Panduan dari Seorang Praktisi terhadap Alokasi Fiskal antar-pemerintah

Anwar Shah

Transfer fiskal antar pemerintah mendanai dari sekitar 60 persen kebutuhan atau pengeluaran untuk belanja subnasional di negara berkembang dan negara yang berada dalam tahap transisi ekonomi dan sekitar sepertiga dan sepertiga dari kebutuhan atau pengeluaran belanja pada negara-negara anggota OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) (sebanyak 29 persen merupakan negara-negara Nordik atau Eropa Utara, 46% merupakan negara Eropa non-Nordik). Selain membiayai kebutuhan belanja suatu negara, menciptakan transisi fiskal ini juga menciptakan suatu bentuk insentif dan mekanisme akuntabilitas yang mempengaruhi manajemen atau pengaturan fiskal, efisiensi dan ekuitas provisi pelayanan publik dan akuntabilitas pemerintah kepada warga negaranya.Bab ini meninjau prinsip-prinsip serta praktek-praktek dari transfer fiskal antar pemerintah dengan suatu pandangan untuk menggambarkan beberapa contoh dari relevansi terhadap para praktisi dan pembentuk kebijakan di negara berkembang dan negara yang sedang mengalami transisi ekonomi. Penjelasan tersebut menjelaskan suatu klasifikasi dari alokasi dana yang diberikan, dampak yang mungkin timbul dalam perilaku fiskal pada tingkat lokal dan akuntabilitas dari penerima anggaran kepada pemerintah yang telah mengalokasikan anggaran tersebut dan juga terhadap warga negara. Bagian pertama menjelaskan instrumen dalam keuangan antar pemerintah (intergovernmental finance), bagian kedua menjelaskan alokasi yang berorientasi pada kinerja atau hasil (output-based), suatu insturmen penting untuk akuntabilitas yang berorientasi pada hasil (result-based accountability). Bagian ketiga menjelaskan tujuan dan rancangan dari alokasi atau transisi fiskal di beberapa negara berbeda dalam lingkup dunia. Bagian tersebut menunjukkan bahwa di negara berkembang dan ekonomi transisi, alokasi fiskal berfokus utama pada distribusi pembagian pendapatan, dengan sedikit perhatian diberikan pada tujuan nasional. Penjelasan tersebut mengambil contoh suatu rancangan anggaran yang sederhana namun inovatif yang dapat memenuhi tujuan dari pemberi anggaran sekaligus tetap memelihara otonomi lokal dan membentuk terciptanya suatu lingkungan pemerintahan publik yang responsif, bertanggungjawab, equitable dan akuntabilitas. Bagian keempat menjelaskan susunan institusional untuk menentukan terjadinya alokasi-alokasi tersebut. Bagian terakhir menekankan beberapa pembahasan dari relevansi terhadap perdebatan beberapa contoh kebijakan aktual di negara berkembang dan ekonomi transisi. Bagian tersebut menjabarkan praktek-praktek untuk menghindari sekaligus untuk menandingi pembentukan rancangan dan impelementasi dari program alokasi.Instrumen dari Alokasi Antar-PemerintahAloaksi antar-pemerintah atau grants dapat diklasifikasikan secara luas kedalam dua kategori: tujuan umum (general-purpose) yang bersifat unconditional atau tidak berdasarkan kondisi tertentu serta tujuan khusus (specific-purpose) yaitu alokasi anggaran yang bersifat kondisional atau berdasarkan kondisi tertentu.

Alokasi Tujuan Umum (General-Purpose)Alokasi tujuan umum dimaksudkan sebagai dukungan anggaran umum tanpa adanya ketentuan tertentu yang harus dipenuhi. Bentuk alokasi ini biasanya dimandatkan oleh hukum, tetapi dapat pula merupakan suatu ad hoc atau bersifat terpisah atau tidak terikat kondisi atau ketentuan lain. Alokasi dalam bentuk ini dimaksudkan untuk mempertahankan otonomi lokal dan meningkatkan ekuitas interyurisdiksional. Oleh karena itulah mengapa pasal 9 dari European Charter of Local Self-Government atau Piagam Eropa tentang Pemerintahan Otonomi menyebutkan bahwa sejauh mana memungkinkan, alokasi anggaran kepada otoritas lokal sebaiknya tidak dimaksudkan untuk membiayai proyek tertentu. Persiapan untuk menyediakan alokasi tersebut sebaiknya tidak mengubah prinsip dasar kebebasan dari otoritas lokal untuk menjalankan kebijakan tanpa pengaruh atau tekanan dari pihak manapun dalam ruang lingkup yuridiksi mereka masing-masing (Barati dan Szalai 2000, hlm.21).

Alokasi tujuan umum merupakan suatu block grants dimana alokasi tersebut digunakan untuk menyediakan dukungan luas dalam suatu lingkup umum dalam alokasi belanja suatu anggaran (misalnya bidang pendidikan) sementara masih memungkinan penerima alokasi tersebut untuk mengalokasikan dana anggaran untuk penggunaan tertentu yang lebih spesifik. Block grants sendiri merupakan konsep yang tidak dapat dijelaskan secara jelas. Konsep tersebut terletak pada daerah abu-abu antara alokasi dalam bentuk general-purpose dan specific-purpose ketika alokasi dalam bentuk block-grants menyediakan dukungan pendanaan tanpa menyebutkan batasan-batasan secara luas tetapi dalam area yang spesifik dalam pengeluaran subnasional (subnational expenditures).Transfer tujuan umum secara sederhana meningkatkan sumber daya si penerima. Merka hanya memiliki suatu dampak pada pendapatan, sebagaimana digambarkan oleh grafik 1.2 dengan perpindahan dari garis anggaran penerima (AB) kearah atas dan kekanan dengan jumlah anggaran (AC = BD), membentuk garis anggaran baru CD. Karena anggaran dapat digunakan dalam bentuk kombinasi apa saja dari barang ataupun jasa publik atau digunakan untuk menyediakan keringanan pajak untuk masyarakat, bantuan nonmatching umum tidak mempengaruhi harga relatif (atau efek substitusi). Hal tersebut juga merupakan rangsangan yang tidak signifikan untuk tingkat pembelanjaan lokal, khususnya meningkatkan pembelanjaan tersebut kurang dari $0,50 untuk tiap tambahan $1 dalam bantuan unconditional. Dana anggaran yang ada disediakan sebagai keringanan pajak untuk penduduk lokal dalam barang dan pelayanan publik.Secara teori, peningkatan $1 dalam pendapatan penduduk lokal seharusnya memiliki dampak yang sama dalam pengeluaran publik sebagaimana menerima $1 sebagai bentuk transfer tujuan umum: keduanya mengubah garis anggaran keluar secara identik. Faktanya, seluruh studi empiris memperlihatkan bahwa $1 yang diterima oleh komunitas dalam bentuk transfer tujuan umum cenderung digunakan untuk meningkatkan pembelanjan lokal dengan peningkatan pendapatan penduduk lokal lebih dari $1 (Rosen 2005, Oates 1999, Gramlich 1977; Bab 8 dari buku ini). Uang anggaran cenderung menempel di tempat dimana uang tersebut pertama kali dikeluarkan, menyebabkan bagian yang tersisa untuk keringanan pajak lebih sedikit daripada yang diharapkan, suatu fenomena yang disebut sebagai flypaper effect atau Dampak Pesawat Kertas. Implikasinya berkaitan dengan alasan politis dan birokratis, anggaran untuk pemerintah lokal cenderung untuk berujung pada pembelanjaan lokal lebih banyak daripada yang mereka habiskan dalam transfer yang sama yang dibuat secara langsung untuk penduduk lokal (McMillan, Shah dan Gillen 1980). Sebuah penjelasan untuk dampak ini disebutkan oleh hipotesis bahwa para birokrat berusaha untuk memaksimalkan ukuran anggaran karena dengan melakukan hal tersebut akan membuat mereka memiliki kekuatan dan pengaruh yang lebih besar di masyarakat (Filimon, Romer, dan Rosenthal 1982).Transfer tujuan umum berdasarkan rumus tersebut sudah biasa digunakan. Transfer federal dan Negara bagian kepada penduduk di Brazil merupakan contoh dari anggaran dalam bentuk ini. Bukti-bukti temuan menyarankan bahwa bentuk transfer demikian mendorong penduduk untuk memperendah basis pajak mereka sendiri (Shah 1991).Transfer Tujuan Khusus (Specific-Purpose Transfers)Transfer tujuan khusus atau kondisional dimaksudkan untuk menyediakan insentif untuk pemerintah untuk menjalankan program atau aktifitas tertentu. Anggaran ini dapat diberikan secara berkala atau sesuai mandat yang diberikan atau dapat digunakan sewaktu-waktu atau ad hoc.Transfer kondisional secara tipikal menentukan jenis pengeluaran yang akan dibiayai (berkaitan dengan kondisi berdasarkan input). Hal ini dapat berupa pembelanjan modal, pengeluaran operasional atau keduanya. Transfer kondisional dapat pula mengharuskan peroleh dari hasil tertentu dalam pemberian layanan (secara kondisional berkaitan dengan output atau hasil). Ketentuan kondisional berdasarkan seringkali menjadi gangguan dan tidak produktif diamana ketentuan kondisional berdasarkan output dapat berlaku sesuai tujuan pemberi anggaran namun tetap mempertahankan otonomi lokal.Transfer kondisional dapat mmasukkan kecocokan provisi dengan mengharuskan penerima anggaran untuk mendanai presentase tertentu dari pengeluaran dengan sumbe dana mereka sendiri. Ketentuan matching atau penyesuaian dapat bersifat akhir terbuka (open-ended), artinya bahwa pemberi anggaran menyesuaikan apakan tingkat sumber daya penerima cukup menyokong, atau akhir terbuka (close-ended), artinya bahwa pemberi anggaran menyesuaikan dana penerima hanya sampai batas tertentu.

Ketentuan penyesuaian mendorong pemeriksaan lebih lanjut dan kepemilikan lokal dari pembiayaan yang didanai oleh anggaran; penyesuaian close-ended cukup membantu dalam memastikan bahwa pemberi anggaran memiliki kontrol dalam biaya dari program transfer tersebut. Ketentuan penyesuaian, bagaimanapun juga, memperlihatkan hambatan yang lebih besar untuk suatu yuridiksi penerima dengaan kapasitas fiskal terbatas. Dalam pandangan ini, mungkin lebih diharapkan untuk menyesuaikan tingkat dalam proporsi berlawanan dengan kapasitas fiskal per kapita dari yuridiksi tersebut untuk mendorong yuridiksi yang lebih miskin untuk berpartisipasi dalam program yang didanai oleh anggaran.Transfer nonmatchingTransfer kondisional nonmatching menyediakan tingkat dana yang diberikan tanpa penyesuaian lokal, selama dana tersebut dihabiskan dalam tujuan tertentu. Berikut anggaran (AC), garis anggaran di grafik 1.2 bergerak dari AB ke ACD diaman setidaknya OE (=AC) dari barang publik yang disediakan akan diperoleh.

