CURSO DE GESTION URBANA

San Salvador, El Salvador Junio 1 a 11, 2003

Mdulo de Transporte Urbano

Jorge Acevedo Instituto SER de Investigacin - Universidad de los Andes

Bogot, Colombia

2

CURSO DE GESTION URBANA1 Mdulo de Transporte Urbano

1. La poltica de transporte urbano

Existen al menos dos fenmenos concurrentes en la situacin del trfico de muchas de

las principales ciudades en pases en desarrollo: uno, la congestin generalizada en

muchas zonas y a muchas horas del da; el otro, que esa congestin en muchos casos es

generada, o exacerbada, por otros factores perturbadores (semforos daados o

irrespetados; violacin de normas de trfico; enormes interferencias de buses recogiendo

pasajeros; bloqueo de intersecciones, generando colas que propagan el problema; carros

varados, o pequeos accidentes, que bloquean la va; etc.).

La congestin se ocasiona por el exceso de demanda (cantidad de carros) sobre la oferta

vial (calles disponibles); lo otro, el desorden, se debe tanto a las deficiencias de la

infraestructura (vas en mal estado o sin pavimentar; andenes inexistentes; etc.) como a la

incapacidad de las autoridades para organizar y mantener la fluidez del sistema. En

muchos casos, una porcin sustancial de los problemas se origina primordialmente en el

desorden.

El desequilibrio entre la oferta y la demanda de vas est aumentando con rapidez.

Adquirir un automvil es una aspiracin legtima de todo ciudadano, por las mltiples

comodidades y ventajas que trae consigo. En la medida en que el desarrollo econmico

de los pases se acelera, crece el nmero de familias que pueden adquirir un automvil

particular. Por esa razn, entre ms exitoso el pas (y la ciudad considerada), mayor el

crecimiento esperable del parque automotor.

1 "Derechos de propiedad [2003], Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento /

Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material para uso en investigacin, educacin u otro propsito acadmico solamente en los pases miembros del Banco Mundial. Todos los materiales estn sujetos a revisin. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor o autores, o instructores individuales, y no deben atribuirse al Instituto del Banco Mundial o al Banco Mundial."

3

Este crecimiento histricamente ha sido muy superior a las posibilidades reales de las

ciudades de construir nueva infraestructura vial, por lo que el desequilibrio (y con l la

congestin) tiende a ser cada vez mayor. En el caso de Bogot, por ejemplo, el parque

automotor actual se ha estimado en cerca de un milln de vehculos, y estaba creciendo a

una tasa cercana al 10% anual2, en tanto que la construccin de nuevas vas en los

ltimos aos ha sido muy irregular; en trminos cuantitativos, la oferta de espacio vial

entre 1985 y 1998 creci a un promedio muy inferior al 1% anual. En otras ciudades

colombianas ha sucedido algo parecido.

Estas cifras son dignas de reflexin. Mucho puede y debe hacerse para resolver el

desorden, y con ello aliviar la congestin. Pero el crecimiento acelerado del nmero de

vehculos rpidamente copar lo que se logre por este camino, y no es posible, ni

deseable, embarcar a las ciudades en proyectos muy costosos de ampliacin masiva de

vas y construccin de autopistas urbanas. En verdad, ninguna ciudad del mundo ha

podido, en el largo plazo, acomodar su red vial al crecimiento acelerado del nmero de

vehculos.

La insuficiencia vial se hace an ms aguda debido a la ineficiencia en el uso de las vas.

De nuevo tomando como ejemplo el caso colombiano, en Bogot, el 72% de los viajes

motorizados (excluyendo peatones, ciclistas y otros) se realiza en vehculos de transporte

colectivo, y solamente el 19% en taxi o carro particular. En Cali el 65% de los viajes

motorizados se realiza en transporte pblico. En Ibagu el 90% de los viajes se realiza en

este modo. Es decir, la inmensa mayora de los viajes de los habitantes de las ciudades

colombianas se realiza en bus o buseta3. Sin embargo la minora, que utiliza el carro o el

taxi, ocupa en el caso de Bogot (y con cifras similares en las otras ciudades) cerca de las

2/3 partes del espacio vial total de la ciudad, en tanto que los usuarios del transporte

colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio vial. En otras palabras, el transporte en

las principales ciudades del pas es mayoritariamente pblico, pero los causantes

principales de la congestin son los automovilistas.

