Sambúð stjórnsýslu og stjórnmála

Tryggvi Gunnarsson

---------Aðalfundur Íslandsdeild NAF

9. mars 2016

Uppbygging stjórnkerfisins

Kjósum til Alþingis og sveitarstjórna

Lýðræðið – stefnumörkun- setja lög og reglur - (fjárstjórn) - aðhald –eftirlit – frumkvæði – endurnýjun –inntak stjórnmála en líka ...

... bein aðkoma að stjórnsýslunni

Þingræði – Æðstu stjórnendur (ráðherrar/borgarstjóri/bæjarstjóri/ sveitarstjóri) sitja í skjóli meiri hluta

Hvað er stjórnsýslan og til hvers?

Skipulagsheild til að vinna að sameiginlegum (lögbundnum) málefnum borgara í landi eða sveitarfélagi

Í þágu almannahagsmuna íbúanna

Af hverju höfum við valið að stjórnsýslan starfi eftir ákv. reglum um meðferð valds og ákvarðanatöku?

Jafnræði – takmörk – sama fyrir alla

Fara hlutverkin saman?

Stjórnmál -ná fram (stefnumiði) vilja þeirra kjörnu fulltrúa sem starfa saman – „meiri hlutinn“

Stjórnsýslan (starfsmenn) á bæði um efni og form (málsmeðferð) að fylgja lögum og reglum – Heimild í réttu formi þarf að liggja fyrir frá þeim sem fara með valdið – Lög/ákv. ráðherra, þ.e. frá stjórnmálamönnum

Stjórnsýslan - framkvæmdarvaldið

Stjórnsýslan sé hlutlæg - í þágu heildarinnar

Stjórnmál – Lýðræði - Þingræði

Steen Hildebrandt (Berlingske 28.2.2016 -www.b.dk ):

„Demokratiet er smukt, men afmægtigt“

Stóra vandamálið er að lýðræðið virðist ekki geta fundið lausnir á þeim alvarlegu vandamálum sem við stöndum frammi fyrir nú

Þróun í stjórnmálum – lausung/átök/orðfæri –hefur líka áhrif á starf og traust á stjórnsýslunni – Hvar er stefnan sem stjórnsýslunni er ætlað að fylgja í málaflokknum á næstu árum?

Kerfið byggir á að stjórnmálin móti stefnuna

Sambúð ólíkra hlutverka

Stjórnsýslan – æðstu yfirmenn eru oftast líka kjörnir stjórnmálamenn

Tvíþætt hlutverk ráðherra –Stjórnmál/stefnumörkun – Fyrirsvar og meðferð stjórnsýsluvalds/Setja reglur og taka ákvarðanir

Áhersla á (pólitíska) stefnumörkun bitnar á öðrum verkum í ráðuneytum?

Sambúðin

Báðir aðilar þurfa að þekkja og fylgja mörkunum á milli stjórnmála og stjórnsýslu

Vandamálin koma upp þegar farið er yfir þessi mörk

Er vilji til að breyta mörkunum?

Muna – umboðskeðjan - ábyrgð

Hvar koma þessi mörk fram?

Aðgreining verkefna - en þó yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra

Lögbundið hlutverk ráðuneyta/ stofnana og forstöðumanna þeirra

Sjálfstæðar stofnanir –(verkefni)

Hæfisreglur stjórnsýsluréttarins

Ath. gilda ekki um störf á Alþingi

Hvar liggja mörkin?

Viðbrögð ráðherra við ákvörðunum og athöfnum (ummælum/blaðaskrifum) forstöðumanna og stofnana

Upplýsingar byggðar á fagþekkingu

Gagnrýni – tjáningarfrelsi – trúnaðar-skyldur (ráðamenn – almenningur)

Forstöðumaður „kallaður á teppið“

Athuganir eftirlitsstofnana Alþingis

Hvar liggja mörkin?

Aðstoðarmenn ráðherra blanda sér í hefðbundna stjórnsýslu – svör í fjölm.

Upplýsingafulltrúi ríkisstjórnar/ ráðun.

