la

presencia de convergencia entre los municipios. La desaceleración que caracterizó a estos

años finales de aplicación de la reforma, sobresale como un factor que pudo afectar la

disminución de las brechas iniciales existentes, entre los municipios del Estado de

Cundinamarca.

Una vez analizada laconvergencia sigma, se procedió a evaluar la existencia de convergencia

tipo β tanto para el lapso de tiempo específico de la ley radical de 1870 (1871-1879), como

para el periodo 1871-1912. Esto último, con el fin de observar el comportamiento de la

convergencia β antes, durante y después de la aplicación de esta ley.

Los resultados de la regresiones tipo panel que proponen una relación negativa entre el nivel

de asistencia inicial ajustado por la población y la tasa de crecimiento de este indicador de

asistencia primario son presentados a continuación. El estimador hallado en este ejercicio se

identifica como β, el cual representa la velocidad de convergencia del modelo.

Cuadro 7. Análisis de Convergencia β para los municipios del Estado de Cundinamarca (1871-1912).

Estimación tipo panel.

26

Variable dependiente: Crecimiento indicador de asistencia primario sobre la población total del municipio

año a año.

Variable independiente

Número de Observaciones Β

Desviación Estándar

R cuadrado

Ln tasa asistencia primario sobre población total al inicio de cada periodo 626 -0.02503***

54 0.003397 0.33

Fuente: Estimaciones propias.

Cuadro 8. Análisis de Convergencia β para los municipios del Estado de Cundinamarca (1871-1879).

Estimación tipo panel.

Variable dependiente: Crecimiento indicador de asistencia primario sobre la población total del municipio

año a año.

Variable independiente Numero de

observaciones Β

Desviación estándar

R cuadrado

Ln tasa asistencia primaria sobre población total al inicio cada periodo 170 -0.03662*** 0.008898 0.7241

Fuente: Estimaciones propias.

Los resultados del análisis de convergencias, tanto para el periodo 1871-1912 como para el

periodo exclusivamente liberal (1871-1879) muestran la existencia de convergencia tipo β

para ambos lapsos de tiempo. El periodo 1871-1879, tiene una velocidad de convergencia

mayor, pues posee en valor absoluto un valor de beta igual a 0.036 comparado con un 0.02555

del periodo 1871-1912. Esto significa, que aunque los municipios rezagados en términos

educativos tuvieron tasas de crecimiento en el indicador de asistencia más altas que los más

avanzados en la materia, la rapidez con la que los más atrasados de acercaron fue mayor en el

periodo netamente liberal, que en aquel que incluye datos del periodo conservador56

.

54 ***significativa al 1%, **significativa al 5%, *significativa al 10%. 55Ramírez y Salazar (2007) estiman una tasa de convergencia del 2.6% a nivel nacional para el periodo 1835-

1898. Esta tasa es muy similar a la encontrada en este estudio para el Estado de Cundinamarca en el periodo

1871-1912 igual a 2.5 %, aunque inferior a la del periodo 1871-1879 equivalente al 3.6%, lo que resalta la alta

velocidad de convergencia β estimada para este periodo. 56 Lo que se remarca como una nueva bondad de esta ley, pues la convergencia entre los municipios fue más

rápida en tan solo ocho años que en una lapso de cuarenta.

27

La estimación de convergencia β,permite deducir que la ley radical de 1870 promovió el

crecimiento de los indicadores educativos en los municipios más rezagados del Estado de

Cundinamarca. Esta condición, significaría un hecho destacable en el impacto de la reforma,

puesto que se consideró el primer esfuerzo por establecer un sistema de educación primaria

laico y obligatorio (Loy, 1879).

En síntesis, el análisis de convergencias demostró la existencia de convergencia tipo β para

todos los periodos de estudio, estimándose una velocidad de convergencia mayor para el

periodo netamente liberal (1871-1879). Del mismo modo, en lo concerniente a la existencia

de convergencia tipo sigma, se establece su presencia a lo largo del periodo 1871-1875,

mientras que en el lapso 1878-1879 se observó un incrementó en la variable de dispersión,

especialmente en el año de 1879. Esto sugiere una relación positiva entre los niveles de

crecimiento en el promedio del indicador de asistencia y la presencia de convergencia, ya que

los años de mayor crecimiento en el promedio de asistencia coincidieron con una disminución

de la variable de dispersión. Por su parte, la reducción en el coeficiente de variación entre

1879 y 1912, sugiere la existencia de convergencia sigma a nivel municipal en el periodo

posterior a la ejecución de las reformas liberales

Viii. Correlación entre el gasto en educación y la tasa de asistencia primaria.