2 La profunda recesin econmica colombiana a partir de 1999 ha reducido drsticamente estas cifras, pero una vez el pas retome su crecimiento histrico de nuevo crecer con rapidez el nmero de automviles. 3 En Colombia se llaman busetas unos minibuses con menos de 20 puestos.

4

Estas rpidas cifras, que en trminos generales probablemente se reiteran en muchas

otras ciudades de la regin, son suficientemente elocuentes para proponer unas

conclusiones de gran importancia. En efecto, si las vas son insuficientes y cada vez lo

sern en mayor grado ; y si los vehculos en los que viaja la mayora de los usuarios, los

de transporte pblico, son ms eficientes en el uso de las vas, por necesidad debe

concluirse que la poltica de transporte debe fundamentarse en dos propsitos

complementarios, a saber:

Desestimular el uso indiscriminado del carro particular en las vas y horas congestionadas.

Dar prioridad al transporte pblico en el uso de la infraestructura vial escasa.

A esta poltica debera aadirse una accin especial de tipo institucional, de refuerzo a la

capacidad de la autoridad para enfrentar y resolver el desorden ya mencionado.

2. Desestmulos al uso del vehculo particular

El alivio de verdad a la congestin vehicular no ser alcanzable sino en la medida en que

se logre implantar una poltica efectiva de desestmulo al uso del automvil, en los sitios y

a las horas de mayor congestin. Por supuesto, la viabilidad de esta poltica depende de

la existencia de alternativas de transporte pblico que sean atractivas al automovilista.

En teora, hay dos formas alternas de restringir el uso del carro privado:

Mediante coercin fsica, prohibiendo a los carros el uso de cierta infraestructura (como la designacin de vas exclusivas para buses), o impidiendo el uso de los

carros a ciertas horas o en ciertos sitios, como es el caso de la creacin de zonas

peatonales o la imposicin de restricciones al uso del carro segn el nmero de

placa: se prohibe su uso y se sanciona a los infractores.

5

Mediante medidas econmicas: como el uso del carro ocasiona perjuicios a terceros y a la sociedad en general (tales como la congestin y la contaminacin),

el gobierno, a nombre de la sociedad, puede en forma legtima decretar el cobro

de una tarifa para permitir el uso del carro a ciertas horas o en ciertos sitios, de

manera que solo quienes paguen pueden disfrutar del derecho a usar el carro.

La restriccin fsica por nmero de placa ha sido adoptada por varias ciudades del mundo

y del continente. En un estudio evaluativo sobre la experiencia de algunas ciudades que

adoptaron la restriccin vehicular en forma permanente4 se encontr que los resultados

de corto plazo fueron positivos, pero los de largo plazo fueron muy negativos. La

constante encontrada en todos los casos es que los automovilistas, en el largo plazo,

tienen claros estmulos econmicos para recuperar la movilidad perdida por la restriccin,

mediante la compra de un vehculo adicional, casi siempre barato o de segunda mano.

En contraposicin, y en concordancia con las tendencias actuales en materia de

transporte urbano en el mundo, creemos que la forma ms efectiva de desestimular el uso

del vehculo privado, en adicin a la creacin de troncales de buses y similares, es con

medidas de cobro por el uso de las vas. Tal medida obliga a cada conductor potencial a

comparar la importancia del viaje que quiere realizar con su costo (combustible, tiempo y

monto que debe pagar por usar el carro); en esta forma, todos los viajes de poca

importancia (poco valor para el usuario) sern suprimidos o repensados, y solo los que s

representan un valor importante para el usuario (valor que sobrepasa el costo) sern

realizados.

A pesar del entusiasmo de los economistas y tcnicos con esta poltica, en 25 aos solo

haba sido implantada (con mucho xito) en una ciudad gobernada en forma autoritaria:

Singapur5. Los polticos de las grandes ciudades democrticas de occidente han sido

renuentes a implantar esta medida. Pero desde febrero de 2003 la ciudad de Londres, en

cabeza de su primer alcalde elegido popularmente, ha iniciado el cobro de 5 libras diarias

4 Acevedo, J., Evaluacin de la Restriccin de Trnsito Vehicular por Nmero de Placa: Programa Pico y Placa. Cmara de Comercio de Bogot, agosto de 1998. 5 Tambin se ha implantado en unas pocas ciudades nrdicas de poca relevancia para las grandes ciudades: Trondheim, Bergen y Oslo, con gran xito.

6

a quien quiera transitar a ciertas horas dentro del anillo central de la ciudad. Los

resultados han sido muy exitosos hasta el momento y es de prever que la medida se

consolidar como un gran acierto. Este resultado ser decisivo para el futuro de este tipo

de poltica en el mundo.