Anggaran kondisional nonmatching paling baik disesuaikan dengan aktifitas subsidi yang mempertimbangkan prioritas tinggi dari pemerintah pada tingkat yang lebih tinggi tetapi prioritas rendah dari pemerintah lokal. Hal ini dapat menjadi kasus jika suatu program menghasilkan suatu derajat kelebihan sampai dengan provisi yang diberikan (OE), setelah keuntungan eksternal dihapuskan seketika.Untuk tingkat yang ditentukan bagi bantuan yang tersedia, lebih memilih transfer kondisional nonmatching, yang menyediakan fleksibilitas kepada penerima untuk mencapai tujuan mereka masing-masing. Karena anggaran tersebut meningkatkan sumber daya tanpa mempengaruhi pola pengeluaran (spending) mereka, hal tersebut mengijinkan penerima untuk memaksimalkan kesejahteraan mereka. Pemberi anggaran, bagaimanapun juga dapat dipersiapkan untuk mengorbankan beberapa kepuasan penerima untuk memastikan bahwa dana diarahkan kepada pengeluaran dimana mereka menempatkan prioritas. Hal ini secara khusus terjadi ketika tujuan federal diimplementasikan sesuai dengan arahan aparat atau departemen daripada melalui badan atau lembaga pusat, misalnya Departemen Keuangan, dengan perintah yang lebih luas. Departemen federal tidak menginginkan pemerintah lokal untuk memindahkan danan anggaran program mereka ke wilayah lain. Dalam situasi seperti ini, anggaran nonmatching (blok) kondisional (selektif) dapat memastikan bahwa dana yang dikeluarkan dalam wilayah kepentingan departemen tersebut (misalnya pelayanan kesehatan) tanpa mempengaruhi prioritas lokal diantara pilihan aktifitas atau membuat alokasi yang tidak efisien dalam wilayah pengeluaran yang ditargetkan.Transfer yang Disesuaikan (matching transfers)Anggaran kondisional yang disesuaikan, atau program pembagian biaya, mengharuskan bahwa dana dikeluarkan untuk tujuan khusus dan bahwa penerima menyesuaikan dana tersebut sampai tingkat tertentu. Gambar 1.3 memperlihatkan dampak dari alokasi anggaran pemerintah lokal dari 25% program subsidi untuk transportasi. AB memperlihatkan bahwa garis tanpa subsidi kombinasi dari transportasi dan barang dan pelayanan publoknya sebuah kota dapatkan dengan anggaran sebesar OA = OB. Suatu subsidi federal dari 25% dari perubahan pengeluaran transportasi (yang merupakan suatu anggaran tiap $1 untuk tiap $3 dana lokal yang dihabiskan untuk transportasi) mengubah garis anggaran dari kombinasi yang dihasilkan AC. Dalam tingkat apa saja dari barang dan jasa lainyya, komunitas dapat menghasilkan sepertiga lebih banyak layanan transportasi. Jika komunitas memilih kombinasi M sebelum anggaran, biasanya akan memilih kombinasi N setelahnya. Pada N diperoleh transportasi lebih banyak.Subsidi memili dua dampak, suatu dampak pendapatan dan dampak substitusi. Subsidi memberikan komunitas sumber daya lebih banyak, beberapa diantaranya untk mendapatkan pelayanan transportasi lebih banyak (efek pendapatan). Karena subsidi mengurangi harga relatif pelayanan transportasi, komunitas memperoleh pelayanan transportasi lebih banyak dari anggaran yang diberikan (efek substitusi). Kedua efek tersebut mendorong pengeluaran yang lebih tinggi untuk transportasi.

Meskipun anggaran ditujukan untuk transportasi, layanan dan barang publik lainnya dapat juga dihasilkan, meskipun mereka menjadi relatif lebih mahal, sebagai hasil dari efek substitusi. Jika efek pendapatan cukup besar, hal tersebut akan mendominasi dan alokasi dana anggaran akan meningkatkan komsumsi barang dan jasa lainyya. Sebagian besar penelitian menemukan bahwa anggaran jenis ini, pengeluaran dalam wilayah tertentu meningkat kurang dari jumlah anggaran, dengan sisanya digunakan untuk barang dan pelayanan publik lainnya serta keringanan pajak (lihat bab 8 dari buku ini). Hal ini juga disebut fungibility effect atau efek pertukaran dari anggaran. Pertukaran yang dimiliki oleh anggaran kondisional bregantung kepada pengeluaran baik dalam bantuan pelayanan publik dan prioritas relatif dari pengeluaran terebut. Misalnya, jika pengeluaran yang dibiayai sendiri oleh penerima dalam kategori bantuan menambah jumlah dari anggaran kondisional, tingkat kondisional dari anggaran tersebut dapat berdampak atau tidak berdampak pada perilaku pengeluaran penerima anggaran: seluruh, sebagian atau tidak sama sekali dari dana anggaran tersebut dapat mengarah kebada fungsi bantuan. Shah (1985, 1988b, 1989) menemukan bahwa ketika bantuan provinsional kepada kota-kota di Alberta untuk persinggahan publik dialihkan sebagian untuk mendanai pelayanan lain, bantuan serupa untuk perbaikan transportasi jalan tidak dicapai.Anggaran open-ended yang disesuaikan, dimana tidak ada batasan dalam bantuan melalui penyesuaian provisi, sangat sesuai untuk mengkoreksi inefisiensi dalam provisi barang publik yang muncul dari kelebihan keuntungan, atau eksternalitas. Kelebihan keuntungan terjadi ketika suatu pelayanan disediakan dan didanai oleh pemerintah lokal juga menguntungkan bagian dari pemerintah lokal lainnya yang tidak punya andil dalam provisi tersebut. Karena pemerintah yang menyediakan hal tersebut menanggung seluruh biaya tetapi hanya menerima sedikit bagian dari keuntungan, hal ini cenderung untuk mengurangi barang yang disediakan. Jika masyarakat yang terkena dampaknya tidak dapat menegosiasikan kompensasinya, situasi ini dapat dikoreksi oleh pemerintah yang lebih tinggi dengan mensubsidi provisi pelayanan tersebut, dengan penambahan keuntungan menentukan derajat dari subsidi rasio matching.Anggaran matching dapat mengkoreksi inefisiensi dari kelebihan tetapi anggaran tersebut tidak mengatasi kurangnya atau ketidakcukupan kapasitas fiskal yang terjadi pada pemerintah lokal dan Negara bagian. Pemerintah lokal dengan sumber daya yang cukup dapat mememuhi ketentuan yang disebutkan dalam matching dan menghasilkan jumlah bantuan yang sesuai. Negara bagian dengan kapasitas fiskal terbatas mungkin saja tidak dapat menyesuaikan danafederal dan oleh karena itu gagal untuk menghasilkan bantuan yang diinginkan, bahkan jika kebutuhan pengeluaran mereka mungkin sama tau lebih besar daripada Negara bagian lain yang lebih makmur (Shah 1991). Bentuk bantuan lain yang dibutuhkan untuk menyamakan kapasitas fiskal dalam kasus-kasus tersebut.

Pemberi anggaran biasanya memilih transfer matching close-ended dimana dana disediakan untuk suatu batasan yang jelas, karena bentuk transfer ini mengijinkan mereka untuk memperoleh kontrol terhadap anggaran. Gambar 1.4 menunjukkan bahwa dampak anggaran matching close-ended terhadap anggaran lokal. AB merupakan garis anggaran yang asli. Ketika $1 dari bantuan telah tersedia untuk setial $3 pendanaan lokal yang dihabiskan untuk suatu batas yang sudah ditentukan, garis anggaran menjadi ACD. Biaya dibagi dalam sepertiga : dua pertiga basis tergantung tingkat dimana batas subsidi CG ( = CE) dicapai. Pengeluaran diatas OF tidak menerima subsidi, jadi lengkungan pada garis anggaran kembali ke 1:1 daripada 1:3 sepanjang segmen yang disubsidi, AC.

Studi-studi empiris secara tipikal menemukan bahwa anggaran close-ended merangsang pengeluaran dalam aktifitas yang disubsidi lebih dari anggaran open-ended (Gramlich 1977; Shah 1994b; bagian 8 dari buku ini). Perkiraan reaksi dari tambahan $1.00 dari jenis anggaran ini secara tipikal adalah $1.50. Faktor Institusional dapat menjelaskan respon besar yang mengejutkan ini.

Kepana anggaran kondisional matching closed-ended menjadi suatu hal yang biasa di Negara industri ketika rancangan anggaran ini tampaknya mengalami kecacatan dalam memecahkan persoalan dan inefisiensi bukanlah tujuan primer atau utama. Sebaliknya, anggaran digunakan untuk membantu pemerintah lokal secara financial sekaligus mendukung pengeluaran dalam aktifitas yang diprioritaskan oleh pemberi anggaran. Aspek kondisional (selektif) dari atau kondisi dalam pembelanjan diharapkan utnuk memastikan bahwa dana diarahkan kepada kegiatan yang diinginkan oleh pemberi anggaran. Hal ini, bagaimanapun juga, merupakan pandangan yang salah dalam hal potensi untuk pertukaran dari dana tersebut. Komponen lokal atau pembagian biaya menghasilkan kepada si pemberi suatu derajat kontrol, mengharuskan suatu derajat akuntabilitas financial penerima dan membuat biayanya diketahui oleh pemerintah yang memberikan anggaran.Anggaran matching kondisional closed-ended memiliki keuntungan dan kerugian jika ditinjau dari aspek si pemberi. Ketika anggaran jenis ini dapat menghasilkan suatu jumlah transfer signifikan, anggaranini juga dapat mengganggu output dan menyebabkan inefisiensi, karena bantuan seringkali tersedia hanya untuk beberapa aktifitas, menyebabkan kelebihan pengeluaran dalam fungsi ini ketiak fungsi lainnya tidak memperoleh pendanaan. Jika modal mencakup dan mensubsidi ketika biaya operasional tidak, anggaran dapat menyebabkan alternative dalam pengeluaran padat modal.

Anggaran matching kondisional open-ended merupakan instrument yang paling cocok untuk mendorong pemerintahan pada tingkat yang lebih rendah untuk meningkatkan pengeluaran dalam fungsi bantuan (tabel 1.1). Jika tujuan yang ingin dicapai secara sederhana adalah untuk meningkatkan kesejahteraan dari penduduk lokal, Transfer nonmatching tujuan umum cenderung lebih banyak dipilih, karena transfer tersebut tetap mempertahankan otonomi lokal.

Untuk memsatikan akuntabilitas hasil, transfer nonmatching kondisional berdasarkan output cenderung lebih banyak dipilih daripada jenis transfer lainnya. Transfer berdasarkan output menghargai otonomi lokal dan fleksibilitas penentuan anggaran ketika tetap menyediakan insentif dan mekanisme akuntabilitas untuk memperbaiki kinerja pemberian pelayanan. Racangan dari transfer-transfer demikian didiskusikan dalam bagian selanjutnya.

Mencapai Akuntabilitas Berdasarkan Hasil melalui Transfer Berorientasi pada KinerjaPertimbangan ekonomis untuk anggaran outpust-based (digunakan secara bergantian dengan transfer yang berorientasi pada kinerja dalam pembahasan bab ini) menjangkau mulai dari penekanan manajemen berdasarkan kontrak dibawah kerangka kerja manajemen publik baru dan memperkuat permintaan atas tata kelola pemerintahan yang baik dengan memperkecil biaya transaksi yang dikenakan kepada masyarakat dalam memperoleh pelayanan publik berdasarkan pendekatan ekonomi institusional yang baru. Kerangka kerja manajemen publik yang baru ini berusaha untuk memperkuat akuntabilitas hasil dengan mengganti paradigma manajemen dalam sektor publik dari tatanan permanen kepada tatanan kontraktual (berdasarkan kontrak tertentu) dan keberlanjutan dari suyek kepegawaian untuk memenuhi kontrak pemberian pelayanan. Hal ini berusaha untuk membentuk suatu suasana pemberian pelayanan dengan membuat ketersediaan pendanaan dalam kondisi serupa kepada seluruh penyedia, baik pemerintah maupun non pemerintah.

Pendekatan ekonomi institusional baru ini berpendapat bahwa disfungsi pemerintahan dalam sektor publik menghasilkan mulai dari perilaku oportunis pegawai publik, dimana warga negara tidak didukung untuk tetap mengawasi akuntabilitas pegawai publik yang melakukan pelanggaran terhadap mandat yang mereka miliki atau melakukan tindakan korupsi atau menghadapi biaya transaksi yang tinggi untuk hal tersebut. Dalam kerangka kerja ini, warga negara diperlakukan sebagai pemimpin dan aparat publik sebagai agen. Pemimpin memiliki ikatan rasionalitas mereka bertindak secara rasional berdasarkan informasi tidak lengkap yang mereka miliki. Menghasilkan dan memproses informasi mengenai operasi tersebut sangatlah menghabiskan biaya. Agen (aparat publik) memperoleh informasi yang lebih baik dari para pemimpin. Kepentingan pribadi para aparat publik tersebut memotivasi mreka untuk menyimpan informasi dari ranah publik karena dengan memberikan informasi tersebut berarti membantu pemimpin untuk menjaga akuntabilitas. Ketimpangan informasi ini memberikan kesempatan pada para agen untuk menerapkan perilaku oportunis, yang tidak akan diperiksa karena tingginya biaya operasional yang harus dihadapi oleh pemimpin dankurangnya keterlibatan institusi lain yang seimbang untuk mendorong tata kelola pemerintahan yang akuntabel. Akuntabilitas berdasarkan hasil melalui anggaran output-based memperkuat warga negara dengan meningkatkan basis informasi mereka dan memperkecil biaya transaksi mereka dalam melakukan tindakan.

