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Tomo IV

Oportunidades día a día, evaluación de la operación delPrograma y la atención a las familias beneficiarias

A diez años de intervención

en zonas rurales (1997-2007)

Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008

Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008.A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007)Tomo IVOportunidades día a día, evaluación de la operacióndel Programa y la atención a las familias beneficiarias

Primera edición, 2008

D.R. ©Secretaría de Desarrollo SocialCoordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano OportunidadesInsurgentes Sur 1480, Colonia Barrio ActipanDelegación Benito Juárez03230 México, D.F.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

ISBN

Los conceptos y opiniones expresados por los autores de este documento no reflejan la postura institucional de la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Para mayor información llamar al 01 800 500 500.

Este Programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social, el condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo a las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Programa Oportunidades es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos.

Contenido

Prefacio 7

Introducción 9

Agradecimientos 13

Capítulo I.

Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades 15

Resumen ejecutivo 17

Análisis FODA 32

I. Introducción 43

II. Metodología 49

III. Esquema operativo del Programa 53

IV. Modelo de operación por zonas 57

V. La estrategia de fortalecimiento de la red social 79

VI. Proceso de certificación de corresponsabilidades 94

VII. Causales de bajas en hogares 110

VIII. Causales de no registro y pérdida de becarios 134

IX. Conclusiones y recomendaciones 146

X. Análisis FODA 157

XI. Referencias 167

XII. Anexos 168

Capítulo II.

Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas 193


Análisis FODA 205

I. Introducción 211

II. Metodología 213

III. Resultados 219

IV. Análisis FODA 241

V. Referencias 245

VI. Anexos 246

Tomo IVOportunidades día a día, evaluación de la operación

del Programa y la atención a las familias beneficiarias

Capítulo III.

Transferencias condicionales en efectivo y gasto en energéticos: posible impacto

del componente energético de Oportunidades 285


Análisis FODA 290

I. Introducción 295

II. Metodología 298

III. Resultados 315

IV. Discusión 328

V. Análisis FODA 330

VI. Referencias 334

VII. Anexos 335

La estrategia reciente para mejorar la seguridad pública en el país ha tenido acciones posiblemente relevantes, como aumento de penas para los culpables, operativos del Ejército en ciudades estratégicas, captura de diversas

personas ligadas al crimen organizado, etcétera. Sin embargo, pareciera que invertir en investigación científica sobre este tema no ha sido prioritario. Las intensas acciones operativas del día a día han relegado a un segundo nivel de importancia –de acuerdo con lo dado a conocer por las autoridades– todo lo que tiene que ver con recabar información, analizarla y aplicar el método científico para poder tener mejores herramientas para las decisiones operativas. La información pertinente, la evaluación y la investigación permiten saber cuáles acciones tienen impacto y cuáles no. Es claro que el gasto en investigación puede ser cuantioso y no refleja resultados en el corto plazo, pero también es cierto que en el mediano y en el largo plazo se pueden lograr mejores resultados si se cuenta con mejor informa-ción y análisis sobre las política públicas. Las acciones que se llevan a cabo sin información relevante, sin análisis, sin indicadores de resultados difícilmente ofrecen el resultado esperado. Sólo lo que se mide puede mejorarse. El caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha sido un buen ejemplo de inversión en informa-ción y en análisis científicos, desde el inicio y a lo largo de su historia. La principal actividad de quienes trabajan en Oportunidades es la difícil operación diaria de un Programa que brinda servicios a 5 millones de familias en el país. Pero a pesar de esta actividad prioritaria, Oportunidades ha tenido la visión de recabar información para que ésta pueda ser analizada, tanto interna como externamente, con el fin de tomar mejores decisiones para el logro de sus objetivos. Los casi 10 años de evaluación e investigación sobre Oportunidades dan cuenta de un Programa que ha tenido logros importantes en las áreas rurales: incremento en las tasas de compleción y progresión escolar en estudiantes de secundaria y preparatoria; aumento del peso y la talla en niños menores de dos años; mejor manejo del riesgo en adolescentes y adultos jóvenes. El análisis de la información también ha mostrado que el impacto en áreas urbanas ha sido inferior que en áreas rurales; la práctica en el uso del complemento alimenticio no siempre ha sido adecuada; y la calidad de los servicios educativos y de salud es claramente deficiente. Sobre este último punto, el Gobierno Federal, y especialmente los gobiernos locales, deberían de actuar de inmediato para mejorar la calidad de los servicios de salud y la educación. El propósito de Oportunidades –que las familias en pobreza cuenten con mayores capacidades básicas– se ve limitado si la calidad de los servicios educativos y de salud no se logra mejorar. La información, la evaluación externa y la investigación científica sobre el Programa no muestran que éste carezca de retos. La investigación incluso ha sido insuficiente para mostrar los logros de largo plazo del Programa en varios rubros. Pero Oportunidades cuenta con un enorme bagaje de información, de uso interno y externo, para tomar mejores decisiones sobre su futuro. Ojalá que otros programas presupuestales y áreas gubernamentales, federales y locales, llevaran a cabo esta buena práctica. De ser así, la reducción de la pobreza, incluso de la inseguridad pública, tendrían mejores resultados.

Gonzalo Hernández LiconaSecretario Ejecutivo

Consejo Nacional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social

Prefacio

Oportunidades diez años después

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ha representado un hito en la política social mexicana, tanto por la intención explícita de modificar la relación entre el Estado y los sectores marginados del desarrollo, como

por la apertura a la evaluación rigurosa. Hacia finales de la década de los noventa, el entonces Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) inició la instrumentación en gran escala de una política orientada a incentivar a los ciudadanos de menores recursos a invertir en el capital humano de sus hijos, buscando de esta forma contribuir a interrumpir la transmisión de la pobreza que ocurre entre generaciones. A través de transferencias en efectivo asociadas con el cumplimiento de corresponsabilidades (asistencia a la escuela y a servicios de salud preventivos, entre otras), y en el contexto de acciones concretas asociadas con una triada estratégica de componentes, México iniciaría un cambio desde una política tradicionalmente asistencialista y enfocada en el presente, a una concepción con la mira en el futuro y, por lo tanto, con menor énfasis en la pobreza actual y con un acento claro en la construcción de capacidades en las futuras generaciones de adultos. No ha sido una tarea sencilla, ni de fácil instrumentación. Es claro que un programa de esta magnitud recibe importante atención mediática y social. Oportunidades ha recibido críticas relacionadas tanto con su diseño y marco conceptual, como con su operación. El énfasis del Pro-grama en la evaluación ha permitido ir generando evidencia para dar respuesta a las inquietudes que se generan. La evidencia sobre la persistencia de nivel socioeconómico entre generaciones soporta la necesidad de estrategias encaminadas a romper el ciclo de transmisión de la pobreza, lo que apoya la idea de enfocarse en el fortalecimiento del capital humano, que permita a los niños de hoy contar con mayores oportunidades en su vida adulta. El que las inversiones se traduzcan efectivamente en mayor capital humano, y éste a su vez en una mayor expectativa de ingreso permanente, es un aspecto central de la evaluación, que debe mostrar si estos mecanismos efectivamente operan en la práctica. La apertura a la evaluación del Programa ha estado fuertemente sustentada en el reconocimiento de la necesidad de mostrar evidencia de los resultados de Oportunidades. La confianza en el modelo propuesto llevó a sus diseñadores a promover su continuidad transexenal a partir de la evidencia de los resultados logrados. La apuesta funcionó, y los resultados positivos del Programa no sólo han sido un elemento central para su permanencia, sino que, incluso, motivaron un importante crecimiento del, ya para 2002, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Pensado y diseñado para un contexto rural en 1997, el Programa fue ampliado a zonas urbanas en 2001, y para 2004 operaba ya en todos los municipios del país, atendiendo a 5 millones de familias, con transferencias para alimentación, un paquete de servicios de salud (incluyendo educación para el autocuidado de la salud) y becas escolares desde tercero de primaria hasta el último grado de la educación media superior. Tras una década de operación, los logros del Programa se han documentado ampliamente en la literatura cientí-fica, tanto en la forma de reportes de evaluación, como en artículos y libros académicos, así como en tesis de grado. Oportunidades ha servido de modelo o punto de partida para esfuerzos similares en diversos países, y los resultados de las evaluaciones se han constituido en un bien público para informar la puesta en práctica de otros esfuerzos.

Introducción

10 Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2008

Los retos pendIentes para eL programa y su agenda de evaLuacIón

No obstante, es claro que Oportunidades tiene aún retos pendientes. En un análisis preparado por Yaschine, Ur-quieta y Hernández se identificó una serie de retos agrupados en tres dimensiones (analíticos, metodológicos e institucionales).1

Desde el punto de vista analítico y tras diez años de operación del Programa, el principal reto se relaciona con la identificación de los efectos de largo plazo que permitan verificar que Oportunidades está en la ruta para alcanzar el fin último de contribuir a interrumpir la transmisión de la pobreza. Asimismo, se identificó la necesidad de evaluar la calidad de los servicios que se ofrecen a la población beneficiaria, toda vez que los efectos del Programa están mediados por las acciones concretas en los centros de salud y en las escuelas. Resulta crucial, por ello, conocer la calidad estructural y de procesos de los servicios, a través de indagar sobre las características, prácticas, mecanismos y dinámicas de los mismos, a la vez que explorar si éstas pueden dar lugar a efectos diferenciados. Por otra parte, se resaltó la necesidad de analizar los posibles efectos heterogéneos en distintos grupos de la población, en particular, enfocarse en lo que ocurre con la población de los distintos grupos étnicos que han padecido mayor exclusión social. En la dimensión metodológica, se identificó la necesidad de integrar los abordajes analíticos –cuantitativos y cualitativos– de una mejor manera para generar resultados y recomendaciones más útiles para la toma de decisiones del Programa, y de esta forma potenciar sus efectos en la población que atiende. Asimismo, se señaló la conveniencia de diseñar las herramientas que permitieran estimar los efectos ante la ausencia de un diseño experimental. Por lo que se refiere a los aspectos institucionales, surgió la necesidad de articular los trabajos orientados por la propia agenda de la evaluación externa del Programa con los lineamientos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), y con las nuevas normatividades que han fortalecido la presencia de la evaluación en la vida institucional en México.

La evaLuacIón externa 2007-2008: un prImer abordaje a Los retos pLanteados

Las actividades puestas en marcha para la evaluación –cualitativa, cuantitativa, de impacto (o efectos) y de proce-sos– del Programa entre 2007 y 2008 buscaron afrontar los retos planteados y generar evidencia de los resultados del Programa a diez años de su creación, considerando la integración de visiones, buscando ahondar en las hetero-geneidades y abordando la problemática de la calidad de los servicios. La evaluación de 2007-2008 parte de un contexto en el cual una proporción importante de los jóvenes rurales ha emigrado de sus poblados de origen, lo que representó desafíos importantes al trabajo de evaluación. Este aspecto desde los estudios cualitativos pudo ser afrontado con mayor éxito debido a la posibilidad de entrevistar a emigrantes que se encontraban temporalmente en las localidades de origen. En los estudios cuantitativos, por la naturaleza misma de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel 2007), la ausencia de estos jóvenes fue una limitación importante. Los análisis realizados serán complementados posteriormente con datos de un seguimiento a jóvenes emigrantes realizado hacia finales de 2008. Los análisis que se presentan en esta serie de libros ofrecen una primera respuesta a los retos planteados, y son producto del trabajo intensivo de un amplio grupo multidisciplinario e interinstitucional de expertos que hemos tenido la fortuna de coordinar. Nuestro interés en señalar, entender y explicar las diferencias de género y étnicas respecto de la operación y el impacto del Programa se inscribe en una perspectiva de análisis procesual y diacrónico. Es decir, nos interesa conocer los cambios que se han gestado y consolidado a lo largo del tiempo –que pueden ser atribuidos a Oportunidades–, tomando en cuenta que dichos cambios se inscribe en un escenario social también cambiante y dinámico. Las transformaciones que ocurren a lo largo de la vida de los individuos y a lo largo del tiempo familiar y doméstico han sido motivo de nuestras reflexiones y representan retos analíticos de gran importancia en toda investigación que pretenda aquilatar la compleja interrelación entre tiempo individual, tiempo familiar y tiempo social o histórico.

1 Yaschine I, Urquieta J, Hernández B. Agenda de evaluación integral del Programa Oportunidades 2007-2008. Versión final. México, 2008, mimeo.

Oportunidades día a día: evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias 11

Cada libro agrupa un conjunto de documentos con un hilo conductor. El tomo I presenta los resultados en educa-ción y trabajo de jóvenes becarios y ex becarios tanto indígenas como mestizos, así como en educación, nutrición, y desarrollo cognoscitivo de los niños pequeños y escolares que hace diez años se integraron al Programa. Asimismo, se ofrece un análisis sobre los comportamientos de riesgo y la forma en que éstos afectan los resultados en indicadores de educación, trabajo y salud. Los documentos que se presentan en este tomo permiten hacer un seguimiento de los diez años de Oportunidades en el medio rural, desde ópticas diferentes y complementarias, y abordados de una forma comprehensiva. En el tomo II se agrupan los documentos relacionados con aspectos de salud y nutrición. Se aborda la situación de la calidad de los servicios, la utilización de servicios por parte de la población beneficiaria, y los resultados de im-pacto en salud y nutrición. En el abordaje a la calidad de los servicios de salud se presenta una imagen de la calidad estructural y de procesos de los mismos, y las potenciales implicaciones de ésta. Asimismo, se ofrece un análisis de las trayectorias o itinerarios terapéuticos y reproductivos, en donde el lector podrá claramente ver la interrelación de factores familiares, institucionales y comunitarios en la búsqueda de atención a la salud. En el tomo III se enfrenta el reto de la calidad de los servicios educativos mostrando, por un lado, el análisis de las brechas existentes en resultados académicos en la población afiliada a Oportunidades y, por otro, el análisis de la problemática de las escuelas en las comunidades rurales mexicanas. Finalmente, el tomo IV aborda la operación y procesos del Programa, mostrando los retos que la heterogeneidad mexicana impone a la puesta en práctica de un programa tan extenso y complejo como Oportunidades. Asimismo, se incluye en este volumen un análisis del nuevo componente energético del Programa. Los autores de los 14 documentos que se presentan aceptaron gustosos un proceso intenso de revisión, llevado a cabo por pares, y con el rigor académico que un programa de esta magnitud amerita. Este proceso, además, incluyó la presentación de los análisis en un seminario con la participación de autores, revisores, y otros actores relevantes, cuyas opiniones coadyuvaron a la solidez y claridad de los análisis y de las interpretaciones formuladas. Los cuatro tomos ofrecen un conjunto de análisis que parten de la necesidad de conocer, describir y explicar los cambios que el Programa, a lo largo ya de diez años, ha buscado gestar en la vida de los hogares pobres del país. Este esfuerzo colectivo tiene el claro objetivo de fortalecer a Oportunidades a través del estudio de los aspectos, mecanismos y componentes que funcionan y cuyos resultados se observan en las evidencias recopiladas y de los que aún pueden y deben mejorar. Como toda evidencia, los frutos de este esfuerzo colectivo se constituyen, a través de estos tomos, en un bien público a disposición de todos.

Stefano M. BertozziCoordinador del Grupo Asesorde la Evaluación Cuantitativa

Centro de Investigaciónen Evaluación y Encuestas

INSP

Mercedes González de la RochaCoordinadora del Grupo Asesor

de la Evaluación CualitativaCIESAS

La evaluación externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2007-2008, que hemos tenido el privilegio de coordinar, ha sido posible gracias a la provechosa confluencia de instituciones e individuos, tanto académicos como funcionarios del Programa.

El financiamiento para esta evaluación provino fundamentalmente del mismo Programa. La Fundación Hewlett, a través del proyecto “La vida después de Oportunidades” (Grant 2007-1379), complementó los gastos de campo del trabajo etnográfico que alimenta los documentos cualitativos. El Banco Mundial facilitó la participación de Samuel Freije. Dentro de Oportunidades, queremos reconocer el apoyo del doctor Salvador Escobedo, Coordinador Nacional, quien nos proporcionó una valiosa retroalimentación durante todo el proceso que culmina con la publicación de estos documentos. Asimismo, la licenciada Concepción Steta, directora general de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación, ha sido fundamental para la evaluación, tanto por su apoyo a las actividades realizadas como por sus contribuciones al análisis y planteamientos de los evaluadores externos. La participación del equipo de la Dirección de Enlace para la Evaluación Externa, a cargo de la licenciada Citlalli Hernández, ha sido fundamental para la conducción y seguimiento de las actividades involucradas en las distintas etapas del proceso. Las opiniones y comentarios recibidos desde el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) fueron muy útiles en la fase de revisión de los trabajos. En particular, agradecemos al secretario ejecutivo del Coneval, Gonzalo Hernández Licona, y a las consejeras que aceptaron la tarea de comentar con detalle los estudios, Graciela Teruel y Graciela Freyermuth. En nuestras instituciones, el apoyo y comprensión a los tiempos de la evaluación resultó indispensable. En el Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), su directora general Virginia García, y la directora de relaciones institucionales, Ale-jandra Meyenberg, merecen mención especial. En el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), el doctor Mario Henry Rodríguez, director general, facilitó en todo momento las actividades de la evaluación, y el director de administración y finanzas, Raúl Contreras, facilitó las actividades encomendadas al Instituto. Los integrantes de los grupos asesores de la evaluación cualitativa (Sylvia Schmelkes, Agustín Escobar Latapí, Graciela Freyermuth, Car-los Mancera, Juan Luis Sariego y Alejandro Agudo Sanchíz), y cuantitativa (Orazio Attanasio, Jere R. Behrman, Samuel Freije, Paul Gertler, Bernardo Hernández Prado, Carlos Mancera, Lynnette Neufeld, Susan W. Parker, Petra Elisabeth Todd, Manuel Urbina, Iliana Yaschine, y Evelyne Rodríguez) participaron activamente en la definición conjunta con Oportunidades de la agenda de evaluación, en el diseño con-ceptual, así como en la definición de los análisis. También queremos reconocer el trabajo de Iliana Yaschine, José Urquieta y Bernardo Hernández, quienes integraron el documento de la “Agenda de evaluación integral del Programa Oportunidades 2007- 2008” que permitió organizar y conjuntar en un documento único las ideas que hemos procurado reflejar en los trabajos aquí expuestos. El papel de los revisores en esta ronda de la evaluación ha sido fundamental para la calidad de los documentos que aquí se presentan. Los académicos que colaboraron en este esfuerzo fueron: Orazio Attanasio, Ferdinando Regalia, Iliana Yaschine, Evelyn Rodríguez, Agustín Escobar, Teresa Bracho, Ívico Ahumada, Cecilia Gayet, Manuel Urbina, Ralph Gonzalez, Veronika Wirtz, Graciela Freyermuth, Paola Sesia, Rebeca Wong, Bernardo Hernández, Reynaldo Martorell, Elizabeth King, Benedicte de la Briere, Sylvia Schmelkes, Carlos Mancera, Felipe González y González, Israel Banegas y Claudia Maldonado. En este mismo proceso de revisión, el equipo del Banco Interamericano de De-sarrollo, bajo la conducción de Amanda Glassman, proporcionó una importante retroalimentación a los autores, contribuyendo a enriquecer los análisis. Los equipos de antropólogos trabajaron con el oficio propio del gremio bajo la coordinación de Juan Luis Sariego en Chihuahua, de Ar-mando Haro en Sonora, de Alejandro Agudo Sanchíz en Chiapas y de Mercedes González de la Rocha en Oaxaca. En el INSP, el equipo de campo coordinado por la licenciada Aurora Franco hizo posible la recolección de la información que alimenta los documentos cuantitativos que parten de la Encel 2007, encuesta que visitó a más de 40 mil hogares en el país.

agradecimientos

Stefano M. Bertozzi Mercedes González de la Rocha

Capítulo I

Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades

autores

Claudia Mir Cervantes, Raúl Coronilla Cruz, Lourdes Castro Flores,Santos Santillanes Chacón, David Loyola Mandolini

Citación sugerida: Mir Cervantes C, Coronilla Cruz R, Castro Flores L, Santillanes Chacón S, Loyola Mandolini D. Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades. En: Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008. A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007). Tomo IV, Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias. México, DF: Secretaría de Desarrollo Social, 2008.

En este documento se presenta el informe de la Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, realizado como parte del programa de evaluación externa

2007-2008. El objetivo de esta evaluación es aportar propuestas para mejorar el desempeño de procesos centrales del Programa, realizados por la Coordinación Nacional y su estructura en los estados. Con ese fin, se analizó la ope-ración del Programa en los ejercicios fiscales 2007 y 2008, con información colectada por medio de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales 2007 (Encel) y de otras bases de datos, tales como los indicadores bimestrales de seguimiento, evaluación, gestión y resultados, “Atención Ciudadana” y los informes “Puntos Centinela”. Adicio-nalmente, los resultados del análisis estadístico se complementaron con información cualitativa, colectada en un trabajo de campo llevado a cabo en cuatro estados de la República, mismos que habían sido incluidos en la muestra de la Encel (Chiapas, Durango, Michoacán y Veracruz). La investigación de campo permitió al equipo evaluador tener contacto directo con los operadores del Programa, personal de los sectores, beneficiarios y personal de gobiernos municipales. De ellos se obtuvo, mediante entrevis-tas en profundidad y semiestructuradas, observación directa y discusiones en grupos focalizados, información para valorar las condiciones en las que se ejecutan los servicios dirigidos a los beneficiarios. Asimismo, la evaluación se contextuó y reforzó con un conjunto de entrevistas a funcionarios en las oficinas de la Coordinación Nacional y una amplia revisión de información documental, como evaluaciones externas, reglas de operación, manuales operativos, documentos académicos y técnicos, entre otros. Los temas convenidos con las autoridades el Programa para ser examinados en la evaluación son: la implemen-tación y eficiencia del Modelo de Operación por Zonas (MOZ), causales de bajas de hogares y pérdida de becarios; calidad de la atención y los servicios del Programa; conocimiento, percepción y satisfacción de los beneficiarios; mejoras en la gestión del padrón de beneficiarios como resultado de la introducción del MOZ; calidad y veracidad de la certificación de corresponsabilidades, estrategia de Fortalecimiento de la Red Social (Freso) y efectos de la desaparición de la figura de enlace municipal en las Reglas de Operación. A continuación se presenta una síntesis de los principales apartados del informe, en los que se desarrollan los temas de evaluación o los que les dan contexto.

eL programa y su esquema operatIvo

El Programa Oportunidades es el principal instrumento de la política social del gobierno mexicano, orientado a reducir la pobreza. Su operación inició en 1997 y ha crecido de manera sostenida; en la actualidad atiende cinco millones de familias. Esto se refleja en el incremento de los recursos aplicados para tal fin. Así desde el año 2000 hasta el 2008, el presupuesto del Programa casi se cuadruplicó y llegó a ejercer para este último año alrededor de 38 mil millones de pesos corrientes. Este Programa introdujo un diseño innovador en las políticas públicas de atención a la pobreza, principalmente porque busca atacar las causas estructurales de la pobreza como la baja inversión en capital humano; focaliza sus acciones en la población más pobre, y fomenta la corresponsabilidad de los beneficiarios. Oportunidades se basa en un concepto de integralidad y complementariedad entre educación, salud y alimentación, que son tres áreas críticas en la formación de capital humano básico. Así, apoya con transferencias directas en efectivo a madres de familia, pero condicionando estos recursos a la asistencia de los menores a la escuela y de la familia a consultas médicas y talleres de autocuidado programadas en los centros salud. De esta forma, el Programa tiene como objetivo general

Resumen ejecutivo


apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema, con el fin de incrementar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, por medio del mejoramiento de op-ciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y de calidad de vida. En cuanto al esquema operativo, el Programa Oportunidades es instrumentado por una diversidad de actores en los ámbitos nacional, estatal, regional y municipal. En el nacional existe la Coordinación Nacional del Programa, que es responsable de definir las políticas y normas de operación, así como de coordinar, planear y realizar el seguimiento operativo. En los estados, las Coordinaciones Estatales son las responsables de la instrumentación del modelo de operación y seguimiento. Por su parte, los gobiernos de los estados participan en los comités técnicos estatales del Programa y, junto con las delegaciones y representaciones de programas federales, son los responsables de operar y otorgar los servicios de educación y de la atención a la salud de la población beneficiada. En los ámbitos de región y localidad, son los Centros de Atención y Registro (CAR) y sus respectivas mesas de atención los que brindan directamente los servicios a las titulares. En el municipal, se contempla que estos gobiernos apoyen en la logística y seguridad pública en distintos operativos llevados a cabo por el Programa, pero principalmente en la entrega de apoyos. En general, el arreglo institucional es complejo y requiere de la coordinación y participación de un conjunto de agentes de distinto nivel y naturaleza. Sin embargo, el Programa cuenta acertadamente con lineamientos de observancia obligatoria para las instancias participantes y de mecanismos para llevar el seguimiento operativo del conjunto de procesos en cada nivel de atención. En lo referido al circuito operativo del Programa destacan los siguientes procesos: selección de localidades e identificación de familias, la incorporación de beneficiarios, la certificación de corresponsabilidades, la entrega de apoyos, el seguimiento operativo y las actividades de capacitación y difusión de información realizadas por el Proyecto de la Red Social. Los dos primeros procesos son fundamentales para garantizar una adecuada focalización de los beneficiarios. El proceso de certificación de corresponsabilidades también es sustancial, porque su veracidad y calidad de ello dependen, en gran medida, el logro de los objetivos. La entrega de apoyos es otra de las grandes tareas que mantiene ocupada a la estructura del Programa. El modelo de seguimiento operativo es uno de los elementos más importantes porque permite detectar en la marcha problemas y soluciones. Finalmente, la constante comunicación y el continuo desarrollo de capacidades que se mantiene con las vocales del Programa Oportunidades son procesos estratégicos que contribuyen decisivamente en la construcción de la Red Social.

eL modeLo de operacIón por Zonas (moZ)

El MOZ constituye, desde el 2005, un esquema de operación que dota de puntos activos de contacto con el público en el interior de cada uno de los estados de la República, con el fin de acercar y mejorar la atención y servicios del Programa a la población beneficiaria. Para ello, el modelo centra sus acciones en el mejoramiento de la calidad de la atención de las solicitudes de los beneficiarios, en la corrección de errores y actualización del padrón y en fortalecer acciones de organización y participación comunitaria. La adopción del MOZ, según diagnósticos de la Coordinación Nacional y la opinión de los actores entrevistados, era necesaria y estratégica porque en los primeros años del sexenio 2000-2006 la prioridad del Programa fue la incorporación de nuevas familias con el fin de aumentar su cobertura. Se coincide en que antes del MOZ se tenía una deficiente atención y calidad de los servicios, débil presencia en el ámbito local, simulación de corresponsabilidades, indicios de manipulación del Programa, falta de identificación y sentido de pertenencia de las titulares y, en general, disminución de los impactos. El origen de estos problemas se debía, en gran medida, a la concentración de la totali-dad de la operación del Programa en las oficinas de las capitales de los estados, sin que se contara con otros puntos de contacto con los beneficiarios en el interior de los mismos ni con otros momentos distintos a los de la entrega de apoyos. En los operativos participaban promotores sociales que generalmente atendían diferentes localidades a lo largo del año, sin que se lograra su reconocimiento e identificación por parte de las beneficiarias. Esto provocaba entre otras cosas, que no se diera un seguimiento sistemático a las solicitudes de trámites.


En respuesta a ello, el MOZ implicó la instalación en forma permanente de un CAR en cada una de las 130 zo-nas de atención, conformadas por territorios que dividen a las entidades federativas, considerando las jurisdicciones sanitarias de la Secretaría de Salud. El CAR es un punto de control operativo con instalaciones propias, personal y capacidad de procesamiento de información. Adicionalmente, con el MOZ se han instalado más de 10 mil mesas de atención ubicadas estratégicamente y en tiempos distintos a los que tradicionalmente se tenía contacto con las beneficiarias. Así, el MOZ ha significado la expansión de la estructura del Programa, pero también ha implicado una readaptación de los procesos operativos a la nueva dinámica introducida por este modelo y el desarrollo de un con-junto de sistemas informáticos que actualmente sustentan la operación diaria del Programa Oportunidades. Estos elementos constituyen la estrategia articuladora –a través del CAR– de las instancias y acciones que se realizan en cada zona de atención. Aun cuando existen áreas de mejora, en general, las beneficiarias reciben una mejor atención y cuentan con mayor información sobre el Programa, que es suministrada en los distintos puntos creados o fortalecidos por el MOZ. Sin embargo, a partir del ejercicio 2008, la Coordinación Nacional del Programa decidió suspender la instalación de las Mesas de Aten-ción y Servicios (MAS) bajo el argumento de que eran instancias con poca afluencia y con un alto costo de instalación; pero esta idea ha sido confirmada solo parcialmente por los resultados de la evaluación, ya que la información de campo mostró que las MAS ubicadas en las cabeceras municipales o localidades bien comunicadas sí eran útiles y tenían una presencia importante de población beneficiaria, sobre todo porque las titulares acudían a éstas con un ahorro en tiempo y en costos. Esto no ocurrió en las MAS instaladas en las zonas alejadas e incomunicadas a las que se dificultaba el acceso de las beneficiarias, por lo que éstas preferían acudir a las Mesas de Entrega de Apoyos (MAP). En opinión de los evaluadores, es importante valorar a mayor profundidad la decisión de la Coordinación Nacional. Se sugiere revalorar la permanencia de algunas de las MAS, mediante la aplicación de una estrategia diferenciada en función de las zonas y de los tiempos, ya que hay meses del año en los que por el volumen de operación son más requeridas (por ejemplo al comenzar el ciclo escolar). O bien considerar instalarlas en lugares distintos, si es que se piensa que la afluencia de beneficiarios no justifica este punto de atención. Por otra parte, la dinámica operativa del Programa bajo el esquema del MOZ también tiene sus propias características y comportamientos, que se analizan a continuación:

dIsponIbILIdad de recursos para La operacIón

Oportunidades es valorado en diversos estudios como un Programa que opera con bajos costos (poco más de 6% de su presupuesto). Sin embargo, los resultados de la evaluación muestran que es importante considerar la posibi-lidad de aumentar los recursos, especialmente en el ámbito de los CAR, para llevar a cabo la operación en mejores condiciones. De todos los recursos, el humano es el que requiere una mayor atención, porque si bien el Programa cuenta con un perfil de funcionario y operador que muestra compromiso, experiencia y sensibilidad social, en la eva-luación se encontró que en un sector de este personal predominan condiciones laborales desfavorables, tales como: no desarrollo de antigüedad laboral, salarios bajos en comparación con las cargas de trabajo y respecto a niveles de percepción en otras dependencias federales, ausencia de seguridad social, horarios de trabajo excesivos y retrasos importantes en viáticos, lo que frecuentemente genera desmotivación para el desempeño de sus tareas. También se identifica que el personal sigue siendo insuficiente, porque, si bien en los últimos años el Programa ha creado acertadamente, nuevas figuras en la coordinación estatal como el apoyo técnico, supervisor estatal, enlaces con sectores, auxiliar de atención ciudadana, entre otros, la mayoría de los responsables coincide en la necesidad de crear, por lo menos, dos figuras en los CAR: 1) un encargado de la atención ciudadana y 2) un responsable de temas administrativos. En algunos CAR, dado su tamaño y el volumen de su operación, se justifica la existencia de los dos puestos, y en otros uno solo podría asumir ambas funciones. En recursos materiales, los resultados de la evaluación muestran que existe disponibilidad en materiales de promoción y divulgación, papelería y mobiliario. Sin embargo, en lo general hace falta invertir en infraestructura administrativa y equipamiento, especialmente en vehículos, equipo de cómputo y equipo de comunicación (teléfono e Internet). Es necesario asegurar la disponibilidad de instalaciones funcionales para el personal del CAR (algunos de estos centros están alojados en instalaciones municipales con variadas limitaciones).


vIncuLacIón entre eL car, La ofIcIna estataL y La coordInacIón nacIonaL en La operacIón

La mayoría de los actores reconoce que con el MOZ se avanzó en la desconcentración de funciones, sin embargo, con la finalidad de asegurar la congruencia y establecer procesos normativos estandarizados, las tareas de planeación y programación continúan realizándose desde las oficinas centrales en la Ciudad de México. Bajo este esquema, se ha reportado en los estados la presencia de un problema recurrente y un aumento originado por el retraso en la liberación de los recursos económicos y materiales (información, encuestas, sistemas informáticos, equipos, vehículos, viáticos) por parte de la Coordinación Nacional, lo que afecta sensiblemente la operación en las distintas regiones.

tIempo de respuesta a trámItes en Las mesas de atencIón

Con el MOZ se han tenido avances importantes al acercar los puntos y momentos de atención a la población interesada. No obstante, los tiempos de respuesta para ciertos trámites –los que implican cambios en el padrón, sobre todo– siguen siendo prolongados. La falta de información en las mesas por parte de los promotores, las fa-llas en la revisión de las fichas de atención, y algunas posibles deficiencias de coordinación entre el área operativa y la de padrón, pueden incidir en extender los tiempos normales de atención. Adicionalmente, se observó que existen beneficiarias que no tienen conocimiento o no se les ha informado con suficiente énfasis de los tiempos requeridos para dar solución a sus trámites. Esto se refleja en la opinión negativa con la que califican la atención en las mesas.

La atencIón cIudadana y La contraLoría socIaL

Los resultados de la evaluación permiten concluir que la atención a la ciudadanía y la contraloría social han mejorado con el MOZ, al contar con mayores puntos de contacto con la población. Sin embargo, si bien en la coordinación estatal existe un área específica denominada “atención ciudadana”, no hay mucha claridad respecto de qué es lo que debe considerarse bajo este concepto, ya que prácticamente incluye todo tipo de evento que implique una relación con la ciudadanía (información, trámites, quejas, denuncias, etc.). Ello provoca, entre otras cosas, que la medición de sus actividades tienda a subregistrarse. En el ámbito del CAR, no existe una figura encargada de la atención ciudadana, lo que ocasiona que esta función sea asumida por diversos empleados y llegue a distraer al personal destinado a otras actividades. Además, esos empleados no siempre cuentan con toda la información para atender las peticiones o quejas de la gente ni con las habilidades para ofrecer la mejor atención. Por su parte, las beneficiarias cada vez conocen y utilizan más los servicios de atención ciudadana y en ello ha sido relevante el papel de los responsables de capacitación comunitaria (Recco) con la capacitación que ofrecen a las vocales. Pero aún falta mucho para lograr que las titulares adopten la actitud de denunciar irregularidades, pues muchas de ellas aún sienten temor a ser exhibidas y ser objeto de represalias. Se expresa que, en ocasiones, no se responde a las beneficiarias sobre la denuncia interpuesta y, si se hace, es con mucha tardanza.

satIsfaccIón de Los benefIcIarIos con eL programa

Diversas encuestas utilizadas para la evaluación confirman una adecuada satisfacción de los beneficiarios con el Programa. Por ejemplo, del total de beneficiarios entrevistados en Puntos Centinela, 98.2% expresa que la atención del personal en las distintas instancias es buena. En los grupos focales se percibió que las titulares están satisfechas con el trato del personal del Programa Oportunidades, aunque en casi todos los grupos, es mayor la proporción de beneficiarias que identifica mejor al representante municipal o figura equivalente. Respecto a la situación de hace tres años –cuando se introdujo el MOZ–, existen avances importantes. En aquel entonces, según los resultados de la evaluación 2005, solo 93.6% de las beneficiarias consideraba que el personal la había atendido bien. Además, existía la opinión generalizada entre las titulares de que el contacto con el personal


era limitado y que no lo reconocían de entre las personas que llegaban a atenderlas en la entrega de apoyos. Ahora, 93.3% de las beneficiarias entrevistadas (Puntos Centinela 2007) expresa que trata con el personal del Programa Oportunidades y lo identifica. También se registran avances relevantes en el conocimiento de la estructura del Pro-grama, ya que, en el 2005, 85% no sabía qué era una MAS y 90% manifestó lo mismo de los CAR, mientras que en la actualidad, la gran mayoría de las beneficiarias sabe de la existencia de estas instancias. En ese marco, los resultados de la evaluación permiten asumir que, si bien el MOZ enfrenta aúnn retos impor-tantes por resolver, en general ha sido un esquema acertado para la operación del Programa, porque efectivamente ha logrado lo siguiente:a) establecer puntos de contacto más cercanos con la población en el interior de los estados, tanto permanentes

(CAR) como itinerantes (con las extintas MAS), y aumentar sustancialmente el número de MAP. Recientemente se suman a estos puntos las Mesas de Atención a Comités (MAC) que forman parte de la estrategia de Freso

b) desconcentrar la operación del Programa a los CAR, dotándolos de recursos y de mayor capacidad en la toma de decisiones. La ejecución de acciones desde el CAR ha sido acompañada de mayor capacitación al personal y el desarrollo de sistemas informáticos, lo que ha contribuido a lograr un mejor seguimiento de los procesos y mayor orden en el trabajo.

c) mejorar la atención ciudadana a través del mayor contacto y comunicación con las beneficiarias. Un cambio trascendente, efectivo en varios estados, ha sido la asignación de personal exclusivo para la zona de influencia del CAR, con lo que se ha logrado que las beneficiarias reconozcan e identifiquen al personal del Programa y, además, se pueda dar un seguimiento sistemático a las fichas de atención.

d) aun cuando existen áreas de mejora, las beneficiarias cuentan con mayor información sobre el Programa, que es suministrada en los distintos puntos creados o fortalecidos por el MOZ.

Uno de los retos más importantes del Programa por resolver en el marco del MOZ es la definición de indicadores que midan la calidad de los procesos y complementen la valoración del cumplimiento de las metas operativas. Ello porque, si bien el Programa se destaca entre el sector público federal por trabajar con metas cuantitativas bien definidas, aun no ha incorporado plenamente indicadores cualitativos que permitan valorar su calidad.

eL proyecto de fortaLecImIento de La red socIaL

Diversos estudios han mostrado que la presencia de capital social es un bien público que puede impulsar o incrementar el impacto de los recursos invertidos en desarrollo social. En este marco, la formación de redes sociales constituye un instrumento destacado en el fomento al capital social, que estimula, dentro de un grupo o comunidad, la confianza mutua y el establecimiento de relaciones estrechas. La red social del Programa Oportunidades comenzó a formarse con la realización de asambleas comunitarias en el medio rural integradas por beneficiarias, en las que se nombraba a una de ellas como promotora comunitaria. En el 2002, se estableció la figura de Comités de Promoción Comu-nitaria (CPC) en donde se sustituyó el papel de promotora comunitaria por el de vocal. En los años posteriores se realizaron acciones y eventos de capacitación a vocales integrantes de los CPC. En el 2006 se creó el proyecto de Encuentros Comunitarios de Oportunidades, puesto en práctica en seis entidades del país. Para el 2007, esta iniciativa se denominó “Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social” (Freso) y se instrumentó en 24 estados; para el 2008 se aplica en todo el país. El Programa Oportunidades plantea fomentar el tejido social y comunitario con el fin de que los ciudadanos lleven a cabo acciones conjuntas para la superación de su condición de pobreza. En ese marco, la Red Social impulsa la creación de espacios de organización para las titulares y el establecimiento de relaciones solidarias y creación de ligas entre la población beneficiaria del Programa. El diseño de la Red se basa en la vinculación entre las autoridades del Programa y las beneficiarias representadas por las vocales. El ámbito de encuentro son los CPC y el instrumento de trabajo son las MAC. Las vocales que integran los CPC colaboran en el desarrollo de la propia comunidad sin recibir remuneración económica alguna. Para fortalecer la operación de esta red, el Programa impulsa cuatro estrategias: i) atención continua a los CPC; ii) orientación y seguimiento a titulares; iii) corresponsales, y iv) vinculación con los sectores. De acuerdo con los resultados de la evaluación respecto al desempeño de la Red Social, se encontraron los siguientes hallazgos:


desempeño de Los comItés de promocIón comunItarIa

Los CPC constituyen actualmente una base sólida para el desarrollo sostenido de la Red Social. La Red cuenta con una amplia difusión y se encuentra presente activamente en la mecánica operativa del Programa. Los distintos actores identifican correctamente a las instancias involucradas en el Freso y se observa una importante apropia-ción de sus actividades por parte de los agentes involucrados. El principal beneficio de los CPC, según los Recco y otros actores entrevistados, es la capacidad informativa y de orientación a las beneficiarias en temas como el conocimiento de sus derechos y obligaciones, el buen funcionamiento del Programa y el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Por otra parte, de información proporcionada por las titulares entrevistadas en la Encel, se tiene que los CPC son bien conocidos; 68% afirmó conocer o haber oído hablar de los CPC o de las vocales del Programa Oportunidades, y 94% dijo saber quiénes son las vocales que forman parte del comité de su comunidad. En la visita a los estados se confirmó la relevancia del trabajo de las vocales y el gran potencial que tienen para desarrollar acciones en favor de las beneficiarias del Programa. Destaca que 64% de las beneficiarias entrevistadas manifestó haber participado en el último bimestre en actividades propuestas por el CPC, y declaró que si tuviera algún problema o duda, para resolverlo acudiría en primer lugar con las vocales (49%). Sin embargo una amenaza al buen funcionamiento de la Red, es la problemática implícita en el reclutamiento, permanencia, capacitación y buena conducción de las vocales. De acuerdo con las vocales entrevistadas, 73.2% mantiene una interacción constante (por lo menos una vez al mes) con su titular respectiva. Las actividades más frecuentes en las reuniones de las vocales es la de avisar a las titulares de la entrega de apoyos; el diálogo para ponerse de acuerdo para realizar actividades; tener juntas con las titulares y transmitir información respecto al Programa con las titulares. En síntesis, existe un importante nivel de conocimiento entre la población beneficiaria sobre la forma en que operan los CPC y del papel que, en el marco de sus funciones, tienen actores como las vocales, los Recco y las propias titulares. Los CPC son un instrumento eficaz en la promoción de la participación comunitaria y un poderoso mecanismo de comunicación y acercamiento entre el Programa y los beneficiarios.

eL papeL de Las vocaLes

Los resultados de la Encel 2007 muestran que gran parte de las vocales (88%) ha recibido capacitación y orien-tación por parte del Programa. Los principales temas de capacitación han sido: inscripción y corresponsabilidades (51%), derecho a la alimentación (38%), fortalecimiento a la Red Social (34%) y verificación de que todos los becarios reciban su beca (34%). La opinión generalizada de estas vocales (93%) es que la capacitación recibida es útil o muy útil; 94% afirma que ha tenido reuniones con la titular para transmitirle la información y que esto había resultado fácil (42% en promedio). Actualmente, con el impulso a las MAC las actividades de las vocales dentro de los CPC cuentan con una agenda clara, con métodos viables y objetivos específicos. Sin embargo, se ha observado cierto grado de desinterés de algunas vocales, lo que se traduce en impuntualidad e inasistencia a las reuniones. En este sentido, información de la Encel muestra que de las mesas observadas en funcionamiento, 66.7% de las sesiones empezaron con retraso. También existe evidencia de que se presenta una carga excesiva de tareas para las vocales que desalienta su participación. Asimismo, algunas vocales enfrentan dificultades en la comunicación porque no saben escribir o hablan una lengua desconocida por los capacitadores; a otras les falta capacidad, interés o más tiempo para una mejor participación. La desunión y conflictos entre beneficiarias suele ser también un factor que desalienta las labores comunitarias y reduce los alcances de las acciones emprendidas por los diferentes grupos. Igualmente, se anota el riesgo de que algunas vocales puedan tener el dominio sobre sus titulares desvirtuando el objetivo de los Comités. Es importante destacar la ausencia de procedimientos operativos dirigidos a realizar una supervisión y seguimiento permanente a las actividades que se realizan en las MAC y en las reuniones de las vocales con sus titulares.


eL papeL de Los corresponsaLes

De acuerdo con la Encel 2007, alrededor de 80% de las vocales entrevistadas manifiesta que en su localidad no hay un estudiante de bachillerato que sea corresponsal del Programa Oportunidades. De igual forma, actualmente se en-cuentran activos 3 700 corresponsales, lo que resulta insuficiente para cubrir los 70 mil CPC. Esto parece demostrar la falta de avance de esta línea de trabajo. La problemática detectada en el trabajo de campo muestra que esta estrategia apenas inicia y que requiere la presencia de mayor infraestructura y de ofrecer mayores incentivos para obtener la par-ticipación de los jóvenes, la disponibilidad de una computadora y la posibilidad de acceder al Internet. Estos elementos no siempre están presentes en las diferentes localidades, lo cual dificulta que pueda ponerse en marcha. No obstante, de las vocales que en la Encel 2007 reconocieron la existencia del corresponsal en su entorno, la mayoría (56%) calificó de bueno el apoyo que brinda. Asimismo, reconocen que su actividad principal es la de dar información del portal de Internet al CPC (43%); ayudar a las vocales a presentar quejas y reconocimientos por correo electrónico (23%), y canalizar las peticiones de las titulares a las autoridades del Programa a través del portal (19%).

mesas de atencIón a comItés

En la Encel 2007, se reportó que la mayoría de las MAC (63.2%) inició sus operaciones apenas en el tercer bimes-tre de 2007, por lo que este proyecto está apenas en maduración. Sin embargo, el trabajo realizado hasta hoy por estas instancias, de acuerdo con las opiniones recabadas, ha tenido logros importantes: i) mayores posibilidades de comunicación tanto con vocales como titulares sobre aspectos de interés; ii) la presencia de mayor información para los involucrados y el desarrollo de nuevas formas de trabajo y organización; iii) incremento en la participación de be-neficiarios y reconocimiento de sus responsabilidades; iv) a pesar de las dificultades para obtener la participación de las vocales, se ha avanzado en lograr un mejor desempeño de éstas al incrementarse el acercamiento con el Programa y el seguimiento a sus necesidades, y v) cambio en la actitud de las personas, mayor asistencia y ganas de aprender. Sin embargo, la efectividad de las MAC se ve limitada por el nivel de recursos que tienen para cumplir con sus labores. Casi la mitad de los funcionarios entrevistados (48% en promedio) opina que las condiciones de trabajo de las MAC son de regulares a inadecuadas. Consideran que las limitaciones más importantes son la carencia de espacios adecuados para la capacitación, la falta de mobiliario y material de apoyo, así como la escasa disposición de vehículos y viáticos. Asimismo, existen señalamientos sobre la excesiva carga de trabajo de los Recco y del poco apoyo que las diferentes áreas del Programa ofrecen para esta labor. En los resultados de la evaluación se encuentra que para mejorar el desempeño de las MAC se requiere, entre otras cosas, de una mejor planeación y previsión de los temas a tratar en cada reunión, además de programar más días para éstas.

proceso de certIfIcacIón de corresponsabILIdades

La certificación de corresponsabilidades es un proceso sustancial de cuyo cumplimiento depende que las familias beneficiarias permanezcan en el Programa y continúen recibiendo el apoyo. Sin embargo, la calidad y veracidad del proceso no obedece solo a acciones desarrolladas por el Programa, sino principalmente, tiene que ver con tareas realizadas por los sectores de educación y salud. En términos de diseño existe un proceso operativo maduro que cuenta con plazos y rutinas de ejecución precisos. Los sectores e instancias involucrados tienen claridad sobre las funciones que deben realizar con el fin de establecer relaciones coordinadas y dar un seguimiento puntual al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de la población objetivo. Sin embargo, según los hallazgos de evaluación, buena parte de los actores entrevistados en el marco de la Encel 2007 y en el trabajo de campo sostienen que entre los principales trámites, dudas y quejas presen-tadas al Programa, destacan las relacionadas con problemas en la certificación de corresponsabilidades. Se coincide en la existencia de limitantes y condicionantes para cumplir con las corresponsabilidades como la desinformación entre las beneficiarias, mala atención por parte del personal, principalmente del sector salud y condiciones atribuibles a las circunstancias de las beneficiarias.


