TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA

DEL ESTADO DE MÉXICO 1I RECURSO DE REVISiÓN: 1793/2019

RECURRENTE:

TERCERO INTERESADO: INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO.

Magistrado Ponente: Claudia Gorostieta Cedilla. Secretario Proyectista: Mireya Pavón Osorio.

Toluca, México. a veinte de febrero de dos mil veinte.

VISTO para resolver el recurso de revisión número 1793/2019, interpuesto por , en contra de la sentencia de dos de

diciembre de dos mil diecinueve, pronunciada por el Magistrado de la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, en el juicio administrativo con número de expediente 1011/2019; y

RESULTANDO

1. Mediante escrito presentado el uno de octubre de dos mil diecinueve, ante la Oficialía de Partes Común de la Primera y Séptima Salas Regionales del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, , en representación legal de , formuló demanda administrativa en contra del INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, señalando como acto impugnado el siguiente:

"La resolución afirmativa ficta que se ha configurado en razón de que el Instituto de Salud del Estado de México, ha sido omiso en dar respuesta a mis oficios de entrega y petición de iniciar el procedimiento de pago de seiscientas doce (612) facturas emitidas por mi poderdante a consecuencia de haber entregado en tiempo, en forma y en total satisfacción, bienes de los cuales somos fabricantes y que fueron solicitados por el Instituto de Salud del Estado de México, las cuales fueron presentadas en la Subdirección de Tesorería y Contabilidad de la autoridad demandada el día veintinueve (29) de agosto del dos mil diecinueve, tal y como consta en la fe de hechos del Fedatario Público número 166 del Estado de México y al día de hoy ha transcurrido con exceso el término de quince dias hábiles a que hace alusión el artículo 135 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, misma que se adminicula con la omisión de certificación de la afirmativa ficta descrita con antelación, presentada ante el mismo Instituto de Salud del Estado de México, en fecha veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve."

2.- Substanciado el juicio en todas sus partes, el Magistrado de la Séptima Sala Regional de este Órgano jurisdiccional, dictó sentencia en fecha dos de diciembre de dos mil diecinueve, declarando el SOBRESEIMIENTO de la resolución impugnada; con base en las consideraciones lógico jurídicas ahí descritas.

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3.- Inconforme con dicha sentencia, mediante escrito presentado el nueve de diciembre de dos mil diecinueve ante la Oficialía de Partes de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa de esta Entidad Federativa, la parte aclora interpuso recurso de revisión en contra de la sentencia de fecha dos de diciembre de dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Séptima Sala Regional de este Tribunal, en el juicio administrativo 1011/2019, haciendo valer los agravios expuestos en el escrito que obra en las primeras fojas del expediente que se actúa.

4.- Por acuerdo de diez de diciembre de dos mil diecinueve, la Presidencia de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, admitió a trámite el recurso de revisión promovido, designando como ponente al Magistrado Claudio Gorostieta Cedillo.

5.- En fecha diecinueve de diciembre de dos mil diecinueve, el Magistrado de la Séptima Sala Regional, remitió el expediente del juicio administrativo 1011/2019, a esta Primera Sección de la Sala Superior, para substanciar el recurso de revisión 1793/2019.

6.- Por acuerdo de diecisiete de enero de dos mil veinte, se tuvo por desahogada la vista respectiva, en consecuencia, se ordenó tumar el expediente al Magistrado ponente para la emisión de la resolución que en derecho correspondiera y;

CONSIDERANDO

PRIMERO. COMPETENCIA. La Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es competente para conocer, tramitar y resolver el presente Recurso de Revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 285 fracción IV, 286 Y 288 del Código de Procedimientos Administrativos de la propia Entidad, 9, 28, 29 Y 30, fracción II de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, publicada en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno" Estado de México, el treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho y 25 Y 29 del Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, publicado en la Gaceta de Gobierno del Estado de México el primero de agosto de dos mil diecinueve.

SEGUNDO. PROCEDENCIA. El presente recurso de revisión número 1793/2019, es procedente en contra de la sentencia de fecha dos de diciembre de dos mil diecinueve, emitida por el Magistrado de la Séptima Sala Regional del actual Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, dentro de los autos del expediente del juicio administrativo 1011/2019, en términos del articulo 285, fracción IV del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, por tratarse de una sentencia que decide la cuestión planteada.

TERCERO. LEGITIMACiÓN. El recurso de revisión fue interpuesto por parte legítima, según lo dispuesto en los articulos 230 fracción 1, 231, 234 Y 286 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

CUARTO. OPORTUNIDAD. Previo al análisis de los agravios de la recurrente, esta Primera Sección de la Sala Superior considera que el escrito inicial de recurso de revisión, fue presentado dentro del término genérico de ocho días que establece el artículo 286 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado

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de México.