3. Prioridad al transporte pblico

La poltica de prioridad al transporte pblico en el uso de la infraestructura vial se expresa

fundamentalmente en la designacin de porciones de infraestructura para el uso exclusivo

de ese tipo de transporte. Esta infraestructura puede ser parte de la ya existente (como es

el caso de la mayora de los proyectos de carriles o de vas exclusivas para buses en corredores congestionados), o puede resultar de la construccin de nueva infraestructura

para el uso exclusivo de algn sistema de transporte masivo (como es el caso de los

sistemas de metro o de trenes ligeros).

A continuacin presentaremos un breve resumen de estos sistemas de transporte pblico

masivo, tomado selectivamente de una publicacin reciente del Banco Mundial sobre el

tema de transporte urbano6. En trminos genricos nos referiremos a ellos como

sistemas de transporte masivo rpido (TMR).

Eleccin de Tecnologa para el TMR

La tecnologa ha sido por mucho tiempo el elemento ms polmico en las discusiones

sobre TMR. Tanto los costos como el desempeo varan de ciudad en ciudad, de acuerdo

con la distancia entre estaciones, el diseo del vehculo y del sistema, etc. En rdenes de

magnitud, los sistemas de vas exclusivas para bus a nivel, a partir de la conversin de

carriles existentes, cuestan (incluyendo vehculos) entre US$ 1 milln y US$ 8 millones

por kilmetro, pero pueden llegar hasta los US$ 15 millones cuando los vehculos (como

6 World Bank (2002). Cities on the move. A World Bank urban transport Strategy review. Washington. Usamos tambin una traduccin al espaol: World Bank (2002), Ciudades en Movimiento. Revisin de la Estrategia de Transporte Urbano del Banco Mundial.

7

en Quito) o la infraestructura (como en Bogot) se tornan ms sofisticados. Los costos del

transporte ligero rpido (TLR) tpicamente fluctan entre US$ 10 y US$ 30 millones, pero

cuando se usa la tecnologa ms sofisticada en un sistema completamente segregado, los

costos pueden aproximarse a los de un sistema ferroviario pesado. Los metros pesados

cuestan entre US$ 30 y US$ 100 millones, donde los sistemas completamente

automticos y subterrneos son los ms costosos. La capacidad de los sistemas vara

desde las vas exclusivas para bus, que pueden transportar hasta 20.000 pasajeros por

hora y por carril en la direccin pico (pphpd) a una velocidad promedio de 17 a 20 km/h, a

los metros que pueden transportar hasta 80.000 pphpd a una velocidad promedio de 40 a

50 km/h (cuando hay gran distancia entre estaciones).

Las vas exclusivas para bus son la forma ms barata de TMR, extensamente desarrolladas (y ahora en expansin) en Brasil, Colombia y Ecuador. Proveen capacidad

considerable en corredores principales, pueden ser operadas como una red de alta

calidad, con traccin elctrica si es requerida, y aun sobrepuestas a los sistemas viales

existentes. Aun as, fuera de Amrica Latina, son raras en el mundo en desarrollo.

Para el xito de estos sistemas se requiere un compromiso poltico fuerte y una

planificacin efectiva del sector pblico, para asegurar la financiacin, el tratamiento

prioritario en la gestin del trnsito y en el diseo de la infraestructura, y para la

adquisicin y supervisin del servicio. Curitiba y Bogot han mostrado que esto puede

hacerse, pero que requiere una efectiva planificacin previa, un liderazgo poltico local

fuerte y un grado de estabilidad y de falta de politizacin de las polticas pblicas que no

se encuentra en todos lados.7

El Transporte Liviano Rpido (TLR) abarca desde tranvas convencionales a nivel hasta los sofisticados sistemas elevados y completamente segregados. El TLR se est

expandiendo rpidamente en los pases industrializados, en ciudades con corredores de

bajos volmenes, como una alternativa segura y de alta calidad al automvil privado, y en

algunos casos sirve como alimentador de sistemas de metro pesado. En los pases en va

7 Para ms detalles, ver Halcrow Fox en asociacin con TTC, 2000. Op. cit.

8

de desarrollo, donde la necesidad es por capacidad y velocidad adecuadas para los

pasajeros de bajos ingresos cautivos del transporte pblico, su papel es menos obvio.