Este último análisis de esta sección de resultados, resulta relevante para la evaluación de la

ley radical de 1870, pues esta reforma implicó una serie de retos en cuanto al manejo de

recursos, estableciendo una división de responsabilidades entre el gobierno central, los

Estados y las entidades municipales (Loy, 1879). Por tanto, un proyecto que buscaba una

educación primaria generalizada, motivaba una serie de gastos significativos, por lo que vale

la pena preguntarse si este tipo de inversión estuvo relacionada con aumentos en los niveles

de asistencia en los municipios. Además, este análisis permite comprobar la hipótesis de si

efectivamente la falta de capacidad financiera para sostener la medida, puede entenderse

como una de las principales razones que explican la desaceleración del impulso inicial

alcanzado en los niveles de asistencia en el caso del Estado de Cundinamarca.

En esta medida, se hicieron varios tipos de ejercicios que buscaban estimar la correlación

entre el gasto en educación ejecutado por el municipio y la tasa de asistencia primaria del

mismo.A continuación, se mostrarán los resultados que arrojaron los diferentes ejercicios

propuestos en la metodología. Por un lado, se tiene al total de los municipios

28

independientemente de su nivel de gasto, mientras que en las dos columnas siguientesse tiene

estimada la correlación de acuerdo al monto que tiene el municipio de acuerdo a la media del

gasto para los distintos periodos propuestos57

.

Cuadro 9. Correlación entre el gasto en educación y la tasa de asistencia primaria.

Tipo de ejercicio Año gasto Año Tasa de

asistencia Correlación

1873 1873 0.07

Total de municipios 1873 1874 0.09

con su 1873 1875 0.1

respectivo gasto 1873 1878 0.14

1873 187958 -0.03

1879 1879 0.01

∆ 1879-1873 ∆ 1879-1873 0.02

1873 1873 0.36*

Gasto superior 1873 1874 0.39*

a la media 1873 1875 0.28

Dummy= 0 1873 1878 0.40*

1873 1879 -0.1

1879 1879 -0.08

∆ 1879-1873 ∆ 1879-1873 -0.02

1873 1873 0.13

1873 1874 0.11

Gasto inferior 1873 1875 0.16

a la media 1873 1878 -0.02

Dummy= 1 1873 1879 -0.01

1879 1879 -0.02

∆ 1879-1873 ∆ 1879-1873 0.21

Fuente: Elaboración propia con base en la información reportada por el secretario de instrucción pública del

Estado 1872-1879.

El cuadro anterior muestra como existió una correlación relativamente alta y significativa

entre el gasto realizado en educación y la tasa de asistencia primaria, en los municipios donde

57 El gasto promedio municipal para el año de 1873 es equivalente a 619.32, mientras que el de 1879 fue

957.62. Por su parte, el cambio promedio del gasto entre estos dos años es igual a 307.82. 58 El valor del gasto de 1879 fue traído a términos reales con base en la información hallada en Kalmanovitz

(2009) sobre las cuentas nacionales del país. El año de 1873 se tomó como el año base.

29

hubo un gasto superior a la media. De hecho, se estimó una correlación del gasto del año 1873

con la asistencia del mismo periodo, la cual fue de 0.36, con una significancia estadística del

10%. No obstante, en los resultados para los municipios que tuvieron un gasto inferior a la

media, al igual que la muestra de todos los municipios sin establecer la división por montos,

hubo una correlación estadísticamente significativa entre estas dos variables. Por su parte, el

gasto del año 1879, no tuvo una correlación significativa sobre la tasa de asistencia del mismo

año, para ninguno de los casos realizados.

Por otra parte, los cálculos realizados parecen confirmar la hipótesis de un efecto del gasto en

el periodo t, sobre la asistencia del mismo periodo y de algunos de los periodos subsiguientes

al mismo, solo para el caso de los municipios que tienen un gasto superior a la media. Los

niveles de asistencia de 1874 y 1878 presentan una correlación significativa con los niveles de

gasto de 1873, con la excepción de los años 1875 y 1879.

