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DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT

ÉTUDE COMPARATIVE DES DISPOSITIFS D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

EN AFRIQUE

Étude réalisée par DMEOlivier SUDRIE

Vincent GÉRONIMIElsa WOERLI

Juin 2002

MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Les commentaires et analyses développés dans ce rapport n’engagent que ses auteurs et ne constituent pas une position officielle.

Tous droits d’adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés,y compris la photocopie et le microfilm, réservés pour tous les pays.

Illustration de couverture : IMPACT GRAPHIC© Ministère des Affaires étrangères, Novembre 2002.

ISSN : 11 60-3372

IBSN : 2-11-093564-2

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SOMMAIRE

SYNTHÈSE ............................................................................................................11

PREMIÈRE PARTIELE CONSEIL DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE EN AFRIQUE : LES ACTEURS ET LES DISPOSITIFS

Le conseil en politique économique : champs d’intervention et acteurs ..............................................................33

Les champs d’intervention ..................................................................................33

Les acteurs du conseil et de la politique économique en Afrique ............................34

Esquisse de typologie des acteurs ........................................................................35

Présentation détaillée de cinq acteurs du CAE ......................................................40La Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique (ACBF)........................41

The African Economic Research Consortium (AERC) ..............................................44

Le SISERA ........................................................................................................47

Le Programme de troisième cycle universitaire en Économie (PTCI) ..........................48

Les « réservoirs d’idées » africaines (think tanks) ..................................................51

Les dispositifs de conseil et d'analyse économique : définition et évolution historique................................................................57

Les différents types de relations entre les acteurs du CAE ......................................57Les relations d’absorption : l’inhibition du développement de ressources locales en CAE ................................57

Les relations de concurrence ..............................................................................59

Les relations de complémentarité ........................................................................59

L’évolution historique des dispositifs de CAE en Afrique ......................................60Le tout-État (1960-1980) ....................................................................................60

La réduction de l’emprise de l’État (1980-1988) ..................................................61

L’émergence des acteurs de la société civile (1988-2000) ......................................633

De nouveaux dispositifs en construction pour de nouvelles politiques économiques ..............................................65

Les nouvelles stratégies de développement centrées sur la lutte contre la pauvreté ................................................................................65

Le partenariat : une nouvelle conception de la coopération internationale ................65

Un recentrage des stratégies de développement autour de la lutte contre la pauvreté ......66

Repenser les modes d’élaboration des politiques économiques en misant sur la participation des acteurs concernés ................................................67

PPTE renforcée : alléger la dette pour lutter contre la pauvreté ................................67

Les CSLP ou l’expérimentation de nouvelles politiques de développement ..............67

L’organisation théorique du processus participatif dans le cadre des CSLP ..............69

Renforcer les capacités locales d’analyse économique pour assurer une réelle participation ....................................................................71

Une typologie des dispositifs de conseil et d’analyse économique en Afrique ....................................................................72

DEUXIÈME PARTIEÉLÉMENTS D'ÉVALUATION DES DISPOSITIFS DE CAE

L’évaluation des dispositifs de CAE ............................................................77

Comment juger de l’efficacité des dispositifs ? ........................................................77Les critères d’évaluation de la pérennité et de la stabilité des dispositifs de CAE ......78

Les critères d’évaluation de l’efficacité : le « test » CSLP ........................................79

Les principaux résultats de l’évaluation par pays ....................................................82La Côte d’Ivoire : un dispositif en voie de restructuration, et fortement déséquilibré ......82

Le Ghana : la prédominance des acteurs privés ....................................................86

Le Kenya : un marché de sous-traitance international et régional ..............................89

Le Sénégal : un dispositif complet où les relations de complémentarité l’emportent sur les relations d’absorption ............................................................91

L’évaluation de l’efficacité à partir du « test » CSLP ..............................................96Éléments d’appréciation globale ........................................................................96

Evaluations de l’efficacité par pays ....................................................................97

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Les principaux défis ....................................................................................105

La généralisation des dispositifs multipolaires en Afrique ........................................105

Comment assurer la transition vers des dispositifs multipolaires ?..............................106Développer une offre de services de qualité ......................................................106

Favoriser une diversification de la demande ......................................................107

Développer un marché organisé et transparent ..................................................107

Le rôle central des « facilitateurs » du deuxième cercle dans la transition vers les dispositifs multipolaires ........................................................................108

Les difficultés prévisibles ....................................................................................108Le problème de la pérennité des dispositifs de CAE ..........................................109

Des lacunes persistantes dans le pilotage à long terme ........................................110

La lancinante question de l’appropriation ..........................................................111

Perspectives opérationnelles ....................................................................113

Annexes ......................................................................................................115

Annexe 1 : termes de référence de l’étude ........................................................117

Annexe 2 : composition du comité de pilotage ..................................................121

Annexe 3 : liste des personnalités rencontrées ....................................................123

Annexe 4 : l’initiative PPTE ................................................................................129

Bibliographie ................................................................................................137

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TABLE DES ILLUSTRATIONS

Tableau 1 : essai de typologie des acteurs de l’analyse économique en Afrique ........39

Tableau 2 : forces et faiblesses du PTCI ................................................................51

Tableau 3 : forces et faiblesses caractérisant les think tanks africains spécialisés dans l’analyse des politiques économiques ..........................................55

Tableau 4 : évolution de la pauvreté en Afrique subsaharienne (1987-1998) ..............66

Tableau 5 : typologie des pays suivant l’état d’avancement du processus participatif....................................................................70

Tableau 6 : esquisse de typologie des dispositifs d’analyse économique ................74

Tableau 7 : éléments d’évaluation du dispositif ....................................................78

Tableau 8 : éléments sur l’efficacité du dispositif ..................................................80

Tableau 9 : Côte d’Ivoire, éléments d’évaluation du dispositif de CAE ......................85

Tableau 10 : Côte d’Ivoire, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés ......................................................................85

Tableau 11 : Ghana, éléments d’évaluation du dispositif de CAE..............................88

Tableau 12 : Ghana, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés ......................................................................88

Tableau 13 : Kenya, éléments d’évaluation du dispositif de CAE ..............................90

Tableau 14 : Kenya, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés ....91

Tableau 15 : Sénégal, éléments d’évaluation du dispositif ......................................96

Tableau 16 : Côte d’Ivoire, évaluation autour du CSLP ............................................98

Tableau 17 : Ghana, évaluation autour du CSLP ....................................................100

Tableau 18 : Kenya, évaluation autour du CSLP ....................................................102

Tableau 19 : Sénégal, évaluation autour du CSLP ..................................................104

Graphique 1 : acteurs du 1er cercle, acteurs du 2ème cercle....................................35

Graphique 2 : domaines d’intervention de l’ACBF (projets en cours au 31-12-2000) ..43

Schéma 1 : organisation théorique du processus participatif ..................................70

Encadré 1 : les cellules d’analyse des politiques économiques ..............................37

Encadré 2 : les ressources des administrations économiques et financières ..............58

Encadré 3 : l’expérience des PAAFIE (Cameroun, Côte d’Ivoire) ..............................62

Encadré 4 : le concept de partenariat au centre du projet de refondation du dispositif français de coopération..................................................66

Encadré 5 : principaux groupes de parties prenantes ............................................69

Encadré 6 : les dispositifs de CAE anglophones sont ils plus performants que les dispositifs de CAE francophones ? ..........................................73

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SIGLES ET ACRONYMES

ACBF ..................African Capacity Building Foundation

ACEG ..................African Center for Economic Growth

ACP ....................États d’Afrique, Caraïbes et Pacifique

AERC ..................The African Economic Research Consortium

AIPA ....................Africa Institute for Policy Analysis and Economic Integration

APU ....................Administrations publiques

ARESSA ..............Association for Social Science Research in Africa

BAD ....................Banque africaine de développement

BCEAO................Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest

BEAC ..................Banque des États de l’Afrique Centrale

BIDPA ..................Botswana Institute for Development Policy Analysis

BM ......................Banque mondiale

CAD ....................Comité d’aide au développement

CAD ....................Dollar canadien

CAE ....................Conseil en analyse économique

CAFPD ................Centre d’analyse et de formulation de politiques de développement

CAMES................Conseil africain et malgache pour l’enseignement supérieur

CAPE ..................Cellule d’appui à l’analyse de politique économique

CAPEC ................Cellule d’analyse de politiques économiques du CIRES

CAPES ................Centre d’analyse des politiques économiques et sociales

CDE ....................Center for Development and Enterprise

CDI ......................Cadres de développement intégré

CEDRES ..............Centre d’études, de documentation, de recherche économiques et sociales

CEPA ..................Center for Policy Analysis

CePRA ................Center for Policy Research and Analysis

CEPRASS ............Centre d’étude prospective et appliquée sur les politiques sociales

CIDA-ACDI ..........Canadian International Development Agency

CIEREA ................Conférence des institutions d’enseignement et de recherche économiques et de gestion en Afrique

CIPE ....................Center for International Private Enterprise

CIRES ..................Centre ivoirien de recherches économiques et sociales

CNPG-CEPEC ......Centre national de perfectionnement en gestion - cellule d’étude des politiques économiques

CODESRIA ..........The Council for Development of Social and Economic Research in Africa

COFEB ................Centre ouest-africain de formation et d’études bancaires du BCEAO

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CPPC....................Center for Public - Private Cooperation

CPS......................Center for Policy Studies

CREA ..................Centre de recherches économiques appliquées

CREA ..................Consortium pour la recherche économique en Afrique

CREMIDE ............Centre de recherche en microéconomie du développement

CSLP ....................Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

CSLP-I ..................Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté intérimaire

CSPS....................Center for Social Policy Studies

DEA ....................Diplôme d’études approfondies

DFID ....................Department for International Development

DGCID ................Direction générale de la Coopération internationale et du Développement

DPC ....................Development Policy Centre

DPRU ..................Development Policy Research Unit at the University of Cape Town

DRI ......................Debt Relief International

DSA ....................Dimension sociale de l’ajustement

DSRP....................Document stratégique de réduction de la pauvreté

EAGER ................Equity and Growth Through Research

ENSEA ................École nationale supérieure de Statistique et d’Économie appliquée

EITD ....................Research for Enterprise, Industries and Technology

EPRC ....................Economic Policy Research Centre

ERB ......................Economic Research Bureau

ESRF ....................Economic and Social Research Foundation

EUR......................Euro

FAWE ..................Forum for African Women Educationalists

FMF......................Free Market Foundation

FMI ......................Fonds monétaire international

FNICI....................Fédération nationale des industriels de Côte d’Ivoire

GERDDES ............Study and Research Group on Democracy, Social and Economic Development

GPE ....................Gestion de la politique économique

HIID ....................Harvard Institute for International Development

HIPC ....................Heavily Indebted Poor Country

IBW......................Institutions de Bretton Woods

ICEG ....................International Centre for Economic Growth

IDA......................Association internationale de développement

IDASA ................Institute for Democracy in South Africa

IDEC ....................Institut du développement économique

IDS ......................Institute of Development Studies (Nairobi)

IEA/G ..................Institute for Economic Affairs

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IEA-Nairobi ........Institute of Economic Affairs

IEMU ..................Institute of Economics at Makerere University

IFRA ....................Institut français de Recherche en Afrique

IPAR ....................Institute for Policy Analysis and Research

ISODEC ..............Integrated Social Development Center

ISSER ..................Institute of Statistical, Social and Economic Research

JSA......................Joint Staff Assesment

K-REP ..................Kenyan Rural Enterprise Project

KIPPRA ................Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis

MAE ....................Ministère des Affaires étrangères

MEFMI ................Macroéconomic and Financial Management Institute

NCEMA ..............The National Centre for Economic Management Administration

NURRU ................Research Network on Poverty in Uganda

OCDE ..................Organisation de Coopération et de développement économique

ONG ..................Organisations non gouvernementales

PACT....................Partenariat pour le renforcement des capacités en Afrique

PAS......................Programme d’ajustement structurel

PIB ......................Produit intérieur brut

PMA ....................Pays les moins avancés

PNUD ..................Programme des Nations-unies pour le développement

PPTE ....................Pays pauvres très endettés

PSCGT ................Private Sector Corporate Governance Trust

PTCI ....................Programme de troisième cycle interuniversitaire en économie

PVD ....................Pays en voie de développement

REPOA ................Research on Poverty Alleviation

RPE ......................Réseau de politiques économiques

RPI ......................Réseau de politiques industrielles

SADAOC ............Sécurité alimentaire durable en Afrique de l’Ouest centrale

SAF......................South Africa Foundation

SAIRR ..................South Africa Institute of Race Relations

SBP ......................Small Business Project

SISERA ................The Secretariat for Institutional Support for Economic Research in Africa

UE ......................Union européenne

UPE......................Unité de politique économique

USAID ................United States Agency for International Development

USD ....................Dollar américain

VAN ....................Valeur actualisée nette

ZSP......................Zone de solidarité prioritaire

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SYNTHÈSE

Le conseil de politique économique en Afrique : les acteurs et les dispositifs

Les champs d’intervention du conseil

La politique économique est « l’ensemble des décisions de l’État et des organismes dans samouvance, ayant pour objet principal de régler les conditions de la production, de la réparti-tion ou de l’affectation des ressources »1. Elle peut se décomposer en 4 phases principales :définition de la stratégie globale ; conception des mesures à prendre ; mise en œuvre des mesures ;évaluations.

Le conseil et l’analyse économique (CAE) interviennent à plusieurs titre dans ces différentesphases. Au stade de la conception de la stratégie, le CAE peut se limiter à de simples conseils,plus ou moins informels. Il est en revanche beaucoup plus technique dans les phases de conceptionet surtout d’évaluation (tant qu’ex-ante qu’ex-post).

Les acteurs du conseil

Les acteurs du CAE sont définis comme les opérateurs qui participent à la politique écono-mique, soit en assurant directement une mission de conseil, soit en la rendant possible par le biais d’un renforcement des capacités. Ils se présentent sous des formes diverses : institu-tions, personnes individuelles, voire même sous forme de projets ou de programmes.

La multiplicité des acteurs du CAE (plus d’une centaine recensée en Afrique) rend nécessaireleur classement. Plusieurs critères peuvent êtreutilisés à cet effet : celui de l’espace d’action(institutions internationales, continentales,régionales, nationales), celui de l’appartenancelinguistique (anglophone-francophone) ouencore celui du statut, notamment pour ce quiconcernent les acteurs nationaux placés aucentre de l’étude. On distinguera alors les insti-tutions gouvernementales (administrations et« cellules » mixtes au sein des administra-tions), les bureaux d’études privés, les « thinktanks », les ONG…

Un repérage alternatif peut être effectué en scindant les acteurs suivant le caractère plus ou moins direct de leurs interventions dans le champ de la politique économique. Une dichotomie simple oppose alors un premier cercle qui recouvre les producteursdirects de CAE (administrations, cellules de réflexion, bureaux d’étude, centre de recher-ches universitaires, think tanks) à un deuxième cercle qui regroupe les organisations qui participent au renforcement des capacités en CAE, sans offrir directement du conseil(les « facilitateurs »).

11

1 De Boissieu, 1980.

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Les facilitateurs du deuxième cercle (comme la Fondation pour le renforcement des capacitésen Afrique - ACBF -, le Consortium pour la Recherche économique en Afrique - AERC -,le Secretariat for Institutional Support for Economic Research in Africa - SISERA - ou encorele Programme de troisième cycle interuniversitaire en économie - PTCI -) jouent un rôle trèsimportant dans le CAE. Ces institutions ont été créées au début des années 1990 sur l’initia-tive d’organisations internationales (telles que la BAD, le PNUD et la Banque mondiale) ou d’institutions nationales de coopération internationale (comme le MAE ou l’ACDI) sur la base du constat de faiblesse, tant institutionnelle qu’humaine, des acteurs africains du conseil de politique économique. L’ACBF consacre une partie importante de ses activités à la création de cellules économiques au sein des administrations ainsi qu’à la formation. Le SISERA et l’AERC concentrent leurs appuis aux équipes de recherches économiques. Le PTCI met l’accent sur la formation universitaire supérieure. Sans coordonner nécessaire-ment leurs activités, ces facilitateurs apparaissent largement complémentaires.

Les dispositifs de conseil

Ce sont les relations qui se nouent à un moment donné, d’une part entre les trois catégoriesd’intervenants du premier cercle et, d’autre part, entre ces opérateurs directs et les facilitateursdu deuxième cercle, qui permettent de caractériser les dispositifs d’analyse et de conseiléconomique.

Ces relations entre les acteurs sont de trois ordres :

1. Absorption. Les dynamiques d’absorption apparaissent lorsque l’un des acteurs exerceune domination sur les autres. L’absorption peut être le fait, en premier lieu, des admi-nistrations publiques nationales qui inhibent le développement des ressources nationalesen attirant vers elles (par leur politique salariale et la sécurité d’emploi qu’elles procurent)les ressources humaines disponibles localement, empêchant par là-même le développe-ment des autres acteurs nationaux. Mais ce type de relation peut être aussi le fait des orga-nisations internationales qui drainent de la même façon les ressources, avant même que celles-ci aient pu se constituer comme acteur à part entière du CAE.

2. Concurrence. Ce type de relation caractérise la compétition à laquelle se livrent les acteursdu CAE pour capter à leur profit les ressources financières et humaines. Compte tenu des écarts de capacité de financement, les relations de concurrence se soldent généralementà l’avantage des institutions internationales qui offrent des niveaux de rémunération sanscommune mesure avec celle prévalant au sein des organisations nationales de CAE.

3. Complémentarité. Les relations de complémentarité entre les acteurs s’expriment dans l’existence d’institutions, appartenant à au moins deux catégories d’acteurs. Les « cellules » mixtes au sein des départements ministériels et co-financées par des orga-nisations internationales ou par des facilitateurs du deuxième cercle (comme l’ACBF)sont la forme la plus fréquemment rencontrée en Afrique illustrant ce type de relation.

L’évolution historique des dispositifs

Les relations entre les acteurs du CAE sont à géométrie variables : elles évoluent différemmentselon les pays et dans le temps. On constate toutefois une tendance à une certaine homogénéi-sation des dispositifs à la faveur de l’initiative récente de réduction de la dette pour les paysles plus pauvres :

• La période 1960-1980 est marquée, surtout dans les pays francophones, par une centrali-sation et par la concentration des ressources en CAE au sein des administrations publiques.Les relations d’absorption l’emportent sur toutes les autres. L’État contrôle la quasi-totalitédes processus de changement. Les organisations de la société civile sont éventuellementutilisées pour la mise en œuvre des politiques publiques, au prix d’une soumission aux ordres du gouvernement. L’assistance technique étrangère vient en substitution dans les administrations publiques, sans créer pour autant des effets d’entraînement durables. La centralisation excessive au sein de l’État va atteindre une limite forte avec l’éclatementde la crise internationale de l’endettement (à partir de 1982).

• La période 1980-1988 correspond à la première phase des programmes d’ajustementstructurel. La crise économique et sociale révèle aussi une crise des capacités. Au cours de la période, les acteurs extérieurs, et en premier lieu les institutions de Bretton-Woods,sont de plus en plus présents. On assiste, en parallèle, à un certain désengagement de l’Étatqui n’est plus en mesure de contrôler par le financement les organisations de la sociétécivile. Les ONG se développent sur les créneaux laissés libres par l’État, créant parfois de véritables réseaux parallèles. Les relations de concurrence entre les acteurs du CAE se renforcent progressivement, au bénéfice des instances extérieures qui drainent les cerveaux. Les administrations francophones et anglophones ne suivent pas la mêmeévolution. Si l’ajustement est plus rapide et plus brutal dans les nations anglophones,en revanche les rémunérations réelles subissent une évolution moins défavorable que dans les pays francophones. Au total, les dispositifs de CAE dans les pays anglophonesapparaissent moins durement touchés par la crise ; les acteurs ne relevant pas des adminis-trations (et qui étaient historiquement plus nombreux que dans les pays francophones)bénéficient alors de la demande exprimée par les institutions internationales.

• La deuxième phase de l’ajustement (1988-1998) émerge sur la base d’un constat mitigé des premiers PAS. Face au constat de la « décennie perdue » pour le développement,plusieurs ré-orientations des politiques de développement sont mises en œuvre, et le renfor-cement des capacités apparaît comme une des conditions de réussite de la réforme. C’est dans ce contexte que vont émerger les institutions vouées au renforcement des capa-cités telles l’ACBF, l’AERC, le SISERA ou encore le PTCI. Ces facilitateurs du deuxièmecercle participent, directement ou non, au développement des acteurs domestiques non gouver-nementaux. Les relations de concurrence entre les acteurs ont tendance à se généraliser.

• La situation actuelle est marquée par une évolution des stratégies de développement qui, dans la plupart des pays africains, placent la lutte contre la pauvreté au rang des objec-tifs prioritaires. La mise en œuvre de ces nouvelles stratégies rend impérative l’évolutiondes dispositifs de conseil et d’analyse économique. En effet, l’implication des « partiesprenantes » dans l’élaboration et la rédaction des CSLP suppose des relations de complé-mentarité entre les acteurs du conseil, ainsi que l’appui des institutions du deuxième cerclequi œuvrent au renforcement des capacités locales. Tous les pays africains de la ZSP ne possèdent pas actuellement, et souvent loin s’en faut, la capacité nécessaire à concevoiret à piloter les CSLP requis par l’initiative PPTE. Une typologie simplifiée (et présentéepage suivante) fait apparaître 3 groupes scindant les pays suivant l’état actuel de leur dispositif de CAE.

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Typologie des dispositifs de CAE en Afrique

Ces dispositifs sont logés exclusivement dans lesadministrations publiques (unique acteur du premiercercle). Celles-ci bénéficient de l’appui d’institu-tions internationales (notamment sous forme demise à disposition d’assistants techniques (AT).

Les dispositifs de CAE de type II s’enrichissent de l’appui apporté par des institutions continenta-les ou régionales qui œuvrent au renforcement de la capacité des administrations publiques.Les administrations publiques voient leur capacitérenforcée grâce à des cellules mixtes sur finance-ment international.

Les dispositifs III sont des dispositifs complets où il existe une capacité locale de CAE hors desadministrations publiques (ONG, secteur privé,think tanks, …). Les acteurs du premier cerclebénéficient de l’appui des institutions régionales,continentales et internationales qui œuvrent aurenforcement des capacités de tous les acteurs.

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Anglophones Francophones

Liberia MadagascarEthiopie CongoGambie RDCSierra Leone Togo

RCATchad


BurundiGuinéeNigerRwandaMauritanie


Ghana Côte d’IvoireKenya SénégalOuganda BéninTanzanie MaliAfrique du Sud Burkina-FasoBotswanaMalawiNigeria (en italique, pays hors Zambie ZSP ou hors initiative Zimbabwe PPTE)

Éléments d’évaluation des dispositifs de CAE

Les critères d’évaluation

Les dispositifs de conseil et d’analyse économique (CAE) ont été évalués dans quatre pays :Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya et Sénégal. Deux axes ont été retenus : la pérennité et l’efficacité.

La pérennité est approchée à travers les critères de :

• complétude,

• équilibre,

• diversité du financement,

• quantité et de qualité des ressources humaines,

• qualité, circulation et capitalisation des informations.

L’efficacité est évaluée à partir de l’analyse de la construction des CSLP, considérée commeun « test » normé de la capacité des dispositifs de CAE à participer à la production d’une poli-tique économique. Cette capacité est évaluée selon les trois phases suivantes :

• diagnostic,

• formulation et mise en œuvre,

• pilotage et évaluation.

Les limites associées au choix des critères d’évaluation, renvoient pour une part aux limitesinhérentes à tout exercice comparatiste, et pour une autre part au choix des CSLP, qui ne fontpas l’objet d’une même implication selon les pays étudiés. Ces limites sont largement compen-sées par l’avantage lié à l’utilisation d’un cadre normé.

Les conclusions des évaluations

Les évaluations menées pour les quatre pays débouchent sur le classement suivant des dispo-sitifs de CAE :

• Le Kenya et le Sénégal se distinguent par les plus fortes performances, du double point de vue de la pérennité et de l’efficacité.

• Le Ghana apparaît comme un cas intermédiaire, avec un secteur public peu présent dans le CAE.

• La Côte d’Ivoire a la plus faible évaluation dans la double dimension de la pérennité et de l’efficacité.

Alors que le Kenya, le Sénégal et le Ghana disposent d’un CAE fortement structuré, proched’un véritable marché de sous-traitance, traversé par des relations de complémentarité et de partenariat, la Côte d’Ivoire est traversée par des dynamiques de recomposition, des relationsd’absorption par les APU, et de concurrence forte entre des acteurs hors APU en voie de renforcement.

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Éléments de comparaison

Ces évaluations globales renvoient à des caractéristiques communes et à des points de divergence.

Caractéristiques communes :

• Les financements des dispositifs sont fortement dépendants de l’extérieur ;

• les ressources humaines sont présentes, en quantité et en qualité ;

• les organismes de CAE sont récents (fin des années 1980, début des années 1990) ;

• une phase de diagnostic bien menée dans le cadre des CSLP ;

• une faiblesse dans la phase de formulation des politiques, et de mise en œuvre (traductionbudgétaire défaillante, absence d’évaluation ex-ante) ;

• une difficile évaluation de la phase de pilotage et d’évaluation, cette étape restant encoreen cours de définition, et ce quel que soit le degré d’avancement dans le CSLP ;

• un manque d’outils permettant d’assurer la cohérence dans le temps des politiques mises en œuvre.

A ces caractéristiques communes correspondent plusieurs divergences :

• le contexte socio-politique, qui explique en partie les faibles performances du CAE en Côte d’Ivoire ;

• la place des administrations publiques dans le dispositif. Globalement, le CAE est plusfortement externalisé dans les dispositifs du Kenya et du Ghana, que dans les dispositifsivoirien et sénégalais ;

• la place des universités, les universitaires francophones gardant plus souvent un pied dans leur institution d’origine que leurs homologues des pays anglophones.

Les éléments d’évaluations pays par pays permettent de définir les principaux défis posés aux dispositifs de CAE.

Les principaux défis

Les évaluations précédentes font ressortir les dynamiques de généralisation des dispositifsmultipolaires, dispositifs complets, fortement structurés.

Cette extension d’un modèle particulier de dispositif de CAE est appuyée par la communautéinternationale et les institutions spécialisées dans le renforcement des capacités. Il comporteun certain nombre d’avantages.

Les dispositifs multipolaires favorisent la constitution d’un « marché » du conseil où se côtoient une pluralité d’offreurs et de demandeurs. Au développement de ce marchécorrespond une meilleure circulation des ressources humaines, tout en diminuant les risques de fuite des cerveaux.

De même, un marché de l’information se met progressivement en place, alors que les capaci-tés des parties prenantes extérieures à l’administration sont renforcées.

La transition vers des dispositifs multipolaires suppose des actions volontaristes. Celles-ci passent par des formations universitaires de haut niveau, formant des experts recon-nus et efficaces, par une diversification de la demande, hors des APU, et par des financementsinternationaux. De même, l’efficacité du marché du CAE suppose une mise en concurrence

des offreurs et un large accès à l’information.

Dans cette transition, les « facilitateurs du deuxième cercle » jouent un rôle d’appui essentiel.

Les difficultés prévisibles

Plusieurs difficultés demeurent toutefois, qui soulèvent la question de la pérennité de l’offre de CAE :

• Les administrations publiques, aux moyens limités, resteront encore longtemps les princi-paux demandeurs de CAE.

• Les dispositifs de CAE resteront encore très largement extravertis.

Le pilotage à long terme a été fortement affaibli depuis vingt ans, alors que cette dimensionparaît essentielle à la définition des politiques économiques.

Le manque d’appropriation des politiques reste un problème majeur, y compris dans le cadredes CSLP. Cela participe aux difficultés de mise en œuvre de politiques pourtant parfaitementdéfinies, et renvoie à la question de la « gouvernance ». Les appuis aux dispositifs de CAE sont à mettre en relation avec les programmes de réforme des APU.

Améliorer les capacités de mise en œuvre des politiques économiques, cela suppose aussi un renforcement de la maîtrise par les administrations publiques des outils de mise en œuvre(budget, programmation, prévision), et une plus forte appropriation des objectifs de politiqueséconomiques, à tous les niveaux de l’administration. L’une des limites du développement des marchés du CAE dans le cadre des dispositifs multipolaires réside dans l’affaiblissementpotentiel des capacités internes des APU. Ces dernières doivent garder ou développer les moyens de mettre en œuvre de façon efficace des politiques économiques définies avecl’appui de l’ensemble des acteurs du CAE.

Perspectives opérationnelles

De ces principaux défis découlent deux perspectives opérationnelles principales : l’appui aux « facilitateurs », et l’appui à la constitution ou au renforcement de pôles régionaux de compétences.

L’appui aux « facilitateurs » constituerait un atout pour aider au renforcement des dispositifsde CAE en Afrique. Par cet appui, il s’agit de favoriser la diversification des dispositifs,et d’asseoir leur pérennité. Les organismes tels l’ACBF, l’AERC, le SISERA ou encore le PTCI participent au développement des capacités des organismes de CAE, qu’ils soientprivés ou publics. Les « facilitateurs » jouent un rôle essentiel dans la transition des disposi-tifs de type I (centralisés) et II (déconcentrés) vers des dispositifs de type III (multipolaires).Appuyer la formation des ressources humaines, à travers un système de bourse permet de renforcer le développement de capacités autonomes en CAE. Le développement de fondsd’études non liés participent à l’appropriation des capacités en CAE au niveau local.

L’appui à la constitution ou au renforcement de pôles régionaux de compétences, permet de bénéficier d’économies d’échelles, d’occuper des créneaux de compétitivité au niveaurégional, de diversifier les sources de financement, et de participer aux dynamiques d’intégrationrégionale. La coopération française pourrait participer activement à cet appui en exploitant ses créneaux de compétence dans certains domaines comme la planification et la programmation

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à long terme ou encore dans la conception et l’élaboration d’outils d’évaluation, de cadrage et de pilotage.

Ces deux perspectives opérationnelles supposent la poursuite de l’harmonisation des procédu-res (appels d’offre, consultations,…), et l’appui à des partenaires nouveaux dans le CAE,tels les parlements nationaux, les organisations professionnelles et la presse. Par ces appuis,la gouvernance économique elle-même est renforcée, par l’amélioration de la transparence,et la plus large diffusion auprès des acteurs de la société civile de la réflexion et de l’analyseéconomique. Enfin, le renforcement des dispositifs de CAE, pour porter ses fruits, supposeaussi la poursuite des programmes de réforme des administrations publiques. La phase de miseen œuvre des politiques économiques continuera à dépendre largement des capacités des APU.

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SUMMARY

African capacity in economic policy advice: actors and systems

Scope

Economic policy can be defined as "the decisions taken by the State and affiliated bodies withthe principal purpose of regulating the conditions of production, distribution or allocation ofresources"1 . Policy-making can be broken down into four main phases: definition of an overallstrategy; design of measures; implementation of measures; and evaluation.

Economic advice and analysis (EAA) take various forms in the different phases. At the stra-tegy stage, advice is often fairly general and informal. It becomes much more technical in thedesign stage and especially the evaluation stage (both ex-ante and ex-post).

Actors

The actors in EAA are the operators that participate in economic policy, either by providingadvice directly, or by building capacity in policy advice. Actors may be institutions or indivi-duals, or even projects or programmes.

Because of the large number of actors in EAA(more than 100 in Africa), some classificationis necessary. Several criteria can be used:geographical scope (international, continental,regional or national institutions); language(English or French); or status, particularly forthe national actors, which are the focus of thisstudy. Different types of status are: governmentinstitutions (public administrations and mixed"units" in administrations), private consultan-cies, think tanks, NGOs, etc.

An alternative classification is to group the actors according to how directly they are involvedin economic policy. A basic dichotomy shows a first circle of direct producers of EAA (publicadministrations, consultancies, university research centres, think tanks) and a second circle oforganisations involved in building capacity in economic policy advice, but which do notprovide advice directly ("facilitators").

The facilitators in the second circle play an important role in EAA. They include the AfricaCapacity Building Foundation (ACBF), the Africa Economic Research Consortium (AERC),the Secretariat for Institutional Support for Economic Research in Africa (SISERA) and theProgramme de Troisième Cycle Interuniversitaire en Économie (PTCI). These institutionswere founded in the early 1990s on the initiative of international organisations—such as theAfrican Development Bank (ADB), the United Nations Development Programme (UNDP) andthe World Bank—or national development agencies, such as the French Ministry of ForeignAffairs (MAE) and the Canadian International Development Agency (CIDA), with a view to

19

1 De Boissieu, 1980.

improving the weak institutional and human resources of African actors in EAA. The ACBF ismainly involved in setting up economic units in administrations, and training. The SISERAand the AERC focus their support on economic research teams. The PTCI assists graduateeducation. Although their activities are not necessarily coordinated, the work of these facilita-tors is largely complementary.

Systems

A country's system of EAA can be described in terms of the relationships that exist at a giventime, between the three categories of actors in the first circle, and between these direct opera-tors and the facilitators in the second circle.

There are three types of relationship between these actors:

• Absorption. This occurs when one of the actors dominates the others. The most obviousform of absorption is when national public administrations inhibit the development ofother national actors by attracting locally available human resources by offering higherwages and job security. But absorption also comes from international organisations, whichdrain resources in the same way, before these have even developed into fully-fledged actorsin EAA.

• Competition. This type of relationship arises when actors in EAA compete for financialand human resources. Given the disparity in financing capacity, relationships of competi-tion are generally to the advantage of international institutions, which offer salaries far inexcess of national EAA institutions.

• Complementarity. Relationships of complementarity between actors exist in institutionsmade up of at least two categories of actors. These mixed "units" in government depart-ments and co-financed by international organisations or by facilitators in the second circle(such as the ACBF) are the most common example of this type of relationship in Africa.

Historical development of the systems

The relationships between the actors in EAA have developed differently in different countries,and over time. However, it is possible to discern a trend towards homogenisation of thesystems, spurred by the recent initiative to reduce the debt of the poorest countries:

• 1960-1980: this period, especially in the French-speaking countries, is characterised bycentralisation and concentration of EAA resources in the public administrations.Relationships of absorption predominate. The State controls almost all the processes ofchange. Civil society organisations are sometimes used to implement public policy, but atthe cost of submission to the government's orders. Foreign technical assistance is used asa substitute in public administrations, but does not generate any lasting spread effects.Excessive State centralisation reaches a peak when the international debt crisis strikes(from 1982).

• 1980-1988: this period corresponds to the first phase of the Structural AdjustmentProgrammes (SAPs). The economic and social crisis also highlights a lack of capacity.Over this period, external actors, primarily the Bretton Woods institutions, are increasin-gly present. At the same time, there is some withdrawal of the State, which is no longerable to control civil society organisations through financing. NGOs develop in the nichesleft by the State, sometimes creating parallel networks. Relationships of competition arise

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between actors in EAA, to the benefit of external bodies, which drain talent. The French-and English-speaking countries show different patterns. Although adjustment is faster andmore sudden in the English-speaking countries, real wages take a less unfavourable trendthan in the French-speaking countries. The systems of EAA in the English-speaking coun-tries are less durably affected by the crisis, because actors from outside the administrations(of which there have always been more than in the French-speaking countries) benefit fromdemand from international institutions.

• The second phase of adjustment (1988-1998) begins after a review of the mixed results ofthe first SAPs. In reaction against the "lost decade" for development, several changes aremade to development policy, and capacity building becomes a pre-condition for successfulreform.

This context leads to the emergence of institutions devoted to capacity building such as theACBF, AERC, SISERA and PTCI. These facilitators in the second circle are involved, directlyor indirectly, in developing non-governmental national actors. Relationships of competitionbetween actors become more widespread.

• Now, development strategies in most African countries make poverty reduction a priorityobjective. The systems of EAA need to adapt in order to assist the implementation of thesenew strategies. The involvement of the "parties" in the design and drafting of PovertyReduction Strategy Papers (PRSPs) requires relationships of complementarity between theactors in EAA and support from the local capacity-building institutions of the secondcircle. None of the African countries in the Priority Solidarity Zone (PSZ) have (or areeven close to having in many cases) the capacity to design and steer the PRSPs, requiredby the highly indebted poor countries (HIPC) initiative. A simplified typology (presentedon the next page) divides the countries into three groups according to the current state oftheir system of EAA.

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Typology of EAA systems in Africa

Type 1 systems operate exclusively within thepublic administrations (the only actor in the firstcircle). They are supported by international insti-tutions, which provide technical assistants (TA).

Type 2 EAA systems also benefit from the supportof continental or regional institutions working tobuild the capacity of public administrations.

The capacity of public administrations is strengthe-ned with mixed units with international financing.