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Los ferrocarriles suburbanos se encuentran frecuentemente bien ubicados para viajes radiales. Aunque incluso en ciudades relativamente bien servidas transportan menos del

diez por ciento de los viajes, pueden ser muy importantes para viajes ms largos de ida y

vuelta al trabajo desde la periferia. Los ferrocarriles suburbanos pueden tener desventajas

significativas: a veces tienen cruces a nivel que reducen su velocidad y capacidad, y

presentan serios peligros de seguridad. En algunos casos los derechos de va

subutilizados se llenan de ocupantes que viven ilegalmente en terrenos pblicos, lo que

dificulta el redesarrollo.

Los metros son la forma de TMR ms costosa por kilmetro, pero poseen la mayor capacidad y el mejor desempeo. Con trenes de diez coches y con dos minutos de

intervalo entre trenes, la primera lnea de Hong Kong ha transportado hasta 80.000

pphpd. El metro de Mosc ha logrado regularmente intervalos entre trenes por debajo de

90 segundos. La lnea Este de San Pablo ha transportado consistentemente ms de

60.000 pphpd. Sin embargo, muchos metros son diseados para capacidades de

alrededor de 30.000 a 40.000 pphpd y pocos realmente transportan ms que eso.

Los costos pueden variar en gran medida. Los costos totales de capital pueden ser tan

bajos como US$ 8 millones por kilmetro, donde un derecho de va a nivel est disponible

para su conversin, y pueden subir a ms de US$ 150 millones por kilmetro para un

ferrocarril subterrneo en terreno difcil.

Un estudio sobre metros recientemente construidos mostr que los costos totales por

kilmetro para los sistemas subterrneos en Amrica Latina eran de dos a tres veces ms

altos que para Madrid. En gran medida, esto fue atribuido a diferencias en la gestin del

proyecto. En Madrid hubo un gran compromiso poltico para completar el proyecto, un

financiamiento completo desde el principio, y se les pag a los contratistas sin demoras.

En la mayora de los casos en Amrica Latina hubo demoras e interrupciones causadas

por la falta de financiacin disponible y por prioridades polticas cambiantes.

12

4. La regulacin del transporte urbano

En muchas ciudades de Amrica Latina el servicio de transporte urbano es prestado por

el sector privado, pero no existen empresas de transporte urbano propiamente tales. Los

inversionistas son los propietarios de los buses, y son ellos quienes toman la mayora de

las decisiones empresariales (p. ej. entrar o salir del negocio; escoger y comprar el

vehculo; escoger y contratar al conductor; decidir sobre el horario y los das en que opera

el bus; etc.). En su inmensa mayora son pequeos propietarios.

Una explicacin primordial del comportamiento aparentemente errtico del transporte

pblico urbano en la regin se debe a la forma inapropiada y mal concebida como el

Estado ha regulado la industria: las condiciones para entrar al mercado, el otorgamiento

de rutas y la fijacin de tarifas y subsidios, cuando se miran en detalle, explican el

desorden que se observa en la calle. La regulacin, es decir, la definicin de las reglas de

juego por parte de la autoridad reguladora, ha estimulado el surgimiento de mltiples

ineficiencias. En esencia, esa forma de regulacin resulta en la expedicin casustica de

permisos o equivalentes para que una asociacin de transportadores, o una sociedad de

componentes, o una cooperativa, o una empresa afiliadora, o transportadores

individuales, presten el servicio en una ruta especfica. Por lo comn, esa ruta es

propuesta o promocionada por los mismos operadores interesados, y no se sigue un

proceso de competencia econmica en su adjudicacin. Generalmente la tarifa cobrable

es determinada por la Autoridad, dentro de una prctica de tarifa nica para todas las

rutas de un determinado tipo de servicio en la ciudad. Los permisos son de duracin

indefinida, y el sistema general de rutas de la ciudad suele ser el resultado de la evolucin

de estas prcticas a lo largo del tiempo, con una gran duplicacin de recorridos a lo largo

de los corredores principales, y servicio precario o inexistente en las zonas perifricas, en

donde suele aparecer el transporte informal o ilegal.

Como corolario, se sigue que parte integral de la poltica de prioridad al transporte pblico

que aqu se discute debe contemplar una revisin inteligente y a fondo de la regulacin

existente. Lo que debe hacerse es buscar, mediante el cambio en las reglas, que los

intereses de los transportadores individuales y de la comunidad coincidan.

13

A continuacin se discuten distintas formas posibles de regulacin del transporte urbano8.

