TRANSFORMASI SISTEM PENILAIAN KINERJA...

Bunga Rampai Administrasi Publik

Lembaga Administrasi Negara, 2014 | 147

TRANSFORMASI SISTEM PENILAIAN KINERJA PELAYANAN

PUBLIK DIDAERAH

Abdul Muis Peneliti Madya Pusat Inovasi Tata Pemerintahan

PENDAHULUAN

Sejak runtuhnya Pemerintahan Orde Baru, birokrasi pemerintah

melakukan berbagai perubahan yang signifikan, yang sering diterjemahkan

sebagai reformasi di berbagai aspek pemerintahan, tuntutan reformasi

menghendaki agar birokrasi pemerintahan menjadi lebih efektif dan efisien,

terhapusnya Korupsi, Kolusi dan Nepotisme dalam lingkup birokrasi serta

memberikan pelayanan publik yang cepat, adil dan akurat.

Berbagai kebijakan pun direformasi guna memenuhi tuntunan

masyarakat tersebut. Bahkan salah satu inovasi dari pemerintah adalah

diluncurkannya UU No.22/1999 tentang Pemerintahan Daerah yang

memberikan peluang bagi Pemerintah daerah untuk mengelola daerah

beserta kekayaan alamnya secara mandiri dan otonom, dimana dalam

perjalanannya kebijakan tersebut diganti dengan UU Nomor 32 Tahun 2004.

Paling tidak terdapat beberapa faktor yang berperan kuat dalam

mendorong lahirnya kebijakan otonomi daerah tersebut, antara lain :

Pertama, faktor internal yang didorong oleh berbagai protes atas kebijakan

politik sentralisme di masa lalu. Kedua, adalah faktor eksternal yang

dipengaruhi oleh dorongan internasional terhadap kepentingan investasi

terutama untuk efisiensi dari biaya investasi yang tinggi sebagai akibat

korupsi dan rantai birokrasi yang panjang. Dampak dari reformasi tersebut


148 | Lembaga Administrasi Negara, 2014

nampaknya belum membawa perubahan terhadap kinerja pelayanan publik.

Masyarakat sebagai konsumen dari berbagai aktivitas birokrasi pemerintah

baik pusat maupun daerah masih mengeluh akan banyak hal seperti;

masih kuatnya dugaan KKN, masih bertele-telenya jalur birokrasi dan juga

masih lemahnya motivasi Pegawai Negeri Sipil untuk mau berubah.

Pelayanan publik yang disediakan oleh birokrasi pun masih terkesan tidak

berubah seperti: angkutan transportasi yang masih saja berdesakan, listrik

yang masih saja digilir pemadamannya atau pelayanan pembuatan KTP

yang masih dipungli oleh petugas.

Namun demikian, sejak diimplementasikannya kebijakan

desentralisasi dan kebijakan pelayanan publik terdapat beberapa daerah

yang melakukan berbagai inovasi dalam peningkatan pelayanan publik,

misalnya penerapan pelayanan satu pintu di Kabupaten Sragen Jawa

Tengah atau inovasi yang dilakukan Kabupaten Jembrana dalam

mengefisienkan birokrasi pernerintahan. Terkait dengan situasi ini, terdapat

hal yang menarik untuk dikaji dari Pemerintah Daerah di era Otonomi

Daerah khususnya mengenai seberapa efisien dan efektif penyelenggaraan

pelayanan publik dari pemerintah daerah harus ditentukan, namun

demikian lebih banyak daerah yang kualitas pelayanannya tidak

menunjukkan peningkatan yang signifikan, dari hasil telaahan yang pernah

dilakukan oleh Ombusmand salah satu faktor penting penyebab rendahnya

kualitas pelayanan publik adalah sistem penilaian kinerja pelayanan publik

yang dibangun selama masih bersifat parsial, belum menyeluruh dan

terintegrasi. Tulisan singkat ini akan mencoba merumuskan sistem

penilaian kinerja pelayanan publik, dimana diharapkan dapat menjadi

bahan masukan bagi penyempurnaan kebijakan pelayanan dimasa yang

akan datang.



DEFiNISI PELAYANAN PUBLIK

Terdapat sejumlah definisi mengenai Pelayanan Publik. Lonsdale dan

Enyedi misalnya, mengartikan service sebagai assisting or benefiting

individuals through making useful things available to them. Sedangkan

public service diberi makna sebagai something made available to the whole

of population, and it involves things which people can not normally provide

for themselves i.e. people must pact collectively (Lonsdale and Enyedi, 1991

dalam Zauhar, 2001). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pelayanan

publik merupakan suatu upaya membantu atau memberi manfaat kepada

publik melalui penyediaan barang dan atau jasa yang diperlukan oleh

mereka (Zauhar, 2001).

Mengingat sektor publik sangat terkait dengan keberadaan

pemerintah, maka pelayanan publik juga dapat disamakan dengan

terminologi pelayanan pemerintah (government service) yang diartikan

sebagai pemberian pelayanan oleh agen pemerintah melalui pegawainya

(the delivery of a service by a goverment agency using its own employees

(Savas, 1987 dalam Zauhar, 2001).

Merujuk kepada definisi di atas, yang dimaksud dengan Pelayanan

Publik adalah semua barang dan jasa publik (public goods and services)

yang diatur dan diselenggarakan oleh pemerintah kepada warga negara,

pengertian ini juga senada dengan pengertian pelayanan publik yang

dirumuskan dalam UU Nomokr 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik,

definisi ini digunakan dalam rangka membedakan dengan barang dan jasa

publik yang diselenggarakan oleh swasta meskipun penganggarannyarannya

dilakukan oleh pemerintah.