QUINTO. En el primer agravio del recurso de revisión, el recurrente sostiene que la sentencia recurrida es incongruente, por lo siguiente:

1) Que el Magistrado A quo se apartó del acto impugnado en el juicio de origen.

2) Que el acto administrativo impugnado tiene su origen en el derecho de petición, consagrado en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso 135 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que señala el término de quince días para poder dar respuesta.

3) Que el derecho de petición fue cumplido a través de la entrega de dos oficios al Instituto de Salud del Estado de México el veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, ante la presencia del Notario Público número 166 del Estado de México, a través del Testimonio Notarial número 2,738, Volumen 059, pruebas que no fueron valoradas por el Magistrado A qua.

4) Que en capítulo acto impugnado de la contestación a la demanda, la autoridad demandada aceptó expresamente que el día veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, recibió los escritos de petición en los términos siguientes " . .Ia afirmativa ficfa a que alude la parte acfora con motivo de la solicitud de entrega de facturas ante el Jefe de/ Departamento de G/osa de/Instituto de Salud del Estado de México, para su pago, sin embargo, dicha solicitud la presento ante autoridad incompetente para atender la misma ... ", misma que actualiza una prueba confesional expresa.

5) Que contrario a lo resuelto por el Magistrado A qua el derecho de petición sí es competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.

6) Que en virtud de que la petición contenida en los escritos notificados al Instituto de Salud del Estado de México el veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, se realizaron en términos del artículo 135 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, la autoridad se encuentra obligada a darles contestación.

7) Que si bien es cierto el Magistrado A qua resolvió que no acreditó el contrato generador de las facturas, haciendo alusión a diversos artículos de la Ley de Contratación Pública del Estado de México, también lo es que en ninguno de ellos se regula el derecho de petición, ni mucho menos el procedimiento de pago de facturas; por lo que, el procedimiento administrativo regulado en el Capítulo Segundo del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, es el que resulta aplicable.

8) Que en los articulos 32, 33 Y 34 del Reglamento Interior del Instituto de Salud del Estado de México y el Manual General de Organización del Instituto de Salud del Estado de México, establecen la facultad de realizar el procedimiento de pago de facturas, previa revisión de que estas cumplan con los requisitos administrativos y fiscales.

9) Que es obligación de la autoridad demandada dar contestación en tiempo y 3

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forma lo peticionado por el gobernado, debidamente fundada y motivada, es decir, debió dar respuesta si las facturas anexas a los oficios de petición, cumplían o no con los requisitos administrativos y fiscales para iniciar o no el procedimiento de pago, que se adminicula con la inspección ocular en la Subdirección de Tesorería y Contabilidad del Instituto de Salud del Estado de México, celebrada el diecinueve de noviembre de dos mil diecinueve.

10) Que mediante inspección ocular se verificó la inexistencia de los oficios de petición que fueron entregados y notificados en fecha veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, con sus anexos, a través de Escritura 2,738, Volumen 059, prueba que no fue valorada a pesar de haber sido ofrecida.

11) Que se actualizó la resolución afirmativa ficta relacionada con los oficios de petición presentados al Instituto de Salud del Estado de México el veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, ante la presencia del Notario Público número 166 del Estado de México, a través del Testimonio Notarial número 2,738, Volumen 059.

12) Que en virtud de que el agravio es fundado, pues se omitió el análisis de algunos argumentos y valoración de pruebas, se deberá condenar y decretar la resolución afirmativa ficta a su favor, para el efecto de que se entreguen los correspondientes contra recibos que amparen la recepción de seiscientas doce facturas a los escritos de petición.

13) Que el Magistrado A quo admitió el juicio vía ordinaria; sin embargo, en el escrito inicial de demanda, con fundamento en los artículos 135, 229 fracción VI y 272 B del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, solicitó se tramitara vía sumaria, violando con ello su derechos procedimentales.

Máxime, cuando constituía la omisión por parte de las autoridades de dar respuesta a las peticiones, en términos del artículo 229, fracción VI del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

A juicio de los Magistrados que integran la Primera Sección de éste Tribunal, lo manifestado en los incisos 1), 2), 3), 4), 6), 8), 9), 10), 11) Y 12) resulta inoperante, en virtud de que no atacan los motivos y fundamentos del sobreseimiento decretado por el Magistrado A quo en la sentencia de dos de diciembre de dos mil diecinueve, misma que para su pronta consulta se cita a continuación:

"Tomando en consideración que las causales de improcedencia y sobreseimiento son de orden público y de interés social; por lo que deben analizarse oficiosamente, aun cuando las partes no las hagan valer; en el caso, la autoridad demandada no hizo valer alguna de las causales de improcedencia y sobreseimiento establecidas en los artículos 267 y 268, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México; sin embargo este resolutor, del análisis de las constancias que integran el presente juicio, advierte que se actualiza la causal de improcedencia y sobreseimiento establecida en los articulos 267, fracción I y 268, fracción 11, del mismo Código Procesal de la materia, por las consideraciones que enseguida se precisan:

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En efecto, el acto impugnado es la resolución afirmativa ficta, en términos del artículo 135 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, y que si bien el actor necesitó la validez de la afirmativa ficta, recaída a su escrito de petición a través de la cual solicita el pago de 612 facturas, sin embargo, su solicitud es improcedente, en virtud de que no se acredita en constancias de autos cual es el contrato generador de las facturas que pretende el actor.