Type 3 systems are complete systems with a localEAA capacity outside the public administrations(NGOs, private sector, think tanks, etc.). Theactors in the first circle are supported by regional,continental and international institutions workingto build the capacities of all the actors.

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English-speaking French-speaking

Liberia MadagascarEthiopia CongoGambia RDCSierra Léone Togo

RCAChad


BurundiGuineaNigerRwandaMauritania


Ghana Côte d’IvoireKenya SénégalUganda BéninTanzania MaliSouth Africa Burkina-FasoBotswanaMalawiNigeria (italics: countries not Zambia in the PSZ or the HIPC Zimbabwe initiative)

Evaluating EAA systems

Evaluation criteria

EAA systems were evaluated in four countries—Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya and Senegal—in terms of their sustainability and efficiency.

Sustainability was assessed on the basis of the following criteria:

• Completeness

• Balance

• Diversity of financing

• Quantity and quality of human resources

• Quality, circulation and application of information.

Efficiency was evaluated through an analysis of the PRSPs, considered to be a standard test ofthe capacity of EAA systems to contribute to the production of economic policy. This capacitywas evaluated in the following three phases:

• Situation analysis

• Design and implementation

• Steering and evaluation.

The limitations associated with the choice of evaluation criteria are partly those inherent in anycomparative exercise and partly due to the choice of the PRSPs, which do not have the sameimplications in every country studied. The advantages of using a standard framework largelycompensate for these limitations.

Conclusions of the evaluations

The evaluations conducted for the four countries lead to the following classification of theEAA systems:

• The systems in Kenya and Senegal perform the best, in terms of both sustainability andefficiency.

• Ghana is an intermediate case, with a public sector that has little involvement in EAA.

• The system in Côte d’Ivoire scores the lowest in terms of both sustainability and efficiency.

While Kenya, Senegal and Ghana have well-structured EAA systems, and are close to havinga consulting market, sustained by relationships of complementarity and partnership, Côted’Ivoire shows a pattern of restructuring, relationships of absorption by the public administra-tions, and strong competition between non-administration actors whose strength is growing.

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Elements of comparison

These overall evaluations mask common characteristics and differences.

Common characteristics:

• The systems are heavily dependent on outside financing.

• Human resources are available in quantity and quality.

• EAA organisations are recent (late 1980s/early 1990s).

• The situation analysis phase of the PRSPs has been conducted well.

• The policy design and implementation phase is weak (poor budgeting, lack of ex-anteevaluation).

• Problems evaluating the steering and evaluation phase, because it is still being defined,regardless of the degree of progress on the PRSPs.

• A lack of tools to ensure the consistency over time of the policies implemented.

Differences:

• The socio-political context, which explains in part the weakness of EAA in Côte d’Ivoire.

• The place of the public administrations in the system. On the whole, EAA is moreoutward-oriented in Kenya and Ghana than in Côte d’Ivoire and Senegal.

• The place of universities: French-speaking academics tend to remain more attached to theirinstitutions of origin than their colleagues in English-speaking countries.

This country-by-country evaluation highlights the main challenges for the EAA systems.

Main challenges

The evaluation above suggests that complete, well-structured, multipolar systems are beco-ming more widespread.

The extension of this particular model of EAA system is supported by the internationalcommunity and specialised capacity-building institutions. It has several advantages.

Multipolar systems foster the formation of a consulting "market", in which a plurality ofsuppliers and demanders are active. The development of such a market means better circula-tion of human resources and reduced risks of brain drain.

A market in information is also starting to form, and the capacity of non-administration actorsis growing.

The transition to multipolar systems requires pro-active intervention, in the form of high-leveluniversity training to produce recognised and efficient experts, a diversification of demandoutside the public administrations, and international financing. For the EAA market to be effi-cient, there must be competition between suppliers and broad access to information.

The facilitators of the second circle play an essential support role in this transition.

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Foreseeable problems

Several problems persist, however, which raises the question of the sustainability of the supplyof EAA:

• The public administrations, with limited resources, will remain consumers of EAA for along time to come.

• The EAA systems will remain largely dependent on the outside.

Long-term oversight has been considerably weakened over the past 20 years, even though thisdimension is essential to economic policy-making.

The lack of appropriation of policy remains a major problem, including within the frameworkof the PRSPs. This is causing difficulties with implementation, even though the policies them-selves may be well designed, and has to do with governance. Support for the EAA systemsneeds to be set in the context of the programmes to reform the public administrations.

To improve the capacity to implement economic policy, there needs to be better use of implementa-tion tools (budget, programming, forecasting) by the public administrations, and better appropriationof the objectives of economic policy at every level of the administration. One of the difficulties withthe development of EAA markets in multipolar systems is that this can potentially weaken the inter-nal capacities of the public administrations. The administrations must keep or develop the resourcesthey need to implement economic policies designed with the support of all the actors in EAA.

Areas for operational involvement

These main challenges point to two key areas for operational involvement: support for facili-tators and support for establishing or strengthening regional centres of competence.

Support for facilitators would help improve EAA systems in Africa. The aim of this support isto encourage the diversification of EAA systems and make them more sustainable. Organisationssuch as the ACBF, AERC, SISERA and PTCI contribute to enhancing the capacity of EAA orga-nisations, both private and public. The facilitators play an essential role in the transition from Type1 (centralised) and Type 2 (devolved) systems towards Type 3 (multipolar) systems. Supportingtraining for human resources through a system of scholarships favours the development of inde-pendent EAA capacity. Delinked study funds contribute to local appropriation of EAA capacity.

Support for establishing or strengthening regional centres of competence makes it possi-ble to benefit from economies of scale, to fill competitive niches at regional level, to diversifysources of financing, and to contribute to the regional integration process. French developmentcooperation could contribute its specialist skills in areas such as long-term planning andprogramming, or design of evaluation, framing and steering tools.

These two areas for operational involvement require the continued harmonisation of procedures(invitations to bid, consultations, etc.) and support for new partners in EAA, such as nationalparliaments, professional organisations and the press. This support will strengthen economicgovernance, by improving transparency and the circulation of research and economic analysis tocivil society actors. Lastly, the effective performance of stronger EAA systems also requires thepursuit of programmes to reform the public administrations. The implementation phase of econo-mic policy will continue to depend largely on the capacities of the public administrations.

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AVANT-PROPOS

La Direction générale de la Coopération internationale et du Développement du ministère des Affaires étrangères a demandé à la société DME de procéder à l’évaluation comparativedes dispositifs d’analyse économique en Afrique. Les termes de référence de cette étude figurent à l’annexe 1.

La mission confiée aux consultants comportait deux phases principales2 :

• La première a été consacrée à une étude documentaire. Elle a donné lieu à la rédaction d’un rapport d’étape présentant, notamment, une première typologie des dispositifs d’analyse économique.

• Quatre missions dans des pays de la ZSP (en Côte d’Ivoire, au Ghana, au Kenya et au Sénégal) ont été réalisées au cours de la deuxième phase de l’étude3. Ces missions ont permis de mieux caractériser et de comparer les différents dispositifs de conseil et d’analyse économique (CAE).

Cette étude, confiée au cabinet DME, a été réalisée par :

• Olivier Sudrie, maître de conférences, université de Versailles, conseiller scientifique DME,

• Vincent Géronimi, maître de conférences, université de Versailles,

• Elsa Woerli, économiste junior DME.

272 Les termes de référence de l’étude figurent à l’annexe 1.3 Le consultant a rendu compte des entretiens réalisés au cours de ces missions dans des rapports-pays non reproduits ici.

CONTENU DU RAPPORT

Le présent rapport est scindé en deux parties :

1. La première partie est consacrée à une présentation des acteurs et des dispositifs de CAE.Cette partie se conclut sur une typologie des dispositifs de CAE en Afrique :

• La présentation des acteurs du CAE fait l’objet du chapitre 1. En raison de la nature diffé-rente de leurs interventions, ces acteurs ont été répartis en deux « cercles ». Le 1er cercleregroupe les acteurs qui produisent directement du CAE ; le second rassemble les institu-tions qui participent à l’édification et au renforcement des capacités africaines en CAE .

• Le chapitre 2 est consacré à une présentation des dispositifs de CAE en Afrique. Ces dispo-sitifs se caractérisent par la nature des acteurs impliqués dans le conseil (importance et statut) ainsi que par les relations qu’ils entretiennent entre eux. Ces dispositifs sont à « géométrie variable » et évoluent dans le temps et dans l’espace.

• Le chapitre 3 fait part d’une typologie des dispositifs de CAE en Afrique. On distingue 3 types de dispositifs suivant leur degré de complétude. Dans les dispositifs de type I(« centralisés »), le CAE est le fait exclusivement des administrations publiques qui béné-ficient de l’appui des institutions de coopération bi et multilatérale. Les dispositifs de type II(« déconcentrés ») s’enrichissent de l’appui apporté par les institutions continentales ou régionales qui œuvrent au renforcement des capacités. Enfin, les dispositifs de type III (« multipolaires ») sont caractérisés par l’existence d’une capacité nationale de CAE hors des administrations (universités, think tanks, cabinets privés, ONG,organisations professionnelles…). Les acteurs du premier cercle bénéficient de l’appui des institutions du deuxième cercle qui œuvrent au renforcement des capacités.

2. La seconde partie de ce rapport, consacrée à une évaluation des dispositifs de CAE en Afrique, est scindée en 3 chapitres :

• Le chapitre 4 présente les critères d’évaluation retenus ainsi que les résultats des évalua-tions menées dans les quatre pays étudiés : Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya et Sénégal. Les éléments d’évaluation portent, d’une part, sur la pérennité des dispositifs et, d’autrepart, sur leur efficacité face au « test » des CSLP. Alors que le dispositif de CAE de la Côted’Ivoire est en forte restructuration, ceux du Kenya ou du Sénégal se distinguent par leursbonnes performances. Le Ghana représente un cas intermédiaire, où l’externalisation du CAE en dehors des administrations publiques s’explique par leur capacité plus limitée.Globalement, la faiblesse principale des dispositifs de CAE réside dans la mise en œuvre despolitiques économiques, alors que celles-ci semblent correctement conçues dans l’ensemble.

• Le chapitre 5 examine le rôle que pourrait jouer les « facilitateurs » du deuxième cercledans la généralisation de dispositifs multipolaires en Afrique. Les appuis à apporter sont multiformes et passent, entre autres, par la formation des acteurs du premier cercle,par des incitations au développement d’une expertise hors administrations, par l’organisationd’un véritable marché des études économiques, organisé et transparent. En dépit de ces appuis, les dispositifs multipolaires continueront probablement d’être marqués par certaines fragilités : (i) la dépendance aux financements extérieurs et l’étroitesse

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des marchés nationaux posent le problème de la pérennité des acteurs du CAE hors admi-nistration ; (ii) le pilotage à long terme des programmes de réduction de la pauvreté suppose des outils de programmation qui font encore largement défaut ; (iii) l’efficacité et le dynamisme des dispositifs multipolaires supposent une appropriation satisfaisante des transferts de savoir-faire dispensés par les « facilitateurs » du deuxième cercle.

• Enfin, le chapitre 6 présente quelques « perspectives opérationnelles ». Un appui aux faci-litateurs du deuxième cercle (comme l’ACBF, l’AERC, le SISERA ou le PTCI) constitue-rait un atout pour aider au renforcement des dispositifs de CAE en Afrique. Toutefois,il pourrait être opportun, afin de ne pas diluer notre aide, que cet appui soit ciblé sur des actions visant à favoriser ou à renforcer une mise en réseau de certains acteurs dans le cadre d’un marché régional du conseil et de l’analyse économique.

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PARTIE ILE CONSEIL DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE

EN AFRIQUE

LES ACTEURS ET LES DISPOSITIFS

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LE CONSEIL EN POLITIQUE ÉCONOMIQUE : CHAMPS D’INTERVENTION ET ACTEURS

Les champs d’intervention

La politique économique peut être définie comme « l’ensemble des décisions de l’État et desorganismes dans sa mouvance, ayant pour objet principal de régler les conditions de la produc-tion, de la répartition ou de l’affectation des ressources » (de Boissieu, 1980). Ainsi définie parson objet, la politique économique peut se décliner de façon plus détaillée selon ses champsd’application : politique macro-économique (monétaire, budgétaire, cambiaire, …) ou poli-tique sectorielle (agricole, industrielle, sociale, …). Enfin, la politique économique doit êtreconçue comme un processus permanent qui peut être scindé en quatre phases principales :

1ère phase : Définition de la stratégie et des orientations globales, delong terme, qui définissent les objectifs généraux.

2ème phase : Conception, mise en forme de mesures concrètes pouratteindre les objectifs généraux (sélection d’outils).

3ème phase : Mise en œuvre de la politique ; en premier lieu, par l’ad-ministration publique.

4ème phase : Evaluations, qui permettent de « corriger le tir », et, defaçon idéale, de tirer des leçons pour les politiqueséconomiques futures.

Selon les phases, les ressources institutionnelles et humaines mobilisées sont différentes.Ainsi, chacune de ces étapes comporte une plus ou moins grande opportunité pour déléguercertaines fonctions en dehors du cœur de l’administration publique. Dans une vision caricatu-rale, on peut concevoir une politique économique entièrement définie et mise en œuvre dansl’administration publique, en dehors de toute consultation avec la société civile, ou avec lesopérateurs extérieurs. Ce cas de figure peut se justifier dans le cadre d’une démocratie par délé-gation, où le gouvernement met en œuvre une politique pour laquelle il a été élu. A l’opposé,on peut concevoir une politique économique qui s’insère dans une stratégie générale définiepar l’extérieur, conçue par des experts étrangers, mise en œuvre avec l’appui de coopérantstechniques et évaluée par d’autres experts étrangers.

Le conseil et l’analyse économique (CAE) interviennent à plusieurs titres dans les différentesphases d’élaboration des politiques économiques :

• Dans la réflexion sur les grandes orientations et la stratégie géné-rale de l’État : les analyses et conseils portent sur le moyen / longterme et peuvent provenir d’organisations très différentes, externes(think tanks, lobbies,..) ou internes (cabinets ministériels ou prési-dentiels) aux administrations publiques.

• Dans la conception des politiques économiques, le conseil et l’analyse doivent être plustechniques, et peuvent renvoyer à des sociétés d’études (en externe), à des départements ou à des cellules au sein des ministères économiques et financiers.

33

La politique économiquepeut se décomposer enquatre phases : stratégieglobale, conception, miseen œuvre et évaluation

Le conseil et l’analyseéconomique interviennentdans les quatre phases dela politique économique

• La mise en œuvre des politiques économiques reste, par nature, l’apanage des administra-tions publiques, éventuellement avec l’appui d’assistants techniques au sein de celles-ci.

• La dernière phase, celle de l’évaluation, est la plus susceptible d’être externalisée auprèsdes organisations nationales étrangères à l’administration, bien que plusieurs études, en cequi concerne l’Afrique insistent sur le manque de travaux d’évaluation effectués par desnationaux4.

Les acteurs du conseil et de la politique économique en Afrique

Les acteurs, au sens où nous l’entendrons dans le cadre de cette étude, se définissent commeles opérateurs qui participent à la politique économique, soit en assurant directement une mission de conseil, soit en la rendant possible par le biais d’un renforcement des capacités. Ils peuvent se présenter sous des formes diverses : institutions, personnes indi-viduelles ou même projets et programmes5.

Leur présence dans les différents pays d’Afrique subsaharienne varie en quantité, mais égale-ment en qualité (en d’autres termes en capacité), voire même en configuration (certains acteurspeuvent s’associer et prendre des statuts divers afin de prodiguer des conseils en analyseéconomique).

Il importe, afin d’établir un premier recensement des acteurs duconseil et de l’analyse économique en Afrique, de procéder à unepremière distinction portant sur l’origine des opérateurs: les acteursqui participent à la politique économique en Afrique subsahariennepeuvent être d’origine africaine ou, à l’opposé, prendre la formed’une expertise étrangère, en d’autres termes extérieure à l’Afrique.

Cette première distinction fondamentale entre les ressources en conseil domestiques ou étran-gères, permet de recentrer, dès à présent, le champ de l’étude. En effet, les acteurs extérieurs à l’Afrique (qu’ils soient des organisations internationales ou nationales) sont suffisammentidentifiables et connus de tous pour ne pas s’y attarder davantage. A l’inverse, le repérage des acteurs nationaux, l’étude de leur mode d’organisation et l’évaluation des capacités d’expertises et de conseil méritent la plus grande attention. Loin d’être restrictif, ce recentragedu domaine d’étude devrait permettre d’évaluer, de manière plus ciblée et donc plus efficace,les dispositifs d’analyse économique en Afrique subsaharienne.

Un premier recensement a permis de repérer un peu plus d’une centaine d’acteurs internes à l’Afrique6. Ces derniers sontprésentés à l’aide de fiches individuelles, figurant dans un volumeannexe.

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4 Horton, 1999.5 Les projets ou programmes peuvent éventuellement figurer au rang des acteurs du CAE. En effet, même si les projets sont portés par des

personnes morales ou physiques, ils possèdent une certaine autonomie par rapport aux acteurs qui les ont engendrés. Ils ont notamment uncycle de vie spécifique, différent des institutions qui les soutiennent.

6 On peut apprécier de manière différente le nombre d’institutions africaines intervenant dans le CAE. Celui-ci peut paraître faible en premièreanalyse si on le rapporte au nombre de pays d’ASS (une cinquantaine environ), et ce d’autant plus que la répartition de ces institutions n’estcertainement pas uniforme : leur forte concentration dans des pays comme l’Afrique du Sud, le Kenya ou encore le Nigeria se traduisant parleur absence presque totale dans d’autres nations. Mais, le nombre d’opérateurs africains intervenant dans le CAE (qu’il faudrait majorercar le recensement effectué ici n’est pas exhaustif et n’inclue pas les administrations nationales) peut apparaître aussi comme assez consé-quent eu égard aux enjeux financiers. On peut estimer, dans une fourchette très basse, que les institutions africaines de CAE mobilisent auminimum 10 000 personnes. Celles-ci interviennent sur un budget total de l’ordre d’USD 100 milliards (soit 30% du PIB total de l’ASS),c’est-à-dire un montant à peu près égal au chiffre d’affaires de Totalfinaelf (qui n’affecte pourtant pas 10% de ses effectifs au conseil et àl’analyse stratégique).

Les acteurs du CAE sontd’origines diverses.

L’étude privilégie lesacteurs internes à l’Afrique.

Au moins une centained’acteurs africains sontimpliqués dans le CAE.

Esquisse de typologie des acteurs

Un premier repérage des acteurs africains du CAE montre leur grande diversité.

Une première dichotomie oppose les acteurs selon leur niveau d’interven-tion : certains opérateurs fournissent, de façon directe, un conseil en analyse économique, d’autres, que l’on peut qualifier de « facilitateurs »,agissent plus indirectement en renforçant les capacités nécessaires à la mise en place d’un conseil.

De manière plus imagée, on peut différencier deux cercles dans l’organi-sation du CAE (graphique 1) :

• Le 1er cercle recouvre les producteurs directs de CAE. Ils peuvent êtrelocalisés au sein de trois grandes institutions (les administrationspubliques et cellules de réflexion, les institutions nationales et non gouver-nementales, les institutions mondiales, continentales ou régionales).

• Le 2ème cercle regroupe les organisations et institutions qui participent à la construction des capacités en CAE, sans offrir directement de CAE (les facilitateurs). Vis-à-vis des acteurs du 1er cercle, les acteurs du 2ème cercle jouent un rôle indirect mais essentieldans le CAE : celui du renforcement des capacités à travers la formation des futurs experts,la diffusion de savoir-faire, et la mise en réseaux des intervenants. C’est au sein de ce 2ème

cercle que l’on retrouve les organismes d’appui au renforcement des capacités,tels l’ACBF, l’AERC (qui intervient aussi directement dans le CAE), le SISERA ou encorele PTCI.

Graphique 1 : Acteurs du 1er cercle, acteurs du 2ème cercle.

Cette dichotomie, opposant les 1er et 2ème cercles, a le mérite de la simplicité. Elle ne doit paspour autant masquer que certains opérateurs participent, en pratique, aux deux cercles.

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Les acteurs du CAE se distinguent selon lecaractère direct ou indirectde leur intervention.

Les acteurs peuvent être des producteursdirects de conseil ou des facilitateurs.

Les acteurs du 1er cerclepeuvent être répartis selon trois catégories :administrations publiques,institutions nationales non gouvernementales et institutionsinternationales.

Dans un second temps, il est possible de mettre en avant neuf critères permettant de caractéri-ser les acteurs définis supra. Ces critères, correspondants aux différentes facettes des opéra-teurs montrent leur hétérogénéité. Les acteurs du CAE se caractérisent par :

1 - Leur statutLes opérateurs peuvent être :

• Des organisations internationales qui agissent à l’échellemondiale et dont le siège est généralement localisé dans leséconomies développées. Ce sont, par exemple, les institutionsde Bretton Woods (Banque mondiale et Fonds monétaire international), les institutions des Nations-unies (PNUD,ONUDI, FAO, BIT, l’ATNU), des organisations spécialiséestelles que l’Organisation mondiale du commerce, ou encoredes institutions nationales intervenant dans le champ de lacoopération internationale (telles que l’AFD, l’IRD ou DIALen France, la DGCID du ministère français des Affaires étran-gères, l’ACDI au Canada, le DFID au Royaume-Uni ouencore l’USAID aux États-Unis).

• Des gouvernements qui regroupent à la fois les administrations(centrales, nationales ou locales), les ministères, les institutionsgouvernementales ou encore les bureaux de planification.

• Les organisations représentatives du secteur privé,notamment les Chambres de commerce et d’industrie, les organisations qui agissent en faveurde la promotion du commerce, etc.

• Des institutions financières (autres que les organisations internationales) ; ce sont, parexemple, les Banques centrales, les Banques de développement régionales, les banquescommerciales, …

• Des organisations de recherche et de formation qui regroupent les universités, les centresou instituts de recherches, mais également des instituts de formation.

• Des Organisations non gouvernementales (ONG) ou Organisations de développementprivées (ODP), indépendantes des gouvernements ; cette catégorie regroupe des acteursextrêmement variés, tels que les institutions de micro-finance, certains projets ou program-mes de développement, les fondations et associations de développement, les actions huma-nitaires (de type Croix-Rouge, Médecins du monde, etc.).

• Des cabinets de conseil privés et indépendants ;

• Des think tanks7, qu’il est possible de définir comme des institutions privées non partisa-nes sans but lucratif, indépendantes des administrations et des intérêts économiques, dontl’objet serait de contribuer au débat public.

• Enfin, des cellules d’analyse des politiques économiques, qui font l’objet de l’encadré 1,présenté ci-dessous.

367 Nous retiendrons, en règle générale, le terme anglais désignant les « réservoirs idées », car il correspond à l’appellation couramment

utilisée au sein de la communauté internationale.

Les acteurs du CAE se caractérisent par :

• leur statut ;

• leur appartenance culturelle ;

• leur espace d’action ;

• leur domaine d’activité ;

• leurs types d’interventionsprivilégiées ;

• leurs sources de financement ;

• leur positionnement vis-à-visde l’administration ;

• le niveau auquel intervientleur conseil ;

• leur type d’organisation, leursliens avec les autres acteurs.

2 - Leur appartenance culturelleLoin de conduire au recensement des différentes langues pratiquées en Afrique, ce secondcritère permet de différencier les acteurs utilisant principalement l’anglais comme moyen de communication (et donc, de ce fait, historiquement et culturellement plus influencés par les modes d’organisation anglo-saxons) des opérateurs qualifiés de « francophones » plusproches des civilisations latines.

3 - Leur espace d’actionCette caractéristique renvoie au rayonnement des actions des opérateurs. En d’autres termes,les activités des individus, institutions ou projets concernent-elles l’espace national, régio-nal (rassemblant plusieurs pays) ou continental, c’est-à-dire l’ensemble de l’Afrique ?

4 - Leur domaine d’activitéQuel est le mandat de chaque opérateur ? Quel domaine d’activité privilégie-t-il afin d’enri-chir le débat économique au sein de son espace d’action ? L’étude réalisée pour l’AERC8 meten évidence cinq domaines d’action possibles : (i) la recherche ; (ii) la formation ; (iii) la miseen relation et le travail en réseau avec les autres institutions et personnes en charges de la poli-tique économique ; (iv) la diffusion des résultats de recherche au travers de publications etd’un dialogue politique ; (v) le renforcement des capacités institutionnelles dans les domai-nes de la recherche et de la formation.

5 - Leur type d’interventions privilégiéesIl s’agit par exemple, de séminaires, organisation de conférences, de rencontres plus infor-melles avec les décideurs politiques (interventions particulièrement appréciées des thinktanks par exemple), mise en place de programmes de recherche (formation à la méthodolo-gie, recherches menées en collaboration), formations concernant des étudiants ou encoreformations professionnelles, créations de bases de données, création de sites Internet, rédac-tions de « policy papers », d’ouvrages ou de publications diverses, diffusions de ces publi-cations… La liste des actions est loin d’être exhaustive et évolue dans le temps parallèlementà l’émergence de nouveaux modes d’organisation et moyens de communication.

6 - Leurs sources de financementElles influencent, de façon considérable, l’organisation et les actions des acteurs. En effet,les ressources financières peuvent provenir des gouvernements, de dons ou subventions de bailleurs de fonds internationaux, mais également de commandes d’étude passées par

37

8 J. Pegatienan, S. Wangwe (1999)

Encadré 1 : Les cellules d’analyse des politiques économiques

Elles se présentent, en règle générale comme des projets (la plupart du temps co-financés par des organisations de développement régionales ou internationales). Elles se situent à la limitecommune de la recherche et de la prise de décision politique et peuvent prendre plusieurs formes,en fonction du niveau de décision ou de l’acteur auquel elles se trouvent rattachées. On observenotamment :

• des cellules indépendantes placées auprès des institutions financières et économiques nationa-les ou régionales (ministères, banques centrales, …) ;

• des cellules privées placées auprès d’organismes de recherche (comme par exemple la CAPECopérant au sein du CIRES en Côte d’Ivoire) ;

• des cellules mixtes, opérant sur la base de cahiers des charges définis par des conseils d’administration composés de représentants de l’administration (comme l’UPE au Sénégal).

des agents publics ou privés (c’est principalement dans ce dernier cas que la forme du finance-ment agit sur les activités de l’opérateur). En outre, le mode de financement a des conséquen-ces sur l’avenir des acteurs de l’analyse et du conseil économique, dans le sens où la dépendancevis-à-vis de financements extérieurs rétroagit sur la pérennité des actions entreprises.

7 - Leur positionnement vis-à-vis de l’administrationL’administration est, en Afrique Subsaharienne, au cœur des dispositifs d’analyse et deconseil économique. Il est donc important de saisir le positionnement de chaque acteur vis-à-vis de cet opérateur central. En d’autres termes, l’acteur en question est-il au centre dudispositif (comme par exemple les cellules d’analyses économiques directement rattachéesau gouvernement), y est-il associé ou relié par un moyen ou un autre (exemple des centresde recherche financés par l’État ou des chercheurs individuels auxquels l’administrationcentrale commande une étude) ou est-il finalement en position d’opposition (commecertains think tanks dont les publications concernant les politiques économiques en œuvresont très critiques)?

8 - Le niveau auquel intervient leur conseilIl est une autre facette de l’action menée par les acteurs. Ce critère permet de comprendre àquel niveau se situe l’action et donc à quelle phase de la politique économique agit le renfor-cement des capacités.

9 - Leur type d’organisation, leurs liens avec les autres acteursL’expertise locale africaine est encore peu développée, voire même émergente en ce quiconcerne certains types d’acteurs. Elle est donc fragile. Cette caractéristique peut être atténuéepar la création et l’entretien de liens avec d’autres opérateurs. L’appartenance à un réseaupermet le développement des échanges des connaissances, d’enrichir les recherches et lesdébats, de trouver de nouvelles sources de financements, etc. La nature du réseau auquelappartient un acteur permet donc de le caractériser.

Ces différents critères permettent de caractériser les différents acteurs du CAE. Toutefois, lemanque d’information sur chacun d’entre eux, interdit, en pratique, de les utiliser pour procé-der à une typologie fine des opérateurs9.

On établit alors une première esquisse de typologie des acteurs à l’aide de trois critères pourlesquels on dispose d’informations complètes :

• le statut,

• l’appartenance culturelle,

• l’espace d’action.

Ce premier classement, loin d’être exhaustif, figure dans le tableau 1 (page suivante). Ilrappelle l’existence d’institutions extérieures à l’Afrique, volontairement mises à l’écart denotre analyse. En outre, une catégorie supplémentaire a été ajoutée, de façon à intégrer au seinde la typologie les think tanks pluridisciplinaires (opposés aux think tanks spécialisés dans laformation ou le conseil économique, intégrés dans les différentes catégories et soulignés afinde faciliter leur repérage).

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9 Delafon (1996) confirme l’absence de recensement et de classement exhaustif des ressources en CAE dans les ACP.

Tableau 1 : essai de typologie des acteurs de l’analyse économique en Afrique (liste non exhaustive)

Institutions « extérieures » à l’Afrique Banque mondiale MAE, DGCID

Fonds monétaire international CERDI, CERED, DIAL

Organisations des Nations-unies Université de Laval

OCDE, OMC ACDI

AFD USAID, DFID (…)

Anglophone Francophone

Institutions « continentales »African Capacity Building Foundation (*) ACBF The Council for Development of Social and Economic CODESRIA

Research in Africa (*)

The African Economic Research Consortium (*) AERC Environnement et Développement du Tiers Monde ENDA

International Centre for Economic Growth ICEG

The Secretariat for Institutional Support for Economic Research in Africa (*) SISERA

Equity and Growth Through Research EAGER

African Economic Community (*) AEC

Organization of African Unity (*) OAU Union africaine

Institutions « régionales »Macroeconomic and Financial Management Institute MEFMI Réseau de politiques Industrielles RPI

Southern African Regional Institute for Policy Studies SARIPS Programme de troisième cycle universitaire en économie PTCI

Economic Community of West African States (*) ECOWAS Conseil africain et malgache pour l’enseignement supérieur CAMES

Policy Analysis Support Unit PASU Centre Ouest africain de formation et d’études bancaires du BCEAO COFEB

West African Institute of Financial and Economic Management WAIFEM Sécurité alimentaire durable en Afrique de l’Ouest centrale SADAOC

Consummers International CI Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest BCEAO

Manzini City Council MCC Banque des États de l’Afrique centrale BEAC

National Focal Points (*) NFP Centre africain d’études supérieures en gestion CESAG

Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale CEMAC

Union Monétaire de l’Afrique Centrale UMAC-IEF

Union Économique et Monétaire Ouest Africaine UEMOA

(*) Institutions anglophones et francophones Projet pour le renforcement de l’interface entre les Étatset les chambres d’agriculture de l’Afrique de l’Ouest PRIECA/AO

Institutions nationalesGouvernementales

Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis (Kenya) KIPPRA Cellule d’appui à l’analyse de politique économique (Bénin) CAPE

Zimbabwe Economic Policy Analysis and Research Unit (Zimbabwe) ZEPARU Institut de développement économique (Burundi) IDEC

Policy Analysis and Research Unit (Nigeria) PARU Centre d’analyse des politiques économiques et sociales (Burkina Faso) CAPES

Professionnal Support Unit (Afrique du Sud) PSU Centre national de perfectionnement en gestion CNPGCellule d’étude des politiques économiques (Guinée) CEPEC

The National Centre for Economic Management Administration NCEMA Bureau national des études techniques et de développement (Nigeria) (Côte d’Ivoire) BNETD

Tanzania Civil Service Department (Tanzanie) TCSD Centre d’analyse et de formulation de politiques de développement CAFPD

Unité de politique économique (Sénégal) UPE

Projet de renforcement des capacités en gestion économique et financière (Gabon) PRECAGEF

Unité d’analyse des politiques de Développement (Bénin) UAPD

Capacity Building Program in Public Financial Management CBPPFM(Rwanda)

Cellule d’analyse et de prospective en développement (Niger) CAPED

Programme national de renforcement des capacités PNRC-Centre mauritanien d’analyse sur la pauvreté (Mauritanie) CMAP

UniversitairesEconomic Research Bureau (Tanzanie) ERB Centre de recherches économiques appliquées (Sénégal) CREA

Institute of Development Studies (Kenya)i) IDS Centre d’études, de documentation, de recherche économiques et sociales (Burkina) CEDRES

Institute of Economics at Makerere University IEMU Centre ivoirien de recherches Économiques et Sociales CIRES

Institute of Statistical, Social and Economic Research (Ghana)) ISSER Cellule d’analyse de politiques économiques du CIRES (Côte d’Ivoire) CAPEC

Development Policy Research Unit at the University of Cape Town DPRU Gestion de la politique économique (Cameroun) GPE (C )(Afrique du Sud)

University of Namibia Master’s Program UNAM Gestion de la politique économique (Côte d’Ivoire) GPE (CI)in Public Policy and Administration (Namibie)

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Anglophone Francophone

Institutions nationales (suite)Basées sur les ONG ou le secteur privé

Institute of Economic Affairs (Kenya) IEA (K) Projet de Renforcement de l’interface entre l’État et le secteur privé PRIESP(Mali)

Institute for Policy Analysis and Research (Kenya) IPAR Environnement développement du tiers monde (Sénégal) ENDA

Economic and Social Research Foundation (Tanzanie) ESRF Conseil des Organisations non gouvernementales d’appui au développement (Sénégal) CONCAD

Economic Policy Research Centre (Ouganda) EPRC

Research on Poverty Alleviation (Tanzanie) REPOA

Research Network on Poverty in Uganda (Ouganda) NURRU

Development Policy Centre (Nigeria) DPC

Center for Policy Analysis (Ghana) CEPA

Tanzania National Business Council / TNBC/Tanzania Private Sector Foundation (Tanzanie) TPSF

Ethiopian Economic Association (Ethiopie) EEA

National Economic Council (Malawi) NEC

National Economic Consultative Forum NECF

Non Governmental Organization Coordinating Committee (Zambie) NGOCC

Private Sector Corporate governance Trust (Kenya) PSCGT

South African Non-Governmental Organization Coalition SANGOCO (Afrique du Sud)

Namibian Economic Policy Research Unit Project (Namibie) NEPRU

Think Tanks pluridisciplinairesSouth Africa Institute of Race Relations (RSA) SAIRR

Free Market Foundation (RSA) FMF

Institute for Democracy in South Africa (RSA) IDASA

Africa Institute for Policy Analysis and Economic Integration (RSA) AIPA

Center for Development and Enterprise (RSA) CDE

Small Business Project (RSA) SBP

South Africa Foundation (RSA) SAF

Center for Policy Studies (RSA) CPS

Study and Research Group on Democracy,Social and Economic Development (Bénin) GERDDES

Botswana Institute for Development Policy Analysis BIDPA

Research for Enterprise, Industries and Technology (Cameroun) EITD

Association for Social Science Research in Africa (Cameroun) ARESSA

Institute for Economic Affairs (Ghana) IEA(G)

Center for Public –Private Cooperation (Nigeria) CPPC

Center for Policy Research and Analysis (Zambie) CePRA

Research and Studies Center for Democracy social and economic development (Mali) CERDES

(*) organisation rassemblant des pays anglophones et francophones

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Présentation détaillée de cinq acteurs du CAE

Cette section est consacrée à une présentation de quatre acteurs situés au cœur des dispositifs d’ana-lyse économiques africains ou au centre de la coopération française dans ce domaine. Ce sont :

• la fondation pour le renforcement des capacités en Afrique (ACBF),

• le consortium africain de recherche économique (AERC),

• le Secretariat for institutional support for economic research in Africa (SISERA),

• le programme de troisième cycle universitaire en économie (PTCI),

• les réservoirs d’idées (think tanks).

La Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique (ACBF)

L’évolution des pensées développementalistes a favorisé l’émergence de nouvelles institutions

L’ACBF est née, à la fin des années 1980, de la conviction croissante que la faiblesse des capacitéstant institutionnelles qu’humaines au niveau des principaux centres de décision et d’action étaitl’un des plus sérieux handicaps à l’élaboration des politiques de développement en Afrique. Ce constat concernait tout à la fois les secteurs publics et privés, sans oublier la société civile,dont le rôle fondamental était alors en phase de reconnaissance.

En effet, les graves lacunes des capacités africaines se traduisaient déjà, à cette époque,par des facteurs tels que :

• la détérioration des institutions à la base des capacités locales,

• la baisse de la qualité du système éducatif,

• l’inefficacité du secteur public, notamment dans l’élaboration des politiques publiques et la mise en place des réformes,

• l’incapacité du secteur privé et de la société civile à mettre en œuvre un dialogue et une coordination avec les gouvernements,

• le problème de « l’exode des cerveaux ».