De los resultados de la evaluación, se deriva que una causal importante de baja del Programa es el incumplimiento de las corresponsabilidades relativas a salud. La información analizada muestra que desde el 2003 hasta el 2007, alrededor de 53% en promedio de las bajas registradas anualmente es por este motivo. De igual manera, en los re-sultados arrojados por la Encel 2007, 23.9% de las causas de baja es debido a esta causa. En materia de educación, se presentan casos de pérdida de becarios o no registro de los mismos. El incumplimiento antes mencionado se debe por un lado al comportamiento de la población y por otro, a factores operativos que podrían limitar el cumplir con las corresponsabilidades y registrar correctamente su realización.

Aspectos operativos relacionados con las autoridades del Programa

Una labor del Programa para incidir en el cumplimiento de las corresponsabilidades es el dotar a los beneficiarios de información veraz y oportuna. Para ello, se han previsto acciones de orientación y capacitación permanente. Al respecto la Encel 2007 muestra que alrededor de 70% de las vocales entrevistadas realiza actividades para mejo-rar el cumplimiento de las corresponsabilidades y 51.1% reporta que recibió capacitación en temas referidos a la inscripción y corresponsabilidades. Otra labor dentro del ámbito de acción del Programa es la coordinación de acciones con los sectores en los esta-dos. Actualmente, dicha coordinación se expresa en la entrega oportuna de los insumos necesarios para realizar la certificación; el desarrollo de material para la difusión de información y apoyo a la capacitación del personal de los sectores; y en la recepción y captura de los formatos ya requisitados. En ese sentido, el Programa Oportunidades proporciona los formatos a los sectores, lo que contribuye a lograr mayor eficacia al reducir retrasos o fallas. En lo que respecta a la calidad de la capacitación al personal de los sectores, la incidencia del Programa resulta limitada. El esquema operativo vigente establece barreras institucionales al determinar que son los mismos sectores en cada estado, quienes tienen la función de preparar e informar a su personal. El papel del Programa se centra en la preparación de materiales y en proponer las estrategias más adecuadas para cumplir con esta función. Se observa que con este esquema no se logran los niveles de capacitación deseables para brindar servicios de calidad. La encuesta de Puntos Centinela 2007, muestra que 27.6% de los profesores entrevistados no conocieron con cuántas faltas injustificadas se suspende la beca; que 16.5% requiere más información para realizar la inscripción y registro de asistencia; que 84.2% no fue convocado para recibir capacitación sobre el Programa en el ciclo escolar correspon-diente, y que 61.1% considera que necesita más capacitación. Además, es necesario complementar el esquema vigente con espacios de coordinación institucional para atender las problemáticas detectadas. Los espacios idóneos para este diálogo son los Comités Técnicos Estatales. Sin embargo, es necesario establecer puntos de contacto entre autoridades del Programa y de los sectores estatales a nivel local. Se observa la existencia en algunos CAR de grupos de trabajo interinstitucionales, que en opinión del personal del Programa contribuyen a la resolución de problemas y a incrementar la transparencia y calidad de la operación.

El cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios

Los resultados de la Encel 2007, revelan que a pesar de que se informa permanentemente a las beneficiarias sobre el cumplimiento de sus obligaciones, aún persiste en cierta medida, desinformación para cumplir con este proceso. Los beneficiarios presentan limitaciones atribuibles a su condición socioeconómica. Por ejemplo altos costos de transacción originados por la lejanía de la unidad de salud (4.3%) o los costos del transporte (2.1%) y en algunos casos incapacidad para comunicarse adecuadamente por hablar un dialecto que no es entendido por el personal de la clínica. Un aspecto a destacar es que aunque los Recco reiteran a las vocales y éstas a las beneficiarias la importancia del cumplimiento de corresponsabilidades, éstas en algunos casos se cumplen sin ningún convencimiento y como un mero trámite, o dejan de cumplirse por las actitudes del médico y la enfermera, quienes en algunos casos no dan la consulta o solo sellan el carnet para anotar la asistencia. En ese sentido, en la medida en que se avance con la estrategia de información y orientación a las beneficiarias a través de la Red Social de Oportunidades y se definan mecanismos mediante los cuales los sectores mejoren


la atención y calidad de los servicios, el Programa verá, en el corto y mediano plazos, una mejor actitud y mayor participación de las beneficiarias. Esto se reflejará en mejores resultados en cuanto a disminuir los porcentajes de baja y a reducir el número de titulares que incumple con sus corresponsabilidades. Es importante mencionar que se encontraron importantes sinergias entre el Freso y el proceso de certificación de corresponsabilidades ya que la acción de las vocales ha resultado muy relevante para estimular el cumplimiento de las corresponsabilidades.

Aspectos operativos de competencia del sector salud

A partir de la información de la Encel, de los Puntos Centinela y trabajo de campo se concluye que existe una importante área de mejora en el nivel de calidad del servicio que otorga el sector salud. Por ejemplo, no siempre se informa de manera adecuada las fechas en que deben asistir a consulta o a la plática de salud, las fechas de inscripción o la falta de algún documento. Además, en campo se obtuvieron opiniones que evidencian que en algunos casos se descuida la forma en que el personal trata a los beneficiarios. Específicamente, algunas beneficiarias refieren que las hacen esperar demasiado para recibir la consulta y que las pláticas tienen una duración excesiva, lo que afecta sus actividades diarias. Asimismo, aunque en pocos casos, se reportan fallas al no registrar la asistencia por error o por omisión y situa-ciones en que se pide algo a cambio de registrar la asistencia. Ello, sin embargo, debe ser urgentemente atendido porque aunque no sea un problema generalizado atenta contra la imagen del sector salud y la confiabilidad del Pro-grama. Otro dato interesante que se reporta en las entrevistas, aunque en una proporción muy baja (1.1% de las titulares entrevistadas) es que a las beneficiarias les pidieron algo a cambio de otorgarles la consulta médica. Entre los diferentes aspectos que les demandaron se encuentran: faenas en la unidad de salud o en la comunidad 14.6%, utilización de algún método de planificación familiar 5.3%, trabajo doméstico 0.6% y dinero 71.3%. Esta situación se corroboró al entrevistar a las beneficiarias en el trabajo de campo en algunas localidades en las que el médico y la enfermera exceden sus atribuciones y exigen múltiples actividades de parte de las beneficiarias, so pena de darlas de baja del Programa. Esto debería rectificarse en prioridad, pues estas acciones van en contrasentido de ayudar a los más necesitados y en general contra el objetivo del Programa. En general, se presentan diversas condiciones operativas en el ámbito de los servicios que otorga el sector salud, que representan limitantes para el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias.

Aspectos operativos de competencia del sector educación

La información obtenida en la encuesta de Puntos Centinela realizada a directores, profesores y vocales, muestra que es necesario que el personal del sector educación cuente con mayor información y capacitación sobre el proceso de certificación de corresponsabilidades y el Programa en general. Destaca que, a pesar de que el personal que ha recibido capacitación sobre el Programa la califica como útil, ésta solo se ha impartido a un grupo muy reducido del personal vinculado con la certificación, lo cual se debe a decisiones poco acertadas y a restricciones presupuestales en el sector educativo y a falta de interés del personal de las escuelas. La encuesta muestra que persiste la falta de información sobre el funcionamiento general del Programa, hallazgo que se confirmó en el trabajo de campo con los profesores y directores entrevistados. Por ejemplo manifiestan que es común que cuando los alumnos no llegan en la relación para certificarles su asistencia no saben qué procede y por ello ya no les llega la beca y en los casos en que los alumnos se cambian de escuela o de turno no saben qué trámite se realiza. En general la información que reciben es limitada y es por medio de oficios que les remite el sector. Con respecto a la oportunidad en la recepción de los formatos E1, necesarios para el registro de inscripción de becarios al Programa, la Encel muestra que la recepción se dio antes de iniciar el ciclo escolar en 17.9% de los casos, durante el mes de agosto el 45.9%, en septiembre el 33%, en octubre el 0.7% y no los han recibido el 2.1%. Esta situación refleja que no hay un cumplimiento estricto en los tiempos de entrega de los formatos lo que repercute en retrasos de este trámite al no disponer estos al inicio de cada ciclo escolar y en la no inscripción de becarios. En suma, el sector educación enfrenta problemas originados por falta de información y ello requiere repensar la estrategia de capacitación, porque en la Encel 2007 se obtuvo que, del personal docente entrevistado, 16% no está


dispuesto a recibir capacitación fuera de sus horarios de trabajo. Otros aspectos relevantes sobre la certificación de corresponsabilidades encontrados en el trabajo de campo son: en el esquema de certificación electrónica en algunos casos cuando se empieza a actualizar la información se bloquea el programa informático y algunos alumnos no llegan en las listas y en la escuela se desconocen las razones de ello.

causaLes de baja en hogares

El Programa enfrenta el reto de incorporar a la población que cumple con los criterios de elegibilidad y mantenerla activa en el Padrón de Beneficiarios (PB). Sin embargo, la evolución de este Padrón depende principalmente de la adecuada realización de los procesos operativos, del interés de la población objetivo por ingresar al Programa y del cumplimiento de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Del análisis realizado para el periodo 2003-2007, con información de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa, se destaca que los crecimientos más importantes del PB se presentaron en los quintos bimestres de 2003 y 2004, con cambios porcentuales de 3.2 y 10.2% respectivamente. Es importante señalar que a partir del momento en que se alcanzó la meta de cinco millones de familias a fines de 2004, las acti-vidades de alta en el padrón se han limitado al reemplazo de las bajas reportadas en el PB. Entre el 2005 y 2007, el número total de movimientos de baja, compensado por igual número de altas, ha decrecido anualmente, lo que es deseable en la medida en que los impactos del Programa se logran mediante la permanencia de los beneficiarios en el mismo.

Evolución de las bajas del padrón

Entre el 2003 y 2005, el número total de bajas se incrementó en 40%, pasando de poco más de 211 a 296 mil, mientras que en el periodo 2005-2007 se presentó una reducción de 32%, esto es 201 mil. En el caso del primer periodo, el incremento en el número de bajas se da incluso en el marco de la expansión del padrón para alcanzar la meta de cinco millones de familias. Lo anterior refleja, por el lado de las altas, una labor masiva para la incorporación de beneficiarios en el Programa, y por el lado de las bajas, éstas son principalmente suspensiones por tiempo indefinido y en el caso de las bajas definitivas, éstas se deben en gran medida a errores de inclusión. En cuanto a la evolución de las bajas por tipo, definitivas o por tiempo indefinido, se observa que ambos tipos han disminuido entre los años 2004 y 2007 y que se presentan cambios en la composición de las bajas por tipo. En 2005, las bajas definitivas representaron 19.2% del total de movimientos de bajas registrados en el año, mientras que en 2006 y 2007 representaron 9.1% y 8.8% respectivamente. De acuerdo con información obtenida en en-trevistas a funcionarios en los estados, desde que se alcanzó la meta de cobertura, se han llevado a cabo operativos para la detección de errores de inclusión, lo que explica parte de las bajas definitivas. Por otra parte, la disminución de las bajas por tiempo indefinido es compatible con mayor cumplimiento de corresponsabilidades, derivado de un mejor conocimiento de la mecánica operativa del Programa, de posibles mejoras en los procesos operativos para la certificación de corresponsabilidades y atención de trámites, entre otros.

Evolución de las bajas por causa

Las principales causas de baja reportadas en el marco de la Encel 2007 son la inasistencia a las consultas de salud (23.9% de los beneficiarios), errores o acciones inadecuadas del Programa Oportunidades con 4.5%, y finalmente no correspondencia de apoyos por nivel socioeconómico con 3.7%. Como se observa en la mayoría de estas causas la responsabilidad recae principalmente en los beneficiarios, sin embargo el Programa puede incidir en estos motivando determinados comportamientos para favorecer la permanencia en él. Cabe destacar que un alto porcentaje de las beneficiarias entrevistadas en la Encel 2007 (62.2%) ubicó su respuesta en la opción de “otras causas”. De ese total el 25.6% manifestó desconocer la causa de baja, lo cual se corroboró en campo, ya que algunas beneficiarias, a pesar de recibir notificaciones, no saben la razón de su baja.


Esto podría deberse a problemas de acceso y difusión de información específica de manera oportuna. Es importante atender esta situación, ya que este grupo de beneficiarias, en su mayoría inconformes por falta de información puede, justificadamente afectar la imagen del Programa. Continuando con el desglose de “otras causas”, llama la atención que hay varios procesos que pueden estar directamente relacionados con el Programa. Se observó que 19.2% de los beneficiarios expresa haber causado baja por errores en el llenado de documentos; con el mismo porcentaje se presenta el desconocimiento o explicación de la causa de baja y 6.8% de los entrevistados expresa no haber estado de acuerdo con la causa. Las fallas en calidad y oportunidad de la información a los beneficiarios con respecto a las causas específicas de su situación dañan la imagen de transparencia y calidad en el trato del Programa. Es importante reforzar el acceso a información específica sobre causales de baja a los Promotores Sociales y a los Recco e incluir dentro de los programas de capacitación de las MAC, más temas sobre trámites del Programa.

Evolución de las bajas definitivas por causal

En evaluaciones anteriores se ha detectado de manera recurrente que el error de inclusión se presenta entre las prin-cipales causas de baja definitiva. Ello se confirma en el análisis de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa 2003-2007, realizado para la evaluación. Aunque entre 2005 y 2007 se observa una reducción importante al pasar de representar 99.7% de las causales de baja a 70.1%. Esto último se acompaña de un incremento en las bajas por conclusión del ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos en el mismo periodo (14.7%), lo que en conjunto implica nuevos espacios para la incorporación familias que cumplan con la elegibilidad. Es de destacarse que los errores de inclusión ha disminuido en los últimos años con la introducción del MOZ, al establecer procesos de corrección basados en una mejor verificación en campo; abrir nuevos puntos de atención a posibles errores; integrar procesos de verificación por muestreo de encuestas y mejorar el proceso de levantamiento de información para la incorporación. Por ejemplo, en el 2005 se atendieron cerca de 59 mil errores de este tipo recabados a través de las MAS de los cuales 73% se confirmó como error y causó baja definitiva. Existen áreas de oportunidad en materia de información a los beneficiarios sobre las causales de baja; los benefi-ciarios tienen poca claridad sobre las fuentes oficiales autorizadas para informarles de su baja por condición socioeco-nómica y otras causas de baja; las titulares no leen las notificaciones e información que se les entrega en las mesas; las mejoras en los procesos operativos para la detección de errores de inclusión pueden ser un factor determinante de baja de las familias beneficiarias, reflejarse en el Padrón de beneficiarios y contribuir a mejorar la focalización; el importante incremento en las causales de baja “la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad” y “conclusión de ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos” requieren de la instrumentación de procesos operativos para detectar e informar a los beneficiarios oportunamente los cambios de condiciones socioeconómicas y lograr una adecuada salida del Programa.

Evolución de las bajas por tiempo indefinido del padrón por causa

Estas bajas representan cerca de 87% de los movimientos totales de baja y constituyen la principal actividad de ac-tualización del Padrón. De acuerdo con los indicadores del Programa e información proporcionada por área del padrón, las principales causas de baja son el incumplimiento de corresponsabilidades de salud y el no retiro de apoyos.

El incumplimiento de corresponsabilidades en salud

A lo largo de la vida del Programa se ha registrado como la principal causa de baja en tiempo indefinido, la cual se presenta con más intensidad entre los beneficiarios que ingresaron al Programa a partir de 2005, con 36.8%, mientras que entre los beneficiarios ingresados antes del 2005 asciende a 22.2%, lo que podría explicarse porque los ingresados antes del 2005 han aprendido sobre los procesos del Programa y conocen mejor la forma de cumplir sus corresponsabilidades.


Los entrevistados en la Encel que reportan haber causado baja por esta razón mencionan que ello se debe en un 25% a causas relacionadas con la unidad de salud y el 75% a causas de otra índole. Entre las causas relacionadas con la unidad de salud destaca la desinformación con respecto a las fechas de pláticas o consultas; la distancia entre la casa y la unidad de salud con 4.3% de respuestas; y el trato inadecuado por parte del personal que se presenta en la misma proporción que el costo de transporte con 2.1%. Todas estas causas están relacionadas con procesos operativos del Sector Salud. Destaca que 75% de las causas de incumplimiento de las corresponsabilidades de salud fueron catalogadas como de otra índole. Entre ellas destacan la enfermedad prolongada de uno o más integrantes del hogar y el tener que ir a traba-jar. Esto es muestra de que el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud implica un costo de oportunidad que desde el punto de vista de los beneficiarios, no se justifica en muchos casos. Es decir, por los horarios de las consultas o pláticas y distancias a recorrer, los beneficiarios tienen que elegir entre recibir sus sueldos o los apoyos del Programa. Otra de las causas de baja es “otros errores de la unidad de salud” como el registro de inasistencia a consultas o pláticas de salud por error (5.14%); el registro en una unidad de salud distinta a la que asistían; y la unidad de salud no registró la asistencia porque los beneficiarios no dieron dinero u otra cosa que les solicitaron. Este último punto merece especial atención por tratarse, en opinión de los beneficiarios de actos de corrupción, condicionamiento de apoyos o mal manejo el Programa. Después del incumplimiento en salud, el no retiro de apoyos es con una frecuencia de entre 11.8 y 28.8%, en el periodo 2003-2007, la causa de baja por tiempo indefinido más importante de acuerdo con los indicadores del Programa. En la Encel las causas para el no retiro de apoyos se han agrupado en dos grandes categorías. La población entrevistada manifiesta que 37% de las causas para no retirar apoyos están relacionadas con el personal del Programa Oportunidades o de la institución liquidadora, y 63%, con causas de otra índole. Entre las causas relacionadas con el personal se encuentra como primera causa, con 12.8%, que no recibieron información sobre la fecha y lugar, y 6.4% de las causas están relacionadas con la demora para recibir el apoyo y la falta de algún documento. Estas situaciones podrían deberse a fallas operativas del Programa relacionadas con la difusión de información sobre fechas y lugares de las MAP, dificultades para respetar los horarios previstos de instalación de esas mesas, entre otros. Además, los entrevistados expresan como causal para no retirar los apoyos la distancia y costos de traslado. Dentro de las causas de otra índole para no retirar los apoyos, que constituyen 63% de las causas, destaca en primer lugar con 21.3%, la migración temporal de la titular; hallazgo que se corroboró en el trabajo de campo. La enfermedad prolongada de la titular se presenta como causal para el no retiro de apoyos en 8.5% de los casos. Con 6.4% en cada caso, los beneficiarios manifiestan no haber retirado apoyos por: 1) la titular falleció y no la sustituyeron, 2) la titular tenía que trabajar, 3) la titular tenía que cuidar niños. En resumen, las causas para no retirar apoyos “de otra índole” se centran por el lado de la operativa, en problemas de información y errores de llenado/captura de formatos. Desde el punto de vista de los beneficiarios, la distancia a los puntos de entrega, la migración temporal y el cambio de domicilio.

causaLes de no regIstro y pérdIda de becarIos

A finales del 2007 se contaba con un padrón activo de becarios de cerca de 5.1 millones de estudiantes. Sin em-bargo, se estima que estos representan únicamente 60.1% de los hijos de familias beneficiarias de 8 a 17 años en educación básica susceptibles de recibirlas, y 16.3% de los estudiantes de entre 14 y 20 años en educación media superior. En esta evaluación se analizan parte de las causas de este fenómeno.

Inscripción a la escuela y acceso a becas

Los resultados de la Encel muestran que 94.7% de los niños de 8 a 13 años entrevistados, hijos de familia de beneficiarios del Programa, estuvo inscrito en la escuela el año anterior. Sin embargo se observa que existe cierto grado de regresividad en la inscripción, mientras en las localidades de muy baja a alta marginación los porcentajes de entrevistados inscritos en la escuela el año escolar anterior son superiores al 95%, en las de muy alta marginación alcanzan el 92.4 por ciento.


Del total de beneficiarios del Programa entrevistados de 8 a 13 años, que estuvieron inscritos en la escuela, 86.3% manifestó haber contado con beca del Programa Oportunidades el año escolar anterior. Para los jóvenes estudiantes de 14 y 24 años, se encuentra que del total de beneficiarios susceptibles de recibir beca por pertenecer a familias del Programa, únicamente 88.4% la recibió en los tres meses anteriores a la entrevista.

Causales de no registro de becarios

Sobre las razones de no haber tenido beca destacan las relacionadas principalmente con la operación del Programa. De acuerdo con la Encel, 23.8% corresponde a opciones relacionadas con el conocimiento de los derechos de los benefi-ciarios y los trámites de registro y 17.3% a opciones relacionadas con maltrato, corrupción o mala administración. Respecto de las causas relacionadas con el conocimiento de derechos y trámites de registro, 17.7% se debe a que los estudiantes no sabían que podían tener beca. Esta causa de no registro de becarios se presenta más frecuen-temente entre los estudiantes que viven en localidades de muy alta marginación. Por otra parte, 4.1% pensaba que accedería a la beca únicamente por contar con el Programa Oportunidades. Finalmente, 2.0% manifiesta que no sabía que debía hacer algo además de inscribir al niño a la escuela. La información recabada en campo, mediante entrevistas grupales a titulares y becarios, confirma que existe cierto grado de desinformación respecto de los trámites para tener acceso a las becas. Adicionalmente las titulares perciben el trámite de registro como “muy complicado”. En relación con el porcentaje de las causas de baja relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración (17.3%), 15.1% corresponde a casos en que se solicitó el registro del niño, pero nunca llegó la beca, y 2.2% a que en la escuela no quisieron registrarlo. Respecto del primer caso, se encuentra nuevamente una mayor incidencia en las localidades de muy alta marginación. En aquellos casos en que se solicitó el registro pero nunca llegó la beca (9.1% antes mencionado); en el 86.7% de los casos no se acudió con alguien para solicitar una explicación.

Causas de pérdida de becarios

Con 13.8 y 8.3% respectivamente, se presentan causas relacionadas con el desconocimiento de los trámites de registro y cumplimiento, y opciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración. Respecto a la primera causa, 8.3% corresponde a olvidar realizar el registro y 5.5% a haber excedido en número de faltas permi-tido. Ambas causas se presentan con mayor incidencia en localidades de muy alta marginación. En relación con la segunda, se encuentra que 4.8% manifiesta haber registrado al niño, pero no haber obtenido la beca. En segundo lugar, con 1.4% se expresa que en la escuela no quisieron registrarlo. Información obtenida en campo muestra que existen casos en que las becas se pierden por “salto de grado”. Existen escuelas, especialmente del Conafe, que para abrir grupos requieren determinado número de alumnos y por lo tanto los saltan de grado (hacia arriba o abajo). Entre los estudiantes entrevistados se encontró que esto ha implicado que pierdan la beca durante todo un ciclo escolar. Adicionalmente, se reportan casos en que por ayudar a un estudiante se le registra como en tercer grado “para ayudarlo”, a pesar de estar en segundo. El problema es que en los casos en que el alumno “repite” realmente el tercer grado, pierde la beca. Finalmente se debe destacar que 62.7% de los casos de pérdida de becarios reporta “otra causa”, entre las que especificaron como principales haber causado la familia baja de Oportunidades con 8.3% y haber reprobado grado con 15.2 por ciento.

prIncIpaLes concLusIones En la actualidad, el Programa Oportunidades tiene como uno de sus principales objetivos la mejora de la calidad de los servicios prestados a sus beneficiarios, lo cual ha logrado promoviendo la accesibilidad, oportunidad, eficacia, eficiencia y la transparencia en el otorgamiento de sus servicios. En cuanto a la accesibilidad, el Programa ha acercado sus servicios a la población a través del MOZ. La expan-sión de la estructura operativa, incluyendo la instancia del CAR y las distintas mesas de atención, globalmente han reducido los costos y tiempos de traslado y han facilitado el acceso de la población a los diferentes servicios.


El servicio brindado en los CAR es valorado positivamente tanto por los beneficiarios, como por el personal de las coordinaciones estatales; sin embargo, algunos de ellos siguen resultando distantes para una parte importante de la población beneficiaria. El Programa intentó incrementar la accesibilidad de los servicios a través de las MAS. Al suspenderlas, se perdió una estructura importante para la implementación de la estrategia “Oportunidades más cerca de ti”. Esto se debe: 1) a que se limitan los momentos y puntos de posible contacto con el Programa (en lugar de ser mensualmente, se vuelve bimestral en el marco de las MAP) y 2) a que la disponibilidad del personal para atender los trámites y necesidades de la población es más reducido en las MAP que en las MAS. En lo que respecta a las localidades de mayor marginación y dispersión, los esfuerzos han resultado insuficientes. Ejemplo de ello es el hecho de que las MAS con mayor afluencia se encontraban en localidades bien comunicadas y en cabeceras municipales. Una de las principales aportaciones de la estrategia de Freso ha sido el acercamiento con las Vocales. Los Recco han brindado una atención más personalizada a las Vocales y con ello, se han abierto espacios para la difusión de información útil para las beneficiarias en materia de trámites. En el MOZ inicialmente se incluyó la figura de enlace municipal como punto permanente de contacto de la po-blación con beca de Oportunidades. Al suprimir esta figura, el Programa pierde un elemento eficaz de accesibilidad y acercamiento con las titulares. Si bien los actuales encargados de las áreas de política social de los municipios ya no realizan trámites, sí constituyen instancias que, aún sin estar reconocidas formalmente, llevan a cabo tareas de información y orientación a las beneficiarias además de prestar apoyos diversos a las autoridades estatales de Oportunidades. En materia de oportunidad en la atención a la población, se observa que en general se respetan los calendarios pre-vistos para la instalación de las distintas mesas de atención. Cuando existen problemas de puntualidad, generalmente se deben a fallas logísticas, por ejemplo a retrasos de la seguridad pública o a la falta de organización de las instancias liquidadoras. En ocasiones, en las mesas de entrega de apoyo el tiempo de espera es elevado dado el volumen de personas atendidas. Un aspecto central de la calidad de la atención es la oportunidad en la resolución de trámites, pero al limitar el papel del enlace municipal y al suprimir las MAS, los momentos de contacto en el ámbito local se reducen a las MAP, es decir, a una frecuencia bimestral como ocurría antes del MOZ. La única alternativa es el traslado al CAR correspondiente, con el consecuente costo en tiempo y dinero. En materia de oportunidad en la provisión de la información, se encuentra que el personal de las mesas de atención no cuenta con acceso al Sistema de Información para la Operación del Programa Oportunidades por lo que no le es posible conocer algunas de las causas del problema que enfrentan los beneficiarios. Lo anterior se presenta especialmente en trámites complejos. En los CAR se atiende a todo beneficiario que lo solicita, aun cuando esto implica en algunos casos posponer las actividades que el personal tiene programadas. Con ello se busca brindar un servicio oportuno, pero se impone un costo en términos de eficiencia al retrasar el cumplimiento de otras metas. Debe destacarse el hecho de que no existe una figura específica destinada a la atención ciudadana en el CAR. En cuanto a la eficacia, el Programa no cuenta con indicadores que permitan recoger la dimensión cualitativa de las metas. Es decir, se monitorea el número de acciones realizadas, el cumplimiento de plazos y un conjunto de procesos operativos; pero en muchos casos no existen estándares de calidad, ni información que permita su valora-ción. Esta situación se ilustra por aquellos casos en que la Coordinación Nacional libera con retraso los procesos y sistemas informáticos, los CAR cumplen las metas, pero con un mayor margen de error. Otro ejemplo en donde se ilustra que el Programa no ha sido muy eficaz es en la transmisión de información a los beneficiarios. Si bien se observan esfuerzos para hacer llegar información a las beneficiarias, mediante avisos y escritos, cartelones en mesas de atención y oficinas del Programa, la utilización de la Red Social e incluso visitas domiciliarias, el objetivo de proveer de información veraz y oportuna a las beneficiarias aún no se ha logrado totalmente. De la misma manera que la cultura operativa del Programa se centra en el cumplimiento de metas, el comportamiento de parte de la población parece estar más motivado con el cumplimiento de requisitos para seguir recibiendo el apoyo que por los beneficios de permanecer en la escuela o de cambiar sus hábitos de salud; esto ha motivado opiniones de parte del personal del Programa Oportunidades sobre la conveniencia de dar seguimiento, no al cumplimiento del trámite por los beneficiarios, sino a la realización efectiva de lo que implica la corresponsabilidad.


En cuanto a la eficiencia, se han realizado importantes esfuerzos por mantener un bajo nivel de gasto operativo, por lo que el Programa ha sido calificado como eficiente en otros estudios. Sin embargo, al analizar los costos en que se incurre para brindar los servicios, es importante incluir costos económicos y no únicamente contables. El Programa está diseñado con un esquema operativo que implica que los principales procesos y actividades a realizar se liberan desde áreas centrales para el conjunto de estados y CAR. Esto ocasiona que no se recojan suficientemente las necesidades y condiciones particulares de cada región en la definición de metas y estrategias de atención. En términos generales, el personal operativo en el ámbito estatal y en los CAR, considera que, pese a las limitaciones existentes de personal y demás recursos materiales, con ciertos esfuerzos adicionales las metas operativas estable-cidas por la Coordinación Nacional son alcanzables en tiempo y forma. Pero se observa que de manera recurrente existen retrasos e inconsistencias en las actividades de las oficinas centrales. Ello agrava las ya excesivas cargas de trabajo del personal de los estados y eleva los costos operativos adicionales. La rotación del personal operativo es también una fuente de ineficiencia en la operación del Programa, ya que incrementa los costos al perder la curva de experiencia e inversión en la capacitación realizada. Esta rotación se debe en gran medida a que los esquemas de contratación actuales para ciertos puestos no ofrecen certidumbre laboral ni prestaciones al personal ya que los salarios percibidos generalmente no corresponden con las cargas de trabajo. En lo que se refiere a la transparencia, la calidad de la atención ciudadana es un tema en la agenda de trabajo del Programa Oportunidades, lo cual se considera un acierto. Se observa la implementación de acciones orientadas a reforzar este servicio: existencia de personal; participación de ese personal en los subcomités técnicos estatales para la apertura de buzones; promoción de la realización de las quejas y denuncias por promotores sociales y Recco; aprovisionamiento de buzones móviles, y registro de actividades realizadas en un sistema informático. Sin embargo, la cultura de la denuncia ciudadana es aún reducida. Además de desinformación respecto a las vías existentes para poner quejas y denuncias, persiste el temor a represalias dado que la población mantiene la creencia de que no se mantiene su anonimato, y sobre todo no reconoce que se dé respuesta a sus quejas o denuncias.


Análisis FODA

TEMA DESCRIPCIónRECOMEnDACIón

FORTALEzAS y OPORTunIDADES

Modelo de Operación por

Zonas

El MOZ constituye una acertada y necesaria innovación en el esquema operativo de Oportunidades. Su implementación ha mejorado la atención del Programa y ha sido oportuna para responder a la etapa actual de desarrollo, es decir, la consolidación, mantenimiento y atención del amplio padrón de beneficiarios.

No aplica


Zonas

A través del MOZ se ha avanzado en la desconcentración del Programa, fortaleciendo capacidades en los ámbitos locales, mejorando la atención a la población objetivo y teniendo mayor control y oportunidad en los procesos y flujos de información.

No aplica


Zonas

El MOZ ha contribuido a fortalecer la presencia del Programa en el ámbito local, lo que contribuye a su blindaje a intereses distintos del desarrollo social.

No aplica


Zonas

En general, el personal de Oportunidades muestra compromiso y sensibilidad social en la ejecución de sus labores y una amplia experiencia en el Programa. Un sector de este personal es capacitado continuamente tanto en temas de gerencia como de operación. Asimismo, se reconoce que en los últimos años se han creado nuevos puestos (atención ciudadana, responsable de capacitación, entre otros) que fortalecen la estructura operativa del Programa.

No aplica


Zonas

Las instancias que integran este modelo de operación, es decir, MAP, MAC y las MAS que se instalaron en lugares propicios, han tenido resultados positivos en la atención de los beneficiarios, los cuales reciben más información, trato directo y un servicio más ágil.

No aplica


Zonas

Con el MOZ se cuenta con una mejor y más amplia estructura operativa para dar atención a la ciudadanía y para promover la contraloría social. Existe personal responsable de la atención ciudadana en la Coordinación Estatal, aumentó la presencia de los buzones (fijos y móviles) y se les da seguimiento, hay una mayor promoción de quejas y denuncias por promotores y Recco, y las acciones de atención ciudadana se registran en un sistema.

No aplica


Zonas

Las tareas de planeación y programación están centralizadas. Ello constituye una fortaleza del Programa al garantizar criterios de operación de aplicación nacional y contribuye a blindar al Programa de posibles usos político electorales por otros niveles de gobierno.

No aplica

Estrategia de Fortalecimiento de

la Red Social

Si bien el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social es de reciente creación, se observa una amplia difusión e identificación, de gran parte de sus acciones por parte de los beneficiarios. Por su parte, los CPC constituyen un poderoso instrumento de comunicación y acercamiento entre el Programa y los beneficiarios.

No aplica


la Red Social

Se reportan avances importantes en la estrategia de capacitación a las vocales a partir de la creación de las Mesas de Atención a Comités y de la instauración de un Recco. Esta línea de acción cumple con sus programas de trabajo y ha comenzado a institucionalizarse.

No aplica



la Red Social

Con el Freso se han logrado, en general, relaciones de confianza y mayor comunicación entre los beneficiarios del Programa, un ejemplo de ello es que las titulares acuden con mayor confianza con las vocales para informarse del Programa que con otras instancias.

No aplica

Proceso de certificación decorresponsabi-

lidades

Los procedimientos y rutinas que integran el proceso de certificación están diseñados con una estructura clara y presentan una delimitación específica de actividades a ejecutar por parte de los responsables del Programa, de los sectores y de los beneficiarios.

No aplica


lidades

Se han encontrado importantes sinergias entre el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social y el proceso de certificación de corresponsabilidades. La participación de los CPC para orientar e informar a las beneficiarias sobre sus corresponsabilidades ha apoyado su cumplimiento.

No aplica


lidades

Existe una actitud receptiva por parte de los sectores de salud y educación para mejorar el proceso en su conjunto. Adicionalmente, se cuenta con algunos espacios institucionales para la toma de acuerdos y la instrumentación de acciones.

No aplica


lidades

Existen avances a nivel de las CEO y en menor medida en los CAR en materia de coordinación con los sectores salud y educación para mejorar la atención a las beneficiarias, la calidad del servicio que éstos ofrecen y corregir la percepción que tienen las beneficiarias sobre los sectores.

No aplica

Causales de bajas en hogares

Por causas tanto operativas como por aprendizaje de los beneficiarios, se ha reducido el número de movimientos de bajas definitivas del padrón, lo que permite esperar mayor continuidad de los beneficiarios del Programa. Esto sienta las bases para lograr los impactos previstos por el Programa en materia de reversión de las causas de la pobreza, lo que requiere de constancia y un tiempo prolongado de exposición a los beneficios del Programa.

No aplica


Hay evidencia de que las acciones realizadas en el marco del MOZ y el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social impactan positivamente en la denuncia y atención de errores de inclusión, lo que contribuye a una mejor focalización del Programa.

No aplica


El MOZ y el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social constituyen un marco importante mediante el cual puede reforzarse la difusión de información sobre trámites, derechos, obligaciones, quejas y denuncias, corresponsabilidades, puntos y fechas de entrega de recursos. Con ello, se espera disminuir el número de bajas por falta de información y desconocimiento del Programa.

No aplica

Causales de no registro y pérdida

de becarios

Se ha logrado incrementar la relación de becas emitidas sobre becarios totales, lo que muestra un mayor cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios y un mejor conocimiento sobre la mecánica operativa para realizarlo.

No aplica


DEbILIDADES y AMEnAzAS


Zonas

El MOZ presenta deficiencias en la política de recursos humanos aplicada a un sector del personal operativo. Esto demerita la eficiencia en el circuito operativo de Oportunidades y es un factor interno que limita la eficacia del MOZ.

Aplicar una política de recursos humanos integral que favorezca al personal del Programa que actualmente opera bajo la figura de honorarios. Es necesario buscar esquemas de contratación más permanentes y que incluyan mejoras salariales y sobre todo prestaciones básicas para mantener una base laboral más estable y reducir costos por alta rotación.

Asimismo, es importante autorizar la contratación de nuevos puestos, sobre todo a nivel del CAR, por ejemplo, se requiere de una persona encargada específicamente de la atención ciudadana.


Zonas

Existe un bajo nivel de inversión en infraestructura administrativa y equipamiento, lo que impide contar con condiciones de trabajo que favorezcan la ejecución eficiente de las diferentes tareas del Programa.

Evaluar la viabilidad de incrementar el gasto operativo del Programa para realizar una mayor inversión en infraestructura y equipamiento administrativo. Principalmente, se requiere destinar mayores recursos para asegurar a los CAR espacios físicos (oficinas) con condiciones apropiadas para el trabajo, vehículos, equipo de cómputo y de comunicación, entre otros.


Zonas

Existen incumplimientos recurrentes en la liberación de procesos, sistemas y recursos programados por parte de oficinas centrales, lo que afecta significativamente la operación en los estados.

Conjuntar esfuerzos al interior de las áreas de la Coordinación Nacional para lograr la liberación oportuna de los recursos y sistemas necesarios para la operación. Ello pasa por una mayor sensibilización de los funcionarios a nivel central, una mejor coordinación entre áreas y acelerar el aprendizaje en los casos de personal incorporado recientemente.



Zonas

La decisión de suspender el funcionamiento de las MAS se llevó a cabo con un criterio único que no permitió distinguir las necesidades de las diferentes regiones. En este sentido, al no instalarse las MAS se ha impactado negativamente en la operación cotidiana del Programa en algunas localidades de los estados de la República.

Reinstalar las MAS en aquellos puntos y bimestres del año en que el volumen de operación lo justifique, para ampliar los momentos de atención del Programa y brindar una atención de mayor calidad. Para las localidades más alejadas e incomunicadas, se sugiere no instalar MAS, sino fortalecer las MAP con mayor personal y mejor coordinación con las MAC.

Adicionalmente, se sugiere instrumentar operativos especiales para la atención de problemas y trámites extraordinarios que se presenten.


Zonas

El tiempo en que se da respuesta a las beneficiarias, sobre todo en trámites que implican movimientos al padrón, resulta todavía elevado, lo que se debe en mucho a que los promotores no cuentan con información en las mesas o a que se cometen errores en el llenado de fichas de atención.

Es necesario emplear instrumentos electrónicos novedosos con el fin de proveer de información necesaria para que promotores sociales y Reccos brinden una atención más precisa y oportuna a las beneficiarias en sus respectivas mesas.

Asimismo, se requiere una mayor supervisión y mayor cuidado en el llenado e integración de las fichas de atención y una mayor coordinación entre las áreas de padrón y la operativa para que en la Coordinación Estatal se agilicen las respuestas a los trámites.

Se propone también jerarquizar los trámites en CAR, dándoles mayor prioridad a aquellos que puedan traducirse en bajas.



Zonas

La relación con los municipios presenta una situación ambigua debido a la desaparición de la figura del Enlace Municipal. Quienes asumen estas funciones ahora, no cuentan con capacitación e información suficiente.

En la medida en que el Programa no cuenta con presencia constante en el ámbito municipal es necesario recuperar la figura del Enlace Municipal en las Reglas de Operación con el fin de acotar con exactitud el alcance de las funciones del personal responsable de brindar apoyo al Programa y considerarlo como una figura que debe recibir capacitación e información.


Zonas

Si bien Oportunidades se distingue positivamente por trabajar con un esquema de logro de metas, no existen indicadores o parámetros que permitan valorar la calidad de los procesos realizados para lograr dichas metas.

Definir un conjunto de indicadores y parámetros que permitan monitorear la calidad de los servicios y procesos realizados por el Programa.


Zonas

Los principales factores externos que limitan la eficacia del MOZ son las condiciones en que los sectores educación y salud brindan sus servicios en el ámbito local, mostrando poco involucramiento y conocimiento del Programa.

Si bien queda fuera del ámbito directo del Programa el poder resolver los problemas estructurales de los sectores, se considera que con acciones como mayor capacitación y sensibilización, y un acercamiento entre el personal de CAR y el de los sectores locales se puede contribuir a mejorar la calidad de la atención.


la Red Social

Los esfuerzos desarrollados para la capacitación de las vocales se encuentran limitados por los niveles de recursos recibidos, mismos que frecuentemente se perciben como escasos y poco adecuados en función de las tareas a cumplir.

El Programa debe considerar incrementar su nivel de costo operativo con el fin de invertir en equipamiento y mejoramiento de las condiciones en que se desarrolla el Proyecto de Fortalecimiento de Red Social. No es necesario tener el menor costo operativo, sino el más eficiente.


la Red Social

El Programa no ha instrumentado mecanismos de seguimiento y monitoreo que le permitan determinar la efectividad del proceso de capacitación y la calidad de la información que se proporciona a las vocales del Recco y a las titulares por parte de las vocales.

Es necesario implementar mecanismos de seguimiento y monitoreo que permitan la medición de aspectos cualitativos de las MAC y de sus efectos en el desarrollo de la Red Social. Se recomienda realizar estudios de caso en diferentes estados y regiones para obtener análisis que retroalimenten la toma de decisiones sobre las acciones ya instrumentadas.



la Red Social

Las vocales son un elemento fundamental en la operación del Programa, sin embargo, los incentivos para lograr su participación son muy limitados.

Es necesario desarrollar esquemas de incentivos no monetarios para fomentar la participación de las vocales y cohesionar los grupos integrantes de los CPC. Se deben realizar mejoras continuas a los contenidos de los programas de capacitación para que resulten atractivos para las vocales y reforzar su prestigio social dentro de la comunidad.


la Red Social

La estrategia de Corresponsales reporta avances limitados. Su éxito requiere elementos externos al Programa que condicionan su implementación (disposición de equipos de cómputo, presencia de población estudiantil, conexión a Internet).

Es necesario reforzar el reclutamiento y capacitación de becarios mediante el diseño de mejores incentivos para obtener su participación. La disposición de equipos de cómputo puede ser producto de acuerdos con asociaciones civiles, escuelas, gobiernos municipales, entre otros.


lidades

Los mayores problemas en el cumplimiento de las corresponsabilidades se presentan en el sector salud en donde se conjuga una mayor exigencia a los beneficiarios en materia de corresponsabilidades, con problemas en la calidad del servicio que presta el sector y deficiencias en los procesos de certificación.

Debe revisarse el esquema de concertación del Programa con el sector salud para generar compromisos de mejora en la calidad de los servicios brindados a la población de Oportunidades.Asimismo, es necesario reforzar los mecanismos de coordinación entre el Programa y el sector salud con respecto al monitoreo de la calidad de los servicios brindados por este último y la atención a quejas y denuncias.


lidades

Dado que la Coordinación Nacional del Programa y su estructura no tiene la responsabilidad directa sobre la prestación de los servicios de educación y salud, ni de los procesos de certificación de corresponsabilidades, depende de la capacidad y disposición de dichos sectores para un cumplimiento eficiente de dichas tareas.

El Programa debe suplir esta condicionante estructural a través de la concertación con los sectores para darle atribuciones que permitan la revisión constante, diseño y aplicación de los mecanismos institucionales necesarios que aseguren el monitoreo, seguimiento, atención y coordinación con los sectores involucrados en materia de certificación de corresponsabilidades.



lidades

A pesar de las acciones instrumentadas para capacitar e informar al personal de los sectores de salud y educación, aún prevalecen vacíos de información en lo relacionado al proceso de certificación de corresponsabilidades. Esto provoca ineficiencias en la prestación de ese servicio y falta de sensibilidad en cuanto a las necesidades del Programa.

Incrementar el contacto con las autoridades sectoriales para, de manera conjunta, definir una agenda de capacitación. Esta agenda debe considerar las necesidades del personal sectorial para mejorar los servicios e incrementar el conocimiento general sobre la operación e importancia del Programa y el papel que tienen los sectores en él. Se recomienda buscar acuerdos para un mayor acercamiento del personal de Oportunidades con los responsables de brindar los servicios de educación y salud estatal y localmente.


lidades

Existen condicionantes personales que afectan el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios (olvido, desinterés, restricciones laborales y familiares, entre otras). Para muchos, las corresponsabilidades se consideran sólo un trámite administrativo para poder acceder al apoyo bimestral que entrega el Programa.

Intensificar la capacitación de las titulares en cuanto a los requisitos que tienen que cumplir en las corresponsabilidades. Difundir información a los beneficiarios sobre los beneficios no monetarios del cumplimiento de sus corresponsabilidades en materia del desarrollo de su familia y prevención de enfermedades.

A fin de lograr una mayor exigencia y control sobre la calidad de los procesos de certificación de corresponsabilidades, es necesario que las titulares conozcan sus derechos y obligaciones, así como las atribuciones y facultades del personal de salud y educación.


La calidad y agilidad en la atención de trámites se ve limitada por la falta de acceso a la información del SIOO y SIIOP en las mesas de atención. Al no conocer con certeza las causas del estatus de las beneficiarias, se realizan trámites o solicitan documentos que no resuelven la problemática y a la postre pueden traducirse en bajas.

Para mejorar la calidad del servicio mediante la mejor atención de trámites y disminuir las bajas, es imprescindible dotar al personal de mesas de atención de información suficiente (del SIOO y SIIOP) para que orienten a las beneficiarias y canalicen trámites con conocimiento de causa.



Existe evidencia de que aún existen errores de inclusión en el padrón de beneficiarios, lo que limita los impactos del Programa por la inadecuada focalización de los recursos.

Es necesario mantener los esfuerzos para la depuración del padrón mediante la atención a denuncias de errores de inclusión y los procesos de recertificación. En el caso de estos últimos, es importante difundir información con respecto a la forma en que éstos se llevan a cabo y sus implicaciones entre la población beneficiaria. A fin de evitar errores de inclusión en población de nuevo ingreso, es necesario revisar los criterios de medición de la situación socioeconómica (puntaje) y los procedimientos para el levantamiento de información.


No se observa la existencia de procesos claros para la realización sistemática de las actividades de recertificación y tampoco es claro el canal de comunicación a los beneficiarios de los resultados de la encuesta, lo cual puede traducirse en errores de inclusión y en baja de beneficiarios elegibles.

Es importante difundir entre la población, información sobre la recertificación y las fuentes oficiales para comunicar el resultado de las encuestas a los beneficiarios. Para ello se puede aprovechar la Red Social.


Los procesos operativos de notificación a titulares sobre tránsito al EDA (que implica una disminución de apoyos) y la salida del Programa (al concluir el EDA, causando baja), así como las implicaciones de lo anterior no resultan efectivos para informar de manera adecuada y oportuna a la población. Esto se traduce en costos para las beneficiarias que se trasladan a las MAP, aun cuando está previsto que no reciban apoyos.

Se recomienda implementar procesos que permitan la notificación oportuna de la salida del Programa a beneficiarios que causan bajas por tiempo en el mismo y también elegir el medio más adecuado para ello. Es importante evitar que la última interacción de estos beneficiarios con el Programa sea una asistencia a la MAP en la que se les informa que han causado baja sin recibir apoyos. Es importante que se emita una notificación específica y agradecimiento por escrito (y no únicamente un aviso en el recibo de pago). La misma recomendación aplica en el caso del tránsito al EDA.



El tipo de causas que explican el incumplimiento de la corresponsabilidad de salud son en gran medida problemas de carácter estructural, dada la realidad que enfrentan los beneficiarios.

El Programa debe lograr acuerdos con los sectores para que estatal y localmente se ofrezcan a los beneficiarios alternativas para el cumplimiento de sus corresponsabilidades adecuadas a su realidad (incrementar horarios de consulta, instalar unidades móviles de salud, entre otros).


Existen también importantes áreas de oportunidad en materia de implementación, mejorando los procesos de difusión de información sobre fechas y lugares de talleres y citas, así como en el registro de asistencias y trato a los beneficiarios.