De lo anterior, se deduce que los alcances de la ley se encontraban bastante condicionados al

monto que tuvieran los gastos, constatando que altos los niveles de la tasa de asistencia

estaban correlacionados significativamente, con grandes tamaños de gasto.Por ende, un

recorte en los recursos es una condición que explica ladisminucióndel impacto de la ley

radical de 1870 sobre los niveles de asistencia, puesto que se demandaban grandes cantidades

de recursos (superiores a la media municipal), para la existencia de una relación positiva y

significativa entre gasto y asistencia. Los niveles de gasto alcanzados en el año 1874, se

vieron reducidos en los periodos siguientes, tanto en la inversión realizada por los municipios

en educación, como en la participación del gasto en educación en los gastos totales del

Estado59

. Este último punto resulta paradójico, puesto que la disminución en la participación

del gasto en educación fue reducida fuertemente, a comparación de otros rubros de gasto60

.

A su vez el análisis del gasto del año 1879 merece un reglón aparte, pues no está

correlacionado positivamente ni significativamente, con la tasa de asistencia del mismo año

bajo ningún escenario de los propuestos. Lo mismo sucede con el cambio de la asistencia

entre 1879 y 1873 y el gasto público en educación en ese periodo. Esta situación, puede

59 Ver anexos gráficos 5 y 6. 60 El porcentaje correspondiente a los gastos en instrucción pública sobre el total de gastos del Estado fue

disminuyendo a lo largo del periodo de análisis pasando de un 9.3% en el año 1874 a 2.8% en el año 1879

como se observa en el gráfico 6, mientras que el gasto en fuerza pública paso de un 8.7% a 19.6%. Este descenso

es muy significativo, pues el de obras públicas tan solo decreció en un 1.4% en ese lapso.

30

explicarse, por el hecho que el gasto público en educación primariapresentó un

recorterespecto a los niveles de inversión efectuados en los años iniciales de la reforma61

.

Dado que como se encontró en el ejercicio anterior, la correlación entre esta variable y la tasa

de asistencia fue positiva únicamente bajo niveles de inversión altos por encima de la media.

Por consiguiente, a medida que el monto del gasto fue descendiendo62

, su posibilidad de estar

relacionado con altos niveles de asistencia se redujo totalmente, explicando lo sucedido con

los ejercicios del año 1879.

Finalmente, queda por observar los resultados de las correlaciones entre el indicador de

asistencia primario de los municipios y el nivel de gasto que estos percibieron con respecto a

la distancia que ellos presentaban frente a la capital del país. Adicionalmente, se incluyó en

este análisis de correlación a la población total de los municipios, con el fin de establecer si

las regiones periféricas presentaban un mayor o menor número de habitantes.

Cuadro 10. Correlación del gasto en educación y la tasa de asistencia con la distancia a Bogotá. 1871-1879

Variables

Longitud de arco respecto a

Bogotá Valor p

Gasto en educación -0.19 0.009***

Tasa de asistencia -0.23 0.000***

Población 0.07 0.037** Fuente: Elaboración propia.

Los cálculos de este segundo análisis muestran una correlación negativa y estadísticamente

significativa al 1% entre los niveles de asistencia (-0.23) y gasto respectivamente (-0.19), con

la distancia respecto a la ciudad de Bogotá. Esto indica, que había una relación negativa entre

un mayor nivel de distancia a la capital del país y un mayor nivel de tasa de asistencia y gasto

en educación, lo que corroboraría la hipótesis de la existencia de una dificultad en el proceso

de expansión y descentralización de la educación al interior del Estado. Además, se encuentra

una correlación positiva (aunque no muy grande) y significativa entre la distancia a Bogotá y

el tamaño de la población, lo que indicaría que los municipios más alejados de la ciudad no

necesariamente contaban con poblaciones muy pequeñas, que demandaran pocos recursos

educativos.

61 Un ejemplo de ello se observa en el comportamiento de la construcción de los bienes inmobiliarios, donde los

niveles inicialmente ejecutados no se volvieron a ejecutar para los periodos posteriores (Ver cuadro 12). 62Ver anexos gráfico 5, donde se muestra que aunque el gasto en valores reales fue mayor en los años 1879 y

1878 que en 1873, el nivel de 1874 fue mucho mayor que el de 1878 y 1879, lo que simbolizaría una

disminución en el gasto en educación respecto a este último periodo.

31

VI. CONCLUSIONES.

La ley radical del 1 de noviembre de 1870 es una reforma trascendente en la historia de la

educación colombiana por la serie de innovaciones que impuso, y porque resume en gran

medida las propuestas y visiones que tuvieron los gobiernos liberales frente al manejo de la

educación en el país. Este documento tiene la particularidad de hacer un análisis cuantitativo

específico sobre el impacto de esta ley, desarrollando un estudio a nivel municipal para el

Estado de Cundinamarca, basado en la construcción de una base de datos con información

proveniente de los informes del secretario de instrucción pública de la época. En ello radica la

contribución de este documento a la literatura existente, pues es la primera vez que se hace un

estudio tan desagregado para medir el impacto de esta norma.