Lo anterior, porque tanto en los numerales 26 y 27 de la Ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios, establecen lo siguiente:

En dichos preceptos, se hace referencia a los procedimientos de licitación pública, invitación restringida y adjudicación directa, siendo que en constancias de autos la empresa actora no acreditó con documentales idóneas ni eficaces para demostrar sus afirmaciones,

En ese entendido, al no acreditar la parte actora que las facturas que pretende cobrar deriven de la contratación de servicios que hubiere hecho, conforme a lo establecido en la normatividad respectiva, dado que los servicios prestados por la parte actora, debieron celebrarse al amparo de un contrato de naturaleza administrativa conforme a la ley,

Aunado a lo anterior, la Ley de Contratación Pública del Estado y Municipios en sus artículos 1, 5 Y 7 refieren lo siguiente:

De los preceptos antes citados, se pude deducir que el contrato administrativo, se encuentra regulado por la ley antes citada, en los actos relativos a la planeación, programación, presupuestación, ejecución y control de la adquisición, enajenación y arrendamiento de bienes y la contratación de servicios de cualquier naturaleza; aunado al hecho de que los contratos que no se realicen al amparo de la Ley de Contratación Pública del Estado y Municipios, serán nulos.

Acorde con lo expuesto, cuando se suscite alguna controversia derivada de la interpretación o cumplimiento de un contrato administrativo (como los de obra pública y prestación de servicios), lo primero que debe dilucidarse, es si esa controversia proviene de un acto en que la entidad contratante hizo uso de alguna de sus facultades de imperio, o si proviene de alguna actuación en la que los dos contratantes estaban situados en un plano de igualdad,

La importancia de considerar ese aspecto, estriba en que si la controversia proviene del uso de una facultad especial, el acto de la contratante debe ser considerado proveniente de autoridad y éste debe controvertirse a través de los recursos o juicios que las leyes aplicables concedan para tales fines.

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En cambio, si la controversia proviene de algún acto en que los contratantes se ubicaron en un plano de igualdad, dicha controversia podrá dirimirse por los medios de solución previstos para ese tipo de conflictos (por ejemplo, un juicio mercantil).

Con base en los elementos antes indicados, debe tenerse presente, que es de explorado derecho que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para definir la competencia por razón de la materia, el juzgador debe atender a la naturaleza de la acción, lo cual puede determinarse mediante el análisis de las prestaciones reclamadas, de los hechos narrados, de las pruebas aportadas y de los artículos en que se apoye la demanda y correlativamente prescindir del estudio de la relación jurídica que se dé entre las partes, en virtud de que ésta constituirá el objeto a decidir el fondo del asunto,

A mayor abundamiento, es pertinente determinar, a partir de la naturaleza de las prestaciones reclamadas en el juicio motivo del presente asunto de donde derivaron los actos reclamados, para determinar cuál es el tribunal de la materia que debe de conocer el presente asunto en donde se reclamen prestaciones de esas características,

Ahora bien, se debe considerarse de estudio preferente la competencia con que cuenta este Tribunal para resolver respecto de los actos sometidos a su consideración,

En efecto, este órgano resolutor, para poder desentrañar la naturaleza del acto debatido en esta vía, considera necesario hacer mención de aspectos doctrinarios que ilustran la naturaleza de los contratos administrativos, para con ello, arribar a la conclusión pretendida.

Ahora bien, para sustentar el tópico anterior, habrá que hacer referencia que en la teoría general del derecho distingue diversas relaciones jurídicas:

1) Las relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes:

2) Las relaciones de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materia de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y,

3) Las de supra ordinación que se entablan entre órganos del Estado.

De ahí que, los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad como tal, esto es, en el ejercicio pleno de sus facultades

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DEL ESTADO DE MEXICO I I --competenciales, ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobemados,

En atención a lo anterior, es evidente que nos encontramos frente a una relación de coordinación en el que cada una de las partes se sometió voluntariamente a esa relación, prestar un servicio a cambio de un pago, sin necesidad de que el primero de ellos (Instituto) actuara en el ejercicio de su imperio para imponer su voluntad y ordenara, de forma enexcusable, la entrega de bienes que fueron solicitados por el Instituto, sin formalizar a través de un Convenio o Contrato regido por la Normatividad Administrativa,

En esa guisa, este órgano jurisdiccional al hacer el análisis del acto impugnado, que se hizo consistir en la afirmativa ficta que se ha configurado en razón de que el Instituto de Salud del Estado de México, ha sido omiso en dar respuesta a los oficios de entrega y petición de iniciar el pago de 612 facturas, emitidas por la parte actora, a consecuencia de haber entregado en tiempo y en forma y en total satisfacción, bienes de los cuales son fabricantes y que fueron solicitados por el Instituto demandado, documentales que fueron presentadas el veintinueve de agosto de dos mil diecinueve, que la naturaleza de dicho acto impugnado es mercantil, de acuerdo con lo establecido en los artículos 1 y 75 fracción VIII del Código de Comercio.