Deben explorarse alternativas para aprovechar la Red Social para la difusión de información relativa a las fechas y lugares de talleres y citas. Esto implica una mayor coordinación entre el personal de Oportunidades y el de salud local.


La ausencia de mecanismos formales para la interacción entre el personal de Oportunidades y el del sector salud en el ámbito local, impiden el flujo de información sobre el estatus de los beneficiarios

La instalación de grupos intersectoriales de trabajo a nivel de CAR permitiría brindar servicios de mejor calidad al reducir el número de traslados de los beneficiarios con problemas para recibir sus apoyos a las distintas instancias y acortar el tiempo de resolución de trámites.


Los procesos operativos de información de fecha, hora y lugar de entrega de apoyos pueden mejorar. Constituyen una importante causa de baja por no retiro de apoyos.

Se deben intensificar los esfuerzos de difusión de información sobre fecha, hora y lugar de entrega de apoyos, para reducir las bajas por no retiro de los mismos. Es necesario fundamentar dichos esfuerzos en las vocales de CPC y en el personal del municipio responsable de la atención al Programa.


Se registran bajas por tiempo indefinido por no retiro de apoyos debido a migración temporal por trabajo. Ante un fenómeno creciente de migración es importante estudiar alternativas de entrega de apoyos para esos casos específicos.

Se recomienda implementar procesos que permitan a los beneficiarios optar por la modalidad de entrega de apoyos directos u otras que no requieran de su presencia en las MAP como son la apertura de cuentas bancarias o la designación de un representante legal, para abatir las bajas provocadas por no retiro de apoyos por migración temporal.



de becarios

La proporción de becarios es más reducida en las localidades de muy alta marginación que en las de muy baja y alta. Es decir, existe evidencia de cierto grado de regresividad en el acceso a las becas educativas del Programa.

Es necesario incrementar la difusión sobre existencia de becas y mecanismos de acceso a las mismas, especialmente en localidades de alta marginación.


de becarios

Entre las causas para no tener beca destaca el desconocimiento del hecho de que se puede tener beca y el no seguimiento de trámites iniciados para obtenerlas.

Es necesario establecer y difundir, entre los beneficiarios, los procedimientos y fuentes oficiales para dar seguimiento a los trámites realizados o iniciados en el sector educativo relativos a las becas del Programa.


de becarios

Los maestros contribuyen poco a proveer información y orientar sobre trámites necesarios para resolver problemas relacionados con las becas, esto se debe principalmente a su falta de sensibilización y capacitación sobre el Programa.

Se presentan casos en los que se pierden becarios por falta de disposición de la escuela para registrar al niño y problemas de registro de asistencia.

Es importante fortalecer las acciones de sensibilización y capacitación de maestros, para que éstos apoyen e informen a los beneficiarios del Programa y realicen de manera adecuada y oportuna las acciones de registro de asistencia necesarias para corroborar el cumplimiento de corresponsabilidades. Se recomienda fomentar el acercamiento del personal de CAR con los responsables locales del sector educación.

Como la mayoría de los países en vías de desarrollo, México se ha distinguido por contar con amplios sectores de población carentes de recursos económicos suficientes para

acceder a niveles de vida satisfactorios. Dicha población se caracteriza por no tener una vivienda digna, por no poseer niveles de educación suficientes para conseguir un trabajo bien remunerado, ni posibilidades para obtener servicios de salud eficientes, sin dejar de mencionar que, frecuentemente, los alimentos a los que tiene acceso no le permiten tener un desarrollo físico y mental adecuado. Ante esta situación, desde hace varias décadas, las distintas administraciones del Go-bierno Federal han instrumentado programas y estrategias de corte social dirigidos a revertir esta situación o paliar sus principales efectos. Realizando una retrospectiva, se encuentra que desde los años setenta empiezan a delinearse una serie de acciones de carácter público con la finalidad de apoyar a la población de menores recursos. El primer énfasis se dio en el ámbito rural, en donde se implementaron acciones como el Programa Integral para el Desarrollo Rural (Pider), la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar)* y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), entre otros. Estos programas se orientaban a apoyar a los sectores más desprotegidos de la población; pero no se caracterizaban por focalizar sus acciones en la población en pobreza extrema. A

Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades

I. Introducción

* En 1977 el gobierno crea la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados como parte de una política para abatir la marginación, mediante la que se otorgaban servicios de salud en zonas rurales. En 1979 se aprovecha la experiencia adquirida por el IMSS y se integran sus servicios a Coplamar, por lo que surge el Programa IMSS-Coplamar con el fin de extender los servicios de salud a todo el territorio nacional. En 1989 el Programa IMSS-Coplamar cambió su nombre por el de IMSS-Solidaridad. Fuente: www.imss.gob.mx.


pesar de ello, constituyeron una línea de acción incipiente de política social, a partir de la cual empezó a delinearse una estrategia de desarrollo social más estructurada y con mayor claridad de medios y fines. En este contexto, en 19881 surge el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) con tres programas básicos: Bienestar Social, Producción e Infraestructura. Éstos se caracterizaban por integrar a la población beneficiaria para que participara tanto en la ejecución, como en el seguimiento de las diferentes acciones, y se crearon numerosos Comités de Solidaridad, los cuales abarcaban ámbitos tales como educación, deporte y cultura, servicio social, «Ni-ños en Solidaridad», salud, agua potable y drenaje, urbanización, vivienda, ecología, abasto y apoyo al comercio, electrificación y «Mujeres en Solidaridad». En la década de los noventa, con la participación de organismos nacionales e internacionales y la realización de diversos foros, se delineó una estrategia contra la pobreza extrema, centrada en la inversión en capital humano básico y orientada a la atención de los grupos más pobres. Esta alternativa de política consideraba la complemen-tariedad entre educación, salud y alimentación. De esta forma, en 1997 se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), diseñado para atender a la población en pobreza extrema de las zonas rurales, mediante transferencias directas en efectivo a madres de familia; pero condicionando estos recursos a la asistencia de los menores a la escuela y de la familia a consultas médicas programadas en los centros salud. Para fines de 1999, Progresa había crecido notablemente. Su presupuesto equivalía a 0.2% del producto interno bruto (PIB) del país; cubría casi 50 mil localidades, 2 000 municipios, 31 estados, y beneficiaba a 2.6 millones de familias.2

Posteriormente, con el cambio de la administración federal, Progresa cambió su nombre por el de Programa de Desarrollo Humano Oportunidades;3 pero conservó la mayoría de sus características de diseño y operación. A partir de ese momento ha evolucionado e integrado nuevas orientaciones y componentes que buscan responder a las necesidades crecientes de su población objetivo. El Programa Oportunidades es considerado por diversos actores como un programa innovador que ha tenido impactos significativos en la lucha contra la pobreza, de tal suerte que ha servido de ejemplo a otros países. Es importante señalar que la política social del Gobierno Federal, no sólo orienta sus esfuerzos a combatir las condiciones de la pobreza con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, sino que integra otros programas e instrumentos con la finalidad de apoyar a la población de escasos recursos en diversos ámbitos y aspectos de su desarrollo. Recientemente, en abril de 2008, el Ejecutivo presentó la iniciativa de una nueva estrategia dentro del terreno de la política social, con el mismo enfoque de apoyo a los que menos tienen, denominada: “Vivir Mejor”, cuya finalidad en términos generales es promover el desarrollo de capacidades de la población objetivo, para que puedan aprovechar las oportunidades que se les presentan y tengan acceso al mercado laboral y a un ingreso digno.4

En la actualidad, el Programa Oportunidades es una línea prioritaria de política social que se vincula directamente con el objetivo nacional número 5 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, orientado a “Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos me-joren significativamente su calidad de vida y tengan garantizados alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución”. Asimismo, se vincula con el eje rector 3 (igualdad de oportunidades), en su objetivo 1, en el que se plantea “Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo”.5

Oportunidades es un modelo de política social dirigido a las familias en condiciones de pobreza extrema, que pro-porciona un conjunto de beneficios sociales básicos relacionados con salud, nutrición y educación, bajo un enfoque de desarrollo personal y familiar a largo plazo. El Programa se basa en un concepto de integralidad y complementariedad que involucra acciones intersectoriales que permiten a sus beneficiarios acceder a bienes y servicios relacionados con los aspectos del bienestar social, mencionados líneas arriba, para contribuir a la formación de capital humano y mejorar las condiciones de quienes viven en pobreza extrema. Un elemento a destacar del diseño del Programa es que pretende ser más que una simple transferencia mone-taria, ya que los recursos públicos se otorgan a los beneficiarios, siempre y cuando hayan cumplido con las corres-ponsabilidades requeridas por el propio Programa. Así, busca despertar y fomentar el desarrollo de los beneficiarios, requiriéndoles el manejo de sus propias capacidades y esfuerzos, mediante un esquema de derechos y obligaciones


dirigidos a superar la situación de pobreza en la que se encuentran. Se ha considerado que definir compromisos a cumplir por parte de los beneficiarios es, por sí misma, una forma favorable de integrar a los sectores más despro-tegidos de la población en un esquema de corresponsabilidades que los encausa hacia la creación de una cultura de responsabilidades y participación. La capacidad del Programa para integrar, cambiar y complementar componentes y apoyos con su estrategia de intervención básica, es un elemento valioso que contribuye a su permanencia y utilidad en el marco de la política social en México. Así, el Programa está estructurado con los componentes originales que se describen a continuación y con los elementos normados en las Reglas de Operación que se han incorporado a lo largo del tiempo como se muestra en el cuadro 1.*

CONCEPTO AÑO DE CREACIÓN

Componente Jóvenes con Oportunidades

(incorporado en el ciclo escolar 2002-2003) 2003

Corresponsales del Programa Oportunidades 2005

Componente adultos mayores 2006

Componente energético 2007

Apoyo alimentario “Vivir mejor” 2008

Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la Coordinación Nacional de Oportunidades.

Cuadro 1Componentes y apoyos incorporados al Progra-ma desde 2003

* De acuerdo con la información brindada por personal de la Coordinación Nacional, actualmente se discute si Adultos Mayores, Jóvenes con Oportunidades y Energéticos sólo son apoyos y los únicos componentes son Salud, Alimentación y Educación; sin embargo, hasta que esta propuesta no se formalice seguirán como componentes de acuerdo con las Reglas de Operación vigentes.

COMPOnEnTES ORIgInALES

Componente de salud. Otorga servicios de salud básica; promueve la nutrición, previene y atiende la desnutrición de los niños desde la etapa de gestación y de las mujeres embarazadas o en lactancia; fomenta el autocuidado de la salud de las familias beneficiarias y de la comunidad, mediante la comunicación educativa en salud, a través de talleres de capacitación (numeral 4.2.2 Reglas de Operación, en adelante ROP 2008).

Componente alimentario. Otorga apoyo monetario directo para mejorar la cantidad, calidad y diversidad de la alimen-tación. Además se entregan complementos alimenticios para reforzar la nutrición infantil y la de mujeres embarazadas y en periodo de lactancia y se promueve la educación alimentaria-nutricional (numeral 4.2.3 ROP 2008).

Componente de educación. Otorga becas escolares desde tercero de primaria hasta la educación media superior y brinda apoyo para la adquisición de útiles escolares. El monto de las becas se incrementa en función del grado que se cursa, es decir, a mayor grado mayor monto de la beca. En secundaria y educación media superior las becas para las mujeres son superiores a las de los hombres, debido a su mayor propensión a abandonar los estudios y a edades más tempranas (numeral 4.2.1.1 ROP 2008).

COMPOnEnTES InTEgRADOS A LO LARgO DEL TIEMPO

Componente Jóvenes con Oportunidades. Apoyo en efectivo y cuenta de ahorros para becarios de educación media superior. Constituye un incentivo para terminarla y consiste en la entrega de un apoyo monetario diferido


que se acumula gradualmente en forma de puntos a partir del tercer grado de secundaria, siempre que los becarios permanezcan en la escuela. Los puntos acumulados se convierten en dinero, que es administrado por una institución financiera. Éste puede ser entregado al becario a través de un depósito en una cuenta de ahorro o de otros mecanis-mos que establezca la Coordinación Nacional de Oportunidades (CNO), previa aprobación del Comité Técnico. El becario se hace acreedor al beneficio económico del componente, si concluye los estudios medios superiores antes de cumplir 22 años de edad (numeral 4.2.4 ROP 2008).

Componente adultos mayores. Otorga un apoyo monetario bimestral a integrantes de familias beneficiarias con 70 años o más que viven en localidades de más de 2 500 habitantes (numeral 4.2.5 ROP 2008).

Componente energético. Otorga un apoyo monetario a integrantes de familias beneficiarias para gastos de con-sumo de diversas fuentes de energía (luz, carbón, leña, combustible, velas, entre otros).

Apoyo alimentario “Vivir mejor”. Realiza una transferencia en efectivo de acuerdo con la operación de los pro-gramas alimentarios federales para compensar la disminución del poder adquisitivo de la población, derivado del incremento mundial de precios de los alimentos.

CRECIMIEnTO DEL PROgRAMA

El Programa Oportunidades ha registrado un crecimiento muy significativo en el número de beneficiarios, y ha logrado una meta de cobertura de 5 millones de familias en 2004.* Las familias beneficiarias se distribuyen en 93 164 localidades marginadas, localizadas en 2 444 municipios del país. Asimismo, como se muestra en el cuadro 2, su presupuesto ha crecido de 9 518.1 millones de pesos corrientes en 2000 a 38 071.6 en 2008. El Programa no sólo ha incluido un mayor número de familias, sino que ha cuidado que, en su incorporación, se atienda tanto el medio rural (que tuvo prioridad en un inicio) como el urbano y semiurbano. De esta forma, en 2001 se incorporó al Padrón del Programa a familias pertenecientes a ciudades hasta de 50 mil habitantes y en 2004 se hizo lo mismo para familias de las zonas urbanas con una población de más de un millón de habitantes. Con ello se incrementó la cobertura, no sólo en número de personas, sino en la diversidad de características de la población atendida. En el cuadro 3 se acota la cobertura que tiene el Programa por tipo de localidad en el año 2007. Se observa claramente el énfasis en la aplicación de los recursos en el medio rural. Al respecto, es importante destacar que esta evaluación se orienta exclusivamente al análisis del ámbito rural.

(MILLONEs DE PEsOs)

2000* 2002* 2004‡ 2006‡ 2008‡

9 519.1 17 003.8 23 644.1 35 006.4 38 071.6

* Fuente: Oportunidades, un Programa de resultados. 2006. ‡ Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal.

Cuadro 2evolución del presu-puesto del programa oportunidades(bianual, millones de pesos corrientes)

* Histórico de la cobertura de municipios, localidades, y familias beneficiarias, 2007. Información proporcionada por la Coordinación Nacional.


Evaluación operativa

Otra característica relevante del diseño del Programa es que, desde su origen, se incorporaron procesos de evalua-ción externos, dirigidos a detectar errores y realizar ajustes en su operación, con el fin de mejorar el desempeño de sus tareas básicas. Esto ha hecho posible avanzar en la búsqueda de modelos de gestión que aseguren una mayor calidad en los servicios que ofrece, lo que, sin duda, abona a la permanencia del Programa como un instrumento de política pública a largo plazo. Entre las diversas evaluaciones realizadas se encuentran las siguientes: 1) Evaluación operativa externa del Programa, realizada en 2003 por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), Campus Estado de México; 2) Estudio de evaluación operativa externa, realizada con la Empresa Levanta, S. C.; 3) Evaluación de metas, costos unitarios y apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las Reglas de Operación, 2005, realizada por el Colegio Mexiquense; 4) Evaluación operativa interna a través de Puntos Centinela (realizada semestralmente); 5) Evaluación de cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las reglas de operación en 2006, elaborada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP).

RELEVAnCIA DE LA EVALuACIón OPERATIVA PARA EL PROgRAMA

El éxito de un programa de gobierno no depende únicamente de las cualidades de su diseño ni de la pertinencia de sus propuestas, sino que está influenciado, en gran medida, por la forma y contexto en el que las estructuras administrativas responsables lo ponen en operación. En este sentido, es posible encontrar programas públicos con un diseño consistente y pertinente, pero con una ejecución de tareas básicas poco eficaz, lo que constituye una limitante para lograr los impactos esperados. Así, la detección y resolución de los problemas o áreas de oportunidad en la operativa pueden traducirse en importantes mejoras en el desempeño general de los programas públicos y, por lo tanto, en el nivel de logro de sus objetivos. Lo anterior constituye la principal justificación para la realización de evaluaciones de procesos como la que nos ocupa. La gestión de la calidad de servicio se ha convertido en una estrategia prioritaria que debe integrar un conjunto de acciones, y cada vez son más los que la tratan de definir, medir y, finalmente, mejorar. En este sentido, es nece-sario valorar la coincidencia entre empleados y funciones, la claridad en la definición de los papeles a desempeñar por distintas áreas del programa, la instrumentación de los sistemas idóneos de supervisión y control, así como la aplicación de la tecnología y formas de trabajo apropiadas. La calidad de los servicios que brinda el Programa Oportunidades se relaciona directamente con el nivel de atención a las necesidades originadas en su operación de conformidad con los objetivos definidos. De esta manera, la calidad tiene referentes, por un lado, en la satisfacción de las expectativas de la población beneficiaria y, por el otro, en la eficacia y eficiencia logradas día con día en la ejecución de rutinas, subprocesos y metas en las distintas áreas que conforman las estructuras administrativas en el ámbito central y en los estados. La evidencia permite suponer que el Programa se beneficia directamente al mantener un nivel adecuado de calidad en los servicios ofrecidos, en aspectos tales como su permanencia a largo plazo, la reducción de costos operativos, la motivación del personal y la reducción del conflicto, por citar algunos de los más importantes.

Cuadro 3coberturapor tipo de localidad

CObERTuRA POR LOCALIDADEs FAMILIAsTIPO DE áREA NúMERO (%) NúMERO (%)Rural 90 162 96.8 3 440 909 69Semiurbano 2 500 2.7 861 253 17Urbano 502 0.5 697 838 14

Total 93 164 100 5 000 000 100

Fuente: Oportunidades, un Programa de resultados. Edición 2006 y la Presentación “Oportunidades, un Programa que sí funciona”. Julio 2007.


La presente evaluación considera que la calidad de los servicios que brinda el Programa se logra a través de las acciones que el personal realiza a lo largo del circuito operativo: ubicación, selección e incorporación de beneficiarios; entrega de apoyos; mantenimiento del padrón; atención ciudadana y capacitación, entre otros procesos. El éxito de las relaciones entre las distintas partes de la estructura administrativa del Programa, y entre ésta y los beneficiarios, depende de las capacidades, actitudes y conductas que observe el personal en la atención de las demandas que recibe en el cumplimiento de sus diferentes tareas. En este marco, las evaluaciones encaminadas a examinar y aportar puntos de referencia sobre la forma en que se opera el Programa, son procesos necesarios para que las estructuras operativas responsables realicen ajustes que aseguren la calidad de los servicios prestados y el cumplimiento de los objetivos definidos. Así, el objetivo principal de este documento es aportar propuestas para mejorar el desempeño de procesos centrales del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, realizados por la Coordinación Nacional y su estructura en los estados a partir de la valo-ración de la calidad de sus diferentes servicios y de la identificación de áreas de mejora en el ámbito de su gestión. Se analizan y valoran los servicios en cuanto a su accesibilidad, la oportunidad, la eficacia, eficiencia y transparencia. Con ello se espera contribuir a incrementar su impacto en la población beneficiada para el ámbito rural. Los temas de análisis y preguntas en torno a los cuales se ha llevado a cabo la investigación se presentan en el cuadro 4.

TEMAs PREGuNTAsMejoras en la gestión del padrón de beneficiarios como resultado de la estrategia de atención regional

¿Qué tan eficaz es el Modelo de Operación por Zonas (MOZ) para atender los trámites de los beneficiarios del Programa?¿Cuál es la tendencia de los principales indicadores de seguimiento del Programa Oportunidades en los últimos cinco años?

La calidad de los servicios otorgados directamente por el Programa a los beneficiarios

¿Cuánto conocen y cómo usan los beneficiarios del Programa Oportunidades los servicios de atención ciudadana?¿En qué medida los beneficiarios reportan condicionamiento de la certificación de las corresponsabilidades?

La opinión del personal que opera el MOZ en relación con los problemas que enfrenta en la operación cotidiana; los mecanismos que utiliza para resolverlos; los recursos con los que cuenta, y los necesarios para mejorar dicha operación

¿Cuáles son los factores internos y externos que condicionan la eficacia del MOZ?¿Cuáles son los problemas que enfrenta el personal que opera el MOZ en su labor cotidiana?¿Cuáles son los recursos con los que cuenta el personal a cargo del MOZ?

La estrategia de Fortalecimiento de la Red Social

¿Cuál es la situación del proyecto de Fortalecimiento de la Red Social al inicio de su operación?

Calidad de la certificación de corresponsabilidades

¿Cuál es la calidad de la certificación de las corresponsabilidades?¿Qué aspectos de la operativa actual permiten o facilitan que se simule el cumplimiento de la certificación?¿Cuáles son los problemas principales para realizar la certificación bimestral de corresponsabilidades?

Causales de bajas de hogares y de la pérdida de becarios

¿Cuáles son los aspectos de la operación que propician las bajas de las familias beneficiarias?¿Cuáles son los factores operativos que determinan el no registro como becarios del Programa Oportunidades de los becarios potenciales?¿Por qué se dan bajas por inasistencia a los servicios de salud?

Papel y desempeño de los Enlaces Municipales

¿Cuáles son los efectos en la operación de la desaparición de la figura de Enlaces Municipales en Reglas de Operación?

Cuadro 4temas y preguntasde la evaluación


COnTEnIDO DEL DOCuMEnTO

El presente documento está integrado por secciones que comprenden, de manera general, la introducción, la me-todología, el análisis de los distintos temas, conclusiones y recomendaciones, un esquema FODA, referencias y anexos. En las secciones IV a IX presentan los principales hallazgos y resultados de la evaluación. En específico, la sección IV efectúa una valoración del Modelo de Operación por Zonas que se ha adoptado en el Programa. En la sección V, se efectúa un diagnóstico del Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social y, en la sección VI, se analiza el proceso de certificación de corresponsabilidades. Posteriormente, en la sección VII se examinan las causales de bajas en hogares y en la sección VIII las causas de no registro y pérdida de becarios. Por último, en la sección IX se presentan las principales conclusiones y recomendaciones.

Agradecimientos

El equipo evaluador agradece apoyo, tiempo, disposición y apertura para la realización de entrevistas a:

• ElpersonaldelaCoordinaciónNacionaldeOportunidades, de las coordinaciones estatales, de los Centros de Atención y Registro, de los municipios, de los sectores educación y salud.

• LasbeneficiariasyexbeneficiariasdelPrograma.• Losbecarios.

Asimismo, se agradece el apoyo del personal de la Dirección de Enlace para la Evaluación Externa de la Coordi-nación Nacional.

II. MetodologíaLa metodología empleada en el desarrollo de la presente evaluación se caracteriza por la combinación de técnicas de análisis cuantitativo y cualitativo, con el fin de aprovechar toda la gama de información disponible y obtener, una visión integral de los distintos aspectos de la operación del Programa. De esta manera, se busca incrementar la precisión del análisis y obtener el mayor rigor posible en las conclusiones y explicaciones desarrolladas a lo largo de las diferentes secciones. Para cumplir con la agenda de investigación, se emplearon categorías de análisis y enfoques teóricos de dife-rentes áreas de estudio, como la política y gestión pública, la economía y el análisis organizacional, con la finalidad de comprender de manera integral la estrecha relación entre la dinámica del entorno institucional del Programa Oportunidades y la forma específica en que, en la práctica, se estructura y opera. Como primera fase del desarrollo de este estudio, se efectúo un análisis de gabinete, principalmente de datos estadísticos, con el fin de identificar factores determinantes en el desempeño de diversos procesos de la operación. De esta forma, se analizó la información de un conjunto de bases de datos, especialmente de la Encuesta de Eva-luación de los Hogares Rurales (Encel), levantada durante 2007, y otras bases relativas al padrón y la operación del Programa para realizar cruces de información que soportaran las conclusiones formuladas. Asimismo, se realizó una amplia revisión de información documental que facilitó la identificación de áreas de investigación, el establecimiento de líneas argumentativas y el aprovechamiento de experiencias y análisis realizados en años anteriores. De esta forma, se revisaron evaluaciones externas, Reglas de Operación, manuales operativos, presentaciones de trabajo, documentos académicos y documentos técnicos, entre otros. Como segunda fase de la evaluación se realizó un trabajo de campo en cuatro estados de la República mexicana, incluidos en la muestra en la que se levantó la Encel 2007. Esta labor permitió al equipo evaluador tener contacto directo con los diferentes operadores del Programa, con beneficiarios y personal de los sectores de educación y salud y de gobiernos municipales, y se obtuvo información relevante para valorar las condiciones generales en las que se


ejecutan los servicios dirigidos a la población beneficiaria. Se identificaron también áreas de mejora en importantes procesos ejecutados por las estructuras administrativas de Oportunidades en los estados, cuya atención permitiría mejorar la calidad de los servicios que brinda. El análisis de estas dos etapas se contextualizó y reforzó con un conjunto de entrevistas y consultas a funcionarios de la Coordinación Nacional de Oportunidades, específicamente, de las áreas de Coordinación y Vinculación, de Atención y Operación y finalmente de Padrón y Liquidación. En resumen, las fuentes empleadas para el desarrollo del presente informe son:

• LaEncel2007,queofreceinformaciónprimariaoriginadaenentrevistasconfuncionariosencargadosdelaoperación del Programa y en la opinión de diversos beneficiarios, en una muestra de 13 estados de la República mexicana: Aguascalientes, Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz.

• LasbasesdedatosoriginadasenelmarcodelaoperacióndelProgramatalescomolosindicadoresbimestralesde seguimiento, evaluación, gestión y resultados; las bases sobre “Atención ciudadana” y el informe semestral de “Puntos Centinela”.

• EntrevistasabiertasconpersonaldelaCoordinaciónNacionaldeOportunidades para recabar información sobre los antecedentes en la implementación de distintas líneas de acción y sobre el desarrollo actual de la operación del Programa.

• EntrevistasabiertasconpersonaloperativodelascoordinacionesestatalesenlosestadosdeChiapas,Durango,Michoacán y Veracruz, así como beneficiarios y personal municipal en esos estados. Con esto fue posible obte-ner el contraste cualitativo a los resultados obtenidos, mediante los procedimientos cuantitativos empleados, y facilitar la mejor comprensión del fenómeno en conjunto.

PROCESAMIEnTO DE InFORMACIón ESTADíSTICA

La información primaria utilizada para elaborar los cuadros que sirven de base para este informe proviene de la Encel 2007 y de Puntos Centinela del segundo semestre del mismo año y de las bases de Atención Ciudadana. Es importante señalar que el equipo encargado de realizar esta evaluación se incorporó en 2008, por lo que no participó en la elabo-ración de cuestionarios, diseños muestrales, levantamiento y captura de esta información. El Programa Oportunidades proporcionó los cuestionarios y los archivos con las bases de datos que se enlistan en el cuadro A1 (anexo A). La encuesta Encel 2007 constituye el principal insumo para realizar la evaluación operativa del Programa Opor-tunidades, se aplica a una muestra de hogares ubicados en las zonas rurales con la finalidad de recolectar la infor-mación socioeconómica de los hogares y sus miembros, para medir y analizar los efectos del Programa. En 2007 se aplicó en 767 localidades a 46 025 hogares beneficiarios y no beneficiarios. En 283 de estas localidades se recibe Oportunidades desde 1998; en 176, desde el 2000; en 95, a partir de 2004; 93 localidades se definieron a partir de una submuestra de la Ensanut 2006; finalmente, se agregaron 120 localidades de Chiapas y Oaxaca. Para cada pregunta se construyeron tablas de distribución de frecuencias absolutas y relativas y se hicieron los cruces entre variables que se consideraron pertinentes para el análisis. Por ejemplo, becarios por grado de marginación y bajas de beneficiarios actuales y de no beneficiario, análisis por fecha de ingreso en el Programa, entre otras. En los casos en que fue posible se cruzó la información obtenida en la Encel con la del padrón de beneficiarios (PB). Específicamente se realizó un cruce con la variable de transferencias para determinar la condición de beneficiario activo en el apartado de becarios. Asimismo, el Programa Oportunidades entregó información adicional sobre causas de bajas, trámites MAP/MAS y corresponsabilidad en salud y educación. Para procesar esta información, fue necesario clasificar los registros de acuerdo con el carácter urbano o rural de la localidad; para efectos del procesamiento sólo se tomaron en cuenta los registros ubicados en localidades rurales, dado el alcance definido para la evaluación. En los cuadros A1, A2 y A3 (anexo A) se presentan los resultados de esta clasificación para bajas, trámites y corresponsabilidad en salud. Los resultados del procesamiento se describen en el cuadro A5 (anexo A).


AnáLISIS DE InFORMACIón CuALITATIVA

La obtención de información en la segunda fase del trabajo de investigación se realizó a través de diversas técnicas tales como la observación directa, la entrevista a profundidad y las discusiones en grupos focalizados. En este senti-do, se llevaron a cabo entrevistas semidirigidas a actores clave de la operación del Programa, beneficiarios, personal de los sectores de educación y salud, y funcionarios municipales, con preguntas que abarcaron los distintos temas previamente definidos como objeto de investigación (detallados en el cuadro 4). Si bien el empleo de estas técnicas de recolección de información consumen más tiempo por entrevistado que el levantamiento de una encuesta, su ventaja es que arrojan información de gran riqueza para el análisis, misma que no puede obtenerse mediante el uso exclusivo de instrumentos con énfasis cuantitativo. A través de la aplicación de estas técnicas, fue posible obtener información elaborada por los mismos entrevis-tados. Manifestaron sus puntos de vista a través de un lenguaje directo y, en ese sentido, los comentarios logrados tuvieron un mayor grado de contextualización y profundidad. El interrogatorio del investigador partió de asignar a su interlocutor la condición de experto o informante clave en relación con los temas tratados, lo que permitió acceder al ámbito cultural, social, personal y organizativo de los entrevistados. En este enfoque metodológico no es relevante la cantidad, sino la pertinencia de los actores seleccionados (de acuerdo con su perfil, posición y conocimientos) y la composición adecuada de los grupos (tomando en cuenta perfil, número y experiencias). Para detectar los actores relevantes de acuerdo con los resultados esperados, se utilizaron cuatro preguntas:• ¿Quéactorestienenlainformaciónrelevanteparalainvestigación?• ¿Quéactoressonaccesiblesfísicaysocialmente?• ¿Quéactoresestándispuestosainformar?• ¿Quéactorestienenlacapacidaddecomunicarlainformaciónconprecisión?

Asimismo, para cada entrevista se desarrolló un guión específico con los temas y subtemas a tratar con cada actor en función de su papel y responsabilidades. Su aplicación fue a través de un esquema flexible con puntos específicos a cubrir, en un orden adaptado a la dinámica de cada entrevista en particular. En varias oportunidades, fue posible captar aspectos no previstos en el guión. En el cuadro 5 se presenta el detalle de la muestra total de actores por tipo y método de entrevista aplicada en cada caso. Como se observa, se abarcaron las áreas sustanciales de la Coordinación Estatal de Oportunidades, tanto en las oficinas ubicadas en las capitales de cada estado como en las diferentes regiones visitadas. Esto fue necesario dado que los temas de evaluación requerían una amplia investigación a través de la estructura operativa del Programa. Los evaluadores organizaron, dirigieron y mantuvieron las entrevistas a estos actores animándolos a expresarse libremente y garantizándoles el anonimato de sus opiniones. Se procuró no orientar sus respuestas y se optó por profundizar los alcances de la información mediante la formulación de nuevas preguntas. Al mismo tiempo, se esta-bleció un proceso de comunicación flexible con el fin de recuperar la visión particular del entrevistado y se dejó que él mismo introdujera giros en la conversación e identificara problemas relevantes. De esta manera se hizo referencia a la experiencia y conocimientos del informante, con lo que se generaron argumentos y explicaciones coherentes. En la mayoría de los casos, las entrevistas a los operadores del Programa se realizaron en sus oficinas para preservar la comodidad e intimidad de éstos, lo que a la postre ayudaría a la transmisión de información relevante. En este contexto, es importante advertir que parte de la información recabada tanto a través de la Encel como del trabajo de campo realizado en los cuatro estados ya citados, se basa en las percepciones u opiniones de los ac-tores con los que se tuvo contacto. Esto tiene dos tratamientos diferentes. Por un lado, ese tipo de información es muy valiosa cuando se busca conocer y analizar los puntos de vista de las personas sobre diferentes aspectos, por ejemplo, la calidad en la atención que recibieron por parte de los representantes del Programa o las problemáticas específicas que enfrentan en su dinámica operativa. Por otro lado, se consideró que muchas de las declaraciones de los entrevistados no podían tomarse de manera literal, sino que era necesario someterlas a un proceso de interpre-tación, análisis y contrastación para relativizar los conceptos e ideas empleados por el entrevistado. En el caso de la


Encel, se depuró la base de datos de observaciones inconsistentes y problemas de levantamiento. En este sentido, el grupo evaluador efectuó una revisión y categorización de la información recabada en el trabajo de campo. Resultó muy útil comparar esta última con la obtenida mediante la Encel, que ofrece resultados de una muestra más amplia de personas y una base estadística. De igual forma, se buscó confrontar puntos de vista de diversas fuentes, por ejemplo entre beneficiarios y funcionarios, entre beneficiarios y personal de los sectores, o entre las propias benefi-ciarias, lo que proporcionó indicios sobre el nivel de congruencia de las opiniones y argumentos recabados, así como de la posibilidad de ser generalizados. Finalmente, este análisis se apoyó en los indicadores o datos estadísticos del Programa, que resultó una base firme para cotejar las conclusiones obtenidas.

Cuadro 5actores de la entrevista, por tipo, método y ámbito

ACTOREs ENTREVIsTAs REALIZADAs TIPO DE ENTREVIsTAs

Coordinación Estatal

Coordinador Estatal 4 Entrevista individual

Jefe de Padrón 4 Entrevista individual

Jefe de Atención Operativa 4 Entrevista individual

Jefe de Atención Ciudadana 3 Entrevista individual

Jefe de Departamento de Capacitación 4 Entrevista individual

Jefes de Padrón, Operativa, Atención Ciudadana y Capacitación 4 Entrevista grupal

CAR

Jefe de CAR 8 Entrevista individual

Responsable de operación 8 Entrevista individual

Responsable informático 8 Entrevista individual

Promotor social* 8 Grupos focales

Responsables de capacitación comunitaria* 8 Grupos focales

Cabecera municipal‡

Titulares (que han causado y no causado suspensión) 4 Grupos focales

Vocales de CPC 4 Grupos focales

Jefas de familias que han causado baja definitiva 4 Grupos focales

Becarios de educación media superior y corresonsales de CPC 4 Grupos focales

Estudiantes de secundaria o preparatoria que han perdido beca 4 Grupos focales

Jóvenes que ya no estudian y fueron becarios 4 Grupos focales

Médico responsable de la certificación de corresponsabilidades 6 Entrevista individual

Profesores responsables de la certificación de corresponsabilidades 2 Entrevista individual

Municipios

Personal de los gobiernos municipales (generalmente a directores

de desarrollo social, encargados del Programa. Entre ellos se

entrevistaron algunos ex enlaces municipales) 8, dos municipios por estado Entrevista individual

* El número de promotores sociales y responsables de capacitación comunitaria que participaron en cada grupo focal fue variable de acuer-do con el tamaño de la estructura del CAR y de la disponibilidad de estos actores. En total se entrevistó a 20 promotores y 11 Recco.‡ Los grupos focales se diseñaron considerando grupos de 5 a 10 beneficiarios. Sin embargo el número fue variable en los distintos estados y municipios visitados. En total se entrevistó a 145 beneficiarias activas, 21 beneficiarias en situación de baja, 67 vocales, 59 becarios activos, 21 becarios en situación de baja y 17 estudiantes sin beca.


Cuadro 6arreglo institucional para la operación de Oportunidades

FEDERALCoordinación nacional

Responsable de la coordina-ción y del seguimiento ope-rativo del Programa para el ejercicio de sus atribuciones contará con un Consejo y un Comité Técnico. El Gobierno Federal, a través del Comité Técnico de la Coordinación Nacional:• Aprueba el proyecto de

Reglas de Operación.• Realiza seguimiento al

Programa, conforme los lineamientos que fije el Consejo.

• Adoptamedidasqueper-mitan una operación más eficiente y transparente, y

• Revisaelcumplimientodelas responsabilidades de cada una de las dependen-cias y entidades que parti-cipan en el Programa.

EsTATALCoordinación Estatal

Responsable de la atención de los beneficia-rios, así como de la operación y seguimiento del Programa: responsable de la concertación ante otras instancias.

Gobiernos de los estados, las delegaciones y las representaciones de los programas federales.Responsables de operar y otorgar los servicios de educación y de la atención a la salud de la población.

Comité Técnico EstatalConformados por el Delegado Estatal de la Sedesol, quien lo preside y por un Secretario Técnico, quien será el Coordinador Estatal del Programa. Los integrantes de estos Comités Técnicos Estatales son los titulares de los servicios estatales de salud, la delegacón del IMSS, los servicios estatales de educación, la Oficina Federal de Apoyo a la Educación en la entidad y la representación del Conafe.

REGIONALCentro de Atención y

RegistroPunto de enlace, control y sistema-ti zación, de las Coordinaciones Es tata les y la Coor dinación Na-cional, en materia de atención a las familias beneficia-rias así como para el desarrollo de los diversos procesos operativos y nor-mativos.

MuNICIPALgobiernos

municipalesBrindan apoyo lo-gístico y de segu-ridad pública.

LOCALIDADMesas de Atención del

ProgramaMesas de entrega de ApoyosEntrega de Apoyos a los Bene-ficiarios

Mesas de Atención a ComitésEncargadas de la capacitación a las vocales

Mesas de Atención y ServiciosAtención a trámites de Benefi-ciarios

Comités de Promoción Comu-nitariaVinculación entre beneficiarios y el personal de los servicios de salud, educación, y de la Coordinación Nacional, a efecto de canalizar sus solicitudes y sugerencias, así como a fortalecer las acciones de nutrición, contraloría social y transparencia del Programa.

Fuente: Elaboración propia, con base en las ROP 2008.

III. Esquema operativo del ProgramaOportunidades está operado por un conjunto de actores que, en los ámbitos nacional, estatal, regional, municipal y local realizan procesos operativos mediante los que se proporciona atención y servicio a la población beneficiaria. El Programa ha crecido de manera sustancial a lo largo de una década y ha diversificado sus componentes y ampliado su cobertura. Este crecimiento se ha acompañado de adaptaciones en la gestión, en el arreglo institucional nece-sario para la operación y también en la incorporación de diversos sistemas de información, seguimiento, control y evaluación. En este marco, y habiendo alcanzado la meta de 5 millones de familias beneficiarias, el Programa enfrenta el reto de mantener y mejorar la calidad de los servicios ofrecidos bajo el supuesto de que una operación ordenada y eficaz redunda en mayores impactos en la población beneficiaria. Para ello, se han establecido procesos de mejora continua, apoyados en mecanismos de gestión y en el modelo de seguimiento operativo. En esta sección, se presentan de manera sintética los actores y etapas principales de la operación de Oportunidades, con el fin de que el lector conozca la articulación de sus procesos básicos y la lógica de su instrumentación. A continua-ción se aborda el tema del arreglo institucional y los principales procesos del circuito operativo del Programa.

ARREgLO InSTITuCIOnAL

La implementación del Programa en el ámbito nacional prevé la participación de los tres niveles de gobierno e ins-tancias operativas, creadas para la atención de la población beneficiaria en el ámbito regional y en las localidades. En el cuadro 6 se presentan las principales instancias y sus funciones. La Coordinación Nacional es la instancia responsable de coordinar y realizar el seguimiento operativo del Programa conforme a sus decretos de creación y reforma. Se contempla también la participación de los sectores involucrados en la operación a nivel federal: Sedesol, SEP, SSA y el IMSS. Con la finalidad de contar con criterios de operación


* Es decir, integrar a familias beneficiarias que, de acuerdo con su nivel socioeconómico, no cumplen con las características para ser beneficiarias, ya sea por causa de errores operativos o por considerar información falsa.

uniformes, las políticas y normas generales de operación se establecen en el ámbito federal y su aplicación es nacional. Por su parte, el Comité Técnico de la Coordinación Nacional adopta las medidas necesarias para lograr una operación más eficiente y transparente, y revisa el cumplimiento de las responsabilidades de las dependencias y entidades participantes, facilitando así su coordinación. En los estados, las coordinaciones estatales son las responsables de la operación y seguimiento del Programa (numeral 5.1, ROP 2008). En los ámbitos de región y localidad, los CAR y sus respectivas mesas son responsables de la atención a los beneficiarios del Programa. A través del personal operativo de los CAR, entre los que destacan los responsables de capacitación comunitaria (Recco) y los promotores sociales, se fomenta la participación de los beneficiarios mediante el impulso de los Comités de Promoción Comunitaria (CPC) y el fortalecimiento de la Red Social. Como puede observarse, el arreglo institucional es complejo y requiere de la coordinación y participación activa de un conjunto de agentes de distinto nivel y naturaleza. Para ello, el Programa cuenta con un conjunto de lineamientos de observancia obligatoria para las instancias participantes, entre los que destacan las reglas de operación y manuales operativos y de procedimientos. Existen además instancias y mecanismos para llevar a cabo el seguimiento operativo del conjunto de procesos en cada nivel de atención del Programa, con lo que, desde su diseño, acertadamente se ha previsto la generación de insumos para la mejora continua y evaluación de la gestión del Programa.

CIRCuITO OPERATIVO DEL PROgRAMA

Como se mencionó en la Introducción, el objetivo de la evaluación operativa es brindar a los tomadores de deci-siones, elementos de juicio para mejorar los principales procesos operativos del Programa, con el fin de contribuir a incrementar el impacto de los recursos invertidos en el desarrollo social de los beneficiarios. Por ello, a continuación se describen los procesos centrales de Oportunidades.

Selección de localidades e identificación de familias

Un aspecto central del Programa es su focalización, ya que la correcta identificación y atención a las familias en condición de pobreza extrema es determinante de los resultados de la intervención pública. Para lograr lo anterior, se realizan dos grandes procesos: por un lado, se determinan las localidades sujetas de intervención y, por el otro, dentro de estas últimas, se identifican los hogares que constituyen la población objetivo del Programa. La primera etapa consiste en seleccionar las localidades en las que se presume se localiza una mayor concentración de hogares en pobreza extrema. Lo anterior, se realiza empleando el índice de marginación establecido por el Consejo Nacional de Población (Conapo) y diversa información estadística de las Áreas Geoestadísticas Básicas (Agebs), colonias y/o manzanas, generada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Adicionalmente, se realiza un proceso de “validación de servicios de salud y educación, el cual tiene como propósito confirmar el acceso y la capacidad de atención de las familias beneficiarias en las unidades de salud y planteles de educación básica”.6

La segunda etapa busca identificar a los hogares en condiciones de pobreza extrema dentro de esas localidades. Para ello, se recolecta información mediante la aplicación de encuestas, mismas que se califican a través de un sistema de puntajes para determinar si las familias son susceptibles de incorporarse al Programa con base en sus características socioeconómicas. Esta metodología de puntajes constituye un procedimiento objetivo, transparente y homogéneo para todo el país. Se aplican dos tipos de encuestas de acuerdo con el ámbito que se trate: la Encues-ta de Características Socioeconómicas de los Hogares Rurales (Encaseh) para localidades rurales y la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares Urbanos (Encasurb) para localidades semiurbanas y urbanas. Se observa la existencia de procedimientos claros y estandarizados para detectar a la población objetivo, con el fin de incorporarla a los beneficios del Programa. A pesar de ello, como es de esperarse en la implementación de cualquier programa, se presentan errores de inclusión* y otras fallas operativas que se analizan a lo largo del presente documen-


to. También es importante señalar que están previstos en la normatividad los mecanismos y procesos para atender los errores antes mencionados. Es primordial, sin embargo, estudiar la magnitud y características del problema, ya que puede constituir un factor determinante de los resultados, por lo que es un elemento a considerar como un área de mejora. Al respecto, en la sección VII se estudia la evolución del error de inclusión como causa de baja.

Incorporación de beneficiarios

Una vez que se han detectado los potenciales beneficiarios, se realiza el proceso de incorporación de los mismos al PB. En la medida en que desde 2004 se alcanzó la meta de 5 millones de familias beneficiadas, actualmente este proceso se orienta a sustituir las bajas registradas y, consecuentemente, a mantener la meta del padrón. En este proceso, se convoca a reunión a las familias susceptibles de incorporarse, con el fin de formalizar su registro en el PB. En los casos de localidades de nueva incorporación, se llevan a cabo Asambleas Comunitarias y, en localidades ya atendidas, las denominadas “Asambleas de Titulares”. De acuerdo con el Manual Operativo:

En los eventos de incorporación se brinda orientación a las nuevas familias beneficiarias, sobre los objetivos y apoyos del Programa, así como los derechos, obligaciones y corresponsabilidades que asumen para recibir los apoyos; se entrega material de difusión del Programa; se precisa que el Programa opera con absoluta imparcialidad y transparencia; se entrega la Carta Compromiso al Ciudadano; se informa el periodo a partir del cual recibirán los apoyos monetarios; se enfatiza que para recibir los apoyos, las familias beneficiarias deben cumplir con sus corresponsabilidades, a partir del bimestre inmediato posterior al que se activaron; se verifica la identidad de la titular beneficiaria para la entrega de la Cédula de Identificación Provisional; se indica cuál es la unidad de salud asignada para registrarse y le sean programadas sus citas médicas, se informa que deben acudir a las escuelas donde estudian sus hijos para que les certifiquen la inscripción escolar y; se nombra a las vocales del Comité de Promoción Comunitaria en nuevas localidades atendidas por el Programa.6

El proceso de incorporación es un elemento central, ya que constituye el primer contacto formal del Programa con los beneficiarios. Dado el conjunto de acciones a realizar y responsabilidades de los beneficiarios para tener acceso a los apoyos, el trato, la información y/o capacitación brindada durante la sesión de incorporación es un factor de gran relevancia.

Certificación de corresponsabilidades

El esquema de corresponsabilidades es un elemento central en el diseño y operación del Programa, debido a que constituye la forma de responsabilizar a los beneficiarios de acciones que influyen directamente en su propio desarrollo personal y de capacidades. Constituye, además, el principal requisito para que éstas reciban sus apoyos monetarios (numeral 6.5 de ROP 2008). Los sectores de salud y educación son responsables de certificar el cumplimiento de la corresponsabilidad de los miembros de las familias beneficiarias. Las reglas de operación vigentes determinan en su numeral 4.3.2 las corresponsabilidades que han de cumplir los beneficiarios, entre las cuales destacan las siguientes:

• Registrarseenlaunidaddesaludquelescorresponda;asistiralascitaspreviamentecalendarizadasyasistiralas sesiones de autocuidado de la salud.

• Inscribirasushijosalasescuelas,afindequeconcluyanlaeducaciónbásicaolaeducaciónmediasuperior;apoyarlos para que asistan en forma regular y para que concluyan su educación.

La certificación de corresponsabilidades constituye un proceso que inicia en la Coordinación Estatal, la cual emite y envía los formatos de certificación E2 y S2 impresos a los sectores educación y salud. Una vez registradas las asistencias por los profesores o médicos, los formatos se remiten a la Coordinación Estatal para su captura y se envían a las oficinas centrales para calcular la transferencia monetaria. Posteriormente, se envían los recursos a las


instituciones liquidadoras (Telecomm o Bansefi, responsables de la entrega, resguardo y conciliación de los recursos) para entregar los apoyos a las familias beneficiarias con su respectivo recibo de desglose, sea éste como abono en cuenta o como entrega directa.