Los resultados indican que la ley efectivamente contribuyó al incremento en los niveles de

asistencia en el muy corto plazo, pero del mismo modo sufrió una desaceleración al final del

periodo de estudio, que explica por qué mucha de la literatura considera sus impactos de muy

poca duración63

. Aunque se paso de una tasa de asistencia sobre la población total del 1.3% en

el año 1871 a una de 3.5% en 1879, lo que muestra un impacto positivo para todo el periodo,

los niveles alcanzados en 1875 del orden del 4.4% simbolizan que para los años de 1878 y

1879 se había dilatado el impulso inicial de la reforma. No obstante, el crecimiento para tan

solo ocho años resulta muy significativo, más si se tiene en cuenta que entre 1837-1898, la

tasa de asistencia primaria sobre el total de la población creció tan solo un 1.1% a nivel

nacional64

(Ramírez y Salazar, 2007).

En lo que respecta al análisis de convergencia las estimaciones muestran un proceso de

convergencia σ en la mayoría de periodos de estudio, exceptuando los años de 1878 y 1879,

donde se produce un incremento de la medida de dispersión, lo que coincide con el

decrecimiento en el promedio del índice de asistencia primario municipal. A su vez, la

convergencia β es significativa para los periodos 1871-1879 y 1871-1912. Sin embargo, se

destaca que la velocidad del periodo estrictamente liberal (3.6%) es mayor al 2.5% encontrado

para 1871-1912, y al hallado por Ramírez y Salazar (2007) para los nueve Estados del País

63 Dentro de esta literatura se destacan los argumentos de Echeverri et al (2004) mencionados previamente y los

reportes constantes del secretario de instrucción pública Dámaso Zapata (1872-1879). 64 Según estas autoras la relación entre niños matriculados sobre la población total del país pasó del 1.3% en

1837 a 2.6% en 1898.

32

entre 1835-1898 equivalente a 2.6%. Este último punto muestra que las bondades del periodo

liberal (1871-1879) no se limitaron al crecimiento de los indicadores de asistencia, sino que

también existieron impactos positivos sobre la convergencia educativa a nivel municipal.

Por su parte, se desarrollaron diferentes tipos de ejercicios para analizarla correlación entre el

gasto en educación y los niveles de la tasa de asistencia. Estos mostraronque solamente

existió una relación positiva entre las dos variables cuando los niveles de gasto fueron

superiores a la media, alcanzando valores cercanos al 40%, para el gasto de 1873 y la tasa de

asistencia de 1873, 1874 y 1878. Sin embargo, en el caso del gasto de 1879 y su correlación

con los niveles de asistencia del mismo año no se encontró una correlación significativa.

Igualmente, la relación de los cambios de las dos variables entre el año 1879 y el año 1873

tampoco fueron significativos

Lo anterior, lleva a deducir que únicamente esta correlación fue significativa y alta cuando los

montos de gasto fueron altos, lo que llevaría a pensar que bajo la aplicación de la ley radical

de 1870, se generó una alta demanda de recursos para lograr el sostenimiento de niveles altos

en la tasa de asistencia en los municipios. Esto, reforzaría la hipótesis sostenida por autores

como Echeverri (2004) que plantean que la incapacidad financiera de los Estados fue una

condición que explicó el debilitamiento en los alcances de esta ley.No obstante, más allá de

la ausencia de recursos existente en el Estado, resultaimportante resaltar que el gasto en

educaciónviodisminuida su participación en el gasto total del Estado de una forma más

significativa que los recursosdestinados a otro tipo de usos, lo que lleva a dudar de la

existencia de una voluntad política que soportara la continuidad de altos niveles de inversión

en educación.

Sumado a esto, se evaluó el factor distancia a la ciudad de Bogotá como una variable que

podía ser un condicionante en el nivel de asistencia y gasto que percibieran los municipios.

Los resultados encontrados, indican que efectivamente existió una correlación negativa entre

estas variables, ambas cercanas al 20%65

, concluyendo que aquellos municipios que se

hallaban más alejados de la capital del país tuvieron una conexión con menores niveles de

asistencia y de gasto público en educación. Esta relación, parece reflejar levemente las

dificultades que enfrentó el proceso de descentralización de la educación, promovido por la

65 La correlación es del 19% con el gasto público y del 23% con la tasa de asistencia.

33

los gobiernos liberales, y esquematizado bajo el establecimiento de la ley radical de 1870

(Loy, 1869).