Transfer output-based menghubungkan pendanaan anggaran dengan kinerja pemberian pelayanan. Transfer-transfer ini menempatkan kondisi-kondisi diatas hasil untuk dicapai ketika menyediakan fleksibilitas penuh dalam merancang program dan mengaitkan tingkat pengeluaran untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut. Transfer dalam bentuk demikian membantu untuk menata ulang fokus penerima dalam rantai results-based (gambar 1.5) dan kerangka kerja alternatif pemberian pelayanan (kerangka kerja kompetitif untuk pemberian pelayanan publik) untuk mencapai hasil tersebut. Untuk mencapai tujuan pemberian anggaran, seorang manajer publik dalam pemerintah yang menerima anggaran akan memeriksa rantai result-based untuk menentukan apakah aktifitas program diharapkan atau tidak diharapkan utnuk menghasilkan hasil akhir sesuai keinginan. Untuk mencapai hal tersebut, Ia perlu melakukan pengawasan terhadap aktifitas dan input program, termasuk input pertengahan (sumber daya yang digunakan untuk memproduksi output), output yang dihasilkan (kuantitas dan kualitas barang dan jasa publik yang dihasilkan dan akses terhadap barang danjasa tersebut), hasil akhir (konsekuensi menengah atau jangka panjang untuk konsumer dan para pembayar pajak dari provisi pelayanan publik atau kemajuan dalam mencapai tujuan program), dampak (tujuan program atau konsekuensi jangka panjang dari provisi pelayanan publik) dan jangkauan (pihak yang diuntungkan atau dirugikan oleh program tersebut). Fokus manajerial tersebut menghadirkan kepemilikan gabungan dan akuntabilitas dari pimpinan dan agen dalam mencapai tujuan bersama dengan menekankan pentingnya kepercayaan bersama. Pergerakan laporan internat dan eksternal tersebut dari fokus tradisional dalam input kepada sebuah fokus dalam output, jangkauan dan hasil secara khusus, output yang mempengaruhi hasil. Fleksibilitas dalam definisi dan implementasi proyek dicapai melalui pergerakan fokus dari pengawasan ketat dalam hal input menjadi pengawasan hasil dan pengukuran kinerja. Melacak kemajuan atas dasar hasil yang diharapkan dilakukan melalui indikator-indikator yang dinegosiasikan antara penyedia layanan dan pihak pemberi dana. Pengaturan tujuan bersama dan proses pelaporan ini membantu untuk memastikan kepuasan klien dalam suatu basis yang sedang ebrjalan sementara tetap membangun kerja sama dan kepemilikan ke dalam proyek (Shah 2005b).Anggaran berdasarkan output harus memiliki ketentuan kondisi-kondisi output tersebut sebagaimana ditentukan oleh hasil, ketika hasil merupakan subyek daripengaruh faktor-faktor melampaui kontrol dari manajer publik. Manajer publik sebaiknya dijaga supaya tetap akuntabel hanya untuk faktor-faktor di bawah kuasa kendali mereka. Kondisi berdasarkan output membaurkan dukungan akuntabilitas untuk hasil yang ingin dicapai. Karena kondisi anggaran berhubungan erat dengan kinerja pemberian pelayanan berkaitan dengan kualitas dan akses output, manajer bebas untuk memilih program dan input untuk memperoleh hasil tersebut. Untuk mencapai hasil tersebut, Ia menghadapi insentif positif dari kondisi anggaran yang mendukung pilihan mekanisme pemberian pelayanan dengan cara kontrak, perekrutan atau secara sederhana dengan mendorong terjadinya kompetisi diantara penyedia layanan dari pemerintah dan non-pemerintah. Hal ini dapat dilakukan dengan mendirikan suatu tingkat lapangan permainan melalui par financing, dengan menawarkan hak paten atau franchise melalui tender yang kompetitif atau dengan menyediakan rewards untuk kinerja melalui kompetisi yang sesuai. Suasana insentif seperti demikian diharapkan untuk memberikan suatu paradigma manajemen uang menekankan akuntabilitas berdasarkan hasil kepada klien dengan elemen-elemen berikut: Perjanjian program atau kontrak kerja berdasarkan output yang ditentukan dan target kinerja serta alokasi anggaran. Penggantian dari siklus hubungan kerja jangka panjang dengan perjanjian kontrak dengan spesialisasi tugas.

Fleksibiltias manajerial namun tetap akuntabilitas untuk hasil.

Pendefinisian ulang dari peran sektor publik sebagai pembeli tetapi bukan penyedia layanan publik yang signifikan.

Adopsi dari prinsip prinsip sekunder yaitu, keputusan sektor publik yang dibuat pada tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan masyarakat, kecuali kasus atau pernyataan tertentu dapat diajukan untuk mencegah hal tersebut.

Insentif untuk efisiensi biaya.

Insentif untuk transparansi dan provisi pelayanan yang kompetitif.

Akuntabilitas terhadap pembayar pajak

Dibawah kerangka kerja tata kelola yang akuntabel tersebut, alokasi anggaran yang didanai tersebut mendukung perjanjian kontrak dan program kerja, yang didasarkan kepada output yang sudah ditentukan sebelumnay dan target kinerja. Fleksibilitas penerima alokasi dana di pemilihan input termasuk perekrutan dan pemecatan personil dan implementasi program sangat dihargai, tetapi terdapat akuntabilitas ketat untuk mencapai hasil yang diinginkan. Insentif dan akuntabilitas suatu rezim yang diciptakan oleh transfer berdasarkan hasil diharapkan akan membentuk tata kelola pemerintahan yang cepat tanggap, bertanggung jawab dan akuntabel yang tanpa ancaman terhadap otonomi lokal. Sebaliknya anggran kondisional tradisional dengan input yang dipengaruhi kondisi-kondisi tertentu mengancam kelangsungan otonomi lokal dan fleksibilitas anggaran ketika menumbuhkan budaya oprtunisme dan pencari sewa (pencari keuntungan) (tabel 1.2).Alokasi anggaran berdasarkan hasil menimbulkan rezim insentif yang mengedepankan budaya akuntabilitas berdasarkan hasil. Mempertimbangkan kasus dimana pemerintah nasional bertujuan untuk memperbaiki akses terhadap pendidikan yang diterima masyarakat miskin dan untuk meningkatkan kualitas pendidikan tersebut. Suatu pendekatan umum adalah untuk menyediakan anggaran untuk sekolah pemerintah melalui alokasi dana anggaran kondisional. Anggaran ini mengkhususkan tipe pengeluaran yang diharuskan untuk pendanan anggaran (buku, komputer, bantuan guru, dan lainnya) sebagaimana pelaporan financial dan ketentuan audit. Bentuk input kondisional tersebut menentukan otonomi dan fleksibilitas anggaran tanpa menyediakan jaminan untuk pencapaian hasil. Lebih jauh lagi, pada prakteknya merupakan hal yang sulit untuk mendorong, sebagaimana terdapat kesempatan signifikan untuk alih fungsi dana tersebut. Pengalaman memperlihatkan bahwa terdapat sebuah hubungan satu-lawan-satu antara peningkatan pengeluaran publik dan perbaikan kinerja pemberian pelayanan (lihat Huther, Roberts dan Shah 1997).Rancangan output-based dari anggaran tersebut dapat membantu mencapai akuntabilitas untuk mencapai hasil. Dengan menggunakan pendekatan ini, pemerintah nasional mengalokasikan dana untuk pemerintah lokal berdasarkan ukuran populasi usia sekolah. Pemerintah lokal sebaliknya memberikan dana ini kepada penyedia layanan pemerintah dan non-pemerintah berdasarkan dari masa kurikulum sekolah. Penyedia layanan non-pemerintah berhak untuk menerima dana anggaran jika mereka menerima siswa berdasarkan hak yang dimiliki dan menyediakan suatu subsidi untuk uang gedung atau uang pangkal sekolah untuk siswa yang orang tuanya tidak mampu membayar biaya tersebut. Seluruh penyedia layanan diaharapkan untuk meningkatkan atau minimal menjagai nilai dasar pencapaian hasil dalam uji coba standar, meningkatkan tingkat kelulusan dan mengurangi tingkat putus sekolah. Kegagalan dalam melakukan hal tersebut akan mengundang perhatian publik dan dalam kasus ekstrim dapat menyebabkan dana anggaran dihentikan. Dalam waktu dekat, resiko reputasi berhubungan dengan kinerja yang buruk dapat mengurngani kualitas masa pendidikan dan juga mengurangai anggaran yang diterma. Sekolah mmemiliki otonomi penuh dalam menggunakan dana angaran untuk menyimpan dana yang belum digunakan.Bentuk penggunaan dana anggaran ini akan menciptakan suatu suasana insentif baik untuk sekolah pemerintah maupun non-pemerintah untuk bersaing dan melebihi satu sama lain dalam memperoleh siswa dan mendirikan reputasi berdasarkan kualitas pendidikan, ketika pilihan orang tua menentukan pendanaan dari dana anggaran untuk tiap sekolah. Suasana dan lingkungan demikian secara khusus penting untuk sekolah pemerintah, dimana karyawan memiliki perjanjian jangka panjang dan proses pendanaan dapat dipastikan mengabaikan kinerja. Fleksibilitas anggaran dan kemampuan menabung akan mendorong inovasi untuk memberikan pendidikan berkualitas.Anggaran berdasarkan output tetap mempertahankan otonomi, mendorong kompetisi dan inovasi dan menerapkan akuntabilitas yang ketat untuk hasil bagi masyarakat. Kebijakan untuk tetap menjaga akuntabilitas ini dilakukan sendiri melalui pilihan konsumer (pilhan orang tua, dalam contoh yang digunakan)

Merancang Transfer Fiskal: Membagi yang Jatah atau Membuat suatu Bingkai Kerja untuk Pemerintahan yang Akuntabel dan Ekuitabel?Rancangan fiscal transfers merupakan suatu hal penting untuk memastikan efisiensi dan ekuitas dari penyediaan layanan publik dan kesehatan fiskal dari pemerintahan subnasional (untuk memperoleh penjelasan komprehensif dari rasionalitas ekonomi dari alokasi fiskal antarpemerintah, lihat Broadway dan Shah yang akan datang). Sedikit panduan dapat membantu dalam merancang alokasi ini:

1. Kejelasan dalam tujuan pemberian alokasi anggaran. Tujuan pemberian anggaran sebaiknya jelas dan tepat sasaran sesuai yang disebutkan dalam rancangan pemberian alokasi anggaran.

2. Otonomi. Pemerintahan subnasional sebaiknya telah memiliki kemerdekaan penuh dan fleksibilitas dalam menentukan prioritas. Mereka seharusnya tidak dibatasi oleh stuktur kategorisasi dari program tertentu dan ketidakjelasan yang berhubungan dengan proses pembentukan kebijakan di pusat. Tax-based sharing memperbolehkan pemerintah subnasional untuk memberlakukan tingkat pajak mereka sendiri dalam basis terpusat, formula-based revenue sharing, atau block-grants bersifat konsisten dengan tujuan ini.3. Kecukupan pendapatan. Pemerintah subnasional sebaiknya memiliki pendapatan yang cukup untuk melunasi kewajiban sesuai dengan rencana anggaran.4. Kemampuan cepat tanggap (responsiveness). Program alokasi anggaran sebaiknya bersifat cukup fleksibel untuk mengakomodasi perubahan yang tak terduga dalam situasi finansial dari penerimanya.

5. Ekuitas (keadilan). Dana yang dialokasikan sebaiknya secara langsung berbeda dengan faktor kebutuhan fiskal dan berlawanan dengan kapasitas pajak dari tiap yuridiksi.

6. Kepastian (predictability). Mekanisme alokasi sebaiknya memberikan kepastian dalam saham atau andil yang dimiliki oleh pemerintah subnasional dengan menerbitkan rencana lima tahunan dari pendanaan yang tersedia. Rumusan alokasi anggaran sebaiknya mencakup batas terendah dan tertunggi dalam tiap fluktuasi tahunan. Tiap perubahan besar yang mungkin saja terjadi dalam rumusan tersebut sebaiknya didukung oleh persiapan untuk mencegah tiap resiko yang mungkin timbul.7. Transparansi. Seluruh rumusan dan alokasi sebaiknya disebarluaskan secara luas untuk mencapai konsensus bersama seluas-luasnya dalam hal tujuan dan operasi dari program tersebut.

8. Efisiensi. Rancangan alokasi anggaran sebaiknya bersifat netral dengan perhatian pada pilihan pemerintah subnasional mengenai alokasi sumber daya dalam beberapa sektor atau tipe atau akifitas berbeda.

9. Kesederhanaan. Alokasi dana anggaran sebaiknya berdasarkan faktor-faktor objektif yang mengan melampaui hal-hal dimana individu hanya memiliki kontrol terbatas. Rumusan tersebut harus dapat dimengerti dengan mudah untuk menghindari terbentuknya suatu reward grantmanship.