Dari sisi konstitusi, pelayanan publik merupakan salah satu tujuan

utama dibentuknya Negara yakni bagaimana mewujudkan kebahagiaan bagi

masyarakarnya. dalam konteks Indonesia, tujuan dari dibentuknva

pemerintahan negara Indonesia sebagaimana termaktub dalam



pembukaan UUD 1945 diantaranya adalah untuk memajukan

kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Pelayanan

publik merupakan konkretisasi dari pelaksanaan tugas Negara untuk

memberikan pelayanan kepada warga negaranya, pemerintah sebagai

penyelenggara negara berkewajiban untuk mensejahterakan warganya.

Karenanya, pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah harus

bersitat partisipatif, dalam pengertian memberikan akses kepada

masyarakat untuk mengajukan sejumlah masukan, keluhan dan keberatan

kepada instansi pemerintah yang menyelenggarakan pelayanan tersebut,

nilai-nilai partisipatif tersebut juga telah dirumuskan dalam UU Nomor 25

Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik, diantaranya keikursertaan

masyarakat dalam merumuskan Standar Pelayanan.

Pelayanan publik menyangkut dua aktor penting yaitu pemerintah

sebagai penyedia barang atau jasa, dan warga sebagai pengguna barang

atau jasa. Pelayanan publik merupakan bentuk pelayanan dari pemerintah

yang diberikan kepada warga masyarakat. Dalam hal ini barang dan jasa

yang disediakan oleh pemerintah dapat berupa barang dan jasa seperti

transportasi, pendidikan, kesehatan dan lainnya. Bidang yang disediakan

oleh pemerintah merupakan bidang yang esensial bagi masyarakat dalam

menjalankan kehidupannya sehari-hari. Warga sebagai pelanggan tentu

dapat mengoreksi berbagai pelayanan yang ada dan telah diberikan oleh

Pemerintah. Hal ini terkait dengan persoalan mendasar yakni bagaimana

memenuhi kebutuhan pelanggan. Adalah merupakan suatu hal yang wajar

dalam setiap organisasi apabila ada tuntutan untuk memenuhi dan

memberi pelayanan kepada pelanggan. Kualitas pelayanan dan kepuasan

pelanggan sangat diutamakan mengingat keduanya mempunyai pengaruh

yang besar kepada keberlangsungan dan berkembangnya misi suatu

organisasi.



Kondisi tersebut dapat terjadi sebagai akibat dari permintaan

pelayanan jasa publik yang akan selalu meningkat baik kualitas maupun

kuantitas, seiring dengan hertambahnya jumlah penduduk, meningkatnya

kesejahteraan masyarakat dan perubahan lingkungan yang terus bertambah.

Karenanya, guna memenuhi tuntutan tersebut, kesiapan dan kemampuan

aparatur perlu semakin ditingkatkan agar tak terjadi kesenjangan antara

tuntutan dan harapan masyarakat di satu sisi dan kemampuan aparatur

dalam pelaksanaan fungsi pelayanan sisi lain. Untuk

menghilangkan/mengurangi kesenjangan ini para aparatur harus memiliki

kemampuan profesional yang tinggi dan secara terus menerus mengikuti

perkemhangan yang terjadi di masyarakat. Untuk mengantisipasi keadaan

seperti itu birokrasi publik harus disiapkan secara sistematis, dengan

menciptakan sistem kelembagaan aparatur, sistem kepegawaian serta

mekanisme ketatalaksanaan yang baik dan terpadu, sehingga pada

gilirannya aparatur mampu dan siap dalam menghadapi tuntutan pengguna

jasa publik yang semakin meningkat.

Pelaksanaan pelayanan publik juga berkaitan erat dengan moral dan

etika birokrasi publik. Raining mengatakan ... the public bureaucracy stands

in need of ethical sensittvity in order to serve the public interest, birokrasi

publik perlu memiliki kepekaan etika untuk bisa melayani publik dengan

baik. Karenanya, semangat kerja birokrasi yang berorientasi pada pelayanan

publik harus menjadi pedoman kerjanya. (Zauhar, 2001)

Dengan menggunakan etika semacam itu sins of services kesalahan

dalam pelayanan seperti apatis (apathy), menolak berurusan (brush off),

dingin (coldness), memandang rendah (condesclusiofi), bekerja secara

mekanis (robotisme) ketat kepada prosedur (role book) dan pingpong (round

a round) tidak dijumpai dalam organisasi pelayanan publik. (Zauhar, 2001).

Mengingat semakin kompleksnya permasalahan yang dihadapi, maka

pelayanan publik yang diberikan pemerintah dewasa ini perlu diarahkan



pada pemberdayaan masyarakat dan bukan untuk menyuburkan

ketergantungan. Hal ini terkait dengan situasi dimana sumber-sumber

publik semakin langka keberadaannya sehingga perlu dikembangkan

pemberdayaan di kalangan masyarakat dan aparatur agar dapat

mengurangi beban pemerintah dalam pelayanan publik (Zauhar, 2001). Hal

ini sejalan dengan pandangan Thoha bahwa ".... Peran dan posisi birokrasi

dalam pelaksanaan pelayanan publik harus diubah. Peran yang selama ini

suka mengatur dan minta dilayani, menjadi suka melayani, suka

mendengarkan tuntutan, kebutuhan dan harapan-harapan masyarakat

(Thoha, 1999 dalam Zauhar, 2001).