A modo de conclusión, se afirma según la evidencia hallada en este documento, que

efectivamente la ley radical de 1870 tuvo impactos positivos sobre el crecimiento de los

niveles de asistencia y la convergencia en los municipios del Estado de Cundinamarca.

Aunque, los últimos dos años del periodo de estudio muestran una desaceleración en ambos

procesos.

No obstante, más allá del debate ideológico que presentó esta reforma educativa, resulta

revelador que en un periodo tan corto los niveles de asistencia hayan tenido un incremento tan

grande,sobretodo si se tienen en cuenta las precarias condiciones que caracterizaron el

surgimiento de la educación primaria en el país a lo largo delsiglo XIX. Del mismo modo,

despierta muchas reflexiones el hecho que el impulso de esta ley se haya perdido tan

rápidamente, más precisamente, cuando fue el gasto en educación el más castigado al

momento de desviar recursos hacia otros rubros, como el dirigido a fuerza pública. El hecho

que el gasto solo se correlacionara positiva y significativamente con los municipios del

Estado de Cundinamarca que tuvieron un gasto mayor a la media, lleva a reflexionar sobre las

grandes demandas de recursos que generóesta ley66

. Con ello quedó evidenciadala necesidad

de haber mantenido una continuidad en el nivel de inversión en educación, la cual no fue

sostenida, a pesar que otros tipos de gastos no sufrieron la misma caída.

Fuentes primarias

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Cundinamarca. Gobernación de Cundinamarca. Bogotá.

El monitor (1871-1876). Periódico oficial de instrucción pública para el Estado de Antioquia.

Imprenta del Estado. Medellín, 8 de marzo de 1876

66Las demandas por recursos no se limitaron solamente a los reportes de Dámaso Zapata (1872-1879), su

reemplazante luego del año 1879, Constancio Franco mencionaba en el reporte del año 1881 lo siguiente: “En

1880 hice yo ante la legislatura en varias ocasiones, igual manifestación (que su antecesor), pues que en

conocimiento perfecto de los hechos sabía que era de todo punto imposible atender a los gastos precisos del

ramo con las rentas destinadas para el efecto”.

34

La escuela normal (1871-1879). Periódico oficial de la instrucción pública. Imprenta de Gaitán.

Bogotá.

Los ecos de Cúcuta: revista literaria, científica y de instrucción pública (1879-1880). Editorial San

José de Cúcuta.

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de 1912. Bogotá: Imprenta Nacional.

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Buenos Aires.

ANEXOS

I. Decreto orgánico 1 noviembre de 1870. Artículos principales67

Art. 1º. El Gobierno Federal organiza, dirige e inspecciona la instrucción pública primaria en los

Territorios nacionales i en aquellos Estados que, con el fin de realizar el objeto previsto por el artículo

13 de la ley de 30 de mayo de 1868 sobre Instrucción pública, acepten las disposiciones de este

decreto.

Art. 2º. En los Estados que no acepten las disposiciones de este decreto, la injerencia del Gobierno

Federal en la Instrucción pública primaria se limitará a la organización, dirección e inspección de las

escuelas nacionales que en ellos se establezcan.

67

Fuente: Jaramillo, Jaime. Presentación del decreto orgánico de la república del 1 de noviembre de 1970.

Presentaciones Universidad Pedagógica.

37

Art. 3º. La instrucción pública se divide en tres grandes ramos; a saber: La enseñanza, la inspección, y

la administración.

Art. 5º. La Dirección general de la Instrucción pública corresponde al Poder Ejecutivo, y estará a cargo

del Secretario de lo Interior i Relaciones Exteriores.

Art. 8º. En la Dirección general de Instrucción pública está depositada la confianza

Nacional en lo relativo a este ramo de la administración: ella comunica el movimiento a todo el

sistema, pone en acción los elementos destinados al desarrollo de la enseñanza, y en cuanto de ella

dependa, es responsable de sus progresos.

Art. 36. El Gobierno no interviene en la instrucción religiosa; pero las horas de escuela se distribuirán

de manera que a los alumnos les quede tiempo suficiente para que, según la voluntad de los padres,

reciban dicha instrucción de sus párrocos o ministros.