Ce constat a alors poussé la Banque mondiale, la Banque africaine de développement et le PNUD à s’associer afin de créer, en 1991, la Fondation pour le renforcement des capacitésen Afrique. Cette dernière, dont les activités ont réellement débuté l’année suivante, avaitinitialement pour objectif de développer les capacités africaines dans l’analyse des politiquesmacroéconomiques. La Fondation était alors la première organisation à fournir un support aux capacités africaines par une expertise visant à cibler les actions en mesure d’améliorer les compétences locales.

Ce soutien passait alors (et encore à l’heure actuelle) par l’African Capacity Building TrustFund, alimenté par trois principaux donateurs (la BM, la BAD et le PNUD) ainsi que par 14 pays africains et 9 donateurs bilatéraux non africains (dont la France).

L’expérience tirée des premières années d’activité a conduit la Fondation à repenser son mandat

Le Partenariat pour le renforcement des capacités en Afrique (PACT)

En juin 1999, le domaine d’intervention de l’ACBF s’est trouvé considérablement élargi à la suited’une initiative des gouverneurs africains de la Banque mondiale connue sous le nom dePartenariat pour le renforcement des capacités en Afrique (PACT). Désormais, outre les fonctionsclassiques de renforcement des capacités d’analyse des politiques macroéconomiques, l’ACBF sedoit d’intervenir non seulement dans le secteur public pris dans sa globalité, mais également dansle secteur privé et l’ensemble de la société civile. Un accent particulier est mis sur :

• l’amélioration des performances du secteur public et de son efficacité,

• le renforcement des relations entre les secteurs public, privé ainsi que la société civile,

• l’accélération de la croissance du secteur privé et l’amélioration de ses performances,

• l’augmentation de l’efficacité des organisations de la société civile,

• le renforcement des institutions régionales.41

La reformulation des grands objectifs…

Parallèlement au soutien apporté à un nombre croissant d’acteurs potentiels de l’analyseéconomique en Afrique, l’ACBF n’a cessé de faire évoluer ses objectifs. L’initiative du PACTa ainsi été l’occasion de redéfinir cinq principaux objectifs, en cohérence avec les mandats etles nouvelles missions de l’Association :

1 - construire et/ou renforcer une capacité interne soutenable pour l’analyse des politiquesmacro-économiques et de développement au sein de la zone Afrique subsaharienne ;

2 - améliorer, grâce au cofinancement et autres arrangements au sein du réseau de dévelop-pement international, la coopération et la coordination des donateurs afin de supporter le renforcement des capacités ;

3 - contribuer aux programmes visant à inverser le phénomène d’exode des cerveaux, encou-rager la « capture » ou la « rétention » des ressources humaines capables tout en utilisantles capacités déjà existantes de façon plus intensive ;

4 - renforcer les capacités au sein des secteurs clés (secteurs publics, privés et société civile)avec un accent particulier sur le resserrement des liens entre ces derniers ;

5 - fournir un support actif aux initiatives régionales.

…et des principaux domaines d’intervention

Lors de sa création au début des années 1990, l’ACBF avait pour unique objectif de développerles capacités africaines dans l’analyse des politiques macroéconomiques. Les enseignementstirés des premières années d’expérience et l’évolution des structures et des besoins des paysafricains en terme de renforcement des capacités économiques se sont traduits par l’évolutiondes domaines d’intervention de la Fondation. Ces évolutions se sont naturellement accompa-gnées de la création de nouveaux instruments d’intervention ainsi que du resserrement des liens avec les différents acteurs de la communauté internationale.

Ainsi, le rapport annuel 2000 de la Fondation dresse un bilan des interventions actuellementen cours au sein de l’ACBF : il apparaît clairement (cf. Graphique 2 page suivante) que les projets actifs ne concernent plus exclusivement le renforcement des capacités d’analyseéconomique. En effet, même si ce domaine d’intervention reste majoritaire (43% des montantsalloués), il n’est cependant pas le seul : les programmes en faveur des organisations régiona-les ou même du secteur public rassemblent à présent près de 20% des fonds (chacun).

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Graphique 2 : Domaines d’intervention de l’ACBF (projets en cours au 31-12-2000)

Source : ACBF (2001), Annual report 2000

Le bilan des interventions effectuées au cours de la première décennie est globalement positif

Depuis sa création au début des années 1990, la Fondation s’est progressivement avérée être une des principales institutions intervenant dans le processus de renforcement des capacitésen Afrique. Après des premières années d’existence en demi-teinte (difficultés à atteindre un rythme de croisière, problèmes de décaissements), la Fondation a su tirer parti de son expé-rience pour insuffler une dynamique positive à ses actions dès la fin des années 1990. Ses inter-ventions sont, en règle générale, de deux natures :

• la création, la plupart du temps de A à Z, de divisions économiques au sein ou en dehors du gouvernement,

• la mise en place de programmes de formation aussi bien aux niveaux national que régional.

La réussite de la majeure partie des interventions de l’ACBF repose sur un certain nombre defacteurs :

• La Fondation est avant tout une institution africaine, dans le sens où l’ensemble de sonpersonnel est africain et spécialisé dans les problèmes affectant le renforcement des capa-cités, de réduction de la pauvreté, de bonne gouvernance et de gestion d’un développementsoutenable en Afrique.

• L’ACBF a acquis une certaine expérience concernant l’élaboration et la mise en place deprojets de renforcement des capacités en Afrique. Après une décennie d’activité, laFondation a recueilli de très nombreuses connaissances sur la manière de développer unréseau de contacts et d’en faire ensuite profiter les projets qu’elle soutient.

• La Fondation a gagné la confiance et le respect des parties prenantes grâce à l’approche43

unique et l’expertise technique qu’elle a développée sur la base d’un repérage puis d’une compréhension approfondie des obstacles au renforcement des capacités en Afrique.En outre, sa proximité vis-à-vis des différentes parties prenantes lui a permis d’intervenirde façon efficace, malgré un environnement parfois hostile.

• La neutralité de la Fondation, ainsi que la place particulière donnée à la qualité ainsi qu’à la flexibilité de ses opérations et modalités d’intervention l’ont rendu capable de four-nir une assistance directe aux organisations gouvernementales et non gouvernementales.Ce mode d’intervention lui a permis de réaliser des économies d’échelle dans ses opéra-tions et efforts de développement de projets, et ainsi de réduire les coûts de transaction.

• L’ACBF a réuni des professionnels africains hautement qualifiés et spécialisés dans le domaine du renforcement des capacités. Ainsi, au travers des projets qu’elle supporte,la Fondation a attiré des Africains qualifiés partis à l’étranger et a donc contribué au renver-sement de « l’exode des cerveaux ».

• Forte de son approche intégrée du renforcement des capacités, impliquant une focalisationsur la propriété, la conduite et le partenariat, l’ACBF est positionnée de façon unique pourfavoriser la création de liens entre les acteurs et pour faciliter le dialogue et la coordinationde l’assistance au renforcement des capacités sur le continent.

• La Fondation a développé un contrôle administratif, organisationnel et financier rigoureuxqui lui a permis de survivre financièrement.

• Les différentes divisions politiques que la Fondation supporte s’acquittent de deux missionsdistinctes : (i) fournir des analyses d’information sur les politiques qui aident à entretenir les consultations et dialogues entre gouvernements, secteurs privés, donateurs internationauxet société civile ; (ii) améliorer la transparence, la qualité et la fourniture de politiquespubliques et programmes au continent.

Cette extension du champ d’intervention couplée à l’évolution des objectifs de la Fondation est le signe de la reconnaissance du rôle que pourraient jouer les différentes parties prenantesdans le développement économique et social des pays africains. Ainsi, la poursuite des objectifs de croissance économique et de lutte contre la pauvreté passe par le renforcement des capacitésde tous les acteurs potentiels, ainsi que par leur intégration dans un processus participatif menantà terme à un partenariat efficace avec les institutions internationales en charge du développement.

Les actions de l’ACBF ont été évaluées, en 2001, par le ministère britannique des Affairesétrangères (DFID)10. Cette évaluation, qui portait sur les dix dernières années, a confirmé le caractère globalement positif des interventions de la Fondation. Toutefois, les évaluateursont conclu que l’ABBF gagnerait en efficacité en se dotant de procédures de gestion plusrigoureuses pour le management des projets (en s’assurant notamment que tous les projetssoutenus par la Fondation possèdent bien des objectifs clairs et mesurables et qu’ils soientdotés de critères d’évaluation définis ex-ante).

The African Economic Research Consortium (AERC)

Un objectif, des champs d’intervention

Organisme à vocation « continentale », le Consortium africain pour la recherche économiquea été fondé en 1988 avec, pour objectif central, de renforcer les capacités africaines en recher-che économique et analyse des politiques économiques. Ce renforcement devait s’opérer dans un contexte politique difficile, puisque la majeure partie du continent était, à la fin des années

4410 Goldsworthy D., Bennel P., “Performance Evaluation Mission Report to ACBF”, The Department for International Development (DFID),

London, April 2002.

1980, engagé dans des politiques d’ajustement structurel et donc de rigueur budgétaire.

Malgré ces contraintes, le Consortium a rapidement entrepris la réalisation de cet objectif en intervenant suivant cinq axes principaux :

1 - la mise en place de capacités de recherche et d’analyse politique ;

2 - la contribution à la diffusion du savoir en Afrique afin d’informer et de promouvoir les initiatives de développement ;

3 - la croissance du nombre de chercheurs, de personnes capables de formuler une analysepolitique et d’en gérer la mise en œuvre en Afrique ;

4 - la mise en œuvre des recherches et des capacités de l’AERC dans le contexte politique africain ;

5 - le soutien à l’innovation et à l’efficacité opérationnelle.

Des actions en faveur de la recherche et de la formation

La définition de ces champs d’action privilégiés a conduit l’AERC à des actions diverses, maisnéanmoins concentrées autour de la recherche et de la formation :

• soutien à la recherche économique ainsi qu’à la diffusion des recherches en Afrique fran-cophone et anglophone ;

• soutien à des institutions de formation.

Actions en faveur de la recherche

Ce soutien fonctionne sur la base d’appels à propositions visant à sélectionner les programmesde recherche qui seront financés. Il se traduit par la distribution de subventions à des cher-cheurs individuels, aux institutions de recherche, aux programmes de formation et à la recher-che en partenariat impliquant plusieurs centres de recherche. Au total, ce sont 50 subventionsindividuelles qui sont accordées à des chercheurs issus de centres de recherche gouvernemen-taux ou privés chaque année. Ces financements permettent aux bénéficiaires d’entreprendredes recherches dans des thèmes choisis en accord avec l’AERC, mais également avec des Africainsen charge des politiques économiques. Cette concertation sur le choix des thèmes permet de rendre les recherches opérationnelles tout en utilisant leurs avancées pour entretenir les débats politiques et économiques. En ce qui concerne la période 2001-2005, l’AERC a centré son programme de recherche autour de quatre thématiques majeures :

1 - pauvreté, distribution des revenus et questions relatives au marché du travail ; cette première thématique concerne notamment les capacités nécessaires à la rédaction du CSLP et à la mise en place d’un processus participatif contribuant à alimenter undébat autour des politiques économiques (cf. infra) ;

2 - commerce, intégration régionale et politiques sectorielles ;

3 - politiques macro-économiques, stabilisation et croissance ;

4 - finance, mobilisation des ressources et investissement.

En outre, afin de créer des capacités de recherche les plus complètes possibles, le Consortiuma mis au point un cycle de projet qui permet de renforcer l’expertise locale aux différentesphases d’un projet de recherche. Un soutien méthodologique et pédagogique est donc prévu de la proposition du projet, à la rédaction d’un rapport intermédiaire, sans omettre le rapportfinal et l’ultime étape de la publication. En complément des thèmes spécifiques traités au seinde son programme de recherche thématique, l’AERC a concentré ses efforts en faveur

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de l’émergence de connaissances nouvelles sur les économies africaines. Ces avancées ont pour objectif d’éclairer les différentes parties prenantes sur les nouvelles politiques de développement. Ces recherches et acquisitions de savoir ont été initiées par le biais de recherches en commun et comparatives, mais se sont également basées sur des études ou des groupes de travail mettant en relation différents pays. Ces démarches de recherche en partenariat sont, pour la plupart, intrinsèquement formatrices, c’est-à-dire qu’elles contri-buent à accroître les capacités des participants, sans l’aide d’outils didactiques extérieurs. Ce type d’organisation et de projet a permis à l’AERC d’intégrer les chercheurs ou centres de recherche au sein d’un réseau africain. Ce réseau communique grâce à des séminaires ou séances de travail et produit des études, des documents de travail et des publications.

Actions en faveur de la formation

Du côté de la formation, le Consortium s’emploie à élargir le groupe des futurs chercheurs,analystes et personnes en charge de la politique économique par le biais de formations d’ex-cellence et de soutien à des programmes doctorants. Ainsi, l’AERC dirige un « collaborativemasters programme » (CMAP) impliquant 14 pays anglophones, 20 départements et plusd’une centaine d’étudiants.

Ce programme permet à chaque département d’économie de faire profiter les autres membresde ses recherches, ressources humaines et compétences particulières. En outre, il favorise l’in-tervention d’experts internationaux et facilite le choix, le financement des thèses de recherche.

La création du CPAM a permis, outre la création d’un réseau inter-universitaire, d’accroître les équipements en matériel informatique, photocopieurs, et ressources documentaires utilesaux étudiants mais également aux enseignants.

Portée des actions de l’AERC

Ces actions dans les domaines de la formation et de la recherche agissent, de façon plus ou moins directe, sur l’état du dispositif d’analyse économique dans les pays d’Afrique subsa-harienne. Les publications des chercheurs et leur diffusion enrichissent le débat politique,tandis que l’arrivée sur le marché du travail d’économistes compétents et diplômés viennentrenforcer les capacités de l’expertise locale.

Il semble, de plus, que le soutien à l’analyse économique au travers des différentes interven-tions de l’AERC a contribué à crédibiliser la profession d’économiste auprès des différentsacteurs publics et privés. Il n’est pas rare que des personnes en charge de la politique écono-mique au gouvernement fassent appel à des chercheurs du Consortium pour travailler sur des problèmes économiques précis. Cette crédibilité est de plus entretenue par la participationde l’AERC à des séminaires ou séances de travail avec des organisations internationales ou africaines telles que le Fonds monétaire international, la Banque mondiale, l’universitéd’Oxford, le CEPA à Accra ou encore le CIRES à Abidjan.

Ce réseau externe permet au Consortium d’enrichir, voire même d’élargir son réseau interne.

Enfin, d’autres initiatives plus ponctuelles, en marge de la formation et de la recherche méri-tent d’être soulignées. Il s’agit notamment de la création d’une base de données servant deressource principale aux chercheurs, ainsi que de la mise en fonctionnement d’un site Internet(http://www.aercafrica.org/) facilitant le dialogue et la diffusion des résultats des recherches et

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publications à l’échelle internationale.

Le SISERA

Créé en 1997 par l’USAID, l’Agence canadienne pour le développement international (ACDI)et par le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), le secrétariat pourl’Appui institutionnel à la recherche en économie en Afrique (SISERA) a pour mission prin-cipale de renforcer le cadre institutionnel de la recherche économique en Afrique11.

Partant du constat que l’appui des bailleurs de fonds aux centres de recherches africains a étésouvent trop diffus et discontinu pour renforcer réellement leur développement institutionnel,le SISERA a souhaité apporter un soutien à un nombre limité d’« institutions partenaires » (IP)mais en s’engageant sur la longue durée.

Les objectifs du SISERA sont les suivants :

• améliorer les conditions matérielles de travail et le système d’incitation en cours dans les centres de recherche ;

• améliorer la qualité de gestion des centres ainsi que leurs structures de gouvernance ;

• promouvoir les liens entre les centres et leur travail en réseau ;

• promouvoir le recours aux services de recherche offerts par les centres ;

• appuyer les activités de formation et de recyclage des centres au bénéfice de leur personnel ;

• appuyer la publication, la diffusion et la vulgarisation des résultats de recherche.

Pour atteindre ces objectifs, le SISERA procure différents appuis aux institutions partenaires :

• subventions d’appui institutionnelCes subventions doivent permettre aux IP de concevoir et d’exécuter des recherchescorrespondant aux besoins exprimés par les différentes parties prenantes (État, parlement,secteur privé, ONG) et dont les résultats sont directement opérationnels.

• appui à la recherche en réseau Cet appui favorise des programmes de recherches, sur des thèmes à caractère régional,et menés par plusieurs IP. Le projet de recherche sur l’avenir du franc CFA, coordonné par le CODESRIA et réunissant le CREA (Sénégal), le CIRES (Côte d’Ivoire), le FASEGde l’université de Yaoundé II et le LEA (Gabon) est un exemple de ce type de recherche enréseau.

• appui au renforcement des capacités de gestion Cet appui vise, entre autres, à doter les institutions partenaires de véritable conseil d’administration leur permettant de faire un meilleur usage de leurs ressources,d’augmenter leur capacité d’absorption des financements extérieurs, de renforcer leur crédibilité vis-à-vis des bailleurs en montrant leur bonne gouvernance.

Les institutions partenaires peuvent recevoir une subvention de base d’un montant maximumde CAD 300 000 (soit EUR 212 000 environ) pour une durée de deux ans. A cet appui s’ajouteéventuellement une subvention de démarrage d’un montant maximum de CAD 50 000 (soit unpeu plus d’EUR 35 000).

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11 Cette présentation du SISERA s’inspire du document « Description sommaire de l’initiative SISERA », CRDI, Dakar, Janvier 1999.

Le SISERA soutient actuellement 10 Institutions partenaires :

1 - CEDRES (Burkina Faso)

2 - CEREG (Cameroun)

3 - CIRES (Côte d’Ivoire)

4 - CREA (Sénégal)

5 - DPRU (Afrique du Sud)

6 - EPRC (Ouganda)

7 - ESRF (Tanzanie)

8 - ISSER (Ghana)

9 - IPAR (Kenya)

10 - NISER (Nigeria)

A ces institutions partenaires s’ajoutent des « centres émergents » :

• CEE (Madagascar)

• GESDRI (Gambie)

• GREAT (Mali)

• CORCEDO (Bénin)

• INESOR (Zambie)

• LEA (Gabon)

• NIEP (Afrique du Sud)

ainsi que des « collaborateurs » :

• BIDPA (Botswana)

• NEPRU (Namibie)

Le Programme de Troisième Cycle Interuniversitaire en Économie (PTCI)

Le PTCI a été formellement approuvé par la Conférence des institutions d’enseignement et de recherche économiques et de gestion en Afrique12 (CIEREA) en mai 1992 à Cotonou. Le véritable lancement de ce programme régional intervient deux années plus tard, dans une optique similaire à celle retenue par l’AERC dans le cadre du programme d’économie et de gestion à l’université de Makarere13. Son siège est situé à Ouagadougou (Burkina Faso),mais son fonctionnement relève plus de celui d’une école doctorale régionale, puisqu’ilrassemble actuellement les universités de 18 pays francophones de l’Afrique subsaharienne.

Une réponse à la crise de l’enseignement supérieur

Ce programme a été conçu de façon à répondre à la crise de l’enseignement supérieur en Afrique francophone notamment dénoncée au début des années 1990 par une étude de la CIEREA. Cette étude dressait alors le constat suivant : en 1992, seules cinq universitésfrancophones de la zone d’Afrique subsaharienne délivraient des diplômes de troisième cycledans le domaine des sciences économiques.

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12 La CIEREA a été fondée en 1986 et est localisée à Ouagadougou (siège). C’est une association régionale de facultés de sciences économiques et de centres de recherche en économie implantés dans les universités francophones.

13 L’Institut d’économie situé au sein de l’université de Makarere (Ouganda) délivre des diplômes (de type MASTER) à l’issue de deux program-mes de formations disjoints : une formation portant sur les politiques économiques et une autre portée plus spécifiquement sur la gestion de ces politiques. Ces programmes mettent en œuvre une collaboration interuniversitaire internationale et sont financièrement soutenus par des bailleurs de fonds étrangers tels que l’AERC, la Banque mondiale, Union européenne ou encore le PNUD (cf fiche IEMU en annexe).

Cette carence renvoie alors à des facteurs de blocages profonds et amène la Conférence à aler-ter la communauté économique africaine et internationale sur cette situation. Les facteurs qui semblent freiner le développement des troisièmes cycles universitaires sont avant tout finan-ciers : en effet, le manque de moyens financiers des facultés se répercute sur leurs ressourcesmatérielles et humaines.

Elles ne sont pas en mesure d’acquérir ou de construire les infrastructures nécessaires à l’accueildes nouveaux étudiants (de plus en plus nombreux dans les premiers et seconds cycles).

De même, l’achat d’équipements pédagogiques tels que des livres ou des ordinateurs est large-ment contraint par des budgets de plus en plus réduits. Les ressources en enseignants et cher-cheurs qualifiés sont enfin insuffisantes car : (i) ces derniers ne trouvent pas les financementsleur permettant de poursuivre leur formation ; (ii) s’ils parviennent à achever leur cursus,ils ne restent pas dans les universités africaines qui ne sont pas en mesure de leur verser des salaires suffisants (cf. infra).

Face à ce constat alarmant, l’objectif du PTCI est de développer et renforcer des programmesde troisième cycle afin de former des économistes de haut niveau capables d’être opérationnelsaussi bien en ce qui concerne la gestion économique de l’administration publique ou des entre-prises privées, ou encore en ce qui concerne les postes de chercheurs pour les carrières acadé-miques. Au cours d’une première phase d’action (d’une durée initiale de 4 ans - 1994-1998-,mais prolongée par une phase transitoire qui a pris fin en 200114), les diplômes délivrés ont prisla forme de DEA (Diplôme d’études approfondies). Il était alors question de :

• former des économistes de haut niveau dotés de bases théoriques et pratiques solides en matière d’analyse de politiques et de gestion économique (principalement dans le secteur public) ;

• fournir une formation de base à un nombre restreint d’étudiants très performants qui pour-ront ainsi préparer une thèse de doctorat et être recrutés dans les facultés et centres de recherche.

Dans le cadre de la seconde phase (débutant à la rentrée universitaire 2001-2002), le PTCIétend son action à la formation d’étudiants doctorants. La thèse de vingt-cinq d’entre eux seravraisemblablement financée par le ministère des Affaires étrangères par le biais du projetd’« appui au renforcement des capacités africaines en recherche et en expertise économique »(volet n° 2).

Une approche nouvelle fondée sur la coopération régionale…

Le PTCI est un programme régional, rassemblant les étudiants de 18 pays francophones duSud du Sahara (parmi lesquels le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, les Comores, le Congo,la Côte d’Ivoire, le Gabon, Madagascar, le Mali, la Mauritanie, le Niger, la RépubliqueCentrafricaine, la République démocratique du Congo, le Sénégal, ou encore le Tchad et le Togo). Les formations sont dispensées par des enseignants d’une dizaine de pays(africains ou professeurs venant d’économies développées). Les promotions rassemblent environ100 étudiants chaque année. En 1998, après 4 années de fonctionnement, le PTCI avait forméenviron 250 futurs doctorants.

4914 Les financements nécessaires à la mise en œuvre du PTCI ont été rassemblés avant 1994, date du lancement du programme. La dévalua-

tion intervenue au cours de cette même année a permis un quasi doublement des fonds disponibles, et donc, un dépassement sur 3 annéesde la phase I prévue initialement.

Le programme de formation compte trois volets :

1 - les cours communs (microéconomie, macroéconomie, techniques quantitatives, métho-dologie de la recherche, économie du développement) ; ces cours sont dispensés dans les facultés d’Abidjan, de Brazzaville, de Dakar, de Ouagadougou et de Yaoundé II pourune durée de 8 mois ;

2 - les cours à options durant lesquels les étudiants sont regroupés sur le Campus commundes cours à options (CCCO) pour y suivre 3 matières au choix pour une durée de trois mois ;

3 - le stage ou les recherches en vue de la rédaction d’un rapport de stage ou d’un mémoirede DEA.

En dehors de ce réseau interne et des liens avec la CIEREA, le PTCI ne semble pas entretenirde liens formels avec d’autres programmes de formation (ou institutions à la base de cesprogrammes) tels que le CIRES, l’AERC, le RPI, ou le CEDRES. Ces liens restent néanmoinspotentiellement importants puisqu’il s’agit, à moyen et long terme, de fournir des ressourcesen personnels capables dans ces différentes organisations.

…et sur des financements internationaux

Les financements du PTCI passent par l’intermédiaire de la CIEREA. Elle reçoit et a reçu, à ce titre,un soutien financier des bailleurs suivants, pour un montant total d’USD 12 mds :

• la Fondation pour le renforcement des Capacités en Afrique (ACBF) pour un montantd’environ USD 5 mds,

• le ministère français des Affaires étrangères (MAE),

• le Centre de recherche pour le développement international (CRDI) du Canada,

• la Fondation Ford, l’ICEG,

• l’USAID,

• l’Agence canadienne pour le développement international (ACDI),

• les Pays Bas,

• l’Union européenne,

• la Belgique.

Ce réseau régional et international permet de rassembler les financements à la base de l’exis-tence du programme, mais également d’entretenir des relations avec des enseignants et cher-cheurs internationaux et éventuellement de leur permettre d’intervenir au sein du PTCI.

Les fonds récoltés permettent, outre la gestion et l’administration du programme, d’accorderdes bourses à certains étudiants et de financer une partie des scolarités.

En guise de conclusion

Le PTCI s’inscrit concrètement comme un investissement de long terme dans le renforcementdes capacités d’analyse économique des pays africains en agissant parallèlement par le biaisde la formation et de la recherche. Cette vision de long terme est rendue possible par l’acqui-sition de bases solides, notamment en termes méthodologiques et pédagogiques. Une enquêtemenée par le PTCI lui-même en 1999, et portant sur les premières années de fonctionnementdu programme, révèlent des résultats forts encourageants15 :

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15 CIERA, (2001).

• sur 152 étudiants ayant obtenu leur diplôme de DEA, 117 ont répondu à l’enquête ;

• alors que 17 d’entre eux restent sans emploi, 100 (soit plus de 85%) déclarent avoir un emploi permanent ;

• ces emplois concernent divers secteurs d’activité : 63% sont situés dans des universités,16% dans le secteur privé, 8% dans le secteur public, 8% dans des organisations interna-tionales et enfin 5% dans des ONG.

Néanmoins, malgré ces avancées notoires, le programme reste victime de nombreux disfonc-tionnements, souvent matériels, mais qui relèvent également de la conception même de la formation. Certaines de ces faiblesses sont rassemblées dans le tableau ci-dessous, au mêmetitre que les points forts, pour la plupart évoqués supra :

Tableau 2 : forces et faiblesses du PTCI

Les « réservoirs d’idées » africains (think tanks)16

Les “think tanks” (ou réservoirs d’idées) se présentent comme des institutions privées nonpartisanes sans but lucratif, indépendantes des administrations et des intérêts économiques,dont l’objet serait de contribuer au débat public. Ce statut particulier, garant d’un fort degréd’indépendance vis-à-vis du pouvoir central, leur permet de jouer un rôle dans les décisionsdes politiques publiques. Éléments essentiels dans les démocraties du Nord du CAE,elles restent faiblement développées en Afrique.

Seule l’Afrique du Sud se distingue par la variété et l’ancienneté de ces organismes17. L’étudecitée en référence porte sur les 24 organisations repérées sur le continent africain18, dont seule-ment 16 ont été enquêtées19. La liste des 24 think tanks africains recensés en 1999 figure dansle tableau 1 : essai de typologie des acteurs de l’analyse économique en Afrique.

51

16 d’après « Non governmental Think Tanks in Sub Saharan Africa : Surveying the Landscape » E. C. Johnson, 1/03/99.17 La situation sud africaine est atypique : en effet, bon nombre de think tanks ont été créés durant la période de l’apartheid à l’initiative

de l’ANC. La victoire de Nelson Mandela a conduit certain des membres de ces think tanks a rejoindre l’administration officielle. Toutefoison assiste depuis quelques temps à un phénomène de retour vers le secteur privé.

18 Les think tanks retenus l’ont été en fonction de leur concentration sur des questions de politique économique.19 Il s’agit ici des organismes ayant consentit à répondre aux questions des enquêteurs.

FORCESProgramme de standard international ;Cette initiative régionale a permis une mise en réseau des compétences de la région (universités, chercheurs) dont la qualitéet la complémentarité constituent l’essence de la formation ;Face à cette mobilisation, l’appui des institutions étrangères(essentiellement françaises et canadiennes) est resté du domainefinancier, et n’apparaît qu’au second plan en terme d’expertise ;La nature régionale du projet a donné lieu a une coopérationinteruniversitaire. Cette dernière a permis la réalisation d’économiesd’échelle à différents niveaux (par exemple, cours, programmes et outils didactiques communs) ;La coopération interuniversitaire a également permis à des étudiantsissus d’universités dépourvues de troisième cycle d’accéder à ce typede formation ;Le taux de réussite du DEA est largement supérieur aux taux moyens(soit 70 à 80% pour le PTCI, contre 30 à 40% pour le reste des DEAafricains) ;Le PTCI contribue à équiper les universités participantes d’ordinateurset de livres qui profitent aux étudiants et enseignants hors programme.

FAIBLESSES Insuffisance des documentations disponibles dans les universités

mobilisées ;Nombre d’enseignants trop réduit ;Manque de mobilité des enseignants ;Manque de débouchés pour les titulaires du DEA, ce qui soulève les questions de la demande potentielle pour ce type de compétences,mais également des attentes réelles des employeurs,et de la connaissance que ces derniers ont de la formation (absence devisibilité du programme) ;Le financement du PTCI reste, en majeure partie, soutenu par les donateurs internationaux, à l’exception du Gabon et la Côted’Ivoire qui participent au soutien financier de l’initiative. Ce constat soulève le problème de la dépendance vis-à-vis de l’extérieur ainsi que la pérennité de la formation.

Une origine récente…

La plupart des think tanks sont nés au débutdes années 1990, alors que les politiques de développement, et les programmesd’ajustement structurels montraient leurslimites. En règle générale, ils ont été mis enplace pour participer à l’amélioration des capacités de conseil et d’analyse,et fournir des analyses de politique écono-mique. Le premier think tanks africain voitle jour en 1929 en Afrique du Sud (SAIRR,

South Africa Institute of Race Relations) et reste un cas isolé pendant les quarante années suivantes.

Au cours des années 1970 et 1980, l’évolution de ces organismes reste également très faible,puisque seuls trois think tanks sont créés (deux en Afrique du Sud et un au Ghana). Comme le montre le graphique ci-dessus, les années 1990 marquent le début de l’expansion des thinktanks en Afrique : alors qu’ils ne sont que cinq à la fin des années 1980, leur nombre passe à 21 au milieu des années 1990 pour finalement atteindre 24 en 1999. L’évolution historiquede ces acteurs d’un nouveau type suggère que leur multiplication au sein du continent africainest liée aux grandes périodes de confrontation idéologique et de réflexion sur l’intervention de l’État. Cette tendance a été, en règle générale, repérable dans les différentes régions du monde, pays développés et en développement confondus.

Des objectifs précis….

La plupart des think tanks ont été mis en place pour participer à l’amélioration des capacitésde conseil et d’analyse. Ces compétences interviennent notamment, en ce qui concerne l’étude,dans le domaine de l’analyse des politiques économiques. Les principaux objectifs de ces orga-nismes sont alors :

• de nourrir les débats publics ;

• de promouvoir le développement économique et social de la nation ;

• de combler le fossé entre le « pouvoir » et le « savoir » ainsi qu’entre les secteurs public et privé ;

• de produire des travaux intellectuellement accessibles aux décideurs publics et privés ;

• d’assurer la diffusion la plus large possible de ces travaux.

…dont la réalisation peut apparaître complexe

La réalisation de ces objectifs suppose que plusieurs conditions soient réunies :

• La survie des think tanks dépend presque exclusivement de l’appui extérieur. Cet appuiintervient principalement à deux niveaux :

- Au niveau financier, puisque plus de 80% des financements proviennent de l’extérieur.Ce constat, principalement du à l’absence de fonds locaux, rend les think tanks vulnéra-bles et menace la pérennité de leurs opérations.

- Au niveau de la crédibilité, les think tanks ont pu bénéficier dans certains cas de commandesextérieures, et les membres de ces organismes ont souvent connu une expérience internationale ou régionale, dans le cadre de leur formation, ou de leur carrière profes-

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sionnelle. Même si cet appui apparaît comme secondaire vis-à-vis des financements,il n’en est pas moins essentiel dans le sens où la crédibilité est le premier facteur de réus-site des think tanks.

• Les ressources humaines constituent la richesse principale des think tanks, cependant,elles apparaissent limitées tant au niveau de la qualité que de la quantité.

- La qualité de l’analyse fournie par les think tanks repose uniquement sur la capacité des personnels qui la composent. La réalisation des objectifs énoncés supra dépenddonc, en majeure partie, des ressources humaines mobilisées pour la formulation du diagnostic. Or, le manque de moyens matériels et financiers (principalement en ce quiconcerne les salaires versés) a provoqué en Afrique un phénomène d’« exode des cerveaux », privant ainsi les think tanks d’une ressource essentielle. Ce problème de carence des capacités est d’autant plus aigu que le peu de spécialistes ayant résisté à l’exode sont « capturés » par les administrations, dont les moyens financiers et matérielssont supérieurs à ceux proposés par les think tanks.

- Les liens avec les universités sont essentiels car ils apportent des capacités et une certainecrédibilité aux organismes. En effet, les dirigeants comme les membres des think tankssont souvent en relation avec l’université, soit à titre individuel (professeurs), soit par leur institution, rattachée à l’université. Le rattachement universitaire (ISSER au Ghana, ARESSA au Cameroun) permet une autonomie et une reconnaissance scien-tifique bénéfique pour la crédibilité des CAE formulées. Sur les think tanks étudiés,les expériences d’enseignement à l’extérieur, et les diplômes obtenus à l’étranger sont majoritaires. Plusieurs des leaders ont occupé des responsabilités dans des organi-sations régionales (CEDEAO, SADC, Nations-unies). A l’inverse de cette ouvertureinternationale, les think tanks n’ont que peu d’expérience dans le conseil au secteur privé(à l’exception du Kenya).

• Des relations ambiguës avec les administrations

- Tous les think tanks sont en relation avec les gouvernements ; c’est le cas par exemple du CPPC Nigeria dans le cadre du projet Vision 2010 ; d’ESRF Tanzanie dans le Vision 2020,et de la Zambie (CEPRA), dans Vision 2050. D’autres sont en collaboration avec le ministèrede la Planification (ce sont, par exemple : DPC Nigeria, EPRC Ouganda et GERDDES au Bénin). Enfin, 75% des think tanks sont en relation avec les collectivités territoriales,et 80% ont au moins un collaborateur qui est membre d’un comité de consultation auprès du gouvernement.

- La proximité trop importante de certains think tanks avec les administrations nuit à la crédibilité de leurs recommandations et remet en cause leur caractéristique première :l’indépendance. En effet, si l’objectif premier de ces organismes est de promouvoirle débat autour des politiques économiques, il est évident que ces derniers se doiventd’être des entités positionnées hors du système public d’analyse économique. La réalitéest cependant plus complexe : malgré leur volonté d’indépendance, la majorité des thinktanks sont contraints d’assurer leur « survie » par l’entretien de relations plus ou moinsdirectes avec les administrations centrales. Ces liens leur assurent, en règle générale, des finan-cements directs ou par le biais de commandes. Ces relations leur permettent également le maintien, sur le continent africain, de personnels stratégiques travaillant pour le compte des think tanks, mais percevant parallèlement un salaire de la part du gouvernement.

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Les think tanks en action …

• Moyens d’intervention

La taille moyenne des think tanks était, en 1998, d’environ 14 personnes pour un budgetannuel de l’ordre d’USD 800 000. Ces organisations sont, la plupart du temps, localiséesdans les capitales. L’étude du CIPE révèle que les principaux instruments d’interventiondes think tanks sont les suivants (par ordre d’importance) :

- production et diffusion de textes stratégiques ;

- conseil aux décideurs ;

- formation ;

- publications ;

- conférences et séminaires ;

- éducation publique ;

- conseil ;

- enquêtes d’opinion et sondage.

Pour la moitié des organisations interrogées, la rédaction de « policy papers » reste une prio-rité absolue. Néanmoins, ce type de texte reste peu accessible à un large public. Ainsi, et defaçon parallèle, les think tanks privilégient d’autres moyens de communication plus efficaces.Ce sont, par exemple, les mémos de politiques, les conférences publiques, ainsi que les rencon-tres formelles et informelles avec les décideurs.

La formation apparaît également comme un mode d’action privilégié par les réservoirs, notammentlorsque l’objectif est de renforcer les capacités nationales. Ce domaine d’intervention ainsi quel’instrument privilégié qui s’y rattache seront analysés plus en détail dans le paragraphe suivant.