PERANAN PEMERINTAH DALAM PELAYANAN PUBLIK

Keterlibatan Pemerintah dalam penyediaan pelayanan publik melalui

beragam variasinya disebabkan oleh sejumlah alasan. Alasan yang paling

klasik adalah akibat ketidak sempurnaan berlakunya teori pasar. Pasar

tidak dapat bekerja secara sempurna jika terjadi economic of scale,

monopoli dan ketimpangan informasi mengenai harga serta tidak dapat

memberi pelayanan dengan baik dan efisien manakala jenis pelayanannya

termasuk kedalam kategori public goods and services, yaitu barang dan jasa

yang dapat dinikmati oleh setiap orang pada saat yang bersamaan (non

rivalry) tanpa melihat peran sertanya dalam penyediaan barang tersebut

(non excludability) (Zauhar, 2001).

Selain itu, adanya eksternalitas yaitu manfaat dan kerugian dari suatu

kegiatan produksi tak diperhitungkan dalam penetapan harga juga menjadi

penyehab kenapa mekanisme pasar tak dapat berjalan secara efisien. Jika

mekanisme pasar tak dapat berjalan dengan baik, dimana suatu pelayanan

dapat dinikmati oleh semua orang tanpa kecuali, maka sudah pasti tidak

akan ada pelaku bisnis/ekonomi yang tertarik untuk menyelenggarakan

pelayanan publik. Dalam kondisi seperti ini, kehadiran hirokrasi publik



sangat diperlukan untuk membetulkan mekanisme pasar dan menghalangi

mekanisme pasar yang merugikan publik. (Zauhar, 2001).

Pertimhangan lain yang sering dipakai sebagai justifikasi keterlibatan

birokrasi publik dalam pelayanan publik adalah pertimhangan politik.

Pertimbangan ini dipakai untuk menghindari kemungkinan masyarakat

dirugikan oleh penyelenggaraan pelayanan di pasar bebas yang acapkali

kepentingannya berbenturan dengan kepentingan publik. (Zauhar, 2001).

Dengan melihat pada aspek transaksi, Ouchi (1980) mengidentifikasi

adanya 4 variahel yang dapat dipakai sebagai pegangan untuk menentukan

apakah organisasi pelayanan publik dikelola oleh swasta atau negara

(organisasi publik). Empat variabel yang dimaksud adalab jenis dan

karakterisrik pelayanan, persyaratan informasi, persyaratan normarif dan

tingkat kepercayaan organisasi jaringan. (Zauhar, 2001).

Jenis dan karakteristik pelayanan adalah derajat kesulitan dalam

mengukur kualitas pelayanan. Semakin sulit melakukan pengukuran

terhadap pelayanan maka organisasi publik semakin berperan di dalamnya,

dan semakin mudah pengukuran, organisasi swasta yang cocok untuk

pelayanan publik. Dalam situasi dimana pengukuran kualitas sulit dilakukan

maka birokrasi publiklah yang harus melakukan pemantauan. Sebab selain

pemantauan ini memerlukan biaya yang tinggi, dalam kondisi seperti ini

birokrasi publiklah yang dapat bekerja secara lebih efektif. Dengan demikian

maka pengawasan lebih dapat dilakukan dengan mudah. Sebaliknya dalam

situasi dimana pengukuran kualitas pelayanan publik mudah dilakukan,

maka mekanisme pasar yang lebih cocok karena kualitas pelayanannya

mudah diukur maka pemerintah juga lebih mudah memantau apakah

pelayanan sektor swasta sudah dilakukan sesuai dengan ketentuan tanpa

merugikan masyarakat. (Zauhar. 2001).

Informasi mengenai harga pelayanan merupakan variabel kedua yang

mempengaruhi efektivitas pelayanan publik, apakah dilakukan sektor



swasta atau birokrasi publik. Dalam situasi dimana informasi mengenai

harga pelayanan tidak tersedia maka sektor swasta kesulitan untuk

menentukan atau menghitung rugi labanya. Dalam situasi semacam itu

maka birokrasi publik menjadi alrernatif yang lebih baik dalam melakukan

pelayanan publik. Namun pada sisi lain birokrasi publik harus ditunjang

dengan pengukuran pemerintah. Sebab tanpa adanya pengukuran,

dikhawatirkan birokrasi publik tak dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain

sektor swasta akan bisa beroperasi dengan lebih baik, dan menjadi

alternatif pilihan dalam menyelenggarakan pelayanan publik manakala

informasi mengenai harga tersedia. (Zauhar, 2001).

Persyaratan normatif yang dituntut oleh organisasi swasta dan

birokrasi publik untuk bisa beroperasi dengan baik berbeda antara yang

satu dengan yang lain. Untuk bisa beroperasi dengan baik birokrasi publik

harus mempunyai acceptance of authority. Tanpa ada aturan main yang

jelas birokrasi publik tak mungkin akan dapat berjalan dengan baik. Pada

sisi lain organisasi swasta tidak terlalu membutuhkan acceptance of

authonty. la akan berjalan dengan baik kalau ada kebutuhan timbal balik

antara penjual dan pembeli. Secara otomatis produsen barang dan jasa

pelayanan akan memproduksinya manakala ada konsumen yang

membutuhkan yang kemudian akan diikuti oleh adanya transaksi. (Zauhar,

2001).

Variabel terakhir yang perlu diperhatikan adalah tingkat kepercayaan

anggota jaringan organisasi. Dalam lingkungan birokrasi publik, seluruh

kegiatan akan bisa berjalan jika sesama anggotanya saling mengenal. la

tidak akan berjalan kalau seandainya antar anggota jaringan tak saling

mengenal. Lain halnya dengan organisasi swasta. Dalam organisasi ini

transaksi bisa saja berjalan tanpa harus adanya saling kenal di antara

anggota jaringan penjual dan pembeli. (Zauhar, 2001).