10. Insentif. Rancangan alokasi anggaran sebaiknya menjabarkan insentif untuk telah menjalankan manajemen fiskal dan menekan praktek-praktek yang tidak efisien. Alokasi anggaran tertentu untu mendanai defisit pemerintah subnasional sebaiknya tidak dilakukan.

11. Jangkauan. Seluruh program yang dijalankan berdasarkan anggaran yang diberikan menciptakan pemenang dan pecundang. Pertimbangan secara matang harus diberikan untuk mengidentifikasi keuntungan-keuntungan dan mereka yang akan secara luas terkena dampak dari alokasi anggaran ini untuk menentukan kegunaan dan keberlanjutan dari program tersebut.

12. Safeguarding of grantors objectives. Tujuan dari pemberi anggaran dapat benar-benar terjaga dengan baik dengan membiarkan kondisi dari anggaran menentukan hasil untuk dicapai (output-based grants) dan dengan memberikan keleluasaan kepada si penerima dalam hal penggunaan dana anggaran tersebut.13. Kemampuan (Affordablitiy). Program alokasi anggaran harus sesuai dengan batasan anggaran yang dimiliki oleh donor. Oleh karena itu matching-program sebaiknya diakhiri secara jelas.

14. Fokus tunggal. Tiap program alokasi anggaran sebaiknya berfokus pada satu tujuan tunggal.

15. Akuntabilitas hasil. Pihak pemberi anggaran harus memenuhi asas-asas akuntabel untuk rancangan dan operasi dari program. Penerima anggaran juga harus bersifat akuntabel kepada pihak pemberi dan warga negaranya dalam hal integritas dan hasil finansial yaitu, perbaikan dalam kinerja pemberian pelayanan. Hak suara warga engara dan pilihan untuk keluar yang disebutkan dalam rancangan program dapat membantu terciptanya tujuan akuntabilitas dari bawah ke atas (bottom-up accountability).

Beberapa kriteria tersebut diatas mungkin berbenturan dengan kriteria lainnya. Oleh karena itu pihak pemberi anggaran dapat menentukan prioritas dan berbagai faktor lainnya dalam menentukan alternatif rancangan (Shah 1994b; Canada 2006).

Untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintahan terhadap konstituennya, cenderung diusulkan untuk menyesuaikan mode pendapatan (kemampuan untuk meningkatkan pendapatan dari sumber daya yang dimiliki) sedekat mungkin dengan kebutuhan belanja dalam setiap tingkat pemerintahan. Bagaimanapun juga, pemerintahan dengan tingkat lebih tinggi harus mengalokasikan akses yang lebih besar terhadap pendapatan daripada kebutuhan untuk memenuhi kewajiban pelayanan langsung yang mereka miliki sehingga mereka dapat menggunakan wewenang belanja melalui alokasi fiskal untuk memenuhi tujuan efisiensi dan ekuitas nasional dan regional.Enam tujuan luas dari alokasi fiskal nasional dapat diidentifikasi. Setiap tujuan ini dapat diaplikasikan dalam derajat berebeda dalam tiap negara; tiap tujuan memiliki suatu rancangan alokasi fiskal yang spesifik. Kurangnya perhatian dalam perencanaan rancangan alokasi sampai penentuan tujuan yang spesifik berdampak pada persepsi negatif dari pemberian alokasi tersebut (tabel 1.1).Menjembatani Selisih Fiskal Vertikal

Konsep selisih fiskal vertikal (vertical fiscal gap) dan ketimpangan fiskal vertikal (vertical fiscal imbalance) telah banyak disalahgunakan dalam beberapa literatur yang membahas mengenai desentralisasi fiskal. Suatu selisih fiskal vertikal diartikan sebagai penurunan tingkat pendapatan yang diakibatkan oleh ketidaksesuaian antara mode pendapatan dan kebutuhan pengeluaran, biasanya terjadi pada pemerintahan yang memiliki tata kelola kurang baik. Suatu pemerintahan nasional biasanya memiliki pendapatan lebih besar daripada dana yang harus disediakan untuk membiayai kewajiban pengeluaran langsung dan tidak langsung pemerintahan tersebut. Pemerintah lokal dan regional biasanya memiliki pendapatan yang lebih sedikit daripada kewajiban pengeluaran yang pemerintah tersebut miliki.Empat kondisi yang mendorong terjadinya selisih fiskal vertikal, yaitu tidak sesuainya penentuan kewajiban, sentralisasi dari wewenang pajak, munculnya kebijakan beggar-thy-neighbor atau pencuri dari tetangga (kompetisi pajak yang sia-sia) yang diterapkan oleh pemerintah subnasional, dan kurangnya ruang pajak dalam tingkat subnasional mengingat beratnya hambatan pajak yang dibebankan oleh pemerintah pusat. Untuk mengatasi selisih fiskal vertikal, sangat penting untuk mengatasi sumber utama masalah tersebut secara langsung melalui suatu kombinasi kebijakan misalnya penataan ulang kewajiban yang dibebankan kepada suatu pemerintah subnasional, desentralisasi atau keringanan pajak dari pusat dan pembagian berdasarkan pajak (dengan memperbolehkan pemerintah subnasional untuk membebankan tambahan biaya pada sebuah pajak yang ditetapkan secara nasional). Hanya sebagai solusi terakhir yang dapat ditempuh sebaiknya pembagian pendapatan atau transfer berdasarkan rumusan tertentu yang bersifat tidak kondisional, kesemua hal tersebut memperlemah akuntabilitas dari para wajib pajak tingkat lokal, harus dipertimbangkan untuk berhadapan dengan selisih ini. Proses penetapan pajak melalui pembagian pajak, sebagaimana yang dijalankan di Cina dan India, merupakan suatu hal yang sebenarnya tidak dikehendaki karena hal tersebut menciptakan insentif bagi pemberi ketika mengeluarkan upaya yang lebih sedikit dalam mengumpulkan pajak yang terbagi-bagi tersebut daripada jika mereka mengumpulkan pajak yang dibayarkan secara penuh. Pada negara-negara industri, selisih fiskal selalu berhadapan dengan desentralisasi pajak dan pembagian pajak. Kanada dan negara-negara Nordik telah mencapai suatu harmonisasi dalam sistem pajak pendapatan baik perorangan maupun perusahaan dengan mengijinkan pemerintah pusat untuk menjalankan suatu bentuk intervensi dalam hal pajak dan pemerintah subnasional untuk membebankan biaya tambahan dalam pajak nasional. Di negara berkembang dan ekonomi transisi, pajak baik dalam bentuk pembagian pajak dan pembagian pendapatan umum biasanya berhadapan dengan persoalan selisih fiskal.Persepsi Negatif yang Ditemukan dalam Keuangan Antar-pemerintah

Persepsi yang terbentuk mengenai keuangan antar-pemerintah biasanya berupa persepsi negatif. Sebagian besar pegawai di negara bagian meyakini bahwa memberikan uang dan kekuasaan kepada pemerintah subnasional adalah bagaikan memberi wiski dan kunci mobil kepada para remaja. Mereka meyakini bahwa uang yang diberikan mendorong pemerintah ini untuk terus memuaskan hasrat belanja mereka, meninggalkan pemerintah pusat untuk menghadapi konsekuensi atas perilaku belanja pengeluaran mereka yang tidak bertanggung jawab. Perilaku belanja pegawai pemerintahan di tingkat lokal dan provinsi di masa lalu juga menunjukkan bahwa grant money does not buy anything atau uang yang diberikan dalam alokasi anggaran akhirnya tidak menghasilkan apa-apa, yang diperlakukan selayaknya hujan yang turun dan dihabiskan dengan hanya sedikit sekali hasil ditunjukkan dalam perbaikan pelayanan yang diberikan. Warga negara menganggap pemberian uang dalam transfer fiskal antar pemerintah sebagai seni ajaib dalam memberikan uang dari satu pemrintah ke pemerintah lainnya dan kemudian menyaksikan uang tersebut lenyap ditelan udara.

Persepsi-persepsi ini terbentuk secara baik dalam negara-negara berkembang dimana fokus utama dalam transfer fiskal adal untu membagi-bagi jatah. Di negara berkembang (dan belum berkembang), biasanya terdapat empat tipe utama transfer: Passing the-buck transfers atau memberikan transfer uang, program ini merupakan program pembagian pendapatan umum yang melibatkan faktor-faktor yang memiliki tujuan saling bersilangan. Argentina, Brazil, India, Filipina dan banyak negara lainnya memiliki dan menjalankan program transfer jenis ini.

Asking for more valuable grants atau meminta dana yang lebih berharga, pendanaan ini merupakan alokasi dana yang mendanai defisit subnasional dalam proses untuk mendorong terciptanya defisit yang lebih dan lebih tinggi lagi. Cina, Hungaria, dan India menyediakan alokasi pendaan dalam tipe ini.

Pork Barrel Transfer atau transfer Pork Barrel, pemberian uang untuk tujuan politis biasa digunakan di Brazil dan Pakistan pada masa lampau. Praktek ini berjalan dalam bayang-bayang di India dan negara-negara Barat, khususnya Amerika Serikat.

Command-and-control transfers atau transfer perintah dan kontrol, merupakan jenis pendanaan dengan ketentuan-ketentuan di awal. Alokasi dana dalam bentuk ini digunakan untuk mengatur dan mengintervensi proses pembentukan kebijakan lokal dalam tataran mikro. Praktek ini secara luas dijalankan di sebagian besar negara industri dan negara berkembang.

Sejumlah negara, terasuk Cina, India, Malaysia, Pakistan, Afrika Selatan dan Sri Lanka memiliki sejarah yang menyebutkan terjadinya alokasi dana defisit untuk memenuhi kesenjangan fiskal pada tingkat subnasional dengan hasil yang tidak diharapkan sehubungan dengan terjadinya defisit subnasional. Alokasi dana dalam bentuk ini masih dipraktekan secara ambigu atau tidak jelas di Cina, Hungaria dan Afrika Selatan.Menjembatani Pembagian Fiskal Melalui Transfer Penyamaan FiskalTransfer penyamaan fiskal (fiscal equalization transfer) disarankan digunakan untuk hal-hal yang berkaitan dengan ekuitas fiskal regional. Transfer-transfer dilakukan berdasarkan pertimbangan ekonomi dan politik.Disparitas signifikan dalam fiskal regional dapat menimbulkan perbedaan yang bersifat politis dan bahkan dapat menimbulkan ancaman terhadap persatuan (Shankar dan Shah 2003). Ancaman yang dimiliki cukup nyata: sejak tahun 1975 sekitar 40 negara baru dibentuk setelah terjadinya kehancuran dari konstelasi politik yang ada saat itu. Transfer penyamaan fiskal dapat mencegah terjadinya ancaman tersebut dan membentuk suatu perasaan partisipasi politik, sebagaimana diperlihatkan oleh dampak transfer serupa dalam gerakan separatis di Quebec, Kanada.