• Champ d’intervention

Les interventions des think tanks se concentrent dans quelques domaines, dont les princi-paux sont :

- développement organisationnel interne ;

- influence sur les politiques ;

- renforcement des capacités, formation ;

- partenariat, promotion d’un dialogue politique entre les différentes parties prenantes.

Par le biais de ces différents champs d’intervention et forts des premières années d’expérience,les think tanks ont identifié différents points d’entrée possibles dans le processus de décisionéconomique. Il semblerait ainsi que les niveaux d’intervention des think tanks dans le cyclepolitique sont au nombre de trois :

1 - « Agenda setting » (identification des problèmes majeurs à venir). Cette premièrephase d’identification est caractérisée par un faible niveau de mobilisation et d’efficacité des think tanks.

2 - Débat politique : malgré la concordance de cette seconde phase avec un des objectifsprioritaires des think tanks, on recense peu d’exemples où ces derniers aient influencéles débats en cours. Néanmoins ce constat se doit d’être nuancé en fonction des pays ;en effet, l’influence des « réservoirs » est en moyenne plus forte en Afrique du Sud,au Kenya et au Ghana.

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3 - Evaluation des politiques : c’est le lieu où l’influence des think tanks semble la plusimportante. Elle permet ainsi de pallier le manque de ressources des gouvernementsafricains mobilisées sur ce thème.

Ainsi, plus que l’identification des problèmes à venir ou l’influence des débats en cours, le pointd’entrée privilégié des think tanks reste l’évaluation a posteriori des politiques menées par le gouvernement. En outre, le choix de ce champ d’action particulier ne semble pas être,en première analyse, le fait des think tanks eux-mêmes. Il semblerait, en effet, que ce positionne-ment résulte essentiellement du fait que le gouvernement et les administrations ne laissent pas de place pour l’insertion d’autres acteurs en ce qui concerne l’« agenda setting » et le débat politique,à l’inverse des actions d’évaluation qui ne semblent pas figurer au cœur de leurs priorités.

Le champ d’intervention des think tanks inclut également le renforcement des capacités de l’ensemble des acteurs potentiels du débat politique et économique. En effet, rendre les parties prenantes capables est une première étape à l’instauration d’un dialogue fructueuxet constructif menant à l’élaboration d’une analyse économique. Pour ce faire, les actions des think tanks se sont essentiellement traduites par de la formation en faveur de différentsacteurs nationaux. Néanmoins, les approches des think tanks dans ces domaines se sont révé-lées très diversifiées, ce qui explique l’hétérogénéité des thèmes choisis pour les formations et les acteurs qui en ont bénéficié (ce sont, entre autre, la société civile, le parlement, le gouver-nement local, les médias, le secteur privé et les organisations non gouvernementales).

En guise de conclusion

Les difficultés majeures rencontrées par les think tanks tiennent au manque de financement etde main d’œuvre qualifiée. De ce point de vue, les perspectives d’amélioration à court oumoyen terme sont limitées. Ceci se traduit par une forte incertitude sur le devenir de ces thinktanks, et questionne la pérennité de leur rôle dans le CAE. Les difficultés des think tanks seretrouvent de façon générique au niveau des organismes de CAE externes aux administrations.

Tableau 3 : forces et faiblesses caractérisant les think tanks africains spécialisés dans l’analyse des politiques économiques

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LES DISPOSITIFS DE CONSEIL ET D’ANALYSE ÉCONOMIQUE:DÉFINITION ET ÉVOLUTION HISTORIQUE

Ce sont les relations qui se nouent à un moment donné, d’une part entre les trois catégo-ries d’intervenants du premier cercle (cf. graphique 1, page 35) et, d’autre part, entre cesopérateurs directs et les facilitateurs du deuxième cercle, qui permettent de caractériser

les dispositifs d’analyse et de conseil économique.

Ces relations peuvent osciller entre trois positions extrêmes : absorptiondes ressources au sein des administrations publiques (élimination de fait des autres intervenants nationaux), ou au sein des organisations internatio-nales, concurrence (entre ONG et cabinets de conseil privés, entre cellulesadministratives et cabinets privés nationaux, vis-à-vis de donneurs d’ordreinternationaux), ou complémentarité (cellules de réflexions mixtes).

Les différents types de relations entre les acteurs du CAE

Les relations d’absorption : l’inhibition du développement de ressources locales en CAE

Les dynamiques d’absorption apparaissent lorsque l’un des acteurs assume une dominationasymétrique sur les deux autres acteurs, qui n’ont pas la possibilité de se développer. Ces dyna-miques se jouent entre les trois acteurs du 1er cercle. Elles renvoient aux relations entre :

• administrations publiques et acteurs nationaux non gouvernementaux ;

• administrations publiques et acteurs internationaux ;

• acteurs nationaux non gouvernementaux et acteurs internationaux.

Les relations d’absorption entre administrations publiques et acteurs natio-naux non gouvernementaux répondent à la méfiance que peuvent exprimerles pouvoirs africains envers le développement de contre-pouvoirs s’appuyant sur des capacités autonomes en CAE. La stratégie d’absorptionou d’inhibition du développement de ressources nationales en CAE en dehors des administrations publiques peut se traduire par la répressionpolitique, ou par des logiques d’attraction des ressources humaines au seindes administrations par des rémunérations élevées. Il apparaît que les paysfrancophones se distinguent des pays anglophones par le niveau relative-

ment élevé de rémunération des fonctionnaires dans les pays francophones sur la période 1960-1980. Les acteurs nationaux non gouvernementaux adoptent, en règle générale une stratégie de lobbying vis-à-vis des administrations publiques, qui malgré leurs moyens financiers limitésrestent le principal demandeur en CAE.

Les relations d’absorption entre administrations publiques nationales et acteurs internationauxrecouvrent la prise en charge par ces derniers des fonctions de conseil au sein des administra-tions publiques. Cette dynamique questionne fortement la pérennité du CAE ainsi constitué.L’assistance technique peut participer à un tel phénomène d’absorption lorsqu’elle se traduitpar le développement de cellules ou de départements à fort contenu importé, ne laissant pas de

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Les relations entre acteurspermettent de caractériserles dispositifs de CAE.Elles sont de trois ordres :absorption, concurrence et complémentarité.

Les relations d’absorptionprédominent sur la période1960-80. L’administrationpublique absorbe les capacités en CAE et inhibe le développementd’un CAE autonome.

place au développement de ressources locales en CAE (Lopez 2001).

Enfin, entre acteurs nationaux non gouvernementaux et acteurs internationaux, l’absorptionprend la forme du drainage des ressources locales vers l’international, avant même que celles-ci aient pu se constituer comme acteur à part entière du CAE20.

Ces relations caractérisent fortement la première phase d’existence des dispositifs de CAE enAfrique (1960-1980).

Encadré 2 : Les ressources des administrations économiques et financières (D’après « État,Sociétés et Administrations africaines », rapport SFC 1992, pour le MCD)

5820 Les propos de Delafon (1996) illustrent cette question : « Can any one of us say that we [experts, consultants or officials from the North]

have not, at least once, questioned the purpose of our work or of a system (of which we are part) which does not take account of so muchhuman and technical potential ?”.

La situation au lendemain des indépendances

Au lendemain des indépendances, les administrations économiques et financières représentent une partimportante des effectifs de la fonction publique (sur 14 pays africains, 21,8% des effectifs de l’adminis-tration en moyenne). Les dysfonctionnements repérés dès la fin des années 60 se traduisent par:• la dispersion et le gaspillage des moyens,• les tendances bureaucratiques,• une inefficience globale dans le recouvrement des recettes fiscales internes, liée à un manque d’information,• l’absence de concertation entre les différentes fonctions (notamment budget et planification), alors même

qu’il y a centralisation excessive des ministères,• la mauvaise définition des domaines de responsabilités entre ministères centraux et ministères techniques.

Dès la décennie 60, ces divers dysfonctionnements sont analysés comme manifestation d’une organisationdéfaillante et de la formation inadaptée et insuffisante des personnels des ministères de l’Économie. Les réponses apportées prendront la forme de réformes organisationnelles, de l’assistance technique(coopération de substitution) et des essais d’implantations d’outils de gestion et d’analyse informatisés.

Les évolutions : de multiples réformes aux effets incertains

Le début des années 80 marque une rupture dans la coopération administrative, et dans le fonctionnementdes ministères économiques et financiers. La montée en puissance des PAS nécessite un réel pilotagemacroéconomique par les administrations économiques et financières. Or, celles-ci n’ont pas les capacitésrequises pour piloter ces réformes, et les tentatives de renforcement des capacités de ces administrationsvont aller de pair avec la mise sous ajustement structurel.

Dans les années 70, les réformes de structure vont se multiplier afin de favoriser la mobilisation des ressources existantes, sans que les résultats soient à la hauteur des espérances (parmi d’autres, le Gabonest un bon exemple de ces successions de réforme). Le problème du manque de capacités est géré par la coopération de substitution, au détriment de l’appropriation et de la pérennité des réformes enclenchées.

A partir du début des années 80, les PAS conduisent à une tentative de revitalisation de la gestion financièrede l’État. Alors que la crise des années 80 se traduit par un resserrement de la contrainte financière, les réfor-mes organisationnelles visant à intégrer les fonctions budgétaires et planificatrices se révèlent coûteuses et conduisent à une augmentation des moyens budgétaires et en effectifs dans les administrations écono-miques. Dès la deuxième moitié des années 80, un constat s’impose aux différents bailleurs de fonds :il n’y a quasiment pas de pays où les administrations en charge de la planification et des investissementspuissent être considérées comme satisfaisantes. Comme le souligne R.M. Lacey (Banque mondiale 1989),la programmation des dépenses, par défaut, est souvent préparée par la Banque mondiale, en vue d’une réunion d’un groupe consultatif, avec une participation extrêmement limitée des nationaux.

Les relations de concurrence

Pour qu’il y ait concurrence, par opposition avec l’absorption, il faut que les trois catégoriesd’acteurs existent de façon autonome. Les relations de concurrence entre les trois catégoriesd’acteurs recouvrent le degré élevé de compétition autour de deux ressources :

• les ressources financières,

• les ressources humaines.

Les ressources financières domestiques pour le CAE sont limitées dans les pays africains. Les marchés du CAE privés sont limités, et les moyensde financement par le budget de l’État, sont fortement réduites depuis les années 1980. Le principal acteur capable de financer le CAE reste l’extérieur (directement ou indirectement), ce qui traduit une profondeasymétrie. Les administrations publiques vont privilégier les analyses« internationales » aux analyses nationales, seules ces dernières ouvrant la voie aux financements internationaux. Les acteurs nationaux non

gouvernementaux vont définir leurs thèmes prioritaires en fonction de leur probabilité de donner accès à un tel financement.

Les ressources humaines en CAE font l’objet d’une compétition importante entre les troisacteurs du CAE, pour des raisons différentes. Les administrations publiques visent à attirer les ressources en CAE les plus performantes pour accroître la pertinence de leurs analyses,mais aussi pour limiter les possibilités de développement de contre-pouvoirs. Les acteursnationaux non gouvernementaux cherchent à asseoir leur crédibilité, en recrutant les meilleurséléments21. Les acteurs internationaux visent d’abord à fonder leur légitimité en s’adjoignantdes ressources locales… Cette dynamique de concurrence ne se traduit pas toujours par une augmentation des rémunérations locales des hommes-ressources du fait de la prégnancede la contrainte de financement. Les administrations publiques après l’ajustement de leurs budgets dans les années 1980 ont procédé à une baisse continue des rémunérations réelles des fonctionnaires, surtout dans les pays francophones. Par ce biais, une partie des ressourcesen CAE a été libérée, partiellement au profit des institutions nationales non gouvernementales.Ces dernières sont toutefois largement aussi défavorisées, du fait de leur forte dépendance vis-à-vis de l’extérieur du côté du financement, liée à la faiblesse des financements privés domestiques.

Le principal bénéficiaire de ces relations de concurrence est l’extérieur, qui capte les ressour-ces humaines en CAE par des niveaux de rémunérations sans commune mesure avec ce quepeuvent offrir les acteurs nationaux. La fuite des cerveaux constitue un véritable défi pour le développement d’un dispositif de CAE durable.

Les relations de complémentarité

Les relations de complémentarité entre les acteurs s’expriment dans l’exis-tence d’institutions ou d’organisations mixtes, appartenant simultanémentà au moins deux catégories d’acteurs.

Dans les dispositifs de conseil et d’analyse économique des pays les plusdéveloppés, ce sont les relations de complémentarité qui semblent les plusimportantes entre les trois grandes catégories d’acteurs. Les administra-tions publiques disposent de leurs propres cellules d’analyse internes,

5921 Mkandawire (1998) souligne les effets néfastes de cette concurrence pour le développement de la recherche universitaire («… in the afri-

can case, consultancy work is an alien activity »). Delafon (1996) insiste, quant à lui sur les effets négatifs de la concurrence entre desacteurs aux positions asymétriques. Voir aussi Lisk(1996).

Les relations deconcurrence entre acteursdu CAE se nouent autourde l’accès au financementet autour des ressourceshumaines.

La mise en place de relations decomplémentarité supposedes acteurs « capables »,autonomes et crédibles.

complétées par des cellules d’analyse mixtes, impliquant des experts « multi-cartes », qui vien-nent du secteur privé, du milieu universitaire,… Les relations entre les acteurs du CAE passentpar la circulation des experts entre les différents segments du conseil et de l’analyse écono-mique. A côté de l’administration publique, autonome et ouverte sur l’extérieur, les acteursdomestiques non gouvernementaux produisent du CAE pour le secteur privé, et pour le secteurpublic, ce dernier ne constituant qu’une des sources de financement. Enfin, l’extérieur n’inter-vient que de façon très marginale, à travers des analyses produites par les organismes interna-tionaux (OCDE, UE, OMC,…).

C’est dans les espaces de rencontre, de concertation et de confrontation que peuvent se déve-lopper ces relations de complémentarité. A l’interface des trois acteurs se joue la qualité et lapérennité des dispositifs de conseil et d’analyse économique. Plusieurs sources de blocageexistent en Afrique quant aux développements de relations de complémentarité. Le manque deconfiance réciproque entre les acteurs du CAE, le manque de crédibilité de certains (ONG,boîtes à idées,…), la dépendance envers l’extérieur sont, parmi d’autres, des obstacles majeursau développement de ces relations.

Les politiques de renforcement des capacités s’inscrivent partiellement dans cette logique,lorsqu’elles appuient la constitution de réseaux, de même que les CSLP à travers la mise en place de groupes de concertation et de réflexion mixtes dans le cadre de la participation.

L’évolution historique des dispositifs de CAE en Afrique

Les dispositifs d’analyse et de conseil économique sont variables dans le temps et dans l’espace.On distingue trois grandes périodes au cours desquelles les dispositifs évoluent progressive-ment. Limités tout d’abord aux seuls acteurs du premier cercle, ces dispositifs se complexifienten intégrant de plus en plus de facilitateurs appartenant clairement au deuxième cercle.

Le tout-État (1960-1980)

Le tout-État (1960-1980)

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ORIENTATION GÉNÉRALE

CONCEPTION

MISE EN ŒUVRE

ÉVALUATION

Administrations publiques

Extérieur

Organisations non gouvernementales domestiques

Dans cette première phase, l’État et la nation sont en « voie de construc-tion » (Akwetey 2001). Une priorité forte est accordée à la formation et à l’assistance technique extérieure, afin de combler l’écart existant entreles ressources et les besoins en capacité. Les capacités institutionnelles et générales de gestion sont en développement rapide, mais insuffisant(Mandaza 2001). L’État contrôle la totalité des processus de changementsocial, et provoque une situation de répression des acteurs de la sociétécivile.

La centralisation et la concentration des ressources au sein des administrations publiquesconduit à une situation où la montée en puissance de la société civile, rendue possible par l’ac-croissement du « capital humain » n’a aucune influence sur les choix publics. Les organisa-tions de la société civile sont utilisées éventuellement pour la mise en œuvre des politiquespubliques, au prix de la soumission aux ordres du gouvernement. L’assistance technique exté-rieure vient en substitution dans les administrations publiques, sans créer d’effets d’entraîne-ment durables (ECDPM,1995). Les étapes d’évaluation et de mise en œuvre sontessentiellement prises en main par l’extérieur, via la mise en place de projets « clés en main ».

Les orientations générales de la politique économique, fortement influencées par les penséesdéveloppementalistes de l’époque ne sont pas le lieu privilégié d’application d’une expertise,et la phase de conception des politiques est relativement délaissée, au détriment de la cohé-rence d’ensemble. Dans ce contexte, ce sont les relations d’absorption des ressources en CAEau sein des administrations publiques qui prédominent. Ceci est d’autant plus vrai dans lesadministrations francophones que les rémunérations offertes sont supérieures à celles desadministrations anglophones. La méfiance des pouvoirs africains envers le développement decontre-pouvoirs participe à cette logique d’absorption.

La centralisation excessive au sein de l’État va atteindre une limite forte quand la crise inter-nationale de l’endettement va éclater (1982).

La réduction de l’emprise de l’État (1980-1988)

L’ajustement 1ère phase (1980-1988)

61

La période 1960-80 peutêtre caractérisée par la présence massivede l’État, appuyé sur des acteurs extérieurs.Les relations d’absorptionprédominent.


CONCEPTION

MISE EN ŒUVRE

ÉVALUATION


Extérieur


La période 1980-1988 correspond à la première phase des program-mes d’ajustement structurel. Dans cette première phase, les acteursextérieurs vont devenir encore plus présents dans le conseil et l’ana-lyse économique. L’État est soumis à une double dynamique debaisse des budgets publics (notamment éducation et dépenses socia-les), alors que la politique générale est ré-orientée, sous la forme deconditionnalités, vers le marché. A la crise de l’endettementcorrespond une crise économique et sociale, qui a aussi pour mani-festation une « crise de capacité » (Akwetey 2001). Les capacitéscréées dans la première phase se révèlent inadéquates vis-à-vis deces nouvelles orientations. La réponse sera donnée par le recours àl’assistance technique extérieure dans les administrations écono-miques et financières, et par des programmes de formation des fonc-tionnaires. Cela va contribuer à la création de conflits larvés et aurenforcement de la dépendance vis-à-vis de l’extérieur. On assiste,d’autre part à un véritable désengagement de l’État, qui n’est plus en mesure de contrôler parle financement les organisations de la société civile.

Les ONG se développent sur les créneaux laissés vides par le retrait de l’État, créant de véri-tables circuits parallèles. Les premiers conflits entre État et ONG se développent autour de lacaptation de ressources rares : celles du conseil et de l’analyse économique. Une conséquenceassociée à la réduction du pouvoir de l’État sera le renforcement du « brain drain », de la fuitedes ressources humaines nationales en conseil et analyse vers l’extérieur. La relation domi-nante entre les trois acteurs du premier cercle du CAE devient une relation de concurrencedans un contexte de réduction globale des moyens de financement. Les administrations fran-cophones et anglophones ne suivent pas la même évolution, sur deux points : l’ajustement desdépenses publiques se fait plus tôt dans les pays anglophones, et les rémunérations réelles, plusfaibles dans ces derniers pays, subissent une évolution proportionnellement moins défavorableque dans les pays francophones. En conséquence, le CAE interne aux administrationspubliques subit un choc moins important et plus précoce, alors que les acteurs domestiqueshors administrations publiques sont plus présents dans les pays anglophones.

Encadré 3 : l’expérience des PAAFIE (Cameroun, Côte d’Ivoire)

62

La période 1980-88 est une période de crise de l’État. Les ressources en CAEsont partiellement libéréesdes administrationspubliques, mais nebénéficient que faiblementau CAE domestique. Les acteurs internationauxinvestissent fortement les différentes étapes dela politique économique.

Les PAAFIE s’inscrivent dans la logique générale des PAGE mis en place par la Banque mondiale(Programme d’appui à la gestion économique), en mettant l’accent sur le renforcement des capacités admi-nistratives. Centrés sur les administrations économiques et financières, les évaluations des PAAFIE dres-sent un portrait des administrations économiques et financières utile à la présente étude des fonctionsd’analyse et de conseil.

Ainsi, les objectifs du PAAFIE Cameroun font-ils explicitement référence à la fonction conseil et analyseéconomique : « Une amélioration de la capacité de prise de décision au regard des objectifs du plan de stabilisation (qualité de l’argumentation de la politique économique, rapidité de la décision) ».

Les diagnostics à l’origine des PAAFIE font aussi référence plus ou moins directement aux fonctionsd’analyse et de conseil. Par exemple, le diagnostic initial pour la Côte d’Ivoire, insiste sur quatre points :

« 1 - Faiblesse ou inexistence de données statistiques servant de base ou d’évaluation à l’activité administrative

2 - Absence d’outils et de procédures indispensables au pilotage d’une politique économique et d’une politique budgétaire

L’émergence des acteurs de la société civile (1988-2000)

L’ajustement 2ème phase (1988-1998)

L’ajustement 2ème phase (1988-1998) émerge sur la base d’un bilan mitigé des PAS menés aucours de la décennie 80. Face au constat de la « décennie perdue » pour le développement,plusieurs ré-orientations des politiques de développement sont mises en œuvre, et le renforce-ment des capacités apparaît comme une condition de la réussite des réformes22. Dans unpremier temps, c’est à travers la mise en place des PAGE (Programmes d’appui à la gestion

63

22 Le PNUD est l’organisation internationale la plus impliquée dans le renforcement des capacités. Dès 1991, le conseil d’administration duPNUD élabore des directives en ce sens (Lisk 1996).

3 - Incapacité de remplir leurs missions par un grand nombre de services

4 - Éclatement des grandes fonctions dévolues classiquement au ministère de l’Économie etdes Finances »

Sur la base de ce diagnostic, les PAAFIE ont insisté sur la formation des agents, et le transfert d’outilsinformatiques et statistiques (TABLO ERE par exemple).

Si ces actions ont eu des effets bénéfiques sur la qualité des informations économiques, ainsi que sur les performances des administrations des douanes et des impôts, il est beaucoup plus difficile d’appréhen-der leurs impacts sur les fonctions de conseil et d’analyse, en aval des points d’appui des PAAFIE.

Par exemple, les volets renforcement des capacités de la fonction prévision des PAAFIE n’ont pas eu forcé-ment l’impact espéré, au Cameroun, où la quasi-totalité des moyens consacrés à la composante « planifi-cation et prévision » a été consacrée au renforcement de la comptabilité et de l’information, sans que ces efforts se traduisent par une amélioration nette de la fonction prévision (abandon de l’appui à la direc-tion de la prévision en cours de programme). Pour reprendre les conclusions de l’étude d’évaluation(menée en 1997) : « l’objectif général qualitatif mettait l’accent sur le renforcement du système d’infor-mation – prévision – suivi – négociation du PAS. Il est dommage qu’une déperdition ait eu lieu avec les objectifs techniques et les actions prévues pour chacune des régies, le plan et la statistique. » Ce constatmitigé se traduit par une absence d’effets durables sur les fonctions de prévision, de conseil et d’analyse.


CONCEPTION

MISE EN ŒUVRE

ÉVALUATION


Extérieur


économique (Banque mondiale)) et des PAAFIE (Programmesd’aide et d’appui aux administrations financières et économiques,coopération française) que l’on mesure le degré de prise de cons-cience des problèmes soulevés par une capacité institutionnelledéfaillante. Les difficultés rencontrées par les PAS s’expliquent enpartie par les défaillances dans la mise en œuvre, alors que les phasesde conception et d’évaluation sont fortement prises en main par lesorganismes internationaux. Deux axes d’intervention seront privilé-giés : le renforcement des capacités des administrations publiques, etla recherche d’appropriation des politiques mises en œuvre.

C’est dans ce contexte que vont émerger des institutions vouées aurenforcement des capacités, que l’on a classé dans le 2ème cercle, telsl’ACBF ou le PTCI. La première phase d’ajustement, dans uncontexte de réduction des budgets publics laisse relativement libre lecréneau du CAE, ce qui produit ses effets pendant l’ajustement 2ème

phase, sous la forme du développement des acteurs domestiques non gouvernementaux, à desvitesses très différentes selon les pays. Dans ce contexte, les relations entre les acteurs du CAEs’orientent vers des relations de concurrence, autour de l’accès aux financements internatio-naux, et autour du capital humain libéré par les administrations, qui s’oriente, pour une part,vers l’international. La principale difficulté devient alors celle des effets de fuite des cerveaux,alors que les acteurs domestiques sont incapables de proposer des niveaux de rémunérationcomparables avec les niveaux de rémunération internationaux.

Les dispositifs de conseil et d’analyse apparaissent à l’issue de cette présentation comme étantencore en voie de construction, et traversés par des limites importantes.

• Les capacités en CAE sont relativement réduites, malgré les efforts importants consentisen la direction de la formation et de l’éducation depuis les indépendances.

• Les capacités existantes ne sont pas forcément mobilisées au mieux, les conflits de pouvoir,la concurrence internationale et les asymétries entre les trois pôles du conseil constituantautant de lieux de blocage dans la mise en place de dispositifs de CAE durables.

La situation actuelle des dispositifs de CAE s’inscrit dans la redéfinition des politiques dedéveloppement sous la forme de politiques de lutte contre la pauvreté (les CSLP). Dans cenouveau cadre, la prise en compte des capacités est mise au premier plan, selon deux objectifsprincipaux : pérennité et appropriation. L’image implicite des dispositifs de CAE dans lesCSLP repose sur la mise au premier plan des relations de complémentarité entre les acteurs duCAE. Dans une vision normative, les CSLP visent à favoriser les croisements entre les acteursdu CAE, tout en respectant leur autonomie. Comme la partie suivante l’expose, on s’aperçoitque les problèmes de cohérence temporelle entre les politiques de lutte contre la pauvreté etles politiques de renforcement des capacités deviennent centraux23.

6423 Le département d’évaluation de la Banque mondiale estime ainsi le temps de mise en place d’un système durable d’évaluation à 10 ans.

Les CSLP doivent être rédigés dans un laps de temps beaucoup plus court : entre 6 mois et 2 ans (Cf. Lopez 2001).

La période 1988-2000voit l’émergence du CAEnon gouvernemental. Le renforcement descapacités émerge commepréoccupation centraledans les politiques d’aideet de coopération. Les acteurs du 2ème

cercle sont en plein« boum ». Les relations deconcurrence prédominent.

DE NOUVEAUX DISPOSITIFS EN CONSTRUCTION POUR DENOUVELLES POLITIQUES ÉCONOMIQUES

Ce troisième chapitre montre comment les nouvelles stratégies de développement centrées surla réduction de la pauvreté se sont progressivement imposées à l’ensemble des pays d’Afriquesubsaharienne éligibles à l’initiative « pays pauvres très endettés » (PPTE). L’adoption de cesnouvelles stratégies rend impérative une évolution des dispositifs d’analyse et de conseiléconomique. En effet, l’implication des parties prenantes dans l’élaboration et la rédactiondes cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) suppose des relations de complé-mentarité (telles que définies à la dernière section du chapitre précédent) entre les acteurs duconseil, ainsi que l’appui des institutions du « deuxième cercle » pour le renforcement descapacités locales.

Si la plupart des pays africains inscrivent aujourd’hui la lutte contre la pauvreté au cœur de leurpolitique de développement à moyen et long terme, tous ne possèdent pas, et loin s’en faut, lacapacité nécessaire à concevoir et à piloter des CSLP « complets ». La diversité des situationsest mise en évidence dans la typologie des dispositifs d’analyse et de conseil économiqueprésentée à la troisième et dernière section de ce chapitre.

Les nouvelles stratégies de développement centrées sur la lutte contre lapauvreté

Le partenariat : une nouvelle conception de la coopération internationale

Au sein des institutions multilatérales comme bilatérales d’aide et de coopération, le partena-riat va progressivement s’imposer comme mode d’organisation des relations de coopération

entre pays donateurs et pays en développement, en réponse aux limites del’approche « top-down » des années 1980. Cette notion de partenariat étaitdéjà présente dans la première convention de Lomé (1975), elle est deve-nue aujourd’hui le fondement même des relations entre pays ACP et UE,avec l’accord de partenariat de Cotonou signé en juin 2000. On retrouvecette nouvelle orientation au niveau des principaux organismes multilaté-raux ; la Banque mondiale, le FMI, les Nations-unies et l’OCDE affirmantensemble leur attachement commun à un large partenariat avec les pays endéveloppement24.

Evidemment, un partenariat ne se décrète pas. Il recouvre un processus complexe de partici-pation, qui suppose « la mise en place ou le renforcement des capacités indispensables auxPVD pour établir un diagnostic et pour prendre ensuite les mesures voulues pour atteindre lesobjectifs poursuivis en matière de lutte contre la pauvreté comme dans d’autres domaines dudéveloppement »25. Le partenariat apparaît indissociable des notions d’appropriation des stra-tégies de développement, et se décline alors logiquement en terme de participation et derenforcement des capacités nationales. Parallèlement à ce changement de perspective dansl’organisation même des relations de coopération, apparaît un mouvement internationalconvergent de redéfinition des objectifs des stratégies de développement.

6524 cf. la déclaration conjointe issue de la réunion à haut niveau du CAD, Paris, 11 et 12 mai 2000.25 cf. déclaration conjointe, op. cit.

L’accent mis sur le partenariat suppose le renforcementdes capacités dans les PVD, pour une réelleappropriation des stratégiesde développement.

Un recentrage des stratégies de développement autour de la lutte contre la pauvreté

L’objectif de lutte contre la pauvreté est devenu un objectif commun auxprincipaux partenaires du développement. Présent depuis longtemps dansles programmes des Nations-unies, cet objectif est mis en avant, aussibien par la Banque mondiale26, que par le FMI, l’OCDE27, ou encore le« Department for International Development » (DFID) du Royaume-Uni,et d’autres organismes d’aide et de coopération nationaux. Cette orienta-tion se retrouve au niveau de la politique de coopération française, avecla relecture des actions de coopération précédemment menées au regardde l’objectif de lutte contre la pauvreté28. La DGCID place cet objectif aucentre de ses missions (encadré 1).

Tableau 4 : Evolution de la pauvreté en Afrique subsaharienne (1987-1998)

Source : Banque mondiale

Il convient de noter, toutefois, les différences d’approche et les débats sous-jacents à l’émer-gence de la primauté de cet objectif, entre organismes de coopération et parfois au sein mêmede ceux-ci. Au sein de la coopération française, comme au sein de la Banque mondiale,le débat « lutte contre la pauvreté » versus « lutte contre les inégalités » reste présent et se traduitpar des prises de position parfois conflictuelles derrière un consensus de façade…

Au niveau international, la primauté de la lutte contre la pauvreté dans l’optique du partenariat vapermettre la définition des Cadres de développement intégré (CDI) et des Cadres stratégiques de luttecontre la pauvreté (CSLP), élaborés par les pays membres dans le cadre d’un processus participatif.

Encadré 4 : le concept de partenariat au centre du projet de refondation du dispositif français de coopération

Source : DGCID (2001)Source : DGCID (2001)

66 26 Banque mondiale (2001).27 OCDE (2001).28 MAE (2000).

Au-delà de débats quirestent ouverts, la luttecontre la pauvreté estdevenue un objectifinternational commun, quis’inscrit dans la démarchedu partenariat, et se traduitpar de nouveaux dispositifsde CAE.

1987 1990 1998Nombre de personnes vivant avec moins d’USD 1 par jour (en millions) 217,2 242,3 301,6Proportion de la population vivant avec moins d’USD 1 par jour (en % de la population totale en Afrique subsaharienne) 46,6 47,7 48,1Nombre de personnes visant avec moins d’USD 2 par jour (en millions) 356,6 388,2 489,0Proportion de la population vivant avec moins d’USD 2 par jour (en % de la population totale en Afrique subsaharienne) 76,5 76,4 78,0

« Au centre du projet de refondation du dispositif français de coopération, le concept de partenariatexprime l’ambition d’une relation suffisamment dense pour mobiliser, autour d’objectifs décidés encommun, et dans une logique d’appropriation des dynamiques de développement, les administrationsd’État, les acteurs institutionnels, les représentants des sociétés concernées de part et d’autre, dans lerespect des diversités. Cette relation s’exprime dans les accords de partenariat à conclure avec les paysmembres de la ZSP. Certains existent déjà et sont à enrichir ; d’autres sont à bâtir de toute pièce. Cettedémarche souple tient compte de la demande des pays concernés et de leurs capacités institutionnelles ».

Dans les faits, le recentrage de la politique française de coopération autour du concept de partenariat s’esttraduit, en 2000, par la signature de deux documents cadres de partenariat au sein de la zone d’Afriquesubsaharienne. Ces documents concernent le Burkina Faso et Madagascar et font de la lutte contre la pauvreté l’une des grandes thématiques de la stratégie de développement entreprise.

Repenser les modes d’élaboration des politiques économiques en misant sur la participation des acteurs concernés

L’évolution, tant des modes d’organisation de la coopération internationale(partenariat), que de ses objectifs (lutte contre la pauvreté), se traduit parla mise en place de nouveaux outils (PPTE renforcée). Cette initiativemodifie la conception des politiques de développement qui doivent désor-mais reposer, dans le cadre des CSLP, sur la participation effective desacteurs concernés.

PPTE renforcée : alléger la dette pour lutter contre la pauvreté

Constatant la lenteur avec laquelle se met en place l’initiative PPTE ainsique le nombre limité de pays qui en bénéficient (cf. annexe), le groupe dela Banque mondiale et du FMI décident, en septembre 1999, d’apporter

une dimension nouvelle au processus de réduction de la dette. Ils suggèrent alors le renforce-ment de l’Initiative PPTE.

Ce nouveau plan vise plusieurs objectifs :

• Alléger plus encore la dette des PMA. Cette initiative renforcée doit permettre une réduction plus importante de la dette, et cela dans des délais plus courts ; elle doitégalement être accessible à de nouveaux pays que les critères et les exigences de l’initiative initiale excluaient.

• Renforcer les liens entre l’allégement de la dette et la lutte contre la pauvreté. Ainsi, « les stratégies de réduction de la pauvreté impulsées par les pays eux-mêmesdoivent constituer la base de tous les prêts concessionnels (…) et orienter l’utilisationdes ressources dégagées par l’allégement de la dette au titre de l’initiative PPTE renforcée29 ».

Dans la pratique, la mise en œuvre de ce second objectif s’est traduite par l’élaboration deCadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP).

Les CSLP ou l’expérimentation de nouvelles politiques de développement

L’élaboration d’un CSLP apparaît, en premier lieu, comme une condition pour bénéficierde l’initiative d’allégement de dette. Plus concrètement, la rédaction d’un CSLP, puis sonacceptation par les conseils de l’IDA et du FMI, permettent aux pays postulant d’accéder

au point de décision (cf. annexe 4 pour des compléments d’informationsur cette étape du processus).

Mais, cette conditionnalité technique s’avère finalement moins impor-tante que la fonction pédagogique des CSLP. Ainsi, les CSLP peuventêtre considérés comme des exercices au cours desquels les pays auront à élaborer un diagnostic sur les causes de la pauvreté (et sonampleur), à concevoir des politiques de réduction de cette pauvreté,à prévoir des processus de suivi des politiques et d’évaluation ex-postde leurs effets.

67

29 Ce renforcement a pris la forme (i) d’un abaissement des seuils d’endettement tolérable ; (ii) d’une mise en œuvre plus rapide. Ces réamé-nagements devraient permettre de doubler l’allégement assuré par l’Initiative initiale.

Accroître les allégementsde dette et lesconditionner directementà la mise en œuvre d’unestratégie nationale deréduction de la pauvretéconstituent les deux axesde l’initiative PPTErenforcée.

Au-delà d’être unesimple conditionnalité,les CSLP visent à l’appropriation des stratégies de luttecontre la pauvreté,par la participation des acteurs et le partenariat.

Plus fondamentalement, l’exercice vise, au-delà de la production d’un document, à :

• Renforcer l’appropriation des stratégies de lutte contre la pauvreté par les PPTE : malgréune validation finale par la Banque et le FMI, le document appartient au pays concerné.

• Favoriser la participation de l’ensemble des parties prenantes locales stratégiques(gouvernement, société civile, secteur privé, etc.).

• Faire émerger un réel partenariat entre ces parties prenantes et les acteurs internationauxdu développement.

L’exercice est conçu comme un processus évolutif, qui doit tenir compte des expériences des premiers pays confrontés à l’élaboration des stratégies de lutte contre la pauvreté.