La competencia para hacer que las operaciones del sector pblico sean ms eficientes

Dados los defectos inherentes del monopolio tradicional sin competencia y el demostrado

potencial de la competencia econmica para generar reducciones en los costos y mejoras

en la calidad del servicio, el tema crtico es cmo establecer la mejor manera de organizar

la competencia para garantizar el cumplimiento de los objetivos estratgicos de la ciudad

para su sistema de transporte.

Competencia POR el mercado

Las firmas pueden competir por el mercado de varias maneras.

El Contrato de Servicios con Costo Bruto implica que una autoridad pblica adquiera de un operador servicios especficos a un precio determinado a travs de

licitacin competitiva. Los contratos son generalmente por 3 a 5 aos. El operador

entrega todo el recaudo obtenido en los buses a la autoridad contratante y no asume

ningn riesgo sobre el recaudo. Este sistema requiere un medio seguro de garantizar

que la autoridad contratante realmente recibe todos los ingresos generados en el

vehculo, y un cuidadoso monitoreo para asegurar que los proveedores realmente

brindan el servicio para el que han sido contratados.

El Contrato de Servicios con Costo Neto es similar al contrato anterior excepto en que el operador se queda con los recaudos, y por lo tanto asume los riesgos de

ingreso y costos de suministro. Esto incrementa el incentivo del proveedor por brindar

el servicio para el que ha sido contratado y reduce la necesidad de esquemas

complejos de recoleccin de boletos y de seguridad.

8 Esta seccin toma material en forma extensa del documento del Banco Mundial ya citado.

14

En el Contrato de Gestin la autoridad contratante es generalmente la propietaria de los activos para la operacin, aunque el operador puede ser responsable por su

adquisicin y mantenimiento, como tambin de negociar los salarios y las condiciones

de trabajo. El punto dbil es que la competencia puede ser bastante dbil, el poder de

los sindicatos relativamente fuerte y los costos relativamente altos.

La Franquicia involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer un servicio que cumpla con un nmero de requisitos generales de cantidad, calidad y

precios estipulados por la autoridad, generalmente como resultado de una licitacin

competitiva. La franquicia puede ser para un rea autocontenida, como puede ser un

sector de una ciudad grande, pero tambin son posibles las franquicias de rutas

especialmente con sistemas de carriles fijos. Difieren de los contratos de servicio en

que le dan al contratista un mayor grado de libertad para desarrollar el sistema. La

autoridad puede tener que pagar al franquiciado para que provea el servicio y las

combinaciones de tarifas que no son viables comercialmente.

La Concesin involucra el otorgamiento de un derecho exclusivo para proveer el servicio sin pago por parte de la autoridad, aunque sta puede imponer condiciones,

como tarifas mximas o requerimientos de servicio mnimos. En todos los otros

aspectos el concesionario acta en representacin propia y no como un agente de la

autoridad. Los contratos son generalmente para perodos algo mayores, a menudo

diez aos o ms, para permitir al contratista beneficiarse por su desarrollo del

mercado.

La experiencia con este tipo de formas competitivas est en rpido crecimiento a partir de

la ola de reformas reguladoras que han ocurrido en Europa Occidental. La licitacin

competitiva de derechos de servicio ha comenzado a extenderse tambin en las

economas en desarrollo y en transicin.

Competencia EN el Mercado

La forma ms directa de competencia es un mercado abierto totalmente, en el que no existen restricciones sobre los operadores de transporte, excepto las impuestas por la ley

15

sobre prcticas comerciales, construccin de vehculos y su uso, emisiones y cuestiones

de trnsito. Inclusive donde no hay limitacin cuantitativa sobre la competencia, el

mercado abierto se asocia generalmente con alguna forma de licencias por calidad que especifican condiciones mnimas para la entrada (especificaciones de vehculos,

desempeo ambiental y estndares de mantenimiento).

Una forma ms restringida de competencia en el mercado puede ocurrir donde el nmero

total de vehculos permitidos para operar es limitado por la autoridad. La competencia en

el mercado les da a los proveedores un mayor grado de libertad para responder a la

demanda del consumidor, y le da a ste el instrumento ms directosu voluntad de

pagarpara influenciar lo que es suministrado. Pero la competencia en el mercado no

responde a importantes fallas de mercado. Primera, si la demanda es insuficiente para

cubrir los costos, entonces no habr servicio, al margen de la importancia que la sociedad

d a la provisin de algn nivel mnimo bsico de servicio. Segunda, el mercado no

responde a varios efectos externos, como son la congestin y el impacto ambiental.

Tercera, debido a la asimetra de informacin, el proceso de competencia puede resultar

en prcticas socialmente indeseables de los vehculos en la calle.