No pasa inadvertida la circunstancia para este resolutor, que en el caso específico se trata del pago de facturas, que es de naturaleza mercantil y no de naturaleza administrativa, pues la negativa de pago de parte de la autoridad administrativa, no deriva de un acto de naturaleza administrativa, menos aún de obligaciones contraídas a través de un contrato de naturaleza administrativa, sino más bien de una acción de cobro, de diversa naturaleza, por tratarse del cobro de facturas; máxime que de las facturas se advierte que las demandadas actuaron en calidad de sujetos privados, al no haberse suscrito contrato de naturaleza administrativa, como se corrobora de constancias de autos,

Aunado a lo anterior, es preciso explicar que el Código Administrativo del Estado de México y Municipios no es aplicable a los actos que deriven de situaciones relacionadas con diversa materia, como se establece por disposición expresa en el artículo 1, párrafo segundo, del mismo ordenamiento legal antes indicado, que literalmente señala lo siguiente:

Hipótesis normativa que no se actualiza al caso en concreto, puesto que la resolución motivo de litis en el presente juicio, no reúne los requisitos esenciales para ser considerado como un acto de naturaleza administrativa, puesto que del contenido del acto impugnado, versa en materia diversa que es la Mercantil, a la cual, no es aplicable las

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disposiciones jurídicas que regulan la materia Administrativa.

Por los motivos precedentes, este órgano jurisdiccional determina que se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 267 en su fracción I del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, ya que el origen de la afirmativa ficla impugnada atribuida al INSTITUTO DE SALUD DEL ESTADO DE MÉXICO, es de naturaleza de diversa materia.

Así, de conformidad con lo establecido por el articulo 268, fracción 11, del mismo ordenamiento legal antes indicado, en efecto debe decretarse el SOBRESEIMIENTO en el juicio accionado por

atento a los razonamientos lógico jurídicos que han quedado precisados y toda vez que el sobreseimiento se constituye como una decisión que pone fin al juicio por circunstancias o hechos ajenos al fondo de la controversia planteada, razón por la que este órgano jurisdiccional se encuentra impedido para analizar los conceptos de disenso propuesto por la particular demandante en contra del acto impugnado.

"

De lo antes transcrito, se advierte que los motivos que tuvo el Magistrado A qua para decretar el sobreseimiento del juicio, fueron los siguientes:

1) Que de autos no se advierte la existencia del contrato generador de las seiscientas doce facturas, por las que solicita su pago, de conformidad con los artículos 1, 5 Y 7 de la Ley de Contratación Pública del Estado y Municipios.

2) Que el pago de las seiscientas doce facturas no es de naturaleza administrativa, sino mercantil.

Por tanto, si en el recurso de revisión que se analiza, la recurrente no combate los fundamentos y motivos del sobreseimiento decretado en el juicio de origen; luego entonces, resulta incuestionable que este juzgador se encuentra impedido para entrar al estudio del fondo del asunto.

Resulta aplicable, el criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, el cual es del tenor literal siguiente:

"Época: Novena Época Registro: 190226 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIII, Marzo de 2001 Materia(s): Común Tesis: X.30.10 K Página: 1716

AGRAVIOS INATENDIBLES. LO SON LOS QUE VAN DIRIGIDOS A ATACAR EL FONDO DEL NEGOCIO, SI LOS FORMULADOS NO

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SON OPERANTES PARA REVOCAR El SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO. Si el Juez de Distrito sobreseyó el juicio de amparo y los agravios que se formulan para combatir dicho sobreseimiento no son aptos para revocarlo, los que se formulen para atacar el fondo del negocio son inatendibles por no haberse ocupado el Juez recurrido de su estudio."

Ahora bien, por lo que se refiere a lo manifestado en los incisos 5) y 7) resulta infundado, toda vez que si bien es cierto el derecho de petición consagrado en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y retomado en el diverso 135 del Código de la materia, sí es competencia de este Tribunal; también lo es que la naturaleza de la resolución afirmativa ficta impugnada en el presente juicio, deriva de una petición relacionada con el procedimiento de pago de seiscientas doce facturas, de las cuales la recurrente no exhibió el documento origen de la obligación de pago (contrato).