Keempat variabel pokok itulah yang dapat dipakai sebagai kerangka

acuan di dalam menentukan apakah barang dan jasa dalam pelayanan

publik diserahkan kepada swasta atau dikelola oleh birokrasi publik. Dalam

situasi dimana penilaian terhadap barang dan jasa bersifat sederhana,

informasi tentang harga tersedia, kepercayaan anggota jaringan rendah dan

secara normatif ada kebutuhan timbal balik, maka organisasi swasta yang

lebih cocok. Sebaliknya, dalam situasi dimana sulit melakukan penilaian

terhadap barang dan sulit memperoleh informasi harga, tingkat

kepercayaan anggota jaringan tinggi dan secara normatif ada acceptance of

authority, birokrasi publiklah yang lehih tepat untuk mengelola pelayanan

publik.

PERMASALAHAN TERKAIT PERAN PEMERINTAH DALAM PENYEDIAAN

PELAYANAN PUBLIK

Kondisi terkini dalam penyediaan pelayanan publik, ditandai dengan

adanya transformasi sebagai akibat dari penyesuaian terhadap konteks

global yang dikarakteristikan dengan ideologi pasar, demonisasi negara

kesejahteraan, tumbuhnya rezim neoliberal, penyeharan kebijakan yang

lebih pro pasar serta mengikisnya pelayanan publik dari sisi ruang lingkup,

peranan, kapasitas, dan komitmennya (Haque, 1999). Kondisi ini menurut

Haque (1999) menumbuhkan aliansi antar negara dan pasar sehingga

menyebabkan munculnya hubungan kerjasama yang lebih intim antara

birokrasi publik dan perusahaan swasta di satu sisi sementara di sisi lainnya

terjadi pelemahan hubungan antara pemerintah dengan masyarakat biasa.

Dengan kata lain, menurut Hague (1999), telah terjadi perubahan pola

hubungan antara warga negara dengan administrasi publik (pemerintah)

yang ditandai dengan semakin meluasnya kemitraan antara pemerintah

dengan swasta (public-private partnership) serta semakin menurunnya

pelayanan berbasis kesejahteraan (welfare-based service) untuk



masyarakat biasa. Kondisi ini ditandai dengan diadopsinya rezim neoliberal

berbasis pasar oleh banyak negara termasuk di Indonesia yang

mempengaruhi varian dari bentuk reformasi administrasi yang dilakukannya

dengan nama pemerintahan yang berwirausaha, manajemen baru sektor

publik, serta penguatan pendekatan untuk bersikap sebagaimana seorang

usahawan (Hague, 1999). Pendekatan yang semacam itu, menurut Hague

(1996) menumbuhkan sejumlah tantangan dalam penyediaan pelayanan

publik terkait dengan legitimasi pelayanan publik, etika pelayanan publik,

serta motivasi pelayanan publik. Selain itu, menurut Hague (1999)

pandangan tersebut juga telah mengubah birokrasi publik, mempengaruhi

sifat dan komposisi jasa-jasa yang diberikan sektor publik kepada

masyarakat sekaligus menyebabkan transformasi pola hubungan antara

pemerintah dengan masyarakat. (Prasojo, Maksum, Kurniawan, 2006).

Terkait dengan keberadaan masyarakat (warga) beserta hak dan

kewajibannya, maka selama ini secara tradisional dari perspektif politik

dikenal 5 (lima) bentuk, dimensi dan variasi dan apa yang dimaksud dengan

hak-hak dasar seorang warga (Hague, 1999). Pertama, dari pandangan

konservatif klasik yang menginterpretasikan warga dalam istilah "kebajikan

warga" sebagai kesetiaan, kepemilikan terhadap properti serta pengorbanan

masyarakat terlradap negara. Kedua, tradisi liberal memberikan penekanan

kepada kontrak hukum antara warga dan negara yang berdampak kepada

harus patuhnya masyarakat terhadap pemerintah serta pemerintah yang

harus dapat menjamin pemenuhan hak dasar masyarakat, seperti hak

individu dan akses yang sama terhadap hak atas hukum dan hak untuk

memilih. Ketiga, perspektif dari kaum republik dan komunitas menyoroti

kepada identitas warga dengan komunitasnya serta mendahulukan

kepentingan komunitas diatas otonomi individu. Keempat, tradisi radikal

(marxist) mengkritik kewargaan berdasarkan kepemilikan terhadap properti

yang menyebabkan ketidakadilan serta mempertimbangkan kelompok



borjuis sebagai fenomena sementara yang harus digantikan melalui sebuah

revolusi social. Kelima, perspektif post modern yang berseberangan dengan

universalitas, dimana menurut perspektif ini pandangan hegemonik dari

kewargaan cenderung menindas identitas khusus yang dihasilkan dari sifat

lokal, plural dan episodik manusia dan masyarakat. Perkembangan

selanjutnya, hak masyarakat ini berkembang menjadi hak social akan

kesejahteraan dan keamanan yang harus dijamin oleh Pemerintah rerkait

dengan masalah pendidikan, kesehatan, pennnahan dan transportasi

(Hague, 1999). Intinya adalah, bahwa warga masyarakat memiliki sejumlah

hak yang harus dipenuhi oleh Pemerintah baik Pusat maupun Daerah dalam

mencapai kesejahteraan dan harga dirinya sebagai manusia. (Prasojo,

Maksum, Kurniawan, 2006).