La mise en œuvre de l’exercice a rapidement montré que la rédaction d’un CSLP complet,fondé effectivement sur la participation de l’ensemble des acteurs concernés (et pas simple-ment sur leur consultation plus ou moins formelle) nécessitait d’importants efforts portants,tant sur l’élaboration du bilan de la pauvreté à l’aide de divers indicateurs socio-économiques,que sur l’identification des besoins réels du pays, ou encore sur la rédaction d’une stratégiecohérente tenant compte des intérêts des différentes parties prenantes.

Estimant que la production d’un tel cadre stratégique exigeait entre une à deux années detravaux, les IBW ont suggéré aux pays postulants de rédiger un dossier préliminaire (« CSLPintérimaire » ou CSLP-I) comprenant :

• une déclaration du Gouvernement indiquant sa détermination àlutter contre la pauvreté ;

• la description des principaux éléments de la stratégie de luttecontre la pauvreté en cours (correspondant aux diagnosticsdisponibles) ;

• un cadre macroéconomique et une loi de cadrage sur trois ans,axés l’un et l’autre sur la lutte contre la pauvreté et indiquantexpressément que les engagements et les objectifs portant sur lesdeux dernières années ont un caractère provisoire et seront modi-fiés en tant que de besoin dans le CSLP « complet » ;

• une chronologie et un plan d’action de préparation du CSLP ainsi qu’une description duprocessus de participation que le pays se propose d’adopter30 ;

• enfin, le CSLP-I contiendra les grandes lignes des activités de diagnostic et d’analysenécessaires à la rédaction du CSLP complet.

A ce jour, la majeure partie des pays d’Afrique subsaharienne bénéficiant de l’Initiative PPTEa profité de l’occasion qui leur était offerte de rédiger un brouillon de CSLP et d’en faire vali-der les grandes lignes par les IBW. En effet, sur 28 pays adhérents au programme d’allégementde la dette, 18 ont d’ores et déjà rédigé un CSLP intérimaire.

68

30 Groupe de la Banque mondiale (2000).

Compte tenu des difficultésliées à la mise en placed’une réelle participationdans l’élaboration des CSLP, des CSLPintérimaires ont été conçuscomme étape préliminaire.

L’organisation théorique du processus participatif dans le cadre des CSLP

La participation et la concertation sont au cœur même des stratégies delutte contre la pauvreté conçues par le Groupe de la Banque et du FMI.La participation désigne « le processus par lequel les parties prenantesinfluencent les initiatives de développement, ainsi que les décisions et les ressources qui les affectent, et en partagent le contrôle ».

Le processus participatif s’appuie sur les structures politiques et de gestion publique existantes, ainsi que sur une diversité d’acteurs non gouvernementaux, quela capacité d’expertise élève au rang de parties prenantes (cf. encadré ci-dessous).

Encadré 5 : principaux groupes de parties prenantes

Source : Edgerton J., McClean K., Robb C., Shap P., Tikare S. (2001)

L’organisation du processus participatif prendra évidemment des formes différentes selon lespays. La concertation sera d’autant plus aisée que les pays ont une forte culture démocratique,disposent d’une société civile organisée, ou encore que les représentants des parties prenantesfont preuve d’une réelle capacité à participer au dialogue.

Sans préjuger de tous les cas de figure rencontrés en Afrique subsaharienne, il est possiblenéanmoins de construire une typologie sommaire faisant apparaître trois grandes catégories denations, classées suivant leur degré d’avancement dans le processus participatif.

69

Les acteurs dotés d’unecapacité d’expertise sontélevés au rang de « partiesprenantes » du processusde participation.

• État :fonctionnaires des ministères centraux, ministères techniques, cabinets

• Assemblées représentatives : organes élus (parlements, assemblées nationales et locales, assemblées de la région et municipales,conseils élus, dirigeants élus de la collectivité)

• Grand public : ceux qui sont touchés, directement ou indirectement, par les tentatives de réduction de la pauvreté (groupes de femmes, particuliers et familles, groupes autochtones ou religieux)

• Organisations de la société civile : réseaux, ONG nationales et internationales, organisations de base, chambres de commerce,instituts de recherche et d’élaboration des politiques, organisations médiatiques basées dans la communauté, syndicats et organisations professionnelles, institutions universitaires

• Secteur privé : groupes qui chapeautent plusieurs groupes du secteur privé, associations professionnelles

• Donateurs et institutions financières internationales

Tableau 5 : typologie des pays suivant l’état d’avancement du processus participatif

Source : Edgerton J., McClean K., Robb C., Shap P., Tikare S. (2001)

Idéalement (et théoriquement), l’organisation du processus participatifdans un pays de type I peut être illustrée à partir du schéma présentéci-dessous.

Le gouvernement occupe une place déterminante au sein de ce dispo-sitif. Il dirige le groupe de coordination, dont la localisation s’appuiesur une structure nationale préexistante (telle qu’un ministère central,un cabinet, une commission parlementaire, etc.). Ce groupe est composéde représentants des différentes parties prenantes. Ces représentantssont, en règle générale, choisis par les parties prenantes elles-mêmes. Dans les cas où la nomina-tion d’un ou plusieurs représentants s’avère délicate, le groupe de coordination fait appel à l’équipe de facilitation. Cette dernière est majoritairement composée de personnes privées,respectées de l’État, impartiales, dotées d’une grande expérience et pleinement engagées dans le processus.

Schéma 1 : organisation théorique du processus participatif

70

Selon le critère du degréd’avancement dans leprocessus de participation,il est possible de répartirles pays entre trois grandescatégories : avancé, réduitet très limité.

variable Pays de type I (avancé) Pays de type II (réduit) Pays de type III (très limité)

Processus national Focalisé sur la pauvreté Limité ou non Sens limité de l’engagementde développement focalisé sur la pauvreté du pays

Société civile Société civile organisée Amorce de société civile Organisation limitée organisée de la société civile

Participation Participation nationale régulière Participation nationale limitée Peu d’expérienceaux processus gouvernementaux à certains domaines précis de la participation

Capacité d’organiser La capacité existe La capacité existe mais Capacité limitéela participation est sous-utilisée

GouvernementAdministration

localeAdministration

nationale

Société civile

Assembléesreprésentatives

Secteur privé Donateurs

Équipe de FacilitationComposition : personnes privées ; But : identifier et inviter les parties prenantes

Groupe de coordinationComposition : représentants gouvernementaux et non gouvernementauxObjectif : guider le processus de participation en choisissant les nombreux processus participatifs qui serviront de base aux différentes étapes de l'élaboration de la stratégie de lutte contre la pauvreté = « plan d'action sur la participation »

représentants représentants



Ce schéma idéal ne s’applique, on s’en doute, que dans un cas très particulier : celui où les représentants des différentes parties prenantes possèdent déjà la capacité réelle de participerà l’élaboration du CSLP (ce qui suppose qu’ils soient capables de formuler un diagnosticcorrect et d’émettre des propositions opérationnelles en matière de politique de développementà moyen et long terme pour réduire la pauvreté). Ce cas idéal s’avère rarissime en réalité. Les carences repérables sur le terrain justifient un renforcement des capacités localesd’analyse économique.

Renforcer les capacités locales d’analyse économique pour assurer une réelle participation

En dépit de son caractère très théorique (cf. annexe), le schéma de fonc-tionnement du processus de concertation présenté plus haut présente le mérite d’insister sur la compétence que doivent posséder les partiesprenantes pour participer activement à la rédaction des CSLP.

Cette configuration idéale ne doit pas masquer toutefois l’existence d’autres situations, nettement moins favorables, du seul point de vue des capacités locales d’analyse économique :

• Le premier cas est celui où il n’existerait aucune capacité locale d’analyse économique.Cette situation limite rend le processus participatif conçu par les IBW totalement illusoire.

• Le deuxième cas serait celui où seule l’administration centrale dispose d’une capacitéd’analyse économique. Rien n’indique en revanche que, dans cette situation de monopole,l’administration joue un jeu coopératif en mettant à disposition des autres partenaires l’expertise qu’elle possède.

• Le troisième cas est beaucoup plus favorable puisqu’il suppose que l’administrationdispose d’une bonne capacité d’expertise et qu’il en est de même de certaines partiesprenantes.

• Le quatrième et dernier cas recouvre la configuration théorique évoquée plus haut,où chaque représentant des parties prenantes possède une réelle capacité.

L’existence de ces différents cas de figure (et singulièrement les deux premiers) justifie pleinement les efforts menés par différents partenaires de la coopération internationale pour le renforcement des capacités d’analyse en Afrique. Face à de réels manques de capacitésd’analyse économique, les bailleurs de fonds peuvent être amenés à se substituer aux acteursnationaux, en s’impliquant directement dans la définition des CSLP, au risque de remettre en cause la pérennité de ceux-ci. De façon complémentaire, La Fondation pour le renforcementdes capacités en Afrique (cf. plus haut) à pour but de pallier, de façon durable, au manque

de capacités institutionnelles.

Il apparaît ainsi que le processus participatif, qui suppose un renforce-ment des capacités et l’émergence d’une expertise locale, n’a pas pourunique finalité la réalisation des CSLP. Au-delà de l’objectif initial deréduction de la pauvreté, le renforcement des dispositifs d’analyseéconomique vise, plus largement, la responsabilisation des partiesprenantes, la transparence et l’efficacité des structures afin d’assurerune croissance du niveau de vie des populations à long terme. L’objectiffinal serait d’institutionnaliser ce processus pour l’ériger en véritablemode de gouvernement.

71

Selon le niveau des capacitéslocales d’analyse économique,et selon les acteurs qui en sontdotés, quatre configurationsdifférentes peuvent apparaître.

Face au risque d’unesubstitution de l’expertiseextérieure à une expertisenationale défaillante, ce quiremettrait en cause le principemême d’appropriation et de pérennité, des politiquesde renforcement des capacitésen Afrique sont nécessaires.

Une typologie des dispositifs de conseil et d’analyse économique en Afrique

L’objectif de cette typologie est de classer les pays africains en fonction de la nature de leurdispositif de CAE. On retient trois grands types de dispositifs :

• Type I (« centralisé ») : dispositifs logés exclusivement dans les administrations publiques(unique acteur du premier cercle) et bénéficiant de l’appui d’institutions internationales ;

• Type II (« déconcentré ») : les dispositifs de CAE s’enrichissent de l’appui apporté par des institutions continentales ou régionales qui œuvrent au renforcement de la capacité des administrations publiques ;

• Type III (« multipolaire ») : dispositifs complets où il existe une capacité locale de CAEhors des administrations publiques (ONG, secteur privé, think tanks,…). Les acteurs du premier cercle bénéficient de l’appui des institutions régionales, continentales et internationales qui œuvrent au renforcement des capacités de tous les acteurs.

Typologie des dispositifs de CAE en Afrique

72

Ces dispositifs sont logés exclusivement dans les administra-tions publiques (unique acteur du premier cercle). Celles-cibénéficient de l’appui d’institutions internationales (notammentsous forme de mise à disposition d’assistants techniques (AT).

Les dispositifs de CAE de type II s’enrichissent de l’appuiapporté par des institutions continentales ou régionales qui œuvrent au renforcement de la capacité des administra-tions publiques.Les administrations publiques voient leur capacité renforcéegrâce à des cellules mixtes sur financement international.

Les dispositifs III sont des dispositifs complets où il existeune capacité locale de CAE hors des administrationspubliques (ONG, secteur privé, think tanks, …). Les acteurs du premier cercle bénéficient de l’appui des insti-tutions régionales, continentales et internationales quiœuvrent au renforcement des capacités de tous les acteurs.

On complète cette première segmentation portant sur la nature des dispositifs en distinguant :

les pays francophones et anglophones ;

les pays de la ZSP de ceux qui n’en font pas partie ;

les pays ne bénéficiant pas de l’initiative PPTE de ceux qui en bénéficient et, pour ces derniers,des pays n’ayant pas rédigé de CSLP, à ceux ayant rédigé un CSLP-I et, enfin, ceux ayantélaboré un CSLP complet ; la rédaction d’un CSLP pouvant être considérée en effet, et au stadeactuel de l’analyse documentaire, comme un indicateur biaisé et imparfait de l’efficience desdispositifs de CAE dans les pays concernés.

L’esquisse de typologie des dispositifs de CAE en Afrique figure dans le tableau 6 pagesuivante.

Encadré 6 : Les dispositifs de CAE anglophones sont ils plus performants que les dispositifsde CAE francophones ?

73

Notre propre recensement des acteurs du CAE cerne un nombre plus important d’organisations de CAE anglophonesque francophones, et une distinction assez nette entre les formes d’organisation de ce CAE. L’univers du CAE anglo-phone contient plus de « think tanks », alors que le CAE francophone est très présent au niveau régional et continental.

La qualité du CAE est plus difficile à établir. Globalement, si l’on retient le critère de réalisation de CSLP commeindicateur de qualité d’un dispositif de CAE, les pays anglophones connaissent des situations aussi contrastées queles pays francophones dans la réalisation des CSLP. En l’absence de données permettant de trancher cette questioncomplexe, on peut relever trois types d’arguments qui permettent d’illustrer les différences entre les dispositifs deCAE selon les deux univers :

L’histoire coloniale a laissé une structure administrative plus importante dans les pays francophones que dans les paysanglophones. Selon ce premier argument, les relations d’absorption au sein des dispositifs de CAE sont les plus fortesdans les pays francophones.

Les salaires réels dans la fonction publique ont évolué différemment : les salaires des fonctionnaires francophonesavant l’ajustement structurel sont, en règle générale, supérieurs à ceux de leurs homologues anglophones. La crise desannées 80 va se traduire par une baisse plus importante du salaire réel dans les pays francophones. Les effets de désor-ganisation des ressources en CAE internes aux administrations y sont plus importants.

Il y a précession de l’ajustement réel dans les pays anglophones par rapport aux pays francophones de la zone Francau cours de la décennie 80. Ces derniers pays ont bénéficié des financements accordés par la coopération et le Trésorfrançais. L’ajustement, plus précoce dans les pays anglophones, a pu favoriser le développement des opérateurs de lasociété civile du CAE.

Finalement, la question posée reste ouverte. Les études comparatives sur le terrain montrent en effet que les dispositifsanglophones ne sont pas intrinsèquement plus performants que les francophones. Les dispositifs performants sont ceux du type III et ce mode d’organisation aura tendance à se généraliser au fur et à mesure du développementde l’initiative PPTE (cf. infra).

Tableau 6 : Esquisse de typologie des dispositifs d’analyse économique (à la fin de l’année 2001)

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PARTIE IIÉLÉMENTS D’ÉVALUATION DES DISPOSITIFS DE CAE

75

L’ÉVALUATION DES DISPOSITIFS DE CAE

Ce quatrième chapitre présente les éléments d’évaluation des dispositifs de CAE qui ont étécollectés au cours des quatre missions (Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya et Sénégal) réalisées auprintemps 2002.

Dans une première partie, les critères retenus pour l’évaluation sont présentés selon deux axes :pérennité et efficacité. Dans une deuxième partie, les résultats des évaluations sont commen-tés globalement puis, pays par pays.

Comment juger de l’efficacité des dispositifs ?

L’efficacité des dispositifs de CAE a été évaluée selon deux axescomplémentaires :

1 - selon le fonctionnement interne du dispositif, à partir de critères sur les quantités et la qualité des ressources mobilisables (ressourceshumaines, financières et en information), ainsi que sur la circulationdes ressources entre les acteurs du CAE. Ceux-ci permettent d’évaluerla pérennité et la stabilité des dispositifs de CAE.

2 - selon des critères externes aux dispositifs, permettant d’approcher la qualité du CAE produit. Pour faciliter la comparaison, c’est autourde la construction des CSLP, objectif commun aux quatre paysétudiés, que l’évaluation s’est concentrée. De quelle façon les dispo-sitifs de CAE ont-ils été mobilisés dans la rédaction des CSLP ?Quelle est la qualité de la politique économique ainsi définie ? Il s’agit là d’évaluer la qualité de la production du CAE en poli-tique économique.

Evidemment, la pertinence d’une telle évaluation comparative est limitée par des paramètreshors CAE spécifiques à certains pays étudiés qui viennent en perturber l’évaluation (le fait que,par exemple, la Côte d’Ivoire ait connu de graves perturbations sociales et politiques au coursde l’année 2000 influe fortement sur le fonctionnement du CAE, en voie de restructuration).

D’autre part, se limiter aux CSLP, qui découlent d’une demande externe aux pays concernés,induit forcément un biais selon le degré d’implication des pouvoirs politiques nationaux dans la réalisation de ce document.

On peut néanmoins considérer que ces limites, en partie inhérentes à l’exercice comparatif, sont largement compensées par les avantagesliés à la soumission à une même norme de production de politiqueéconomique. A cet égard, les CSLP font figure de « test » de la capacitédes dispositifs nationaux de CAE à répondre à une demande fortementnormée.

77

Deux axes d’évaluation ont été retenus :pérennité et qualité de la production du CAE. Les CSLP constituent un « test » de l’efficacité des dispositifs de CAE.

Au-delà des limites propres à l’exercice de comparaison,les CSLP présentent un cadre normatif facilitantla comparaison.

Les critères d’évaluation de la pérennité et de la stabilité des dispositifs de CAE

Deux ensembles de critères ont été retenus pour évaluer cette dimension :

• des critères de ressources : quantité et qualité des trois principales ressources mobiliséesdans le CAE :

- ressources humaines,

- informations,

- financement ;

• des critères de circulation de ces mêmes ressources, permettant d’apprécier les relationsentre acteurs du CAE, en terme de concurrence, partenariat et complémentarité autour des marchés avals et des marchés amonts.

Les critères retenus ont été classés dans des tableaux utilisés par les consultants pour collecter les données. C’est à partir de ces critèresqu’un tableau d’évaluation globale est construit (tableau n°7), tableaupermettant d’apprécier globalement la pérennité du dispositif de CAEconcerné. Une note comprise entre 0 (très faible) et 4 (très fort) est attri-buée à chacun des critères, afin de synthétiser, à travers une note globale,l’appréciation portée sur la pérennité des dispositifs (tableau n°7).

Tableau 7 : Éléments d’évaluation du dispositif

Les critères ainsi résumés dans le tableau précédent permettent de disposer d’éléments d’évaluation de la pérennité des dispositifs de CAE.

Un dispositif complet rassemble la totalité des intervenants « classiques » du CAE (cf. première partie). Un dispositif completest diversifié, ce qui lui confère une plus grande résistance aux insta-bilités qui caractérisent les économies africaines.

Un dispositif équilibré est caractérisé par l’absence d’une domina-tion complète d’un acteur sur les autres acteurs du CAE. La péren-nité du dispositif en est ainsi renforcée.

La diversité des sources de financements est une façon de qualifier la demande « solvable » en CAE. Celle-ci, comme le montrent les rapports de mission est très fortement extravertie. Ce qui peut setraduire par une faible stabilité et une faible maîtrise du dispositif de CAE.

78

Autour des trois principalesressources du CAE(ressources humaines,en informations et en financements), uneévaluation de la pérennitédes dispositifs est proposée.

La pérennité du dispositif est qualifiée en fonctionde plusieurs critères :• complétude,• équilibre,

• diversité du financement,

• qualité et quantité des ressources,

• qualité, circulation et capitalisation des informations.

Très faible (0) Faible (1) Moyen (2) Fort (3) Très fort (4)Complétude du dispositifÉquilibre du dispositifDiversité du financementRessources Humaines

Quantité

Qualité

InformationsQuantité

Circulation

Capitalisation

Enfin, les critères de qualité, de quantité (pour les ressources humaines ) et les critères decirculation et de capitalisation (pour les informations) permettent de disposer d’une image del’importance plus ou moins grande des ressources des dispositifs de CAE, ce qui participeaussi à sa pérennité.

A l’issue de cette première dimension de l’évaluation, les dispositfs de CAE sont ainsi globa-lement caractérisés selon la typologie présentée en première partie.

Les critères d’évaluation de l’efficacité : le « test » CSLP

L’évaluation de la qualité de la production des dispositifs nationaux deCAE suit les trois phases d’une politique économique :

1 - diagnostic,

2 - mise en œuvre,

3 - pilotage et évaluation.

Le tableau n°8 présente l’ensemble des critères retenus au sein dechacune de ces phases.

La qualité du diagnostic peut se lire selon cinq dimensions successives :

1 - La qualité de l’information de base, renvoie aux ressources en information (sur les critèresdéjà présentés plus haut),

2 - La mise en œuvre du diagnostic questionne la mobilisation des ressources en CAE pour son élaboration,

3 - La nature du processus participatif permet de juger de la réalité du processus participatifdans la phase initiale de construction du CSLP,

4 - La qualité de la production du bilan est définie par la qualité des documents rédigés dans la phase de diagnostic,

5 - Le critère de diffusion / interaction s’apprécie en fonction de la disponibilité et de la circulation du diagnostic au sein du dispositif de CAE et, plus largement, auprès des acteurs de la société civile (participation).

La formulation des mesures à mettre en œuvre est décomposée selon cinq dimensions :

1 - prise en compte du diagnostic, appréciée en fonction de la cohérence des mesures retenuesvis-à-vis des objectifs poursuivis,

2 - évaluation ex-ante, évaluée par son existence ou non, et le type d’outils mobilisés,

3 - formulation des politiques, cohérence et qualité de cette formulation,

4 - production des recommandations, forme et cohérence des recommandations,

5 - diffusion/interaction, disponibilité et discussions sur ces recommandations (participation).

La prise en compte des effets des politiques renvoie au système de pilotage et d’évaluation.Trois dimensions ont été retenues :

1 - suivi des politiques, qualité du système de pilotage,

2 - réactivité en cas d’écart, quels sont les mécanismes correctifs prévus ? Y-a t’il des scéna-rios alternatifs ?

3 - évaluation ex-post, quels sont les outils mis en place pour cette évaluation ?79

Les critères d’évaluation de l’efficacité sont construitsautour du « test » CSLP,en fonction des trois phasesd’une politiqueéconomique (diagnostic,mise en œuvre et pilotage et évaluation).

Tableau 8 : Éléments sur l’efficacité du dispositif

Les conclusions des évaluations

Les quatre missions sur le terrain ont permis de collecter les informa-tions nécessaires à l’évaluation, selon les axes définis précédemment.

Il convient de faire preuve de prudence dans l’interprétation de cesévaluations, en remettant en perspective les résultats présentés :

La place particulière qu’occupe la Côte d’Ivoire dans cette évaluationrenvoie pour une grande part aux conséquences des graves perturba-tions politiques et sociales de l’année 2000.

D’autre part, l’évaluation du CAE dans les APU est plus difficile à mener dans le cadre des pays anglophones où la coopération fran-çaise dispose de moins d’entrées que dans les administrations des pays francophones. De ce fait, les consultants ont complétéparfois les tableaux d’évaluation à partir de la perception que les acteurs hors et dans les APUont du travail des APU, afin d’informer les tableaux d’évaluation.

Les deux niveaux d’évaluation retenus convergent dans le classement respectif des quatredispositifs de CAE analysés :

• La Côte d’Ivoire, dispositif en restructuration, est le plus fragile, et réalise les plus faiblesperformances.

• Le Ghana représente un cas intermédiaire, avec un secteur privé fort, mais un secteurpublic en retrait.

• Le Kenya et le Sénégal abritent les deux dispositifs de CAE les plus performants, avec des acteurs privés et publics présents, de fortes relations de partenariat et de sous-traitance,et une ouverture sur les marchés du CAE régional et continental.

80

L’évaluation effectuéedans les quatre payspermet de classer le Sénégal et le Kenya en tête, suivis du Ghana,alors que la Côte d’Ivoireest nettement en retrait.Ce résultat renvoie en grande partie auxrestructurations en coursdans ce dernier pays.

EFFICACITÉ Très mauvais (0) Mauvais (1) Moyen (2) Bon (3) Très bon (4)

1 - existence d’un diagnostic solide ?Phase 1 : info de basePhase 2 : mise en œuvrePhase 3 : nature du processus participatifPhase 4 : production du bilanPhase 5 : diffusion / interaction

2 - les mesures à mettre en œuvre sont-elles formulées correctement ?

Phase 1 : prise en compte du diagnosticPhase 2 : évaluation ex-ante

Phase 3 : formulation des politiquesPhase 4 : production des recommandationsPhase 5 : diffusion / interaction

3 - les effets des politiques sont-ils pris en compte ?

Phase 1 : suivi des politiquesPhase 2 : réactivité en cas d’écartPhase 3 : évaluation ex-post

L’évaluation de la pérennité et de la stabilité des dispositifs

Éléments d’appréciation globale

Les tableaux n° 9 à 15 présentent de façon comparative les conclusions des éléments d’évaluation de la pérennité des dispositifs de CAE dans les quatre pays sélectionnés.

Il apparaît clairement que la Côte d’Ivoire se distingue par un dispositif de CAE faiblement pérenne, en voie de recomposition (1,1/4). Les troisautres pays sont proches du point de vue de la solidité de leur dispositif de CAE. Le Kenya se distingue par la plus haute évaluation (2,9/4), suividu Sénégal (2,7/4), et du Ghana (2,6/4).

Les évaluations par pays présentent un certain nombre de points communs :

• Une forte extraversion des dispositifs de CAE dans les quatre pays au niveau des finance-ments. Cette caractéristique peut paraître préoccupante, dans la mesure où elle souligne la dépendance du CAE vis-à-vis d’un nombre limité de bailleurs de fonds, et au-delà posele problème de l’autonomie dans la définition des thèmes des études, en général surimpo-sés par l’extérieur, alors que les administrations publiques n’ont pas forcément les moyensde financer elles-mêmes les études et analyses dont elles auraient besoin.

• Des ressources humaines présentes, en qualité (formation de haut niveau, expérienceprofessionnelle) et en quantité. Pour la Côte d’Ivoire, on constate toutefois une tendanceplus affirmée à la fuite des cerveaux vers l’extérieur et les administrations publiques.

• L’apparition récente des acteurs privés du CAE (fin des années 1980), qui s’inscrit dans les dynamiques de démocratisation et de privatisation à l’œuvre à partir de cette période(cf. première partie du rapport).

Par contre, il apparaît clairement un certain nombre d’oppositions entre les dispositifs de CAE,concernant :

• La Côte d’Ivoire, dont le dispositif de CAE est traversé par des dynamiques de recompo-sition (polarisation autour des administrations publiques, difficile émergence d’acteursprivés) qui expliquent sa mauvaise évaluation.

• La place des administrations publiques, qui apparaît globalement plus forte dans les deuxpays francophones étudiés, vis-à-vis des pays anglophones. A cet égard, l’administrationghanéenne paraît singulièrement désarmée, alors qu’elle éprouve des difficultés de recru-

tement et de financement de ce recrutement dans le CAE. Le Kenya gèrecette difficulté à travers l’appui que le budget donne au KIPPRA. Lesinformations économiques issues des administrations publiques au Ghana sont irrégulières, non centralisées, et d’une fiabilité discutée. La tendance à l’externalisation du CAE hors des APU, notable au Kenya et au Ghana (à un moindre degré au Sénégal), s’inscrit dans la tendance au contourne-ment de l’État, impulsée par les bailleurs de fonds multilatéraux,qui appuient de plus en plus fortement les acteurs du CAE privé, au détri-ment éventuel du CAE issu des administrations publiques.

• Les universitaires ghanéens et kenyans sont incités à partir en direction du privé, du faitd’un différentiel de rémunération extrêmement élevé. Par contre, en Côte d’Ivoire, commeau Sénégal, les universitaires gardent un pied dans leur organisation d’origine.

81

Les dispositifs de CAEprésentent plusieurspoints communs :• extraversion,• présence des ressources

humaines,• formation récente des

organisations hors APU.

Les dispositifs de CAEs’opposent sur :• le contexte

socio-politique (Côte d’Ivoire),

• la place des APU,• l’attrait des universités.

Les principaux résultats de l’évaluation par pays

• Le dispositif de Côte d’Ivoire est en voie de restructuration, et fortement déséquilibré. Les acteurshors APU sont faiblement présents. Le BNETD, fleuron des bureaux d’étude de l’Afrique de l’Ouestdans les années 80 et le début des années 90 est en perte de vitesse dans le domaine du CAE.L’ensemble du dispositif est traversé par de forts mouvements de ressources humaines, vers les APU et vers l’extérieur. Le CSLP a été essentiellement l’œuvre des APU.

• Le dispositif du Ghana est caractérisé par une forte présence des acteurs privés, et des acteurspublics en retrait. Les ONG (notamment l’ISODEC) et les sociétés de conseil privés jouentun rôle prépondérant, et nouent entre elles des partenariats et des accords de sous-traitance.Les APU éprouvent des difficultés à recruter, alors que le marché du travail est fortementstabilisé. L’ensemble du dispositif se rapproche d’un véritable marché de sous-traitance de l’offre internationale. Le CSLP a fait l’objet d’une assez grande participation. Commedans les autres pays étudiés, la mise en œuvre, la traduction budgétaire des objectifs, le suiviet le pilotage sont les phases les plus faibles du processus CSLP.

• Le dispositif du Kenya a toutes les caractéristiques d’un marché de sous-traitance internatio-nal et régional, avec des acteurs privés fortement présents, et très structurés. Le Kenya gèreles difficultés soulevées par les capacités limitées des APU en CAE en ayant mis en place le KIPPRA, véritable « dream team » du conseil. Malgré son extraversion, le dispositifkenyan paraît ainsi fortement pérenne. Le dispositf de CAE a été fortement mobilisé dans le cadre du CAE. La traduction budgétaire des objectifs reste médiocre, alors que le pilotageet l’évaluation a donné lieu à la mise en place d’une structure de pilotage logée au sein des APU, et à la définition de critères de réalisation. Ce système de pilotage doit encore faireses preuves.

• Le dispositif du Sénégal est, à l’image des dispositifs du Kenya et du Ghana, un dispositif« complet », où les relations de complémentarité l’emportent sur les relations d’absorption.Les APU sont fortement présentes dans le dispositif, notamment à travers l’Unité de politiqueéconomique. Comme au Kenya et au Ghana, le dispositif sénégalais a su relever le défi de la participation dans la phase de diagnostic, et produire un document de bonne qualité. Par contre, les mêmes interrogations demeurent quant à la capacité de mise en œuvre, et lesuivi des politiques.

La Côte d’Ivoire : un dispositif en voie de restructuration, et fortement déséquilibré

Un faible nombre d’intervenants privés

C’est par les administrations, les centres de recherche universitaire,que deux acteurs privés investis dans le CAE ont pu être identifiés :le CEPRASS et la FNICI, regroupant 7 personnes à eux deux... Aucours de la vingtaine d’entretiens réalisés, seuls ces deux organismesont été cités.

Effectivement, les organismes de CAE identifiés appartiennent majo-ritairement à l’administration publique centrale. Les organismesprivés de CAE, ainsi que les ONG sont quasiment absents du dispo-sitif. Toujours en dehors des administrations, on ne trouve que troiscentres de recherche de type universitaire (CERMEA, CREMIDE et

82

Le dispositif de CAE en Côte d’Ivoire, en voiede restructuration estfortement déséquilibré :faible nombred’intervenants privés,forts mouvements des ressources humaines,le BNETD, hégémonique,est en perte de vitesse.

CIRES), regroupant 58 chercheurs au total (au sens large, étudiants en thèse, professeurs,chercheurs à plein temps ou partiel). Le CIRES recouvre la CAPEC et le GPE, le CERMEAest interne à l’ENSEA.

Les administrations publiques centrales regroupent différents organismes impliqués dans le CAE.Deux sociétés d’État (INS, BNETD), et plusieurs conseillers et fonctionnaires ou contractuelsdisséminés dans les différentes directions des ministères économiques et financiers (DCPE, budgetet finances, économie, industrie,…). Au total, au sens large, on peut estimer grossièrement les ressources humaines en CAE au sein des administrations à environ 150 personnes, dont 30pour le département des Études économiques et financières (DEEF) du BNETD.

Un dispositif piloté par les financements extérieurs

Les financements extérieurs représentent plus de 90% des financements desétudes et de l’analyse économique des organismes de CAE internes hors admi-nistrations. A cette polarisation des flux correspond une orientation des thèmesd’études fortement influencés par des thèmes définis par l’extérieur. Ainsi, auCIRES, sur cinq axes de recherches et d’études retenus, seuls ceux directementfinancés par l’extérieur fonctionnent (notamment la division de la recherche en ressources humaines et lutte contre la pauvreté). Alors que le CIRESdispose d’un financement autonome de 10 millions de FCFA, sa Cellule d’analyse des politiques économiques (CAPEC) dispose d’un appui extérieur(ACBF et Banque mondiale) qui s’élève à 1,4 milliards de FCFA…

La même dépendance se retrouve au sein du CAE des administrations publiques, sous formed’une dépendance directe ou indirecte envers les financements extérieurs. Les thèmes d’étudeset de conseil sont sélectionnés en fonction des impératifs de court terme définis par la pressionextérieure. De ce fait apparaît un décalage sensible entre les besoins exprimés par les admi-nistrations économiques et financières, et les études effectivement menées.

La circulation des financements entre les acteurs internes du CAE est ainsi essentiellementlimitée à la redistribution de la manne extérieure, sous forme de partenariat ou de sous-trai-tance entre BNETD et CIRES par exemple. Ces associations restent exceptionnelles,les acteurs du CAE étant plus souvent en concurrence qu’en partenariat (Une tentative de défi-nition d’un accord de partenariat en 1996, entre le CIRES et l’ENSEA, dans le cadre du PAGEa été interrompue avant terme). De plus, le BNETD est perçu comme étant hégémonique dansle CAE, du fait de sa proximité avec les administrations centrales, et par sa taille importante.Ceci participe à la faible circulation des financements entre acteurs internes du CAE.

Une forte redistribution des ressources humaines

Les ressources humaines des organismes de CAE subissent un turnoverimportant. Le BNETD a perdu plus de 20% des effectifs de son départe-ment d’études économiques et financières en un an, au profit, d’abord, desministères économiques et financiers, plus faiblement au profit du secteurprivé (hors CAE) et de l’extérieur.

Les ministères ont capté une partie importante des ressources humaines du BNETD et du CIRES (la plupart des conseillers proviennent de l’un de ceux-ci). Cette dynamique de captation des ressources a plusieurs

83

Il y a une forte dépendancedes acteurs privés etpublics du CAE envers lesfinancements extérieurs. Leprochain budget comporte,pour la première fois, uneligne de financementspécifique pour les études.

La restructuration du CAE setraduit par une redistributiondes ressources humaines entreAPU et acteurs privés. Cetteredistribution se traduit pardes niveaux de rémunérationtrès variables selon les organismes de CAE.

conséquences importantes :

• un affaiblissement immédiat des organismes de CAE dont les ressources sont captées,

• une compétition accrue autour des rémunérations.

Sur le premier point, l’impact négatif est surtout perçu au niveau duBNETD. Le CIRES et le CREMIDE perçoivent cette évolutioncomme positive à terme, par renforcement des compétences, pour lesressources humaines revenant à terme dans leurs organismes dedépart, et mise en place de réseaux permettant une plus forte impli-cation dans le CAE (cet effet d’expérience ne saurait jouer que si desretours se réalisent).

La compétition autour des rémunérations conduit à la mise en placede primes et d’avantages divers pour les conseillers débauchés de leurorganisme d’origine. En la matière, le système est particulièrementopaque, et se traduit par la mise en place d’une administration à deuxvitesses, où deux fonctionnaires réalisant le même travail ont des rémunérations fortementdifférenciées. Pour traiter cette difficulté, un accord cadre est en cours de négociation entre leBNETD et les ministères. La question du niveau de rémunération reste posée, et exprime latension existant entre le niveau de rémunération international du CAE et le niveau beaucoupplus faible des rémunérations des fonctionnaires. Des rapports de rémunération allant de 1 à 3entre les acteurs du CAE sont courants.

Les effets de cette compétition apparaissent aussi au niveau des universitaires impliqués dansle CAE financé par l’extérieur. Les financements extérieurs permettent aux chercheurs del’ENSEA / CERMEA de doubler leur rémunération de base pour une participation à une étude.Cet ordre de grandeur est confirmé pour les chercheurs du CIRES et du CREMIDE. Les étudesfinancées directement par l’administration n’entraînent pas de gains aussi importants.

L’ensemble des éléments rassemblés sur la circulation des ressources au sein du dispositif ivoi-rien de CAE, et l’identification des acteurs du CAE conduit à caractériser le dispositif commeétant incomplet (très faible présence d’acteurs privés), et déséquilibré, à deux niveaux :

• entre les acteurs internes, le poids des administrations publiques reste très important,face à un secteur privé extrêmement réduit,

• entre acteurs internes et externes, l’extérieur pilotant le dispositif par ses financements.

84

Cette redistribution des ressources humainespeut comporter des éléments positifspour la pérennité du CAE si elle se traduitpar une circulation,des allers-retours,et non pas par des allers simples.