En efecto, conviene precisar que el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece en lo que interesa que:

"Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución ... ".

A su vez, el artículo 129 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, literalmente señala lo siguiente:

"Los recursos económicos del Estado, de los municipios, así como de los organismos autónomos, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez, para cumplir con los objetivos y programas a los que estén destinados. Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, la prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra se llevarán a cabo y se adjudicarán por medio de licitaciones públicas mediante convocatoria pública, para que se presenten propuestas en sobre cerrado que serán abiertos públicamente, procesos en los que se privilegiará el uso de las tecnologías de la información y comunicación, a fin de asegurar al Gobierno del Estado y a los municipios, las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. La ley establecerá las bases para el uso de dichas tecnologías. Cuando las licitaciones a las que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado, los municipios y los órganos autónomos. Todos los pagos se harán mediante orden escrita en la que se expresará la partida del presupuesto a cargo de la cual se realicen""."

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Los dispositivos constitucionales citados obligan actuar con transparencia en los procesos de contratación pública, pues es la única manera de garantizar que los recursos económicos sean aplicados con eficiencia, eficacia y honradez, siempre en atención al carácter público de los recursos que se emplean y deberán ceñirse a los principios de la contratación pública, a saber:

A. PRINCIPIOS DE LEGALIDAD: El contrato administrativo debe sujetarse estrictamente a un régimen jurídico determinado, habida cuenta que la administración sólo pude hacer lo que la ley expresamente le autoriza,

B. PRINCIPIO DE CONTINUIDAD: La ejecución de los contratos administrativos no debe interrumpirse ni retrasarse, a efecto de que pueda alcanzar cabal y oportunamente su finalidad,

C. PRINCIPIO DE MUTABILIDAD: El contrato administrativo, puede ser unilateralmente modificado dentro de ciertos límites por la administración pública contratante, en aras del interés público, yen clara contradicción al principio contractual proveniente del derecho romano pacta sunt servanda, por lo cual se considera al de mutabilidad, como el más importante de los principios rectores del contrato administrativo,

D. PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO: También conocido como principio de la ecuación financiera, en el contrato administrativo se debe mantener la proporción económica adecuada en su celebración, a efecto de que las partes no resulten perjudicadas"" por una relación que se torna inequitativa, ya por causas imputables al Estado o a la administración pública, bien por causas no imputables al Estado, para lo cual se emplean mecanismos diversos como aquellos al que se refieren el llamado "hecho del príncipe", y la teoria de la imprevisión"

Ahora bien, con el objeto de dar cumplimiento a la obligación en cita, en el Estado de México, mediante Decreto número 85 publicado en la Gaceta del Gobierno del tres de mayo de dos mil trece, se dio a conocer la Ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios, en cuya exposición de motivos se señaló que dicha norma tiene por objeto promover la transparencia de la contratación pública no solo para sancionar los posibles actos de corrupción, sino también para prevenir que dichos hechos se actualicen, optimizando de esta manera el gasto y la utilización de los recursos de los ciudadanos, partiendo de la base de que la contratación pública representa una gran incidencia en el ejercicio del presupuesto público, estableciendo por tanto los procedimientos de selección en los que se puntualizan de manera clara el conjunto de reglas y parámetros de las prácticas en esta materia, con el fin de cumplir con los fines del Estado, así como para administrar de mejor manera los recursos públicos, priorizando las condiciones de concurrencia e igualdad, evitar tratos preferenciales para lograr una participación de los particulares real y efectiva que permita observar que cuando se compre un bien o se contrate un servicio se haya realizado con la menor cantidad de recursos posibles, sin sacrificar la eficacia y efectividad,

La ley en cita garantiza que la contratación pública se desarrolle en un contexto de publicidad y acceso a la información para posibilitar el control social; por lo tanto, los beneficios que obtiene el sector público con el respeto a las

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disposiciones en mención, es lograr que sus decisiones tengan un respaldo de legitimidad y legalidad, mientras que el sector privado obtiene la seguridad de tener la oportunidad de participar en los procesos bajo los principios de competencia leal.

Bajo ese orden de ideas, los articulos 26 y 27 de la ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios, establecen que las adquisiciones, arrendamientos y servicios se adjudicarán a través de licitaciones públicas, mediante convocatoria de la misma naturaleza, encontrándose como excepción al procedimiento de licitación la invitación restringida o la adjudicación directa, en los casos que proceda conforme lo disponen los articulos 44 y 48 de la ley en estudio, adjudicaciones que generarán obligaciones únicamente cuando se firme el contrato de naturaleza administrativa regulado por los artículos 65 a 70 de la ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios.

Conforme a lo antes descrito, es claro que para exigir el cumplimiento de una obligación generada por la prestación de un servicio en materia de contratación pública, ésta únicamente puede surgir con la existencia de algún contrato que cumpla con los elementos de validez y eficacia.