Entrega de apoyos

La entrega de apoyos a los beneficiarios se realiza bimestralmente en alrededor de 7 700 sedes (mesas de entrega de apoyos, en adelante MAP) que son puntos de entrega previamente definidos a los que acuden todas las titulares beneficiarias de alrededor de 93 000 localidades. De manera simultánea, los promotores sociales brindan atención a las beneficiarias en diversos trámites. Para la instalación de estas mesas, se moviliza bimestralmente a más de 600 promotores sociales, quienes acuden a cada MAP para verificar la realización y transparencia de la entrega de apoyos por parte de las instituciones liquidadoras y para atender diversos trámites o requerimientos de las familias beneficiarias. El periodo de atención en estas mesas es de aproximadamente 25 días hábiles, en el cual se instalan 300 puntos de atención diariamente en todo el país.3 En la entrega de apoyos se materializa el conjunto de acciones realizadas por los operadores* y se refleja el esfuerzo continuo de los beneficiarios, al cumplir con las corresponsa-bilidades que les demanda Oportunidades.

MODELO DE SEguIMIEnTO OPERATIVO DEL PROgRAMA‡

Con la finalidad de lograr los objetivos del Programa y para mejorar y asegurar su eficiencia, el modelo de seguimiento operativo (MSO) pretende instrumentar dos tareas: 1) detectar problemas operativos y su consecuente solución, y 2) instrumentar acciones de corrección y prevención. Para instrumentar el modelo y medir los resultados de la calidad de los servicios que se entregan a los beneficiarios, se realizan las siguientes actividades: instrumentación de puntos centinela; aplicación y análisis de indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados; evaluaciones operativas externas y unidades de supervisión. Como parte del modelo se integran Informes bimestrales de seguimiento operativo que se presentan y analizan en los Comités Técnicos Estatales y en el Comité Técnico del Programa. En la instrumentación participan los res-ponsables del sector salud y de educación, los representantes estatales y los beneficiarios. En términos generales, el MSO constituye un sistema abierto (figura 1), por medio del cual fluye la información con la finalidad de contar con una comunicación permanente entre los actores participantes y su interacción con los sistemas informáticos. De esta forma es posible conocer de manera detallada las acciones que se realizan y contar con información para programar las tareas a realizar en función del objetivo y metas del Programa. Este modelo pretende mostrar los diversos actores y variables inmersos en la dinámica operativa. De hecho, en su operación, cuenta con un conjunto de sistemas electrónicos de control y seguimiento.§

En general, el diseño del Programa ha permitido lograr resultados satisfactorios, al contar con mecanismos de control, gestión y evaluación (por ejemplo, indicadores de resultados y levantamiento de puntos centinela) que permiten la puesta en marcha de procesos de mejora continua. La evolución del modelo de gestión y los impactos reportados por diversas evaluaciones del Programa muestran que la implementación ha sido efectiva. Es importante destacar, sin embargo, que una primera limitante encontrada por el equipo evaluador para valorar la calidad de los servicios es la inexistencia de indicadores y estándares que permitan medir la calidad de los principales

* Dirección General de Padrón y Liquidación, Dirección de Liquidación, Coordinación Estatal Oportunidades, Dirección de Operación y Transferencia, Consejo Nacional de Fomento Educativo, Dirección General de Adquisiciones y Finanzas, Institución Liquidadora y Centro de Atención y Registro.

‡ El MSO, convenido y aplicado conjuntamente con los Sectores de Salud y Educación, es adicional a los propios mecanismos internos de supervisión de cada sector; se integra al sistema de gestión operativa del Programa que ejecuta los procesos en ciclos bimestrales, integrando información proveniente de los resultados operativos de cada entidad federativa.7

§ Entre estos sistemas se encuentran los siguientes: Sistema de Información Institucional para la Operación del Programa (SIIOP), Sistema de Planeación Operativa (SPO), Sistema para la Asignación de Acciones y Recursos (AAR), Sistema Integral del Centro de Atención y Registro (SINCAR), Sistema de Administración y Seguridad del Centro de Atención y Registro (SASCAR), Sistema de Registro y Actualización de Comités (SIRAC), Sistema de Seguimiento de la Demanda Ciudadana (SSEDECI) y Sistema de Captura de Cuestionarios Oportunidades (SISCCO), entre otros.


Sistemas de información

• Sistemasinformáticosparadigitalizar la información, seguimiento continuo de tareas y control de movimientos (altas y bajas, por ejemplo).

• Creacióndebasesdedatos

Detección y prevención de errores

• Orientadaalograrlaeficiencia y calidad de los servicios

Fuente: Elaboración propia, con base en información del Programa.

Fuentes de información

• PuntosCentinela• Diversosindicadores• Evaluacionesexternas• Unidadesdesupervisión• Informesdiversos• Solicitudes,quejas,otros

Actores participantes

• ComitéTécnicoNacional• Comitéstécnicosestatales• CoordinaciónNacional• Coordinacionesestatales• Familiasbeneficiarias• Responsablesdeevaluaciones• Sectoressaludyeducación

MODELO DE SEguIMIEnTO OPERATIVO

Figura 1modelode seguimientooperativo

procesos de manera cuantitativa y contravalores de referencia previamente establecidos. En ese sentido, existe un área de mejora en el diseño del modelo de seguimiento operativo, ya que si se incorporasen indicadores que recogiesen la dimensión cualitativa de los procesos y acciones, se lograría una valoración integral de las diferentes actividades y servicios que realizan las estructuras operativas. Esto es especialmente importante, dado que el Programa se ha fijado como objetivo la búsqueda de altos niveles de calidad en el servicio.

IV. Modelo de Operación por ZonasEn este apartado se realiza una valoración del Modelo de Operación por Zonas (MOZ). Específicamente, se estudia la funcionalidad de las instancias que se han creado por medio de este modelo, así como la efectividad de los principales procesos operativos del Programa bajo este esquema. También se analiza la eficacia y eficiencia que ha alcanzado en la atención a los beneficiarios y se identifican los principales factores internos y externos que condicionan su desempeño, influyendo en la calidad de los servicios que otorga el Programa.*

* El análisis de los posibles impactos del MOZ en indicadores seleccionados de gestión, seguimiento, evaluación y resultados aparece principalmente en las secciones VII y VIII, relacionados con las bajas de hogares y becarios.


Este análisis se fundamenta en la información estadística obtenida mediante la Encel 2007 y en las entrevistas abiertas aplicadas tanto a funcionarios de la Coordinación Nacional del Programa como a distintos actores en los estados de la República mexicana visitados. El detalle de las entrevistas se presenta en la sección de metodología.

EL COnCEPTO DEL MODELO DE OPERACIón POR zOnAS

Desde el 2005, el MOZ constituye un esquema de operación que dota al Programa de puntos activos de contacto con el público en el interior de cada uno de los estados de la República mexicana. Esto con el fin de acercar y mejorar la atención y servicios del Programa Oportunidades a la población, una vez alcanzada la meta de cobertura de 5 millones de beneficiarios.* El MOZ en una perspectiva más amplia, es una expresión del enfoque de mejora conti-nua, adoptado por el Programa desde sus inicios, para fortalecer una estructura administrativa y operativa creada ex profeso, en la búsqueda de una lógica institucional distinta a la imperante en el aparato público encargado de la instrumentación de las políticas sociales. El MOZ se ha planteado los siguientes objetivos:

• Acercaryelevarlacalidadenlaatenciónyprestacióndelosservicios,mediantelaentregaoportunadeapoyos,orientación y gestión ágil de trámites.

• EmpoderaralastitularesparaquelasfamiliasconozcanyseapropiendelProgramaeincrementensuscapaci-dades personales para mejorar su nivel de vida y el de su comunidad.

• Atenciónoperativaderespuestarápidaycercana.• Mejoramientoenlacalidaddelpadrón(atencióndetrámitescomocambiosdetitular,cambiosdelocalidad,correc-

ción de datos, alta y baja de familias o integrantes, correcciones de la certificación de corresponsabilidades).‡

• FortalecerlatransparenciadelProgramayatenderlademandaciudadana.• Engeneral,mejorarlosimpactos.

Para lograr lo anterior, el MOZ centra sus acciones en: a) la corrección de errores y actualización del padrón, b) el mejoramiento de la respuesta y la calidad de la atención de solicitudes de las familias beneficiarias y c) el for-talecimiento de acciones de organización y participación comunitaria. Este Modelo ha buscado acercar al personal del Programa Oportunidades a la población beneficiaria, mediante la instalación, en forma permanente, de un CAR en cada una de las 130 zonas de atención,§ conformadas por territorios que dividen a la entidad federativa, consi-derando la jurisdicción sanitaria de la Secretaría de Salud. El CAR es un punto de control operativo con instalaciones propias, personal y capacidad de procesamiento de información. Adicionalmente, el MOZ ha instalado más de 10 mil mesas de atención# en sedes ubicadas estratégicamente (cuadro 7). El MOZ implicó una organización operativa basada en criterios geográfico-territoriales (figura 2), un avance en la desconcentración-descentralización& y la redefinición funcional de las estructuras administrativas del Programa, aunque las decisiones estratégicas siguen centralizadas en las oficinas ubicadas en la Ciudad de México. En esta redefinición, la operación recae fundamentalmente en el CAR, en tanto que las coordinaciones estatales y las oficinas

* Oportunidades es el programa presupuestalmente más grande de la Administración Pública Federal (más de 36 mil millones de pesos), cuyo monto de recursos significa casi 0.4% del PIB nacional. Considerando que en México existe una severa desigualdad en la distribución del ingreso, en la que el decil más pobre de la población apenas genera el 1.6% de la riqueza, este casi medio punto porcentual que entra a la redistribución del ingreso resulta fundamental.

‡ En las secciones VII y VIII, se analizan los principales indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa relacionados con bajas, registro y pérdida de becarios. Si bien su evolución se da en el marco del MOZ, se consideró más pertinente presentar el resultado del análisis para el caso concreto de la mejora de la calidad del padrón en esos aspectos centrales para el Programa.

§ Las zonas de atención se conforman por uno o más municipios completos y la delimitación geográfica de las jurisdicciones sanitarias.# Son mesas itinerantes de atención al público, ubicadas en localidades-sede estratégicamente definidas, accesibles a las familias de las localidades y

colonias de su área de influencia.& Oportunidades es un Programa del Gobierno Federal que combina en su ejecución procesos de desconcentración y descentralización. Así, el proceso

de certificación de corresponsabilidades y, por lo tanto, la provisión de los servicios de educación y salud, recae en sectores descentralizados y a cargo de los gobiernos estatales. Otros procesos como la incorporación de familias, el mantenimiento del padrón y la entrega de apoyos se realizan en forma desconcentrada, pero incorporan los requerimientos, señalamientos y quejas locales, sobre todo, mediante la participación de las beneficiarias a través de la Red Social y mediante órganos colegiados del Programa (Comité Técnico Estatal).


centrales enfocan sus funciones en tareas de soporte, coordinación y supervisión de la operación. Con todo esto se ha buscado favorecer una mayor orientación y atención en aspectos operativos a titulares, capacitación directa a vocales y la implementación de sistemas que permiten tener información de la operación actualizada. El MOZ, sobre todo, ha significado dotar al Programa de brazos operativos que cumplen funciones que antes realizaban las coordinaciones estatales desde la capital del estado, con el apoyo directo de personal designado por el municipio para apoyar el Programa. Adicionalmente, con el MOZ se han reforzado los operativos de entrega de apoyos, mediante el incremento en el número de Mesas de Entrega de Apoyos (MAP) y se han probado, como se comentó antes, estrategias como las Mesas de Atención y Servicios (MAS) para acercar servicios de información y trámites a la población. Junto con el establecimiento de los CAR, en algunos estados cambió la estrategia de diseño de rutas del personal. Anteriormente a los promotores se les asignaban rutas con localidades diferentes en el año y ello impedía que dieran un seguimiento sistemático a los trámites, que se familiarizaran con la zona y la población beneficiaria. Actualmente, se ha asignado personal para atender específicamente la zona de influencia de cada CAR, por lo que ya es posible que las beneficiarias lo identifiquen, reconozcan y tengan contacto con él, por lo menos, cada vez que se instalan las MAP (y anteriormente en las MAS). Respecto al modelo anterior, este cambio facilita el seguimiento de las fichas de atención, aspecto clave en la operación del Programa.

unIDADES DE SERVICIO núMERO

Coordinaciones estatales 32

Zonas de atención 130

Centro de Atención y Registro 130

Mesas de entrega de apoyos (MAP) 7 769

Mesas de Atención y Servicio (MAS) 3 972

Fuente: Coordinación Nacional de Oportunidades. Presentación “Un Programa que sí funciona” (Julio de 2007).

Cuadro 7principales instancias de atención en el moZ

Figura 2organización geográfi-ca territorial del moZ

Fuente: Coordinación Nacional de Oportunidades (julio, 2007).


Aunado a este proceso de desconcentración y acercamiento del Programa a las beneficiarias, en los últimos años –principalmente desde el cambio de Progresa al Programa Oportunidades– se han introducido otras acciones que se vinculan con el MOZ, como las siguientes:

a) Dar mayor participación a las titulares en el Programa, mediante la conformación y consolidación de CPC. Sin embar-go, estas figuras después de creadas no recibieron un seguimiento adecuado y es hasta el 2007 cuando se retoma con fuerza el proyecto de fortalecimiento de la Red Social. Los avances de dicho proyecto se analizan en la siguiente sección.

b) Aumentar la transparencia, rendición de cuentas, contraloría social y proveer mayor orientación e información a las beneficiarias para el ejercicio de sus derechos y obligaciones. Estas acciones vienen madurando a raíz de la introducción del MOZ y también con el comienzo del proyecto de fortalecimiento de la Red Social.

c) Integrar en los procesos del Programa la operación de nuevos tipos de apoyo, como, por ejemplo, Jóvenes con Oportu-nidades, adultos mayores, Oportunidades energético y, recientemente, el apoyo alimentario “Vivir Mejor”. Estos apoyos aumentan el volumen de operaciones y con ello se enfrenta el reto de dar mayor y mejor atención a la población benefi-ciaria, lo que constituye un argumento más para crear y consolidar un modelo de atención más cercano a la población.

El diagnóstico que origina el MOZ

Atender una población beneficiaria de 5 millones de familias constituye un gran reto para la gestión de cualquier programa. Por esto, en la medida en que la cobertura del Programa Oportunidades creció en forma rápida y sostenida, aumentó el volumen de trabajo y la demanda de atención por parte de los beneficiarios, lo que exigía la adopción de esquemas operativos más efectivos. En ese contexto, la Coordinación Nacional del Programa había detectado problemas como los siguientes: una deficiente atención y calidad de los servicios, débil presencia en el ámbito local, subordinación de las titulares ante los actores locales, desarticulación local del Programa con los sectores de educación y salud, trámites inconclusos y falta de control de los mismos, bajas injustificadas, inconformidad de las titulares, simulación de corresponsabilidades, indicios de manipulación del Programa, falta de identificación y sentido de pertenencia de las titulares y, en general, disminución de los impactos.* El origen de estos problemas, en mucho, se debía a la concentración de la totalidad de la operación del Programa en las oficinas de las capitales de los estados. Los problemas se hicieron más evidentes al aumentar la magnitud de la población beneficiaria, especialmente en aquellos estados muy extensos con grandes distancias entre la capital y las regiones o bien con población beneficiaria dispersa, lo que ocasionaba altas cargas de trabajo y altos costos de desplazamiento.‡ En este marco, solo era posible establecer contacto directo entre el personal del Programa y las beneficiarias o viceversa, cuando se instalaban las Mesas de Entrega de Apoyos cada dos meses. Con este diagnóstico coinciden plenamente los actores estatales entrevistados en la investigación de campo, y reiteran que, antes del MOZ, sólo existían las oficinas del Programa en la capital del estado, que era desde donde se organizaban y desplegaban los operativos permanentes y masivos. Los promotores sociales (antes llamados visitadores) generalmente atendían diferentes localidades a lo largo del año, sin que se lograra su reconocimiento e identificación por parte de las beneficiarias. Esto contribuía, entre otras cosas, a que no se diera un seguimiento sistemático a las fichas de atención o solicitudes de información y que se desconociera el Programa. Según estos funcionarios entrevistados, la adopción del MOZ era necesaria y estratégica porque, en los primeros años del sexenio 2000–2006, la prioridad del Programa fue la incorporación de nuevas familias, destinando la mayor

* El diagnóstico obtenido por el Programa se expresa en diversos manuales de operación, documentos y presentaciones (Power Point) sobre los procedimientos del mismo. Cabe destacar que cuenta con procesos de gestión ordenados y sistematizados, respaldados en abundante información que sirve para unificar criterios de operación.

‡ Algunos estados extensos y con un alto volumen de operación del Programa como Veracruz, antes del 2005, ya trabajaban con un esquema regionalizado que les permitía una operación más eficaz.


parte de sus recursos y energías a esa tarea. Sin embargo, una vez que se alcanzó la meta, era necesario orientar los esfuerzos para brindar servicios de mayor calidad a la gente y para corregir los posibles errores cometidos en la incorporación de familias al padrón. Es necesario destacar que para garantizar el logro de los objetivos planteados para el Programa, se decidió construir una estructura administrativa y operativa propia. En la práctica esto ha requerido de la adopción de esquemas de organización y gestión ad hoc. Por tal razón, la valoración de los resultados obtenidos por esas innovaciones, como ha sido la introducción del MOZ, deben contextualizarse en un proceso de construcción institucional emprendido por el Programa, sin experiencias previas, en la búsqueda de procesos operativos eficientes.

VALORACIón DEL DESEMPEñO DEL MOz

Para una valoración específica y a detalle del desempeño del MOZ, es necesario considerar que este modelo significó para el Programa dos cambios importantes: 1) la readaptación de los procesos operativos a la nueva dinámica intro-ducida por el MOZ, donde éste se ha convertido en la estrategia articuladora –a través del CAR– de todas las instan-cias y acciones que realiza el Programa en cada una de las zonas de atención; y 2) la expansión de la estructura del Programa con el establecimiento de las oficinas de los CAR y la instalación de las MAS (itinerantes y temporales).

Dinámica operativa bajo el esquema del MOZ

Además de la transferencia de funciones operativas de las coordinaciones estatales hacia los CAR, la introducción del MOZ ha implicado una readaptación de los procesos operativos. A continuación se destacan aspectos relevantes de la operación.

Disponibilidad de recursos para la operación del Programa

Los costos operativos del Programa Oportunidades son bajos. Según una estimación realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en el marco de la evaluación 2006,9 entre los años 2002 y 2006, el gasto de operación del Programa* apenas representó entre 5.1 y 6.2% de su presupuesto total anual ejercido. Esta situación favorece una imagen positiva y demuestra que es posible operar programas públicos de gran envergadura con costos relativamente bajos. Sin embargo, es importante considerar opiniones de los funcionarios y operadores del Programa, tanto de ofici-nas centrales como de los estados, en el sentido de que es necesario aumentar los recursos, sobre todo en el ámbito de CAR, para llevar a cabo la operación en mejores condiciones. Para ello, el grupo evaluador considera necesario realizar un estudio para valorar el impacto en la calidad de la operación del incremento marginal del gasto sobre la base actual. La hipótesis de los evaluadores es que, con un aumento marginal en el gasto de operación se pueden tener impactos muy positivos en el funcionamiento del Programa, principalmente al otorgarle mejores condiciones laborales, materiales y presupuestales al personal operativo en los estados. Al establecerse el reto de cumplir mayores estándares de calidad, es importante considerar los costos operativos adicionales que se requieren. De acuerdo con lo observado en el trabajo de campo, el Programa Oportunidades cuenta en general con un perfil de funcionario y operador que muestra compromiso y sensibilidad social, además de formación y gran experiencia. Según datos de la Encel, 54.1% del personal que labora en el ámbito del CAR, incluidos el jefe de esa instancia, el responsable de operación, responsable de captura, promotores y Recco, cuenta con licenciatura completa o incompleta y 26.2%, con la preparatoria completa (figura 3). Generalmente en los Recco,‡ según datos de la misma Encel, se encuentra la proporción más alta de personal con preparatoria (36.9%), seguido de los promotores que atienden las MAS y las MAP. Por las funciones que desempeñan, la escolaridad de este personal puede considerarse adecuada, ya

* Incluye el costo de entrega de apoyos a las familias, el de la evaluación y las encuestas y el gasto administrativo (salarios del personal, viáticos, consumibles, impresión de formatos, etc.).

‡ El Responsable de Capacitación Comunitaria (Recco) es una figura que se creó a partir del 2006 para atender a las MAC. El Recco depende directamente del jefe del CAR y se coordina también con el Responsable de Capacitación en la Coordinación Estatal (REC).


que especialmente los promotores sociales y Recco, más que contar con grados de estudios muy elevados, requieren dominar un conjunto de habilidades de relaciones humanas y comunicación. Una parte importante del personal, 70% de los funcionarios que laboran en las oficinas del CAR, 34% de los promotores sociales y 28% de los Recco, cuenta con más de cuatro años de experiencia en el Programa. Es impor-tante destacar que los funcionarios del CAR –principalmente los jefes–, en quienes recaen funciones de dirección, cuentan con una mayor antigüedad, pues alrededor de la mitad del personal tiene más de siete años trabajando (figura 4). Los promotores y Recco cuentan en general con menor antigüedad. Los primeros, debido a que en ese puesto se presenta una rotación elevada y los segundos, a que son de creación reciente. Un acierto del Programa, fundamentalmente impulsado por la introducción del MOZ, es la continua capacitación brindada al personal. Del personal que labora en el ámbito del CAR, entrevistado en el marco de la Encel, 45% afirmó que ha recibido más de cinco cursos para desempeñar su trabajo, y 50% ha recibido de dos a cuatro. Por tipo de personal, son los jefes de CAR quienes mayor capacitación han recibido, seguido de los promotores sociales. Los temas sobre los que se capacita al personal cada dos meses en el marco de los talleres de actualización operativa (TAO), se refieren a los procesos operativos y a las temáticas que aborda el Programa (pobreza, educación, salud).* Al personal de estructura se le imparte, además, cursos sobre gestión pública y sobre el trabajo con grupos. Sin embargo, el personal manifiesta requerir más capacitación en temas de relaciones humanas y comunicación, seguramente porque el contacto con la gente se los exige. En segundo término, se interesan en temas de informática y cómputo, y otros insisten en tener mayor capacitación en los procesos del Programa. Es importante atender estas últimas demandas de capacitación, debido a que los procesos cambian continuamente y porque, según los mismos entrevistados, ello está limitando el cumplimiento pleno de sus tareas. Un obstáculo que se enfrenta en el tema de la capacitación es que el personal de honorarios no entra en el programa anual de capacitación sobre gerencia y otros temas de interés. En la Encel 2007, los distintos funcionarios entrevistados (pertenecientes a los CAR, MAP, MAS y MAC) opinaron sobre lo adecuado del personal y de otros recursos utilizados por el Programa. En cuanto al personal, en una valoración de conjunto hecha por estos actores, la mayoría coincide en que este recurso es adecuado o muy

Figura 3nivel de escolaridadde los funcionarios y operadores de car, map, mas y mac

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Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para funcionario de Centro de Atención y Registro; Cuestionario para funcio-nario de Módulo de Entrega de Apoyos; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención a Comités; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención y Registro. Pregunta 1. N= 60.

* Parte del personal entrevistado en los estados percibe que los contenidos del TAO tienen una orientación muy nacional y descuidan aspectos regionales.


adecuado y lo ubican como uno de los mejor valorados (figura 5).* Sin embargo, en un análisis detallado por actor entrevistado, se encontró que los jefes de CAR valoraron de manera menos optimista este recurso. Asimismo, en la investigación de campo, se encontró que la mayoría de los entrevistados manifiesta la existencia de condiciones laborales desfavorables como inconsistencia entre el salario percibido y el trabajo efectuado, ausencia de seguridad social, horarios de trabajo excesivos, retrasos importantes en viáticos y contratación por honorarios, que pueden incentivar la salida del personal a otras mejores opciones de trabajo o el desempeño de sus tareas con alto grado de desmotivación. En este sentido, se requiere redefinir un esquema laboral que brinde mejores condiciones laborales, por lo menos seguridad social y seguro de vida.

Importancia del recurso humano

La calidad del factor humano constituye un aspecto muy relevante en la construcción y fortalecimiento de una cultura de servicio, dirigida a la población beneficiaria. Por ello es necesario afinar y fortalecer los procesos de inte-gración y dirección del personal en el Programa Oportunidades para obtener los niveles de calidad deseados. El área responsable de la administración de los recursos humanos debe aportar los procesos para atraer y retener talento en la organización, con lo que contribuirá significativamente en la construcción de una estructura operativa fuerte, sustentada en un personal preparado y motivado.

En cuanto a los recursos materiales con que cuentan los operadores del Progama para realizar sus funciones, sobresale que la mayor parte coincide en que los recursos más adecuados, tanto en disponibilidad como en calidad, son el material de promoción y divulgación,‡ la papelería y el mobiliario, aunque nuevamente se expresa que en ocasiones se retrasa su liberación (sobre todo de la papelería). El equipo de cómputo, equipo de comunicación

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para funcionario de Centro de Atención y Registro; Cuestionario para funcio-nario de Módulo de Entrega de Apoyos; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención a Comités; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención y Registro. Pregunta 3. N= 60.

Figura 4experiencia del per-sonal en el programa oportunidades

Menos de un año Entre 1 y 3 años Entre 4 y 6 años Entre 7 y 9 años 10 y más años

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CAR MAC MAP MAS

* Como se observa en la figura 5, el personal está entre los recursos mejor valorados; sin embargo debe aclararse que en la encuesta en que se levantó dicha información no se les especificó a los entrevistados una definición del término adecuado, por lo que pudieron haber contestado en términos de su cantidad o calidad o de ambas. Esto, debido a que los resultados contrastan con las opiniones recogidas en campo, respecto a la valoración del personal.

‡ Anteriormente se señaló que una fortaleza del Programa es que cuenta con procesos operativos definidos, ordenados y sistematizados, generalmente respaldados por información (manuales, guías, documentos de trabajo, etc.) que se utiliza para difundir criterios únicos de operación en todos los niveles de gestión.


(teléfono e Internet) y el presupuesto son recursos considerados como poco adecuados; generalmente el equipo de cómputo es insuficiente y en algunos casos obsoleto, aunado a que, cuando el equipo es rentado, se retrasa su liberación (figura 5). En el trabajo de campo se corroboraron los resultados anteriores, de lo que sobresale que entre los requerimientos más urgentes se encuentran los vehículos –sobre todo en los estados grandes con problemas de comunicación–, los equipos de cómputo y los espacios de trabajo, que generalmente son muy reducidos en los CAR. Si bien podría implicar un incremento en costos, es necesario valorar la pertinencia de instalar la totalidad de CAR fuera de oficinas municipales. En opinión de coordinadores estatales y jefes de CAR, la dependencia del municipio y el “deber el favor” de mantener las oficinas del Programa dentro de sus instalaciones, lo coloca en una posición vulnerable. Para mejorar la calidad de los servicios es necesario que se mantenga una plantilla laboral en condiciones favo-rables, dotada de los recursos materiales necesarios para la operación. Sin embargo, no debe desconocerse que, en los últimos años, el Programa ha creado nuevas figuras (apoyo técnico, supervisor estatal, enlaces con sectores, auxiliar, atención ciudadana, entre otros); pero éstas aún siguen siendo insuficientes. En ese sentido, de las entre-vistas sostenidas en campo y en el ámbito central, se identifican, por lo menos, dos figuras urgentes en CAR: 1) un encargado de la atención ciudadana y 2) un responsable de temas administrativos. En algunos CAR se justifican dos puestos, y en otros uno solo que asuma ambas funciones.

Articulación entre CAR, oficina estatal yCoordinación Nacional en la operación

La mayoría de los actores entrevistados reconoce que con el MOZ se avanzó en el proceso de descentralización-desconcentración, al transferir al ámbito más local la parte de la operación. Sin embargo, Oportunidades continúa siendo un programa federal centralizado en sus tareas de planeación y programación que se conducen desde las oficinas centrales en la Ciudad de México, lo que implica que se apliquen criterios de operación estandarizados. Este esquema pretende contribuir a blindar el Programa del posible uso político-electoral por parte de los actores locales. Un problema recurrente y en aumento es el retraso en la liberación de los recursos económicos y materiales (in-formación, encuestas, sistemas informáticos, equipos, vehículos, viáticos) por parte de la Coordinación Nacional. Al tomar las metas operativas bimestrales como inamovibles, se afecta negativamente la programación de actividades de los CAR, lo que se traduce en retrasos, costos y jornadas de trabajo extraordinarias para el personal de esa ins-tancia. El personal entrevistado considera que las metas de productividad bimestrales, en general, son pertinentes y

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Equipocomuni-caciones

Equipocómputo

Mobiliario Otro(vehículo)

%Figura 5disponibilidad y calidad de los recursos para la operación (valoración promedio del personal de car, mac, mas y map)

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para funcionario de Centro de Atención y Registro, Pregunta 10; Cuestionario para funcionario de Módulo de Entrega de Apoyos, Pregunta 9; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención a Comités, Pregunta 10; Cuestionario para funcionario de Mesa de Atención y Servicios Registro. Pregunta 9. N=463 respuestas.


CASO. El costo en un CAR de un retraso en la Coordinación Nacional

Proceso de levantamiento de Encuesta de condiciones socioeconómicas en el bimestre mayo-junio 2008

• Elsistemainformáticonoseliberóatiempo• Elequipodecómputonollegóatiempo• Loscapturistassísecontrataronconformealcalendario

Resultado:

15 días de retraso en la captura.10 días de trabajo de 8 capturistas sin emplearse para los fines previstos.15 días de trabajo de 5 promotores destinados a la captura, en lugar de las rutas y fines previstos.6 días sábado trabajados por lo menos, Jefe de CAR, Responsable de Captura, capturistas (y promotores habilitados para el efecto).15 días de trabajo de 7 promotores con metas incrementadas por día para compensar el faltante de los promotores destinados a la captura.1.5 meses de trabajo con horarios de 7:30 am a 9:30 pm de lunes a sábado para la responsable de captura.1.5 meses de trabajo con horarios de 8:30 am a 9:30 pm de lunes a sábado para el jefe de CAR. Presencia necesaria para que, al concluir la jornada, se transportara con seguridad al personal hasta sus casas.

Un costo equivalente y proporcional al tamaño de cada CAR es de esperarse a nivel nacional.

Nota: Estimación mediante la aplicación de un estudio de caso en un CAR, seleccionado en uno de los estados visitados. Se seleccionó, conjuntamente con el jefe de CAR, un proceso ilustrativo de la problemática en análisis y posteriormente en las entrevistas realizadas al resto del personal (responsable de captura, de operación, promotores y Recco) se obtuvieron los datos concretos sobre el proceso.

alcanzables y que, aunque sería deseable ajustar algunas para aumentar la calidad del trabajo, lo que realmente afecta es la demora en la liberación de los recursos antes mencionados. En el recuadro se muestra un caso que estima el impacto de un retraso de la Coordinación Nacional en un CAR. El efecto en términos de costos debe multiplicarse por el total de CAR en el país para ver el impacto en al ámbito nacional. En materia de calidad de los procesos y servicios, es de esperarse una reducción al trabajar en condiciones de sobrecarga y excesiva presión. La relación establecida entre las instancias administrativas del Programa también presenta áreas de mejora en materia de definición de funciones dentro de la Coordinación Estatal y de las líneas de mando sobre el personal del CAR. Funciones como las de Responsable de Capacitación (Rec) en algunos estados se orientan más a cuestiones administrativas (relacionadas con el reclutamiento del personal); el área de atención ciudadana no tiene claramente definido su ámbito de acción y entre el área del padrón y la del jefe de operación, generalmente se requiere mayor comunicación a causa de la relación tan estrecha entre sus tareas. En el caso de la coordinación estatal tampoco se ha definido claramente quién es responsable del proyecto de fortalecimiento de la Red Social y, por lo tanto, de los Recco en la práctica parece una atribución compartida entre Rec y el jefe de atención operativa (JAO). En el ámbito del CAR se observa que, aunque la mayoría del personal sabe que su jefe jerárquico directo es el jefe del CAR, también es muy frecuente que les soliciten información directamente de la Coordinación Nacional y Estatal, lo que a veces provoca confusión en el momento de priorizar sus tiempos. Esto se presenta con mayor frecuencia en los Recco y el responsable de captura. De las visitas a los estados se desprende la lección de que, cuando la relación entre las áreas de las coordinaciones es fluida y profesional, el Programa funciona con menores fallas. Sin embargo, en algunos estados visitados fueron evidentes ciertos roces entre las áreas. De hecho, en los estados existe la impresión de que parte de los problemas de retrasos en la liberación de recursos y materiales de trabajo, por parte de la Coordinación Nacional, tiene que ver con la falta de coordi-


nación entre las áreas centrales (por ejemplo, entre la de padrón y la operativa, entre esta última y la de administración y la de sistemas informáticos) y con los cambios de personal que se han venido realizando en los últimos años. En cuanto a la apertura de la Coordinación Nacional para escuchar sugerencias de las coordinaciones estatales y de los CAR, la mayoría de los actores entrevistados afirma que sí existe, pero que algunas áreas se muestran más receptivas que otras. Sin embargo, en los estados se expresa inconformidad por la poca flexibilidad que se muestra cuando se pre-tenden realizar ajustes a las metas bimestrales, sobre todo porque gran parte de los problemas para su cumplimiento se generan por retrasos atribuibles a la Coordinación Nacional. Se recomienda que se realicen más eventos de intercambio de experiencias entre los estados para aprender de las innovaciones y problemáticas con el fin de compartir aprendizajes.

Tiempo de respuesta a trámites realizados en las mesas de atención

De acuerdo con los actores entrevistados, en promedio transcurren 79.7 días desde que se recibe un trámite bien documentado en las MAP o MAS hasta que se da respuesta en la misma mesa. En opinión de los promotores, en una MAS este periodo de respuesta es de 85.2 días, mientras que en las MAP, según los funcionarios de CAR y los promotores, es de 79.6 y 74.3 días, respectivamente (figura 6). Si bien estos promedios parecen corresponder a lo previsto en el calendario 1-2-3 del Programa Oportunidades, es posible que las beneficiarias no tengan conocimiento o no se les haya informado con suficiente énfasis los tiempos requeridos para dar solución a los trámites. Por ello, en el momento de emitir su opinión, consideran que los plazos son muy largos, lo que puede ser un factor para que la eficacia de atención del MOZ pueda ser cuestionada. Adicionalmente, las fallas en la revisión de las fichas de atención y la documentación soporte, y algunas posibles deficiencias de coordinación entre el área operativa y la del padrón pueden incidir en extender los tiempos normales de atención. Específicamente, para agilizar la respuesta a los trámites y disminuir los tiempos actuales, llama la atención que el conjunto de actores entrevistados coincide en que es en la Coordinación Estatal y en las oficinas centrales donde tienen que tomarse las acciones correspondientes (figura 7). Así, la solución a las posibles demoras en los trámites se encontraría en los niveles de mayor jerarquía dentro de la estructura organizativa y operativa del Programa. Son frecuentes las opiniones de los funcionarios y operadores en el sentido de que muchos procesos siguen demasiado centralizados y, por lo tanto, los márgenes para hacer correcciones o poder incidir son mínimos en los niveles de mayor contacto con la gente. Las principales sugerencias de los actores entrevistados se centran en agilizar los tiempos; mejorar la coordinación entre el área operativa y la de padrón; que se contrate más personal; que algunos trámites se realicen mensualmente, y que se mejore la relación con salud, educación, Telecomm y Bansefi. Entre los procesos que siguen centralizados en la coordinación estatal, según la opinión de algunos funcionarios y operadores del Programa, están los del área del padrón relacionadas con las fichas de atención. Sin embargo, en general los actores entrevistados son cautelosos como para proponer que esas funciones, o parte de ellas, sean descentralizadas a nivel del CAR. Más bien coinciden en que, antes de proponer la desconcentración, pueden rea-lizarse otras acciones más concretas que pueden agilizar la cuestión de los trámites. Entre ellas destacan dotar de información al promotor social para que pueda acceder al historial básico de los beneficiarios de la sede MAP que va a atender; mejorar la calidad del llenado de las fichas de atención y hacer una rigurosa revisión para identificar posibles fallas antes de su llegada al área del padrón en las oficinas estatales; priorizar las fichas de atención, dando salida primero a los trámites que puedan traducirse en bajas de beneficiarios.

Satisfacción de los beneficiarios con la atención del personal del Programa

En la Encel 2007 los beneficiarios valoraron la atención y servicios de distintas instancias del Programa y se hizo lo mismo en el trabajo de campo, realizado en el marco de la presente evaluación. Adicionalmente, en las bases de datos de Puntos Centinela (PC)* –encuesta aplicada semestralmente por el Programa Oportunidades para dar

* Esta base de datos corresponde a la encuesta aplicada a 15 510 titulares beneficiarias en el segundo semestre de 2007.


MAP según CAR

MAP según MAP

MAS según MAS

65 70 75 80 85 90

Días

Fente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para funcionario de Centro de Atención y Registro. Pregunta 25; Cuestionario para funcionario de Módulo de Entrega de Apoyos. Pregunta 20; Cuestionario para funcionarios de Mesa de Atención y Registro. Pregunta 21. N=42.

Figura 6tiempos promedio de respuesta a trámites en map y mas

MAS CAR Coordinaciónestatal

Oficinascentrales

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MAP

Fuente: Elaboración propia con base en información de la encuesta a funcionarios de CAR, MAP y MAS 2007. N=529.

Figura 7ubicación de la mayor parte de las soluciones para agilizar los trá-mites

seguimiento a la operación– se cuenta con información respecto a la satisfacción de los beneficiarios en relación con la atención del Programa. Del total de beneficiarios entrevistados en PC, 98.2% expresa que la atención del personal en las distintas instancias (CAR, MAP, MAS) es buena. En las entrevistas en campo se percibió que las titulares están satisfechas con el trato del personal (promotores sociales y Recco) y una buena parte los reconoce incluso por su nombre. Debe destacarse, sin embargo, que entre las beneficiarias aún es mayor la proporción que identifica mejor al enlace municipal o figura equivalente. La gran mayoría afirma que cuando llega a tener algún problema o duda sobre el Programa acude a las oficinas municipales. Respecto a la situación de hace tres años, cuando se introdujo el MOZ, lo anterior representa avances importantes, ya que según consta en la evaluación del 2005, en aquel entonces sólo 93.6% de las beneficiarias consideraba que el personal la había atendido bien. Además, existía la opinión generalizada entre las beneficiarias de que el contacto con el personal del Programa Oportunidades era limitado y que no lo reconocían de entre las personas que llegaban


Una aproximación sobre la eficacia del MOZ en el Programa

La información disponible permite sostener que el MOZ ha sido un acertado esquema de operación, congruente con las necesidades derivadas del crecimiento del PB y que, pese a los retos que enfrenta, contribuye a lograr mayor eficacia y eficiencia en la operación. La decisión de establecer los CAR ha sido fundamental al dotar de presencia permanente y dar soporte al Programa en el interior de los estados. De esta manera se cuenta con un espacio en cada uno de los territorios o zonas definidas que procura movilizar los recursos y la estructura operativa y articular todas las acciones del Programa, a fin de atender y dar servicio a las beneficiarias y población en general, y se consideren las particularidades locales, además de contribuir a blindar el Programa de intereses ajenos. A futuro, y dado que Oportunidades decidió construir una estructura institucional especializada en la operación del Programa, se presentan varios retos a ser atendidos. Uno de ellos es lograr el fortalecimiento en las estructuras e instancias creadas hasta ahora, principalmente con políticas de personal más favorables, con mayor inversión en infraestructura y equipamiento administrativo y con una relación y coordinación más efectiva entre los tres niveles de gestión; pero principalmente entre la Coordinación Nacional y los CAR para que fluyan con mayor oportunidad las instrucciones y los recursos para la operación. Para lograr una mejor gestión, es necesario definir indicadores que midan la calidad de los procesos y complementen la valoración del cumplimiento de las metas operativas, porque, si bien Oportunidades se destaca entre el sector público federal por ser un Programa que trabaja con metas cuantitativas bien definidas, aún no ha incorporado plenamente indicadores cualitativos que permitan valorar su calidad. Por ejemplo, no basta con alcanzar la meta de instalación de MAC y de impartición de sesiones de capacitación por parte de los Recco a las vocales, sino que, además, debería valorarse la calidad de esos procesos. Un cambio en este sentido contribuiría efectivamente a avanzar en el enfoque de mejora continua de la calidad de los servicios que ha adoptado el Programa y a incentivar a los ámbitos locales a realizar sus tareas con mayor calidad. Atender esta situación no es un tema menor, porque algunos funcionarios de CAR entrevistados sienten que la Coordinación Nacional con frecuencia se centra más en cumplir las metas físicas y financieras sin interesarse, ni poder medir, la calidad de los procesos y servicios requeridos para su logro.

a atenderlas en la entrega de apoyos. Ahora, 93.3% de las beneficiarias entrevistadas (Puntos Centinela 2007) expresa que trata con el personal y lo identifica. La información obtenida durante el trabajo de campo hace suponer que se registran avances relevantes en el conocimiento de la estructura, ya que si en el 2005, 85% de las benefi-ciarias no sabía qué era una MAS y 90% manifestó lo mismo de los CAR, actualmente la totalidad de beneficiarias entrevistadas sabía con certeza de la existencia de estas instancias, y el CAR es una de las instancias más conocidas e identificadas.* De acuerdo con la Encel, 99.4% de los beneficiarios que han acudido a las MAS afirmó que sí lo atendieron; 97.7% opinó que la información recibida fue clara y 86.5% dijo que no esperó más de media hora para ser aten-dido (47.6% esperó menos de 10 minutos). De manera general, 96.4% considera que la atención en la mesa fue buena. En los grupos focales fue interesante detectar que las beneficiarias que habitan en las cabeceras municipales o en localidades bien comunicadas afirmaron que las MAS sí les habían servido y que ahora las extrañaban. En estos puntos sí funcionaron las MAS, pues a las beneficiarias no les implicaba mayor costo el traslado. Sin embargo, tam-bién reconocieron que la alta afluencia a las mesas se daba solo en determinadas épocas, como en los bimestres de inscripción de los alumnos a las escuelas (septiembre-octubre). La valoración anterior es similar a la otorgada por las beneficiarias entrevistadas mediante el cuestionario a hogares de la Encel. De 8.5% de los beneficiarios activos que manifestaron haber realizado un trámite en los últimos 12 me-ses, 91.7% considera haber recibido un trato de bueno a muy bueno. Por otra parte, de la población en situación de baja, entrevistada sobre el mismo tema, únicamente 31.7% opina que la atención fue adecuada (cuadro D1, anexo

* Las comparaciones deben tomarse con cautela, dadas las diferencias entre las bases de datos comparadas.


D). Aun cuando para este segundo grupo de población la proporción que responde no saber cuál fue la calidad de la atención es muy alta, es importante señalar el contraste en la percepción que tienen ambos grupos. Una primera interpretación es que se valora de mejor manera la calidad del servicio cuando éste se ha traducido en un acceso a los apoyos (es decir, ser beneficiario activo), que cuando se mantiene la situación de suspensión o baja. Al separar el análisis sobre la calidad de la atención en trámites realizados recientemente, de acuerdo con la fecha de ingreso del entrevistado, se encuentra que es mayor la proporción de ingresados después del 2005 (15.9%) que valora como muy buena la calidad, respecto de los ingresados antes del 2005 (12.6%). Esto podría ser muestra del desarrollo de mayor exigencia en la atención conforme la población se familiariza con los procesos del Programa (cuadro D1, anexo D). Las opiniones de las beneficiarias reflejan satisfacción con la atención y servicios del Programa. Existen espacios de mejora para incrementarla, mediante la reducción de tiempos y errores en los trámites. De hecho, en los grupos focales se detectó que un problema sustancial es que hay sectores de beneficiarias (generalmente reducido) que se manifiestan inconformes por los largos plazos (por lo menos cuatro meses) de solución a sus trámites. También se presentan otros casos en los que las beneficiarias han perdido los apoyos o se les retrasó la llegada de la beca de sus hijos y desconocen la causa; pero tampoco alguien del Programa las ha orientado para identificar la posible falla. Es muy común que esto se presente en los casos en que los CAR están lejos de las localidades y, por lo tanto, no se tiene acceso al Sistema de Información para la Operación del Programa Oportunidades (SIOO) para tener la información básica sobre su historial. Es evidente la necesidad de suministrar al promotor social mayor información o un mecanismo de acceso para que esté en condiciones de orientar mejor a las beneficiarias y evitar alargar más los tiempos de atención de trámites. Esta necesidad queda más clara, ya que aún existe alrededor de 30% de usuarias de MAS (entrevistadas en la Encel 2007) que valora de regular a mala la atención, sobre todo por los tiempos de demora en las respuestas. Esta situación requiere ser atendida porque los tiempos de atención, generalmente, se incrementan en los trámites relacionados con cambios en el padrón. Sin embargo, en ocasiones los tiempos habituales de respuesta se extienden, debido a fallas en la revisión de las fichas de atención y documentos soporte, lo que implica volver a solicitar a la beneficiaria su integración, generalmente, dos meses después a su petición original. También en estos casos cobra relevancia la existencia de las MAS y el posible apoyo de las MAC para informar –vía vocales– sobre los requeri-mientos de los trámites previos a la instalación de la MAP.

La atención ciudadana y la contraloría social

Los actores entrevistados generalmente opinan que la atención a la ciudadanía y la contraloría social ha mejorado notablemente desde que se adoptó el MOZ, ya que, desde entonces, cuenta con mayores puntos de contacto con la gente, tanto para informar y orientar como para atender trámites, quejas, denuncias y reconocimientos, y con mejores mecanismos de atención. Sin embargo, un primer problema que se identifica es que, si bien en la coordinación estatal existe un área denominada “atención ciudadana”, no hay mucha claridad sobre lo que debería considerarse dentro de su ámbito de acción, ya que ésta prácticamente incluye todo tipo de eventos que impliquen una relación con la ciudadanía (información, trámites, quejas, denuncias, etc.). Esta situación provoca que la medición de las acciones de atención ciudadana tiendan a subregistrarse, al ser realizadas por distintas áreas, como la de Padrón y la de Operación. En el ámbito del CAR no existe una figura encargada de la atención ciudadana, lo que ocasiona que esta función generalmente sea asumida por cualquier empleado, principalmente del área de captura, cuyo personal no realiza labores de campo y, por lo regular, casi nunca se ausenta de las oficinas. Sin embargo, estos empleados no siempre cuentan con toda la información para atender las peticiones o quejas de la gente ni con las habilidades para ofrecer la mejor atención. La atención ciudadana en el CAR llega a consumir mucho tiempo del personal, que está realizando otras actividades y no se considera en las metas y actividades de la programación bimestral. Por su parte, las beneficiarias cada vez conocen y utilizan más los servicios de atención ciudadana y en ello ha sido relevante el papel de los Recco con la capacitación que ofrecen a las vocales, y la mayor disposición de buzones


(fijos y móviles) en puntos más cercanos a las titulares. Aún falta mucho para lograr que éstas denuncien irregu-laridades, pues muchas de ellas aún sienten temor a ser descubiertas. Por ejemplo, en los grupos focales surgían señalamientos sobre la presencia de familias que no requerían del apoyo; pero ninguna titular se ha atrevido a realizar la denuncia respectiva. En esto último también ha influido el hecho de que algunas beneficiarias y otros actores manifiestan que, en ocasiones, no se responde a las beneficiarias que han interpuesto una denuncia y, si se hace, es con mucha tardanza. Además en algunos estados tanto funcionarios como beneficiarias reportaron que el número 01 800 no ha funcionado cuando lo han intentado utilizar. Los buzones que llevan los promotores a las MAP son poco utilizados, debido a que se encuentran ubicados en lugares muy visibles y las beneficiarias tienen miedo a que las identifiquen. Las titulares confían más en los Recco, los corresponsales y las vocales, por lo que se recomienda que todos los Recco cuenten con su buzón y que a los corresponsales y vocales se les continué capacitando sobre el tema de atención ciudadana. A continuación, se presentan a mayor profundidad los hallazgos referidos al funcionamiento de los CAR y de las MAS, que son las instancias creadas expresamente por el MOZ. También se analiza la contribución de estas instancias en la articulación y mejor funcionamiento del resto de instancias del Programa (MAP, MAC).