Ráðherra/aðstoðarmaður/borgarstjóri/bæjarstjóri notar miðla stjórnvalds

Sveitarstjórnarmenn í fullu starfi – fara með ákv. málaflokka - Kerfið byggir á að ákvarðanir séu teknar á fundum – með fulltrúum minni hluta

Auglýsingar ríkisstjórnar – efni uppl.

Hvar liggur valdið?

Ríkisstjórnin ákveður stofnun hamfarasjóðs

16.2.2016

Ríkisstjórn Íslands samþykkti á fundi sínum í dag að stofnaður verði sérstakur sjóður, hamfarasjóður, sem hafi það hlutverk að sinna forvörnum og samhæfingu verkefna á sviði náttúruvár en verkefni á sviði forvarna verða aukin. Hamfarasjóður mun jafnframt hafa umsjón með greiðslu tiltekins kostnaðar opinberra aðila og bóta í ákveðnum takmörkuðum tilvikum vegna tjóns sem verður af völdum náttúruhamfara.

Frelsi ráðherra – áhrif á traust á stjórnsýslunni

Lög um opinber fjármál - 42. gr. Styrkveitingar.Hverjum ráðherra er heimilt að veita tilfallandi styrki og framlög til verkefna sem varða þá málaflokka sem þeir bera ábyrgð á. Við úthlutun styrkja og framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða.

Úr frumvarpi: „Með styrkjum og framlögum samkvæmt ákvæðinu er þó ekki átt við þá liði fjárlaga sem sagðir eru ráðstöfunarfé sem veitt er samkvæmt ákvörðun ráðherra eða ríkisstjórnar til einstaklinga eða lögaðila í formi framlaga, styrkja eða annarrar fyrirgreiðslu.“

Ráðningar í störf aðstoðarmanna ráðherra

Bara stundum stjórnsýsla?

Mismunandi eðli verkefna – eða bara óþægilegt pólitískt?

Ábyrgðin – gagnrýni – gegnsæi –málsmeðferð - mælikvarðar

Ráðstöfun ríkiseigna – einkavæðing-gagnrýni fyrri ára - ábendingar

Starfshópur forsætisráðuneytisins 2012: „í nýrri lagaumgjörð [verði] tekið skýrt fram að við meðferð mála skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga.“

Starfsmenn hins opinbera

Allir starfsmenn – Grundvöllur ráðningar

Embættismaður – orðið

5 ára reglan – ógn eða tækifæri?

Eru starfsmenn þjónar ráðherra og meiri hluta sveitarstjórnar?

Stjórnsýsla í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti (siðareglur)

Hlutleysi – fagmennska - þekking

Varðmenn almannahagsmuna

Ráðgjafarskyldan

Viðkvæmast og vandasamast í sambúðinni

Hvað felst í henni? – Bara það sem ráðherrann/sveitarstjóri vill heyra?

Hlutlaus ráðgjöf byggð á sérfræðiþekkingu og þekkingu á málefnasviðinu

Ný lög um Stjórnarráð frá 2011 –Ráðgjafarskyldan áréttuð

Lög um Stjórnarráð 115/2011

20. gr. Ráðherra skal leita álits ráðuneytistil að tryggja að ákvarðanir og athafnirhans séu lögum samkvæmt.

Starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmivið stöðu sína og hlutverk veita ráðherraréttar upplýsingar og ráðgjöf sem byggist á staðreyndum og faglegu mati á valkostumþannig að hann geti sinnt lögbundnuhlutverki sínu og stefnumótun.

Ráðgjafarskyldan – úr frumv.

Bæði framkvæmd hefðbundinna stjórnsýsluverkefna og að pólitískri stefnu og fyrirsvari ráðherrans.

Um pólitíska þætti - fagleg og almennt beint að því að ráðherra geti sinnt þeim þætti starfsins innan ramma laga og stjórnarskrár og þá eftir hvaða leiðum.

Ráðgjafarskyldan – úr frumv.