Al respecto el académico Jorge Fernández Ruiz, en su obra denominada "Derecho Administrativo"1, establece que para estar en posibilidad de afirmar que existe un contrato administrativo, es necesario verificar la existencia de lo siguiente:

1. Sujetos: lo constituyen el órgano de poder público en cumplimiento de una función administrativa, y el particular 2. Consentimiento: Es el acuerdo de voluntades en torno a un fin común. 3. Objeto: El cual debe ser cierto, posible, lícito y determinado o determinable en cuanto a su especie, consistente en la creación, transmisión, modificación o extinción de derechos y obligaciones; y 4. Causa: Es el móvil o principio impulsor de la voluntad del órgano público contratante.

Además, para que un contrato administrativo exista, es necesario que sea exigible, que cumpla con elementos de validez y eficacia, sin los cuales serian nulo y, por tanto, no podrá surtir ningún efecto jurídico. En otras palabras, para sustentar la exigencia de cumplimiento de una obligación, como lo puede ser el pago del precio, y dentro de los cuales se prevea la ausencia de los vicios del consentimiento como lo es el error, dolo y violencia, se debe tener certeza de que el objeto del contrato es lícito; que por cuanto a la forma cumple con los extremos dispuestos en la norma que rige la celebración de los contratos administrativos, y por supuesto la capacidad legal de los contratantes.

En otro orden de ideas, un contrato administrativo es un acuerdo de voluntades entre la administración pública y los particulares que surge con el objeto de satisfacer las necesidades colectivas a través de las cuales se confieren obligaciones y derechos entre las partes que intervienen.

¡ Jorge Fern¿ndez Ruiz. (2016). Derecho Administrativo. Ciudad de México: Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México, La Secretaría de Gobernación, y el Instituto de Investigaciones Jurídicas -UNAM.

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Ahora bien, es importante precisar cuáles son los elementos del contrato administrativo:

1. Elementos esenciales: Entre los que se encuentran el sujeto, la competencia y capacidad, el consentimiento, la forma, el objeto, la causa y el régimen jurídico especial; y

2. Elementos no esenciales: Entre los que se señala el plazo, la conmutabilidad, intransferibilidad, la licitación las garantías y las sanciones.

Por forma, debe atenderse a la materialización del contrato, que por regla general debe ser por escrito fundado y motivado, suscrito por autoridad competente, así como por el particular que cuente con la capacidad de ejercicio para obligarse. La forma comprende todo el procedimiento legal que la administración está obligada a realizar, y el ca-contratante a cumplir o satisfacer, y que consiste en la preparación del contrato mediante el procedimiento de licitación, en donde es notable la convocatoria, su publicación, la junta de apertura de sobres que contienen las proposiciones, el dictamen de las propuestas, el fallo y la adjudicación, así como la firma del contrato, salvo casos de adjudicación directa; debiéndose cuidar todo lo concerniente a la fundamentación y motivación de las cláusulas del contrato para definir derechos y obligaciones de los contratantes, que se equiparan a formalidades del mismo,

Asimismo, los artículos 27 fracción 11, 48 Y 49 de la Ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios, 94, 96, 98, 103 Y 104 del Reglamento de la Ley citada, establecen las condiciones sobre las cuales se debe llevar a cabo el contrato de prestación de servicios, entre las cuales destacan que debe realizarse de forma escrita, que los organismos públicos pueden contratar servicios mediante adjudicación directa en los casos señalados en el artículo 48 de la Ley antes mencionada, auxiliándose con sus respectivos comités de adquisiciones, que tratándose de la contratación de servicios profesionales se debe obtener la autorización escrita del titular de la unidad administrativa y el dictamen de que no se cuenta con personal capacitado o disponible,

En ese contexto, tanto la planeación, programación, presupuestación, ejecución y control de las adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos de bienes y contratación de servicios que realicen las entidades públicas con los particulares, les son aplicables las disposiciones de la Ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios, y su Reglamento, por lo que en el supuesto de que los contratos se realicen en contravención a dichas normas, serán nulos y no surtirán efecto legal alguno.

Así pues, ante la inexistencia de un documento que defina la obligación de pago del Instituto de Salud del Estado de México en sus funciones de derecho público con la hoy recurrente, se concluye que el procedimiento de pago que constituye el fondo de la resolución afirmativa ficta, no es de naturaleza administrativa, sino en todo caso de naturaleza civil y/o mercantil.

Ello, en virtud de que de las constancias que obran en los autos del juicio de origen, no obra ningún contrato donde se advierta la existencia de una relación de supra a subordinación entre el Instituto de Salud del Estado de México con el particular hoy recurrente, con el propósito de satisfacer necesidades colectivas y

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proporcionar beneficios sociales, etc.