Eleccin del sistema apropiado para gestionar la competencia

El mensaje poltico de esta descripcin es claro. La competencia bien manejada puede

ser de gran beneficio para los pobres, pero la competencia mal regulada puede tener

consecuencias muy dainas. Por ello, es crucial elegir un rgimen de competencia

adecuado a los objetivos de la autoridad contratante, a la naturaleza del sistema que se

gestiona (particularmente su tamao y nmero de modos), a la fuerza potencial de la

competencia en el mercado de suministro y a la capacidad administrativa de la autoridad

contratante.

Obtencin del sistema correcto

Los objetivos de la autoridad son la primera preocupacin. Tanto el logro de la

coordinacin multimodal como la implementacin de estructuras de subsidio son ms

fciles de conseguir con un pequeo nmero de proveedores (concesin o franquicia de

16

un rea ms que contratacin por ruta), y cuando el proveedor no depende del ingreso

directo de las tarifas (contratos de costo bruto).

Cuanto mayor el sistema y mayor el nmero de modos involucrados, ms complejos

sern los problemas de coordinacin. Si la autoridad no tiene las habilidades

administrativas para llevar a cabo esta funcin, entonces ser mejor que obtenga el

servicio a travs de un sistema de concesin con una compaa especialista

experimentada.

Tambin est claro que es ms fcil operar un sistema competitivo cuando ya existen

diversos proveedores para el mercado local, de tamao y capacidad apropiados. Esta

situacin es, sin embargo, susceptible de cambiar. Si existe un slo monopolista del

sector pblico en operacin, puede ser dividido en diversas unidades ms pequeas

competitivas, como se hizo en Londres. Si los operadores son demasiado numerosos y

muy fragmentados, pueden ser combinados en un nmero ms pequeo de grupos, como

las empresas en Bogot.

5. El problema institucional en el manejo del transporte urbano

En distinta medida, muchas ciudades latinoamericanas comparten como problema muy

importante la incapacidad del gobierno para enfrentar, conocer y actuar inteligentemente

sobre los problemas del transporte.

Hay al menos cuatro razones para esta debilidad o incapacidad.

La primera es una deficiente concepcin o definicin de la distribucin de funciones entre

los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local), lo que dificulta enormemente,

y en ocasiones imposibilita, una accin estatal coherente.

La segunda es la dispersin de la autoridad (en materia de trnsito y transporte) en

numerosas entidades frecuentemente descoordinadas. Normalmente son entidades

17

diferentes: la que planifica la ciudad y su sistema vial; la que construye y financia las vas;

la que se encarga de mantener las vas; la que se encarga del manejo del trnsito

(seales, demarcacin, semforos, administracin del trnsito); la que se encarga de

regular y controlar el transporte pblico; la polica de trnsito; y en muchos casos existen

entidades estatales que prestan servicios de transporte (empresas de transporte oficiales,

empresa de ferrocarril o de metro). En la mayora de los casos la coordinacin entre todas

estas entidades es precaria o inexistente, con la consecuente incoherencia de las

diferentes acciones.

La tercera razn se refiere a la incapacidad tcnica de la propia autoridad de trnsito y de

transporte. Sus responsabilidades, numerosas y dispersas, requieren de una entidad

flexible y gil, con recursos econmicos suficientes, con un nmero adecuado de

profesionales experimentados y conocedores, con agilidad para contratar y con

herramientas y poder reales para tomar decisiones y asumir razonable y

responsablemente sus obligaciones. Infortunadamente, las autoridades de transporte en

muchas ciudades latinoamericanas adolecen de mltiples problemas y debilidades. Su

incapacidad tcnica es de carcter estructural, entre otras cosas por estar inmersas en la

escena poltica con fuertes interferencias polticas y sujetas a procedimientos

presupuestales y de contratacin inflexibles e inadecuados para las labores que debe

acometer. Al mismo tiempo, el poder poltico de la industria del transporte es muy

considerable, por lo que estas instituciones reguladoras pueden ser fcilmente

capturadas por los regulados para asegurarse que no se modifica el statu quo, y para

medrar en decisiones que favorecen a la industria a costa de los usuarios.

La cuarta razn para muchas de las ciudades de mayor tamao resulta del crecimiento

fsico, que sobrepasa la jurisdiccin local y envuelve a varios o muchos municipios, sin

que ninguno de ellos tenga ni la potestad ni el liderazgo para ordenar y coordinar las

acciones del estado. Solo excepcionalmente existen gobiernos metropolitanos con

jurisdiccin amplia y suficiente para enfrentar el problema.