Dalam konteks tersebut, sektor publik khususnya di negara

berkembang menjadi agen utama dalam mengentaskan kemiskinan,

menumhuhkan lapangan pekerjaan, menajamkan pembangunan bangsa,

menyediakan pelayanan pendidikan dan kesehatan, meredistrihusikan

pendapatan, serta melaksanakan kebijakan pembangunan (Hague, 1999).

Adalah tugas pemerintah dalam menjamin kesejahteraan dari semua warga

masyarakat, atau dengan kata lain, hubungan antara warga dengan

birokrasi publik menjadi terpusat kepada masyarakat (people-centered)

(Hague, 1999). Namun demikian, perkembangan yang terjadi dalam dua

dekade terakhir, model hubungan warga dengan hirokrasi ini telah berubah

menjadi lebih diarahkan secara regresif, dalam artian berkurangnya secara

signifikan hak sosial dari masyarakat (Hague, 1999, Prasojo. Maksum,

Kurniawan, 2006). Pola hubungan yang baru antara warga dengan birokrasi

tersebut menurut Haque (1999) membawa implikasi terhadap 5 (lima) hal

yakni (1) redefinisi kewargaan/masyarakat dalam pelayanan publik; (2)

transformasi etika administrasi yang mempengaruhi masyarakat; (3) transisi

dalam perilaku dan motivasi hirokrasi terhadap masyarakat; (4) perubahan



peran dan kapasitas pelayanan publik dalam melayani masyarakat; serta (5)

restrukturisasi hak masyarakat terhadap pelayanan publik. (Prasojo,


Redefinisi kewargaan/masyarakat dalam pelayanan publik harus

dilakukan mengingat sebelumnya pelayanan publik dituntut untuk dapat

melayani semua kelas dan kelompok masyarakat tanpa terkecuali

khususnya kelas yang terpinggirkan biasanya ditinggalkan oleh sektor

swasta dalam mekanisme pasar (Haque, 1999). Namun demikian, seiring

dengan diadopsinya pendekatan berorientasi pasar menyebabkan

masyarakat diredefinisilkan sebagai konsumen atau klien dan karenanya

memiliki implikasi terhadap pola hubungan antara pemerintah dengan

masyarakat (Haque, 1999). Dalam pola hubungan yang baru tersebut

melibatkan adanya transaksi keuangan antara masyarakat dengan

pemerintah dalam proses penyediaan pelayanan publik (Haque, 1999).

Karenanya menurut Haque (1999), kondisi yang semacam ini khususnya di

negara-berkembang dapat merugikan bagi kelompok masyarakat miskin

yang tidak memiliki kapasitas keuangan sebagai konsumen atau pengguna

pelayanan. (Prasojo, Maksum, Kurniawan, 2006).

Akibat lain dari pendekatan berorientasi pasar terhadap penyediaan

pelayanan publik adalah terjadinya transformasi standar etika pelayanan

publik selama ini seperti akuntabilitas, keterwakilan, netralitas, daya

tanggap, integritas, kesetaraan, pertanggungjawaban, ketidakberpihakan,

serta kebaikan dan keadilan yang digantikan dengan nilai-nilai pasar seperti

efisiensi, produktivitas, kompetisi, dan pencarian keuntungan (Haque,

1999). Terkait hal ini, Lawton (2005 menyebutkan 7 (tujuh) dimensi yang

berubah dalam penyampaian pelayanan publik, yaitu: (1) pergeseran

menuju penyebaran, (2) pergeseran menuju kompetisi yang lebih besar; (3)

peningkatan tekanan pada manajemen gaya swasta, (4) tekanan yang besar

pada disiplin dan penghematan dalam penggunaan sumberdaya, (5)



penekanan pada manajemen yang lebih terbuka, (6) peningkatan

penggunaan standar pengukuran formal yang eksplisit dari kinerja, serta (7)

penekanan yang besar pada pengawasan keluaran (output). (Prasojo,


Adapun transisi dalam perilaku dan motivasi birokrasi terhadap

masyarakat terjadi sebagai akibat dari adanya pergeseran perhatian

pegawai negeri dari kepentingan masyarakat kepada sasaran organisasi

seperti produktivitas dan efisiensi (Hague, 1999). Atau dengan kata lain,

pegawal negeri akan lebih responsif terhadap konsumen (yang mampu

membayar) sementara menjadi lebih apatis terhadap kebutuhan dari

masyarakat berpenghasilan rendah (Hague, 1999). (Prasojo, Maksum,

Kurniawan, 2006).

Sementara itu, peruhahan peran dan kapasitas pelayanan publik

dalam melayani masyarakat terjadi akibat semakin pasifnya pemerintah

dalam menyediakan barang dan jasa kepada masyarakat (Hague, 1999).

Dampaknya kemudian menurut Hague (1999) terjadi perubahan pola

hubungan masyarakat dan pemerintah dalam 2 (dua) hal lebih memfasilitasi

daripada mengarahkan atau dengan kata lain "menyetir" daripada

"mendayung", serta menurunnya kapasitas dari sektor publik dalam

memberikan pelayanan kepada masyarakat akibat adanya kebijakan

privatisasi, penghematan, dan pemotongan anggaran. Melemahnya

kemampuan dari sektor publik ini menyebabkan mereka tidak mampu

melayani kebutuhan dasar masyarakat, khususnya apabila mayoritas

Warga masyarakat sangat menggantungkan diri terhadap sektor publik

untuk pelayanan-pelayanan dasar yang dihutuhkannya. (Prasojo, Maksum,

Kurniawan, 2006).