Valoración del funcionamiento de las instancias creadas por el MOZ

El funcionamiento de los Centros de Atención y Registro

El establecimiento de los CAR fue, en términos de la estructura administrativa-operativa, la innovación más relevante del MOZ. Estos centros representan los puntos de contacto fijos con la población beneficiaria. Dicho simplemente, constituyen la “cara y voz” permanente del Programa con la gente. Son, además, el soporte regional del Programa, más allá de las oficinas ubicadas en la capital del estado. Cabe destacar que los distintos actores entrevistados en las visitas de campo (funcionarios, operadores, promotores, vocales, usuarias y enlaces municipales) valoran como muy trascendente el papel de los CAR como articuladores del conjunto de acciones operativas. En una perspectiva más amplia, enmarcada en el proceso de la construcción institucional de un esquema operativo específico, los CAR han brindado solidez y estabilidad a la estructura y las acciones del Programa. Los CAR se integran, en su mayoría, por personal contratado bajo el esquema de honorarios. Se trata de contratos con duración determinada, y basados en metas de productividad. Sin embargo, ello plantea retos importantes para el Programa, vinculados sobre todo con la estabilidad del personal para evitar la pérdida de aprendizajes en empleados que se retiran por inseguridad laboral o condiciones salariales poco apropiadas.* Del mismo modo, al operar únicamente bajo un esquema de trabajo por productividad, se corren riesgos de que el enfoque administrativo (cumplimiento de metas operativas) prevalezca sobre la obtención de resultados de calidad y en el mejor desarrollo de las actividades centrales del Programa. Es necesario acompañar este sistema con criterios de medición de la calidad y obtención de resultados. En entrevistas a funcionarios de la Coordinación Nacional, se tuvo conocimiento de un proyecto de desarrollo de un “Índice de Complejidad Operativa”, por medio del cual, se prevé ajustar las metas de productividad por CAR y personal adscrito, de acuerdo con las condiciones que prevalecen en cada contexto. Es importante que, paralela-mente al cambio de metas, se provea a las instancias del personal y recursos materiales necesarios para cumplir con las metas de atención (las cuales no se ajustan a la baja, a pesar de que las de productividad se modifican) y que se monitoree la calidad y efectividad de las acciones realizadas. Por otro lado, de acuerdo con 90% de los funcionarios de los CAR entrevistados, las MAP sí están cumpliendo en general su papel, pues en muy pocas ocasiones llegan al CAR asuntos que debieron tratarse en esas mesas. El tipo

* Un promotor en promedio percibe alrededor de 6 500 pesos mensuales, pero su carga de trabajo generalmente rebasa sus tiempos y capacidades de atención. Además, en su opinión (entrevistados en campo), las condiciones salariales son inadecuadas, sobre todo, cuando su régimen de contratación no genera antigüedad, prestación en salud o seguridad social.


de asuntos más frecuente se relaciona con altas, bajas y cambios de localidad o titular y se tardan más de 79.5 días en resolverse. Estos problemas pueden solucionarse en MAP, dotando de mayor información a los promotores y a las beneficiarias y modificando los procesos para recortar los tiempos de atención. En la investigación se encontró que las beneficiarias cercanas al CAR prefieren acudir a éste para presentar sus trámites, debido a que existe la per-cepción, correcta además, de que ahí les resolverán mejor y más rápido su problema. Esto es cierto debido a que en los CAR se tiene acceso a la información sobre el historial de las beneficiarias y en forma rápida pueden identificar la problemática y su solución. En las MAP, puntos en que tradicionalmente se ha realizado el pago a las beneficiarias, también se les orienta, proporciona información y atienden problemas diversos. Sin embargo, la instalación de los CAR en distintos puntos del estado se constituye en otra opción de soporte más cercana que la Coordinación Estatal. En opinión del personal del CAR, su trabajo contribuye al mejor funcionamiento de las MAP, a una mejor programación, coordinación (pro-motores, ayuntamientos), seguimiento y supervisión. Además, se han abierto más puntos de entrega de apoyos, se atienden las dudas, quejas, sugerencias, y, sobre todo, estos actores entrevistados coinciden en que se disminuyó el tiempo y costo de traslado de las beneficiarias, por lo menos en los casos en que se han abierto mesas nuevas. Los funcionarios de CAR consideran que en las MAP es necesario acortar los tiempos de atención, que ésta sea más rápida, que se cuenten con mejores instalaciones y condiciones (participación de municipios). Asimismo, se requiere mayor puntualidad de las instancias liquidadoras, mayor coordinación y apoyo del municipio y más recursos para personal de campo. Por otro lado, en los estados donde se instrumentó el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social en 2006 y principalmente en 2007 ha mejorado el desempeño de las Mesas de Atención a Comités (MAC). En opinión de los funcionarios del CAR, éste impulsa la estrategia de fortalecimiento de la Red Social al apoyar a los Recco en los trabajos de actualización del padrón de vocales, en la emisión de convocatorias para instalación de las MAC, en el seguimiento a la instalación de las mesas, y en la logística. Estos funcionarios recomiendan acercar más las MAC a las vocales, por medio de mejores horarios y dinámicas en los cursos, el mejoramiento de la calidad y la incentivación de su participación (aportar incentivos para que asistan) y el fortalecimiento de los recursos con que cuenta el Recco.

El funcionamiento de las Mesas de Atención y Servicio

Las MAS han sido diseñadas como un mecanismo de atención itinerante y temporal a beneficiarias en el marco del MOZ. La Coordinación Nacional de Oportunidades tomó la decisión de desaparecer las MAS para el ejercicio 2008, por lo que en este apartado se analizan los principales logros de estas mesas y los efectos de su desaparición. Se ha estimado que estas mesas atienden, según funcionarios de CAR, alrededor de 70 personas en promedio por día de trabajo. Los principales logros de las MAS, reportados por los funcionarios y operadores entrevistados, son que han acercado los servicios a las beneficiarias, reduciendo los costos de traslado y han agilizado trámites, especialmente para las beneficiarias que están más cercanas a la sede donde se ubica la MAS. Sin embargo, estos mismos actores refieren algunos problemas como poca asistencia de las titulares en algunos puntos y saturación en otros; falta de recursos para instalar las mesas (condiciones inapropiadas); poca participación de las autoridades locales y, en ocasiones, el hecho de que las beneficiarias prefieren plantear sus dudas y problemas en las mismas MAP por razones de tiempo, distancias y costos. Esta última situación es de suma relevancia porque, según información de los funcionarios centrales, basada en estudios realizados por ellos, así como en información recogida en el trabajo de campo, las MAS, aun cuando han servido para ampliar las opciones de atención a beneficiarias, no han implicado en la práctica un mayor acercamiento para todas ellas. Esto se debe a que una MAS se instala en un radio de influencia de dos MAP, así siempre el punto más cercano para las beneficiarias será su MAP. En ese sentido, los incentivos que tienen las beneficiarias para acudir a las MAS son bajos, dado que tienen la opción de plantear sus solicitudes de información y trámites en las MAP, a las que acuden necesariamente cada vez que reciben su pago. Entre el conjunto de actividades que deben realizar las MAS, destaca que, en la práctica, se concentran en pro-porcionar información sobre los apoyos a la población en general; atender trámites relacionados con movimientos al


padrón; entregar notificaciones; dar orientación y realizar gestiones relacionadas con los componentes del Programa; emitir convocatorias para sesiones de orientación; entregar medios de pago; atender las solicitudes de información, relacionadas con el Programa; así como recibir quejas, denuncias, peticiones y reconocimientos. De acuerdo con los funcionarios de los CAR (90% de los entrevistados) las MAS sí están cumpliendo en lo ge-neral su papel, pues en muy pocas ocasiones llegan al CAR asuntos que debieron tratarse en esas mesas. Los casos que suelen llegar al CAR generalmente se deben a que las beneficiarias no saben que en las MAS pueden solucionar los asuntos o porque no llevan los documentos completos. Los trámites que normalmente llegan mal documentados a las MAS, en opinión de los actores entrevistados, son las altas y bajas, corrección de datos y cambio de localidad, por razones adjudicables a las beneficiarias. Los días que transcurren para dar respuesta a un trámite desde que se recibe en la MAS hasta que se da solución, como se comentó antes, es de alrededor de 80 días. Los funcionarios del CAR recomiendan que, para mejorar el trabajo de las MAS, deben incrementarse las sedes en comunidades muy marginadas; lograr mayor sensibilización de beneficiarias; agilizar los trámites (mayor colaboración del área del padrón); buscar mejores instalaciones; tener más recursos para trabajo de campo, y programar mejor las actividades. Como se observa, en el ámbito de los CAR los funcionarios valoran positivamente la presencia de las MAS, y sus recomendaciones van en el sentido de que deben ser fortalecidas. En opinión de los evaluadores, es importante valorar a mayor profundidad la decisión de la Coordinación Nacional de cerrar las MAS a partir del 2008. Por un lado es importante que ésta difunda la información que la sustenta, entre los funcionarios y operadores que en general opinan que son mesas pertinentes. Por otra parte, se sugiere revalorar la permanencia de algunas de las MAS, mediante la aplicación de una estrategia diferenciada* que contemple el número de afluentes, las cargas de trabajo en cada una de las MAS y los tiempos de operación del Programa; que incremente los días de atención y envíe más promotores a zonas donde la asistencia sea muy alta y en temporadas en las que aumenta notablemente la carga de trabajo del Programa, como al inicio del ciclo escolar.‡ En los casos en que la afluencia es baja, es necesario diseñar una estrategia para la transferencia de sus funciones a las MAP, por ejemplo, incrementando el número de promotores sociales. En el mismo sentido, las MAC podrían apoyar la ausencia de las MAS, intensificando la capacitación y orientación a las vocales –y de éstas a las beneficiarias– para la realización de los trámites, y, en la medida de lo posible, fungir como informantes de los resultados de diversas gestiones realizadas en las MAP. Un dato relevante es que 100% de los funcionarios entrevistados de CAR y el total de promotores que atienden las MAS, coinciden en que no es posible eliminar las MAS para que sean las MAP las encargadas de los trámites y la orientación. Las razones de esto son varias: en las MAP no podrían desahogarse los asuntos que se realizan en las MAS, las beneficiarias ya conocen las MAS y saben de su utilidad, y éstas son los mejores puntos para atenderlas; se insiste en que en las zonas y bimestres con alta carga de trabajo deben instalarse más Mesas. En cuanto a los promotores entrevistados que atienden las MAS se tiene que, en promedio, cada uno de ellos atiende a 82 benefi-ciarias, aunque 50% de los promotores –los que menos atienden– tuvieron una presencia de 35 personas. De acuerdo con los promotores entrevistados en la Encel, los días que transcurren entre que se recibe un trámite bien documentado en una MAS y se entrega la resolución, en promedio, ascienden a 80.5 (casi tres meses). La

* En el en el cuadro D2 (anexo D) se incluye información proporcionada por la Coordinación Nacional, sobre los trámites realizados en las MAP y las MAS en los bimestres 4, 5 y 6 de 2007 y 1 de 2008. Si bien del total de 4 292 393 trámites realizados en esos bimestres, 95.1% se realizó en las MAP y apenas el resto en las MAS, llama la atención la importancia de las MAS en la recepción de fichas de atención, ya que este trámite significó 53% del total de todos los trámites realizados en estas mesas, y 57.9% del total de fichas de atención recibidas en las MAP. Con esto se demuestra que las mesas de atención más concurridas, que generalmente se ubicaban en las cabeceras municipales o localidades bien comunicadas como se corroboró en la investigación de campo, sí apoyaban de forma importante a las MAP, sobre todo en la atención a trámites (fichas de atención). Este apoyo no era menor, porque en estas fichas comúnmente se solicitan correcciones al padrón de beneficiarios, cuya atención en la mayoría de los casos influye en el recibimiento o no del apoyo.

‡ La información mencionada en la nota anterior destaca también cómo 74% del total de trámites realizados en las MAP y 45.4% del total realizados en las MAS, corresponden a trámites del cuarto bimestre (julio-agosto), que es en el cual inicia el ciclo escolar y, por lo tanto, todo el proceso de inscripción de los becarios. En este bimestre, por ejemplo, aumenta la necesidad de contar con espacios de orientación y atención a trámites.


tercera parte coincide en que la solución para agilizar esos trámites, está en el CAR, por medio de la rápida identi-ficación de los errores; al contar con más equipo e instalaciones, y mediante el acceso a la consulta de los sistemas para saber la situación de la familia. De los entrevistados, 44.4% manifiesta que la solución está en las MAS, si se les dota de equipo de cómputo; si al promotor se le entrega oportunamente la documentación y se realizan trámites más rápidos, entre otras medidas. Una proporción incluso mayor de promotores afirma que las soluciones se encuentran en la Coordinación Estatal y en oficinas centrales. A continuación se presenta información proporcionada por las usuarias de las MAS consultadas en el marco de la Encel. El primer dato que llama la atención es que del total de usuarias entrevistadas, 81.9% son beneficiarias del Programa, mientras que el resto (17.4%) es población que se acercó a pedir su incorporación o a solicitar informa-ción (figura 8). En ese sentido, las MAS son un punto de atención a la población en su conjunto, aspecto que debe valorarse en la decisión de suspender su instalación, ya que existe población interesada y requiere ser atendida. Del total de usuarias de las MAS entrevistadas, 70% vino a realizar ese trámite por primera vez, pero 30% volvió para un asunto referido con el mismo trámite. También se destaca que los principales trámites realizados por las familias beneficiarias son: dar de baja a algún integrante de la familia (28.3%); corregir los datos familiares (17.7%), y pedir el alta de un integrante (12.4%) (cuadro 8). Como puede observarse, generalmente son trámites que requieren cambios en el padrón y que deben subir al ámbito estatal, por lo que su resolución toma tiempo. Sin embargo, al no existir estas opciones de atención directa en momentos intermedios del bimestre, la actualización del padrón es más lenta, ya que requiere esperar a las MAP para iniciar el trámite. En las MAS, el personal llenó una ficha de atención a alrededor de la mitad de las beneficiarias; 26.3% afirma que le proporcionaron información y con eso se solucionó el trámite; a un porcentaje menor (7.3%) le dijeron que no traía los papeles completos y a 6.3% se le dio información, pero no le solucionaron su trámite. Estos datos muestran que la atención está siendo eficaz, rápida y expedita en una cuarta parte de la población que llega a las mesas, lo que podría justificarse por la facilidad del trámite que solicitan; sin embargo, en caso de reinstalarse, debe avanzarse en dar soluciones que reduzcan el número de visitas de las beneficiarias a las MAS, con su consecuente costo y tiempo. De la fracción de beneficiarias (31.2%) que han visitado la MAS por más de una ocasión para realizar el mismo trámite, más de 30% expresa que lo ha hecho entre dos y tres veces y, de este porcentaje, 60.5% manifiesta que aún no se resuelve. Si bien esto puede deberse a ineficiencias en la atención, también es muy común que las fallas

Figura 8usuarias de las mesas de atención y servicio

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para usuarias de las MAS. Pregunta 1. N= 138.

Familia beneficiaria81.9%

Familia no beneficiaria17.4%

No sabe0.7%


se deban a que las beneficiarias no han cumplido con la entrega de documentos o con los requisitos que implica el trámite. Para el Programa esto constituye un área de mejora en la que debe fortalecerse la información con la que cuenta el promotor para orientar a los beneficiarios y para el llenado de la ficha de atención e integración de sus documentos soporte, a fin de no aceptar documentación incompleta que será rechazada, lo que implicará retrasos importantes en la resolución del trámite. Sobre el tiempo en que se tardarían para dar respuesta a los trámites, manifestado por los promotores en las MAS, la mayoría de las beneficiarias lo califican de regular a lento (figura 9), calificación con la que coinciden los beneficiarios que hicieron el trámite más de una vez y que ya solucionaron su problema, ya que 70% considera que el tiempo fue de lento a regular. Acerca del tiempo que tuvieron que esperar para recibir la atención, 66.4% de las beneficiarias expresó que éste fue de muy poco a poco, y 16% considera que fue mucho. En cuanto a la explicación que recibieron sobre el trá-mite que realizaron, 80% lo califica como buena. Adicionalmente, 85% de las beneficiarias califican como buenos la calidad de la atención y el conocimiento de los funcionarios. Respecto a la forma en que las beneficiarias se enteraron de la existencia de las MAS, en la figura 10 se muestra que casi la mitad lo hizo por medio de las vocales de comités, 17.4% en las Mesas de Entrega de Apoyos y 13.8% por otra beneficiaria. Esto refleja que las vocales son las personas más cercanas a las beneficiarias y, por lo tanto, pueden ser los vehículos más eficaces para estar en contacto con ellas. Además, las vocales juegan un papel funda-mental en el fortalecimiento de la red comunitaria, por lo que en ese sentido las MAC se convierten en los puntos estratégicos del Programa, en los que puede avanzarse notablemente para que las beneficiarias sean un medio de difusión de información relevante. Al acercar la atención del Programa a los beneficiarios mediante la instalación de las MAS, se esperaba reducir los costos de traslado y tiempo en que incurren las beneficiarias, los cuales son relativamente elevados, especialmente en las zonas rurales a causa de la falta de transporte y deficiencias en las vías de comunicación. En este sentido, 61.6% de las beneficiarias manifiesta haber llegado a realizar los trámites en transporte colectivo (autobús, combi, camioneta) y 32.6% caminando (figura 11), haciendo un tiempo promedio de 41.61 minutos; 39.9% tardó de 16 a 30 minutos; 22.5%, de uno a 15 minutos, y 26.8%, de 31 a 60 minutos. Se observó que la proporción de beneficiarias que tarda cerca de la hora es baja. En general, puede considerarse que los tiempos son aceptables; pero no se tiene información para asegurar que esto se debe a que las MAS se hayan ubicado más cerca de las beneficiarias. En opinión del personal de la Coordinación Nacional, estudios realizados por esta última para valorar el desempeño de las MAS y con base en el trabajo de campo, se tiene que a éstas generalmente acuden las beneficiarias que viven más cerca.

TRáMITE %Cambiar la persona que es la titular 9.7Corregir los datos de la familia 17.7Corregir los datos de la corresponsabilidad (asistencia) a las consultas o pláticas (talleres) de salud 2.7

Corregir los datos de la corresponsabilidad (asistencia) a la escuela de alguno de los niños de la familia

3.5

Dar de baja a algún integrante de la familia 28.3Pedir el alta de un integrante de la familia 12.4Pedir que le den una nueva documentación para recoger sus apoyos (hologramas, contratos en banco)

1.8

Solicitar que le entreguen apoyos que no pudo recoger 1.8Presentar una queja 1.8Otro trámite 20.4No responde qué trámite vino a hacer 1.8

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para usuarias de las MAS. Pregunta 3. N=113.

Cuadro 8trámites que solicitan las usuarias en las mas


Figura 9percepción sobre el tiempo de respuesta al trámite(trámite por más de una vez o por primera ocasión, porcentaje)

Rápido Regular Lento

0

10

20

30

40

50

%


Avisaron enentrega de apoyos

Avisaron vocales

Me dijo otrabeneficiaria

Otro medio

No contestó

0 10 20 30 40 50 %

Figura 10forma en que supoque podía ir a las mas a arreglar su trámite (porcentaje)


Caminando

Transporte colectivo

Me trajo alguiende la comunidad en su...

A caballo u otro animal

Otro medio

0 10 20 30 40 50 60 70 %

Figura 11medio de transportea la mas (porcentaje)



Respecto al costo de traslado (ida y vuelta a la MAS) para casi 20% de las beneficiarias no tuvo costo alguno por estar en su localidad, mientras que para 45.6% el costo fue de 6 a 20 pesos, y para el resto (20.2%) de 21 a 50 pesos. En esta última proporción de los beneficiarios, el costo puede constituir una limitante para asistir a estos puntos de atención y decidir esperar a la instalación de las MAP.

LA PARTICIPACIón DE LOS MunICIPIOS En EL PROgRAMA

Desde su diseño original, Oportunidades se concibió como un programa federal que operaría en forma centralizada sin incorporar la participación de los otros niveles de gobierno ni en la toma de decisiones ni en los procesos operativos centrales.* Se consideró que en la medida en que las decisiones y la operación del Programa se dejaran abiertas a un amplio conjunto de actores gubernamentales (generalmente de distintos órdenes de gobierno provenientes de partidos políticos diferentes), aumentaban las posibilidades de que éste fuera utilizado con fines político-electorales o para promover intereses distintos a los que le dieron origen. Sin embargo, con su puesta en marcha, y en la medida en que fue creciendo, el Programa ha requerido del apoyo de los gobiernos municipales, principalmente en respaldo logístico y de seguridad pública. Actualmente el apoyo del municipio se torna imprescindible porque el Programa Oportunidades no cuenta con una estructura operativa que le permita tener contacto directo y comunicación cons-tante con sus beneficiarios en el ámbito local. Hoy en día, las relaciones institucionales entre el municipio y los representantes del Programa son variadas y de mucha importancia para el cumplimiento de las metas operativas. Algunos de estos aspectos son la intervención del municipio en la logística para el establecimiento de las MAP y MAC, la participación de la seguridad pública municipal en los operativos del Programa, la realización de convocatorias y mantenimiento de la comunicación con las titulares y demás beneficiarios, entre otros aspectos. Además, algunos CAR están alojados en oficinas facilitadas por el municipio, mediante comodato u otras figuras. Sin embargo, la relación entre el municipio y el Programa debe ser plenamente definida y clarificada, por un lado, para evitar que las autoridades municipales generen falsas expectativas respecto su nivel de injerencia y, por otro, para que sea el Programa el que regule su participación.

EFECTOS DE LA DESAPARICIón DE LA FIguRA DEL EnLACE MunICIPAL

En años pasados, el Programa Oportunidades incluía en su normatividad la figura de enlace municipal al definir su perfil en las Reglas de Operación y considerarlo como un elemento formal en la operación del Programa. Con base en ello, se incluyeron acciones para otorgar capacitación al personal de los municipios que asumirían estas funcio-nes, mismo que las autoridades del Programa, buscaron involucrar en el MOZ al asignarle importantes tareas. Sin embargo, a partir del ejercicio del 2008, las Reglas de Operación eliminaron esta figura del conjunto de actores institucionales participantes. En el momento de la redacción de este informe, las causas de esta decisión no habían sido aclaradas plenamente por medio de un documento oficial, pero los actores entrevistados en campo señalaron que esta medida podría ha-berse originado porque existían indicios de que algunos enlaces municipales, o municipios, empleaban el Programa con fines distintos a los previstos en las Reglas de Operación. También se reportó que, de acuerdo con las funciones que antes se le asignaban a esta figura, era posible que se afectara la comunicación con los beneficiarios, se aca-parara información, o que el enlace evitara que el presidente municipal se enterara de la marcha del Programa. Sin embargo, no fue posible tener mayores pruebas que sustentaran las opiniones expresadas por algunos de los actores entrevistados. Cabe la posibilidad de que el diagnóstico que sirvió para tomar la decisión de suspender esta figura se haya considerado como una situación generalizada en el país, sin que sea el caso. Aun cuando existan casos aislados, éstos constituyen focos rojos que deben ser atendidos con o sin figura de enlace municipal.

* La participación de los gobiernos de los estados se limita a la provisión de los servicios de educación y salud.


Factores internos y externos que condicionan el desempeño del MOZ

El MOZ es un esquema operativo en maduración que enfrenta diversas limitaciones, internas y externas, que condicionan el desempeño del Programa, sobre todo, en el ámbito de los CAR. Con base en la información de las bases de datos analizadas y de la información recabada en el trabajo de campo, se encuentra que los factores internos y externos que inciden en el desempeño de los procesos ope-rativos en el marco del MOZ son los siguientes:

1. Factores internos

a) Existen sectores dentro del personal del Programa, principalmente en el ámbito operativo, a los que se les aplica una política de recursos humanos que no favorece plenamente su permanencia y desarrollo. Este personal percibe como inadecuadas las condiciones laborales y a partir de ello se genera desmotivación e inconformidad.

b) Falta de inversión en infraestructura administrativa y equipamiento, lo que afecta las condiciones de trabajo y con ello la calidad de las actividades realizadas por el Programa.

c) Recurrentes retrasos en la liberación de los recursos para la operación por parte de la Coordinación Nacional, lo que provoca inefi-ciencias en el trabajo de los CAR y que su personal asuma los costos laborando jornadas extraordinarias.

2. Factores externos

a) Condicionamientos estructurales de los sectores educación y salud que ocasionan problemas en la prestación de servicios y en el cumplimiento de corresponsabilidades de las beneficiarias. En la práctica, estos condicionamientos se han convertido en verdaderos obstáculos para lograr los objetivos planteados por el MOZ, orientados a la mejora de la calidad de los servicios y de la atención del Programa. Es frecuente que las beneficiarias expresen problemas ocasionados en el proceso de certificación de corresponsabilidades sobre todo en el sector salud.

b) Características inherentes a la población en situación de pobreza, que es la beneficiaria, provocan limitaciones de acceso al Programa y el logro de objetivos referidos a su capacitación y empoderamiento. Es decir, el hecho de que esta población viva en localidades aisladas y poco comunicadas, que en algunos casos no hable el español, que cuente con baja escolaridad, entre otras características, son factores que tienden a limitar el conjunto de estrategias que el Programa puede emplear. Por ejemplo, con el MOZ se realizaron esfuerzos para acercar lo más posible las MAS a las beneficiarias, pero para algunas de éstas, por encontrarse en comunidades muy marginadas e incomunicadas, los esfuerzos fueron insuficientes porque, aun así, les era difícil acudir a las mesas.

En el trabajo de campo se puso en evidencia que no existió un mecanismo único y formal mediante el cual se avisara a los diferentes municipios del país sobre la desaparición de esta figura en las Reglas de Operación. Algunos municipios se enteraron por medio de los CAR; otros mediante reuniones con la Coordinación Estatal; otros por su participación en el CTE, y algunos no estaban todavía enterados en el momento de la entrevista. Esto ha provoca-do confusión en ese nivel de gobierno y especulaciones sobre la razón por la que se eliminó una figura que venía operando de manera formal. En este marco, se recabaron distintas opiniones en los municipios visitados. Para algunos ha resultado indiferente este cambio, debido a que apenas iniciaba su periodo de gestión o bien a que consideran que la medida no afecta la relación y participación del municipio en las actividades del Programa. Otros, sin embargo, sí han manifestado inconformidad, debido a que consideran que el Programa solo está utilizando la infraestructura y actividades del municipio a su conveniencia sin retribuirles el mérito debido. En la práctica, los ex enlaces o figuras equivalentes (generalmente corresponden al director de desarrollo social del municipio) continúan presentes y realizando funciones de apoyo al Programa; pero ahora sin tener mayor información ni capacitación sobre el funcionamiento del mismo. De hecho, destaca en los grupos focales realizados en la investigación, que las beneficiarias conocen muy bien a la figura municipal encargada del Programa –en general la identifican mejor que al personal de Oportunidades– y afirman que en caso de requerir alguna orientación acuden a ella.


En este escenario se encontró que el Programa no podrá prescindir del apoyo de los municipios, en primer término porque no podría establecer una estructura operativa de cobertura al nivel municipal ni contar con los recursos –por ejemplo, seguridad pública– con que cuenta el municipio, lo que implica que deben establecerse procedimientos de comunicación y relación institucional que sean acordes a las necesidades operativas actuales. El municipio es una instancia presente en la operativa del Programa y el alcance de su participación debe gozar de claridad y reconocimiento formal. Es necesario continuar con el trabajo conjunto entre instancias mediante el diálogo y los acuerdos con los presidentes municipales. Se recomienda mantener la figura de enlace en las Reglas de Operación, definiendo quizá, menores funciones de las que antes desempeñaba y proporcionándole capacitación constante, a fin de contar con un referente normativo que permita sancionar comportamientos no deseables. No es necesario partir del supuesto de que el blindaje electoral del Programa es contrario a la participación formal de otras instancias de gobierno. De hecho, la protección para el buen uso del Programa Oportunidades debe considerar la claridad en las funciones de todos los actores y en el esclarecimiento de los alcances de la participación de las diferentes instancias de gobierno.

Valoración final del MOZ

Puede concluirse en general que el MOZ ha sido un esquema acertado para la operación del Programa pues ha logrado lo siguiente:

a) Establecer puntos de contacto más cercanos a la población en el interior de los estados, tanto permanentes (CAR) como itinerantes (con las extintas MAS), y aumentar sustancialmente el número de MAP. Recientemente se suman a estos puntos las MAC, que forman parte de la estrategia de fortalecimiento de la Red Social. Todo esto se traduce en mayores y más frecuentes puntos de contacto entre las beneficiarias y el personal.

b) Desconcentrar la operación del Programa a los CAR, dotándolos de recursos y de mayor capacidad en la toma de decisiones. La ejecución de acciones desde el CAR ha sido acompañada de mayor capacitación al personal y el desarrollo de sistemas informáticos, lo que ha contribuido a lograr un mejor seguimiento de los procesos y mayor orden en el trabajo.

c) Mejorar la atención ciudadana por medio del mayor contacto y comunicación con las beneficiarias. Un cambio trascendente ha sido la asignación de personal exclusivo para la zona de influencia del CAR, con lo que se ha logrado que las beneficiarias reconozcan e identifiquen al personal del Programa (sobre todo a los promotores sociales y Recco) y, además, pueda darse un seguimiento sistemático a las fichas de atención (trámites sobre movimientos al padrón). Esto contribuye a resolver dudas, trámites y quejas de la población relacionadas con el Programa.

d) Aun cuando existen áreas de mejora, las beneficiarias cuentan con mayor información sobre el Programa, que es suministrada en los distintos puntos creados o fortalecidos por el MOZ.

Es necesario avanzar en la articulación y vinculación de la estructura operativa y de las acciones del Programa Oportunidades con los de otras instancias, tanto del gobierno federal como de los gobiernos estatales y locales. El MOZ constituye un acertado esquema de organización territorial que debería atraer y hacer converger políticas y programas vinculados con la estrategia global de reducción de la pobreza. Sin embargo deberán definirse esquemas efectivos que rompan con las inercias de desarticulación institucional, pues en campo se identificó que esta escasa sinergia existe incluso con los programas de la propia Sedesol. Para la política sectorial, el Programa constituye un buen punto de inicio para trabajar en esa línea, gracias a su gran capacidad de convocatoria en la población. Desde el momento en que el Programa Oportunidades se decidió por construir su propia estructura institucional operativa, se adoptó un proceso de mejora continua que está en vías de ser consolidado. Sin embargo estos esfuerzos requieren ser complementados con mejores políticas de desarrollo de un sector del recurso humano que labora en condiciones poco favorables, con una mayor inversión en infraestructura y equipamiento administrativo y con un método de trabajo más efectivo entre la Coordinación Nacional, la estatal y los CAR, con la finalidad de que decisiones, recursos e información fluya con mayor oportunidad, y ello redunde en una mayor calidad en la atención a los beneficiarios.


V. La estrategia de fortalecimiento de la red socialLa formación de capital social en una sociedad o grupo determinado se basa en el desarrollo de un conjunto de nor-mas de confianza, valores, actitudes y redes entre personas e instituciones. El grado en que estos elementos estén presentes determina la capacidad de asociación entre diferentes actores sociales y la posibilidad de llevar a cabo acciones colectivas y de cooperación. En este sentido, un medio eficaz para promover grados elevados de asocia-ción en los grupos humanos es estimular el establecimiento de relaciones interpersonales o intergrupales en las que imperen las nociones de confianza, conciencia cívica y valores éticos. Estas relaciones se consideran productoras de una riqueza y beneficio social sostenible. Desde esta perspectiva, el capital social es un bien público que debe gene-rarse y promoverse mediante políticas gubernamentales, ya que su presencia puede ser un elemento para impulsar o incrementar el impacto de los recursos públicos invertidos con fines de desarrollo social. En este marco, la formación de redes sociales constituye un instrumento destacado en el fomento al capital social. La presencia de redes estimula, dentro de un grupo o comunidad, la confianza mutua y el establecimiento de relaciones estrechas a nivel personal, familiar, grupal o comunitario. Los participantes en redes se vinculan mediante normas de reciprocidad, responsabilidad, compromiso ciudadano y normas culturales de confianza. La red constituye un recurso que facilita el acceso a la información y a los apoyos encaminados a mejorar las condiciones de vida de las personas. La Red Social del Programa Oportunidades comenzó a formarse con la creación de asambleas comunitarias en el medio rural integradas por beneficiarias. Con la organización de estas asambleas, las mismas comunidades elegían de entre las beneficiarias, a una promotora que apoyara el seguimiento a las acciones instrumentadas por medio de Oportunidades.3,* Las actividades de estas promotoras se centraban en orientar a las beneficiarias con el fin de que cumplieran con sus corresponsabilidades, y proporcionar información para el buen uso de los apoyos que obtenían. Asimismo, contribuían a establecer una mejor vinculación entre las titulares y el personal de los sectores de salud y educación y canalizar solicitudes y sugerencias. En 2002, se estableció por primera vez la figura de CPC, donde se sustituyó el papel de promotora por el de vocal. En ese entonces se elegían en asambleas comunitarias, por lo menos, dos vocales, una para educación y otra para salud. Adicionalmente, de acuerdo con el volumen de la población beneficiaria podía seleccionarse una vocal de vigilancia. En el medio urbano, los comités se integraron por colonia o barrio, y en el rural, por localidad. Para el año 2003, se realizó una prueba piloto en varios estados para evaluar la metodología y el material didáctico que se utilizaría en la capacitación de vocales integrantes de los CPC. Mediante este esfuerzo, surgieron propuestas de modificación a los contenidos temáticos y al material didáctico e informativo que serviría de apoyo a las vocales para orientar a las titulares beneficiarias de su localidad, colonia o barrio. Posteriormente, durante el segundo semestre del 2005, de acuerdo con lo previsto en las Reglas de Operación de ese año, se inició la elección y el nombramiento de nuevas vocales avocadas a temas de nutrición. Estas vocales se capacitaron y recibieron la Guía de la nutrición para apoyar su trabajo. En ese mismo año, con la implementación del MOZ, comenzaron a operar poco más de 10 000 mesas de atención en todo el país, dedicadas tanto a la entrega de los apoyos monetarios, como a la atención, otorgamiento de información, realización de trámites y satisfacción de dudas de las beneficiarias. Por medio de estas instancias, se pretendió acercar los servicios a la población, y reducir los costos de transacción implícitos en la entrega de los recursos. Sin embargo, la operación de estas mesas dejaba fuera la parte de la participación activa de los grupos de atención, considerada indispensable para lograr niveles elevados de calidad en la operación del Programa y de los Comités de Promoción Comunitaria.‡

* El Decreto del 5 de marzo de 2002, por lo que se reforma el diverso por el que se crea la Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación como órgano descentralizado de la Secretaría de Desarrollo Social qe modifica el nombre del Programa y la Coordinación Nacional, denominándose Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, respectivamente.

‡ En diversas reuniones realizadas por personal del Programa Oportunidades en 2005, se concluyó que para el éxito de los proyectos de innovación del Programa era requisito, además de la acción de la Coordinación Estatal, de la estructura organizativa y de las gestiones ante los sectores y otros organismos,

la presencia de una Red Social fortalecida y en operación.


En este contexto, las autoridades del Programa reconocieron la necesidad de fortalecer la red que se había formado en años anteriores y para lo que se requería darle un nuevo impulso, a fin de que se situara como un instrumento efectivo de apoyo, tanto a beneficiarias como autoridades. Para tal efecto, en el año 2006, se creó el proyecto de Encuentros Comunitarios de Oportunidades (ECO) como la cuarta fase en el desarrollo del MOZ.* Dicho proyecto, instrumentado originalmente en seis entidades del país (Colima, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas) se orientó a consolidar la Red Social del Programa, mediante la conjunción de varias estrategias con-cebidas con el fin de apoyar la consecución de los objetivos y fomentar la organización social de las beneficiarias.10 Las cuatro estrategias diseñadas en el marco de este proyecto quedaron registradas como atención continua a los CPC, orientación y seguimiento a titulares beneficiarias, corresponsales y vinculación con los sectores. Para el año 2007, esta iniciativa se denominó “Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social” (Freso) y se imple-mentó en 24 estados de la República mexicana(Campeche, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas).11 En el año 2008 se aplicó en todo el país. El objetivo de esta sección es ofrecer un diagnóstico de la situación del Freso durante el periodo 2007-2008. Para ello se analizó la encuesta Encel 2007, de donde se desprendieron las opiniones de los Recco y de las vocales que integran los CPC. También se destacan las condiciones en que se desarrollan las MAC. Para profundizar en estos resultados, se incorporaron en el análisis las opiniones recabadas en las entrevistas realizadas tanto a personal de la Coordinación Nacional, como a beneficiarios y personal en los estados, tal y como se explica en el apartado denominado Metodología de este informe.

MODELO DE RED SOCIAL DE OpOrtunidades

Oportunidades plantea como una de sus orientaciones (numeral 3.4, ROP 2008) fomentar el tejido social y comu-nitario con el fin de que los ciudadanos lleven a cabo acciones conjuntas en favor de la superación de su condición de pobreza extrema. Para esto, apoya, promueve y gestiona el desarrollo de una Red Social amplia que integra a las beneficiarias del Programa por unidades geográficas (colonias, localidades). El supuesto del que parte esta iniciativa es que es posible mejorar y consolidar los resultados mediante un mayor involucramiento de su población objetivo. Bajo la acción de esta Red se espera que dicha población conozca y exija sus derechos en el marco del Programa y, en función de esto, se convierta en copartícipe de los objetivos del mismo. Adicionalmente a este supuesto, existen indicios de que la presencia de una Red Social incrementa la probabilidad de que la población no abandone el Programa antes de tiempo. En un estudio publicado por el World Development, se sugiere que en aquellas comunidades menos marginadas, en las cuales se tiene un menor número de beneficiarias y, por lo tanto, existe menos interacción social entre ellas, y más dificultades para contactar con los representantes del Progra-ma, se registra una mayor probabilidad de abandonarlo sin completar el ciclo de desarrollo esperado.12 Caso contrario ocurre cuando en un ámbito territorial se da la presencia de actividad constante entre miembros de una comunidad que comparten condiciones y actividades similares, motivadas, por ejemplo, con la presencia de una activa Red Social. A pesar de lo anterior, es necesario alertar, a partir de la evidencia observada en la investigación de campo, que existen riesgos, principalmente al nivel de la población, de que la red se constituya en un “club de beneficiarias” del Programa muy cerrado, que tienda a marginarse o excluirse del tejido y la convivencia comunitaria y, a futuro, les genere a las beneficiarias mayor exclusión de la que tradicionalmente han enfrentado. Como ya se mencionó, para apuntalar el desarrollo de la Red Social, el Programa Oportunidades ha instrumentado los CPC, los cuales constituyen espacios de organización de la población y una red de apoyo voluntario para lograr los objetivos del Programa. En cada localidad rural o en las colonias de las localidades urbanas donde opera, las titulares be-neficiarias eligen de entre ellas a las vocales que integrarán dichos comités (numeral 4.1.3.1, ROP 2008). Estas vocales, deberán colaborar voluntariamente en el desarrollo de la propia comunidad sin recibir remuneración económica alguna

* Las otras tres etapas eran: Fase I: conceptualización, diseño y presupuestación; Fase II: zonificación y distribución de responsabilidades; Fase III: implementación de infraestructura, desarrollo de sistemas y apertura de los CAR.


y participar en el conjunto de actividades que se plantean en el marco del CPC. Se espera, además, que no participen activamente en apoyo de ningún partido político o candidato a puesto de elección popular, que tengan una actitud activa dirigida a conciliar opiniones y resolver conflictos que puedan presentarse en la operación del Programa. El CPC tendrá una vigencia de tres años y su renovación podrá realizarse como máximo a cinco años, a partir de su conformación. Las vocales del Comité que causen baja del PB, que renuncien a su cargo o cuando las coordinaciones estatales lo consideren necesario, serán sustituidas, observándose en todo momento los requisitos establecidos para ser integrante del Comité (numeral 6.4.2.1, ROP 2008). De acuerdo con este esquema, los CPC se constituyen como un poderoso instrumento de comunicación y acercamiento entre el Programa y los beneficiarios, en un escenario en que se cuenta con un padrón de alrededor de 25 millones de personas y una estructura administrativa del Programa de apenas 1 971 empleados permanentes en los estados.* La acción de los comités contribuye a establecer una mejor vinculación entre las familias beneficiarias, el personal de los sectores salud y educación y los responsables del Programa, a efecto de canalizar sus solicitudes y sugerencias, así como para fortalecer las acciones de nutrición, contraloría social y transparencia (numeral 4.1.3.1, ROP 2008). De igual forma, se ha previsto que la conformación de estos comités contribuya al acercamiento de la población con otros programas sociales y se establezcan procesos de retroalimentación al Programa. Los criterios para conformar los CPC son:

• enlocalidadesocoloniasconunaodosfamiliasbeneficiarias,quesevincularánconelCPCmáscercanoopodránrelacionarse con el Programa de manera directa;

• enlocalidadesocoloniascontresa24familiasbeneficiarias,senombraráunavocaldeeducación/salud/nu-trición que se vinculará con el CPC más cercano o podrá relacionarse con el Programa de manera directa;

• enlocalidadesocoloniascon25a199familiasbeneficiarias,seconformaráunCPCde,porlomenos,cuatrovocales; una de educación, una de salud, una de nutrición y una de vigilancia, y

• enlocalidadesocoloniasconmásde199familiasbeneficiarias,seañadiráalCPCdeterminadoenelpuntoinmediato anterior, una vocal de educación, una vocal de salud y una vocal de nutrición, por cada cien familias beneficiarias adicionales.

• laparticipacióndelastitularescomomiembrosdelosCPCesvoluntaria.

Los comités son apoyados por personal del Programa, cuyo papel es establecer contacto directo con las vocales e incentivar su participación, mediante el otorgamiento de información y capacitación continua, además del desarrollo de acciones conjuntas, dirigidas a gestar lazos de confianza y reciprocidad entre las beneficiarias. Para ello son apoyados por personal del Programa mediante la figura del Recco. Estos funcionarios son responsables de la ejecución de las actividades de las MAC, como se explicará más adelante. De igual forma, recientemente se ha incorporado la figura de Corresponsal en la que un becario, de educación media superior, se suma a las actividades de los comités para fungir como enlace de comunicación entre las autoridades y la comunidad. Se ha previsto que sea el Recco quien interactúe con estos becarios con el fin de que estén en posibilidades de cumplir de la mejor manera los objetivos señalados. A continuación se presenta de manera esquemática la estructura social que permite la comunicación y trabajo conjunto de estos actores. El diseño de la Red Social se basa en la vinculación entre las autoridades del Programa y el conjunto de beneficiarias organizadas y representadas por las vocales. El ámbito de encuentro son los CPC y el instrumento de trabajo son las MAC (figura 12). El modelo de desarrollo de Red Social plantea los siguientes objetivos específicos:‡

• potenciarlascapacidadesdotandodeinformaciónycapacitaciónbimestralalasvocales,paraqueseancopar-tícipes de los objetivos del Programa;

* Datos proporcionados por la Coordinación Nacional de Oportunidades: 606 personas de estructura en las coordinaciones estatales (corte al 15 de octubre), 1 365 personas en la plantilla permanente de honorarios enero-diciembre 2008.

‡ Presentación: “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades Más Cerca de Ti”. Mayo de 2007.


Figura 12estructura operativa del proyecto de for-talecimiento de red social

Fuente: Adaptación de la figura con base en la presentación “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades Más Cerca de Ti”. Mayo de 2007.

• darseguimientopuntualalastitularesbeneficiariasenrelaciónconlosobjetivosdemejoraenlasalud,educacióny alimentación;

• combatirlamarginacióntecnológicapormediodeloscorresponsales,y• vincularalastitulares,CPCyjóvenesdeeducaciónmediasuperiorconlossectoresqueintervienenenelPro-

grama, para hacer compromisos locales con ellos y solucionar problemas específicos.

Para fortalecer la operación de esta red, se han conjuntado cuatro estrategias:*

Atención continua a CPC

Es la estrategia principal de este modelo y consiste en dar atención continua a las vocales de los CPC, por medio de la instalación de MAC. Estas mesas constituyen un espacio de atención dirigido a las vocales, en el que se les proporciona capacitación, información y orientación para potenciar sus capacidades. Asimismo, se les asignan tareas para el cumplimiento de los objetivos de esta red. La estrategia instrumentada por medio de las MAC permite desarrollar de manera adecuada las habilidades y capacidades de las vocales de manera que esto se convierta en la base operativa para el desarrollo de la Red Social. La realización de la MAC es bimestral y se procura que el número de vocales no exceda 36 por cada mesa. Se considera una productividad de dos sesiones por día por Recco y sesiones con una duración de dos y media a tres horas. Las fechas de realización de las MAC no deben coincidir con las MAP u otros eventos. Los JAO, conjuntamente con los jefes de CAR y responsables de operación, realizan la programación operativa de estas mesas definiendo sedes que sean de fácil acceso para garantizar la asistencia de las vocales, dando prioridad

* Presentación: “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades más cerca de ti”. Mayo de 2007


a los municipios considerados dentro del grupo de los 100 más pobres del país, considerando todas las localidades y municipios atendidos por el Programa (tengan o no CPC conformado), entre otros criterios. La Coordinación Estatal, por medio de los CAR, es la responsable de la concertación de apoyos logísticos. Para tal efecto, envía oficios a las autoridades municipales, para gestionar, concertar y formalizar la petición de apoyos por lo menos con cinco días de anticipación.

Orientación y seguimiento a titulares

Se realiza como una acción derivada de la estrategia MAC y consiste en dar seguimiento personalizado a las titula-res en relación con su problemática operativa y al cumplimiento de los objetivos del Programa (educación, salud y alimentación). De esta forma, se busca el contacto sostenido y programado entre las vocales, ya capacitadas en el seno de las actividades de los CPC, con las titulares que les corresponden de acuerdo con su adscripción territorial (localidad o colonia). Con ello, las titulares se ven beneficiadas con la información transmitida por los Recco, lo que propicia la modificación de comportamientos, con el fin de alinearse al logro de los objetivos de la red. Mediante el fomento de la participación organizada de los CPC con las titulares para realizar adecuadamente su función de orientación y asesoría, se busca definir acciones para mejorar la calidad de atención y servicio que ofrece el Programa y aprovechar al máximo sus beneficios. Asimismo, se busca lograr las condiciones necesarias para que la población beneficiaria se convierta en receptora de los apoyos de otros programas sociales con base en el capital social, creado en las comunidades, es decir, por medio de las capacidades de organización, trabajo conjunto y relaciones de con-fianza presentes entre la población beneficiaria , es posible ofrecer una base social y comunitaria a otras alternativas de apoyo gubernamental. En este marco, se realizan las siguientes actividades:*

1. Cada CPC conforma el listado de titulares que representa.2. Las vocales seleccionan a las titulares de su grupo de trabajo, considerando, principalmente, la cercanía.3. Cada vocal tiene un grupo a su cargo de máximo 25 titulares. En caso de que se rebase este número se divide

en dos y se nombra una responsable de grupo.4. Las vocales y responsables de grupo mantienen un listado de las titulares que integran su grupo.5. Cada bimestre, las vocales asisten a las MAC y reciben información y capacitación sobre un tema relacionado

con la operación y una tarea para que la realicen con las titulares de su grupo.6. Las vocales se reúnen con su grupo de titulares una vez al mes:

a) el primer mes después de que asistieron a la MAC, para impartir el tema aprendido y realizar la tarea, yb) el segundo mes, se sugiere que se reúnan días anteriores a la realización de la MAC del siguiente bimestre

para identificar la problemática local.7. Las vocales entregan su tarea al corresponsal o al Recco para su captura.8. El Recco entrega los resultados de la tarea realizada durante la MAC del siguiente bimestre a las vocales e im-

plementa acciones de mejora.