Tableau 9 : Côte d’Ivoire, éléments d’évaluation du dispositif de CAE

* Il s’agit là d’une estimation très grossière, à partir d’une définition la plus large possible des R.H. mobilisables, comme R.H. ayantune formation qui permette de participer le cas échéant au CAE.

Tableau 10 : Côte d’Ivoire, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés

85

Très faible (0) Faible (1) Moyen (2) Fort (3) Très fort (4)Complétude du dispositif Privé quasi absentÉquilibre du dispositif Concentration dans

les administrations publiques

Diversité du financement Financements extérieurs

> 90% du totalRessources Humaines

Quantité(moins de

250 personnes mobilisables)*

Qualité Formations à l’extérieur,formations continues


Circulation Réseaux personnels pour des études

non publiéesCapitalisation BNETD et INS

seuls lieux de capitalisation

Administrationspubliques

Hors administrationspubliques

Acteurs

Sociétés d’État : BNETD, INS

Ministères,Directions :

Planification ;

conjoncture et prévision

économique ; Budget.

Comité de rédaction

technique CSLP

rattaché au 1er ministre

Université :

CIRES (CAPEC

et GPE) ; CREMIDE

ENSEA (CERMEA)

Privé :CEPRASS

FNICI

ONG :INADES

Ressourceshumaines

BNETD (DEEF) : 30

Plus de 150 économistes

et statisticiens au total

(estimation)

CIRES : 41

(CAPEC : 7),

CREMIDE : 6

CERMEA : 11

CEPRASS : 4

FNICI : 3

Montant des financements

BNETD :

12 Mds de CFA

(C.A. total)

Budget État

étude 2002 : entre 500

et 800 millions de CFA

CIRES : 10 Mns CFA

en interne

(1,7 Mds ACBF et BM

pour le GPE, 1,4 Mds

BM pour le CAPEC)

Ressources en information

Publications INS

et DCPE assez fournies

(INS : 5 publications

mensuelles, 5 trimes-

trielles, 13 annuelles,

14 ponctuelles

disponibles,

DCPE : 3 trimestrielles,

1 semestrielle,

1 biennale)

CIRES :

4 publications

irrégulières (CAPEC 2).

Autres : rapports

non publiés.

Le Ghana : la prédominance des acteurs privés

Les organismes de CAE identifiés appartiennent majoritairement au secteur privé, ONG ou entreprises à la recherche de profit.

Deux centres de recherche universitaire sont présents dans le disposi-tif, L’ISSER et le CSPS, le premier regroupant 41 chercheurs. Les universitaires sont impliqués dans le CAE essentiellement sur une base individuelle, dans le cadre de relations de sous-traitanceavec les ONG (type ISODEC).

Les administrations publiques centrales n’ont pu être étudiées qu’indirectement… La disper-sion des informations économiques, les difficultés de recrutement rencontrées, illustrent la forte externalisation du CAE en direction du privé, avec, comme dans le cas du Kenya,le développement d’un véritable marché du CAE. Par contre, les administrations publiquessemblent encore moins fortement investies dans le CAE qu’au Kenya ; il n’y a pas d’organismepartiellement financé par le budget national, tel le KIPPRA.

La totalité des organismes de CAE identifiés ont été créés après 1987 (IEA, 1989 ; CEPA, 1993 ;ISODEC, 1987 ; CSPS, 1996 ; MAP CONSULT, 2000).

Un dispositif piloté par les financements extérieurs

Comme dans les cas ivoirien et kenyan, les financements extérieursreprésentent plus de 90 % des financements des études et de l’analyseéconomique des organismes de CAE internes hors administrations(cf. tableaux n° 11 et 12). Les sources de financement sont multiples,et regroupent généralement le PNUD, l’USAID, la DFID, l’ACBF.Les informations sur le financement sont généralement beaucoupplus difficile à obtenir que dans le cas du Kenya (rapports financiersinexistants, ou non disponibles).

La circulation des financements entre les acteurs internes du CAE estforte. Il y a multiplicité des accords de partenariat et de sous-traitanceautour des financements externes. Ce qui confère l’aspect de « placede marché » de la sous-traitance internationale à l’ensemble du dispo-sitif, comme dans le cas kenyan. Plus encore que dans ce dernier cas,les organismes de CAE travaillent en partenariat. L’ISODEC joue un rôlecentral dans la mise en commun des ressources disponibles à l’occasiond’études particulières. La quasi-totalité des consultants et chercheursrencontrés ont déjà eu l’occasion de travailler pour l’ISODEC.

Par contre, les administrations publiques occupent une place encoreplus limitée dans le dispositif, traduisant l’externalisation du CAE en direction des acteurs privés.

On retrouve les limites associées à un marché local embryonnaire.Les entreprises privées opérant dans le conseil éprouvent beaucoupde difficultés à développer des contrats domestiques (Databank finan-cial services et Map consulting).

86

Le dispositif de CAE au Ghana comporte un grand nombre d’acteursprivés, fortement reliéspar des relations de sous-traitance et de partenariats. Par contraste, les APUparaissent être en retrait.

Comme dans les troisautres pays étudiés,il y a prédominance des financements extérieurs.Les acteurs privéséprouvent de grandesdifficultés à développerleurs activités sur le marché local.

Comme pour le Kenya,le dispositif de CAE a toutes lescaractéristiques d’unmarché de sous-traitancedes appels d’offreinternationaux. Le marché du travailconstitué autour des ressources humaines du CAE est ainsifortement stabilisé. Par contre, les APUéprouvent de réellesdifficultés à recruter.

Une forte stabilité des ressources humaines

Contrairement au cas ivoirien, et de façon similaire au CAE kenyan, les ressources humaines desorganismes de CAE sont stables, avec un très faible renouvellement des effectifs. On n’assistepas à un phénomène de drainage des ressources par les administrations centrales. Là encore,l’université semble pâtir de la situation, le conseil se développant en dehors de cette institution.

Les rémunérations sont sensiblement équivalentes d’un organisme privé à un autre, voisinesdes niveaux internationaux, et il y a donc peu d’incitation à la mobilité. Un véritable marchédu travail privé semble être à l’œuvre, conduisant à une égalisation des rémunérations pour des qualifications semblables dans le secteur du CAE. Un certain équilibre appuyé sur le finan-cement extérieur aurait ainsi été trouvé.

Toutefois, cet équilibre se fait au détriment du CAE dans les administra-tions publiques, celles-ci rencontrant beaucoup de difficultés dans le recru-tement de conseillers économiques et de statisticiens, les niveaux de rémunération publics restant très inférieurs aux rémunérations privées(facteur 3 couramment cité). Alors que le Kenya a développé le KIPPRApour répondre à la nécessité d’avoir des ressources en CAE mobilisablespar les administrations publiques, le Ghana ne dispose pas d’organismecomparable. Le CAE est donc fortement externalisé.

Comme le tableau n° 12 le rapporte, les informations existent en quantitéimportante au sein des organismes privés. Par contre, les informations issues du secteur publicsont éparses, faiblement diffusées et de faible qualité (cf. Rapport de la mission macroécono-mique DIAL, 1° trimestre 2002).

La circulation des informations est forte entre les organismes privés,qui consacrent une partie non négligeable de leurs forces à la diffusion de leurs travaux. Il y a mise en commun des informations par les organis-mes de CAE privés, à l’occasion des partenariats et accords de sous-trai-tance autour de projets et d’études spécifiques.

La capitalisation des informations et des études est forte dans le privé, trésfaible dans le public, les différents organismes hors administrationpublique visités ayant tous une liste de publication à jour et un centre de documentation de qualité. Ceci facilite grandement la circulation des données économiques et sociales au sein du CAE privé.

L’ensemble des éléments rassemblés sur la circulation des ressources au sein du dispositif de CAE, et l’identification des acteurs du CAE conduit à caractériser le dispositif comme étant« complet », avec une forte présence d’acteurs privés, et des acteurs « publics » fortement en retrait. Les acteurs universitaires sont présents et actifs, malgré la forte attraction exercéepar le privé. L’ensemble reste fortement extraverti.

87

Les informations existent,et circulent entre acteursprivés du CAE. Par contre, les informationséconomiques issues des APU sont éparses etirrégulières. Elles sontfortement critiquées pourleur manque de fiabilité.

Une forte capitalisationdes informations dans le CAE privé,une circulation forte entre acteurs privés,la faiblesse des informations issuesdes administrationspubliques.

Tableau 11 : Ghana, éléments d’évaluation du dispositif de CAE

Tableau 12 : Ghana, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés

88

Très faible (0) Faible (1) Moyen (2) Fort (3) Très fort (4)Complétude du dispositif Faible poids

des administrations publiques

Équilibre du dispositif Externalisation public/privé


> 90% du totalRessources Humaines

Quantité (plus de 200 personnes mobilisables)*



Très forte dans le privé,

faible dans le public

Circulation Faible pour le public,

forte pour le privéCapitalisation Faible

dans le public



Acteurs

Ministère

de l’économie

et des finances

Ministère

de la planification

Université :

CSPS

ISSER

Privé et ONG :CEPA

IEA

ISODEC

MAP CONSULT

DATABANK FINAN-

CIAL SERVICES

Ressourceshumaines

?

CSPS : 2 chercheurs

ISSER : 4 chercheurs

Au total, environ 150

consultants

CEPA : 9 consultants

IEA : 4 consultants

ISODEC : 75 employés

MAP CONSULT : 3 cts

DATABANK : 99 dont

6 cts


Budget État

étude 2002 : inexistant

Essentiellement

financements externes


Publications limitées,

absence d’une liste

exhaustive et à ce jour,

informations dissemi-

nées (Gouvernment

Press, ministère

de l’Information,

Ghana Statistical

Services, etc…).

Environ 100 publications,

études et rapportsentre 2000 et 2001

Chaque organisme

dispose d’un centre

de documentation

Le Kenya : un marché de sous-traitance international et régional

Un dispositif complet

Les organismes de CAE identifiés appartiennent majoritairement au secteur privé, ONG ou entreprises à la recherche de profit. La distinc-tion entre les ONG et le secteur privé stricto sensu est assez difficile à établir, certains organismes regroupant les deux types d’activités à traversdes filiales ad hoc.

Les centres de recherche universitaire sont quasiment absents du disposi-tif, seul l’IDS a été repéré comme actif dans le conseil économique,et ce depuis deux ans seulement.

Les administrations publiques centrales n’ont pu être étudiées aussicomplètement que souhaité… Une bonne partie du CAE semble être exter-nalisé auprès des organismes privés, ce que l’on retrouve dans la réalisa-tion du CSLP.

Globalement, la plupart des organismes de CAE appartiennent au secteurprivé, et ont été créés à partir de la décennie 1990. L’IDS est le seul organisme qui remonteaux années 1960 (création en 1964).

Enfin, au sein du dispositif de CAE Kenyan, le KIPPRA occupe une place à part, sorte de « dream team » du CAE, créé par décret pour servir l’État kenyan, avec des rémunérationsde niveau international, et des publications du meilleur niveau. C’est le seul organisme qui bénéficie d’une subvention dans le budget de l’État, même si celle-ci représente moins de 10% des financements du KIPPRA.

Comme dans le cas ivoirien, les financements extérieurs représentent plus de 90% des finan-cements des études et de l’analyse économique des organismes de CAE internes hors admi-nistrations (cf. tableaux n°13 et 14). A cette polarisation des flux correspond une orientationdes thèmes d’études, fortement influencés par des thèmes définis par l’extérieur. Les sourcesde financement sont multiples, et regroupent généralement la fondation Ford, l’USAID,la DFID, l’ACBF.

Contrairement à la Côte d’Ivoire, la circulation des financements entre les acteurs internes duCAE est forte. Il y a multiplicité des accords de partenariat et de sous-traitance autour desfinancements externes. Ce qui confère l’aspect de « place de marché » de la sous-traitanceinternationale à l’ensemble du dispositif.

Une remarquable stabilité des ressources humaines

Contrairement au cas ivoirien, les ressources humaines des organismes deCAE sont remarquablement stables, avec un très faible renouvellement deseffectifs. On n’assiste pas à un phénomène de drainage des ressources parles administrations centrales. Seule l’université semble pâtir de la situation,le conseil se développant en dehors de cette institution.

Les rémunérations sont sensiblement équivalentes d’un organisme privé à un autre, voisinesdes niveaux internationaux, et il y a donc peu d’incitation à la mobilité. Un véritable marché

89

Le dispositif kenyan de CAE regroupe toutesles catégories d’acteurs.Il est « complet ». Les difficultés soulevéespar l’externalisation du CAE hors APU ont étégérées par la mise en place d’une « dreamteam » du CAE :le KIPPRA(rémunérations élevées,subvention dugouvernement).

Les ressources humainescirculent entre les acteursdu CAE sur un marchéstabilisé.

du travail semble être à l’œuvre, conduisant à une égalisation des rémunérations pour desqualifications semblables dans le secteur du CAE. Un équilibre appuyé sur le financementextérieur aurait ainsi été trouvé.

Une forte capitalisation des informations, une circulation limitée entre public et privé,forte entre acteurs privés

Comme le tableau n°13 le rapporte, les informations existent en quantitéimportante au sein des organismes privés et publics. La qualité et la régularité de ces publications est supérieure dans le privé. Par contre,les informations macro-économiques de base ne sont pas diffusés au seindes différents ministères. Seule la Banque centrale publie un tableaurécapitulatif mensuel… La situation est donc très contrastée entre des études officielles approfondies sur certains domaines, avec une bonne qualité des données,et des « trous » concernant certaines régions et certaines variables.

La circulation des informations est forte entre les organismes privés, qui consacrent une partienon négligeable de leurs forces à la diffusion de leurs travaux. Par contre, les informations enprovenance du secteur public sont beaucoup plus difficile à obtenir, et dépendent d’un accèssouvent personnalisé au sein de ces institutions.

La capitalisation des informations et des études est forte, les différents organismes visitésayant tous une liste de publication à jour et un centre de documentation de qualité. Ceci faci-lite grandement la circulation des données économiques et sociales au sein du CAE, et parti-cipe à la qualité des études réalisées.

L’ensemble des éléments rassemblés sur la circulation des ressources au sein du dispositif de CAE, et l’identification des acteurs du CAE conduit à caractériser le dispositif comme étant« complet », avec une forte présence d’acteurs privés, et des acteurs « publics » en retrait. Lesinstitutions universitaires sont absentes du dispositif et l’ensemble reste fortement extraverti.

Tableau 13 : Kenya, éléments d’évaluation du dispositif de CAE

90

Les informations sontnombreuses et font l’objet d’une véritablecapitalisation par les acteurs du CAE,publics comme privés.

Très faible (0) Faible (1) Moyen (2) Fort (3) Très fort (4)Complétude du dispositif Faible présence

des acteurs universitaires

Équilibre du dispositif Stabilité des acteurs

en placeDiversité du financement Financements

extérieurs> 90% du total

Ressources HumainesQuantité (plus de

250 personnes mobilisables)*



Très forte dans le privé

Circulation Faible pour le public

Capitalisation Multiplicité des centres

de documentation

Tableau 14 : Kenya, caractéristiques des organismes de CAE identifiés et contactés

Le Sénégal : un dispositif complet où les relations de complémentarité l’emportent sur les relations d’absorption

Un dispositif complet

Le dispositif administratif

La formulation des politiques de développement est l’œuvre, en premierlieu, du ministère de l’Économie, des finances et du plan. Les compé-tences de ce ministère ont été largement renforcées par l’appui constantdes institutions de Bretton-Woods (FMI et Banque mondiale) qui opèrentau Sénégal depuis près de vingt ans.

Depuis 1995, le ministère abrite une Unité de politique économique (UPE).Cette unité, conçue comme un projet, est placée au cabinet du ministre.Elle reçoit l’appui de la Fondation pour le renforcement des capacités en

Afrique (ACBF). Cet appui s’est traduit notamment par une ligne de financement ACBF d’en-viron USD 1 million entre 1995 et 2002. L’UPE a pour missions principales de contribuer :

• « au développement de l’expertise en matière d’analyse et de formulation des politiqueséconomiques ;

• à l’amélioration du fonctionnement des mécanismes de concertation entre le MEFP et sesinterlocuteurs de l’administration ainsi que du secteur privé dans la prise de décision etdans l’application des mesures arrêtées ;

• à une plus large adhésion aux programmes économiques de court et moyen termes »31. 91

31 « Missions et activités de l’UPE », ministère de l’Économie et des finances, Unité de politique économique, Ronéo, Dakar, sans date.



Acteurs

Ministère

de l’économie

et des finances

Central Bank of Kenya

Central Bureau

of Statistics

Université :IDS

Privé et ONG :ACEG

AERC

FAWE

IEA

IPAR

KIPPRA*

KREP

PSCGT

Ressourceshumaines

?

IDS : 18 chercheurs

Au total, environ 150

consultants

IEA : 10 consultants

IPAR : 20 consultants

KIPPRA :

24 consultants

K-REP : 51 consultants

PSCGT : 8 consultants


Budget État

étude 2002 : inexistant

Ligne budgétaire pourle KIPPRA :120000 $

Essentiellement

financements externes


Publications assez four-

nies : 17 publications

disponibles entre

01/2000 et 02/2002

Absence de publica-

tions régulières.

CBK : 4 publications,

dont une mensuelle

Centre de documenta-

tion : CIDCPlus

de 200 publicationsentre 2000 et 2001.

Chaque organisme

dispose d’un centre

de documentation

Le dispositif de CAE auSénégal est « complet ».Les administrationspubliques abritent uneunité de politiqueéconomique bénéficiantd’appuis extérieurs.

L’UPE est constituée de trois experts, spécialistes respectivement du secteur réel, des financespubliques et de la balance des paiements, ainsi que d’un coordonnateur. Cette équipe est renforcée par des experts associés (universitaires et consultants de la place). L’UPEentretient des relations avec le Centre de recherches économiques appliquées (CREA) de l’université de Dakar.

Depuis sa création, l’UPE a engagé plus d’une trentaine d’études sur des thèmes variés, allantdes revues de dépenses publiques, au cadrage macro-économique prévisionnel en passant pardes contributions à la formulation du plan OMEGA ou encore par la préparation des missionsdes IBW à Dakar. Un quart du budget-temps des experts est réservé au ministre de l’Économie.

L’UPE négocie actuellement un nouveau plan de financement à moyen terme avec l’ACBF (pourune convention 2003-2007). L’UPE ne reçoit pas d’appui direct de la coopération française.

Les travaux de cadrage macro-économique à court, moyen et longtermes sont assurés par la Direction de la prévision et de la statistique(DPS) du ministère de l’Économie, des finances et du plan. Forte d’un peuplus d’une centaine d’agents, la DPS :

• élabore les statistiques macro-économiques, sectorielles (industrie) et sociales. Elle publieà ce titre une note de conjoncture trimestrielle, un bulletin trimestriel de statistique ainsiqu’une situation économique et sociale annuelle ;

• élabore les comptes économiques et réalise des prévisions conjoncturelles ;

• réalise des cadrages macro-économiques à moyen terme.

La DPS bénéfice de l’appui de plusieurs institutions de coopération. Ainsi, le MAE procure uneassistance technique en mettant à disposition un expert chargé des comptes économiques et de laprévision court-terme. La DPS bénéficie aussi du soutien d’AFRISTAT et de la Banque mondiale.

Les ministères techniques exercent aussi des missions de conseil et d’analyse économique.Ainsi, la Direction de l’analyse, de la prévision et des statistiques (DAPS) du ministère de l’Agriculture et de l’élevage (ex-unité de politique agricole) intervient dans l’élaboration du diagnostic, dans la formulation des politiques agricoles ainsi que dans leur suivi. La parti-cipation de la DAPS (25 agents environ) a été particulièrement importante dans l’élaborationdu Xème plan d’orientation et dans la formulation du Cadre stratégique de réduction de la pauvreté (CSLP). La méthodologie empruntée dans le cadre de ce dernier exercice relèveclairement d’une démarche bottom-up : les axes stratégiques de développement du secteuragricole ont été définis par la DAPS après une large consultation des acteurs locaux (groupe-ments agricoles). De même, les conditions de mise en œuvre des politiques ont été discutéesavec les parties prenantes et les bénéficiaires. Une partie du travail de rédaction des documentsde travail a été sous-traitée à des cabinets d’études privés. Enfin, la DAPS intervient aussi dans la formulation des politiques agricoles au sein de l’UEMOA ainsi que dans les travaux de prévision à court terme menés sous l’égide de la DPS (cf. supra). La coopération françaiseapporte un appui à la DAPS sous forme de mise à disposition d’un assistant technique (qui partage son temps avec le ministère du Commerce où il exerce un mission de conseil dans le cadre des accords de l’OMC).

Des missions de CAE comparables sont exercées dans les autres ministères. Ainsi, le minis-tère des Transports participe étroitement à la définition des axes stratégiques du secteur ainsi qu’à la formulation des projets. A l’instar de l’UPE placée au sein du ministère de l’Économie,

92

En plus de l’UPE, le CAEdans les APU est le faitde la DPS, de la DAPS, etdes ministères techniques.

le ministère des Transports a reçu l’appui de la Banque mondiale pour accueillir une agence privée(l’Agence autonome des travaux routiers) chargée de gérer la programmation des travauxroutiers. Cette agence est saisie par les représentants des collectivités territoriales (maires et députés) ou de la société civile (chefs religieux, particuliers). Les vœux d’aménagement ou de développement du réseau sont examinés et hiérarchisés par l’Agence, en tenant compteévidemment des priorités affichées par le ministère ainsi que par la Présidence. Le personnel de l’Agence est rémunéré, pour partie, par la Banque mondiale. D’autre part, le ministère participeaux travaux de l’Agence de promotion des investissements et des grands travaux (APIX).L’APIX peut être considérée comme un think tank auprès du Président chargé de concevoir les grands projets structurant en matière d’aménagement du territoire (port, aéroport, autoroute…).La Cellule d’organisation des transports urbains de Dakar, Thiès et Kaolack (CETUD) cons-titue un autre exemple d’organisme mixte placé au sein de l’administration. Créé en 1997,le CETUD reçoit un financement de la Banque mondiale, notamment pour faciliter le renouvelle-ment du parc de cars rapides détenus par des agents privés.

La Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) a encharge la politique monétaire et, plus généralement, conseille les Étatsmembres sur la politique économique. La Banque élabore les statistiquesmonétaires ainsi que la balance des paiements. L’agence nationale réaliseune enquête de conjoncture et des prévisions à court terme. L’agencecentrale, dont le siège est à Dakar, réalise des projections macro-écono-miques à court et moyen termes pour les huit pays membres au moyen d’unmodèle économétrique de simulation (modèle « Promess »32). La BCEAOa été consultée dans le cadre du CSLP pour la gestion de la dette.

Les ressources universitaires

Le Centre de recherches économiques appliquées (CREA) de la faculté des sciences économiqueset de gestion (FASEG) de l’université Cheikh Anta Diop (UCAD) constitue la principale ressourceuniversitaire en CAE. Créé en 1994, le CREA mène des travaux de recherche académique, prépareaux concours de l’enseignement, encadre des travaux de thèse et réalise des études pour le comptede divers ministères. Le CREA compte environ 60 chercheurs et assistants de recherche (thésards)ainsi que six agents administratifs. Le CRA est le laboratoire d’accueil des étudiants en économieinscrits dans le cadre du PTCI.

Le CREA entretient des liens étroits avec divers ministères pour lesquels ilréalise des études et des recherches. C’est le cas notamment du ministèrede l’Éducation : le CREA participe au Programme décennal de l’éducationet de la formation et a réalisé, en 2001, la revue des dépenses publiquesdans le secteur de l’éducation. C’est le cas aussi du ministère de l’Économieet des finances : le CREA a participé au diagnostic de la pauvreté dans le cadredu CSLP et collabore, tant avec la DPS qu’avec l’UPE.

Le CREA s’est engagé dans un programme de recherche sur l’impact micro-économique des politiques d’ajustement structurel (MIMAP). Ce programme (15 chercheurs, dont 7 appar-tenant à la DPS, au ministère de l’Économie et à l’UPE) comporte huit axes d’études centréssur la pauvreté. Quatre chercheurs sont mobilisés sur l’élaboration de modèles de politiqueséconomiques (MEGC).

93

32 PROMESS : PROjections Macro-Économiques de SimulationS.

La BCEAO, comme dansles autres pays de la ZoneFranc, élabore lesstatistiques monétaires et labalance des paiements. Ellea joué un rôle de conseildans le cadre du CSLP.

Le CREA constitue la principale ressourceuniversitaire en CAE,à travers des relationsétroites avec les diversministères.

Le CREA a publié environ 150 articles depuis sa création en 1994, mais :

• la quasi-totalité de ces articles a été publiée à l’occasion des journées scientifiques du CREA en janvier 1996 et en juin 1997 ;

• les autres articles sont publiés dans la revue du CREA ou sont des working paper édités à l’occasion du « séminaire interne du CREA » ;

• aucun article n’a été publié dans une revue internationale à comité de lecture ;

• pas de publications postérieures à 1998 (en dehors de la revue des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation publiée en 2001).

Le CREA bénéficie de l’appui du SISERA (cf. infra).

Les organismes de CAE issus de la société civile

Il est difficile de dénombrer avec exactitude tous les think tanksopérant au Sénégal. Les principaux partis politiques (PS et PDS)disposent de cellules d’analyse et de conseil. Il en est de même de laPrésidence qui peut s’appuyer sur un « groupe d’orientation » consti-tué de hauts fonctionnaires, d’universitaires et de personnalités dumonde des affaires. Cette « école de Dakar » a participé à la concep-tion du plan OMEGA et aux travaux menés dans le cadre du NEPAD.

Les confédérations syndicales du patronat sénégalais (CNP et CNES) disposent chacune de commissions thématiques chargées, entre autres, d’étudier l’impact de certaines mesures de politiques économiques (comme les conséquences des accords de Cotonou ou des accordsde l’OMC). Ces syndicats entretiennent des relations étroites avec les administrations écono-miques et sociales dans le cadre de concertations régulières. Les organisations professionnel-les ont été associées à l’élaboration du Plan d’orientation.

Les ONG sont extrêmement nombreuses33 à opérer au Sénégal. Plus de 150 d’entre-elles sont regroupées au sein du Conseil des organisa-tions non-gouvernementales d’appui au développement (CONCAD).Créé en 1992, le CONCAD a pour missions principales :

• de valoriser et de diffuser les meilleures pratiques au sein des ONG ;

• de renforcer leurs capacités institutionnelles et opérationnelles ;

• d’appuyer le processus participatif ;

• de tisser des liens et des réseaux avec d’autres ONG, tant du Nord que du Sud.

Le CONCAD a été partiellement associé à la rédaction du CSLP.

Les effectifs du CONCAD sont d’environ 15 agents. Le Conseil bénéficie d’un financementimportant pour les interventions des différentes ONG qui en sont membres (de l’ordre deFCFA 1 md sur 5 ans). Les concours financiers sont apportés par OXFAM, la GTZ, la Banquemondiale, l’USAID, la coopération française, la Banque Islamique de développement ainsi quediverses ONG européennes (notamment belges et néerlandaises).

Le conseil et l’analyse économique sont aussi l’œuvre de cabinets et sociétés d’études privés.Il existe environ dix « grands » cabinets et une vingtaine de petites structures, la plupart du

94

33 Plus de 300 recensées

Les think tanks et ONGsont nombreux auSénégal, et impliqués,pour certains d’entre eux,dans le NEPAD et le plan OMEGA.

Les cabinets et sociétésd’études privés (dix grandscabinets, une vingtaine de petites structures)participent aussi au CAE.Quatre d’entre eux ont participé au CSLP.

temps individuelles. Le nombre de cabinets a fortement augmenté après la restructuration de la SONED alors que le marché des études se stabilisait aux alentours des 15 à 20 milliardsde CFA par an (mais 90% de ce montant serait capté par les bureaux d’études internationaux).

Quatre cabinets privés ont été consultés dans le cadre du CSLP. Ils ont eu notamment en chargede réaliser le diagnostic de la pauvreté ainsi que le cadrage macro-économique. Ces cabinetsont utilisé certaines ressources humaines provenant de l’administration et de l’université.

Les facilitateurs du deuxième cercle

La majorité des organisations figurant dans le deuxième cercle, quelles soient mondiales, inter-nationales, continentales ou régionales et qui ont été repérées au cours de la phase documen-taire, interviennent au Sénégal. C’est le cas, notamment, de l’ACBF qui appuie l’UPE,et du SISERA qui procure un soutien au CREA.

Créé en 1997, le Secrétariat d’appui institutionnel à la recherche écono-mique en Afrique (SISERA) est une émanation du Centre de Recherchespour le Développement International (CRDI) de la coopération canadienne.La mission principale du SISERA est de renforcer les capacités institution-nelles des centres de recherches économiques en Afrique. Cet appui se traduit

notamment par une aide à la création et au fonctionnement des conseils d’administrationet des conseils scientifiques des institutions de recherches économiques. A la différencede l’AERC ou de l’ACBF, le SISERA ne finance pas les chercheurs. L’appui financier du SISERA ne peut dépasser pas les 300 000 dollars canadiens.

Une complémentarité entre les acteurs du CAE

Dans l’ensemble, les acteurs du CAE entretiennent, au Sénégal, des relations marquées par la complémentarité34. Certes, les administrations publiques demeurent l’acteur principal du conseil et de l’analyse économique. Elles restent, comme dans beaucoup d’autres pays,le principal offreur mais aussi le principal demandeur de CAE. Ce poids prépondérant n’a pasconduit pour autant à un « double monopole »35 public du CAE. On constate ainsi une certainediversité des acteurs opérant dans le conseil :

• des cellules mixtes (comme l’UPE), voire « privées » (comme l’Agence autonome destransports routiers) renforcent le conseil et l’analyse prodigués par les administrations ;

• des organisations régionales (comme la BCEAO) ;

• des centres de recherche universitaires (comme le CREA) ;

• des cabinets d’étude privés ;

• des organisations professionnelles (comme le CNP) ;

• des structures d’appui aux ONG (comme le CONCAD).

On constate d’autre part une certaine circulation des ressourceshumaines entre les différents opérateurs. Ainsi, la plupart des cabinets privés s’associent les services d’experts provenant de l’université, voire de l’administration. Il y a de même une circu-lation des experts, d’une part entre l’université et l’administration et, d’autre part, entre cette dernière et la Banque centrale.

L’information, notamment statistique, nécessaire aux experts circule95

34 cf. première partie35 Monopole et monopsone

Le SISERA, coopérationcanadienne, appuie les centres de rechercheséconomiques en Afrique.

Les relations decomplémentarité sont fortesau sein du CAE sénégalais(sous-traitance,partenariat). Comme lesautres dispositifs de CAEévalués, l’ensemble restefortement extraverti auniveau des financements.

aussi entre les opérateurs, mais de manière moins fluide. Si l’on constate une certaine volontéde transparence (se traduisant, en autres, par la publication de certaines informations sur le web), les données détaillées demeurent encore difficiles d’accès. On constate même parfoisune appropriation privée des données statistiques produites par les administrations (ce qui rendincontournable les experts qui les détiennent…).

Malgré sa relative complétude et les relations qu’entretiennent ses différents acteurs, le dispo-sitif sénégalais demeure encore fragile. La plupart des acteurs du conseil dépendent directe-ment ou indirectement des financements internationaux. C’est le cas notamment des cellulesmixtes au sein des administrations ou encore des cabinets privés qui ne disposent pas d’un marché intérieur hors administration suffisant pour assurer leur rentabilité à long terme.

Tableau 15 : Sénégal, éléments d’évaluation du dispositif

L’évaluation de l’efficacité à partir du « test » CSLP

Éléments d’appréciation globale

Plusieurs éléments communs aux évaluations par pays de l’efficacitédu dispositif de CAE jugée à l’aune de l’exercice CSLP ressortentdes rapports de mission :

1 - La phase de diagnostic est globalement la phase où les dispo-sitifs étudiés sont les plus performants. Cela renvoie, pourpartie, à l’accent porté dans les CSLP sur cette première phase.Pour une autre partie, ce résultat souligne la capacité qu’ont lesdispositifs à formuler un diagnostic.

2 - La phase de mise en œuvre soulève plus de difficultés. Il y afaiblesse des dispositifs dans l’évaluation ex-ante des politiques,

96

Très faible Faible Moyen Fort Très fortComplétude du dispositif XÉquilibre du dispositif Légère tendance

à la concentration dans les APU


prépondérants

Ressources HumainesQuantité pas de pénurie

de personnel


InformationsQuantité X

Circulation mais tendance à la rétention de certaines informations

Capitalisation perte de mémoiredes travaux

de modélisation antérieurs

L’évaluation des dispositifsde CAE à partir du « test »CSLP montre un certainnombre de faiblessescommunes. Alors que la phase de diagnostic estglobalement bien menée,la phase de mise en œuvre,de formulation, est la plusfragile. L’évaluation dusuivi des politiques reste la plus délicate, les CSLPn’étant encore que dans la phase de mise en œuvrepour la plupart des pays.

ce qui abouti à de difficiles traductions budgétaires des objectifs retenus dans les CSLP.

3 - La phase de pilotage et d’évaluation constitue la partie la plus spéculative de l’évalua-tion, les CSLP étant encore dans la phase de définition de la structure de pilotage,des critères de suivi, alors que l’évaluation ex-post n’est pas encore mise en œuvre. D’une façon révélatrice, cette absence de réalisation concrète est un constat commun auxquatre pays étudiés, quel que soit leur degré d’avancement dans la mise en œuvre du CSLP.

4 - Il y a globalement un manque d’outils permettant d’assurer la cohérence dans le temps des politiques mises en œuvre (faiblesse de la programmation pluri-annuelle).De même, il n’y a pas de prise en compte de scénarios alternatifs.

Par contre, les dispositifs de CAE s’opposent dans leurs performances respectives sur les points suivants :

1 - La Côte d’Ivoire est globalement « en retard » dans la réalisation du CSLP par rapport aux autres pays étudiés, pour des raisons exogènes au fonctionnement du CAE. Le Ghanaet le Kenya étaient, par contraste, déjà impliqués dans la rédaction de plans nationaux de lutte contre la pauvreté avant même la mise en place de l’initiative PPTE.

2 - A l’intérieur de la phase diagnostic, on constate des performancescontrastées sur le critère de diffusion. Le Kenya réalise les meilleu-res performances, avec une diffusion large des documents CSLP,y compris sous la forme d’un document pédagogique simplifié,de même que le Sénégal. Le Ghana et la Côte d’Ivoire, sous cet aspect réalisent une performance moyenne, le document finalavec annexes étant assez largement diffusé, sans avoir toutefoisdéfini de document simplifié.

Evaluations de l’efficacité par pays

Les conclusions par pays sont synthétisées dans les tableaux correspondants ci-après.

Côte d’Ivoire : une mobilisation modérée dans le cadre du CSLP-I

Une faible mobilisation du CAE dans le cadre du CSLP-I

Le document a été rédigé en 6 mois, (août-janvier) à partir desressources en information et en ressources humaines internes à l’ad-ministration.

Deux consultants nationaux ont été utilisés pour réaliser deuxétudes : l’un pour la rédaction d’un guide méthodologique sur leprincipe de l’approche participative, l’autre sur le bilan diagnostic dela pauvreté. Ces deux études ont été financées par le PNUD.

Les informations nationales disponibles ont été mobilisées (ENV, RGPH,…), ainsi que lesaides mémoires des missions du FMI, de la BM, de l’UE, de la BAD et des programmes decoopération bilatérale.

La mise en œuvre de l’approche participative a pris la forme de consultations régionales (10),et de deux ateliers (ONG et monde du travail).

97

Sur la rédaction du CSLP,la Côte d’Ivoire se distingue par le retardpris au départ.

Le CSLP-I rédigé par la Côte d’Ivoire n’a faitl’objet que d’uneparticipation limitée, et estresté essentiellement lerésultat du travail des APU.

Le cadre institutionnel de pilotage et de concertation est composéde deux organes :

1 - Le comité national consultatif CSLP, ayant les missions suivantes :

• Examiner et valider l’agenda et le projet CSLP.

• Contrôler la prise en compte de l’approche participative.

• Suivre l’évaluation périodique du processus.

2 - Le comité de supervision CSLP, ayant les missions suivantes :

• Préparer l’agenda du CSLP.

• Superviser et coordonner les travaux de préparation,de consultation, du CSLP.

Cette architecture devrait laisser la place à un comité de coordina-tion permanent pour la rédaction du CSLP complet.

Limites du processus

Alors que les diverses consultations ont permis de connaître les aspirations des différents grou-pes sociaux, les relectures des 7 versions successives du CSLP ont été réservées aux servicesinternes de l’administration (y compris le BNETD), et aux bailleurs de fonds. A part la FNICI,aucun des organismes de CAE hors administration qui ont été consultés au cours de cettemission n’ont eu accès au document. Leur participation au CSLP a été très indirecte et souventnon perçue en tant que telle, sous la forme de mobilisation de travaux antérieurs, essentielle-ment statistiques. Ceci illustre et participe au déséquilibre du dispositif de CAE.