Pada akhirnya, implikasi-implikasi di atas membawa dampak juga

terhadap restrukturisasi hak masyarakat terhadap pelayanan publik, dimana

hak masyarakat akan pelayanan publik dasar yang harus disediakan oleh



pemerintah menjadi berkurang. Hal ini, lehih jauh oleh Hague (2001)

disebut sebagai berkurangnya derajat "ke-publik-an" dimana aspek "ke-

publik-an" ini dipengaruhi oleh 5 (lima) dimensi yakni (1) tingkat perbedaan

dengan swasta. (2) ruang lingkup dan komposisi dari penerima pelayanan,

(3) besaran dan intensitas dari peranan terhadap sosial-ekonomi, (4) derajat

akuntabilitas publik, serta (5) tingkat kepercayaan publik. Sebagai akibatnya,

dalam penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah terjadi pengikisan

perbedaan antara publik dengan swasta; menyempitnya komposisi dari

penerima pelayanan; melemahnya peranan sektor publik; munculnya

masalah akuntabilitas publik; serta meningkatnya tantangan terhadap

kepercayaan publik dalam pelayanan publik (Haque, 2001), (Prasojo,


Dampak yang ditimbulkan dari perubahan-perubahan di atas adalah

terjadinya krisis identitas pada sektor publik; berkurangnya kepercayaan

publik terhadap pemerintah sehingga menyebabkan kurangnya legitimasi

publik; serta restrukturisasi hubungan masyarakat dengan pemerintah

dalam penyediaan pelayanan publik (Haque, 2001). (Prasojo, Maksum,

Kurniawan, 2006). Untuk mengatasi dan menyikapi terhadap kondisi-kondisi

di atas, Haque (1999 dan 2001) menyarankan sejumlah hal untuk

dilakukan oleh sektor publik, yakni: (Prasojo, Maksum, Kurniawan, 2006).

1. Membangun kembali identitas yang kuat herdasarkan prinsip demokrasi

dari hak masyarakat melalui penentuan sifat dan tingkatan peranan

sektor publik atas dasar kriteria yang obyektif dan tidak atas dasar

asumsi yang bias pasar bahwa sektor publik tidak efisien, efektif

dibandingkan dengan sektor swasta,

2. Memikirkan kembali penggunaan prinsip-prinsip dan pendekatan sektor

swasta dalam sektor publik melalui kajian kritis dan debat,

3. Memenuhi kebutuhan untuk mengerti dan melindungi warga negara

berdasarkan norma administrasi negara dengan menilai kembali



rasionalitas pemikiran bahwa reformasi berpusat kepada pasar dapat

meningkatkan basis kepemilikan, menjamin alokasi yang lebih baik serta

memfasilitasi kapitalisme populis. Dengan kata lain, negara harus

mempertimbangkan kembali dampak reformasi terhadap masyarakat

menengah bawah dengan menunaikan kembali peran aktif negara

kepada orang miskin,

4. Mendesain kembali ukuran akuntabilitas yang saat ini ada dan

memperkenalkan metode baru,

5. Mencari pendekatan yang lebih obyektif untuk menilai dan

menginterpretasikan pelayanan publik yang ditawarkan kepada publik

khususnya oleh pejabat politik terpilih,

6. Mempertimbangkan kontekstual dari faktor ekonomi dan politik dalam

mendesain dan meluncurkan sektor publik yang dipengaruhi pasar, serta

7. Mengevaluasi faktor maupun kekuatan utama di tingkat nasional

maupun internasional dalam mengarahkan reformasi yang berpusat

pasar tersebut.

KINERJA PELAYANAN PUBLIK

Negara dan sistem pemerintahan menjadi tumpuan pelayanan warga

negara dalam memperoleh jaminan atas hak-haknya, karenanya

peningkatan kualitas pelayanan (quality of service) akan semakin penting

(Zauhar, 2001).Davidow (dalam Lovelock, 1988) menyebutkan bahwa

pelayanan adalah hal-hal yang jika diterapkan terhadap suatu produk akan

meningkatkan daya atau nilai terhadap pelanggan (service is those thing

which when added to a product,increase its utility or value to the customer).

Lebih lanjut Lovelock (1988) menyebutkan bahwa pelayanan yang baik

memburuhkan instruktur pelayanan yang sangat baik pula. Hal yang paling

penting adalah membuat setiap orang dalam organisasi berfokus pada

kualitas. (Zauhar, 2001).



Crosby, Lehtimen dan Wyckoff (dalam Lovelock, 1988) mendefinisikan

kualitas pelayanan sebagai berikut "Penyesuaian terhadap perincian-

perincian (conformance to specification) dimana kualitas ini dipandang

sebagai derajat keunggulan yang ingin dicapai, dilakukannya kontrol terus

menerus dalam mencapai keunggulan tersebut dalam rangka memenuhi

kebutuhan pengguna jasa". (Zauhar, 2001).

Pelayanan merupakan respons terhadap kebutuhan manajerial yang

hanya akan terpenuhi kalau pengguna jasa itu mendapatkan produk yang

mereka inginkan (Lovelock,1988). Jika demikian halnya maka apa yang

menjadi perumpamaan bahwa pembeli adalah raja (the customer is always

right) menjadi sangat penting dan menjadi konsep yang mendasar bagi

peningkatan manajemen pelayanan.