Proses pembentukan kebijakan secara desentralisasi berdampak pada perbedaan keuntungan bersih fiskal (keuntungan yang dihasilkan dari pengeluaran publik dikurangi hambatan pajak) bagi warga negara tergantung kepada kapasitaas fiskal yang ada di lingkungan tempat tinggal mereka. Hal ini berdampak pada alokasi sumber daya baik dalam ketidaksetaraan fiskal maupun inefisiensi fiskal. Ketidaksetaraan fiskal terjadi ketika warga negara yang memiliki pendapatan tertentu diperlakukan secara berbeda tergantung dari tempat tinggal mereka. Inefisiensi fiskal dalam alokasi sumber daya merupakan dampak dari masyarakat yang dalam mengambil keputusan relokasi atau pindah tempat mempertimbangkan pendapatan kotor (pendapatan pribadi ditambah keuntungan bersih sektor publik dikurangi biaya kepindahan) di lokasi yang baru; efisiensi fiskal dibutuhkan untuk mengkoreksi ketidaksetaraan dan inefisiensi fiskal yang muncul secara alamiah dalam pemerintahan desentralisasi. Alokasi dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah lokal atau negara bagian dapat menghilangkan perbedaan-perbedaan dalam keuntungan bersih fiskal jika transfer yang dilakukan bergantung kepada kapasitas pajak yang dimiliki oleh suatu negara bagian bersifat relatif terhadap yang lainnya serta berada dalam posisi kebutuhan relatif terhadap dan biaya untuk menyediakan pelayanan publik. Semakin bersifat desentralisasi suatu sistem pajak, semakin besar kebutuhan akan transfer penyamarataan.Penghapusan dari keuntungan bersih fiskal mengharuskan adanya suatu program penyamaan fiskal yang komprehensif yang menyamakan kapasitas fiskal (kemampuan untuk meningkatkan pendapatan dari basis sendiri dengan menggunakan tingkat rata-rata pajak nasional) kepada suatu standar rata-rata nasional dan mnyediakan kompensasi kepada kebutuhan pengeluaran yang berbeda dan biaya yang berkaitan dengan ketidakmampuan yang dimiliki dalam anggaran biaya daripada perbedaan-perbedaan yang memperlihatkan kebijakan yang berbeda. Beberapa ahli ekonomi berpendapat bahwa jika hambatan pajak pada sektor publik dan keuntungan pelayanan sepenuhnya dikapitalisasi dalam nilai-nilai properti, kasus transfer penyamaan fiskal akan semakin lemah ketika masyarakat di negara kaya membayar lebih dari pelayanan privat dan lebih sedikit untuk pelayanan publik dan kondisi sebaliknya di negara-negara berkembang. Berdasarkan pandangan tersebut, penyamaan fiskal merupakan permasalahan yang bernuansa politis. Pandangan ini telah mendorong mata uang pada tingkat negara bagian di Amerika Serikat dan menjelaskan alasan kenapa tidak ditemui penyamaan fiskal federal di negara-negara bagiant ersebut. Sebaliknya, penyamaan fiskal lokal mengakibatkan alokasi bantuan yang diberikan sebagian besar masuk ke pemerintah lokal di Amerika Serikat, khususnya pembiayaan pendidikan (kotak 1.2.)Secara konseptual, kapitalisasi sempurna membutuhkan suatu area kecil teruka dengan mobilitas yang tidak menggunakan biaya apapun. Sebagian besar federasi atau negara bagian di negara-negara besar tidak memenuhi kondisi ini. Hasilnya, kritik terhadap penyamaan fiskal dengan menggunakan argumen kapitalisasi hanyamemiliki dukungan empiris yang lemah (Shah 1988a).

Secara prinsipil, harus dibuat sebuah program transfer penyamaan fiskal yang dirancang secara layak mengkoreksi penyimpangan yang dapat menimbulkan migrasi atau kepindahan penduduk akibat persoalan fiskal dengan menyamakan keuntungan bersih fiskal dan buaya untuk menyediakan pelayanan publik di negara berbeda. Penyamaan keuntungan bersih fiskal kemudian dapat dianggap sebagai pengadopsian suatu standar penyamaan (equalization) dan menciptakan suatu hal yang disebut membiayai transfer kebutuhan penting.

Mengukur Kapasitas Fiskal

Memperkirakan kapasitas fiskal kemampuan unit pemerintahan untuk meningkatkan pendapatan dari sumber mereka sendiri merupakan hal yang sulit secara empiris dan konseptual. Dua cara yang paling umum digunakan untuk melakukan hal tersebut yaitu dengan menggunakan indikator ekonomi makro dan sistem pajak representatif.Box 1.2 Mendanai Pendidikan di Amerika Serikat.

Amerika Serikat telah menjalankan berbagai pendekatan untuk mendanai pendidikan. Negara bagian Hawaii, Idaho dan Washington mendanai pendidikan primer dan sekunder secara penuh.

Delaware dan North Carolina mendanai pendidikan melalui anggaran buku yang disesuaikan dengan populasi, GDP dan pertumbuhan tingkat inflasi. Anggaran yang diberikan diambil dengan cara menghitung jumlah yang sama tiap unit berdasarkan jumlah murid, guru, ruang kelas, pelajaran, kelas dan faktor-faktor lainnya. Unit-unit ini dapat distandarisasi melalui berbagai ukuran perbandingan, misalnya ukuran kelas dan guru: rasio siswa. Berbagai ukuran untuk siswa dapat digunakan, termasuk pendaftaran, rata-rata kehadiran setiap hari, pendaftaran per tingkat, tipe-tipe program dan jumlah siswa dengan kebutuhan khusus.Negara bagian lainnya menggunakan anggaran penyamarataan, termasuk anggaran yayasan, presentase dana penyamarataan dan wewenang distrik dalam anggaran penyamarataan.

Dana yayasan bermacam-macam dan berlawanan dengan kapasitas fiskal yang dimiliki oleh dewan pimpinan di sekolah. Alokasi dana anggaran yang dimiliki berdasarkan kepada penerapan pendekatan sistem pajak representatif terhadap penyamarataan kapasitas fiskal tiap siswa melampaui distrik-distrik sekolah. Formula yang dapat digunakan sebagai berikut:Foundation grant = (maximum per student grant own school district contribution per student based on mandated minimum tax rate applied to per student tax base) x enrollmentEmpat puluh dua negara bagian telah mengadopsi variasi dari pendekatan ini, dengan 22 negara bagian menyebutkan tingkat pajak minimum yang telah ditentukan. Berbagai ukuran digunakan untuk menentukan pendaftaran atau proses belajar, termasuk jumlah siswa yang mengikutinya dalam periode waktu tertentu, rata-rata kehadiran setiap hari dan rata-rata kehadiran dalam periode waktu tertentu. Sebagian besar negara bagian (36) menggunakan suatu skema yang menekankan proses belajar berdasarkan tingkat program yang diikuti, dan ketidakmampuan yang dimiliki oleh siswa tertentu.Rhode Island menggunakan dana percentage equalization suatu penyesuaian dari dana penyamarataan untuk dasar anggaran pengeluaran sekolah berdasarkan rumus berikut:Dana per siswa = [1-matching rate X (per capita tax capacity in the district / state average district tax capacity per capita)] X district spending per capitaDana district power equalization digunakan di Indiana dan Washington, termasuk insentif untuk meningkatkan kinerja pajak untuk menyamaratakan dana tersebut. Rumus yang digunakan adalah:Dana = (per capita average fiscal capacity per capita fiscal capacity of the district) x district tax rate.

Berbagai ukuran dari masukan dan hasil menjadi indikator dari kemampuan warga negara suatu negara bagian untuk menghadapi hambatan pajak. Diantara ukuran-ukuran tersebut, yaitu:

State gross domestic product (SGDP). GDP negara bagian mewakili nilai total dari barang dan jasa yang dihasilkan di suatu negara bagian. Konsep tersebut merupakan suatu panduan yang kurang sempurna bagi pemerintah negara bagian untuk menaikkan kepada pajak karena porsi signifikan dari pendapatan dapat jatuh kepada pemilik faktor-faktoUtara memiliki pendapatan perkapita tertinggi di Austrlia tetapi diperlakukan sebagai wilayah yuridiksi paling miskin dalam hubungan fiskal antara pusat dan negara bagian.

State factor income. Merupakan pendapatan yang diperoleh dari faktor-faktor dalam negara bagian termasuk seluruh pendapatan modal dan tenaga kerja yang dihasilkan di negara bagian tertentu. Hal ini menjadikan tidak ada perbedaan antara penghasilan yang diperoleh dan pendapatan yang disimpan oleh masyarakat. State factor income accruing to residents only. Ukuran ini mewakili suatu ukuran yang sangat berguna, negara bagian tertentu memiliki kemampuan untuk menerapkan pajak pada faktor-faktor pendapatan. State personal income. Jumlah dari seluruh pendapatan yang diperoleh oleh masyarakat dalam suatu negara bagian merupakan ukuran yang masuk akal dari kemampuan negara bagian dalam mengatasi hambatan pajak. Hal ini merupakan ukuran parsial dan tidak sempurna dari kemampuan untuk menerapkan hambatan pajak, bagaimanapun juga, dan oleh karena itu bukan merupakan ukuran yang memuaskan untuk seluruh kapasitas fiskal.

Personal disposable income. Pendapatan personal yang dapat dikeluarkan sama dengan pendapatan personal dikurangi pajak langsung dan tidak langsung ditambah transfer. Konsep ini merupakan subyek dari batasan yang sama yang mempengaruhi pendapatan personal.Secara umum, ukuran secara makro tidak menggambarkan kemampuan pemerintah subnasional untuk meningkatkan pendapatan dari sumber daya yang mereka miliki. Boadway mengkritisi penggunaan indikator-indikator makro dalam rumus penyamarataan berkaintan dengan dasar bahwa suatu rumus makro mengabaikan kenyataan bahwa inefisiensi dan ketimpangan fiskal merupakan hasil dari pencampuran pajak yang dipihil oleh pemerintah pada tingkat provinsi (Boadway 2002a, hlm. 12). Pengabaian ini mengakibatkan timbulnya resiko pelanggaran dari prinsip penyamarataan itu sendiri. Kesulitan utama yang kedua dalam penggunaan indikator makro adalah ketersediaan dari data yang akurat pada tingkat subnasional. Data tersebut tersedia dengan sedikit kemunduran atau jeda dan keakuratan data tersebut menjadi patut dipertanyakan. Penggunaan data-data ini dapat menimbulkan kontroversi (lihat Aubut dan Vaillancaourt 2001 untuk ilustrasi kasus di Kanada yang berkaitan dengan hal ini). Disamping persoalan-persoalan terebut, baik Brazil maupun India menggunakan indikator makro dalam program pembagian pendapatan di negara bagian mereka.

Pendekatan sistem pajak representatif menguji kapasitas fiskal dari suatu negara bagian berdasarkan pendapatan yang dapat ditingkatkan jika pemerintah memanfaatkan seluruh sumber daya standar dalam intensitas penggunaan rata-rata seluruh nasional. Memperkirakan kebijakan penyamarataan menggunakan sistem pajak representatif mengharuskan tersedianya informasi dalam hal basis pajak dan pendapatan pajak bagi tiap negara bagian. Kapasitas fiskal dari negara bagian yang tidak memiliki informasi tersebut berdampak pada norma median, mean dan lainnya. Dengan menggunakan mean atau rata-rata seluruh negara bagian sebagai standar, kebijakan penyamarataan pada negara bagian untuk sumber pendapatan ditentukan oleh rumus: (hlm.22)PENJELASAN RUMUS

Jumlah keseluruhan dari nilai-nilai ini mengindikasikan apakan suatu negara bagian menerima kebijakan positif ata negatif dari sumber pembagian pendapatan antar-negara bagian. Karena data yang terdapat dalam dasar pajak utama dan pengumpulan pajak mengharuskan implementasi dari sistem pajak representatif biasanya dikeluarkan secara berkala oleh pemerintahan dalam berbagai tingkat, sistem pajak representatif tidak menyebutkan ketentuan mengenai data baru dan dapat diimplementasikan secara cepat di negara-negara yang telah melakukan kewajiban desentralisasi pajak ke tingkat subnasional, sebagaimana negara-negara ekonomi transisi juga telah melakukan hal serupa. Tentu saja, mengimplementasikan sistem tersebut tidak akan efektif di negara dengan desentralisasi pajak terbatas (dengan kesenjangan fiskal vertikal sangat tinggi) atau negara yang memiliki administrasi pajak yang buruk.

Mengukur Kebutuhan Pengeluaran

Fenomena penyetaraan fiskal berkaitan dengan penghapusan keuntungan fiskal yang berbeda-beda dalam tiap negara bagian yang memberikan ruang kepada perpindahan atau migrasi yang ditimbulkan oleh alasan yang berkaitan dengan fiskal. Perbedaan dalam keuntungan bersih fiskal tersebut dapat timnbul sebagai dampak dari desentralisasi kebijakan dan anggaran pengeluaran publik. Perbedaan dalam komposisi demografis dari populasi di tingkat yuridiksi akan berdampak pada perbedaan kebutuhan dalam pelayanan publik yang ter-desentralisasi, misalnya pendidikan, kesehatan dan kesejahteraan sosial. Perbedaan dalam transisi tingkat usia akan mempengaruhi kebutuhan kan sekolah, rumah sakit dan fasilitas rekreasi. Perbedaan dalam kondisi tidak menyenangkan seperti kemiskinan dan wabah penyakit dapat mempengaruhi tingkat kebutuhan pendidikan, pelatihan, kesehatan, pelayanan sosial dan transfer pembayaran (tabel 1.3). yuridiksi dengan faktor kebutuhan yang lebih tinggi akan memiliki kebutuhan pendapatan yang lebih besar untuk menyediakan tingkat perbandingan pelayanan publik dalam tingkat perbandingan pajak. Perbedaan kebutuhan ini tampaknya dapat menyebabkan variasi substansial melewati tingkat yuridiksi dan kombinasi barang publik yang disediakan, akan berdampak pada keuntungan bersih fiskal yang berbeda. Suatu bentuk kasus dominan dalam penyamarataan dapat dibentuk untuk tujuan efisiansi dan ekuitas untuk mengkompensasikan perbedaan kebutuhan yang mengakibatkan perbedaan keuntungan bersih fiskal.