Un dispositif aux performances limitées (tableau n°16)

Le tableau d’évaluation présenté ci-après a été informé à partir des entretiens réalisés avec les principaux acteurs du CAE en Côte d’Ivoire, sur les politiques économiques en général,en complément des informations disponibles sur le CSLP-I.

Tableau 16 : Côte d’Ivoire, évaluation autour du CSLP

98

Le « test » CSLP en Côted’Ivoire débouche sur une appréciation trèsmoyenne de son efficacité. Ce résultat est cohérent avec l’évaluation précédenteportant sur la pérennité du dispositif. Cela renvoie,en partie, au retard de laCôte d’Ivoire dans le CSLP,ainsi qu’à la restructurationsocio-politique en cours.

EFFICACITÉ très mauvais mauvais moyen bon très bon

1 - existence d’un diagnostic solide ?Phase 1 : info de base XPhase 2 : mise en œuvre XPhase 3 : nature du processus participatif XPhase 4 : production du bilan XPhase 5 : diffusion / interaction X


Phase 1 : prise en compte du diagnostic XPhase 2 : évaluation ex-ante XPhase 3 : formulation des politiques XPhase 4 : production des recommandations XPhase 5 : diffusion / interaction X


Phase 1 : suivi des politiques XPhase 2 : réactivité en cas d’écart XPhase 3 : évaluation ex-post X

Ghana : un dispositif aux performances contrastées

La mobilisation du CAE dans le cadre du CSLP

La rédaction du GPRS (Ghana Poverty Reduction Strategy, CadreStratégique de Lutte contre la Pauvreté au Ghana) est l’occasiond’évaluer l’efficacité du dispositif de CAE. Il n’est pas innocent quele Ghana n’ait pas adopté la terminologie internationale dans la défi-nition de son CSLP. On peut y voir l’expression de l’indépendancerevendiquée par le gouvernement ghanéen et la société civile, ainsique la volonté de faire reconnaître l’engagement antérieur du ghana

dans la lutte contre la pauvreté. Dans ce cadre, trois points d’évaluation peuvent être isolés :

Le diagnostic

Les informations de base disponibles pour la rédaction du CSLP sontd’une qualité moyenne. Les données soulèvent des problèmes de cohé-rence, et le débat sur le taux de croissance effectif au Ghana reste unsujet d’actualité. Le diagnostic établi dans le cadre du GPRS est reprisdu plan Ghana vision 2020, antérieur à l’initiative PPTE. Les acteursdu CAE ont été fortement mobilisés dans cette construction (le secré-tariat du GPRS a été logé au sein de l’IEA), et ce à deux niveaux :

• par sous-traitance d’études spécifiques,

• par discussions, organisations de séminaires autour du document rédigé.

Le document final est de bonne qualité, et le processus lui-même a bénéficié d’une assez largepublicité. La diffusion du document final est toutefois restée au niveau des élites. Il n’y a paseu, comme dans le cas du Kenya, de document simplifié, pédagogique, mis en circulation.

La formulation des mesures à mettre en œuvre

Comme dans le cas du Kenya, c’est à ce niveau que la faiblesse du dispositif paraît la plus évidente. Il y a de grandes difficultés dansla traduction budgétaire des objectifs du GPRS (cf. « L’exécution et le contrôle des dépenses budgétaires au Ghana », AFD, février 2001,pour une présentation détaillée des défaillances du système d’éxécu-tion budgétaire). La réunion du groupe consultatif de la Banquemondiale de début avril 2002 souligne ainsi l’existence d’un manque à financer de l’ordre de 1.7 % du PIB pour la seule année 2002. Enfin,l’évaluation du coût des projets prioritaires est critiquée pour sonmanque de transparence (crédibilité). Le montant exact du manque à financer fait lui-même l’objet d’évaluations contradictoires, allant

de 50 millions de $ à 382 millions de $ selon les sources… On retrouve ici une faiblesse communedu CAE au Kenya et au Ghana dans la mise en œuvre des politiques économiques pourtantcorrectement analysées. Ceci questionne directement les administrations publiques, au centre de la mise en œuvre des politiques économiques. On peut y voir un manque total d’appropriationdes priorités définis dans le CSLP. Plus avant, le processus participatif enclenché avec le CSLPrisque de mettre à jour des frustrations importantes des acteurs consultés, qui ont peu de chancede voir leurs souhaits effectivement pris en compte dans un avenir proche.

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Le dispositif de CAE auGhana a produit, avantl’initiative PPTE, un plannational de réduction dela pauvreté, à long terme.

Le diagnostic estglobalement de bonnequalité, même si les informations de basen’ont pas toujours une fiabilité reconnue.

Comme dans les autrespays analysés, le CSLPghanéen soulève de grandes difficultés de traduction budgétaireet de mise en œuvre. Cecirenvoie, en partie, à unproblème d’appropriationdes politiques.

Pilotage et évaluation

Il s’agit là de la dimension la plus spéculative dans le CSLP. Des objectifs quantitatifs sont définis, la structure de pilotage est arrêtée (centrée autour des administrations publiques), maisles faiblesses de la mise en œuvre laissent difficilement présagerde ce que pourrait donner le pilotage d’une politique encorevirtuelle. La structure institutionnelle de pilotage est en voie de réforme, réforme rendue nécessaire par les conflits de compé-tence entre ministère de l’Économie et des finances, ministère dela planification et National Development and PlanningComission (NDPC). Ces conflits ne facilitent pas la lecture du dispositif de pilotage et d’évaluation mis en place. Enfin, il faut rappeler que les réfor-mes en cours s’inscrivent dans une succession de réformes aux objectifs ambitieux,qui n’ont pas forcément eu les résultats escomptés (cf. les programmes PUFMARP I et IIde la Banque mondiale).

Plus généralement, le CSLP n’a pas entraîné la définition de scénarii alternatifs, prenant en compte la très forte sensibilité des économies étudiées aux chocs exogènes (chocs clima-tiques, de cours des matières premières, d’implication de l’aide internationale), comme on apu le constater sur les périodes passées récentes.

Tableau 17 : Ghana, évaluation autour du CSLP

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La phase de pilotage et d’évaluation suppose la restructuration du NDPC,afin de mettre en place la structure arrêtée. Des enjeux de pouvoir se nouent autour de cetterestructuration.


1 - existence d’un diagnostic solide ?Phase 1 : info de base X

(Vision 2020,mais qualité faible

des données)Phase 2 : mise en œuvre XPhase 3 : nature du processus participatif XPhase 4 : production du bilan XPhase 5 : diffusion / interaction X





Kenya : un dispositif fortement mobilisé dans le CSLP

Une forte mobilisation du CAE dans le cadre du CSLP

La rédaction du CSLP (Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté) est l’occasion d’évaluer l’ef-ficacité du dispositif de CAE. Dans ce cadre, trois points d’évaluation peuvent être isolés :

Le diagnostic

Les informations de base disponibles pour la rédaction du CSLP sont de relativement bonne qualité, même si la région Sud est bien mieuxcouverte que les autres régions du Kenya. Sur la base de ces informations,le processus participatif a été assez approfondi, appuyé par un financement extérieur de plus de 1 million de $, et a concerné la tota-lité des districts, de façon plus ou moins efficace. Malgré les limites du processus participatif (cf. la note d’évaluation rédigée par A. SCEK de la GTZ), ce processus a été bien mené. La phase de production et de diffusion du bilan a fait l’objet d’une attention particulière, avec deuxversions différentes en circulation : une version complète, et une versionsimplifiée. Celles-ci sont disponibles. Même s’il est dommage qu’iln’existe pas de version en swahili, le document final est de bonne qualité.

La formulation des mesures à mettre en œuvre

C’est à ce niveau que la faiblesse du dispositif paraît la plus évidente. Il y a disjonctioncomplète entre le budget et le CSLP. Les notes produites par le ministère de l’Économie et des finances laissent apparaître un déficit de financement des mesures contenues dans le CSLPqui s’élèvent à 6,5% du PIB kenyan ! Ce qui pose un véritable problème pour la mise en œuvrede la stratégie de lutte contre la pauvreté. On retrouve ici une faiblesse principale du disposi-tif de CAE kenyan, caractérisé par un grand nombre d’études de très bonne qualité, qui ne fontque rarement l’objet d’une mise en œuvre. Ceci questionne directement les administrationspubliques, au centre de la mise en œuvre des politiques économiques. On peut y voir un manque total d’appropriation des priorités définis dans le CSLP. Plus avant, le processusparticipatif enclenché avec le CSLP risque de mettre à jour des frustrations importantes desacteurs consultés, qui ont peu de chance de voir leurs souhaits effectivement pris en comptedans un avenir proche.

Pilotage et évaluation

Il s’agit là de la dimension la plus spéculative dans le CSLP. Desobjectifs quantitatifs sont définis, la structure de pilotage est arrêtée(centrée autour des administrations publiques), mais les faiblesses dela mise en œuvre laissent difficilement présager de ce que pourraitdonner le pilotage d’une politique encore virtuelle.

Plus généralement, comme dans les trois autres pays étudiés, leCSLP n’a pas entraîné la définition de scénarii alternatifs, prenant en

compte la très forte sensibilité de l’économie kenyane aux chocs exogènes (chocs climatiques,de cours des matières premières, d’implication de l’aide internationale), comme on a pu leconstater sur les périodes passées récentes.

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Le CAE kenyan bute sur une difficulté communeaux différents dispositifsétudiés : la mise en œuvre,la traduction budgétairedes objectifs du CSLP.

La phase de pilotage etd’évaluation a donné lieuà la définition d’objectifsquantitatifs, et à la miseen place d’une structurede pilotage.

Le processus de participationa été intensif au Kenya. La rédaction et la diffusionont été particulièrement bien menées.

Tableau 18 : Kenya, évaluation autour du CSLP

Sénégal : un dispositif de CAE performant dans le diagnostic

Une mobilisation des acteurs dans le cadre du CSLP

Les travaux de rédaction du Cadre stratégique de réduction de lapauvreté (CSLP) ont démarré en Juillet 2001 sous l’égide de la DPS.La Direction de la prévision a constitué cinq groupes de travail :

1 - croissance et cadrage macro-économique,

2 - analyse sectorielle de la croissance,

3 - analyse des secteurs sociaux,

4 - analyse des populations-cibles (les plus défavorisées),

5 - réflexion sur l’appropriation par la société civile du programme de réduction de la pauvreté.

La DPS a eu en charge les travaux concernant la croissance à long terme et le cadrage macro-économique. Le CREA et l’UPE ont participé aux autres groupes de travail. Quatre cabinetsd’études privés ont été associés à la rédaction du CSLP, notamment pour établir un diagnosticde la pauvreté et fournir diverses études sectorielles. Un cabinet spécialisé (TDC) a procuré un appui à la DPS pour le cadrage macro-économique.

Les acteurs de la société civile ont été consultés, notamment le CNP, et dans une moindremesure les ONG (au travers du CONCAD).

Un séminaire de restitution du CSLP a été tenu à la mi-décembre 2001. On peut considérerque, dans l’ensemble, le processus de production du CSLP a été réellement participatif en asso-ciant les principales parties prenantes.

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1 - existence d’un diagnostic solide ?Phase 1 : info de base X Phase 2 : mise en œuvre XPhase 3 : nature du processus participatif XPhase 4 : production du bilan XPhase 5 : diffusion / interaction X





Comme dans le cas du Kenya et du Ghana,la participation a été assezapprofondie, en associant lesprincipales parties prenantes.

Éléments d’évaluation de l’efficacité du dispositif de CAE

Solidité du diagnostic :

• Le système statistique apparaît globalement satisfaisant. La DPS et laBCEAO (entre autres) disposent d’un système d’informations et debase de données macro-économiques et financières assez développés.En revanche, le système statistique comporte encore des lacunes dansle domaine agricole.

• Les travaux engagés dans le cadre du CSLP ont rendu nécessaire une nouvelle enquêteauprès des ménages (ESAM 2). Cette nouvelle enquête n’est pas toujours cohérente avecla première (qui date de 1997), ce qui rend parfois difficile la mesure de l’évolution de lapauvreté monétaire et non monétaire.

• Le diagnostic sur l’état de la pauvreté a été réalisé en mobilisant la quasi-totalité desacteurs du CAE : administrations publiques, cellules, cabinets privés, société civile et, dansune moindre mesure, les ONG. Les bénéficiaires ont été assez largement consultés.

Formulation des politiques :

• Le diagnostic a révélé que la pauvreté touchait relativement plus les populations rurales qu’urbaines. Ce constat a conduit les plus hautes autorités de l’État à accorder la priorité au développement de l’agriculture (et plus généralement des activités dans le monde rural).

Or, une analyse même rapide des tendances lourdes du passé montre que la contribution de l’agriculture à la croissance a été faible, voire négative,au cours des dix dernières années. D’autre part, le relèvement de la produc-tion agricole suppose des gains de productivité qui pourraient passer, dansdes secteurs comme celui de l’arachide, par une réduction forte de la maind’œuvre employée. Au total, si le diagnostic s’avère correct, on peut avoirdes doutes toutefois sur la pertinence de certaines politiques pour atteindreles objectifs de réduction de la pauvreté.

• Comme dans d’autres pays relevant de l’initiative PPTE, la réduction de la pauvretésuppose une croissance forte et régulière (probablement aux alentours des 7 à 8 % par an).Ces performances supposent de nouvelles modalités de croissance à long terme (et passimplement une accélération des rythmes du passé). Or, faute de disposer des outils decadrage macro-économiques adéquats, les nouveaux ressorts de la croissance ne peuventêtre analysés correctement ni évalués. Dans ces conditions, les taux affichés deviennentlargement normatifs sans que l’on puisse apprécier correctement leur réalisme.

• Faute, toujours, de disposer d’outils de cadrage performants, il n’y pas d’articulation fineentre les stratégies de développement à long terme et la programmation et le pilotage àcourt et moyen termes. Ce constat n’est évidemment pas spécifique au Sénégal. Il concerneaussi la Côte d’Ivoire, le Ghana et le Kenya. Il justifie les efforts entrepris par la coopérationfrançaise pour élaborer de nouveaux cadres de cohérence nécessaires à une planificationadéquate des programmes de développement à long terme.

• Les documents de travail et le rapport de synthèse CSLP ont fait l’objet d’une large diffu-sion. Les principaux résultats ont été disséminés à l’occasion d’un séminaire de restitution.Le document de synthèse CSLP est disponible sur le site web du gouvernement.

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La phase de diagnostic a été menée en s’appuyant sur des études spécifiques,et en incluant les principalesparties prenantes.

Le dispositif de CAE,globalement efficace, connaîtun certain nombre de limites :hypothèse de croissance forte et articulation court et long terme.

Pilotage et évaluation :

• Il est difficile, au stade actuel des travaux entrepris dans le cadre du CSLP, d’apprécier la capacité du Sénégal à piloter les différentes mesures, programmes et réformes nécessaires à une réduction forte de la pauvreté. Toutefois, il ne semble pas que les autorités ministériellesconcernées disposent de « tableau de bord » d’exécution des opérations. Cela obère évidem-ment la capacité à réagir en cas d’écart sensible entre les prévisions et les réalisations.

De même, il ne semble pas que les autorités ou les parties prenantes disposent des outils néces-saires aux évaluations ex-post.

Tableau 19 : Sénégal, évaluation autour du CSLP

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1 - existence d’un diagnostic solide ?Phase 1 : info de base X Phase 2 : mise en œuvre XPhase 3 : nature du processus participatif XPhase 4 : production du bilan XPhase 5 : diffusion / interaction X




Phase 1 : suivi des politiques ?Phase 2 : réactivité en cas d’écart ?Phase 3 : évaluation ex-post X

LES PRINCIPAUX DÉFIS

La généralisation des dispositifs de type multipolaire en Afrique

On peut émettre l’hypothèse que l’initiative PPTE et la mise en œuvredes CSLP vont conduire, progressivement, à une certaine uniformisa-tion des dispositifs d’analyse et de conseil économique en Afrique. Lapression des bailleurs de fonds bi et multilatéraux et l’appui apporté parles facilitateurs continentaux du deuxième cercle (comme ACBD,l’AERC ou encore le SISERA) pourraient jouer en effet en faveur d’unegénéralisation des dispositifs multipolaires (cf. la typologie évoquéeplus haut). Cette tendance ferait suite à celle déjà repérée dans le passéoù, dans les pays sous ajustement, les institutions de Bretton-Woods ontpu imposer des procédures largement standardisées de pilotage à court

et moyen terme. Si cette hypothèse se révèle exacte, le clivage entre les pays africains porteraà terme moins sur leur appartenance linguistique (anglophones versus francophones) que surleur éligibilité aux initiatives de réduction de la dette et de la pauvreté soutenues par la commu-nauté internationale.

La généralisation à long terme des dispositifs multipolaires peut apparaître assez légitime enraison des avantages que procure cette organisation par rapport aux autres modes de CAE :

• Les CAE multipolaires devraient assurer a priori une meilleure circula-tion des ressources humaines entre les différentes parties prenantes. La multiplicité des acteurs (administrations publiques, cellules logées au sein des ministères, Think-Tanks, centres de recherches universitaires,cabinets privés, organisations professionnelles…), favorise la constitu-tion d’un marché du travail pour les qualifications requises par le CAE.L’émergence d’une demande diversifiée (alors qu’elle n’est le fait que des administrations publiques dans les dispositifs de centralisé) justi-fie une augmentation de l’offre de travail domestique. Le renforcementde la concurrence joue en faveur d’une certaine uniformisation des tauxde salaire qui devraient être de plus en plus déterminés par des procéduresde marché (même si celui-ci demeure, compte tenu de la nature mêmedes activités, largement oligopolistique). Ainsi, la circulation des ressour-ces humaines entre les différentes parties prenantes dans un dispositifmultipolaire devrait permettre de réduire la fuite des cerveaux (cf encadré).

• Les CAE multipolaires devraient favoriser la création d’un marché de l’information. En effet, les acteurs participant au conseil ne peuventexercer correctement leur activité que s’ils bénéficient d’un accès à l’information indispensable à la formulation des diagnostics et aucalage des modèles destinés à tester la pertinence des mesures à mettre

en œuvre. Les CAE multipolaires poussent ainsi les instituts nationaux de la statistique à acquérir une plus grande autonomie vis-à-vis de leur administration de tutelle (alors quele risque est grand, dans les CAE de type I (centralisés), voire de type II (déconcentrés),

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La généralisation des dispositifs de CAEmultipolaires en Afrique est un objectif pour lacommunauté internationaleet pour les institutionsspécialisées dans lerenforcement des capacités.

Les dispositifs multipolairesfavorisent la constitutiond’un « marché » du conseiloù se côtoie une pluralitéd’offreurs et de demandeurs.

Ces dispositifs assurent une meilleure circulation des ressources humaines……et diminuent les risques de fuite des cerveaux.

Les dispositifs multipolairesfavorisent l’émergence d’unmarché de l’information.

de produire des statistiques construites pour les besoins de lacause). L’existence d’un marché de l’information (qui supposeà son tour une certaine transparence et la publication régulièredes données) renforce évidemment l’égalité des acteurs.

• Enfin, l’existence, dans les CAE multipolaires, d’acteurssitués dans le premier ou le deuxième cercle mais hors de l’administration publique,constitue un facteur favorable au renforcement des capacités des parties prenantes au déve-loppement. Ainsi, le processus participatif sur lequel se fonde les CSLP risque de n’être qu’un « exercice de style » dans les CAE organisés suivant les types I ou II, dans la mesureoù les acteurs de la société civile, les ONG ou encore les populations-cibles ne disposentpas de l’appui nécessaire pour participer activement à la conception et à la mise en œuvredes politiques de développement.

Encadré : De la « fuite des cerveaux » à la « circulation des cerveaux »

Comment assurer la transition vers des dispositifs multipolaires ?

Les dispositifs multipolaires apparaissent ainsi (cf. supra) commel’organisation peut-être la plus à même d’assurer un conseil et une analyse économique diversifié et de qualité. Si l’on suppose quece type de dispositif aura tendance à se généraliser à long terme,rien ne permet toutefois d’affirmer que cette tendance sera sponta-née. Il importe au contraire d’étudier les conditions à réunir pourassurer la transition du type II (déconcentré) vers le type III (multipolaire) ainsi que le rôle que pourrait jouer certains acteurs afin de faciliter et d’accélérer le processus de transition.

Développer une offre de services de qualité

Il est presque trivial de rappeler ici que la qualité du CAE (quel quesoit par ailleurs le dispositif dans lequel il s’opère) reposeen premier lieu sur la compétence des hommes et des femmes qui exerceront cette mission. L’acquisition de cette compétencesuppose des programmes de troisième cycle universitaire enéconomie. Une formation supérieure de qualité suppose à son tourque les enseignants-chercheurs interviennent dans des laboratoires ou des centres de recherche

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Les dispositifs multipolairespermettent de renforcer lacapacité des parties prenantesextérieures à l’administration.

La généralisation des dispositifsmultipolaires suppose des actions volontaristes.

Le développement d’une offre de qualité suppose des formations universitairesde haut niveau.

Au cours de la conférence de février 2000 à Addis-Abéba, organisée par la CEA, l’Organisation internationale pour les migrations et le CRDI-Canada, le thème « Exode des compétences et développement des capacités en Afrique » a été retenu comme axe de réflexion principal. La fuite des cerveaux représente un défi majeur pourl’Afrique, avec 30% des personnes hautement qualifiées d’Afrique ayant quitté le continent en 1987. Si ces fluxpeuvent participer à la formation de cette main d’œuvre qualifiée, les effets positifs ne peuvent apparaître que si il y a un retour de cette immigration sur le continent. Ce phénomène de fuite des cerveaux concerne le CAE. Le développement d’un véritable marché du travail autour du CAE, dans le cadre de la transition vers un dispositifmultipolaire, apporte de nouvelles opportunités, et se traduit par un alignement des rémunérations autour des niveauxde rémunération internationaux. Cette évolution peut se faire au détriment des APU, qui connaissent des difficultésde recrutement dans la plupart des pays étudiés ici. Pour les dispositifs de CAE multipolaires, la fuite des cerveauxsemble laisser place à une « circulation des cerveaux », qui permet une amélioration des capacités et une fécondationcroisée des organismes impliqués dans le CAE. Le problème principal soulevé devient alors celui de l’équilibre danscette circulation entre les différents organismes de CAE, et notamment l’équilibre entre acteurs privés et acteurs publics.

structurés, disposant à la fois d’un conseil d’administration et, surtout, d’un conseil scienti-fique. Les publications les plus significatives doivent être soumise à la sanction internationale(c’est-à-dire publiées dans des revues scientifiques à comité de lecture).

La formation initiale de type universitaire doit être complétée par une formation continueplus opérationnelle, notamment à certaines techniques comme la modélisation ou encorel’évaluation et les choix de projets, qui doit être dispensée par des praticiens. Cecisuppose l’existence de centres de formation spécialisés (régionaux et internationaux)ainsi que des financements (bourses).

Cette offre, souvent de qualité, existe dans la plupart des pays africains de la ZSP ; mais, soitelle ne rencontre pas toujours une demande intérieure susceptible de l’employer (notammentdans les pays où le dispositif est organisé suivant le type I, déconcentré), soit cette demandeest insuffisamment solvable pour offrir des rémunérations en adéquation avec le niveau deformation. Dans les deux cas, seule la migration (ou l’emploi dans des organisations interna-tionales) permet aux offreurs de rentabiliser leurs investissements en capital humain. Le coûtd’opportunité pour la collectivité de cette fuite des cerveaux est évidemment très lourd etdégrade la rentabilité sociale des formations universitaires supérieures en économie appliquée.

Favoriser une diversification de la demande

La rétention de l’offre de CAE suppose donc une demande diversifiéeet solvable. Compte tenu de la nature même de l’activité (le conseil etl’analyse économique), la demande principale sera toujours expriméepar les administrations publiques nationales et par les organisationsinternationales. Il importe que ces principaux demandeurs de CAEexternalisent une partie de leur demande auprès de cabinets privés ouencore auprès des centres de recherches universitaires.

La création d’un marché du conseil externe aux administrations est en effet indispensable pourassurer l’existence d’une offre privée et universitaire qui ne peut généralement pas trouver dedébouchés suffisants auprès des autres demandeurs (entreprises, organisations professionnel-les, ONG, syndicats et partis politiques…).

Développer un marché organisé et transparent

Les dispositifs multipolaires supposent l’existence d’un véritable marchéexterne du CAE où puissent se rencontrer l’offre (cellules mixtes, cabi-nets privés, centres de recherches universitaires…) et la demande (APU,organisations internationales, entreprises, ONG, syndicats et partis politiques…). Ce marché sera d’autant plus performant qu’il sera transpa-rent. Cette transparence passe notamment par la généralisation des procé-dures d’appel d’offres (publicité et mise en concurrence réelle).

D’autre part, la concurrence entre les offreurs ne peut s’exercer que si ceux-ci ont un accèséquitable à l’information nécessaire à l’analyse et au conseil. Cet accès suppose, dans certainspays, une véritable libéralisation du marché de l’information économique et une plus grandeautonomie des instituts de la statistique par rapport à leurs autorités de tutelle.

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La complétude du dispositifet l’élargissement de l’offredépendent notamment des administrations et deleur volonté d’externaliserune partie de leur demande.

L’efficacité du marché du CAE suppose une mise en concurrence des offreurset un large accès à l’information.

Le rôle central des « facilitateurs » du deuxième cercle dans la transition vers lesdispositifs multipolaires

Le développement de l’offre, la diversification de la demande et la constitution d’un marchétransparent passent par une série d’actions volontaristes.

Ces actions sont en premier lieu du ressort des administrations publiques nationales quidoivent accepter d’externaliser une partie de leur demande en matière d’analyse et conseiléconomique. En d’autres termes, la complétude qui caractérise les dispositifs multipolaires nepourra être obtenue tant que les APU satisferont systématiquement ou presque leurs besoins enCAE à partir de leurs seules ressources internes.

D’un autre côté, cette externalisation ne peut avoir lieu que s’il existe, en face, une offre compétente. Les facilitateurs du deuxième cercle jouent alors un rôle central dans le renforce-ment des capacités nationales d’analyse et de conseil. L’appuiapporté par des institutions comme l’ACBF, l’AERC, le SISERAou par des projets comme le PTCI a déjà été mentionné dans la première partie de cette étude. Au Sénégal par exemple,les appuis du SISERA au Centre de recherches économiques appliquées (CREA) de l’universitéCheikh Anta Diop et ceux de la coopération française dans le cadre du PTCI se conjuguentpour renforcer les capacités universitaires en matière de CAE.

Ces facilitateurs du deuxième cercle jouent par ailleurs un rôle actif, compte tenu du caractèrecontinental de ces institutions, dans la généralisation des dispositifs multipolaires en Afrique.

C’est par l’harmonisation des procédures, la constitution de fonds d’étude non liés, et l’appuià de nouveaux partenaires (parlements, organisations professionnelles, presse,…) que le passage à des organisations de type III est accéléré.

Les difficultés prévisibles

Si l’on peut émettre l’hypothèse que, pour les raisons évoquéesplus haut, les dispositifs de CAE en Afrique auront tendance à converger vers des organisations multipolaires, cette transitionsera nécessairement lente et les dispositifs risquent de demeurerencore incomplets pendant de très nombreuses années :

• Selon toute vraisemblance, la demande de CAE hors celle exprimée par les administrations restera encore longtempstrès limitée. Ainsi, la demande d’études et de conseil prove-nant des entreprises continuera d’être marginale en raison de la taille même des firmes : la plupart d’entre-elles qui opèrent en Afrique dans le secteur formel sont des PMEgénéralement peu utilisatrices d’analyse d’ordre macro, voirméso-économique. Les entreprises de plus grande dimension (et notamment les filiales de groupes internationaux) continueront de faire appel, quant à elles, aux services des cabinets d’études et de conseil localisés dans les pays de l’OCDE.Enfin, la demande des autres parties prenantes (comme les syndicats, les organismesprofessionnels, les chambres consulaires, les ONG ou les partis politiques…) restera

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Les institutions chargées durenforcement des capacitésjouent un rôle central dansl’émergence des dispositifsmultipolaires.

La transition des dispositifsde type II (déconcentré)vers le type III(multipolaire) sera lente.

Les administrationspubliques et les institutionsinternationales resterontencore longtemps les principaux demandeursde CAE.

encore très faible pendant de nombreuses années ; ces acteurs ayant longtemps privilégiéd’autres approches que la participation à des débats économiques pour faire entendre leur position (lobbying pour les uns, actions strictement politiques pour les autres).

• Dans ces conditions, les APU risquent de demeurer, durant toute la phase de transition du type II (déconcentré) vers le type III (multipolaire), le principal, voire l’unique, demandeurdomestique de CAE. Ce statut de quasi-monopole local n’implique pas que les adminis-trations publiques aient pour autant l’entière initiative de la demande de CAE. Ainsi,une partie importante de cette demande continuera d’être le fait des organisations de coopération internationale (bi et multilatérales) engagées dans le processus PPTE et CSLP.

Les dispositifs de CAE en Afrique risquent donc d’être marquéspendant plusieurs années encore par l’étroitesse du marché intérieur(limité aux seules APU dans beaucoup de pays) et par une double extra-version concernant la dynamique de la demande et l’origine des appuisprocurés par les facilitateurs du deuxième cercle.

Ce dispositif transitoire peut être illustré par le schéma ci-dessous. Il insiste sur l’importance dela demande et des appuis extérieurs. Ce déséquilibre n’est évidemment pas sans poser problème.

Le problème de la pérennité des dispositifs de CAE

Le caractère largement extraverti des dispositifs de CAE se traduit par une dépendance financière extérieure importante. Cette dépendance est manifeste dans le cas des « cellules » mixtes implantées au sein des ministères. Celles-ci ne peuvent employer les compétences qui leur sont nécessaires sans mobiliser des financements extérieurs (pour

la sur-rémunération des agents par rapport aux grilles indiciaires de la fonction publique et pour la fourniture de divers avantages en nature). Cette dépendance financière est forteaussi pour les centres de recherches universitaires qui bénéficient d’un appui des facilita-teurs du deuxième cercle.

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Les dispositifs de CAEresteront encore trèslargement extravertis.

La dépendance financièreextérieure pose le problème dela pérennité de l’offre de CAE.

Deuxième cercle

Organisations internationales

APUnationales

Conseilhors APU

appuis

Facilitateurs

Elle est plus indirecte (mais non moins tangible) pour les cabinets privés dont l’activité dépendfortement des commandes des organisations internationales (ainsi, près de 90% des marchésd’étude au Sénégal serait commandé par des institutions non résidentes).

Cette dépendance pose directement le problème de la pérennité des dispositifs. Les exemplessont légion où l’arrêt des financements internationaux (souvent à la suite simplement de la findes « projets » d’appui) se solde presqu’immédiatement par la disparition de l’organisme béné-ficiaire et la dispersion des acquis.

Evidemment, ce risque de mortalité peut être réduit si les financements internationaux deve-naient récurrents. Mais, cette option soulève de nombreuses difficultés (et pas simplement du côté des bailleurs qui pourraient répugner à s’engager dans des actions pérennes sans calen-drier de sortie). Une analyse stratégique sommaire montre en effet que cette option pourraitconduire à verser une prime (rente) aux organismes dont les prestations sont de qualitémoyenne mais qui peuvent s’améliorer36.

La réduction de la dépendance aux financements extérieurs peutêtre obtenue aussi par l’élargissement des marchés. La stratégie,qui est celle que revendique par exemple le SISERA aujourd’hui,est d’aider à la formation de « pôles de compétence régionaux ».Ces organismes spécialisés dans chacun des champs du conseil etde l’analyse économique pourraient ainsi bénéficier non seule-ment de leur marché intérieur, mais aussi de celui des pays limi-trophes. Le succès d’une telle entreprise suppose une concertationentre les différents facilitateurs (et, en amont, entre les bailleurs deces mêmes facilitateurs) afin que la spécialisation fasse valoir au mieux les avantages comparés des différents pays africains.

Cette option, qui ne règle certes pas à elle seule le problème de la pérennité des dispositifs,présente cependant l’avantage de renforcer la constitution d’un « grand » marché du CAE danschacun des pôles régionaux africains. Cette tendance devrait être favorable à l’uniformisationdes pratiques et des rémunérations (ce qui, à terme, devrait aller dans le sens d’une réductiondes différences entre les pays anglophones et francophones).

Des lacunes persistantes dans le pilotage à long terme

Les études de terrain menées dans le cadre de cette étude37 ont montré, quelle que soit la naturedes dispositifs de CAE et leur degré de complétude, que les pays (tant francophones qu’an-glophones) rencontraient des difficultés similaires, mais plus ou moins sévères, dans le pilo-tage des programmes de développement à long terme.

Ces difficultés s’expriment à plusieurs niveaux :

• Dans l’ensemble, les États africains ne disposent par desoutils de projection permettant d’évaluer ex-ante la cohérenceglobale, macro-économique et financière, de leur politique dedéveloppement à long terme.

• De même, la plupart des pays rencontrent de sérieuses difficultés à traduire les politiques de long terme sous forme

11036 Il serait légitime en effet de suspendre les financements (évidemment pour des raisons différentes) aussi bien aux organismes dont les pres-

tations sont de mauvaises qualité, qu’à ceux ayant rempli très correctement leurs objectifs.37 En Côte d’Ivoire, au Sénégal, au Kenya et au Ghana.

La pérennité peut êtremieux assurée si lesoffreurs se spécialisent dans certains domaines du conseil et exercent leuractivité au niveau régional,voire continental.

Le primat accordé pendantprès de vingt ans au courtterme et au pilotage à vue s’est traduit par une disparition des capacités en matière de gestion du long terme.

d’engagements budgétaires pluriannuels.

• Enfin, on constate une absence presque totale de dispositifs chargés de l’évaluation ex-postdes programmes et projets de développement.

Ces difficultés, qui obèrent largement les chances de succès des programmes de réduction de la pauvreté, sont le produit d’une histoire longue. La priorité donnée, à partir du début des années 1980, à la stabilisation et à la réduction des déséquilibres réels, s’est traduite par un primat accordé au pilotage de court terme, au détriment de la planification du développe-ment à long terme. Les programmes d’ajustement structurel, soutenus par la Banque mondialeainsi que par la plupart des bailleurs de fonds bi et multilatéraux, n’ont pas permis de rompreréellement avec cette hiérarchie des priorités. Dans la plupart des pays sous ajustement,l’insuffisance de l’épargne budgétaire a contraint fortement les programmes d’investissementspublics. Ceux-ci se sont souvent réduits à des catalogues de projets financés par la coopérationinternationale. Ces programmes n’ont été que très rarement évalués38. Au total, la « culture »d’évaluation des politiques publiques (qui est relativement récente y compris au sein même des pays l’OCDE) a progressivement disparu en Afrique.

Ces lacunes dans le management du développement à long terme nepourront être comblées que par un appui spécifique de la communautéinternationale (via notamment les facilitateurs du deuxième cercle). Cet appui peut être fourni sans difficulté majeure, car les compétencesexistent, dans le champ de l’évaluation (ex-ante et ex-post). En revan-che, la question reste de savoir s’il existe, dans les pays de l’OCDE,les compétences pour traiter de l’articulation entre les problématiquesdu long terme et les exigences (et la volatilité) du court terme. Le pilo-tage des politiques de lutte contre la pauvreté exige en effet des savoirs-

faire plus sophistiqués que ceux requis, naguère, pour la planification macro-économique.Certes, les institutions de Bretton-Woods ainsi que la plupart des pays membres du CAD ont engagé depuis quelque temps des programmes de recherches académiques sur ce thème. Il reste évidemment à expérimenter leurs principales conclusions.

La lancinante question de l’appropriation

L’évaluation des dispositifs de CAE dans les quatre pays retenus permet de relever les nombreusesdifficultés associées à la mise en œuvre des politiques économiques. Au-delà des CSLP, l’Afriquesubsaharienne présente parfois l’image d’un cimetière de politiques parfaitement définies,mais jamais mises en œuvre. Ce défi de la mise en œuvre des politiques économiques, qui demeureposé pour des projets comme le NEPAD, est en partie à l’origine de la démarche retenue dansl’initiative PPTE, avec la mise au premier plan de l’objectif de participation, véritable conditionna-lité à l’appropriation. Il est effectivement reconnu, dès la fin des années 1980, que les performanceslimitées des Programmes d’ajustement structurel renvoient en partie à la non appropriation des politiques. De ce fait, l’Afrique a pu donner l’image d’un décor de carton-pâte sur la scènedes conditionnalités internationales, sans réelle implication de la part des acteurs nationaux.