Art. 87. Los padres, guardadores, y en general todos los que tienen niños a su cargo, los emplean o

reciben en aprendizaje, están obligados a enviarlos a una de las escuelas públicas del Distrito, o a

hacer que de otra manera se les dé la suficiente instrucción. Esta obligación se extiende a todos los

niños desde la edad de siete hasta la de quince años cumplidos. Para los mayores de quince años la

concurrencia a las escuelas es potestativa, pero deberá en todo caso ser recomendada con instancia por

los funcionarios locales y las Comisiones de vigilancia de las escuelas.

Art. 89. Los padres, guardadores y maestros que no envíen a las escuelas públicas asus propios hijos y

los que les están confiados, tienen el deber de indicar a los funcionarios públicos y a las Comisiones

de vigilancia, siempre que sean requeridos al efecto, los medios que emplean en su educación.Los

funcionarios públicos y las Comisiones de vigilancia verificarán la exactitud de losinformes que se les

den a este respecto; y si encontraren que la educación que se da a losniños es insuficiente, harán que

éstos sean enviados a las escuelas públicas, empleandolos apremios que establezca la legislación

vigente en el Estado o en el Territorio.

II. Comportamiento de variables macro y educativas en el siglo XIX.

Cuadro 11. Porcentaje de la población total que asiste a las escuelas primarias públicas total de escuelas

primarias en los Estados de Colombia para el año de 1874.

Estados Total de escuelas

Porcentaje de la población total que va a las escuelas

públicas

Antioquia 163 3.805

38

Bolívar 67 1.847

Boyacá 136 1.689

Cauca 159 1.943

Cundinamarca 258 3.806

Magdalena 40 2.907

Panamá 28 0.761

Santander 218 2.603

Tolima 68 1.77 Fuente: Ministerio de educación. Informe general del director de instrucción primaria de la unión para el año

de 1876.

Gráfico 5. Gasto público del Estado en educación primaria por año. 1873-1879

Fuente: Elaboración propia con la información suministrada por el secretario de instrucción púbica Dámaso

Zapata (1872-1879) y el director de instrucción pública de la época.

Cuadro 12. Movimiento en la construcción de bienes inmobiliarios en el Estado de Cundinamarca. 1873-

1878.

Año Bancas Tableros Mesas Taburetes Ábacos Armarios Valor

1873 1303 75 24 66 36 17 8729.5

1874 1339 89 15 28 48 18 9312.9

1875 334 29 13 72 11 16 2839.5

1878 292 31 18 60 5 7 3551.1

Total 3268 224 70 226 100 58 24433 Fuente: Zapata (1878)

Gráfico 6. Porcentaje de participación del gasto en educación y otros rubros sobre el gasto total del Estado

1871-1879.

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

1873 1874 1878 1879

Gasto

39

Fuente: Construido con base en la información encontrada en Iriarte(1872-1875) y Torres( 1881)

Cuadro 13. PIB por habitante de varios países del continente americano 1800-1989 en miles de pesos.

Pais 1800 1850 1913 1989

Colombia 312 282 652 4138

Argentina n.d. 874 2377 6879

Brasil 738 901 700 5937

México 450 317 1104 5273

Estados Unidos 807 1394 4854 21514

Chile n.d. 484 1685 5708

Fuente: Kalmanovitz (2007)

Cuadro 14. Ingresos fiscales de los Estados Colombianos en la década del setenta y del ochenta en el siglo

XIX en miles de pesos.

Estado Antioquia Bolívar Boyacá Cauca Cundinamarca Magdalena Panamá Santander Tolima

Ingresos 1873-1874 397 202 122 158 441 79 318 236 151

Ingresos 1882 858 328 179 752 804 230 259 458 188

Población 1870 366 246 499 435 414 89 221 433 231

población 1887 520 336 615 635 550 115 295 565 330

Ingresos per cápita 70s 1.06 0.82 0.24 0.36 1.07 0.89 1.44 0.55 0.65

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

Fuerza pública Instrucción pública

Obras públicas

1871

1874

1879

40

Ingresos per cápita 80s 1.65 0.98 0.29 1.18 1.46 2 0.88 0.81 0.57

Fuente: Ortiz (2002)

Gráfico 6. Impuestos por habitante en Colombia. 1765-1905.

Fuente: Kalmanovitz (2007)

Grafico 7. Población en los grandes centro urbanos. 1851-1905

41

Fuente: Flórez y Romero (2008).

Gráfico 8. Gasto del gobierno central como porcentaje del PIB. 1800-1905

Fuente: Kalmanovitz (2007)