Studi federalisme fiskal menganggap perbedaan biaya secara sinonim dengan perbedaan kebutuhan, tetapi beberapa perbedaan biaya dapat timbul akibat pertimbangan pemerintahan subnasional dalam proses pembentukan kebijakan daripada perbedaan kebutuhan tersebut. Boadway (2004) berpendapat bahwa bahkan untuk kerugian biaya alamiah, misalnya perbedaan antara wilayah kota dan desa, keuntungan ekuitas dari provisi yang lebih setara harus dipertimbangkan selain efisiensi biaya. Jika hal tersebut ternyata membutuhkan biaya lebih banyak untuk memberikan pelayanan publik di wilayah pedesaan daripada perkotaan, ahirnya menjadi tidak efisien untuk program penyamarataan untuk menetralkan perbedaan biaya tersebut. Bahkan di suatu negara kesatuan, tingkat pelayanan publik di daerah terpencil, pedesaan atau pegunungan biasanya lebih rendah daripada di wilayah perkotaan yang lebih padat penduduk. Dibawah suatu sistem desentralisasi fiskal, sebuah pilihan kebijakan harus dibuat sesuai standar minimum tetapi tidak ada justifikasi atau pembenaran untuk menyediakan tingkat pelayanan yang sama di wilayah perkotaan dan pedesaan, sebagaimana program penyerataan fiskal yang diberlakukan di Australia. Di sisi lain, sebagaimana diusulkan oleh Boadway, seseorang dapat membagi lokasi di seluruh wilayah berdasarkan biaya dan menyamakan dengan wilayah lain dengan tingkat strata yang sebanding. Dana yang disamakan tersebut sebaiknya memenuhi secara parsial ketidakmampuan alamiah, mengesampingkan perbedaan biaya yang merefleksikan pengambilan keputusan yang penuh pertimbangan atau perbedaan dalam efisiensi dimana sumber daya digunakan.

Pada prakteknya, kebetuhan untuk pengeluaran lebih sulit untuk didefinisikan dan disimpulkan daripada kapasitas fiskal. Kesulitan tersebut termasuk dalam hal mendefinisikan standar penyamarataan; memahami perbedaan-perbedaan dalam hal demografi, area pelayanan, populasi, kebutuhan lokal dan kebijakan; serta memahami perilaku strategis dari negara bagian yang menerima transfer fiskal. Selain kesulitan-kesulitan yang luar biasa ini, berbagai usaha telah dilakukan untuk mengukur kebutuhan pengeluaran. Pendekatan tersebut secara luas dapat dikategorikan menjadi tiga kategori utama: penentuan ad hoc dari kebutuhan pengeluaran, sistem pengeluaran representatif menggunakan metode imputation langsung dan sistem pengeluaran representatif berdasarkan teori.penentuan ad hoc dari kebutuhan pengeluaran menggunakan pengukuran sederhana dari kebutuhan pengeluaran dalam transfer tujuan-umum. Penggunaan dan pertimbangan terhadap faktor-faktor ini ditentukan secara acak. Jerman menggunakan ukuran populasi dan penyesuaian tingkat kepadatan populasi, Cina menggunakan sejumlah aparat publik dan Indina menggunakan ukuran dari tingkat keterbelakangan pertumbuhan.

Provinsi-provinsi di Kanada menggunakan ukuran sederhana dari kebutuhan pengeluaran dalam transfer umum kepada wilayah administratif di perkotaan. Hal ini mencakup ukuran populasi, kepadatan populasi, faktor pertumbuhan populasi, panjang ruas jalan, jumlah unit perumahan, faktor-faktor lokasi (misalnya lokasi bagian utara), faktor urbanisasi (terutama populasi perkotaan dan kelas-kelas masyarakat di desa/kota) dan bantuan sosial dalam hal pembayaran (lihat Shah 1994b). Hal yang paling canggih dari pendekatan-pendekatan ini adalah salah satunya yang digunakan oleh Saskatchewan dimana standar pengeluaran masyarakat di wilayah perkotaan dari suatu kelas di perkotaan diasumsikan menjadi sebuah fungsi dari populasi total kelas terebut. Analisa regresi digunakan untuk menarik standar kelolosan tabel pengeluaran per kapita dari pemerintah perkotaan oleh kelas populasi.Sebuah contoh menarik dari penggunaan pendekatan ini yaitu pengaplikasian di Afrika Selatan dalam transfer pembagian yang adil terhadap provinsi-provinsi disana (South Africa 2006). Rumus pembagian yang adil tersebut dapat diaplikasikan untuk fokus 2006-08 dalam hampir seluruh faktor-faktor kebutuhan dengan hanya 1 persen perhatian diberikan kepada kebutuhan negatif (per kapita GDP). Rumus tersebut menggunakan pembagian sebagai berikut: Pembagian dasar (sebesar 14 persen) diambil dari pembagian tiap provinsi dari seluruh populasi nasional.

Pembagian untuk pendidikan (51 persen) berdasarkan ukuran poplasi usia sekolah (5 7 tahun) dan jumlah rata-rata pelajar (tingkat R 12) yang menjalani pendidikan di sekolah dasar negeri dalam kurun waktu tiga tahun.

Pembagian untuk kesehatan (26 persen) berdasarkan proporsi dari populasi yang memiliki atau tidak memiliki akses terhadap bantuan medis.

Komponen institusional (5 persen) dibagi secara merata diantara tiap provinsi.

Komponen kemiskinan (3 persen) berdasarkan tingkat kemiskinan yang meluas.

Komponen hasil perekonomian (1 persen) berfasarkan data GDP dari tiap wilayah.

Sistem pengeluaran representatif dengan metode pengurangan langsung berusaha untuk menciptakan suatu sistem paralel terhadap sistem pajak representatif di sisi pengeluaran. Hal ini dilakukan dengan membagi pengeluaran subnasional ke dalam berbagai fungsi,menentukan total pengeluaran yang dihasilkan oleh tiap yuridiksi untuk tiap fungsi tersebut, mengidentifikasi faktor biaya/kebutuhan relatif, menentukan tekanan relatif menggunakan metode pengurangan langsung atau analisa regresi, dan mengalokasikan seluruh pengeluaran dari seluruh yuridiksi dalam tiap fungsi (lihat tabel 1.3 untuk kompilasi dari faktor kebutuhan yang digunakan dalam rumus dana yang dialokasikan di negara-negara industri).

Kelebihan dari pendekatan ini adalah bahwa pendekatan ini mencegah kebutuhan dari faktor perhitungan yang sangat terperinci dan asumsi-asumsi untuk mengukur provisi pelayanan dalam tingkat yang sudah ditentukan. Hal tersebut dilakukan dengan menggunakan jumlah aktual pengeluaran total sebagai dasar dari indikator-indikator yang sudah ditentukan, termasuk batasan kebutuhan jika diinginkan. Kelemahan dari pendekatan ini adalah pendekatan ini tidak secara signifikan mengesampingkan pengeluaran yang disebabkan oleh provinsi yang melebihi konsep tingkat pelayanan publik yang masuk akal. Bagaimanapun juga, pendekatan tersebut dapat disesuaikan untuk mengesampingkan beberapa kelebihan-kelebihan biaya yang ditemukan dari jumlah total seluruh pengeluaran (misalnya, standar emas untuk beberapa pelayanan atau keuntungan yang relatif tidak dapat diupayakan oleh beberapa negara kaya) yang berkaitan dengan kebutuhan mana yang akan dialokasikan.Suatu variasi mutakhir dari metodologi ini digunakan oleh Commonwealth Grants Comission of Australia yang mendefinisikan pengeluaran sebgai biaya dari menyediakan tingkat layanan rata-rata untuk program campuran pusat-lokal yang sedang berjalan. Kebutuhan pengeluaran relatif ditentukan secara empiris menggunakan metode pengurangan langsung untuk 41 pengeluaran lokal negara bagian. Contoh hipotetikal berikut mengilustrasikan penanganan anggaran pengeluaran kesejahteraan menggunakan suatu pendekatan kasar atau mentah yang sama sebagaimana yang digunakan oleh Commonwealth Grants Comission untuk menentukan kebutuhan pengeluaran menggunakan suatu sistem pengeluaran representatif.TABEL 1.3

Asumsikan terdapat 10 negara di Grantland ynag memiliki biaya unit kesejahteraan yang sama untuk seluruh Negara bagian dan kebutuhan untuk kesejahteraan tersebut berbeda berdaarkan dari presentase populasi usia kerja yang tidak bekerja, peresentasi dari populasi yang bukan usia kerja, dan presentase dari keluarga dengan orang tua tungal. Komisi anggaran independen memberikan 40% alokasi untuk presentase populasi usia kerja yang tidak bekerja, 35% alokasi untuk presentase populasi yang bukan usia kerja dan 25% alokasi untuk presentase populasi dengan orang tua tunggal. Asumsikan bahwa pengeluaran dari seluruh Negara bagian untuk kesejahteraan berjumlah $5 juta dan bahwa akun A Negara bagian utnuk 4,8 persen dari jumlah 10-negara bagian untuk faktor pertama, 3,0 persen untuk total faktor kedua dan 2,2% untuk total faktor ketiga. Estimasi keutuhan Negara bagian A untuk pengeluaran kesejahteraan tingkat standar akan sama dengan:$5 juta X (0,048 X 0,40) (0,03 X 0,35) + (0,022 X 0,25) = $176 juta,

atau 3,2 persen dari seluruh pengeluaran Negara bagian.

Shah (1994a) menyediakan aplikasi pendekatan ini menggunakan fungsi pengeluaran lokal-provinsial untuk Kanada yang menggunakan analisa kuantitatif dalam memilih dan menentukan alokasi untuk faktor-faktor dalam fungsi pengeluaran yang berbeda (tabel 1.4).

Pendekatan ini sangat subjektif dan oleh karena itu potensial untuk menimbulkan kontroversial. Pengalaman Australia baru-baru ini secara samar menjelaskan permasalahan yang timbul jika pendekatan tersebut dipraktekan, sebagaimana didiskusikan dalam bagian selanjutnya. Beberapa tanggapan dan subjektifitas dapat dihilangkan dengan menggunakan analisa kuantitatif dalam memilih faktor dan menentukan alokasi, sebagaimana disebutkan oleh Shah (1994a).Sistem pengemuaran representatif berdasarkan teori menyediakan suatu jalan untuk perbaikan melebihi sistem pengeluaran representatif. Sistem ini emnggunakan kerangka konseptuan yang memperlihatkan suatu konsep yang didefinisikan secara layak dari kebutuhan fiskal dan fungsi pengeluaran yang dispesifikasikan, perkiraan menggunakan pendekatan objektif yang telah disesuaikan, penyetaraan pemberian dari kategori pengeluaran i sama dengan pengeluaran potensial per kapita Negara bagian A untuk kategori i berdasarkan faktor kebutuhan sendiri jika hal tersebut memiliki rata-rata kapasitas fiskal Negara dikurangi potensi pengeluaran per kapita Negara bagian dari Negara bagian A dari kategori pengeluaran i jika memiliki faktor kebutuhan rata-rata nasional dan rata-rata kapasitas fiskal nasional.Pendekatan ini bahkan lebih sulit untuk diimplementasikan daripada pendekatan yang belum disempurnakan, tetapi memiliki keuntungan atas obyektifitas dan memungkinkan analis untu mengambil ukuran berdasarkan perliaku aktual yang diamati daripada pemberian nilai ad hoc. Alokasi relatif yang ditujukan kepada faktor kebutuhan yang berbeda dan dampaknya dalam alokasi dana anggaran ditentukan oleh analisa ekonometri. Lebih lanjut lagi, pendekatan ini membutuhkan baik cadangan keseluruhan dan alokasi anggaran penyetaraan kebutuhan fiskal dari seluruh unit penerima. Metode ini membutuhkan proses pemilihan determinan untuk tiap kategori pelayanan termasuk kapasitas fiskal yang relevan dan variabel kebutuhan pelayanan publik. Sebuah hasil regresi yang layak mengharuskan adanya perkiraan kuantitatif dari pengaruh yang dimiliki tiap faktor dalam menentukan tingkat pengeluaran dari sebuah kategori layanan publik. Informasi ini dapat dianalisa untuk menentukan Negara bagian mana yang memiliki pengeluaran jika memiliki rata-rata kapasitas fiskal nasional tetapi faktor kebutuhan aktual. Jumlah total yang diperoleh dari dua kondisi berbeda dalam kategori pengeluaran keseluruhan menentukan apakah Negara bagian memiliki rata-rata diatas atau tidak (jika jumlahnya positif) atau di bawah rata-rata (jika jumlahnya negative) kebutuhan (lihat Shah 1996 untuk aplikasi pendekatan ini di Kanada).Rumus untuk pemberian penyetaraan berdasarkan klasifikasi pengeluaran i untuk Negara bagian x dapat disebutkan sebagai berikut:

RUMUS

Dimana EE merupakan pemberian penyetaraan untuk klasifikasi pengeluaran i untuk Negara bagian x, POPx merupakan populasi Negara bagian x, PCSEx merupakan pengeluaran yang distandarisasi per kapita oleh Negara bagian x dalam klasifikasi pendapatan i (atau jumlah yang diperkirakan Negara bagian akan belanjakan untuk memenuhi kebutuhan aktual jika hal tersebut memiliki kapasitas fiskal rata-rata nasional), dan PCSEina merupakan rata-rata nasional per kapita yang disesuaikan dengan standar pengeluaran untuk klasifikasi i. Hal ini merupakan pengeluaran yang diperkirakan untuk seluruh Negara bagian, berdasarkan nilai rata-rata nasional untuk kebutuhan dan kapasitas fiskal. Pemberian penyetaraan tersebut untuk klasifikasi pengeluaran tertentu dapat bernilai positif, negative atau zero (netral). Total dari pemberian ini dalam keseluruhan kategori pengeluaran dipertimbangkan untuk penyetaraan.Sebuah sistem penyetaraan yang komprehensif menentukan pemberian Negara bagian secara keseluruhan dengan mempertimbangkan pemberian terpisah dari sistem pajak representatif dan sistem pengeluaran representatif. Hanya Negara bagian dengan nilai pemberian bersih positif yang berhak untuk memperoleh transfer dari seluruh atau beberapa bagian dari jumlah keseluruhan dengan bagian yang ditentukan oleh pemerintah pusat berdasarkan ketersediaan dana.