Entre las funciones de las vocales se encuentra la participación en las diferentes comisiones de trabajo, formadas en el marco de los CPC y relacionadas con los temas de nutrición, alfabetización, mejoramiento de vivienda, sanea-miento ambiental, ahorro y desarrollo de proyectos productivos. De igual forma, las vocales apoyan a las titulares, por medio de información y orientación para el cumplimiento de trámites relacionados con su participación en el Programa y la obtención de sus apoyos. En este sentido, la Coordinación Nacional brinda periódicamente a las vocales de los CPC la información necesaria para que puedan cumplir su labor de orientación. Adicionalmente, las Coordinaciones Estatales, conjuntamente con el sector salud, apoyan las actividades de promoción y mejora del uso

* Estrategia de Mesas de Atención a Comités, MAC. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios “Oportunidades Más Cerca de Ti”. Amealco, Querétaro., abril de 2007.


de los complementos alimenticios por parte de las vocales de nutrición (estas vocales promueven la preparación adecuada y el consumo de los complementos alimenticios por parte de las familias beneficiarias).

Corresponsales

Respecto a los jóvenes becarios de educación media superior, el numeral 6.13.4 de las ROP 2008 menciona que: “El Programa informa y sensibiliza a los becarios de educación media superior para que participen en el fortalecimiento de los CPC y colaboren como enlace de comunicación entre el Programa y la comunidad”. Los objetivos perseguidos por esta estrategia son los siguientes:*• fortalecerlosCPCconlainclusióndebecariosdeeducaciónmediasuperiorcomoenlacedecomunicaciónentre

el Programa y su comunidad;• mejorar lacalidadde laatencióna lasfamiliasbeneficiariasyfomentar laparticipaciónde los jóvenesen la

promoción del desarrollo de sus comunidades, mediante una comunicación permanente con el personal del Programa Oportunidades a través del portal, y

• potenciarlaparticipacióndelosjóvenesenelPrograma,fomentandosudesarrollopersonalyfortaleciendolaContraloría Social de Oportunidades.‡

El proceso de participación de los becarios en esta estrategia se inicia con una convocatoria en las escuelas o mediante la promoción de las vocales que han recibido información sobre este tema en las MAC. Las vocales proponen a jóvenes para integrarse a la modalidad de corresponsales y los ponen en contacto con el promotor del Programa Oportunidades. El comité debe aceptar al joven becario, firmando un acta de nombramiento del corresponsal, quien deberá pasar un proceso de capacitación para poder desarrollar las tareas programadas. El nombramiento dura dos años. Las funciones de los corresponsales son definidas como sigue:§

• enelmarcodelCPC,recibirlaspeticionesdelastitularesparacanalizarlasalProgramaOportunidadesatravésde la Internet;

• orientaralasvocalesenlapresentacióndequejas,denunciasyreconocimientosporcorreoelectrónico;• facilitaralCPCinformacióndelProgramaOportunidadesútilparasudesempeñoyqueseencuentrepublicada

en el portal de los corresponsales;• orientara losestudiantesdeeducaciónmedia superior sobreel componentepatrimonialdelProgramay la

apertura de cuentas;• realizarlasaccionesquelecorrespondahacerenlas“tareas”,indicadasporelRecco;• fomentarelusodelportalenlapoblaciónengeneral;• atenderalllamadodelpersonaldelPrograma,y• contestarlaspreguntasdelportal.

Vinculación con los sectores

Esta estrategia va dirigida a vincular a los CPC con las instituciones que participan en la operación del Programa, con el fin de atender y solucionar los problemas operativos que, eventualmente, se presenten en las comunidades. Se espera

* Presentación: “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades más cerca de tí”. La Estrategia de los Corresponsales. Abril de 2007.

‡ Oportunidades cuenta con un modelo de seguimiento por medio de una Contraloría Social. Esta Contraloría opera a través de varios mecanismos: buzones en las unidades de salud y mesas de atención, línea telefónica gratuita para llamar desde cualquier punto del país, página de internet para recibir dudas, quejas y recomendaciones. Adicionalmente, para la atención de la demanda ciudadana, la estrategia operativa cuenta con un sistema de atención a la población, así como el sistema de atención telefónica de los Órganos Estatales de Control y de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Fuente: Agenda Integral de Evaluación del Programa Oportunidades. Octubre 2007.

§ Presentación: “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades más cerca de ti”. La Estrategia de los Corresponsales. Abril de 2007.


que al incrementar los puntos de contacto con los sectores de salud y educación en los diferentes estados del país, se mejore el logro de los objetivos generales del Programa. En este sentido, las beneficiarias organizadas por medio de los CPC constituyen un instrumento de articulación que puede ser empleado para favorecer un entendimiento directo entre autoridades sectoriales y beneficiarias, sobre todo en los ámbitos donde se manifiesta un sinnúmero de barreras operativas. De igual forma, este nexo puede también contribuir al éxito en la implementación de otras iniciativas como la de los corresponsales.

VALORACIón DEL PROyECTO DE FORTALECIMIEnTO DE LA RED SOCIAL

En esta sección se realiza una valoración de los avances en el Proyecto. Se analiza, en primer lugar, el desempeño de los CPC; en segundo, el papel de las vocales y los corresponsales, figura de reciente creación, y, por último, las MAC.

Desempeño de los Comités de Promoción Comunitaria

Los resultados de la Encel 2007, en el cuestionario relativo a las MAC, muestran que 79% de los Recco calificaron el desempeño de los Comités entre bueno y excelente (pregunta 16). En su opinión, el principal beneficio de los CPC es la capacidad informativa y de orientación a las beneficiarias en temas como el conocimiento de sus derechos y obligaciones, el buen funcionamiento del Programa, el cumplimiento de sus corresponsabilidades y las condiciones para la permanencia en el Programa. El buen funcionamiento de los CPC, identificado por los funcionarios de las MAC a través de la Encel, está acompañado con un conocimiento correcto de las características y funcionamiento de estas instancias. Por ejemplo, el cuestionario de la Encel 2007, en la sección XXIV para titulares beneficiarias de la evaluación operativa salud, revela un alto nivel de conocimiento de las entrevistadas respecto al papel de los CPC en el marco del Programa Oportunidades. Se observa que 68% de las personas entrevistadas afirmaron conocer o haber oído hablar de los CPC o de las vocales, y 94% dijo saber quiénes son las vocales que forman parte del comité de su comunidad (pregunta h2423). De igual forma, 89% de los entrevistados reconocieron acertadamente que quienes forman este comité son las titulares beneficiarias del Programa Oportunidades, y 76% sabían que quien elige o nombra a los integrantes del CPC son las beneficiarias que viven en la localidad. Por otro lado, 64% de las personas entrevistadas en el cuestionario de la Encel, sección XXIV de beneficiarias de la evaluación operativa salud, manifestó haber participado en el último bimestre en actividades propuestas por las vocales del CPC (pregunta h2427). Asimismo, declararon que, si tuvieran algún problema o duda relacionado con el Programa Oportunidades, para resolverlo, acudirían en primer lugar con las vocales (49%) incluso antes que con el personal de las mesas de atención o con el de los puntos de entrega de apoyos (pregunta h2429). Sólo 7.6% de las personas entrevistadas declaró que acudirían al personal del Programa como primera opción. En contraste, cerca de 30% no supo a quién acudir, lo que muestra un área de oportunidad en materia de información y acercamiento del Programa con los beneficiarios (figura 13). Es importante comentar, sin embargo, que esta situación ya venía ocurriendo en años anteriores, por lo que no es posible atribuir directamente al Freso el buen funcionamiento de los comités y de las vocales detectado en la Encel 2007. En efecto, en la Evaluación del cumplimiento de metas, costos unitarios y apego del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades a las reglas de operación 2005, se consignó que las titulares ubicaban, en su mayoría, a las vocales como la primera opción para recurrir en caso de la existencia de algún problema, queja o denuncia por un mal trato o servicio deficiente. Las vocales también se constituían en el principal medio de información sobre diversos trámites relacionados con la operación del Programa y se mencionan igualmente, como el principal medio de comunicación que les informa sobre el día, la hora y el lugar en que deben retirar sus apoyos. Por otro lado, de acuerdo con las vocales entrevistadas, 57% de las reuniones entre éstas y sus titulares se realiza, por lo menos, una vez al mes, y 16.2%, más de una vez (pregunta v06 del cuestionario a vocales), lo que significa que 73.2% de las vocales mantienen una interacción constante con sus respectivas titulares, realizando diversas actividades de apoyo a la operación del Programa.


Es importante señalar que en campo se encontró que, en localidades de difícil y costoso acceso tanto para el personal del Programa como para las beneficiarias pertenecientes a esas sedes, se ha decidido realizar ambas mesas, es decir, las MAC y las MAP, en las mismas fechas. Esto evita que las vocales tengan que trasladarse en un momen-to distinto al de la instalación de la MAP, y el Recco aprovecha los recursos que se movilizan por el Programa para instalar las MAP (vehículos, apoyo de seguridad, logística); sin embargo la calidad y la efectividad de las sesiones de capacitación puede estar en riesgo porque existen mayores factores de distracción como: las vocales tienen que cobrar su pago y, en ocasiones, los tiempos que pueden destinar a la capacitación son menores porque generalmente se trasladan en transporte colectivo que comparten con las otras beneficiarias, y tienen que ajustarse a los tiempos de estas últimas. A continuación se muestra el tipo de actividades que se llevan a cabo en las reuniones entre vocales y titulares de acuerdo con los resultados de la Encel 2007. En la figura 14 se muestra que la actividad más frecuente en las reuniones de las vocales es la de avisar a las titulares de la entrega de apoyos (45.4% de los vocales entrevistadas); en segundo lugar se encuentra el diálogo para ponerse de acuerdo para realizar actividades (41.1%); en tercero, tener juntas con las titulares (33.9%) y en cuarto, transmitir información respecto al Programa Oportunidades con las titulares (32.7%). Como se observa, las actividades principales de las vocales se orientan a atender la problemática y necesidades de las titulares, lo que contribuye a consolidar los vínculos de la Red Social en el marco de los CPC. Los responsables de capacitación en los estados opinan que los contenidos manejados en las reuniones entre vocales y titulares han variado a partir del Freso, ya que ahora se busca no ser únicamente transmisores de infor-mación, sino impactar comportamientos de la población con fines de transformación social. De esta manera, se han venido ampliando los temas a tratar en las MAC, mediante la incorporación de aspectos relacionados con desarrollo humano, liderazgo y autoconfianza. Esto, sin embargo, requiere de un tratamiento cuidadoso, dado que en muchas comunidades prevalecen costumbres y tradiciones que pueden ser perturbadas ante el manejo de contenidos dife-rentes. Adicionalmente, en el trabajo de campo realizado en esta investigación, se obtuvieron opiniones en el sentido de que en las MAC debe hacerse énfasis en temas de la operación del Programa, principalmente en la orientación sobre realización de trámites y dejar de lado otro tipo de problemáticas.

Figura 13Instancia a la que se recurriría para resolver problemas

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario de Hogares, versión 2. Sección XXIV. Pregunta 29. N= 44,036.

No responde

No sabe

Otro

Enlace municipal

Personal de Oportunidades en laCoordinación Estatal del Programa

Personal de Oportunidades en elCentro de Atención y Registro

Personal de Oportunidades en lasmesas de atención y servicios

o puntos de entrega de apoyos

Vocal del Comitéde Promoción Comunitaria

% 0 10 20 30 40 50


Avisamos a las titularesde la entrega de apoyos

Realizamos actividadeshacia la comunidad

Nos transmitimos informaciónrespecto a Oportunidades o las titulares

Nos ponemos de acuerdopara realizar actividades

Revisamos o evaluamos losresultados de lo que hemos hecho

Discutimos problemas de lasbeneficiarias de la localidad

Tenemos juntas con las titulares

Nos reunimos con elenlace municipal

Otra actividad

No determinado

0 10 20 30 40 50%

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Encel. Cuestionario para vocales. Pregunta 7. N= 747.

Figura 14frecuencia de activi-dades que se realizan en las reuniones entre vocales y titulares

Estos resultados confirman que la Red Social de Oportunidades cuenta actualmente con una amplia difusión y participa activamente en la mecánica operativa del Programa. Por su parte, los distintos actores identifican correc-tamente a las instancias involucradas en el Freso dentro del conjunto de líneas de acción del Programa y se observa una importante apropiación del proyecto por parte de los agentes. En este caso, como ya se explicó, la situación positiva en el funcionamiento de estas instancias no puede atribuirse enteramente al Freso, aunque constituye una importante fortaleza para el logro de los objetivos planteados. El tiempo de maduración de los comités ha jugado de manera positiva, por lo que estas instancias constituyen actualmente una base sólida para el desarrollo sostenido de la Red Social. Por su parte, las vocales se han venido conformado como elementos eficaces de vinculación entre el Programa y las beneficiarias. Estas últimas han expresado grados importantes de confianza y conocimiento sobre las activi-dades de las vocales, quienes brindan importantes servicios para lograr una dinámica operativa funcional. Esto, sin embargo, trae como consecuencia la necesidad de mayor compromiso, por parte de las autoridades para diseñar e implementar procesos que garanticen contar con vocales capacitadas, comprometidas y presentes en la totalidad de los puntos en donde se instrumentan acciones del Programa. Si las vocales constituyen un instrumento eficaz en el logro de los objetivos, es necesario que su buen desempeño sea generalizado para evitar situaciones de regresividad o desequilibrio entre las distintas comunidades. En el cuestionario relativo a las MAC de la Encel 2007 se recaba un conjunto de opiniones de los Recco dirigidas a proponer modificaciones a las funciones y responsabilidades de los CPC, con el fin de mejorar su desempeño en


Factores de riesgo para el desarrollo de la red social

Una amenaza para el buen funcionamiento del Programa, y específicamente de las actividades de la Red Social, es la problemática implícita en el reclutamiento, permanencia, capacitación y buena conducción de las vocales de los CPC. Su papel es indispensable en el esquema de participación social implementado en el marco de Oportunidades; pero los instrumentos con los que cuenta para asegurar la eficacia de sus funciones son limitados.

* Es importante comentar que estas opiniones no presentan frecuencias de aparición, ya que se encuentran asentadas en la sección de comentarios libres de los entrevistados, asentados en la Encel 2007.

el marco de los objetivos (pregunta 23). Entre estas recomendaciones se encuentra la petición reiterada para que se otorgue calidad de corresponsabilidad a la asistencia a las reuniones de promoción comunitaria; es decir, que sea obligatorio que las vocales concurran a las MAC, o bien, que las titulares asistan a la plática con sus vocales. No obstante, el grupo evaluador considera que esta propuesta no es viable, ya que desalentaría la participación voluntaria de las vocales y atentaría contra el objetivo mismo de la Red, que es la de estimular la solidaridad en la comunidad y el establecimiento de relaciones de confianza mutua entre los individuos. Es necesario ofrecer incentivos positivos a la participación de las beneficiarias en el papel de vocales, en lugar de buscar una obligación normativa para asegurar el cumplimiento de estas funciones. Un elemento relevante que puede aprovecharse para estos fines es el ingrediente cualitativo de prestigio social que implica desempeñar el papel de vocal de los CPC. Es decir, las beneficiarias que actúan como vocales adquieren mayor visibilidad dentro del grupo social y, en muchos casos, se incrementa su estima y estatus. En este sentido, las acciones del Programa orientadas a estimular el reconocimiento social de las vocales influirá de manera positiva su permanencia y desempeño en ese papel, por lo que el temor de perderlo puede contribuir a motivarlas a ejecutar adecuadamente sus deberes y tener una actitud activa y solidaria. Tampoco se considera viable establecer la obligación de que las titulares asistan a las pláticas con las vocales. La primera consecuencia negativa que surgiría ante un ordenamiento de este tipo es propiciar que las vocales adquirieran un poder excesivo, nunca previsto en el diseño del Programa, respecto a las titulares. Bajo este esquema, las vocales dependerían de ellas para cumplir con esta supuesta corresponsabilidad y todo ello iría en contra del desarrollo de la Red Social en las condiciones ya expuestas anteriormente. Otra sugerencia de los promotores entrevistados es que se avance en la claridad de las funciones que deben cum-plir las vocales, ya sea modificando las Reglas de Operación con el objetivo de que sean más específicas sobre este tema, o bien, constituyendo un reglamento en el que, incluso, puedan establecerse sanciones por incumplimiento. En este sentido, también existen opiniones de que las vocales deberían tener mayores facultades representativas, e incluir a una persona encargada para cumplir funciones de contraloría social en cada Comité.*

Mesas de Atención a Comités

Es importante mencionar que en la Encel 2007 se reportó que la mayoría de las MAC (63.2%) consideradas en la encuesta iniciaron sus operaciones en el tercer bimestre del 2007, por lo que es de esperarse que el desarrollo y maduración de esta línea de trabajo esté todavía por lograrse (pregunta 9 de las MAC). Sin embargo, el trabajo realizado hasta hoy por estas instancias, de acuerdo con las opiniones recabadas y asentadas a continuación, ha tenido un desempeño positivo. En el cuestionario para funcionario de MAC, el número de promotores que reportan que los recursos con que cuentan para cumplir con su trabajo son adecuados resulta relativamente bajo (44% en promedio). Casi la mitad de los entrevistados (48% en promedio) opina que las condiciones son de regulares a inadecuadas (pregunta 10). En este sentido, consideran que las limitaciones más importantes se encuentran en aspectos como la carencia de


* La convocatoria implica citar a las vocales a la reunión MAC, mediante la realización de un oficio y su entrega a las autoridades locales. También conlleva acordar y establecer el espacio físico y los apoyos adicionales para la realización de las sesiones de capacitación. Por su parte, el mantenimiento a comités se refiere a preservar la existencia y estructura de estas figuras, ya que en algunos falta una vocal, o es posible que no exista comité alguno. En estos casos es necesario realizar una asamblea comunitaria y nombrar a las nuevas vocales de acuerdo con un protocolo ya establecido.

Condiciones favorables para el desarrollo de la red social

Existe un importante nivel de conocimiento entre la población beneficiaria sobre la forma en que operan los CPC y del papel que, en el marco de sus funciones, tienen actores como las vocales, los Recco y las propias titulares. Los CPC son instrumentos eficaces en la promoción de la participación comunitaria de la población beneficiaria, lo que favorece el desarrollo y permanencia de la Red Social. Estos elementos constituyen importantes fortalezas del Programa Oportunidades.

espacios adecuados para la capacitación y reuniones con las vocales, la falta de mobiliario y material de apoyo, así como la escasa disposición de vehículos y viáticos. De acuerdo con estos funcionarios, las principales sugerencias para mejorar el trabajo de las MAC son las siguientes: Condiciones de trabajo

De acuerdo con la Encel, una de las principales demandas de los Recco es la dotación de mayores recursos para la atención de las mesas y la ejecución general de sus funciones. Específicamente, requieren recursos económicos, combustible y viáticos suficientes que, además, sean entregados en tiempo y forma. Se enfatiza la necesidad de contar con un vehículo para el transporte de este personal, lo que significaría un apoyo sustancial para llevar a cabo su trabajo de manera eficaz. También, los comentarios asentados en la Encel, y posteriormente corroborados en el trabajo de campo, señalan la necesidad de que los promotores dispongan de un espacio más amplio en las instalacio-nes del CAR y que cuenten oportunamente con más herramientas de trabajo como material de apoyo, promoción y audiovisual, con un proyector y principalmente equipo de cómputo. Sobre este punto, la lista de cotejo para MAC de la Encel 2007, muestra que los principales instrumentos de comunicación en las sesiones son el rotafolio y láminas de papel bond y, en menor grado, el pizarrón o carteles, donde se especifica el tema a tratar (pregunta 5). Las condiciones laborales de los Recco también fueron mencionadas en el trabajo de campo realizado en cuatro estados de la República mexicana. Sobre este tema, dichos funcionarios opinaron que el modelo vigente de contra-tación por honorarios no favorece su desarrollo laboral, ya que carece de elementos de seguridad social y personal, necesarios sobre todo tratándose de actividades que implican traslados constantes con los riesgos inherentes. De igual forma, la contratación por honorarios no les permite la creación de antigüedad laboral que favorezca su estabilidad y permanencia en el puesto. Estos aspectos fueron comentados con mayor profundidad en el capítulo anterior. Asimismo, existen señalamientos sobre la excesiva carga de trabajo de los Recco y del poco apoyo que las dife-rentes áreas del Programa ofrecen para esta labor. Con relación a esta última idea, en opinión de los propios Recco, se requiere del soporte más ordenado y sistemático de otras áreas de la estructura operativa y que todo el personal del Programa Oportunidades participe más en la realización de la convocatoria y en el mantenimiento de los comités.*

gestión del proyecto

En el ámbito de la gestión, los comentarios recogidos en la Encel 2007 señalan que, para mejorar el desempeño de las MAC, se requiere, en general, de mejor planeación y mayor previsión de los temas a tratar en cada reunión, además de programar más días para éstas (pregunta 23 del cuestionario de las MAC). Por ejemplo, la Coordinación Nacional planteó la realización de tres sesiones al día por Recco; sin embargo, tomando en cuenta la duración de cada sesión y los tiempos de transporte entre localidades (que dependiendo de cada estado pueden ser significativos), se


* Es importante comentar que estas opiniones no presentan porcentajes, ya que se encuentran asentadas en la sección de comentarios libres de los entrevistados.

considera un estándar demasiado alto que puede provocar un desgaste para los responsables de la capacitación o un detrimento en la calidad de las sesiones. Ante esto, es necesario diferenciar las metas de productividad de acuerdo con las condiciones de cada estado de la República mexicana, de manera que la programación sea factible de cumplir con las condiciones de calidad requeridas. En la misma Encel, se comenta la necesidad de una mayor coordinación y concertación por parte del jefe del CAR con las autoridades del municipio, con el fin de que se obtengan espacios adecuados para la realización de las MAC y las sedes tengan una ubicación correcta tanto para el Programa como para las vocales. También se señala la necesidad de mejorar la comunicación entre las autoridades de la Coordinación Estatal y los responsables de capacitación para trabajar en una sola línea. Asimismo, los Recco sugieren que las autoridades del Programa no le dan la suficiente importancia al Proyecto de Redes Sociales, lo que da lugar a la toma de decisiones inadecuadas en su gestión que redundan en múltiples problemas. Sobre este particular, difieren de los funcionarios de la Coordinación Nacional de Oportunidades encar-gados del tema, quienes afirman que no existe tal desinterés y que la estrategia se encuentra bien planeada tanto en el ámbito nacional como en las distintas coordinaciones estatales. Esta estrategia, expresan, ha recibido importantes recursos del presupuesto del Programa y también sólidos esfuerzos por parte de un gran número de funcionarios, por lo que es clara su importancia dentro de las líneas de acción existentes.* De acuerdo con la Encel 2007 (pregunta 13 del cuestionario a MAC), los responsables de la capacitación co-munitaria definen como los principales logros de las MAC los siguientes:a) mayores posibilidades de comunicación tanto con vocales como con titulares sobre aspectos de interés. Destacan

temas como los derechos de vocales y beneficiarias, la importancia y funcionamiento del Programa y los bene-ficios para las familias. Por medio de las mesas se consigue una mayor integración en los grupos de beneficiarias y se asegura que la información se disperse entre los interesados;

b) la formación y fortalecimiento de la Red Social ha implicado la presencia de mayor información para todos los involucrados y el desarrollo de nuevas formas de trabajo y organización. Se ha logrado una mayor organización de las familias beneficiarias y la participación de trabajo en equipo en las comunidades;

c) incremento en la participación de los beneficiarios y el reconocimiento de sus responsabilidades. Por medio de esto se ha detectado con mayor oportunidad la problemática local con los sectores de salud y educación y se ha posibilitado un seguimiento puntual. También se integra el paquete de quejas y denuncias y se presenta ante el Comité Técnico Estatal, lo que contribuye a la cultura de la transparencia.

d) A pesar de las dificultades prevalecientes para obtener la participación de las vocales, se considera que se ha avanzado en lograr un mejor desempeño de éstas al incrementarse el acercamiento con el Programa y el segui-miento a sus necesidades. Se ha conseguido que las vocales conozcan a la mayoría de las titulares y estén más atentas y orientadas a las necesidades del Programa. Las vocales tienen mayor capacitación y cuentan con un espacio para ellas.

e) Cambio en la actitud de las personas, mayor asistencia y ganas de aprender. Mayor interés de los comités en par-ticipar y de las titulares hacia el Programa. Deseos de superación al tratar de seguir adelante en la comunidad.

Las opiniones anteriores muestran que, si bien están sentadas las bases para desarrollar las funciones de las MAC, su efectividad está severamente limitada por el nivel de recursos que tienen para cumplir sus labores. De esta forma, los logros que ya empiezan a obtenerse en el ámbito de la Red Social podrían incrementarse, dotando a los responsables de capacitación de los instrumentos y condiciones necesarias para cumplir la agenda de tareas que tienen a su cargo. No obstante, es necesario revisar la eficiencia de estos funcionarios y las características de la planeación del trabajo realizada por las autoridades de las coordinaciones estatales y los CAR. Desafortunadamente ambos temas no pueden evaluarse con base en la información estadística con que se cuenta.


Limitaciones de las MAC

La principal limitación en la labor de las MAC se centra en la falta de recursos para realizar sus actividades, lo que reduce su alcance y eficiencia. Los encargados de estas mesas demandan la asignación de mayores recursos económicos, combustible, viáticos, mejores herramientas de trabajo y espacios más amplios y adecuados en las instalaciones del CAR.

Papel de las vocales

En el cuestionario de la Encel 2007, dirigido a las vocales (preguntas v15, v16 y v17), se confirma que gran parte (88%) ha recibido capacitación y orientación por parte del Programa por medio de las MAC. De acuerdo con esta información, los principales temas incluidos en la capacitación han sido: inscripción y corresponsabilidades de los beneficiarios (51%), derecho a la alimentación (38%), fortalecimiento a la Red Social (34%) y verificación de que todos los becarios reciban su beca (34%). La opinión generalizada de estas vocales (93%) es que la capacitación recibida es útil o muy útil en relación con la resolución de los problemas de las titulares. Asimismo, 94% de las vocales entrevistadas afirma que ha tenido reuniones con las titulares de su comunidad para transmitirles la información recibida, y que esto, en general, había sido sencillo. Las MAC juegan un papel fundamental para orientar los contenidos de la capacitación; estimular la participación de la población beneficiaria, y consolidar el papel de las vocales. Actualmente, con base en los métodos y procedi-mientos habilitados por las autoridades del Programa Oportunidades, las actividades de las vocales dentro de los CPC se ordenan bajo una agenda clara, con métodos viables y objetivos específicos. En este sentido, podemos concluir que el Freso, por medio del impulso que las MAC y el Recco han realizado, imprimen una nueva dinámica de trabajo e incrementan la posibilidad de consolidar la Red Social de Oportunidades. A pesar de lo anterior, siguen presentándose problemas en la participación de las vocales. De acuerdo con la información proporcionada por los Recco, algunas vocales no se desempeñan adecuadamente en función de los requerimientos del modelo de Red Social. Así, se ha observado cierto desinterés por parte de algunas vocales en relación con las actividades de la MAC, lo que se traduce en impuntualidad e inasistencia a las reuniones. En este sentido, la información obtenida por medio de la lista de cotejo para MAC de la Encel 2007 (pregunta 2), muestra que de las mesas observadas en funcionamiento, 66.7% de las sesiones empezaron con retraso. De éstas, en su mayoría (50%) fue debido a que las vocales llegaron tarde. Asimismo, existe evidencia de que la carga excesiva de tareas para las vocales desalienta su participación, sobre todo, debido a que su función es voluntaria y no implica remuneración alguna. En opinión de funcionarios de la Coordinación Nacional y de responsables de capacitación, esta situación empeora en los casos en que las vocales participan en otros comités, por ejemplo del Sector Salud, lo que incrementa la demanda de tiempo que debe destinar a estas actividades. En este orden de ideas, cuando se pregunta a los Recco sobre las principales debilidades del Comité, se señala, principalmente la problemática referida a la participación de las vocales. También destacan como otras limitantes el que las vocales no reciben ninguna compensación monetaria por el trabajo, las dificultades en la comunicación, debido a que no saben escribir o hablan una lengua desconocida por los capacitadores, su limitada participación por falta de tiempo, capacidad o interés, e incluso la desunión o falta de apoyo entre las titulares. Asimismo, estos actores anotan el riesgo de que algunas vocales puedan tener el dominio sobre sus titulares, y pudieran desvirtuar el objetivo de los comités. Los resultados arrojados por la encuesta de referencia muestran la existencia de una difusión eficaz de la infor-mación prevista por el Programa, ya que el contacto entre las autoridades y las vocales, y a su vez entre éstas y las beneficiarias, es constante y se desarrolla de acuerdo con los planes de trabajo. Sin embargo, destaca la ausencia de procedimientos operativos para supervisar y dar seguimiento permanente a las actividades de las MAC y a las reuniones de las vocales con sus titulares. En el esquema de trabajo actual no es posible determinar la calidad del


* Presentación: “Oportunidades. Fortalecimiento de la Red Social. 4ª Fase del Modelo de Atención y Servicios. Oportunidades más cerca de tí”. La Estrategia de los Corresponsales. Abril de 2007.

trabajo de los Recco y la efectividad en la transmisión de la información manejada por ellos. Si bien existen pautas de observancia generales en la dinámica de las MAC, es decir, el empleo de una carta descriptiva, un programa de trabajo anual y el desarrollo de materiales estandarizados desde las oficinas centrales, no existen mecanismos para monitorear la aplicación real de estos elementos en campo. Esta situación se acentúa en el siguiente eslabón de comunicación, es decir, la relación entre las vocales y las beneficiarias, ya que no se han puesto en práctica procedimientos para determinar la calidad de las actividades que se desarrollan en las reuniones en las localidades, en un contexto de menor disponibilidad de recursos y quizá de menores posibilidades para el cumplimiento de los objetivos. Baste recordar las limitaciones que se enfrentan en comunidades en las que las vocales no saben leer o no conocen el idioma español, o ambas cosas. Existe todavía una labor por realizar por parte de los responsables del Programa para solventar los problemas que presentan las vocales. Sobre el particular, en la Encel 2007, cuestionario dirigido a las MAC, pregunta 23, ofrece algunas soluciones propuestas por los funcionarios encargados de la capacitación a los comités dirigidas a apoyar la labor de las vocales. Señalan la posibilidad de que éstas reciban un apoyo monetario para sus gastos o un apoyo extra, lo que ayudaría a mantener su disposición a participar de manera activa y decidida. Para esto, también ayu-daría la entrega de un kit distintivo para vocales compuesto por playeras, pins, libretas u otros elementos similares, que brinden un sentido de pertenencia al Programa. Sin embargo, el equipo evaluador recomienda utilizar aspectos sociales intangibles para estimular el buen desempeño de las vocales y no contraprestaciones u obsequios que podrían ser mucho menos efectivos e, incluso, contrarios al efecto buscado. A este respecto, opiniones de algunos Recco, recabadas en el trabajo de campo, señalan que la formación que reciben las vocales en los CPC les da mucho prestigio entre la comunidad, por lo que la capacitación recibida les resulta muy atractiva.

Papel de los corresponsales

A pesar de que el principio básico de la estrategia de corresponsales es que exista: “Un corresponsal por cada CPC que asiste a la MAC”,* de acuerdo con la Encel 2007, en el cuestionario a vocales, alrededor de 80% de las vocales entrevistadas manifiestan que en su localidad no hay un estudiante de bachillerato que sea corresponsal del Programa Oportunidades. Este resultado parece demostrar la falta de avance de esta línea de trabajo, en la que apenas 20% de las vocales identifica la actividad de un becario como enlace de comunicación. De igual forma, actualmente se encuentran activos 3 700 corresponsales, lo que resulta insuficiente para cubrir los 70 000 CPC. En el informe presentado en el año 2005, los resultados de esta estrategia mostraban que de cada 100 jóvenes a los que se les invita a participar, 36 aceptaban, 19 acudían a la capacitación y sólo 13 llegaban a ser nombrados como corresponsales.10 En otros resultados se tiene que los corresponsales aceptados tienen un promedio de 16 años de edad; la mayoría son mujeres, tres por cada hombre, y estos jóvenes estudian principalmente el primero y segundo año de educación media superior. La problemática de esta estrategia detectada en el trabajo de campo se relaciona con que apenas inicia y que requiere la presencia de mayor infraestructura y mejores atractivos para incentivar a los jóvenes. Para el éxito de esta línea de trabajo se requiere de la conjunción de varios factores: primero, la existencia de becarios en la localidad, segundo la disponibilidad de una computadora para su uso y tercero la posibilidad de acceder al Internet. Sin embar-go, estos elementos no siempre están presentes en las diferentes localidades, lo que dificulta que pueda ponerse en marcha de acuerdo con lo previsto. No obstante, de las vocales que en la Encel 2007 sí reconocieron la existencia del corresponsal en su entorno, la mayoría (56%) calificó de bueno el apoyo que brinda (pregunta 32, cuestionario a vocales). Asimismo, reconocen


Factores de riesgo para el desarrollo de la red social

Las vocales cuentan con un marco claro de participación en el Programa y reciben información útil por parte de los Recco. Sin embargo aún se presentan diversos problemas que desalientan su participación como: la presencia de excesivas cargas de trabajo, uso de las vocales por parte de otros programas, las dificultades en la comunicación, debido a que no saben escribir o no hablan español, falta de tiempo, capacidad o interés, e incluso la desunión en la comunidad. El traslado a las sedes de las MAC les resulta costoso (en tiempo y en dinero) por lo que normalmente tienen que solicitar el apoyo monetario de las beneficiarias. Esto mismo ocurre para la compra de materiales necesarios para la realización de las reuniones entre vocales y titulares.

que su actividad principal es la de dar información del portal de Internet al CPC (43%); ayudar a las vocales a pre-sentar quejas, denuncias y reconocimientos por correo electrónico (23%); canalizar las peticiones de las titulares a las autoridades del Programa Oportunidades a través del portal de Internet (19%), y capturar y revisar las tareas del CPC en el portal (18%). Esta información confirma que la actividad principal de estos corresponsales, como enlaces de comunicación entre las titulares y el Programa, es congruente con lo previsto en el diseño de la estrategia. Sin embargo, su participación aún es limitada si se toma en cuenta la escasa difusión y el poco alcance que tiene esta figura actualmente entre los CPC. En esa misma medida, es limitado también el nivel de logro en el fortalecimiento de los comités, por lo que es necesaria una mayor continuidad en las acciones dirigidas al reclutamiento y conservación de jóvenes corresponsales y lograr una mayor interacción con los Recco.


* Certificación: Acción de registrar en formatos establecidos la asistencia a los servicios de salud y de educación. Corresponsabilidad: Acción que realizan las familias beneficiarias para cumplir con sus obligaciones.

‡ Información con base en Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados del Programa, presentada y analizada en la figura 23, sección VII. § Resultados de la aplicación del cuestionario para hogares beneficiarios de la Encel, pregunta 34, figura 28, sección VII.

VI. Proceso de certificación de corresponsabilidadesEn el marco de la operación de Oportunidades, la certificación de corresponsabilidades* es un proceso sustancial de cuyo cumplimiento depende que las familias beneficiarias permanezcan en el Programa y continúen recibiendo el apoyo económico bimestral. Sin embargo, la calidad y la veracidad del proceso no obedece sólo a acciones desa-rrolladas por las estructuras administrativas de Oportunidades, sino que principalmente tiene que ver con la labor de los sectores de educación y salud, responsables de cumplir con las funciones de certificación. En ese sentido, se presupone la existencia de un compromiso por parte de las autoridades de estos sectores para brindar, desde sus diferentes ámbitos, los servicios requeridos. Sin embargo, se ha encontrado evidencia de que una causal importante de baja del Programa es el incumplimiento de las corresponsabilidades relativas a salud. La información analizada muestra que entre 2005 y 2007, alrededor de 53% de las bajas por tiempo indefinido registradas anualmente fueron por ese motivo.‡ De igual manera, en los resultados arrojados por la Encel 2007, se observa que 23.9% de las bajas se dieron por inasistencias a las consultas o pláticas de salud.§ En educación, se presentan casos de pérdida de becarios o no registro de los mismos, cuyas causas se analizan en la sección VIII. El cumplimiento de las corresponsabilidades se debe, por un lado, al comportamiento de la población, y por otro, a factores operativos que podrían limitar o desincentivar el cumplir con las corresponsabilidades y registrar correcta-mente su realización. En este apartado se analiza el proceso de certificación de corresponsabilidades, mostrando su importancia en el circuito operativo del Programa, las debilidades encontradas en su ejecución y el margen de acción que tienen las autoridades de Oportunidades para influir en la calidad de los servicios prestados por los sectores y en la eficacia del proceso mismo. Es importante recordar que el presente estudio se enfoca a evaluar los servicios que ofrece el Programa, a través de la estructura de la Coordinación Nacional y las coordinaciones estatales, por lo que no comprende un examen amplio y detallado de las acciones que tienen a su cargo los sectores educación y salud, mismo que será objeto de análisis en otros ámbitos de la evaluación del Programa. El análisis presentado en esta sección se basa en información de la Encel 2007 sobre opiniones de diversos par-ticipantes involucrados en el proceso de certificación, de la base de datos de Puntos Centinela 2007 y de diversos informes y documentos elaborados por funcionarios del Programa. Además, se incluyen los resultados del trabajo de campo en el cual se entrevistó a personal de Oportunidades, a representantes de los sectores que otorgan los servicios de salud y educación y se encargan de certificar las corresponsabilidades. También se obtuvo información de beneficiarias del Programa en su carácter de titulares y de vocales.

EL PAPEL DEL PROCESO DE CERTIFICACIón DE CORRESPOnSAbILIDADES En EL PROgRAMA

Detrás de la certificación de corresponsabilidades se encuentra la parte medular del diseño de Oportunidades: brindar apoyos exigiendo una contraparte de acciones de los beneficiarios que contribuyen a la formación de capital humano a través del estímulo del uso de servicios de salud y educación. En ese sentido, la certificación de corresponsabilidades es un proceso operativo del cual depende la permanencia de los beneficiarios en el Programa, y por lo tanto, la calidad de su ejecución es una variable determinante de los resultados e impactos. Para que los sectores certifiquen el cumplimiento de las corresponsabilidades los beneficiarios deben cumplir, según las Reglas de Operación con lo siguiente:

Familias:Asistir a citas médicas programadas y sesiones educativas para la salud.


Adultos mayores:a. La Coordinación Nacional a través de sus coordinaciones estatales verificará la supervivencia de los integrantes

de la familia beneficiaria con 70 años o más, utilizando el formato AM1.b. Asistir a las citas médicas programadas semestralmente (junio y diciembre). En los formatos AM2, el sector

salud certificará si los adultos mayores asistieron a sus citas programadas.

Becarios:a. Registrar y cumplir los requisitos de inscripción y reinscripción.b. Asistir en forma regular a clases y mejorar su aprovechamiento. c. En jóvenes de educación media superior, asistir de manera regular a clases y a talleres comunitarios de capaci-

tación para el autocuidado de la salud y cubrir obligatoriamente 10 temas para dicho autocuidado.

Los principales procesos para la certificación del cumplimiento de corresponsabilidades se resumen en la figura 15. La Coordinación Estatal proporciona a las autoridades estatales de salud y de educación, los formatos bimestra-les preimpresos, que contienen los datos del beneficiario: edad, sexo, nombre, grado y escuela, entre otros. Dichas autoridades son responsables de la distribución de los formatos a cerca de 115 mil escuelas y 17 mil unidades de salud y de su posterior recuperación, de acuerdo con los esquemas operativos vigentes.* Asimismo, la Coordina-ción Estatal es la encargada de la captura de alrededor de 400 mil formatos ya requisitados, cuya información sirve para calcular las transferencias monetarias a las 5 millones de titulares y 5.3 millones de becarios.‡ Es importante

* Resultaría interesante recuperar este tema en la siguiente evaluación del Programa con el fin de realizar un seguimiento más puntual sobre el cumplimiento en tiempo y forma de los diferentes procesos involucrados.

‡ Datos obtenidos de la presentación: “Oportunidades un Programa que sí funciona”. Julio 2007.

Fuente: Adaptación de la figura incluida en la presentación: “Oportunidades, un Programa que sí funciona, julio 2007”.

Figura 15certificación decorresponsabilidades

Coordinación Estatal

Proporciona formatosE1, S1 y E2, S2 a sectores

Reciben formatos y los distribuyen en su ámbito de acción

Atendiendo a la normatividad vigente, utilizan los formatos

para la certificación

Captura formatosde certificación

Reciben certificacionesy devuelven a las autoridades

del Programa

Certifican el cumplimientode corresponsabilidades

Sectores saludy educación

Unidadesde salud y escuelas


mencionar que en el caso de las EMS la certificación se realiza de manera electrónica. Para el lector interesado en un mayor detalle de los procesos, en el anexo C se describen las principales etapas operativas de la certificación de corresponsabilidades. Las Reglas de Operación (ROP) vigentes establecen en el numeral 6.5 que la certificación de la asistencia a los servicios de salud y educación, bajo ningún concepto puede estar sujeta a cuotas o contraprestaciones por parte de las familias beneficiarias. Si esta situación se presentara se estaría atentando contra el espíritu del Programa y se podría caer en vicios de simulación en el cumplimiento de la corresponsabilidad y en casos de abuso del personal de los sectores. Del análisis de las ROP y otros documentos normativos se concluye que en términos de diseño existe un proceso operativo maduro que cuenta con plazos y rutinas de ejecución precisos. Los sectores e instancias involucrados tienen claridad sobre las funciones que deben realizar con el fin de establecer relaciones coordinadas y dar un seguimiento puntual al cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de la población objetivo. Sin embargo, buena parte de los actores entrevistados en los cuestionarios de la Encel 2007 (responsable y operadores de CAR, promotores en MAP y MAS y Recco en las MAC) sostienen que gran parte de los trámites, dudas y quejas presentadas a las instancias de atención del Programa, están relacionados con problemas gestados en la certificación de corresponsabilidades. En trabajo de campo funcionarios de coordinaciones estatales y de CAR, así como beneficiarias manifiestan la existencia de diversas limitantes y condicionantes para cumplir con las corres-ponsabilidades, tales como la desinformación entre las beneficiarias, demandas excesivas del personal de salud y condiciones atribuibles a las circunstancias de las beneficiarias (por ejemplo, olvido de las fechas de las citas y las pláticas, falta de interés, restricciones laborales o domésticas, entre otras).

CALIDAD y PRObLEMAS En EL PROCESO DE CERTIFICACIón

Las ROP 2008, en su numeral 6.5.3, señalan que la veracidad y precisión de la certificación de corresponsabilidades es responsabilidad de los sectores educación y salud, por lo que el margen de acción de las autoridades de Oportunidades, para incidir en el proceso, resulta limitado. Sin embargo, dada la importancia del tema para el logro de los fines del Programa, es necesario que las distintas autoridades involucradas promuevan el desarrollo de mecanismos institucio-nales más adecuados para alcanzar mayores niveles de calidad en este proceso (elaboración de convenios, creación de instancias de coordinación, innovación de métodos y procedimientos, diseño de nuevos reglamentos, etc.). El personal de CAR entrevistado en campo manifiesta preocupación por la baja en la calidad de los servicios prestados a las beneficiarias en materia de corresponsabilidades de salud. Por un lado, con base en las opiniones de las beneficiarias, el personal expresa que la atención en las unidades de salud no cumple con las características deseables y se exigen corresponsabilidades que no están previstas en la normatividad. Por otro lado, al retirar las MAS de la operación, se eliminó un punto necesario de contacto con las beneficiarias para brindar información y atención de calidad en materia de certificación de corresponsabilidades. En la certificación y cumplimiento de corresponsabilidades se requiere la participación conjunta de los responsa-bles del Programa, los sectores de educación y salud, y finalmente, de la población beneficiaria. A continuación se destacan las problemáticas presentes en los ámbitos de acción de cada uno de estos actores.

Aspectos operativos relacionados con las autoridades del Programa

La primera labor del Programa para incidir en el cumplimiento de las corresponsabilidades es dotar a los beneficiarios de información veraz y oportuna para cumplir con sus obligaciones. Para ello, se han previsto acciones de orientación y capacitación permanente, ya que desde el momento de la incorporación de la población al Programa, se otorga información relativa a los trámites necesarios para darse de alta en los servicios de salud y educación, y sobre las condiciones necesarias para el cumplimiento de las corresponsabilidades. Posteriormente, de manera cotidiana, se fortalece esta información y capacitación a través de la estructura administrativa del Programa y de los CPC. Al respecto, la Encel 2007 muestra que alrededor de 90% de las vocales realizan actividades orientadas a mejorar el cumplimiento de las corresponsabilidades en cuanto a la educación de los niños, ya que recuerdan a los padres de


familia inscribir a sus hijos a la escuela y los motivan para que los mantengan en ésta. Lo mismo ocurre en el caso de salud, ya que recuerdan a las titulares y becarios asistir a las pláticas de salud y acudir a las citas médicas.* El 51.1% de las vocales entrevistadas reportó que recibieron capacitación y orientación en temas referidos a la inscripción y corresponsabilidades, aumentando así su capacidad de transmitir a las beneficiarias un conjunto de instrucciones, sugerencias e ideas sobre los beneficios que reporta cumplir con las corresponsabilidades. En este sentido, se espera que el fortalecimiento de la red social de Oportunidades y la consolidación del trabajo de las MAC, tenga un impacto positivo en el cumplimiento de corresponsabilidades. Con las acciones descritas, el Programa fortalece sus acciones para orientar e informar de manera continua a las beneficiarias. Se esperan resultados positivos derivados de la reiteración de mensajes y del avance en la curva de experiencia de los diferentes actores. Sin embargo, es necesario reforzar y dar continuidad a estas acciones para lograr un mayor conocimiento y sensibilización en las familias beneficiarias. Otra labor de Programa para influir en la calidad del proceso de certificación es la coordinación de acciones con los sectores de educación y salud en los estados. Dicha coordinación se expresa en la entrega oportuna de los insumos necesarios para realizar la certificación de corresponsabilidades, esto es, la información relativa al padrón de benefi-ciarios y la papelería suficiente para ser usada con ese propósito; el desarrollo de material impreso y teleconferencias para la difusión de información y apoyo a la capacitación del personal de los sectores responsable de la certificación de corresponsabilidades; y en la recepción y captura de los formatos ya requisitados. Respecto de la calidad de la capacitación proporcionada al personal de los sectores, la incidencia del Programa resulta limitada. El esquema operativo vigente establece barreras institucionales al determinar que son los mismos sectores en cada estado, quienes tienen la función de preparar e informar a su personal en el ámbito local, con su propia estructura y espacios. El papel de Oportunidades se centra en la preparación de materiales, en plantear, ante sus contrapartes estatales las necesidades y temáticas que los programas de capacitación deben contener y en proponer las estrategias más adecuadas para cumplir con esta función. Se observa que este esquema resulta insuficiente, ya que no se logran los niveles de capacitación deseables para brindar servicios de calidad. Por ejemplo, la Encuesta de Educación Básica de Puntos Centinela 2007,‡ muestra que 27.6% de los profesores entrevistados no supieron con cuántas faltas injustificadas se suspende la beca de Oportu-nidades, 16.5% manifestó requerir más información para realizar la inscripción y registro de asistencia, 84.2% no fue convocado para recibir capacitación sobre Oportunidades en el ciclo escolar correspondiente y 61.1% consideró que necesita más capacitación. En cuanto al sector salud, no hay registros en relación con su conocimiento del Programa y a la capacitación que recibe el personal que atiende a los beneficiarios. No aparece este aspecto en el resultado nacional de Puntos Centinela de 2007 y tampoco en la Encel 2007 se encuentran datos que permitan valorar este aspecto. Los re-sultados del trabajo de campo arrojan que la capacitación que recibe el personal del sector salud es limitada, ya que sólo obtienen asesoramiento del responsable jurisdiccional del sector y de alguna guía que se les proporciona. Considerando este diagnóstico, es necesario complementar el esquema actual con acuerdos institucionales que permitan mejorar la certificación de corresponsabilidades en el ámbito de los sectores, con base en los hallazgos de los distintos mecanismos de seguimiento y evaluación. Esto le permitirá al Programa brindar información relevante a los sectores y proponer e impulsar, en los diferentes espacios de coordinación institucional, la aplicación de soluciones a las problemáticas detectadas. Es preciso que el Programa utilice los espacios institucionales idóneos para plantear reiteradamente las acciones necesarias para la mejora de la calidad del proceso de certificación. En opinión de funcionarios de la Coordinación Nacional, los sectores salud y educación son sensibles a las recomendaciones y peticiones, por lo que habría dispo-sición para convenir acciones de mejora en los procesos de certificación. La labor del Programa es aprovechar esta situación mediante una actitud activa y propositiva, con la finalidad de lograr la participación del personal de los

* En el cuestionario para vocales, en las preguntas 12-1 y 16, respectivamente.‡ Preguntas 7801, 8001, 6601 y 7201, respectivamente.


sectores con capacidad de decisión y así establecer los procedimientos administrativos necesarios para dar segui-miento a los acuerdos logrados. Se considera que los espacios idóneos para este diálogo son los comités técnicos estatales, en los que se dan a conocer, se convienen y se acuerdan los procesos a organizar y operar en la entidad. Sin embargo, es necesario esta-blecer puntos de contacto entre las autoridades del Programa y de los sectores estatales. Aunque en la mayoría de los casos no existe comunicación a ese nivel, en el trabajo de campo se detectó que en algunos CAR existen grupos de trabajo interinstitucionales, que en opinión del personal del Programa contribuyen a la resolución de problemas específicos y a incrementar la transparencia y calidad de la operación. Asimismo, en campo se encontraron nuevos elementos en la estructura de las coordinaciones estatales que fungen como enlaces de educación y salud. Dentro de sus funciones están la de lograr una mejor coordinación con los sectores y dar seguimiento a los acuerdos logrados. Esto representa una vía adecuada para resolver los casos de conflicto entre los sectores y los beneficiarios, canalizando la información y asegurando un acceso institucional para el diálogo. Este acercamiento ayudará, entre otras acciones, a identificar los casos en que la certificación de corresponsabilidades es condicionada de manera inadecuada.