18

6. El sistema TransMilenio en Bogot

La administracin del alcalde Enrique Pealosa en Bogot (enero 1/98 a diciembre 31/00)

emprendi desde su inicio una slida estrategia para disear, construir, contratar y operar

un nuevo sistema de buses en vas exclusivas que deba iniciar labores al comienzo del

milenio, y que recibi el apropiado nombre de TransMilenio (en adelante TM).

Bogot ya haba sido pionera en sistemas de vas exclusivas para buses con la

construccin de la Troncal de la Caracas, inaugurada en su primer tramo en 1990 y en

su segundo en 1992, y que en su momento logr considerables aumentos de velocidad en

los buses. Sin embargo, los grandes volmenes de pasajeros (cercanos a 30.000 en cada

direccin en hora pico) atendidos por buses convencionales, ruidosos y contaminantes,

junto con un diseo arquitectnico agresivo y una total ausencia de la autoridad para

operar el sistema, llevaron eventualmente a un gran deterioro fsico y ambiental del

corredor y a un sentimiento de desagrado profundo por parte de los usuarios.

TM asimil enteramente la experiencia de la Troncal y se inspir en un comienzo en el

sistema imperante en Curitiba, Brasil. El sistema TM se estructura en corredores

troncales, con carriles destinados en forma exclusiva para la operacin de buses

articulados de alta capacidad9. Esta red de corredores troncales se integra en forma fsica

y tarifaria con rutas alimentadoras, operadas con buses de menor capacidad10 para

incrementar la cobertura del sistema. La operacin y control se realizan con el apoyo de

un centro de control en el cual se procesa la informacin suministrada por los buses y las

estaciones del sistema, permitiendo ajustes en la operacin.

TM est compuesto por su infraestructura, un sistema de operacin de buses, el sistema

de operacin de los equipos de recaudo y el sistema de gestin apoyado en el centro de

control. El gobierno local es responsable de la construccin y mantenimiento de la

infraestructura y del suministro y operacin de los equipos del centro de control. Por su

parte, el sector privado, mediante contratos de concesin de costo bruto, suministra y

opera los buses y los equipos de recaudo. Los ingresos por la actividad transportadora 9 Capacidad para movilizar 160 pasajeros (49 sentados y 111 de pie).

19

deben cubrir todos los gastos de operacin, mantenimiento, reposicin de equipos y las

utilidades de los actores privados en el sistema. El sector privado, a travs de una fiducia

comercial, recibe el dinero recaudado y lo distribuye entre los agentes del sistema

conforme a las reglas contractuales establecidas.

Los agentes primarios del sistema son:

TransMilenio S.A., empresa pblica industrial y comercial del orden distrital, cuyas labores principales son: planeacin, control y gestin de la operacin.

Operadores de los servicios troncales, contratados mediante procesos licitatorios competitivos por un trmino fijo.

Operadores de los servicios alimentadores, contratados igualmente mediante procesos licitatorios competitivos por un trmino fijo.

Operador del recaudo. Administrador de los recursos del sistema.

La infraestructura de TM utiliza los carriles centrales de las principales vas de la ciudad.

Estos carriles se acondicionan para la circulacin de los buses articulados y se separan

fsicamente de los carriles de uso mixto, disponibles para circulacin de vehculos

particulares, camiones y taxis. Adicionalmente, la infraestructura incluye la adecuacin de

vas y paraderos para las rutas alimentadoras; estaciones en los corredores troncales con

facilidades de acceso peatonal; patios para el mantenimiento y estacionamiento de buses;

y el centro de control.

TM fue concebido en cuatro etapas que se deben realizar paulatinamente en el tiempo,

hasta terminarse en 2016. El costo total previsto de las obras y equipos que debe

suministrar el sector pblico asciende a US$ 1970 millones en precios constantes de

2000. El plan contemplado por el Distrito comprende la construccin, durante 16 aos, de

388 km de troncales, hasta cubrir el 80% de los viajes de transporte pblico de la ciudad.

Durante el mismo periodo se prev la entrada en operacin de 4.475 buses articulados. El

costo de la totalidad de los buses es cercano a US$ 900 millones.

10 La capacidad de un bus corriente es de 64 pasajeros y la de un bus ejecutivo es de 72 pasajeros.

20

En cumplimiento de la ley de transporte masivo el gobierno nacional se comprometi a

aportar al proyecto US$ 1296 millones, repartidos en cuotas anuales a lo largo de 17

aos, comenzando a partir de 2000. As, con el apoyo nacional asegurado, la

administracin de Bogot termin la primera etapa del sistema y actualmente adelanta

obras de la segunda etapa.