Hambatan Praktis dalam Menyamakan Kebutuhan Pengeluaran: Kasus Australia.

Commonwealth Grants Comission of Australia menemukan bahwa sistem pengeluaran representatif yang didasarkan kepada teori ternyata sulit untuk diimplementasikan. Sistem tersebut akhirnya dipilih sebagai sebuah pilihan sistem pengeluaran representatif menggunakan metode pengurangan langsung yang secara sederhana menyamakan apa yang dibelanjakan oleh tiap negara bagian. Sistem Australia tersebut berusahal mencari perbandingan absolut untuk seluruh 41 pelayanan lokal daripada hanya sebagai suatu pemberian hak (beberapa pihak akan mempertanyakan apakah hal ini perlu).Pendekatan Australia tersebut menimbulkan beberapa pertanyaan. Apakah pemberian akses yang sama untuk seluruh pelayanan di daerah terpencil betul-betul diinginkan? Jika sebuah negara kaya memustukan untuk membeli limosin untuk kendaraan resmi atau meningkatkan pembayaran kesejahteraan kepada populasi aborigin, kenapa pembayaran penyamarataan kepada negara bagian yang lebih miskin justru meningkat? Pendekatan tersebut mengalihkan kemampuan negara bagian untuk menunjukkan bahwa mereka membutuhkan lebih untuk melakukan kuran ketika rumus penyetaraan alokasi dana memberikan kapasitas pembiayaan pengeluaran lebih tinggi dan menekan penghematan biaya dalam memberikan pelayanan yang sudah ditingkatkan. Sistem tersebut menghasilkan beberapa perilaku buruk, termasuk terjadinya penggunaan beberapa pelayanan oleh kelompok-kelompok tertentu, pengeluaran pajak oleh negara untuk menarik modal dan tenaga kerja, dan asumsi negara atas kewajiban-kewajiban kontingen dan non-kontingen (contingent and noncontingent liabilities).Sebagai tambahan dalam persoalan konseptual, program yang dijalankan di Australia tersebut memiliki kesalahan fatal dalam persoalan pengukuran. Determinan dari kebutuhan pengeluaran untuk beberapa kategori pengeluaran yang berbeda akhirnya jatuh dalam penilaian yang meluas. Prosedur arbitrary digunakan untuk memperoleh faktor-faktor penting dan mengkombinasikan berbagai faktor ke dalam bentuk fungsional. Ketidakmampuan negara bagian yang terdiri dari berbagai faktor semakin dilipatgandakan. Untuk faktor-faktor yang sangat berhubungan, ketidakmampuan tersebut terus meningkat melalui perhitungan dan perkalian. Pengalaman atau kasus Australia tersebut menekankan kesulitan praktis berhubungan dengan pengimplementasian kompensasi kebutuhan fiskal sebagai bagian dari pendekatan penyamaan fiskal secara komprehensif (lihat Shah 2004).Kesimpulan Berdasarkan Penerapan Penyetaraan Kebutuhan FiskalPenyetaraan kapasitas fiskal merupakan hal yang cukup jelas dan mudah dimengerti (dengan beberapa kesulitan) untuk diimplementasikan ketika kebijakan (politik) dibuat sesuai standar penyetaraan. Penyetaraan kebutuhan fiskal merupakan suatu hal yang rumit dan merupakan proporsi yang berprotensi kontroversial karena jika melihat asal muasalnya, hal ini membutuhkan pengambilan keputusan subjektif dan penggunaan metode analitis yang tepat. Sebuah pendekatan analisis seperti analisa regresi menggunakan data historis tidak cukup ketika struktur yang tidak tampak menjadi subyek perubahan teknologi dan pertimbangan dinamis lainnya. Perhatian yang besar dibutuhkan untuk menentukan determinan dari tiap pelayanan.Commonwealth Grants Comission of Australia membuat perhitungan-perhitungan ini menggunakan penilaian yang cukup luas dan contoh-contoh pelayanan. Dengan satu perkecualan dari Wilayah Utara, yang memiliki populasi aborigin cukup luas, terdapat sedikit variasi antar-negara bagian berkaitan dengan kebutuhan pengeluaran negara bagian Australia. Alokasi dana khusus untuk Wilayah Utara akan menyederhanakan program Australia sementara tetap mencapai tujuan penyetaraan tersebut.Sangat sedikit negara yang memilih program komprehensif dari penyetaraan fiskal. Sebaliknya, hanya sedikit negara industrial menggunakan program penyetaraan kapasitas fiskal baik di negara federal (Kanada, Swiss) dan tingkat lokal negara bagian (Kanada, Denmark, Swedia, Swiss). Kompensasi kebutuhan fiskal merupakan hal yang penting tetapi untuk alasan kemudahan dan objektivitas, selain mengimplementasikan pendekatan penyetaraan kebutuhan fiskal sebagai bagian dari program penyetaraan fiskal, akan lebih baik mencapai kompensasi kebutuhan fiskal dalam suatu pelayanan service by service melalui alokasi dana standar minimal ukuran standar nasional. Afrika Selatan tidak menggunakan transfer berdasarkan ouput-based, sebaliknya memberikan kompensasi untuk kebutuhan fiskal dalam suatu basis service-by-service dalam menentukan jatah tiap provinsi untuk alokasi dana dalam bentuk tujuan-umum dari pemerintah pusat kepada pemerintah provinsi.Perhatian yang Sering Muncul dalam Merancang Penyetaraan Transfer

Perhatian atau permasalahan yang seringkali muncul sehubungan dengan standar penyetaraan, menentukan apakah memasukkan atau tidak memasukkan provisi pajak, memastikan stabilitas dan menerapkan perilaku strategis untuk menentukan transfer dalam tingkat yang lebih tinggi. Menyamakan keuntungan bersih dari fiskal membutuhkan sebuah standar yang tepat penyetaraan suatu tingkat dimana negara bagian ditingkatkan untuk menyediakan keuntungan bersih pelayanan publik per rumah tangga yang yang dapat dibandingkan dengan negara lain. Secara sederhana menggunakan baik rata-rata atau nilai tengah dari unit pemerintah yang digunakan sebagai standar. Nilai rata-rata menghadirkan perwakilan yang cukup baik dari data yang ada selama tidak ada penyimpangan dalam nilai rata-rata tersebut. Jika nilai contoh memiliki suatu cakupan tertentu, nilai tengah, atau rata-rata setelah mengurangi penyimpangan, menyediakan representase dari sampel. Rata-rata tersebut dipilih untuk nilai tengah, bagaimanapun juga, untuk menghapuskan komputasi.Sebuah program penyetaraan fiskal ideal memiliki kemampuan self-financing atau mampu membiayai anggarannya sendiri. Anggota pemerintahan diperkiran terhadap pemberian positif dan negaif yang berjumlah total zero atau benar benar nol dengan pemerintah pusat berperean sebagai perantara (sistem ini digunakan di Jerman). Jika sebuah sumber penyetaraan antar-negara mencipakan kesulitan administratif, program penyetaraan (ekualisasi) dapa dibiayai melalui pendapatan umum pusat, sebagaimana diterapkan di Kanada, diambil sebagai bagian dari penyeteraan yang diterima oleh pemerintah.

Terdapat kesepakatan umum di dalam sumber-sumber akademis bahwa suatu sistem penyetaraan sebaiknya memungkinkan pemerintah untuk menyediakan sebuah paket standar mengenai pelayanan public jika pemerintah menerapkan suatu standar pajak dalam berdasarkan penggunaannya. Pemerintah pusat ataupun warga negaranya sebaiknya, bagaimanapun juga, diijinkan untuk mengganti tarif pajak yang lebih rendah untuk pelayanan yang lebih rendah pula. Dalam kasus demikian, pembayaran dari penyetaraan sebaiknya dalam bentuk alokasi umum, yang hanya berdampak pada pendapatan. Wilayah pelayanan dimana terdapat alasan yang cukup untuk menetukan standar minimum nasional lebih baik diatasi oleh alokasi kondisional berdasarkan hasil dan program pembagan biaya. Dengan meningkatkan kapasitas fiscal Negara bagian, alokasi penyetaraan unconditional memungkinkan Negara bagian yang lebih miskin untuk berpartisipasi dalam program pembagian biaya secara lebih mudah.

Memasukkan upaya pajak ke dalam rumus untuk menentukan penyetaraan termask membuat pemberian penyetaraan tersebut sebagai suatu fungsi dari rasio pengumpulan pajak actual terhadap dasar yang digunakan di suatu Negara. Negara potensial non-resipien dapat berharap untuk melihat fator tersebut dimasukkan ke dalam program untuk menghindari Negara bagian dengan defisiensi fiskal ada di dalam suatu wilayah pembayaran pengumpulan penyetaraan bahan jika mereka tidak memungut pajak di suatu area. Negara resipien potensial dapat berahrap untuk melihat upaya paja dimasukkan karena tanpa hl ersebu, upaya pajak ekstra dalam bagian pajak mereka akan menjadi tidak produktif dibandingkan dengan sebuah negaa lain yang sejahtera.

Beberapa permasalahan yang timbul seiring dengan memasukan upaya pajak ke dalam program adalah:

Penambahan upaya pajak akan mengaibatkan program untuk menjauhi kondisi alamiahnya. suatu Negara sebaiknya bebas dari alokasi dana substitusi untuk pendapatan dari sumber daya milik sendiri.

Jika suatu Negara meningkatkan pajak ntuk menyediakan serangkaian pelayanan yang lebih mahal daripada standar biasanya, Negara bagian tersebut sebaiknya tidak menerima penyetaraan untuk hal tersebut, jadi Negara bagian lain tidak perlu membayar sebagian besar biaya jika suatu Negara memutuskan untuk mengecat jalanan.

Memasukkan upaya pajak mengikat pemerintah pusat kepada filosofi pengeluaran dari beberapa Negara bagian.

Beberapa Negara bagian tidak memiliki dasar pajak di seluruh aspek.

Menambahkan upaya paja dapat mendorong penerapan strategi oleh suatu Negara bagian.

Dalam pandangan dari kemampuan berbeda tiap Negara bagian untuk mengekspor pajak, penguuran upaya pajak akan menjadi mentah.

Memasukkan uaya pajak dapat menghasilkan penambahan pajak di Negara-negara misin.

Dalam pandangan beberapa pandangan tersebu, termasuk upaya pajak tidak akan memperbaiki suatu program pembayaran penyetaraan.