Sejalan dengan pemikiran di atas, menurut Kotler (1995), kepuasan

pelanggan terhadap suatu barang atau jasa dipengaruhi oleh tingkat

perasaan seseorang setelah membandingkan kinerja (atau basil) yang

dirasakannya dilengkapi pengharapan. Karna tentunya seseorang akan

merasa puas bila tercukupi rasa pengharapan terhadap sesuatu. Ada 4

(empat) metode untuk mengukur kepuasan pelanggan menurut Kotler:

pertama, sistem keluhan dan saran (melalui kotak surat, surat pembaca, dll),

kedua, survei kepuasan pelanggan di unit pelayanan, ketiga belanja siluman,

dengan cara belanja untuk mengukur pelayanan tertentu dan keempat

analisa kehilangan, untuk mengukur kecepatan dan keakuratan pelayanan

kehilangan.

Selain itu, Tjiptono (2000) menyebutkan bahwa kualitas memiliki

hubungan yang erat dengan kepuasan pelanggan. Kualitas memberikan

suatu dorongan kepada pelanggan untuk menjalin ikatan hubungan yang

kuat dengan perusahaan/ organisasi. Dalam jangka panjang, ikatan seperti

ini memungkin-kan perusahaan/organisasi untuk memahami dengan

seksama harapan pelanggan serta kebutuhan mereka.



Dengan demikian perusahaan/organisasi dapat meningkatkan

kepuasan pelanggan dengan cara memaksimumkan pengalaman pelanggan

yang menyenangkan dan meminimumkan atau meniadakan pengalaman

pelanggan yang kurang menyenangkan. Pada gilirannya kepuasan

pelanggan dapat menciptakan kesetiaan atau loyalitas pelanggan kepada

perusahaan/organisasi yang memberikan kualitas yang memuaskan.

Perusahaan/organisasi juga dapat meningkatkan pangsa pasarnya

memenuhi pemenuhan kualitas yang bersifat customer-driven. Hal ini akan

memberikan keunggulan harga dan customer value. Customer value

merupakan kombinasi dari manfaat dan pengorbanan yang terjadi apabila

pelanggan menggunakan suatu barang atau jasa guna memenuhi

kebutuhan tertentu. Bila kualitas yang dihasilkan superior dan pangsa pasar

yang dimiliki besar, maka profitabilitasnya terjamin. Jadi, ada kaitan yang

erat antara kualitas dan profirahilitas.

Terkait dengan kondisi di atas, menurut Zeithamal, Parasuraman dan

Berry (1990), harapan konsumen terhadap kualitas pelayanan sangat

dipengaruhi oleh informasi yang diperoleh dari mulut ke mulut, kebutuhan

konsumen itu sendiri, pengalaman masa lain dalam mengonsumsi susai

produk hingga pada komunikasi eksternal melalui iklan. Betuk pelayanan

yang maksimal merupakan kepuasan bagi pelanggan. Sehingga, tuntutan

rerhadap kepuasan merupakan hal yang lumrah. Zeithamal, Parasuraman

dan Berry juga menyatakan bahwa dalam menilai kualitas Jasa/pelayanan,

terdapat sepuluh ukuran kualitas jasa/ pelayanan, yaitu :1) Tangible

nyata/berwujud); 2)Reliability (keandalan); 3) Responsiveness (Cepat

ranggap); 4) Competence (kompetensi); 5) Access (kemudahan); 6)

Courtesy (keramahan); 7) Communication (komunikasi); 8)

Credibility (kepercayaan); 9 Security (keamanan); 10)

Understanding the Customer (Pemahaman pelanggan).



Dimensi Kualitas Pelayanan Publik menurut Zeithamal, Parasuraman dan

Berry kemudian disederhanakan menjadi :

1. tangible (bukti fisik); menyangkut kesiapan dari sarana dan pra sarana

pendukung seperti sarana fisik, komputerisasi, adanya ruang tunggu

dan lainnya.

2. reliability (reliabilitas): menyangkut kemampuan dan keandalan amok

menyediakan pelayanan yang terpercaya terhadap konsumen, termasuk

memberikan layanan akurat sejak pertama kali tanpa membuat

kesalahan apapun dan menyampaikan jasanya sesuai dengan waktu

yang disepakati.

3. responsiveness (daya tanggap); kesanggupan untuk membantu dan

menyediakan pelayanan secara cepat dan tepat serta tanggap terhadap

keinginan konsumen.

4. Assurance (jaminan); kemampuan dengan keramahan, sopan santun

pegawai dalam meyakinkan kepercayaan konsumen dcngan tujuan pula

menumbuhkan kepercaya-an pelanggan dan menciptakan rasa aman

bagi para konsumen.

5. emphaty (empati); memahami masalah para pelanggan dan bertindak

demi kepentingan pelanggan, serta memberikan perhatian personal

kepada para pelanggan dan memiliki jam operasi yang nyaman.

Sementara itu Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009, juga telah

mengatur tentang azas pelayanan publik meliputi : a) Kepentingan umum; b)

Kepastian hukum; c) Kesamaan hak; d) Keseimbangan hak dan kewajiban;

e) Keprofesionalan; f) Partisipatif; g) Persamaan perlakuan/tidak

diskriminasi; h) Keterbukaan; i) Akuntabilitas; j) Fasilitas dan perlakuan

khusus bagi kelompok rentan; k) Ketepatan waktu; dan l) Kecepatan,

kemudahan dan keterjangkauan.

Pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah selama ini

belum menunjukkan kinerja yang baik, berdasarkan data-data yang



terhimpun di Ombudsman tahun 2012, pemerintah kabupaten dan kota

menempati peringkat pemberi pelayanan terburuk dengan jumlah 669

pengaduan masyarakat, peringkat kedua adalah Kepolisian Republik

Indonesia dengan jumlah pengaduan 365, keluhan tertinggi pada kepolisian

adalah berturut turut 39,6% di Polres, 23,2% di Polda dan 17% di Polsek,

pelayanan yang lamban merupakan keluhan dari para pelapor. Peringkat ke

tiga layanan terburuk adalah Kementerian, peringkat terburuk tingkat

kementerian yang memberikan pelayanan publik adalah Kementerian

Pendidikan dan Kebudayaan (28,2%) mayoritas pengaduan terkait dengan

penerimaan siswa baru, peringkat kedua adalah Kemenkum dan HAM

(20,6%) mayoritas pengaduan terkait dengan rekruitmen Calon Pegawai

Negeri Sipil, dan disusul dengan Kementerian Agama sebesar (8,5%)

dengan pengaduan terbanyak berkaitan dengan pengangkatan guru honorer

dan sertifikasi ijazah, serta sejumlah calon haji yang diperalat pihak agen

perjalanan fiktif. Posisi keempat, instansi pemberi pelayanan terburuk

ditempati oleh Badan Pertanahan Nasional, dengan jumlah pengaduan 161,

pengaduan terbanyak berkaitan dengan prosedur yang berbelit-belit dan

praktek pungutan liar, sedangkan peringkat kelima adalah institusi

peradilan dengan jumlah pengaduan sebanyak 147.

Sedangkan berdasarkan catatan ICW, buruknya pelayanan publik

sebagian besar didaerah tercermin dari banyaknya praktek korupsi yang

terjadi di daerah yang semakin lama semakin tidak terkendali, pada tahun

2010 kasus korupsi yang terjadi didaerah mencapai 448 kasus, pada tahun

2011 terdapat 436 kasus korupsi dengan 1.053 tersangka, dan pada

pertengahan tahun 2012 kasus korupsi di daerah telah mencapai 285

kasus dengan jumlah tersangka 597 tersangka.

Buruknya kualitas pelayanan publik yang diselenggarakan pemerintah

baik pusat maupun daerah juga tercermin dari hasil penilaian lembaga

internasional finance corportion (Sri Wahyu Wijayanti : 2012) dimana hasil



penilaian yang dilakukan oleh lembaga tersebut selalu menempatkan

peringkat Indonesia pada urutan rendah dalam hal kemudahan melakukan

bisnis.

TRANSFORMASI SISTEM PENILAIAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK

Dengan memperhatikan kinerja pelayanan publik yang telah

digambarkan di atas, dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan di

masa yang akan datang, perlu dirumuskan strategi dasar yang berkaitan

dengan sistem penilaian kinerja pelayanan publik, baik dilihat dari aspek

kelembagaan, sumberdaya manusia maupun aspek ketatalaksanaan, yang

dapat digambarkan sebagai berikut :

1) Perlu dirumuskan secara jelas “pelayanan dasar” yang wajib diberikan

oleh masing-masing unit kerja, yang akan dijadikan tolak ukur

keberhasilan pelaksanaan pelayanan, dari perumusan pelayanan dasar

inilah dikembangkan standar pelayanan minimalnya, yang dituangkan

dalan rencana kerja pemerintah, mulai dari rencana kerja lima tahunan,

sampai pada rencana kerja tahunan;

2) Secara kelembagaan, perlu dirumuskan secara tegas dalam kebijakan

yang mengikat semua instansi pemerintah secara berjenjang mulai dari

instansi pusat sampai instansi pemerintah daerah tentang adanya

unit kerja yang secara fungsional mempunyai tugas sebagai “institusi

evaluator pelayanan”; dimana dalam kebijakan tersebut diatur secara

jelas kewenangan dan mekanisme kerja dari masing-masing unit kerja

evaluator tersebut;

3) Langkah selanjutnya, setelah ditentukan kelembagaan yang secara

fungsional melakukan penilaian kinerja pelayanan publik perlu diikuti

dengan penunjukan jabatan fungsional pemantau dan penilai

pelayanan publik;



4) Dan terakhir dari rangkaian aktifitas peningkatan sistem penilaian

kinerja pelayanan publik adalah membangun pedoman evaluasi kinerja

pelayanan publik yang memuat aspek-aspek kebijakan pelayanan dan

model-model pengukuran pelayanan publik yang telah diterapkan pada

instansi pemerintah.

DAFTAR PUSTAKA

Undang Undang Dasar Negara RI Tahun 1945;

Undang-Undang RI Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah;

Undang-Undang RI Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik;

Kotler, Philip, 1995, Manajemen Pemasaran, Buku Satu, Edisi Kedelapan,

Jakarta : Salemba Empat;

Prasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum dan Teguh Kurniawan, 2006,

Desentralisasi & Pemerintahan Daerah : Antara Model Demokrasi

Lokal & Efisiensi Struktural, Depok : Departemen Ilmu Admnistrasi

FISIP UI;

Zauhar, Soesilo, 2001, Admiinistrasi Pelayanan Publik : Sebuah

Perbincangan Awal, Jurnal Administrasi Negara, Vol. 1 Nomor 2,

2001;

Zeithaml, V.A, A. Parasuraman dan L.L. Berry, 1990, Delivering Quality

Service : Balancing Costumer Perceptions and Expectations.

Bunga rampai Administrasi Publik : Reformasi Administrasi Pemerintahan

dan Pelayanan Publik, LAN, 2012.

TRANSFORMASI SISTEM PENILAIAN KINERJA...

Documents

Transcript of TRANSFORMASI SISTEM PENILAIAN KINERJA...