Acciones para mejorar el proceso de certificación de corresponsabilidades

Aun cuando la certificación de corresponsabilidades recae en última instancia en los sectores salud y educación, existe un conjunto de acciones a realizar por las autoridades del Programa que pueden contribuir a mejorar la calidad de este proceso. Entre ellas destacan:

• Brindarinformaciónrelevanteyoportunaalapoblaciónbeneficiariasobreelcumplimientodesuscorresponsabilidades,lasobliga-ciones del personal de los sectores y la calidad y características esperadas de los servicios.

• Mejorarlacoordinaciónconlasautoridadessectorialesenlosestadosparamantenerlaeficaciadelprocesodecertificaciónysolu-cionar los problemas de planeación y operativos detectados.

• Elobjetivodelacapacitaciónnodebecentrarseúnicamenteenel llenadodeformatos,tambiéndebeservirparasensibilizaralpersonal de los sectores sobre la relevancia del Programa y la importancia del cumplimiento cabal de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios.

• Desarrollarprocedimientosoinnovarsistemaspararealizarunseguimientocontinuodelestadodelacertificacióneinformardecualquier cambio a los sectores a través de las coordinaciones estatales, es decir, posibilitar la realización de monitoreos periódicos (bimestrales) por una persona adscrita al CAR para verificar la forma en que los sectores otorgan el servicio y realizan la certificación, así como detectar anomalías en el proceso.

• DiseñarsistemasdecontrolyseguimientosobrelasituacióndelasbeneficiariaseinformaralossectoresatravésdelaCoordinaciónEstatal para evitar trámites innecesarios o poder informar con oportunidad a las titulares que están en riesgo de causar baja.

• RealizarsesionesdetrabajoconlossectoresaniveldeCARyllegaraacuerdosparamejorarlaatenciónalasbeneficiariasparamejorar la calidad del servicio que éstos ofrecen y mejorar la percepción que tienen las beneficiarias. En algunos de los estados visitados, funcionarios tanto estatales como de CAR opinan que es necesario formalizar los grupos de trabajo para garantizar un mejor seguimiento de los acuerdos.

• ReforzaratravésdelosReccoylasvocaleslaimportanciadecumplirconlascorresponsabilidadesconlafinalidaddedesarrollarunacultura de la salud, destacando la necesidad de prevenir enfermedades aplicando en el hogar las medidas que se dan a conocer en los talleres. En educación es primordial motivar la asistencia continua de los becarios a la escuela, no sólo para acceder a la beca, sino como el medio para asegurarles un futuro mejor.

• Fomentarlaculturadedenunciaencasodeabusodelpersonaldesaludoeducación.Paraellodebenreforzarsetantolacapacitaciónen el marco de las MAC, como mejorar los mecanismos de atención ciudadana en los estados, en coordinación con las contralorías estatales.


* Datos de acuerdo con la encuesta Encel 2007, pregunta 35 del cuestionario para titulares beneficiarias de la evaluación operativa de salud, figura 29.‡ Presentación de “Oportunidades. Validación de la Accesibilidad y Capacidad de Atención de los Servicios de Educación y Salud”, julio de 2007; numeral

6.2 ROP 2008.

Con este tipo de iniciativas se reconoce un compromiso de las autoridades responsables de operar el Programa, al identificar problemas, atender demandas de las beneficiarias y plantear alternativas para mejorar los resultados. En este sentido, el Programa es dinámico al plantear respuestas a las coyunturas y situaciones cotidianas.

PARTICIPACIón DE LAS bEnEFICIARIAS En EL PROCESO DE CERTIFICACIón DE CORRESPOnSAbILIDADES

El incumplimiento de corresponsabilidades puede tener como consecuencia la baja del beneficiario del Programa, como se analiza en la sección VII. En este sentido, en el presente apartado se examinan algunas causas por las cuales los beneficiarios enfrentan diversas situaciones que limitan o facilitan el cumplimiento de sus responsabilidades en el marco del Programa. El Programa tiene la responsabilidad de implementar procesos operativos eficientes y accesibles para que los be-neficiarios puedan cumplir con sus corresponsabilidades y éstas se certifiquen adecuadamente. De la misma manera, el diseño de las corresponsabilidades debe estar adaptado a la realidad y circunstancias de las beneficiarias para que su cumplimiento sea viable. Los resultados de la Encel 2007 y de los Puntos Centinela 2007 revelan que existen dos tipos de observaciones con respecto al tema de corresponsabilidades. Por un lado, a pesar de que se informa de manera permanente a las beneficiarias sobre el cumplimiento de sus obligaciones, aún persiste en cierta medida, desinformación para cumplir con este proceso. Por otro lado, existen limitaciones debido a las circunstancias concretas que rodean a las benefi-ciarias, pues con frecuencia su criterio y necesidades personales prevalecen ante el cumplimiento de las demandas del Programa. Esto demuestra la importancia de sensibilizar a las titulares de los beneficios que reporta asistir a las citas médicas y pláticas de salud para que las consideren una prioridad y no sólo un trámite. Los beneficiarios presentan ciertas restricciones atribuibles a su condición socioeconómica. Por ejemplo, los altos costos de transacción originados por la lejanía de la unidad de salud (4.3%) o los costos del transporte para acceder a ésta (2.1%).* Estos factores deberían considerarse con criterios más estrictos al momento de definir la accesibilidad de los servicios de salud para determinar el ingreso de las localidades al Programa. A pesar de considerar en su diseño la validación, accesibilidad y regionalización operativa de los servicios que otorga el sector salud,‡ aún persisten quejas de los beneficiarios por la lejanía de las unidades de salud, o por el alto costo del transporte. Existen también quejas sobre el hecho de que acuden a sus citas y por diversos motivos se las cancelan o se las cambian de fecha sin previo aviso. Al respecto, es necesario verificar la capacidad real del sector salud para atender a las beneficiarias y promover el aprovechamiento de las caravanas y unidades móviles para cumplir con las actividades de corresponsabilidad, esto especialmente en localidades de difícil acceso. Los beneficiarios encuentran limitaciones para acceder a los servicios de salud debido a la falta de información pues 9.6% de las beneficiarias reportó no saber cuándo le tocaban las consultas o pláticas de salud y 1.6% que les cancelaban sus citas sin previo aviso (figura 29). Así, existen problemas operativos para difundir información relativa a las corresponsabilidades, cuya solución redundaría en mayor calidad de los servicios brindados por el Programa y contribuiría a incrementar sus impactos. En cuanto a la falta de información, resulta imprescindible seguir fortaleciendo al Freso como instrumento de comunicación entre los beneficiarios y el Programa, pues como se muestra en los resultados de las encuestas realizadas por medio de Puntos Centinela (cuadro 9), aún persiste un alto porcentaje de desconocimiento de las titulares sobre sus obligaciones en el marco del Programa, situación que puede reflejarse en el incumplimiento de sus corresponsabilidades.


En la medida en que se avance con la estrategia de información y orientación a las beneficiarias a través de la Red Social y se definan mecanismos mediante los cuales los sectores mejoren la atención y calidad de sus servicios, el Programa verá, en el corto y mediano plazo, una mejor actitud y mayor participación de las beneficiarias. Esto se reflejará en mejores resultados en cuanto a disminuir los porcentajes de baja y a reducir el número de titulares que incumple con sus corresponsabilidades. De la misma manera, incrementar la información sobre derechos y obliga-ciones en materia de corresponsabilidades entre la población, contribuirá a disminuir el abuso del personal de salud y a mejorar el proceso de certificación. Un aspecto a destacar es que aunque los Recco reiteran a las vocales y éstas a las beneficiarias, la importancia del cumplimiento de las corresponsabilidades, éstas se realizan en algunos casos sin ningún convencimiento y como un mero trámite. Es decir, no se logra comunicar cabalmente a las beneficiarias de los beneficios personales que obtendrían al aprovechar los servicios que ofrecen los sectores. También dejan de cumplirse las corresponsabilidades por factores como: la lejanía de las unidades de salud, los temas de los talleres suelen ser repetitivos, la mala atención del médico y la enfermera, quienes en ocasiones no dan la consulta y sólo sellan el carnet para anotar la asistencia. Este tipo de situaciones refleja la mala calidad del servicio y es indicio de simulación de la certificación de corres-ponsabilidades. Sobre esto último, resulta importante sensibilizar al personal de salud sobre la importancia de dar el servicio, no sólo por el beneficio personal para las beneficiarias, sino para asegurar la credibilidad y el desarrollo del Programa.

Cuadro 9Informe puntos cen-tinela, orientación a titulares

Fuente: Informe de resultados Puntos Centinela. Resultado Nacional septiembre-octubre 2007. Dirección General de Atención y Operación. Dirección de Seguimiento. Fecha de publicación: noviembre de 2007.*La condición bien, regular, deficiente es de acuerdo con la clasificación definida en el Programa en el Informe de resultados de Puntos Centinela y el rango es el siguiente: bien, mayor o igual a 95%; regular, entre 80 y 94.9% y deficiente, entre 19 y 79.9%.

bIMESTRE SEPTIEMbRE-OCTubRE 2007nACIOnAL, ORIEnTACIón A TITuLARES

núM. DE InDICADOR

DESCRIPCIón DE InDICADOR % COnDICIón*

59 Titulares que conocen el número de faltas a la unidad de salud con el que pueden dar de baja a su familia

71.14 Deficiente

60 Titulares con becarios que conocen el número de faltas injustificadas a la escuela para suspender la beca

70.81 Deficiente

119 Localidades donde las titulares con becarios de 3° de secundaria a 3° de media superior, saben qué es Jóvenes con Oportunidades

46.28 Deficiente

67 Titulares que saben el bimestre que reciben en la entrega de apoyos

83.70 Regular

121 Titulares que saben que cada tres años de estar en el Programa les van a aplicar una encuesta de características socioeconómicas

81.23 Regular

122 Titulares que saben que pueden pedir su reactivación y/o reincorporación al Programa si las dan de baja

72.42 Deficiente


Otra situación manifiesta por parte de las beneficiarias y de autoridades del CAR es la problemática, en algunas localidades, para cumplir con sus corresponsabilidades de salud debido a la dispersión de la población, a los diversos dialectos que hablan y a las condiciones geográficas de su entorno. Como resultado del análisis de la base de datos de corresponsabilidades-salud se observa que el incumplimiento de corresponsabilidades entre las familias rurales es de 3.1% para 2005-2008,* el cual no parece excesivo toman-do en cuenta el volumen de beneficiarios y las características de exigencia del Programa. Además, se observa una tendencia positiva, ya que para 2007 y 2008 se presentó una incidencia menor a ese promedio, es decir, 2.8 y 2.4%, respectivamente. La labor de los responsables del Programa para reducir estos porcentajes tiene que ver con eliminar todas las barreras operativas que puedan incentivar el incumplimiento de corresponsabilidades, incluso las que se presentan en los sectores. Adicionalmente, también deben reforzarse los mensajes a las beneficiarias para motivar el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco del Programa. En este caso, la Red Social de Oportunidades puede ser un instrumento muy importante. En seguida se enuncian algunas manifestaciones, recogidas en campo, de las beneficiarias y de las vocales en relación con el cumplimiento de sus corresponsabilidades:• Sesientenobligadasaacudiralasconsultas,yaquenopercibenbeneficios,dadoquesólolesregistranlaasis-

tencia y no las atienden.• Elmédicolescambialafechasinavisar;despuésyanopuedenregresarporlalejaníaoporqueselesolviday

por eso causan baja.• Hayquejasconstantesdelservicioquebrindanlosmédicosyenfermerasque,aunquesecanalizanporescrito

al buzón, no son atendidas.• Losbeneficiariosenocasionesnosequejanformalmenteportemorarepresaliasoportemoraquelosdende

baja. Como respuesta a las denuncias, contestan que todo está bien. Por lo tanto, perciben que de nada sirve presentar quejas.

• Obliganalasbeneficiariasarealizarfaenas,bajoamenazadedarlasdebajadelPrograma,apesardenotenerfacultad para ello. Se exige mucha participación de las vocales y de las beneficiarias en el sector salud, al asig-narles una diversidad de tareas bajo la figura de asistentes rurales. Entre estas actividades se encuentran: llenar formatos, pasar lista de asistencia en los talleres, censar, vacunar, desfilar, participar en campañas de salud, dar o estar presentes como apoyo en los talleres.

• ElsectorsaludutilizalaestructuradeCPCparacumplirconsuspropiosprogramasymetas.• Lasvocalesmanifiestansuagradoporapoyarasuscompañerasconinformaciónyconorientaciónrelacionada

al cumplimiento de sus corresponsabilidades.

Como se observa, hay una situación de desventaja por parte de las beneficiarias al desconocer el alcance de sus corresponsabilidades, lo que abre espacio para el abuso de parte del personal de salud. Esto en ocasiones las lleva a tomar la decisión de ya no participar; sobre todo en el caso de las vocales a quienes se les exigen la realización de más actividades. Las titulares que viven muy lejos de la clínica consideran que el costo y tiempo para cumplir resulta más alto que el beneficio, sobre todo si la atienden horas después de su cita programada (generando costos adicionales en comida o en transporte) o si le cancelan su cita o taller sin previo aviso, lo que la obliga a regresar y duplicar el costo y tiempo. Por lo anterior, es necesario reforzar la información a las beneficiarias a través de sus vocales y de los promotores sociales sobre las corresponsabilidades que deben cumplir. Al mismo tiempo, aclarar y difundir que las acciones adicionales que el sector salud requiere de las beneficiarias, aun cuando sean útiles para el desarrollo comunitario, son independientes del cumplimiento de las corresponsabilidades que demanda la normatividad del Programa.

* Datos tomados de la base de datos del incumplimiento de corresponsabilidades de salud nacional del sexto bimestre de 2005 al primer bimestre de 2008, proporcionada por la Coordinación Nacional.


ASPECTOS OPERATIVOS DE COMPETEnCIA DE LOS SECTORES SALuD y EDuCACIón

Los sectores de salud y educación constituyen un engranaje sustantivo del diseño del Programa, en la medida en que son quienes satisfacen la demanda de servicios que se otorgan a los beneficiarios del mismo. Sus acciones o servicios dependen, además, de la infraestructura y de los recursos materiales y humanos con que se cuenta, de la disposición y sensibilidad del personal que atiende a la población beneficiaria.

Sector salud

A partir de la información de la Encel, de los Puntos Centinela y del trabajo de campo se concluye que se presentan de manera continua problemas de la calidad del servicio que el sector salud otorga a la población del Programa. Por ejemplo, no se informa de manera adecuada las fechas en que los beneficiarios deben asistir a consulta o a la plática de salud, las fechas de inscripción o la falta de algún documento. Además, se descuida la forma en que el personal trata a los beneficiarios al otorgarles su servicio, como se reporta en la Encel 2007, destacándose que a 58.6% de beneficiarias del Programa les pusieron inasistencias a las consultas o pláticas por equivocación y a 10.3% les cambian la fecha u hora de las citas sin previo aviso.* Adicionalmente, se encuentran casos en que se pide algo a cambio de registrar la asistencia (10.3%), circunstancia que demerita no sólo la imagen del sector salud, sino la del Programa en su conjunto. Las beneficiarias refieren que las hacen esperar demasiado para recibir la consulta y que las pláticas (Talleres de Autocuidado de la Salud) tienen una duración excesiva, lo que afecta sus actividades diarias. En los casos en que la población adscrita a las unidades de salud sobrepasa su capacidad, el tiempo de espera es aun más elevado. Es necesario tomar medidas como reprogramar citas, ampliar horarios de atención, u otras para disminuir el tiempo de espera. Respecto de que las pláticas son demasiado extensas, se sugiere revisar los temas tratados con la finalidad de que provoquen mayor interés y ajustar la duración. Se observa que el cambio de pláticas a talleres ha incrementado el interés de la población al ser más participativas y amenas.

Acciones que inciden en el cumplimiento de corresponsabilidades

Para las beneficiarias, acudir a consultas o a pláticas de salud implica incurrir en un costo de oportunidad que en ocasiones no se justifica. Especialmente cuando se trata de dejar de lado su trabajo o la atención a su familia. Existen situaciones en las que por enfermedad las beneficiarias no cumplen con sus corresponsabilidades y en algunos casos como se corroboró en el trabajo de campo los médicos o enfermeras se niegan a justificar su incumplimiento, aunque presenten algún compro-bante médico. Si bien estos casos están previstos en la operación del Programa, mucho depende de la decisión que tome el responsable de la clínica en cuestión y en tales casos la afectada es la beneficiaria. Aunque hay evidencia de los esfuerzos constantes de las estructuras administrativas del Programa por informar y orientar para cumplir con las corresponsabilidades, se detectan aún casos en los que las beneficiarias no tienen presente qué deben hacer, por lo cual hay que insistir y encontrar nuevas vías para motivar su interés. La imposición de diversas actividades a las beneficiarias, del sector salud (no atribuibles al Programa) y los costos que éstas significan sobre todo en cuanto a tiempo, provoca que muchas titulares decidan ya no cumplir y pierdan los apoyos. Persiste el desconocimiento en cuanto al número de faltas a la unidad de salud con el que puede causar baja el beneficiario y en tal caso cómo pueden solicitar su reactivación y/o reincorporación al Programa.

* Pregunta 37 del cuestionario para titulares beneficiarias de la evaluación operativa (cuadro 15).


En la encuesta de Puntos Centinela del último semestre de 2007 aplicada a las titulares del Programa respecto de los servicios de salud, se observa que de las personas que solicitaron consulta médica, 2% no la recibió. De este porcentaje las causas se distribuyen de la siguiente manera: debido principalmente a que el médico no asistió (45.5%), porque el médico le negó la consulta (10.3%), la unidad móvil no llegó (9.3%) y la enfermera le negó la consulta (2.4%) (figura 16). Estos resultados muestran que las personas a las que no se les dio su consulta atribuyen esto a causas relacionadas con el propio servicio o a decisiones arbitrarias del personal de ese sector. Llama la atención la forma en que se atendieron posteriormente, pues de ese segmento no atendido, a 39.3% le programaron nue-vamente su cita, a 8.3% le pusieron falta y a 39.3% le registraron su asistencia (misma fuente, pregunta P3601). Lo último refleja acciones en contra del diseño del Programa y constituyen indicios de simulación de cumplimiento de corresponsabilidades. Otro dato interesante que se reporta en esta encuesta es que a 1.1% de las titulares encuestadas les pidieron algo a cambio de otorgarles la consulta médica (preguntas P4001 y P4101). Entre los diferentes aspectos que les demandaron se encuentran: dinero con 71.3%; faenas en la unidad de salud o en la comunidad 14.6%; utilizar algún método de planificación familiar 5.3%; y trabajo doméstico 0.6%. Esta situación se corroboró al entrevistar a las beneficiarias en el trabajo de campo en algunas localidades en las que el médico y la enfermera exceden sus atribuciones y exigen múltiples actividades de parte de las beneficiarias, so pena de darles de baja del Programa. Esto debería rectificarse en prioridad, pues estas acciones van en contra del objetivo de Oportunidades.

Figura 16causa de no atención al beneficiario en consulta médica

Fuente: Encuesta Puntos Centinela aplicada a titulares del Programa, pregunta P 3501. Segundo semestre de 2007. N=290.

0 10 20 30 40 50%

Estaban atendiendouna emergencia

Llegó tarde a la cita

Había mucha gente esperandoatención y tuvo que irse

El personal de saludllegó tarde y tuvo que irse

El médico no asistió

La unidad móvil no llegó

El médico le negó la consulta

La enfermera le negó la consulta

Otra

N/S


Otro factor que influye en el cumplimiento de las corresponsabilidades se relaciona con la disponibilidad de infra-estructura médica y con la disponibilidad de recursos. Al respecto, en el trabajo de campo las titulares comentaron que en ocasiones los servicios que se les otorgan son básicos como medir presión, temperatura y peso. En ocasiones, al asistir a la consulta programada sólo les toman lista y no son atendidos; cuando tienen malestares mayores tampoco les dan consulta y además no se les brinda el medicamento que requieren. Otros aspectos relevantes encontrados en el trabajo de campo que aunque no expresan el sentir generalizado de los actores entrevistados, sí constituyen evidencias puntuales referidas a fallas en el cumplimiento y en la certificación de corresponsabilidades que deben ser atendidas son:• Haydesinterésdealgunasfamiliasparacumplirsuscorresponsabilidades,sobretodoenloscasosenquenohay

clínicas cerca. Además, afecta a este proceso la migración (permanente y temporal). • Enalgunoscasoslasfaltassedebenaquelagentenosabecuándoletocalacitaonopuedeacudir.Enocasiones

las beneficiarias solicitan cambiar las fechas de las consultas y los médicos no aceptan porque eso les altera su programación.

• Losproblemasparacumplirconlascorresponsabilidadesson:algunaspersonasnolleganalahoradelacitaytienen que reprogramarla, por eso incluso se ha optado por que a los maridos de las beneficiarias se les atienda por la tarde o en fin de semana (o incluso se han hecho visitas domiciliarias).

• LosmédicoscomentanqueelProgramalesaumentalacargadetrabajo,sobretodoporelllenadodelpapeleoque genera la certificación de corresponsabilidades y que de parte de las beneficiarias es común que les pidan firmar su asistencia aun cuando no fueron a la cita médica (a través de avisos de asistencia).

• Comocorresponsabilidad,enalgunoscasos,elmédicotambiénlespidesuasistenciaajornadasdelimpieza(incluso la registran en el carnet). Se dice que esto aplica para la población en general, pero las beneficiarias del Programa son un grupo cautivo del que echan mano. El reto del sector es crear conciencia comunitaria para motivar a la realización de las faenas sin utilizar el Programa.

• Deciertaformalosmédicosyenfermerasaprovechanlacertificacióndecorresponsabilidadesparasolicitarelapoyo a beneficiarias para realizar campañas o acciones que generalmente requieren para cumplir las metas del sector salud.

• Elmédicoafirmaquelasbeneficiariasnocumplenconlascitasmédicasotalleresdeautocuidadodelasaludporque no quieren, porque no logran que vayan todos los miembros de la familia (maridos por ejemplo) o porque no puede acudir (falta de transporte o dinero). Por ello, han planteado dar consultas en algunas localidades con los promotores de salud.

• Debidoaquelosmédicoscambiancadaseismeses,sepierdelacurvadeexperienciaenelPrograma.Lasen-fermeras son quienes mejor conocen el Programa y generalmente son responsables de la certificación e incluso de la programación de consultas, por lo que gran parte de la capacitación debería dirigirse a ellas.

• CuandoelpersonaldesaludenfrentaproblemasconlacertificaciónelectrónicanosabeconquéinstanciadeOportunidades puede resolverlos. Dicho personal considera necesario un espacio de trabajo interinstitucional localmente, en el que puedan plantearse esos problemas y otros relacionados con las beneficiarias.

En síntesis, se aprecia la existencia de un conjunto de condiciones operativas en el ámbito de los servicios que otorga el sector salud, que representan limitantes para el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias y que constituyen temas a tratar por parte de las autoridades de Oportunidades en su relación con los sectores en los estados. Es necesario determinar una agenda de trabajo en el marco de los comités técnicos estatales para encontrar puntos de solución, o bien a través de los grupos de trabajo en CAR y de los enlaces de salud para reducir este tipo de acciones registradas en este sector. En la medida en que enlaces y grupos de trabajo obtengan resultados positivos, el esquema podría replicarse en toda la República y formalizarse en las Reglas de Operación.


Sector educación

En el caso de las corresponsabilidades de educación, en el cuadro 10 se presenta la información de los resultados obte-nidos en la encuesta de Puntos Centinela 2007, realizada a directores, profesores y responsables de certificación. Los resultados presentados en el cuadro 10 sugieren la necesidad de que los directivos, profesores y responsables de la certificación cuenten con mayor información y capacitación sobre este proceso. A pesar de considerar útil la capacitación, de acuerdo con lo que muestran los indicadores 6, 7 y 8, se encuentra que sólo un porcentaje muy bajo de escuelas de educación básica y responsables de certificación la reciben (indicadores 5 y 21). Esto se traduce en no poder informar de forma adecuada a las beneficiarias sobre el grado en que se proporciona la beca (figura 17), cómo solicitarla, con cuántas inasistencias injustificadas causan baja, avisos de asistencia, del procedimiento de bajas y altas de becarios, entre otros puntos. Por lo anterior, es importante reforzar los mecanismos definidos por el Programa, para que este sector reciba la información adecuada a través de los cuadernillos informativos y de programas de capacitación. Como se observa en la siguiente figura, estos resultados se confirman, manifestando las necesidades de información solicitadas por el personal docente. La encuesta muestra que persiste la falta de información sobre el grado escolar en que se proporciona beca del Programa (figura 17). Se advierten los diversos aspectos en los que es necesario reforzar el flujo de información: el funcionamiento general de Oportunidades, el llenado de formatos, asignación de becas, certificación de inscripción, procedimientos para altas y bajas de becarios, entre otros. Esto podría contribuir a conformar una agenda de capacitación, con base en la cual se diseñen programas y materiales impresos o audiovisuales para atender estos vacíos de información y reducir con ello el desconocimiento del Programa y del proceso de certificación de corresponsabilidades. Respecto de la oportunidad en la recepción de los formatos E1, necesarios para el registro de inscripción de be-carios al Programa, la encuesta de Puntos Centinela, pregunta 8401, muestra lo siguiente: la recepción se dio antes de iniciar el ciclo escolar en 17.9% de los casos, durante el mes de agosto 45.9%, en septiembre 33%, en octubre 0.7% y no los han recibido 2.1%. Esta situación refleja que no hay un cumplimiento estricto en los tiempos de entrega de los formatos lo que repercute en retrasos de este trámite al no disponer de éstos al inicio de cada ciclo escolar. Al indagar sobre el problema más grave que enfrentó el docente para realizar la inscripción de los becarios, 16% contestó que fue el retraso con que recibe los formatos y 10.2% no sabe cómo llenar los formatos, de acuerdo con la pregunta 8701 de la misma encuesta.

Aspectos operativos que inciden en la certificación de corresponsabilidades en el sector salud

Los beneficiarios perciben que la calidad de los servicios del sector salud es baja, dado que hay poca disposición y sensibilidad de personal médico y de las enfermeras que los atienden. El maltrato y tardanza en los servicios de salud, los costos en tiempo y dinero por acudir a consulta son factores operativos que desmotivan a las beneficiarias, lo que redunda en decidir en no cumplir con su co-rresponsabilidad. La falta de información sobre fechas en que deben asistir a consulta o al taller de salud y los errores o no registro de las asistencias por falta de control, son elementos de la operación que inciden negativamente en el cumplimiento y certificación de corresponsabilidades. Las deficiencias en la calidad de los servicios del sector salud y de su trato a las beneficiarias se traducen a su vez en procesos de certi-ficación inadecuados. Como punto crítico se encuentra motivar a las beneficiarias a asistir a las consultas y talleres mediante la valoración de los beneficios que esto aporta a su salud y al desarrollo familiar, registrar correctamente su asistencia y brindar los servicios previstos. El desconocimiento de derechos y obligaciones en materia de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios y el propio personal del sector son elementos que inciden negativamente en la calidad del proceso de certificación de corresponsabilidades.


En suma, el sector educación enfrenta problemas originados por falta de información, lo que hace necesario replantear la planeación y diseño de los programas de capacitación de ese sector. Es necesario atender a las res-tricciones de horarios de los docentes para acudir a los cursos de capacitación, pues como muestra la encuesta de Puntos Centinela, pregunta 7501, del personal docente encuestado, 16% no está dispuesto a recibir capacitación fuera de sus horarios de trabajo. Entre lo más significativo, pregunta 7601, se encuentra que: el personal no puede acudir debido a que tiene otras actividades (10%), por asuntos familiares (10%), trabaja después de su horario

bIMESTRE SEPTIEMbRE - OCTubRE 2007nACIOnAL, EDuCACIón

núM. DE InDICADOR

DESCRIPCIón DE InDICADOR % COnDICIón*

1 Escuelas de educación básica que cuentan con el cuadernillo informativo para directores y docentes de educación básica

88.12 Regular

5 Escuelas de educación básica en donde el personal recibió capacitación sobre Oportunidades

19.22 Deficiente

6 Directores que consideran de utilidad la capacitación recibida sobre Oportunidades

98.49 Bien

7 Profesores que consideran de utilidad la capacitación recibida sobre Oportunidades

97.94 Bien

8 Responsables de la certificación que consideran de utilidad la capacitación recibida sobre Oportunidades

98.35 Bien

9 Responsables de la certificación que saben el número de las faltas injustificadas en el mes para suspender la beca

76.33 Deficiente

10 Responsables de la certificación que saben a partir de qué grado se otorga la beca Oportunidades

92.61 Regular

12 Responsables de la certificación que cuentan con información suficiente para realizar la certificación de la inscripción y asistencia de los becarios

81.95 Regular

15 Responsables de la certificación sin problemas para realizar la inscripción de los becarios

92.78 Regular

19 Responsables de la certificación que cuentan con el cuadernillo informativo para directores y docentes de educación media superior

65.73 Deficiente

21 Responsables de la certificación que recibieron capacitación sobre Oportunidades

38.23 Deficiente

22 Responsables de la certificación que recibieron capacitación sobre certificación electrónica

86.32 Regular

23 Responsables de la certificación que consideran útil la información recibida para certificar la inscripción y/o permanencia de los becarios

97.72 Bien

24 Responsables de la certificación sin problemas en la captura de corresponsabilidad de los becarios

76.42 Deficiente

26 Responsables de la certificación que saben los periodos de transmisión de la certificación electrónica

86.77 Regular

27 Responsables de la certificación sin problemas para realizar la transmisión de la certificación electrónica

81.93 Regular

Fuente: Informe de resultados Puntos Centinela. Resultado Nacional septiembre-octubre 2007. Dirección General de Atención y Operación. Dirección de Seguimiento. Fecha de publicación: noviembre de 2007.*La condición bien, regular, deficiente es de acuerdo con la clasificación definida en el Programa en el Informe de resultados de Puntos Centinela y el rango es el siguiente: bien, mayor o igual a 95%; regular, entre 80 y 94.9% y deficiente, entre 19 y 79.9%.

Cuadro 10Informe puntos centi-nela. educación


Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta realizada a profesores, directores y responsables del proceso de certificación en educación básica, pregunta 7901 de la Encuesta de Puntos Centinela, segundo semestre de 2007. N=203.

Figura 17conocimiento sobre el grado en que se proporciona beca de Oportunidades a un alumno

83.7%

15.8%0.5%

Sabe

No conoce el dato

No contestó

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta realizada a profesores, directores y responsables del proceso de certificación en educación básica, pregunta 8101 de la encuesta de Puntos Centinela. N=555.

Figura 18Información requerida por el personal docente sobre el programa de becas

0 10 20 30 40 50%

Cómo funciona Oportunidades

Cómo se asignan las becas

Participación de los profesores

Llenado de formatos

Tiempo de recuperaciónde formatos

Cómo certificar la inscripción

Avisos de asistencia

Justificación de fallas

Altas y bajas de los becarios

Jóvenes con Oportunidades

Otro


(5%) y es más fácil recibir asesoría en la escuela (5%). En la medida en que se capacite al personal que sí desea acudir a los cursos de capacitación (84%) y se busquen los mecanismos adecuados para apoyar a quienes tienen restricciones de horarios se prevé que se atenderán y orientarán mejor a las beneficiarias con hijos becarios. Entre los mecanismos con que se cuenta están las teleconferencias que se transmiten a través de la Red Edusat. Éstas pueden aprovecharse aún más, mediante un compromiso del sector para convocar a los docentes, pues como lo muestra la encuesta de Puntos Centinela, pregunta 6001, sólo a 10% del personal encuestado se le convocó para asistir a la teleconferencia sobre Oportunidades. Al respecto, en el trabajo de campo los profesores y directores entrevistados confirman que les falta información sobre el Programa. Por ejemplo desconocen con cuántas faltas un alumno causa baja. Cuando los alumnos no llegan en la relación para certificarles su asistencia no saben qué procede y por ello ya no les llega la beca y en los casos en que los alumnos se cambian de escuela o de turno no saben qué trámite se realiza. En general la información que reciben es limitada y es a través de oficios que les remite el sector. Otros aspectos relevantes encontrados en el trabajo de campo, que aunque no siempre expresan el sentir generalizado de los actores entrevistados, sí constituyen evidencias puntuales referidas a fallas en cumplimiento y en la certificación de corresponsabilidades que deben ser atendidas son:• Enelcasodelaprimaria,algunasdelasbeneficiariasidentificanalosprofesorescomolosresponsablesdeque

les reduzcan el monto del apoyo o de que no les llegue. Lo que evidencia el desconocimiento de parte de las beneficiarias del proceso completo de la certificación de corresponsabilidades.

• Losmaestrosentrevistadosdesconocenlaexistenciayfuncionesdelasvocalesdeeducaciónydiversosas-pectos de Oportunidades, por lo que requieren mayor información del Programa.

• Losprofesoreshanidentificadoquelabecadelosniñosenocasionesseutilizaconfinesdistintosalaadqui-sición de útiles o uniformes de los becarios. Consideran necesario que quienes operan el Programa platiquen con las madres de familia para que les informen del uso adecuado de las becas.

• Elllenadodelosformatosdecertificaciónenelcasodelasprimariaslorealizanlosprofesoresfueradelhorariode clases para hacerlo de manera cuidadosa, para ello sólo cuentan con folletos proporcionados por el sector, e indican que requieren capacitación al respecto.

• Elcoordinadordelsectorsolicita15díasantesdeterminarelbimestrelosformatosdecertificaciónyacomple-tos, que debe entregar el profesor, sin embargo, esto no es adecuado, ya que aún falta el registro de asistencia de los últimos 15 días para concluir el bimestre, los cuales pueden modificar el resultado final. Si el profesor no cumple con esta exigencia se puede hacer acreedor de un extrañamiento del coordinador.

• Encuantoalacertificaciónelectrónica,enlasescuelasdeenseñanzamediasuperiorlosprofesoresresponsablesde esta tarea reportan que con frecuencia se bloquea el sistema para realizar este proceso y no saben a quién acudir para resolver el problema.

• Losproblemasmásfrecuentesenlacertificacióndecorresponsabilidadesesquealgunosalumnosnolleganen las listas y en la escuela se desconocen las razones por falta de acceso a la información. De ello se deriva que frecuentemente esos alumnos se queden sin beca un año o más.

• Seencuentrancasosenquelasescuelasreportanaalumnosquehandesertadodelaescuelaperocontinúanapareciendo en los listados que les envían. Pareciera deberse a errores de actualización del padrón.

• Entérminosgeneraleslosprofesoresquecertificanlascorresponsabilidadesdelosbecariosmanifiestaninterésporparticipar en el Programa, pues lo consideran un apoyo necesario para mejorar la situación de los estudiantes.

Asímismo, a través del trabajo de campo se obtuvieron algunos testimonios de los alumnos becarios de secun-daria y bachillerato, relacionados con el cumplimiento de sus corresponsabilidades:• Engeneral,losbecariosdesconocenquéhacersicausanbajayconcuántasfaltascausanbaja,porlocuales

necesario informarles al respecto a través de la escuela o las vocales de educación.• ManifiestanquesóloconocenelProgramaporinformaciónproporcionadaporsuspadresyqueasistenalas

consultas y talleres de salud a solicitud expresa de éstos, pero no porque alguien más les informe sobre el


particular. Sin embargo, declaran que los contenidos de los talleres les son de interés y utilidad lo que podría facilitar que asistan cotidianamente.

• Comentanquealgunosprofesoreslesponenfaltaporasistiracumplirconsucorresponsabilidaddesalud,porloquees conveniente informar a los profesores de la necesidad de los becarios de cumplir con esta responsabilidad.

Aspectos operativos que provocan problemas en la certificación de educación

La insuficiente información y capacitación del personal del sector educativo, es un problema operativo que influye negativamente en la calidad de la certificación de las corresponsabilidades de educación. Es necesario generar una agenda precisa de capacitación, que contemple aspectos como: funcionamiento general del Programa, llenado de formatos, asignación de becas, certificación de inscripción, procedimientos para altas y bajas de becarios, entre otros. Existen fallas operativas en materia de información y procesos para resolver problemas como faltas en las listas de becarios, o situa-ciones como bajas que no quedan registradas en el padrón. En cuanto a la funcionalidad del sistema para certificar vía electrónica, es importante revisarlo y fortalecer la capacitación para evitar que constituya una barrera para la certificación electrónica de corresponsabilidades.


VII. Causales de bajas en hogares El Programa enfrenta el reto de incorporar a la población que cumple con los criterios de elegibilidad y mantenerla activa en el padrón de beneficiarios (en adelante PB). Así, la correcta focalización e incorporación de la población objetivo a los beneficios que ofrece el Programa y su permanencia en el mismo a través del cumplimiento de las responsabilidades exigidas, constituyen dos factores del impacto de Oportunidades. La evolución del padrón depende principalmente: 1) de la adecuada realización del conjunto de procesos ope-rativos mediante los cuales se implementa Oportunidades; y 2) del interés de la población objetivo por ingresar al Programa y una vez dentro, cumplir con las corresponsabilidades que la normatividad exige. Los dos aspectos mencionados están relacionados, debido a que la forma en que se efectúa el Programa determina en gran medida los incentivos para participar y las posibilidades reales de los beneficiarios para cumplir con las corresponsabilidades que se les exigen. En esta sección se buscará profundizar en el estudio de factores relacionados con la implementación del Programa que se traducen en baja de hogares. El análisis se centra en el periodo 2003-2007 y se muestra la evolución de los principales indicadores del Programa relacionados con la calidad del padrón en materia de bajas. Entre las fuentes de información empleadas destacan tres. En primer lugar, los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados. Estos se basan en la información obtenida mediante el registro de los trámites y acciones derivados de la operativa del Programa. De igual manera se emplean los resultados de la Encel 2007, que arrojan primordialmente frecuencias de opinión de la población sobre temas relativos a bajas. Así, la información de las fuentes antes mencionadas puede no coincidir, ya que la primera se basa en datos provenientes de los sistemas de información del Programa, mientras la segunda recoge la percepción de los entrevistados sobre las causales de baja. Finalmente, se incluye información cualitativa recabada en trabajo de campo mediante entrevistas a diversos actores en cuatro estados. Respecto de la información derivada de la Encel, es importante señalar que para su análisis se procede en etapas de acuerdo con el diseño del Cuestionario de Hogares en su sección correspondiente a bajas. Así, en primer lugar se presentan las frecuencias o porcentajes de respuestas a las preguntas de la Encel de acuerdo con las categorías previstas para el efecto en el cuestionario. Para profundizar más sobre las causales de baja, la Encel interroga a mayor detalle sobre las categorías antes mencionadas, lo que genera subcategorías de análisis. Por último, en los casos pertinentes, se presentan los resultados de la clasificación de las respuestas abiertas o sin categoría preestablecida en la Encel, que generalmente corresponden a los rubros “otras causas” u opciones equivalentes. En ese sentido, el análisis de las preguntas se realiza de manera secuencial y por ello es necesaria la referencia a diversas figuras incluidas en la sección, como se muestra en la figura 19.

EVOLuCIón DEL PADRón DE FAMILIAS bEnEFICIARIAS

Como ya se ha mencionado tras un largo proceso de expansión desde el inicio del Programa en 1997 con 300 mil familias beneficiarias, a finales de 2004 se alcanzó la meta de dar cobertura a 5 millones de familias. Dicha meta se ha mantenido y alcanzado anualmente desde entonces, como se observa en el cuadro 11. También muestra que el proceso de altas y bajas del Programa es dinámico y se cuenta con registros bimestrales de su evolución. Aunque existen tres formas de pérdida de apoyos: bimestral por no cumplir la corresponsabilidad, sea de educación o de salud; por tiempo indefinido; y definitiva. Únicamente los dos últimos casos se registran como bajas en el PB. Los movimientos en el padrón son el efecto de altas y bajas que se muestran en la columna de variación por-centual. Son de destacarse los importantes crecimientos del padrón en los quintos bimestres de 2003 y 2004, con cambios porcentuales de 3.2 y 10.2%, respectivamente. Éstos se explican por la incorporación de beneficiarios en la búsqueda de la meta de la pasada administración federal y que fue alcanzada a finales de 2004. En el proceso de actualización del PB se registran los movimientos de alta y baja de beneficiarios. Con respecto a las altas, éstas se registran por incorporación, reactivación y llegada al estado. Es importante señalar que a partir


del momento en que se alcanzó la meta, las actividades de alta en el PB se han limitado al reemplazo de las bajas reportadas en el mismo. En la figura 20 se observa que de manera conjunta los efectos de alta y baja de beneficiarios han disminuido en los últimos dos años. A comparar los cambios en el PB realizados en 2006 y 2007, se encuentra que las variaciones son menores en 2007 para cada bimestre. Así, se observa que a lo largo del tiempo se han reducido las tasas de variación bimestral en el número de familias activas con respecto a la meta de 5 millones de beneficiarios (cuadro 11). Esto puede deberse a un mejor cumplimiento de corresponsabilidades por parte de los beneficiarios y a mejoras en la operatividad del Programa que permiten resolver, en el marco del MOZ, de manera oportuna la problemática que se presenta, evitando que se traduzca en bajas. A lo largo de la sección se estudian las causas.

ene-feb mar-abr may-jun jul-ago sep-oct nov-dic

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

%

Variación con respectoa la meta de 5 millones,2005



Figura 20Variaciones porcentua-les bimestrales en el padrón de beneficiarios con respecto a la meta de 5 millones de fami-lias (2005-2007)

Fuente: Elaboración propia con base en los Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados del Programa a partir de los datos del cuadro 11.

Figura 19secuencia de presen-tación de información de la encel en figuras y cuadros

Fuente: Elaboración propia.

PREgunTA

PRIMER

nIVEL

CATEgORíAS DE RESPuESTA PREgunTA

SEgunDO

nIVEL

SubCATEgORíAS DE RESPuESTA PREgunTA

TERCER nIVEL

Pregunta ¿Por qué razón salió su familia del Programa?

1Categorías cerradas

Inasistencias a las consultas o pláticas de salud ¿Por qué su

familia dejó de ir a las consultas o pláticas de salud?

Subcategorías cerradas

Subcategorías cerradas

1. No sabían cuándo les tocaban las consultas o pláticas.

2. No sabían a qué unidad de salud debían ir.

3. Otras causas

2

Especifique 3

Categorías abiertas Otro tipo de causas Especifique Subcategorías cerradas

1. Por enfermedad


AñO bIMESTRE FAMILIAS ACTIVAS AL InICIO DEL bIMESTRE

ALTAS bAJAS FAMILIAS ACTIVAS AL FInAL

DEL bIMESTRE

VARIACIón % En EL PADRón EnTRE

InICIO y FInAL DE bIMESTRE

TOTALES DEFInITIVAS TIEMPO InDEFInIDO

2003 1 4 240 000 n.d. 32 471 n.d. n.d. 4 207 529 -0.77

2 4 207 529 n.d. 23 092 n.d. n.d. 4 184 437 -0.55

3 4 184 437 n.d. 55 883 n.d. 55 883 4 128 554 -1.34

4 4 128 554 355 23 015 n.d. 23 015 4 105 894 -0.55

5 4 105 894 176 368 42 273 14 758 27 515 4 239 989 3.27

6 4 239 989 34 437 34 426 14 039 20 387 4 240 000 0.00

2004 1 4 240 000 1 247 46 194 15 760 30 434 4 195 053 -1.06

2 4 195 053 1 236 22 548 1 197 21 351 4 173 741 -0.51

3 4 173 741 392 697 27 513 1 415 26 098 4 538 925 8.75

4 4 538 925 1 361 26 608 13 26 595 4 513 678 -0.56

5 4 513 678 487 735 26 103 100 26 003 4 975 310 10.23

6 4 975 310 51 542 26 852 961 25 891 5 000 000 0.50

2005 1 5 000 000 19 155 44 802 2 322 42 480 4 974 353 -0.51

2 4 974 353 1 959 52 371 33 52 338 4 923 941 -1.01

3 4 923 941 2 353 30 017 909 29 108 4 896 277 -0.56

4 4 896 277 2 293 45 723 96 45 627 4 852 847 -0.89

5 4 852 847 172 339 29 239 192 29 047 4 995 947 2.95

6 4 995 947 98 010 93 957 53 418 40 539 5 000 000 0.08

2006 1 5 000 000 4 512 65 948 6 805 59 143 4 938 564 -1.23

2 4 938 564 3 313 28 560 238 28 322 4 913 317 -0.51

3 4 913 317 5 140 38 176 91 38 085 4 880 281 -0.67

4 4 880 281 5 588 31 901 281 31 620 4 853 968 -0.54

5 4 853 968 30 338 24 833 2 323 22 510 4 859 473 0.11

6 4 859 473 190 796 50 269 11 996 38 273 5 000 000 2.89

2007 1 5 000 000 12 943 32 691 2 258 30 433 4 980 252 -0.39

2 4 980 252 4 527 26 676 534 26 142 4 958 103 -0.44

3 4 958 103 4 600 30 820 481 30 339 4 931 883 -0.53

4 4 931 883 34 914 31 078 1 198 29 880 4 935 719 0.08

5 4 935 719 26 695 41 332 1 241 40 091 4 921 082 -0.30

6 4 921 082 117 554 38 636 11 918 26 718 5 000 000 1.60

n.d. = no disponible.Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados.