Jika penyetaraan pembayaran didasarkan pada ukuran relatif kapasitas fiscal, mreka sebaiknya memiliki dampak stabilisasi dalam hal pendapatan Negara bagian. Jika tingkatan pembayaran akan bergerak dalam arah berlawanan dari kapasitas Negara bagian untuk meningkatan pendapatan sendiri, stablisisasi maksimum dari pendapatan lokal Negara bagian akan terjadi ketika pembayaran didasarkan kepada seluruh sumber pendapatan, suatu standar rata-rata nasuonal penyetaraan digunakan, siklus fluktuasi di ekonomi tingkat provinsi kecil dan jeda waktu dalam menghitung alokasi dana relative singkat. Ketika terdapat komponen besar dalam jumlah dasar, misalnya pendapatan sumber daya alam, menjadi beruba, efek destabilisasi aan besar. Dalam kasus seperti ini, beberapa ruus rata2 yang lebih singkat sebaiknya digunakan untuk menghilangkan hambatan yang berhubungan dengan alokasi anggaran tingkat provinsi yang menghadapi ketidakpastian.

Strategi mengacu epada tindakan pemerintah Negara bagian / provinsi dapat diambil untuk mempengaruhi tingkat pembayaran yang mereka terima. Suatu program yang mendorong Negara untu menerapkan strategi ini sangat tidak diharapkan, karena secara umum pembayaran tambahan yang diterima mungkin tidak berhubungan dengan disparitas / perbedaan actual. Contohnya, suatu program yang menerapan upaya berat di mendorong Negara untuk meningkatkan pemberian mereka dengan mengenakan pajak berat di wilayah tersebut dimana mereka memiliki suatu dasar pajak dibawah rata-rata nasonal. Masalah ini tidak lebih serius pada prakteknya dibandingkan yang diarapan oleh masyarakat karena ruang untuk penerapan tambahan pajak dari sumber dimana tidak dijalankan oleh Negara miskin potensial dibatasi secara ketat.

Refleksi dari Perbandingan Pratek Transfer Penyetaraan Fiskal

Suatu jumlah kecil penambahan Negara industry dan ekonomi transisi telah memperkenalkan program penyetaraan pajak. Negara-negara tersebut termasuk Australia, Kanada, Cina, Denmark, Jerman, Indonesia, Latvia, Lithuania, Polandia, Federasi Rusia, Swedia, Swiss dan Ukraina. Seluruh program penyetaraan mempertimbangkan ekuitas antar-yuridiksi atau ekuitas fiscal horizontal, bukan ekuitas antar-personal (vertical). Tingkatan pendanaan dan pengurusan oleh pemerintah yang menerapkan program penyetaran ditentukan baik oleh konstitusi (sebagaimana di Kanada, Jerman dan Swiss) ataupun oleh dewan legislative (sebagaimana terjadi di Australia) (table 1.5 beserta penjelasan tabel).

Menetapkan Standar Minimum Nasional

Menetapkan standar minimum nasinal dalam pelayanan lokal-regional dapat menjadi penting karena 3 alasan. Pertama, terdapat keuntungan untuk Negara sebagai suatu kesatuan dari standar tersebu, yang berkontribusi kepada aliran bebas produk, jasa, tenaga kerja dan modal; mengurangi kompetisi pengeluaran tingkat yuridksi yang sia-sia; dan memperaiki upaya dari perdagangan pasar internal. Kedua, standar ini memenuhi tujuan ekuitas nasional. Banak pelayanan publik diediakan di tingkat subnasional, misalnya pendidikan, kesehatan dan kesejahteraan sosial di distribusikan kembali dalam distribusi yang intens dan memenuhi kebutuhan penduduk. Dalam suatu sistem federal, provisi dalam tingat yang lebih rendah dalam pelayanan-pelayanan tersebut diharapkan untuk efisiensi, penyesuaian pilihan dan akuntabilitas menciptakan kesulitan untuk memenuhi tujuan ekuitas federal. Mobilitas factor dan kompetisi pajak menciptakan insentif yang dominan untuk pemerintah tingkat lebih rendah untuk tidak menyediakan peayanan tersebut dan membatasi akses dalam sebagian besar kebutuhan dijustifikasi oleh kelemahan-kelemahan yang lebih besar terhadap penyakit dan resiko potensial yang lebih besar untuk pemangkasan biaya. Insentif-insentif demikian dapat dikurangi dengan alokasi dana unconditional non-matching, dimana kondisi tersebut menggambarkan efisiensi nasional dan perhatian teradap ekuitas dan terdapat pula suatu pinalti finansial berkaitan dengan kegagalan untuk bergabung dengan kondisi lain yang ada. Kondisi-kondisi tidak diterapkan dalam penggunaan alokasi dana anggaran secara spesifik, dimana kondisi tersebut tidak digunakan dalam tujuan spesifik penggunaan dana anggaran tetapi dalam upaya memperoleh standar ualitas, akses dan tingkat pelayanan. Alokasi dana anggaran berdasarkan hasil tidak mempengaruhi insentif pemerintah lokal untuk efisiensi biaya tetapi mereka mendorong penggabungan secaara tujuan spesifik nasional untuk akses dan tingkat pelayanan. Transfer kondisional berdasarkan output untuk kasus nonmatching (tidak sesuai) dapat menciptaan insentif untuk pendekatan yang inovatif dan kompetitif untuk meningkatkan pemberian pelayanan. Alokasi anggaran berdasarkan input gagal untuk menciptakan lingkungan yang akuntabilitas.

Dengan sedikit perkecualian, dicatat di bagian bawah, baik Negara industrial maupun berkembang secara tipikal tidak menggunakan transfer output-based unuk kebutuhan kompensasi fiskal di anggaran sektoral. Bagaimanapun juga, Negara industrial tetap mempertahankan kesederhanaan dalam rancangan anggaran sektoral kondisional input-based, menggunakan faktor demografi relatif. Sebaliknya, Negara berkembang memilih rumus yang lebih rumit, menggunakan penerapan teknik kuantitatif (tabel 1.6).Suatu ilustrasi yang bagus dari sistem anggaran output-based yang sederhana namun efektif yaitu program Canadian Health Transfer atau Transfer Kesehatan Kanada dari pemerintah federal. Program ini memungkinkan provinsi-provinsi di Kanada untuk memastikan akses universal terhadap pelayanan kesehatan berkualitas tinggi kepada seluruh penduduk tanpa mempermasalahkan pendapatan ataupun tempat tinggal mereka.Dibawah program ini pemerintah federal menyediakan transfer per kapita untuk kesehatan kepada provinsi-provinsi dengan tingkat pertumbuhan transfer dihubungkan ke tingkat pertumbuhan GDP. Tidak ada kondisi yang ditekankan dalam pembelanjaan tetapi penekanan diberikan terhadap kondisi akses terhadap pelayanan kesehatan. Sebagai bagian dari perjanjian untuk menerima transfer dari pemerintah federal, provinsi-provinsi tersebut diharuskan untuk memenuhi lima kondisi yang berhubungan dengan akses tersebut:

1. Universalitas: seluruh penduduk menikmati jangkauan pelayanan yang sama.2. Portabilitas: Penduduk yang pindah ke provinsi lain tetap melanjutkan pelayanan kesehatan di provinsi asal selama masa transisi. Penduduk dengan status residen dan non-residen memiliki hak yang sama terhadap akses tersebut.

3. Jaminan Publik dengan Provisi Publik / Privat: Provinsi menyetujui untuk menyediakan jaminan universal kepada semuanya. Baik penyedia publik maupun privat (swasta) diberikan penggantian dari sistem jaminan publik menggunakan jadwal pembayaran yang sama, yang dinegosiasikan oleh asosiasi pengobatan provinsial.

4. Opting in dan opting out (pemilihan masuk dan keluar): Penyedia layanan berpartisipasi dalam sistem tidak dapat memberikan tagihan secara langsung kepada pasien tetapi melalui reimburse (penggantian) oleh provinsi. Seluruh penyedia layanan kesehatan dapat melakukan opt out dalam sistem tersebut, memberikan tagihan langsung kepada pasien dan tidak mengikuti jadwal yang telah ditentukan. Pasien dari penyedia layanan tersebut kemudian diberikan penggantian sesuai dengan jadwal pemerintah untuk pembayaran dengan mengajukan klaim pembayaran tersebut.5. Tidak ada biaya tambahan: Biaya yang dikenakan dalam tambahan jadwal yang sudah ditentukan tidak diizinkan oleh penyedia layanan yang memilih opting in dalam sistem.Kegagalan dalam memenuhi kondisi-kondisi tersebut akan mengakibatkan penalty. Jika ada satu dari keempat kondisi digagalkan, dana anggaran dapat dibatalkan. Jika kondisi terakhir dibatalkan, dana anggaran akan dikurangi dalam basis dolar ke dolar.Negara berkembang dan ekonomi transisi terkadang menggunakan transfer kondisional nonmatching output-based untuk memastikan standar minimumnasional dalam barang yang akan diberikan dan kompensasi kebutuhan fiskal. Terdapat beberapa contoh dari program yang mengawinkan ekuitas dengan orientasi kinerja dalam alokasi anggaran. Hal ini memasukkan transfer pemerintah pusat kepada pemerintah provinsi dan lokal untuk pendidikan dasar dan transportasi diIndonesia (dihentikan sejak 2001), anggaran per siswa di seluruh sekolah dan suatu 25% anggaran tambahan sebagai bonus gaji guru di sekolah-sekolah yang memiliki kinerja terbaik di Chili (Gonzales, 2005), anggaran pusat untuk pemerintah kota untuk mensubsidi air dan saluran limbah digunakan oleh masyarakat miskin di Chili (Gomez Lobo 2001), transfer pusat per kapita dalam pendidikan di Kolombia dan Afrika Selatan, dan anggaran federal per siswa untuk Negara bagian untuk pendidikan tingkat sekunder dan pendidikan dasar untuk penduduk kota di Brazil (Gordon dan Vegas 2004).Anggaran pendidikan dan pemeliharaan jalan di Indonesia tingkat distrik sebelum 2001 merupakan contoh yang rancangan anggaran yang bagus. Anggaran operasional untuk sekolah-sekolah di Indonesia menggunakan populasi usia sekolah (7-12) sebagai kriteria untuk mendistribusikan dana kepada pemerintah kota. Anggaran operasional ini diperoleh dari anggaran modal yang diseusaikan untuk pembangunan sekolah (pemerintah lokal matching (menyediakan) lahan untuk pembangunan sekolah) untuk mencapai standar minimum akses terhadap pendidikan dasar (memiliki sebuah sekolah dasar yang dapat ditempuh dengan cara berjalan kaki oleh setiap komunitas). Anggaran ini memungkinakn Indonesia untuk mencapai keberhasilan dalam memperbaiki tingkat buta huruf dan mencapai standar minimum dalam akses terhadap pendidikan dasar di seluruh negeri.Sebelum 2001, Anggaran Perbaikan Jalan Kota/Kabupaten di Indonesia menggunakan panjangjalan, kondisi, kepadatan (penggunaan lalu lintas) dan biaya per unit sebagai kriteria untuk menyebarkan dana anggaran. Program anggaran ini membantu untuk mengawasi kondisi dari jaringan jalan dalam suatu basis yang berkelanjutan dan menjaga jalan dalam kondisi kerja yang tetap layak di hampir seluruh yuridiksi (Shah 1998).Di Cili dan Negara bagian Michigan di Amerika Serikat, anggaran sekolah mendanai voucher untuk anak-anak usia sekolah, memberikan pilihan kepada orang tua untuk mengirimkan anaknya ke sekolah negeri, swasta atau paroki (agama). Anggaran untuk pemerintah kota di Cili untuk air dan akses saluran limbah untuk masyarakat miskin menjangkau 25 85% (nilai rata-rata yang diuji) dari tagihan air dan saluran limbah rumah tangga sampai dengan 15 meter kubik dalam sebulan, dengan klien membayar sisanya (Gomez Lobo 2001).

Brazil memiliki dua program anggaran standar minimum nasional yang layak untuk dicatat dalam bidang pendidikan dasar dan layanan kesehatan. Berdasarkan amandemen ke-14 Konstitusi Federal, pemerintah Negara bagian dan kota harus mengalokasikan 15% dari sumber pendapatan utama (pajak pertambahan nilai Negara bagian dan pembagian dari transfer pembagian pendapatan federal untuk Negara bagian dan pajak pelayanan penduduk kota dan pembagian yang diperoleh oleh masyarakat dari transfer pendapatan Negara bagian untuk penduduk kota) untuk dana khusus pendidikan dasar (FUNDEF). Jika total dari kontribusi yang harus diberikan oleh Negara bagian dan penduduk kota dibagi dengan jumlah siswa sekolah dasar lebih kecil dari standar nasional, pemerintah federal akan menambahkan kekurangannya. Dana FUNDEF didistribusikan diantara penyedia layanan Negara bagian dan kota untuk ba