Máxime, cuando la carga de la prueba le corresponde a la parte aclora, en términos del artículo 34 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pues en la especie es esta quien pretende demostrar que el procedimiento de pago que solicita deriva de actos de naturaleza administrativa, para que este Tribunal se encontrara en aptitud de entrar al fondo del asunto, lo cual en la especie no acontece.

Sin que pase desapercibido para este Órgano Jurisdiccional, que a foja cinco del escrito inicial de demanda, la propia actora señaló textualmente lo siguiente: "4.­LA DOCUMENTAL PÚBLlCA.- Consistente en la copia certificada de las seiscientas doce (612) facturas recibidas V entregadas en la Subdirección de Tesorería v Contabilidad del Instituto de Salud del Estado de México, en fecha veintinueve (29) de agosto del dos mil diecinueve; de conformidad con el artículo 60 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, manifiesto que no tengo acceso a dicha documental, por lo que se designan los archivos de la Subdirección de Tesorería del Instituto de Salud del Estado de México, sito en avenida Independencia oriente 1009, Colonia Reforma y Ferrocarriles Nacionales, C.P. 50070, Toluca, Estado de México, en donde se podrá obtener; relacionando esta probanza con todos y cada uno de los hechos del presente escrito de demanda", confesión expresa que hace prueba plena en términos del artículo 97 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, de que los originales obran en poder de la parte actora; por lo que, para demostrar su dicho debió haberlas ofrecido en el presente juicio, lo cual no aconteció en la especie.

Resulta aplicable por simple analogía, el criterio del Poder Judicial de la Federación, que se cita a continuación:

"Época: Décima Época Registro: 2016247 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 51, Febrero de 2018, Tomo 111 Materia(s): Civil Tesis: 1.30.C.280 C (10a.) Página 1463

JUICIOS ORALES, ORDINARIOS MERCANTILES O CIVILES. CUANDO SE RECLAMA EL PAGO DE UNA FACTURA DERIVADA DE UN CONTRATO CON ENTES PÚBLICOS, NO PROCEDE EL PAGO RESPECTIVO, SI NO SE FORMALIZÓ POR ALGUNO DE LOS MEDIOS LEGALES CONDUCENTES, A SABER, LICITACiÓN PÚBLICA; INVITACiÓN RESTRINGIDA A CUANDO MENOS TRES PROVEEDORES O ADJUDICACiÓN DIRECTA (LEGISLACiÓN APLICABLE PARA LA CIUDAD DE MÉXICO). En términos de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, aplicable para la Ciudad de México y de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, los órganos político administrativos desconcentrados o aquellos entes públicos, al momento de formalizar cualquier

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adquisición, deben, por regla general, llevar a cabo una licitación pública, invitación restringida a cuando menos tres proveedores o adjudicación directa, a fin de asegurar al ente público del Estado, las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, de conformidad con la propia ley. De modo que, tal como lo disponen los artículos 13 de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, aplicable para la Ciudad de México y 15 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, los contratos que se realicen en contravención a lo dispuesto por la propia ley serán nulos de pleno derecho, previa determinación de la autoridad judicial o administrativa en funciones jurisdiccionales. Ello es así, porque como lo dispone el numeral 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: "Corresponde al Estado la rectoria del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la propia Constitución. ,,"~o De modo que, si en los juicios orales, ordinarios mercantiles o civiles se acredita que la mercancía amparada por la factura cuyo cobro se pretende, fue adquirida sin que mediara alguna de las formas de contratación que establece la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, aplicable para la Ciudad de México, se contraviene el régimen legal y constitucional sobre contrataciones y licitacíones públicas y, por tanto, no procede su pago, pues el acto del que derivan se considera nulo de pleno derecho."

Por otro lado, en relación a lo manifestado en el inciso 13) resulta infundado, en virtud de que el acto impugnado en el juicio de origen, no lo constituye la omisión de dar respuesta a una petición de conformidad con el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino la resolución afirmativa ficta recaída al escrito ingresado en la Oficialía de Partes Secretaría de Salud del Estado de México, el veinticuatro de septiembre de dos mil diecinueve.

Por tanto, es correcto que el Magistrado A quo haya admitido la demanda en vía ordinaria, pues lo que se impugnó en el juicio de origen, lo fue el silencio administrativo recaído a una petición del actor, en donde debe ser analizado cuidadosamente lo pretendido y dilucidar si aquél configura una resolución con valor afirmativo y poder entrar al fondo del asunto.