Dans le cadre des CSLP, l’accent mis sur la participation ne permet pas de résoudre la questionde l’appropriation. De façon paradoxale, d’ailleurs, là où la participation a été la plus forte,le thème de la lutte contre la pauvreté est passé en second par rapport à un objectif global de croissance (Ghana, Kenya).

11138 Car si tel avait été le cas, nombre de pays aurait vu que beaucoup de ces projets étaient soit incohérents, soit incompatibles les uns et avec

les autres. Les évaluations ex-ante auraient au moins permis de chiffrer le montant des charges récurrentes qui ont fait pression par la suiteà la dérive des budgets de fonctionnement (pour finir souvent par un déclassement de l’investissement ou par l’arrêt des projets).

La consolidation d’une« culture » de l’évaluation(ex-ante et ex-post) supposeun appui spécifique quipourrait être procuré par les institutions chargées durenforcement des capacités.

Les dispositifs de CAE en Afrique jouent un rôle vis-à-vis de l’appropriation. Il ne paraît pasanodin que ces dispositifs dépendent essentiellement de financements extérieurs. A l’extraver-sion du financement correspond une tendance à l’externalisation du choix des objets soumis au CAE. Si cette évolution ne pose pas de difficulté, et au contraire participe, à la mise en placede dispositifs multipolaires, elle nuit cependant à l’appropriation des objectifs de politiqueéconomique et des politiques économiques elles-mêmes par les acteurs nationaux. En se cons-tituant en marché de la sous-traitance internationale des appels d’offre, les dispositifs de CAEadoptent les standards internationaux du conseil et de l’analyse économique, ce qui est une évolution positive. Mais ils peuvent perdre de vue les besoins domestiques ressentis par les administrations publiques et les acteurs domestiques globalement non solvables.

Il convient, alors, d’être particulièrement vigilant dans la gestion des flux de financement des coopérations multilatérales et bilatérales en direction du CAE. Ceux-ci devraient, pourpartie, soutenir des activités de conseil et d’analyse économique sans définition extérieure desquestions à aborder. Il faut soutenir les flux laissant la liberté des thèmes d’études aux acteursnationaux, comme certains soutiens apportés aux instituts de recherche.

Derrière les différents défis posés aux dispositifs de CAE, se profile la question de la place desAPU dans les dispositifs multipolaires. Comme le cas du Ghana l’illustre, le développementd’un marché du CAE va de pair avec l’externalisation d’une partie des ressources en CAE horsdes APU. Cette évolution, qui permet d’augmenter l’efficacité du CAE, ne répond pas à l’in-suffisance, largement soulignée dans le cadre des quatre missions de terrain effectuées (Côted’Ivoire, Ghana, Kenya, Sénégal), des APU dans la mise en œuvre des politiques économiques.Elle participe à l’affaiblissement des capacités des administrations publiques dans le domainedu CAE. Si les politiques globales visant au renforcement de la bonne « gouvernance » sontelles-mêmes renforcées par l’amélioration de la transparence liée à la mise en place de marchésde l’information économique, et du développement d’organismes privés de CAE capables dediscuter de la pertinence des politiques suivies, elles demeurent indispensables pour l’amélio-ration des capacités internes des APU à mettre en œuvre les politiques économiques élaborées.

112

PERSPECTIVES OPÉRATIONNELLES

Il apparaît, au terme de cette étude, qu’il existe bien des différences entre les dispositifs d’ana-lyse et de conseil dans les pays anglophones et francophones. Dans l’ensemble, les premiersferaient une place plus importante aux acteurs non gouvernementaux (comme les centres derecherches universitaires, les bureaux d’études, les think tanks ou encore les ONG). Ce traitdistinctif (qui doit être par ailleurs fortement modulé selon les pays) est le produit d’unehistoire longue relevant, entre autres, des modes différents de colonisation et d’administrationdes territoires sous tutelle par les deux grandes puissances européennes. Ces différences sontaussi, on l’a vu, le produit d’une histoire plus récente : celle qui trouve son commencement audébut des années 1980 avec la mise en place des programmes d’ajustement structurel, quiconduiront à une redéfinition des champs d’intervention de la puissance publique. Cet ajuste-ment sera, dans l’ensemble, plus rapide (et souvent plus brutal en raison des manipulationsfréquentes de la parité monétaire) dans les pays anglophones. Dans les nations francophones,au contraire, l’aide au pilotage de l’ajustement réel apportée par la coopération française autravers de la mise à disposition d’assistants techniques, freinera pendant de nombreuses annéesle développement des producteurs de conseil exerçant leurs activités hors des administrationspubliques.

Pour autant, l’appartenance à une zone linguistique ne permet en aucune façon de préjuger dela qualité, de l’efficacité et encore moins de la pérennité des dispositifs de CAE. En d’autrestermes, peut-être plus directs et moins diplomatiques, il serait assez vain de tenter de promou-voir des « CAE à l’anglo-saxonne » dans les pays francophones de la ZSP.

L’appui qui semble le plus efficace est celui qui favorise l’évolution des dispositifs vers uneorganisation multipolaire (c’est-à-dire celle où il y a pluralité d’offreurs de conseil et d’ana-lyse qui répondent à une demande diversifiée émanant tant de l’administration que des autresparties prenantes, comme la société civile ou les organisations professionnelles, l’adéquationentre l’offre et la demande de conseil se réalisant sur un marché organisé et transparent).

Cette évolution vers des dispositifs plus efficaces passe par un renforcement des capacités des acteurs du conseil. Plusieurs institutions régionales ou continentales (comme l’ACBF,l’AERC, le SISERA ou le PTCI) se sont spécialisées depuis une dizaine d’années dans ce domaine. En procurant des fonds d’étude non liés auprès des organismes privés de CAE,ces organismes jouent un rôle essentiel dans le développement d’un CAE autonome. Un appuià ces « facilitateurs » constituerait un atout pour aider au renforcement des dispositifs de CAE en Afrique.

Ce premier axe de coopération ne peut résoudre à lui-seul, on s’en doute, l’ensemble des problèmes que rencontrent actuellement les acteurs du CAE en Afrique. Parmi les difficultéspersistantes, voire lancinantes, figure notamment celui de la pérennité. Il est vrai que les trans-ferts financiers (et en capital humain) procurés par les institutions spécialisées dans le renfor-cement des capacités augmente la dépendance des bénéficiaires à leur égard : cette dépendanceest financière, mais elle porte aussi sur le fond quand les bailleurs sont aussi les commanditai-res des études, de l’analyse et du conseil.

113

A maints égards, cette dépendance apparaît sinon totalement inévitable, du moins inhérente au système. Elle n’est d’ailleurs pas spécifique à l’Afrique. Elle fait partie intégrante des relationsde marché où la maîtrise d’œuvre est subordonnée au maître d’ouvrage. La dépendance financière (vis-à-vis de donneurs d’ordre nationaux ou étrangers) ne devient réellementproblématique que dans le cas où le marché est étroit. Ainsi, la pérennité d’une structure de conseil est d’autant moins assurée que le nombre de clients est faible et que les finance-ments sont peu sécurisés (ce qui est le cas de certains financements publics en Afrique).

Les marchés nationaux du conseil apparaissent ainsi souvent trop étroits pour assurer une diversification des clients et des risques. Il pourrait donc être opportun que l’appuiapporté par la France aux facilitateurs soit lui-même ciblé sur des actions allant dans le sens de la constitution ou du renforcement de pôles régionaux de compétence39. Cet axede coopération pourrait conduire à favoriser la mise en réseau au niveau régional des ressour-ces en CAE autour de certains pays dans des domaines précis du CAE ; les acteurs impliquéstrouvant à employer leur compétence non seulement au sein de leur nation d’origine, maisaussi dans les autres pays de région (ou de la zone économique). Cet élargissement du marchés’inscrit évidemment dans la dynamique d’intégration régionale que connaît l’Afrique actuel-lement. Cette dynamique d’intégration régionale doit trouver son prolongement dans la repré-sentation des grandes régions de l’Afrique dans les négociations internationales (OMC,convention de Cotonou, mise en place du NEPAD, …) par des groupes d’experts africainsconstitués et formés à travers des missions de CAE antérieures. L’appui sur des pôles régio-naux de compétence participerait au renforcement de la capacité des pays africains à formuleret défendre leurs positions vis-à-vis des acteurs internationaux.

L’action que pourrait mener la coopération française en faveur de la mise en réseaux de nos partenaires africains dans des domaines particuliers du conseil pourrait être elle-mêmeciblée (afin notamment d’éviter la dilution de notre aide et ses effets pervers, largement mis en évidence dernièrement par le sénateur Charasse40). La France dispose en effet d’une longueexpérience dans certains domaines comme la planification et la programmation à long termeou encore dans la conception et l’élaboration d’outils d’évaluation, de cadrage et de pilotage.Certes, certaines de ces compétences sont aujourd’hui en partie obsolètes. En revanche,il serait préjudiciable (pour les deux parties) de ne pas faire valoir l’effort de renouvellementqui a traversé la recherche académique en macro-économie et qui trouve aujourd’hui ses déve-loppements opérationnels.

Derrière la question de l’extraversion du financement du CAE, se profile aussi la question del’appropriation des objectifs des politiques économiques. Les difficultés rencontrées dans lamise en œuvre de ces politiques renvoient pour partie à un manque d’appropriation. Laisserune partie du financement destiné au CAE à disposition des acteurs du CAE pour financer desétudes et analyses selon leurs propres thématiques et sujets de préoccupation paraît nécessaire.Il est possible d’imaginer l’inscription dans le budget national d’une ligne CAE, non fléchéesur des thèmes pré-définis par les bailleurs de fonds extérieurs.

Enfin, les perspectives opérationnelles évoquées ici doivent trouver leurs prolongements endirection du renforcement des capacités de mise en œuvre des politiques économiques par lesAPU. En ce sens, il est essentiel que les appuis donnés aux dispositifs de CAE se définissentaussi par rapport aux programmes en cours de réforme des APU, selon les objectifs d’amélio-ration de la gouvernance.

11439 La constitution de tels pôles est l’un des objectifs prioritaires du SISERA.40 Cf. Rapport Général n°87, Tome III, annexe n°2 : Affaires étrangères – Aide au développement, Sénat, 22/11/01.

ANNEXES

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ANNEXE 1 : TERMES DE RÉFÉRENCE DE L’ÉTUDE

Évaluation comparative des dispositifs d’analyse économique en Afrique

Origine de l’étude :

L’évaluation comparative des dispositifs d’analyse économique en Afrique est inscrite auprogramme des études de la Direction générale de coopération internationale et du développe-ment (DGCID) pour l’année 2001. L’ingénierie de cette étude est confiée à la mission desappuis financiers et des études économiques (DCT/F).

Contexte de l’étude :

Au sein des différents pays africains de la ZSP, les capacités d’analyse économique, deréflexion sur les politiques de développement économique et financière sont structurées defaçons variées. Emanation des stratégies des partenaires extérieurs, résultat d’un processushistorico-politique ou conséquence d’interrelations plus fortes entre la sphère de la rechercheéconomique et celle de l’administration publique, les capacités institutionnelles en matière dedéfinition et de gestion des politiques économiques se sont organisées autour d’institutions denatures différentes, de réseaux et de procédures de coopération distincts.

Par exemple, les dispositifs d’analyse et d’aide à la décision en matière de politique écono-mique dans les pays de culture anglophone s’appuient souvent sur des structures privées detype « think tank » créées le plus souvent à l’initiative des milieux universitaires, syndicaux oupolitiques. Ces structures regroupent du personnel non directement lié à la fonction publiqueou issu des milieux de la recherche et formé à la consultation. Leur mode de fonctionnementet leurs activités les font souvent assimiler à des bureaux d’études. Ces institutions réalisentpartiellement certaines de leurs activités sur des bases commerciales en facturant leurs servi-ces à l’État ou au bailleur de fonds commanditaire de la prestation. En marge de ces activitésorganisées autour d’une demande, certaines d’entre elles développent des activités d’étude oude recherche propres, selon leurs objectifs internes et leur stratégie politique.

Les pays de culture administrative française ont jusqu’alors privilégié une compétence quasiexclusive des administrations publiques économiques et financières. Ce schéma laisse souventpeu de place à une participation des milieux locaux de la recherche en sciences sociales ou auxinstitutions représentatives de la société civile (chambres de commerce, syndicats profession-nels, ONG, etc...). Encore aujourd’hui, le réseau des experts locaux privés demeure quantita-tivement et qualitativement faible.

Ces dernières années, encouragées par les bailleurs de fonds, des cellules d’analyse des poli-tiques ont été initiées, le plus souvent au sein des administrations publiques. De nouvellesunités administratives ont ainsi été créées, bénéficiant d’une autonomie financière relative etd’un bon niveau d’équipement matériel. Elles ont été dotées de personnel issu de la fonctionpublique mais bénéficiant de compléments salariaux. Dans les faits, ces unités se transformentprogressivement en cabinet parallèle pour le ministre et en administration d’appoint pour lesbailleurs de fonds.

117

Ces dispositifs d’analyse et de conseil en gestion économique et financière, pour pouvoirrenforcer durablement les capacités nationales, doivent pouvoir être viables à moyen terme, enterme d’autonomie financière vis-à-vis des partenaires étrangers et de renouvellement de leursressources humaines. Les éléments de satisfaction à cette condition diffèrent selon les pays etla nature (publique ou autonome) des structures concernées.

Enfin, la nature des dispositifs mis en œuvre et le niveau d’implication des structures privéessoulèvent implicitement la question de la complémentarité des rôles que l’on entend promou-voir entre l’État et les acteurs privés dans la formulation, la mise en œuvre et le suivi des poli-tiques économiques.

Dans le cadre de l’appui français au renforcement des capacités locales en analyse écono-mique, il apparaît utile de comparer les dispositifs institutionnels et les modes d’organisationdes ressources nationales dédiées à l’analyse et au conseil en gestion des politiques écono-miques, de s’interroger sur les atouts et contraintes de ces différents cadres opérationnels etd’en évaluer la viabilité et l’efficacité.

Objectifs de l’étude

• Dégager des éléments de caractérisation et de comparaison des différents dispositifs d’ana-lyse économique et d’appui à la définition et la mise en œuvre des politiques économiquesdans les pays africains.

• Fournir notamment des éléments d’évaluation comparée de la viabilité et des performan-ces de ces dispositifs par rapport aux objectifs de renforcement des capacités institution-nelles et d’appropriation nationale des processus de définition, mise en œuvre et suivi despolitiques économiques.

Cette étude devrait faciliter une meilleure compréhension des cadres institutionnels danslesquels s’organisent les capacités nationales d’analyse économique. Elle devrait alimenter laréflexion sur le contexte de nos interventions en matière d’appui à l’analyse économique et aurenforcement des capacités institutionnelles dans les pays de la ZSP.

Méthodologie

Dans le cadre de cette étude, le consultant s’intéressera à l’ensemble des unités d’analyse écono-mique assurant des missions d’aide à la décision en aval des activités de collecte statistique, desuivi conjoncturel et de prévisions à court terme et d’élaboration des budgets économiques.

L’étude s’organisera en deux temps. Dans un premier temps, le consultant procédera à unerevue bibliographique des travaux d’étude et d’évaluation déjà réalisés sur le sujet pour l’en-semble des pays d’Afrique.

Dans un second temps, sur la base de cette analyse préliminaire et en utilisant tout autre moyend’appréciation (questionnaires, interviews,...), il sélectionnera, en accord avec le comité de pilo-tage de l’étude, au minimum 4 pays représentatifs d’Afrique subsaharienne anglophone et fran-cophone et disposant chacun d’un dispositif élaboré d’analyse économique et d’appui à la gestiondes politiques économiques. Dans le cadre de missions dans ces pays, le consultant caractériseraet comparera plus en détail les différents dispositifs d’appui à l’analyse économique.

Il opérera cette caractérisation des intervenants sur la base d’une consultation des divers déci-

118

deurs nationaux des politiques économiques (décideurs politiques, chefs d’entreprises natio-nales, syndicats et associations ...) et des partenaires extérieurs (investisseurs étrangers etbailleurs de fonds). Cette consultation permettra d’identifier les ressources sur lesquelles s’ap-puient (ou pourraient s’appuyer) les agents nationaux ou extérieurs pour élaborer leurs déci-sions de politique économique, leurs propositions macro-économiques ou sectorielles ou leursstratégie de coopération ou d’investissement.

Au cours de son étude, l’expert s’intéressera notamment :

• à l’identification des structures, publiques ou privées, régionales ou nationales, en charged’activités d’analyse économique et de conseil en politique économique ;

• à la répartition des compétences entre ces structures publiques et privées, régionales etnationales, et aux relations de complémentarité ou de concurrence ainsi créées ; il s’inté-ressera notamment aux besoins d’information statistique de ces unités et aux moyensqu’elles mettent en œuvre pour disposer de cette information quantitative ;

• aux relations et partenariats entre les structures d’appui à l’analyse économique et lesecteur privé, la société civile, l’université et la recherche et les bailleurs de fonds ;

• à la nature des travaux réalisés et à leur utilisation dans les processus de décision enmatière de politique économique ;

• aux modes de financement de ces travaux et à la viabilité économique à moyen terme desstructures mises en place ;

• aux politiques de gestion des ressources humaines de ces institutions.

Sur cette base, le prestataire évaluera les avantages et les inconvénients des différents disposi-tifs, en termes d’appropriation nationale des analyses, de mise en œuvre efficace des politiqueset de renforcement des capacités nationales.

Résultats attendus

Les résultats attendus sont de plusieurs ordres :

• une meilleure compréhension des logiques inspirant les dispositifs d’analyse économiquedans les pays de culture anglo-saxonne ;

• une comparaison des contraintes, des atouts et des limites des différentes approches enmatière de renforcement des capacités locales d’analyse et de conseil économique ;

• des perspectives opérationnelles en faveur de l’appui au développement des capacitésnationales et régionales, publiques et privées d’analyse et de conseil économique.

Réalisation

L’étude sera exécutée sur lettre de commande. Après appel à proposition et mise en concur-rence, la sélection du prestataire se fera en fonction :

• de la compréhension de la commande ;

• de la méthodologie proposée ;

• de la qualité des experts, en particulier de leur connaissance des pays africains et de leurexpérience passée dans le domaine de la coopération technique auprès des structuresd’analyse économique ; les consultants devront avoir une bonne connaissance de la langueanglaise ;

119

• du calendrier proposé pour la réalisation de l’étude ;

• du devis.

Le devis devra au minimum faire apparaître les rubriques suivantes:

• les coûts sur justificatifs (transports, per diem, éventuellement divers et imprévus),remboursés dans la limite des sommes prévues au devis ; justificatifs à produire: souchesde titre de transport, factures acquittées, attestations de présence pour les per diem ;

• les coûts forfaitaires (honoraires selon les qualifications mises en œuvre, exprimés en coûtmensuel ou coût en h/j hors trajet, secrétariat, communications, documentation, reprographie).

Les travaux des consultants seront suivis par un comité de pilotage composé d’experts des servicesconcernés du Département et d’autres ministères ou d’institutions spécialisées. DCT/F assureral’animation et le secrétariat de ce comité.

A la fin de la première partie de l’étude, le prestataire présentera au comité de pilotage un rapport d’étape à partir duquel seront sélectionnés les pays-tests dans lesquels le prestataireconduira ses missions de terrain.

A l’issue de chacune de ses missions, le prestataire remettra un rapport pays synthétisant sesobservations de terrain. Ces rapports seront discutés en comité de pilotage.

A l’issue de ses travaux, il fournira un rapport provisoire qui sera présenté au comité de pilo-tage pour discussion et validation.

Le rapport final devra être remis dans sa version papier (20 exemplaires + un exemplaire nonbroché) et sur support informatique dans les 10 jours suivant cette dernière réunion, aprèscorrections éventuelles. Le rapport exécutif intégrera un résumé exécutif en 12 pages maximum.

120

ANNEXE 2 : COMPOSITION DU COMITÉ DE PILOTAGE

Prénom Nom Organisme Service

Marie-Claire Boulay MAE CID/CG/AI

Jacques Maury MAE CID/CF/AI

Dominique Mas MAE DCT/F

Michel Bua MAE DCT/F

Philippe Pommier MAE DCT/F

Gilles Lainé MAE DCT/F

Alfred Schwartz MAE SUR/ROP

Blaise Leenhardt AFD Division macro-économie et études

Jean-Louis Bodin ADETEF

Gérard Winter

Jean Coussy

Jean-Pierre Cling DIAL

121

ANNEXE 3 : LISTE DES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES

Côte d’Ivoire

Organisation Contacts Fonctions

SCAC SCHWARTZ Jacques

BOURDON Viviane Chef de file PAFI

CERRUTI Patrick AT auprès du CSLP


Primature N’GUESSAN Tchétché Directeur de Cabinet

KOFFI KOFFI Paul Conseiller

Budget et Finances KOUAME Oussou Directeur général

KAMAGATE Bamdriffi Directeur du budget de l’État

TRAORE Seydou Directeur général adjoint Budget et Finances

TAHI Michel Martial Directeur général adjoint Budget et Finances

Industrie SANOGO Issa Conseiller auprès du ministre

Conjoncture et Prévision TANOH Olivier Directeur de la DCPE

BNETD Bureau National des Études GNAMIEN N’Dri Guillaume Directeur du Dpt d’études économiques

et Travaux pour le Développement et financières (DEEF)

DOFFONSOU Richard A. Chef Unité macro-économie et statistiques (DEEF)

DON MELO Ahoua Directeur général du BNETD

NASSIROU Taofick Conseiller auprès de la Direction générale

INS Institut National de la Statistique BA Ibrahima Directeur général de l’INS

EDI Serges Chef de la division des statistiques et du commerce

Centres de recherche universitaires

CREMIDE Centre de Recherche MELEU Mathieu Directeur

en Microéconomie du Développement

CIRES (Centre Ivoirien de Recherches OUATTARA Mama Directeur

Économiques et Sociales) / CAPEC (Cellule BARRY Mody Bakar Agro-économiste

d’Analyse des Politiques Économiques)/ MANSO Jean-Marie Directeur adjoint chargé de la recherche

GPE (Programme de formation en Gestion

des Politiques Économiques)

ENSEA (École Nationale Supérieure KOFFI N’Guessan Directeur

de Statistique et d’Économie Appliquée) / NSHIMYUMUREMYI Adalbert Conseiller du directeur

CERMEA (Cellule d’Études et de Recherche GRANGER Wilfrid Assistant technique

en Microéconomie et Macroéconomie Appliqué)

FASEG (Faculté de Sciences Économiques NGBO Aké Doyen de l’UFR de sciences économiques

et de Gestion)

123

Centres privés, O.N.G.

INADES LAMBOTTE Michel Directeur

CEPRASS (Centre d’Études Prospective EMMANUEL Jean Baptiste* Directeur

et Appliquée sur les Politiques Sociales

et les Systèmes de Sécurité Sociale)

FNICI (Fédération Nationale AMINE Sylla* Directeur organisations régionales

des Industriels de Côte d’Ivoire)

BCEAO CISSE Sory* Chef du service de la recherche et de la Stat.

124

Ghana

Organismes Contacts Fonctions

Ambassade de France BERRIT J.M. Ambassadeur

DECRAENE Denis Attaché de coopération

KOSSI Matthieu-Noé Chargé de mission

BONNEFOY Noël Conseiller commercial AFD

DURIEZ Laurent Directeur administrations publiques


Planification BONAVENTURE Adjavor

HARDING Lanto Conseillers économiques


CSPS Center for Social Policy Studies AHADZIE William Kofi Research Fellow

ISSER Institute of Statistical, Social APPIAH-KUBI K.

and Economic Research TSEKPO Anthony K. Research Fellows

Centres privés, O.N.G.

CEPA Centre for Policy Analysis SOWAH Nii Kwaku Core Fellow

ISODEC Integrated Social Development Center ABUGRE Charles Executive Director

MAP CONSULT MENSAH P.K. President

IEA Institute of Economic Affairs AMWHA Bart

DATABANK FINANCIAL SERVICES OGBARMEY Daniel

TETTEH Senior Vice President

THIRD WORLD NETWORK RANDRIAMARO Zo Secrétariat Afrique

125

Kenya


SCAC HUMBERT Frank

WALLEMACQ Michel Économiste

JACQUEMOT Pierre Ambassadeur

IFRA Institut Français de Recherche en Afrique BOCQUIER Philippe Directeur


Finances et Plan GAKUNU Peter Conseiller

SCEK Aues GTZ Poverty Eradication Unit

KIPPRA Kenyan Institute KARINGUI Stephen N. Économiste

for Public Policy Research and Analysis


IDS Institute for Development Studies McCORMICK Dorothy Directrice

Centres privés, O.N.G. ACEG

African Center for Economic Growth RYAN Terry Directeur. Conseiller auprès du Trésor

MULLEI Andrew K. Directeur Exécutif AERC

African Economic Research Consortium N’DJINKEU Dominique Directeur de la recherche

FAWE Forum for African Women Educationalists MLAMA Penina Directeur Exécutif IEA

Institute of Economic Affairs NYONG’O Anyan’g Économiste IPAR

Institute of Policy Analysis and Research KIMUYU Peter Directeur exécutif K-REP

Kenyan Rural Enterprise Project DONDO Aleke Directeur PSCGT

Private Sector Corporate GovernanceTrust GATAMAH Karugor Co-ordinateur des programmes

126

Sénégal :


SCAC VOIZOT Daniel Conseiller Économie & Finances

AFD SIMON Didier Directeur adjoint

IRD MINVIELLE Jean-Paul Économiste

Organisations régionales

BCEAO Agence nationale NDIAYE Seyni Directeur national

BCEAO – Siège régional DIOUF Mamadou Lamine Directeur des études adjoint

CRDI FORGET Gilles Directeur régional

SISERA CHERRIER-DAFFÉ Catherine Assistante de programme

SISERA AYUK Elias T. Expert senior


Présidence de la République DIOUF Gnounka Conseiller économique et financier. Représentant

du Président au Steering Committee du NEPAD

DAPS CUZON Jean-René Conseiller technique

DAPS GASSAMA Alioune Directeur

DPS DIARISSO Sogue Directeur de la prévision et de la statistique

Ministère des transports TRICOCHE Bernard Conseiller technique

UPE FAYE Aliou Coordonnateur

Centre de recherches universitaires

CREA CISSÉ Fatou Enseignant-Chercheur

Cabinets privés & ONG

CONCAD DIOP Boubacar Président

CONCAD NIANG Hélène Rama Directrice exécutive

TDC NDIAYE Cheikh Tidiane Directeur général

SPIDS BARRY Philippe Secrétaire général

CNP DIOP Hamidou Secrétaire général

Les consultants tiennent à exprimer leurs plus vifs remerciements à Patrick Cerruti, assistanttechnique CSLP à Abidjan, à Denis Decraene, de l’ambassade de France à Accra, à DanielVoizot, conseiller économie et finances au SCAC de Dakar, ainsi qu’à Marie Mathé, assistantedu conseiller à Dakar, ainsi qu’à l’ensemble des personnes rencontrées au cours des missionspour l’accueil et l’assistance technique permanente qu’ils ont prodigués.

127

ANNEXE 4 : L’INITIATIVE PPTE

Devant l’échec des processus d’allégement de la dette (Sommet de Toronto en 1988, Termesde Toronto « améliorés » en 1991, conditions de Naples en 1994), le Club de Paris41 décide la mise en œuvre, en septembre 1996, de l’Initiative PPTE (pays pauvres très endettés). Elle concerne les pays à revenus faibles et s’appuie largement sur les mécanismes d’allégementde la dette déjà existants.

Son principe fondateur est celui de la « viabilité de la dette » pour le pays débiteur. Ainsi,à l’issue d’une première phase durant laquelle le candidat bénéficie d’un allégement aux condi-tions de Naples, la Banque mondiale et le FMI examinent la soutenabilité du niveau d’endet-tement atteint par le pays (en fonction de ses caractéristiques économiques). C’est le point de décision qui s’appuie sur différents critères (déterminant le seuil de soutenabilité) expriméssous formes de fourchettes42. Ainsi, le niveau d’endettement d’un pays est considéré commesoutenable lorsque :

• la valeur actuelle nette (VAN43) de la dette de l’année t rapportée à la valeur desexportations de cette même année t est comprise entre 200% et 250% (et, par conséquent,inférieure à 200%) ;

• le service de la dette (année t) rapporté aux exportations de la même année t est comprisentre 20% et 25% (et inférieur à 20%) ;

• le ratio VAN de la dette / recettes budgétaires est inférieur ou égal à 280% (deux condi-tions supplémentaires viennent se greffer à ce troisième critère : le ratio recettes budgétai-res / PIB > 20% et le ratio exportations / PIB > 40%).

Le respect de ces trois critères permet de considérer la dette d’une nation comme viable et conduit directement le pays au rééchelonnement final. Les pays se situant au-dessus du seuilde soutenabilité sont en quelques sortes « qualifiés » pour la seconde partie du programme.

129

41 Le Club de Paris regroupe les créanciers publics des pays développés et, à titre d’observateurs, des organisations internationales telles quele FMI et la Banque mondiale. Ses membres s’y réunissent pour s’accorder, dans les situations d’urgence, sur le rééchelonnement des obli-gations financières de gouvernements débiteurs vis-à-vis des créanciers publics, et sur le partage de l’effort à consentir par chacun descréanciers. Les négociations portent, en règle générale, sur l’échéancier de remboursement du principal de la dette et non sur le paiementdes intérêts.

42 La définition d’une fourchette dans laquelle devrait se trouver le ratio permet à ces critères d’être relativement souples et de prendre enconsidération les cas de pays dont la situation est hors normes.

43 La VAN de la dette d’un pays se définit comme la somme des flux d’endettement annuels actualisés.

Principales étapes de l’Initiative PPTE

Conditions de Naples (décembre 1994) : elles prévoient une réduction de 67 % de la VANdu service de la dette commerciale (en jouant sur les taux d’intérêt) ; et, si le pays a respectél’application d’une politique d’ajustement structurel, il bénéficiera, au final, d’un rééchelon-nement de l’encours de la dette restructurable avec réduction maximale de 67 % .

Conditions de Lyon : elles sont basées sur les conditions de Naples, à la différence prèsqu’elles prévoient une réduction de 80 % de la VAN du service de la dette.

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Enseignements tirés de l’expérience PPTE

Quelques années après le début de son application, le bilan de la mise en œuvre de l’InitiativePPTE est en demi-teinte : au milieu de l’année 1998, seuls 10 PPTE avaient vu leurs dossiersexaminés dans le cadre de l’Initiative (sur 41 au total). A l’issue de la première phase, lesniveaux d’endettement du Bénin et le Sénégal ont été déclarés soutenables, tandis que les huitautres pays ont entamé la seconde partie du programme. En avril 1998, l’Ouganda est devenule premier pays à atteindre son point d’achèvement.

Néanmoins, plusieurs dizaines de nations ont été évincées de cette Initiative et le montant totald’allégement des dettes est resté extrêmement limité (soit environ USD 5 mds en ce quiconcerne la Bolivie, le Guyana, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire et le Mozambique).

Ce constat a amené le Club de Paris à tirer les enseignements de l’expérience PPTE. Les prin-cipaux points sont rappelés ci-dessous :

• La fourchette d’endettement tolérable semble trop élevée pour atteindre le but fixé. Il faudrait revoir le seuil de soutenabilité à un niveau plus acceptable (VAN de la dette (t) /exportations (t) < 150%) afin que le nombre de pays bénéficiant de l’ensemble de l’initia-tive soit accru.

• Le cadre du programme ne tient pas suffisamment compte du poids de la dette publiquesur le budget.

• La programmation de l’allégement de la dette est trop étalée dans le temps (6 ans).

• L’aide accordée durant la période intermédiaire (entre le point de décision et la phased’achèvement) est insuffisante.

• Les critères de performance définis par le FMI (vis-à-vis de l’application de l’AS)semblent trop stricts.

• La réduction de la pauvreté, problème central des politiques de développement, n’est pasau cœur du programme PPTE ; il n’est pas prévu d’incitations à l’augmentation des dépen-ses dans les secteurs de santé ou de l’éducation.

• Les critères d’admissibilité sont jugés trop restrictifs dans le sens ou le programme s’adresseuniquement aux pays pauvres et exclue ceux qui ont de forts problèmes d’endettement.

• Enfin, le problème du financement de l’initiative persiste, surtout s’il est envisagé de bais-ser le seuil de soutenabilité.

La prise en compte de ces limites à travers les expériences initiées depuis 1996 ont amené lesinstitutions financières internationales à élaborer un nouveau plan de gestion de la dette despays en développement.

Premières leçon de l’analyse des CSLP : Kenya, Mauritanie, Tanzanie

L’étude préliminaire des CSLP complets et intérimaires disponibles sur le site internet de la Banque mondiale, et des évaluations correspondantes (« Joint Staff Assessment », JSA),permet de souligner l’importance des capacités institutionnelles, et plus spécifiquement des capacités d’analyse économique et de gestion, dans la conception des CSLP. Cette étudepréliminaire ne porte que sur trois pays, pour lesquels on dispose, à la fois, des CSLP(Tanzanie et Mauritanie) ou CSLP-I (Kenya), et des évaluations conjointes de la Banquemondiale et du FMI sur ces mêmes documents (« Joint Staff Assessment », JSA). Les limites

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de l’exercice, pour ces pays qui ont relevé le défi avec succès, apparaissent clairement se poseren termes de participation effective et de capacité ; le but recherché étant une véritable appro-priation des CSLP par les acteurs nationaux.

On remarque que les ressources en analyse et en conseil économique mobilisées sont essentiel-lement situées au sein des administrations et des bailleurs de fonds, qui sont directement impli-qués, dans les trois cas de figure étudiés, dans l’écriture des brouillons de CSLP. Les autresacteurs (privés, ONG), sont impliqués dans la relecture du cadre élaboré au sein de l’administra-tion. La participation de ces deux derniers types d’acteurs n’apparaît parfois qu’à travers la tenued’un séminaire national réparti sur quatre journées (Kenya). Cet état de fait renvoie en partie à la capacité limitée en analyse économique et gestion de ces deux types d’acteurs. La Mauritanieest une exception, le secrétariat du CSLP étant assumé par le commissariat aux droits de l’homme,à la lutte contre la pauvreté et à l’insertion, organisme qui s’appuie sur plus de 90 ONG. Les troisJSA analysés ici soulignent les risques associées à de faibles capacités d’expertises.

Le Kenya s’est appuyé sur le « National Poverty Eradication Plan » (1999 ; 2015) pour construirele cadre de référence du CSLP-I. La structure de pilotage fait ressortir deux aspects particuliers :

1 - une structure propice aux conflits de compétences (entre ministère des Finances et de la planification, chargé du secrétariat du CLSP et l’unité d’éradication de la pauvretérattaché directement à la présidence),

2 - l’intégration au sein des groupes sectoriels d’un centre de recherche (« Institute forPolicy Research and Analysis »), rattaché au groupe de travail sur la macroéconomie.

La participation prend la forme d’une soumission d’un brouillon de CSLP auprès des acteursnationaux, à travers le forum consultatif national. C’est le pays où la présence de la Banquemondiale et du FMI dans la phase de rédaction est apparemment la moins forte.

La Tanzanie représente un cas particulier, du fait de la vitesse de mise au point du CSLP,réalisé en l’espace de 6 mois. Il est vrai que la Tanzanie a pu mettre à profit les consultationset analyses précédemment effectuées (National Poverty Eradication Strategy (depuis 1997),Public Expenditure Review et Tanzania Assistance Strategy). La structure de pilotage et departicipation correspondante, est simple et a concouru à la rapidité dans la conception.L’évaluation conjointe menée par la Banque mondiale et le FMI souligne plusieurs risques,parmi lesquels ceux liés aux faiblesses institutionnelles et au manque de capacité, ainsi queceux liés au manque de temps dans l’approfondissement de la structure de participation.

La Mauritanie a pu se dispenser de la formulation d’un CLSP-I, ce qui constitue une excep-tion. La structure de participation traduit la forte implication des différents acteurs dans la conception du CSLP, avec une multiplicité de consultations, et de séminaires à différentsniveaux. Le secrétariat du CSLP n’est pas intégré dans l’administration publique, mais à côté,et il s’agit d’une solution originale par rapport aux deux autres pays étudiés. C’est au « Commissariat aux droits de l’homme, à la lutte contre la pauvreté et à l’insertion » qu’estdévolu le secrétariat du CSLP. Cet organisme intègre les représentants de plus de 90 ONG, etconstitue en tant que tel un organisme basé sur la participation.

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Construction du CSLP, Kenya

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Construction du CSLP, Tanzanie

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Construction du CSLP, Mauritanie

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