Þannig verður almennt að gæta þess að starfsmenn ráðuneyta taki ekki þátt í aðgerðum ráðherra sem beinlínis lúta að pólitískri stöðu hans í aðdraganda kosninga og jafnframt að þeir taki ekki þátt í athöfnum hans eða ákvörðunum sem beint er að innra flokkstarfi í þeim stjórnmálaflokki er hann tilheyrir.

Ráðgjafarskyldan

Líka frumkvæðisskylda „...getur m.a. reynt á skyldu starfsmanna

ráðuneyta til að gera ráðherra eða öðrum yfirmanni innan ráðuneytis viðvart ef ákvörðun í máli hefur byggst á röngum upplýsingum um staðreyndir eða lagalegur grundvöllur hennar var eða er veikur. Hið sama getur átt við ef útlit er fyrir að ráðherra ætli að beita valdi sínu með ólögmætum hætti eða byggja niðurstöðu máls á röngum upplýsingum um staðreyndir.

Árekstrar

„en þá kemur borgarlögmaður“

Úr viðtali við Björk Vilhjálmsdóttur, fyrrv. borgarfulltrúa:

„Ég segi stundum, að mér finnist stjórnmálamennirnir ráða alltof litlu því þeir eru í svo miklu samráði við hagsmunahópa,“ segir Björk og heldur áfram. „Svo finnst mér embættismenn ráða mjög miklu í kerfinu, það er alltaf lögfræðin sem ræður. Okkur langar oft að gera eitt og annað en lögfræðin segir: nei, það má ekki. Þið verðið að gæta meðalhófs, jafnræðisreglu, sveitarstjórnarlaga,“ útskýrir Björk. „Það er margt sem mann langar að gera en þá kemur borgarlögmaður, og ég hef ekkert á móti henni persónulega, og segir: heyrðu, jafnræðisregla stjórnsýslulaganna kemur í veg fyrir að þú getir veitt fjármagn til þessa verkefnis.“

Um sviðstjóra velferðarsviðs:

„Hann er lögfræðingur sem leggur áherslu á að vinna á grundvelli laga, en stundum pirra lögin mig svo.“

Ráðgjöf við ráðherra

Dæmi frá Danmörku – Statsløsesagen – Christianiasagen –

Dæmi frá Ísland? – Samskipti innanríkisráðherra og lögreglustjóra -Fiskistofumálið

Hvar eru gögn um ráðgjöf íslenskra embættismanna?

Áhrif stjórnmálatengsla og stöðu í aðdraganda að falli bankanna 2008

Undirbúningur lagafrumvarpa

Stefnumörkun í höndum stjórnmála

Á að semja lögin á Alþingi?

Ráðuneytunum er ætlað að búa yfir þekkingu á málaflokkunum

Frumvarp (líka þingmannafrv.) fer (mögulega) í bága við stjórnarskrá eða alþjóðlegar skuldbindingar –önnur lög – Hver er staða starfsmanna?

Bo Smith-udvalget, 2015

• Skandalar-Embættismenn sendir heim og ráðherrar reknir – rannsóknir

• Ráðgjöf og upplýsingagjöf til þings

• DJØF

• Helstu tillögur:

Bo Smith-udvalget, 2015 -DJØF

Siðareglur

Verkefni og skipulag í stofnunum

Breytingar með áherslu á opnun og gegnsæi

Er þörf á að skerpa línurnar hér?

Hvernig stjórnsýslu viljum við? – Meiri pólitísk áhrif og rými fyrir þau verkefni eða hlutlæga og faglega stjórnsýslu í þágu borgaranna

Ísland – Breytingar í kjölfar falls bankanna

Hafa breyttar reglur náð árangri? T.d. ráðgjöfin, aukin upplýsingagjöf, siðareglur

Aðstoð og starf í þágu pólitískar stefnumörkun og verkefna ráðherra

Meiri fræðsla – þ.m.t. fyrir nýja ráðherra

Sambúð sem ekki verður slitið

Þarf að hlúa að sambúðinni

Bera virðingu fyrir hvorum aðila

Virða skoðanir og verkefni hvors aðila