Resulta aplicable, el criterio del Poder Judicial de la Federación, que se cita a continuación:

"Época: Décima Época Registro: 2006221 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de 2014, Tomo II Materia(s): Administrativa

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Tesis: 11.30A120 A (i0a.) Página: 1692

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SILENCIO ADMINISTRATIVO. CUANDO EN EL JUICIO CONTENCIOSO SE DEMANDA EL RECAíDO A UNA PETICiÓN DEL ACTOR, CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO DETERMINAR LA VíA QUE DEBE SEGUIRSE (ORDINARIA O ESPECIAL), PARA LO CUAL, DEBE CALIFICAR SI LA RESOLUCiÓN FICTA IMPUGNADA ES AFIRMATIVA O NEGATIVA. Cuando en el juicio contencioso se demanda el silencio administrativo recaído a una petición del actor, independientemente de la denominación o terminología que éste emplee, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México debe analizar cuidadosamente lo pretendido y dilucidar si aquél configura una resolución con valor afirmativo o negativo. Esto resulta relevante desde el inicio del juicio, porque en caso de que lo impugnado sea materia de negativa ficta, entonces la vía que debe seguirse no es la ordinaria (demanda-contestación-pruebas-alegatos y sentencia), sino la especial (demanda-contestación-ampliación de demanda-contestación a la ampliación-pruebas-alegatos y sentencia): esto, en aplicación del artículo 273, fracción VI, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México y del principio iura novit curia, conforme al cual, es a la autoridad jurisdiccional a quien compete la correcta elección del derecho aplicable a la controversia, sobre todo tratándose del procesal. Cabe decir que la circunstancia de que sea dicho órgano quien califique la figura jurídica realmente aplicable al caso, no produce agravio a la autoridad demandada, porque ésta, al conocer los hechos que dieron origen al juicio, ya sea tratándose de una afirmativa o de una negativa ficta, tuvo plena posibilidad de formular su contestación de demanda y expresar los argumentos de su defensa en la forma correcta, particularmente porque se presume que cuenta con órganos con conocimiento del derecho aplicable y no le es dispensable su desconocimiento. Lo anterior debe ser observado y controlado oficiosamente por la Sala Regional que conozca del asunto y, en su caso, por la Sección de la Sala Superior que pudiera revisarlo en segunda instancia; por tanto, en el supuesto de que se siga un procedimiento inaplicable en función del contenido de la demanda sobre el silencio de la administración pública, en el amparo que se promueva contra esa decisión, debe concederse la protección de la Justicia Federal para el efecto de reponer el procedimiento y dejar insubsistente todo lo actuado desde el auto que tuvo por contestada la demanda, pues ese es el momento procesal para corregir la vía aplicable."

Con fundamento en el artículo 288 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, se CONFIRMA la sentencia de dos de diciembre de dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Séptima Sala Regional de este Tribuna, en el juicio administrativo 1011/2019.

En mérito de lo expuesto y fundado; se

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RESUELVE

PRIMERO.- Se CONFIRMA la sentencia de dos de diciembre de dos mil diecinueve, emitida por el Magistrado de la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, en el juicio administrativo 1011/2019,

SEGUNDO.- Se actualiza de oficio una nueva causal de improcedencia y sobreseimiento; por lo que, se SOBRESEE el juicio administrativo 1011/2019, por los motivos señalados en el Considerando Quinto de la presente sentencia,

TERCERO.- Una vez que cause ejecutoria la presente sentencia devuélvase el expediente del juicio administrativo 1011/2019 a la Séptima Sala Regional de este Tribunal, para los efectos conducentes,

Notífíquese personalmente al actor y por oficio a la autoridad demandada; así como al Titular de la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México,

Así lo resolvió la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, en sesión celebrada el veinte de febrero de dos mil veinte, por unanimidad de votos de los Magistrados Blanca Dannaly Argumedo Guerra, Claudia Gorostieta Cedilla y Miguel Ángel Vázquez del Pozo, siendo ponente el segundo de los nombrados, quienes firman ante la Secretaria General de Acuerdos de la Sección, que da fe

LA MAGISTRADA PRESIDENTA DE LA PRIMERA SECCiÓN DE LA SALA SUPERIOR

EL MAGISTRADO DE LA PRIMERA SE CIÓN DE

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CLAUDI~.fo OROSTIEi~~"'" ¡DILLO U

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EL MAGISTRADO DE LA PRIMERA SECCiÓN DE

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MIGUEL ÁNGEL VÁZQUEZ DEL POZO

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TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO MÉXICO

LA SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SECCiÓN DE LA

SALA SUPERIOR

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La que suscribe, licenciada Patricia Vázquez Ríos, Secret;:,fiaGeneral de Acuerdos de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal '<;le JusJicia Administrativa del Estado de México, con fundamento en fá fracció' VI( del articulo 56 de la Ley Orgánica de dicho Tribunal, CERTIFICA/que el te ,{y firma contenidas en la presente foja, forma parte integrante de la s$ntencia d de revisión 1793/2019, dictada en fecha veinte de febrero de!dos mil/

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ELIMINADO. Fundamento legal: Artículos 3 y 143 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios. Así como lo dispuesto en los artículos 2 fracción I, VII, VIII y XII, 6 y 16 de la Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de México y Municipios. En virtud de tratarse de información concerniente a una persona identificada o identificable.