La primera etapa fue inaugurada en forma parcial en los ltimos das de la administracin

Pealosa, en diciembre de 2000. Hoy, con la primera etapa totalmente terminada, el

sistema est compuesto por tres grandes corredores: la Avenida Caracas, la Calle 80 y la

Autopista Norte, con 41 km de vas exclusivas (de ellos 25.4 con dos carriles por calzada).

El costo total de la infraestructura de esta etapa ascendi a casi US$ 200 millones, o US$

5.3 millones/km. Esta primera etapa cuenta con 470 buses articulados y 303

alimentadores. La tarifa actual es de $1.000 o cerca de US$0.35, comparable a la del

servicio convencional en Bogot.

En el momento TM est transportando cerca de 800.000 pasajeros al da, a una velocidad

promedio de 26.2 kph. El sistema ha sido unnimemente aclamado en forma positiva por

los bogotanos y se ha constituido en paradigma de un sistema de transporte urbano

moderno y efectivo. Su prestigio ha ido creciendo en Colombia y ms all de las fronteras.

7. Conclusiones

La experiencia mundial reciente en materia de transporte pblico urbano ofrece

perspectivas de mucho inters para las ciudades latinoamericanas.

Por un lado, las troncales de buses se perfilan como una solucin flexible, que bien

concebida e implementada, resulta en costos relativamente bajos y con efectos muy

positivos, y que tiene adems flexibilidad para su implantacin gradual. Sin pretender

generalizaciones, en principio parece que esta opcin es en muchos casos preferible a

otras menos flexibles y muy costosas.

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El comportamiento desordenado y artesanal del transporte tradicional por buses, tpico de

muchas ciudades latinoamericanas, puede ser transformado en forma efectiva mediante

cambios en la regulacin. La clave es la introduccin de prcticas de competencia

econmica, en particular reemplazando los actuales permisos indefinidos por contratos de

concesin u operacin a trmino definido, otorgados a empresas mediante procesos

licitatorios competitivos, que efectivamente generen competencia por el mercado, al

tiempo que se disminuye o incluso se elimina la competencia en el mercado.

Estas polticas, que otorgan prioridad, apoyo y mejoramiento para el transporte pblico,

deben complementarse con otras que activamente desestimulen el uso del automvil

privado en sitios y horas de congestin. La ms recomendable parece ser la aplicacin de

cobros por el uso de las vas.

La aplicacin de estas medidas requiere necesariamente una autoridad mucho ms fuerte

y capaz que la que hoy existe tpicamente en muchas ciudades de la regin. Aunque parte

de esa capacidad se puede comprar mediante consultoras y contratos con firmas

especializadas, ser necesario un gran esfuerzo poltico y de liderazgo de los gobiernos

para reforzar sus autoridades y poder as poner en prctica con xito estas medidas.

Los ejemplos exitosos de algunas ciudades latinoamericanas y del mundo deben servir

como aliciente e inspiracin en la toma de tales decisiones.

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BIBLIOGRAFIA

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Banco Mundial.

Acevedo, Jorge. (2002). Curso de Gestin Urbana del Banco Mundial, Mdulo de

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Tambin su traduccin al espaol:

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Urbano del Banco Mundial.

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San Salvador, El SalvadorJunio 1 a 11, 20032. Desestmulos al uso del vehculo particular3. Prioridad al transporte pblicoLa tecnologa ha sido por mucho tiempo el elemenLas vas exclusivas para bus son la forma ms baEl Transporte Liviano Rpido \(TLR\) abarca deLos ferrocarriles suburbanos se encuentran frecueLos metros son la forma de TMR ms costosa por kLos costos pueden variar en gran medida. Los costUn estudio sobre metros recientemente construidos

4. La regulacin del transporte urbanoDados los defectos inherentes del monopolio tradiLas firmas pueden competir por el mercado de varias maneras.La experiencia con este tipo de formas competitivLa forma ms directa de competencia es un mercadUna forma ms restringida de competencia en el mEl mensaje poltico de esta descripcin es claroLos objetivos de la autoridad son la primera preoCuanto mayor el sistema y mayor el nmero de modTambin est claro que es ms fcil operar un

5. El problema institucional en el manejo del transporte urbano6. El sistema TransMilenio en Bogot7. ConclusionesBIBLIOGRAFIA