Cuadro 11Movimientos bimestra-les de altas y bajas en el padrón de beneficiarios 2003-2007


En cuanto a los efectos de lo anterior, para la población la estabilidad del padrón implica que se reducen los casos en que se pierden los apoyos, con lo cual se ve beneficiada. Sin embargo, debe considerarse también que existen errores de inclusión y familias que han concluido su tiempo en el Programa y que no deberían recibir el apoyo. Eso significa que las oportunidades de acceso se limitan para otras familias que lo requieran. En esos casos, las bajas serían justificadas y deseables en aras de una correcta focalización de los recursos. Anualmente se prevén recursos federales suficientes para cubrir las necesidades bimestrales de 5 millones de familias, pero como se observa en el cuadro 11 y en la figura 21, el padrón no se mantiene completo durante todo el año. Las variaciones bimestrales que implican estar por debajo de la meta, se traducen en apoyos no entregados a determinado número de familias en cada bimestre. Así, al no lograr mantener el PB completo en todo el periodo, se incurre en un costo de oportunidad por el subejercicio que implica. En ese sentido, la reducción en las variaciones bimestrales con respecto a la meta es deseable en tanto implica eficiencia en el gasto.

EVOLuCIón DE LAS bAJAS DEL PADRón

A partir de la información de la figura 21, construida a partir de los datos incluidos en el cuadro 11, se obtiene que entre 2003 y 2005 el número total de bajas se incrementa en 40%, pasando de poco más de 211 mil a 296 mil. Mientras tanto, en el periodo 2005-2007 el número total de movimientos de baja, compensado por igual número de altas, ha decrecido anualmente, registrando en 2005 un total de 296 mil y en 2007 poco más de 201 mil. Esto último es deseable en la medida en que los impactos del Programa se logran mediante la permanencia de los beneficiarios en el mismo por periodos prolongados y continuos. En el caso del primer periodo, es importante señalar que el incremento en el número de bajas se da incluso en el marco de la expansión del padrón para alcanzar la meta de 5 millones de familias (entre 2003 y 2004), es decir, las altas fueron superiores a las bajas. Lo anterior refleja por el lado de las altas, una labor masiva para la incorporación de beneficiarios en el Programa. Por el lado de las bajas, éstas son principalmente suspensiones por tiempo indefinido y en el caso de las bajas definitivas, éstas se deben en gran medida a errores de inclusión como se verá más adelante. En cuanto a la evolución de las bajas por tipo, definitivas o por tiempo indefinido, a partir de la figura 22 se ob-serva lo siguiente: 1) ambos tipos de baja han disminuido en el periodo 2004-2007;* 2) se presentan cambios en

Fuente: Elaboración propia con base en los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa.

2003

2004

2005

2006

2007

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000

Año

Número de bajas

Figura 21Total anual de bajas registradas 2003-2007

* Se presentan datos para el periodo 2004-2007 debido a que no se encuentran disponibles las series completas para 2003 por tipo de baja.


la composición de las bajas por tipo. En 2005 las bajas definitivas representaron 19.2% del total de movimientos de bajas registrados en el año (tanto definitivas como por tiempo indefinido), mientras que en 2006 y 2007 repre-sentaron 9.1 y 8.8%, respectivamente. De acuerdo con información obtenida mediante entrevistas a funcionarios del Programa en los estados, desde que se alcanzó la meta, se han llevado a cabo operativos para la detección de errores de inclusión, lo que explica parte de las bajas definitivas antes mencionadas. Por otra parte, la disminución de las bajas por tiempo indefinido es compatible con mayor cumplimiento de corresponsabilidades, el cual puede derivarse de un mejor conocimiento de la mecánica operativa del Programa por parte de los beneficiarios, de posibles mejoras en los procesos operativos para la certificación de corresponsabilidades y atención de trámites, entre otros. En secciones posteriores se buscará profundizar el análisis de las causas de la evolución de los movimientos en el padrón antes mencionadas. Si bien excede el alcance del presente informe, se considera que en estudios posteriores debe analizarse a profun-didad la situación de las familias que han causado baja definitiva. Es importante conocer el número, las características y la ubicación de las familias en esa situación, para conocer el contexto y circunstancias en que se dan, o no, los impactos del Programa.

EVOLuCIón DE LAS bAJAS POR CAuSA

Antes de iniciar el análisis de las bajas por causa, es necesario mostrar las distintas razones por las que las familias pueden causar baja definitiva o por tiempo indefinido. Como puede observarse en el cuadro 12, las causas de baja están dadas por acciones realizadas por los beneficiarios como son el incumplimiento de corresponsabilidades, cambio de domicilio o mal uso del nombre del Programa. También son causales de baja los cambios en su situación socioeconómica y familiar. La evolución del padrón de beneficiarios refleja el comportamiento y cambios en las circunstancias de las familias. Las posibilidades de detectar y registrar oportunamente dichos elementos están determinadas por la forma en que se ejecutan los procesos que permiten incorporar a los beneficiarios al Programa, dar seguimiento a su evolución y atender distintos trámites. En ese sentido, la operativa misma es también un factor que incide en las altas y bajas, ya que existe una correlación entre las posibilidades e incentivos que enfrentan los beneficiarios para cumplir con los requerimientos del Programa y los procesos que este último lleva a cabo para informar a la población, brindar los servicios correspondientes y resolver los problemas que se presentan. En la figura 23 se observan las principales causas de baja reportadas en el marco de la Encel 2007. Es necesario comentar que, debido a la formulación de las preguntas de la Encel 2007, no es posible separar las distintas causales

Figura 22Evolución de las bajas por tipo (2004-2007)


2004 2005 2006 2007

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

Bajas tiempo indefinido

Bajas definitivas


Evolución de las bajas de las familias beneficiarias

Del análisis de esta sección se obtiene que: 1) El padrón de beneficiarios registra una tendencia decreciente en los movimientos de alta y baja de 2005 a la fecha. Esta tendencia

es favorable en la medida en que la permanencia de los beneficiarios en el Programa, y la continua recepción de los apoyos son condiciones necesarias, aunque no suficientes, para lograr los impactos. Sin embargo, al seguir existiendo errores de inclusión es necesario fomentar la denuncia y continuar los operativos de verificación permanente, para dar de baja a aquellas familias que no cumplan con los criterios de elegibilidad.

2) Tanto las bajas definitivas como por tiempo indefinido presentan una tendencia decreciente, sin embargo, entre 2005 y 2007 las bajas definitivas se han reducido en mayor proporción.

bAJAS POR TIEMPO InDEFInIDO bAJAS DEFInITIVAS1. Los beneficiarios dejan el estado.2. Incumplimiento a corresponsabilidad de salud.3. No retiro de apoyos.4. No devolver el formato CRUS.5. No entrega del medio para recibir apoyos.6. No haya sido posible la recertificación por causas

imputables al hogar.7. No puede comprobarse la supervivencia de la

titular.8. Problemas con la identidad o patria potestad de

los becarios.9. Baja de titular por contrato no formalizado con

institución liquidadora.10. Baja de titular por no presentar movimiento en

cuenta durante dos o más bimestres.11. No pueda ratificarse la veracidad de la certificación

del cumplimiento.12. Cambio de domicilio a una localidad fuera del

Programa.13. Conclusión de ciclo en Esquema Diferenciado de

Apoyos.14. La familia sea visitada en dos ocasiones y no se

localice.15. La familia beneficiaria sea objeto de un

procedimiento relacionado con la identidad o patria potestad de los becarios.

1. No pueda comprobarse la supervivencia de la titular.

2. Duplicidad de familia.3. Información de Encaseh falsa.4. Mal uso del nombre del Programa. 5. Presentó documentación falsa para intentar

recibir los apoyos del Programa.6. Uso indebido del nombre del Programa.7. Venta de suplemento alimenticio.8. Integrante de la familia es servidor público.9. No aceptó recertificación.10. Error de inclusión de servidor público.11. Información de corresponsabilidad falsa.12. Renuncia de la familia al Programa.13. La familia ya no cumple con los criterios de

elegibilidad del Programa.14. La familia no permita la verificación

de sus condiciones socioeconómicas y demográficas.

Fuente: Elaboración propia con base en los numerales 6.9.2 y 6.9.3 de las ROP 2008.

Cuadro 12causas de baja de ho-gares beneficiarios


de baja, independientemente de si resultan en bajas definitivas o suspensiones temporales, por lo que se analizan de manera conjunta. Además de “otras causas” con 62.1% que se analizan más adelante, 23.9% de los beneficiarios expresa como causa principal la inasistencia a las consultas de salud la cual se ha mantenido a lo largo de la vida del Programa como una de las principales. En segundo lugar se reportan errores o acciones inadecuadas de Oportuni-dades con 4.5%, y finalmente no correspondencia de apoyos por nivel socioeconómico con 3.7%. En la mayoría de estas causas la responsabilidad recae principalmente en los beneficiarios, sin embargo, el Programa puede incidir motivando determinados comportamientos para favorecer la permanencia en él. Al analizar la distribución de “otras causas”, en la figura 24 se encuentra que 25.6% de los entrevistados mani-fiesta desconocer la causa de baja. Este dato se corroboró en campo, ya que una proporción alta de las beneficiarias entrevistadas, a pesar de recibir notificaciones, no sabían la razón de su baja. Incluso desconocían si su situación era de baja definitiva o por tiempo indefinido. Lo anterior podría deberse a problemas de acceso y difusión de información específica de manera oportuna, y por lo tanto, en los procesos operativos diseñados para el efecto. Es importante atender esta situación, ya que dicho grupo de beneficiarias, en su mayoría inconformes por falta de información podría en un momento dado afectar la imagen del Programa. Los funcionarios y promotores sociales entrevistados, como se asentó en la sección IV, manifestaron que en las mesas de atención no se cuenta con la información necesaria para explicar con certeza a las beneficiarias las causas de baja en cada caso. Esto se debe a que no tienen acceso a la información histórica completa del Sistema de In-formación para la Operación de Oportunidades (SIOO). Así, aunque en la mayoría de los casos pueden “deducir” el motivo de la baja, se presentan otros en que es necesario llenar una ficha de atención y esperar entre uno y tres bimestres para recibir respuesta. Sólo en algunos casos, los promotores sociales llaman al CAR o incluso al área de padrón de la Coordinación Estatal para resolver trámites. Esto explica en parte el alto porcentaje de beneficiarios que desconocen la causal de baja.

Figura 23Distribución de las bajas de hogarespor causal

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 34. N= 855.

Inasistencias a las consultaso pláticas de salud

Les dijeron que no lescorrespondían sus apoyos debido

a su nivel socioeconómico

Hubo algún error o accióninadecuada de Oportunidades

Hubo algún error o acción inadecuada de parte de la

unidad de salud o educación

No retiró los apoyosmonetarios

Otras causas

% 0 10 20 30 40 50 60 70


Merece especial atención el análisis de la causal “Algún error o acción inadecuada de Oportunidades”, aun cuando es reportada únicamente por 4.5% de los entrevistados. En primer lugar, es importante señalar que entre las causas expresadas bajo este rubro y que se presentan en la figura 25, los beneficiarios señalan acciones que no son realiza-das por el personal de Oportunidades, por lo que, aunque resultan de interés, en estricto sentido no corresponden a “algún error o acción inadecuada” de Oportunidades. Se encuentra el registro incorrecto de asistencias por error con 30.1%, lo cual se refiere a los procesos de certifi-cación de corresponsabilidades que se analizan en la sección anterior. En el mismo sentido se presenta con 13.7% el

Figura 24distribución de “otras causas” de bajas de hogares

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 34. N= 1408 causas.

%

Cambió de domicilio/ Se fueron de la población

Dejó de estudiar

Inasistencias a las consultas opláticas de salud por enfermedad

Falleció

Extravío o erroren documentos o datos

Porque se casó

No le dieron razón

No ha causado baja

Tiempo para recibir el apoyo(6 o 3 años)cumplidos

Baja voluntaria

Por pasar a adultos mayores

Por no cumplir requisitosmédicos o de faenas

Problemas con personasde la comunidad

Un familiar trabaja en el gobierno

Por reprobar o faltar a clase

Por pasar al esquema diferenciado

Nunca ha tenido Oportunidades

Por cambio de titular

Porque se separó

Por cambio de escuela

No sabe

Otras causas

Total

0 10 20 30 40 50 60 70


registro de falta por no dar dinero u otra cosa (podría tratarse de realización de faenas en las unidades de salud). Si bien los temas relacionados con problemas en la certificación de corresponsabilidades se analiza a mayor profundidad en la sección VI, el hecho de que los encuestados no identifiquen de manera clara los procesos realizados por los diferentes agentes que participan en la operación del Programa, da cuenta de la necesidad de reforzar información sobre la mecánica operativa entre los beneficiarios. En procesos que pueden estar más directamente relacionados con el Programa, destacan tres. Por un lado, 19.2% de los beneficiarios expresan haber causado baja por errores en el llenado de documentos. Con el mismo porcentaje se presenta el desconocimiento o explicación de la causa de baja. Finalmente, 6.8% de los encuestados expresan no haber estado de acuerdo con la causa que les dieron. Las fallas en calidad y oportunidad de la información a los beneficiarios con respecto a las causas específicas de su situación dañan la imagen de transparencia y calidad en el trato del Programa, por lo que es importante su atención. Es importante reforzar el acceso a información específica sobre causales de baja a los Promotores Sociales y a Responsables de Capacitación Comunitaria, para que en el seno de las MAP, MAC y en su caso MAS se pueda informar de manera precisa y oportuna a los beneficiarios. Entre las opciones para lograr dicho acceso, personal del Programa comentó que se ha propuesto dotar al personal operativo de terminales Palm con la información referente a la población a atender en cada mesa. Es necesario también reforzar dentro de los programas de capacitación de las MAC, temas específicos sobre trá-mites del Programa. Merece especial atención la oportunidad en los avisos de baja, para evitar que las beneficiarias incurran en los costos de desplazamiento a MAP cuando no recibirán el apoyo.

Figura 25Distribución de los errores o accionesinadecuadas deOportunidadesmanifestadas como causal de baja(Encel 2007)

% 0 5 10 15 20 25 30 35

Nos pusieron inasistenciapor error

Nos pusieron falta porqueno les dimos dinero u otra

cosa que nos pidieron

Error en el llenadode documentos

Baja sin conocimientoo explicación de la causa

Cambio de domicilio

Baja por faltasdel beneficiario

Baja por causa no aceptadapor el beneficiario

Los pagos los hacíana la 1 o 2 de la mañana

Otra



En esta sección se han analizado de manera conjunta las distintas causales de baja, independientemente de si resultan en bajas definitivas o suspensiones temporales. En la medida de lo posible, dada la apertura de la información con que se cuenta, a continuación se estudian las causales de acuerdo con el tipo de baja que generan.

EVOLuCIón DE LAS bAJAS DEFInITIVAS POR CAuSAL

En evaluaciones anteriores9 se ha detectado de manera recurrente que el error de inclusión, es decir la incorporación de población que no cumple con las características de elegibilidad al Programa, se presenta entre las principales causas de baja definitiva. Al respecto, se previó que el establecimiento del Modelo de Operación por Zonas ayudaría a disminuir los errores de inclusión al: 1) establecer procesos de corrección basados en una mejor verificación en campo; 2) abrir nuevos puntos de atención a posibles errores, problemas de los beneficiarios y quejas; 3) integrar procesos de verificación por muestreo de encuestas y; 4) mejorar el proceso de levantamiento de información para la incorporación de beneficiarios. En ese marco, en 2005 se atendieron cerca de 59 mil errores de este tipo recabados a través de las MAS de los cuales 73% se confirmó como error y causó baja definitiva. Los esfuerzos realizados en este tema se enmarcaron en el Programa Operativo para la Transparencia y Combate a la Corrupción. Asimismo, en 2006 la Coordinación Nacional reporta haber aplicado más de 14 000 encuestas de errores de inclusión a partir de la muestra provista por la Dirección General de Planeación y Evaluación, además de 4 598 encuestas atendidas a solicitud de partes. Estas acciones han sido posibles en gran medida gracias a la estructura operativa derivada del MOZ, que ha permitido el acercamiento al lugar de ejecución del Programa. Adicionalmente, en el marco del Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social, se han llevado a cabo acciones para fomentar la denuncia de errores de inclusión, buscando fortalecer la contraloría social del Programa. Funcionarios del Programa en los estados manifiestan que aún se están corrigiendo errores de inclusión derivados de los procesos masivos de incorporación que según señalan, “se realizaron a marchas forzadas” para alcanzar la meta de 5 millones de familias en 2004. Mencionan también que la denuncia por parte de las mismas titulares es una fuente importante de información, por lo que debe fomentarse, garantizando e insistiendo en que es seguro y no existen represalias por ello. Como se observa en la figura 26, el error de inclusión constituye la principal causal de baja definitiva (a partir de 2007 el error de inclusión se registra bajo los rubros “la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad” y “error de inclusión de servidor público”). Entre 2005 y 2007 se observa una reducción importante al pasar de representar 99.7% de las causales de baja a 70.1%. Esto último se acompaña de un incremento en las bajas por conclusión del ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos en el mismo periodo (14.7%), lo que en conjunto implica la apertura de espacios para la incorporación de nuevas familias que sí cumplen con los criterios de elegibilidad. Como se comentó líneas arriba, 3.7% de los entrevistados de la Encel manifiestan haber causado baja por la no correspondencia de apoyos debido al nivel socioeconómico. Si bien es un porcentaje relativamente bajo, debe mencionarse que en los procesos operativos del Programa está prevista la realización de una encuesta socioeconó-mica para determinar dicha situación. Aunque personal de la Coordinación Nacional del Programa expresa que la encuesta se realiza de manera sistemática, de la población encuestada que manifiesta haber causado baja por no correspondencia de apoyos, 76.8% de los casos expresa que no se realizó dicha encuesta, lo cual constituiría una irregularidad grave con respecto a los procedimientos establecidos (cuadro 12). Es posible que los encuestados no recuerden el levantamiento de la encuesta o que la haya respondido otro miembro del hogar y por ello no haya coincidencia entre lo reportado por el Programa y los beneficiarios. También es importante señalar que la población encuestada en la Encel reporta haber sido informada sobre su baja por condición socioeconómica en las MAP, MAS, por las vocales, en menor proporción por la propia persona que realiza la encuesta socioeconómica e incluso por los enlaces municipales (figura 27). Si bien en entrevista el personal de la Coor-dinación Nacional ha expresado que, como indica la normatividad del Programa, se hace entrega del aviso de baja contra acuse de recibo y que éste es un proceso auditable que se realiza de manera sistemática, las opiniones de la población encuestada muestran poca claridad en el conocimiento de la instancia oficial responsable de comunicar esta información a los beneficiarios. Esto se corroboró en el trabajo de campo y merece especial atención en la medida en que es un factor


Figura 26Distribución porcentual de las bajas definitivas por causal (2003-2007)


Defunción

Error de inclusión

Duplicidad

No aceptó recertificación

Error de la conclusiónde servidor público

No permite la verificación de suscondiciones socioeconómicas

Conclusión de ciclo en esquemadiferenciado de apoyos

Renuncia de la familia

La familia ya no cumplecon los criterios de elegibilidad

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%

2007 2003200420052006

Causas de baja

que determina el acceso y continuidad en el Programa, por lo que se recomienda la definición de una fuente única oficial para dar esta información, la difusión entre los beneficiarios y el monitoreo de la implementación del proceso. Funcionarios entrevistados en los estados comentan que muchas veces los comunicados o notificaciones de baja como resultado de la encuesta de recertificación u otros, son entregados a las titulares, pero éstas no los leen, lo que causa inconformidad al no contar con una explicación sobre las causas de la baja y desconocer si aún es posible participar en el Programa. Algunos manifiestan la necesidad de simplificar la redacción y cambiar los formatos para


Cuadro 13realización de una encuesta previo a infor-mar al beneficiario que por su condición so-cioeconómica no tenía derecho al programa

facilitar la lectura. En opinión del equipo evaluador es necesario que además de informar el estatus y las causas de baja, en los comunicados debe incluirse información sobre los pasos a seguir en aquellos casos en que la familia desea reingresar tras haber sido dada de baja por tiempo indefinido. En el caso de bajas definitivas, es necesario agradecer la participación en el Programa e indicar que no es posible el reingreso. Finalmente, es necesario señalar que la continuidad del Programa a lo largo de 11 años, aunada a los impactos reportados, permite prever que aquellas familias que han permanecido en el Programa presentarán condiciones socioeconómicas cada vez más favorables. Con ello, los esfuerzos para la correcta recertificación de condiciones socioeconómicas y la notificación de los resultados, deberán tener un peso cada vez mayor y será necesario mejorar los procesos operativos a fin garantizar el tránsito adecuado y oportuno hacia el esquema de apoyos diferenciados y una correcta salida del Programa. Deben preverse mecanismos para notificar (y garantizar que la información sea efectivamente obtenida por las titulares) la suspensión de apoyos con al menos un bimestre de anticipación. En el

RESPuESTAbEnEFICIARIO DE OpOrtunidades DISTRIbuCIón %

TOTAL

SÍ 20.7

No 76.8

No sabe o no recuerda 1.2

No contestó 1.2

Total 100.0


Figura 27persona que informó que por condiciónsocioeconómica no tenía derechoa Oportunidades


14.6%

20.7%

22%

19.5%

19.5%

3.7%

La persona de Oportunidades que le aplicóla encuesta socioeconómica

La persona de Oportunidades encargada de entregarlos apoyos en el punto de entrega (MAP)

La persona de Oportunidades encargada de la mesade atención y servicios (MAS)

Una de las vocales

El Enlace Municipal

Otra persona


caso de conclusión del EDA, se sugiere agradecer personalmente a cada beneficiaria su participación en el Programa y ofrecerle información, como ya sucede en algunos estados, sobre otros programas federales a los que tiene acceso.

EVOLuCIón DE LAS bAJAS DEL PADRón POR TIEMPO InDEFInIDO SEgún LA CAuSA

Como se ha mencionado anteriormente, las bajas por tiempo indefinido han presentado una tendencia decreciente a lo largo del periodo de análisis. Sin embargo, representan cerca de 87% de los movimientos totales de baja y constituyen, por su volumen y características, la principal actividad de actualización del padrón. En términos de la operación, de acuerdo con la información respecto de las acciones realizadas en mesas y que se presenta en el cuadro D2 del anexo D, la entrega de notificaciones de baja con acuse representó 2 y 0.8% de los trámites realizados en MAP y MAS, respectivamente, en el periodo comprendido entre el cuarto bimestre de 2007 y el primero de 2008. Además, gran parte de las fichas de atención recibidas en esas mesas y que representan 4.6% de los trámites de las MAP y 53% de las MAS se dirigen, a aclarar o resolver la situación de baja por tiempo indefinido. La determinación de la baja por tiempo indefinido se debe entre otras, a causas relacionadas con el incumplimiento de corresponsabilidades, la realización de trámites y entrega de documentos incompletos por parte de los beneficia-rios y su respectiva captura y actualización por parte de los operadores. Así, su estudio es necesario para encontrar

Aspectos de la operación que propician la baja de las familias beneficiarias

Derivado del análisis de esta sección se encuentra:1) Existen áreas de oportunidad en materia de información a los beneficiarios sobre las causales de baja y sobre si ésta es de carácter

definitivo o suspensión. Esta situación se debe en parte a que los promotores sociales que atienden las mesas no cuentan con suficiente información (acceso a bases de datos) para informar de manera precisa in situ. También incide el hecho de que muchas beneficiarias no leen las notificaciones que se les entregan.

2) Los beneficiarios tienen poca claridad sobre los procesos y las fuentes oficiales para informarles de su baja por condición socioeco-nómica y otras causas. Esto podría generar la pérdida de beneficiarios, ya que al estar mal informados pueden no proceder al retiro de apoyos, no solicitar la recuperación de los mismos o bien no tramitar una reincorporación, aun contando con las condiciones de elegibilidad adecuadas. Es necesario difundir información sobre la/las fuentes oficiales y procesos entre la población beneficiaria. De la misma manera, se recomienda evaluar si efectivamente se están realizando las encuestas socioeconómicas en tiempo y forma y si se están entregando los avisos de bajas.

3) Otra parte del problema es que las titulares no leen las notificaciones e información que se les entrega en las mesas. Es necesario diseñar procesos que prevean el tiempo suficiente para que los promotores sociales expliquen a detalle la situación a cada titular. En ese sentido, se considera que las MAS constituían un marco más adecuado que las MAP para brindar atención de calidad.

4) Las mejoras en los procesos operativos para la detección de errores de inclusión pueden ser un factor determinante de baja de las familias beneficiarias, reflejarse en el padrón de beneficiarios y contribuir a mejorar la focalización del Programa. En la medida en que dichos procesos son eficaces, las bajas derivadas de éstos son deseables y adecuadas. Es primordial fomentar la denuncia de estos errores, ya que dañan la imagen y confianza de la población en el Programa.

5) El importante incremento en las causales de baja “la familia ya no cumple con los criterios de elegibilidad” y “conclusión de ciclo en Esquema Diferenciado de Apoyos” requieren de la instrumentación de procesos operativos para detectar e informar a los beneficia-rios oportunamente los cambios de condiciones socioeconómicas y lograr una adecuada salida del Programa. La instrumentación de dichos procesos podría incidir en el número de bajas, por lo que es importante su monitoreo y seguimiento.


áreas de oportunidad en el diseño y ejecución de los procesos operativos y en el propio diseño de los componentes y corresponsabilidades del Programa, ya que en conjunto se constituyen como restricciones o incentivos para que los beneficiarios participen y permanezcan en Oportunidades. En la figura 28 se observa que, de acuerdo con los indicadores del Programa, las principales causas de baja por tiempo indefinido son el incumplimiento de corresponsabilidades de salud y el no retiro de apoyos. Entre 2004 y 2007, se observa una disminución en el no retiro de apoyos, que podría deberse a 1) mejoras en el proceso de difusión de

Figura 28Distribución porcentual de las bajas por tiempo indefinido, por causas (2003-2007)


Dejan el estado

No entrega de medios

No recertificación

Renuncia de la familia

No puede comprobarsela supervivencia del titular

Bajas de titular y recibos reintegradospor contrato no formalizado

Bajas de titular y recibos reintegradospor no presentar movimiento

en cuenta bancaria

Bajas CRUS no capturado

Conclusión de ciclo en esquemadiferenciado de apoyos

La familia sea visitadaen dos ocasiones y no se localice

Otros

Incumplimiento a salud

Solicitud del estado

Apoyos no retirados

Causas de baja por tiempo indefinido

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%

2007 2003200420052006


* Este movimiento se registra como baja en un estado y como alta en otro.

información sobre lugares y fechas de las MAP; 2) al aprendizaje sobre la mecánica operativa del Programa por parte de los beneficiarios. Se observa también una disminución en las bajas por CRUS no capturado, lo que es muestra de mejoras en los procesos operativos tanto de información sobre los trámites a realizar como en la propia captura. Para el periodo 2003 a 2007 se observa un incremento en la causa de baja “dejan el estado” lo que es atribuible a la intensificación del fenómeno migratorio nacionalmente y a un mejor conocimiento sobre los trámites necesarios para hacer el cambio de domicilio y mantener los apoyos.* Información adicional brindada por el Programa con respecto a causales de baja registrada en el área de padrón confirman y precisan los datos antes expuestos. Así, como se muestra en el cuadro 14, el incumplimiento de co-rresponsabilidades de salud es la principal causa, seguida por el no retiro de apoyos. En el caso de la primera, se observa una tendencia a la baja en la causal “cuatro meses continuos sin asistir a salud”, lo que mostraría mejoras en los procesos de información sobre fechas de consulta, sobre registro y accesibilidad a centros de salud, o bien la acumulación de experiencia de los beneficiarios en materia de cumplimiento de corresponsabilidades.

Incumplimiento de corresponsabilidades en salud

A lo largo de la vida del Programa se ha registrado el incumplimiento a las corresponsabilidades en salud como prin-cipal causa de baja por tiempo indefinido (siempre arriba de 52%, de acuerdo con la figura 28). Para 2003-2007, con los resultados de los indicadores del Programa, se confirma esta tendencia. Asimismo, los resultados de la Encel 2007 reportados en la figura 23, muestran la inasistencia a consultas o pláticas de salud entre las primeras causas de baja. En el mismo sentido, en una proporción menor (3.6%) se registra como causa de baja algún error o acción inadecuada de parte de la unidad de salud o educación.

VALORES AbSOLuTOS VALORES RELATIVOS

CAuSA DE LA bAJA 2005 2006 2007TOTAL

DEL PERIODO

2005 2006 2007TOTAL

DEL PERIODO

Cuatro meses continuos sin asistir a salud 53 180 43 423 32 654 129 257 37.5 39.1 33.6 36.9Seis meses discontinuos sin asistir a salud 10 517 9 696 7 441 27 654 7.4 8.7 7.6 7.9No retiro de apoyos 45 472 32 290 29 885 107 647 32.0 29.1 30.7 30.7Baja por indicación de la Coordinación Estatal 10 479 10 479 7.4 0.0 0.0 3.0No recertificada 2 558 8 587 1 684 12 829 1.8 7.7 1.7 3.7Error de inclusión 7 392 7 361 374 15 127 5.2 6.6 0.4 4.3Conclusión de ciclo en esquema diferenciado de apoyos 331 14 915 15 246 0.0 0.3 15.3 4.4Otra 12 398 9 439 10 328 32 165 8.7 8.5 10.6 9.2

Total 141 996 111 127 97 281 350 404 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia a partir de información del área de Padrón y Liquidación de la Coordinación Nacional. No se presentan la totalidad de causales de baja, por lo que no coinciden con los datos presentados en el cuadro 11.

Cuadro 14Algunas causales de baja en el ámbito na-cional de 2005 a 2007


De acuerdo con los resultados de la Encel, esta causa de baja se presenta con más intensidad entre los beneficiarios que ingresaron al Programa a partir de 2005, con 36.8%, mientras que entre los beneficiarios ingresados antes de 2005 asciende a 22.2% (anexo D, cuadro D6). Lo anterior es compatible con dos posibles explicaciones: 1) los ingresados antes de 2005 han aprendido sobre los procesos del Programa y conocen mejor la forma de cumplir sus corresponsabilidades; 2) los ingresados después de 2005 enfrentan circunstancias más complejas para cumplir con sus corresponsabilidades Los entrevistados en la Encel que reportan haber causado baja por incumplimiento de corresponsabilidades de salud mencionan que el incumplimiento se debe en 25.4% a causas relacionadas con la unidad de salud y 74.6% a causas de otra índole (figuras 29 y 30).* A continuación se estudian las posibles causas de este fenómeno. Las causas de baja relacionadas con la unidad de salud se presentan en la figura 29 elaborada a partir de datos de la Encel 2007. De entre dichas causas para la no asistencia a pláticas o consultas destaca la desinformación con respecto a las fechas de éstas. En segundo lugar, se expresa como razón para la inasistencia, la distancia entre la casa y la unidad de salud con 4.3% de respuestas. Posteriormente, se ubican como causas el trato inadecuado del personal y el costo de transporte, ambas en la misma proporción (2.1%). También, aunque aparecen en menor proporción, figuran la cancelación de la plática o consulta sin suficiente antelación y el tiempo de espera. En materia de desinformación, nuevamente se observa que la causal se presenta con mayor incidencia entre los beneficiarios ingresados desde 2005 (30.6 vs. 22.7% en los ingresados antes de 2005) y sucede lo mismo con respecto al conocimiento de la unidad de salud que corresponde (4.1 vs. 2.1%) (cuadro D7, del anexo D). Todas las causas antes descritas están directamente relacionadas con procesos operativos bajo la responsabilidad del sector salud. Nuevamente destaca la falta de información sobre lugares y fechas en los que debe asistir la población. También el hecho de que la distancia y costo de traslado a las unidades de salud resulten limitantes importantes, es reflejo de un problema de diseño e implementación del componente que debe atenderse mediante una más precisa estimación de la suficiencia de los servicios de salud previo a la designación de localidades susceptibles de recibir el Programa. En alguna medida, esto implica la necesidad de revalorar la capacidad real de atención de los servicios de salud. A continuación se analizan las causas de otra índole que representan como se mencionó líneas arriba, 75% de las causas de incumplimiento de las corresponsabilidades de salud en opinión de los entrevistados en el marco de la Encel 2007. Estas causas se presentan en la figura 30 y entre ellas destacan la enfermedad prolongada de uno o más integrantes del hogar y tener que ir a trabajar. Con respecto a esto último, el análisis por fecha de ingreso de los beneficiarios al Programa muestra que en 26.5% de los casos tener que trabajar es causa de inasistencia a consultas o pláticas, mientras que se presenta únicamente en 18.6% entre los beneficiarios ingresados antes de 2005 (anexo D, cuadro D7). Las dos causales antes mencionadas son muestra de que el cumplimiento de las corresponsabilidades de salud implica un costo de oportunidad que desde el punto de vista de los beneficiarios, no se justifica en muchos casos. Es decir, dado el diseño del componente, los horarios de las consultas o pláticas y distancias a recorrer, los beneficiarios tienen que elegir entre recibir los recursos correspondientes a sus sueldos o jornales o los apoyos del Programa. El hecho de que ambas actividades compitan entre sí y que en una proporción de 3.6% se exprese la falta de tiempo o dinero como causa de incumplimiento, es muestra una falla en el diseño, o en su caso implementación del Programa que podría ser subsanada ofreciendo fechas y horarios alternativos para asistir a las unidades de salud compatibles con las necesidades de los beneficiarios. De la misma manera, el hecho de que se pierdan los apoyos por una enfermedad que impide asistir a los centros de salud es claramente contradictorio con los objetivos del Programa. Esto es especialmente cierto en la medida en existe una correlación positiva entre incidencia de enfermedades en situación de pobreza extrema y habitar en zonas de alta marginación. Así, resultaría que por problemas de diseño e implementación, los servicios brindados por

* La difusión de esta información generalmente se realiza por medio de las autoridades municipales. Al desaparecer la figura de enlace municipal, pudo haber un impacto en la calidad de la información difundida.


el Programa no resultan adecuados para resolver los problemas de salud de la población, y en cambio sí constituyen la causa para que se pierdan los apoyos. Debe destacarse también que el tener que cuidar niños en casa constituye una causa de incumplimiento de la corresponsabilidad de salud. En ese sentido, es importante que el Programa cree sinergias con otras acciones de de-sarrollo social como el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles de Sedesol para apoyar a madres trabajadoras. A continuación se analiza a mayor profundidad la causa de baja “otros errores de la unidad de salud”. En opinión de la población entrevistada que expresó haber causado baja por error o acción inadecuada por parte de la unidad de salud o educación 3.6% de acuerdo con la figura 23. El principal error, con 51.4% es el registro de inasistencia a consultas o pláticas de salud por error (cuadro 15). En segundo lugar se reporta que el error es el registro en una unidad de salud distinta a la que asistían. En tercer lugar se manifiesta que la unidad de salud no registró la asisten-cia porque los beneficiarios no dieron dinero u otra cosa que les solicitaron. Este punto merece especial atención por tratarse, en opinión de los beneficiarios de actos de corrupción, condicionamiento de apoyos o mal manejo del Programa. Finalmente, se expresa como error el no aviso de cambio de fechas u horarios de las citas o talleres. Los problemas antes analizados reflejan deficiencias en los procesos operativos del sector salud. Por un lado, los beneficiarios manifiestan no recibir información oportuna y clara sobre: 1) la unidad de salud a la que deben asistir y;

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 35. N= 143. Número de respuestas.

Figura 29razones relaciona-das con la unidad de salud para dejar de ir a pláticas o consultas de salud

Total causas relacionadascon la unidad de salud

No sabían cuándo les tocabanlas consultas o pláticas

No sabían a qué unidadde salud debían ir

Les quedaba muy lejos de su casa la unidad de salud

Tenían problemas con el idioma (lengua)

Les resultaba muy costosotransportarse a la unidad de salud

Las pláticas se demorabanmucho tiempo

Los hacían esperar muchopara recibir la consulta

Con frecuencia les cancelabanla plática o la consulta

y no les avisaban a tiempo

Recibían un trato inadecuadopor parte del personal de salud

Les parecían poco importanteslos temas de las pláticas

Les parecía que las consultasno les eran de utilidad

Los temas de las pláticas serepiten con frecuencia

%

0 302010



Figura 30razones de otra índole para dejar de ir a pláticas o consultas de salud

Total causas de otra índole

No sabían que tenían que ir alas consultas o pláticas

No sabían con cuántasinasistencias los daban de baja

Generalmente ya conocían bienel tema que les iban a dar

Tenían que ir a trabajar

Tenían que cuidara los niños en casa

Uno o más integrantesdel hogar migraron temporalmente

Uno o más de los integrantesdel hogar tuvieron

una enfermedad prolongada

Embarazada

Olvido/descuido

Edad avanzada

Asistió y no registran la asistencia

Por falta de tiempo o dinero

Por no querer asistir

Por problemas con otrosbeneficiarios

Por llegar tarde

Otra causa

%0 40302010 50 807060

RESPuESTAbEnEFICIARIO ACTuAL DE OpOrtunidades

DISTRIbuCIón %Sí nO TOTAL

Nos pusieron inasistencia a las consultas o pláticas por equivocación 58.6 46.3 51.4

Nos pusieron falta porque no les dimos dinero u otra cosa que nos pidieron

10.3 14.6 12.9

La unidad de salud donde estábamos registrados no era a la misma a la que asistíamos

3.4 22.0 14.3

Nos cambiaban de fecha u hora las citas sin avisar 10.3 7.3 8.6

Otra 10.3 2.4 5.7

Total 100.0 100.0 100.0


Cuadro 15error o acción inade-cuada de parte de la unidad de salud


2) sobre los cambios en fechas y horarios. Por otro lado, la incidencia de errores en el registro de asistencia muestra la falta de procesos sistemáticos y de seguimiento a los mismos. Finalmente, se presentan casos de corrupción o de condicionamiento del Programa. Con respecto al último punto, la información recabada mediante trabajo de campo confirma que las titulares aún enfrentan dificultades para cumplir con el cumplimiento de corresponsabilidades de salud debido al condicionamien-to del registro de asistencia a la realización de actividades impuestas por el sector salud. Beneficiarias que reciben atención tanto en unidades de las secretarías estatales de salud como en las del IMSS-Oportunidades reportan tener que realizar faenas para obtener el registro de asistencia. Al respecto, el personal de salud entrevistado reconoció que sí se solicita apoyo a los beneficiarios de las clínicas para cumplir con metas del sector en materia de desarrollo comunitario. Expresaron, sin embargo, que esta ayuda no se solicita exclusivamente a las titulares de Oportunidades, sino a la comunidad en su conjunto y que el registro de asistencia a consultas y talleres es independiente del registro de participación en faenas. Los funcionarios de Oportunidades comentaron que sí se presentan casos de condicionamiento de certificación de corresponsabilidades a la realización de faenas o al pago por determinado servicio. Adicionalmente, informaron que las titulares temen presentar quejas y denuncias de médicos y enfermeras por temor a represalias. Por su parte algunas beneficiarias entrevistadas confirmaron el condicionamiento de corresponsabilidades a las faenas. Ante todo esto, Oportunidades ha reforzado las acciones realizadas en el marco de la Red Social al incluir como tema de capacitación las correspon-sabilidades, para empoderar a las beneficiarias y para evitar esos abusos. De acuerdo con información brindada por personal de la Coordinación Nacional, el temor de las titulares está fundamentado. Los mecanismos de atención a denuncias están diseñados de manera que, aunque los buzones sean abiertos estatalmente, el seguimiento lleva a que las quejas regresen a las unidades de salud y sean de conocimiento del personal, lo que se presta a que en ocasiones se ejerza presión sobre los beneficiarios. Aunque actualmente se trabaja en las distintas mesas y en las oficinas del Programa para difundir y promover el uso de la contraloría social, con el objetivo de que las beneficiarias expresen sus quejas sobre los posibles abusos cometidos por el personal de los sectores y del mismo Programa. De manera general se observa que la población beneficiaria enfrenta dificultades para el cumplimiento de las corresponsabilidades en salud. El hecho de que el trabajo, enfermedad, distancia y costos de traslado a los centros de salud sean causas importantes de incumplimiento refleja un problema de diseño e implementación, en la medida en que los requerimientos y servicios no parecen compatibles y adaptados a la realidad de los beneficiarios. Al añadir a lo anterior, problemas operativos como la desinformación sobre fechas de pláticas, cancelación de las mismas sin previo aviso y factores como el trato inadecuado a los beneficiarios, se genera un escenario en que existen pocos incentivos y posibilidades reales de cumplimiento. En resumen, para reducir el incumplimiento en salud como causa de baja es importante trabajar tanto a nivel del diseño de los requisitos, actividades y designación de unidades de salud, como a nivel de los procesos operativos realizados por el sector salud, iniciando por los mecanismos de difusión de información a la población beneficiaria. A fin de atender la problemática antes señalada, se recomienda:1. Que el personal de Oportunidades cuente con información relativa a la designación de unidades de salud (que

está impresa en la CRUS de cada familia beneficiaria) y esté facultada para su difusión a través de las distintas Mesas de Atención.

2. Es importante que en el seno de los comités técnicos estatales se acuerden procesos de sensibilización y capa-citación al personal regional de salud en un esfuerzo conjunto del personal de dicho sector y del Programa.

3. Se requiere que en la atención y seguimiento a quejas y denuncias que se lleva a cabo estatalmente se proteja la identidad de los denunciantes en el ámbito local.

No retiro de los apoyos

Después del incumplimiento en salud, el no retiro de apoyos es con una frecuencia de entre 11.8 y 28.8% en el periodo 2003-2007, la causa de baja por tiempo indefinido más importante de acuerdo con los indicadores del


Programa como se muestra en la figura 28. Con respecto a lo anterior, los resultados de la Encel son contradictorios, ya que muestran el no retiro de apoyos como causa poco frecuente de baja, con únicamente 2.2% de respuestas (figura 23). Esta importante diferencia entre las fuentes analizadas podría deberse a que los beneficiarios desconocen en alguna medida la causa por la que han sido dados de baja, es decir, por un problema de desinformación atribuible a los procesos operativos y que se manifiesta en la información de la Encel. A pesar de lo anterior, en esta sección se analizan los resultados de esta última, ya que permiten conocer las opiniones de los beneficiarios y ahondar en las causas del fenómeno más allá de la información de las bases de datos de indicadores del Programa. En primera instancia debe mencionarse que en la Encel las causas para el no retiro de apoyos se han estudiado en dos grandes grupos. La población encuestada manifiesta que 37% de las causas para no retirar apoyos está re-lacionada con el personal de Oportunidades o de la institución liquidadora y 63% con causas de otra índole (figura 31). Al analizar la información separando a la población entrevistada por fecha de ingreso al Programa, se encuentra que los beneficiarios ingresados antes de 2005 consideran en 40% de los casos que el no retiro de apoyos se debe a causas relacionadas con el personal del Programa o la institución liquidadora. Por su parte, los ingresados a partir de 2005 expresan esta causal con 33.3% de respuestas. La situación se invierte en cuanto a las causas de otra índole, ya que el segundo grupo las señala en 66.7% de los casos y el primero en 60% (cuadro D10 del anexo D). Las causas de este fenómeno se estudian a continuación.

Aspectos de la operación que propician la baja de las familias beneficiarias (2)

Derivado del análisis de esta sección se encuentra:1) Las fallas en los procesos operativos relacionados con los servicios a la población necesarios para el cumplimiento de las corres-

ponsabilidades de salud constituyen factores determinantes de bajas por tiempo indefinido de los beneficiarios del Programa. En específico, los procesos operativos realizados por el sector salud para la atención de los beneficiarios de Oportunidades presentan importantes áreas de mejora, especialmente en materia de información oportuna sobre horarios y lugares de citas y talleres, registro de asistencia, designación de unidades de salud y monitoreo de la calidad del trato a los beneficiarios.

2) Debe considerarse la posibilidad de difundir la información relativa a los servicios de salud en las distintas mesas de atención del Programa, lo que requiere de acuerdos estatales para que el sector salud provea de información al personal de Oportunidades o bien para que personal de la clínica de cada zona de atención esté presente en las MAP, MAS o MAC. Asimismo, es necesario que al notificar una suspensión de apoyos, el Programa indique los pasos a seguir en caso de que la familia desee tramitar su reingreso.

3) En muchos casos se presenta incumplimiento por inasistencia debido a “tener que ir a trabajar”. Lo anterior muestra que es necesario modificar y/o ampliar los horarios y fechas de los talleres de autocuidado y consultas, para reducir el costo de oportunidad que se impone a los beneficiarios.

4) Los procesos realizados por el sector salud pueden mejorar a través de la intensificación de acciones de capacitación y sensibilización al personal realizadas directamente por las coordinaciones estatales de Oportunidades. Esto requiere de la toma de acuerdos en el marco de los comités técnicos estatales para diseñar mecanismos de interacción entre el personal operativo del sector salud y los responsables de capacitación de Oportunidades a nivel de CAR. De la misma manera, se recomienda fomentar y promover el uso de los buzones de quejas y sugerencias en las unidades de salud y proteger la identidad de los denunciantes.

5) Debe aprovecharse la Red Social para fomentar el cumplimiento de corresponsabilidades de salud y para denunciar abusos del personal tanto de los sectores como del Programa. Es necesario que la Coordinación refuerce la capacitación en la materia dirigida a vocales en el marco de las MAC.

6) Los funcionarios estatales y de CAR entrevistados, expresan en su mayoría la necesidad de establecer mecanismos formales de vinculación regional con el sector salud. Es necesario generar sinergias entre el Programa y los actores responsables de la atención de la población en materia de salud, para compartir información y orientación para reducir las bajas por incumplimiento de corres-ponsabilidades en este ámbito.


Figura 31causas para no retirar apoyos en dos o más ocasiones consecutivas

Causas para no retirar apoyos relacionadascon la institución liquidadora o personal de Oportunidades

Las causas relacionadas con el personal se distribuyen de acuerdo con la figura 32. Así, el no retiro de apoyos se debe a que no recibieron información sobre la fecha y lugar de entrega constituye la primera causa con 12.8%. Por otra parte, 6.4% de las causas están relacionadas con la demora para recibir el apoyo y la falta de algún documento. Estas situaciones podrían deberse a fallas operativas del Programa relacionadas con la difusión de información sobre fechas y lugares de las MAS y MAP,* dificultades para respetar los horarios de las MAP previstos, entre otros. Los entrevistados expresan como causal para no retirar los apoyos la distancia y costos de traslado. Así, 8.5% considera que el lugar para recibir los apoyos era muy alejado. Por su parte, 4.3% manifestó que el costo de trans-porte era elevado. Si bien estas causales no son directamente responsabilidad del personal de Oportunidades o la liquidadora, es importante mencionarlas, ya que constituyen áreas de mejora en el proceso de definición de puntos de atención a la población en el marco del MOZ que redundarían en un incremento en la calidad de los servicios y tendrían un impacto positivo en la reducción de bajas por no retiro de apoyos. De la misma manera, el hecho de que beneficiarios manifiesten haber acudido a retirar los apoyos, pero no haber podido cobrar por falta de algún documento, muestra la importancia de reforzar la difusión de información sobre los procedimientos y documentos necesarios para la realización de trámites. En ese sentido, se considera que el proyecto de Red Social avanza en la dirección correcta, previendo la capacitación de vocales en materia de trámites. Finalmente, aunque se presenta en una proporción relativamente baja (4.3%) el trato inadecuado del personal que entrega los apoyos constituye una causa para el no retiro de los mismos. De acuerdo con información recabada en campo, este maltrato provendría de las liquidadoras en la mayor parte de los casos, ya que, en general, la población entrevistada manifestó que el personal de Oportunidades es amable y las trata correctamente.

Causas para no retirar apoyos “de otra índole”

De acuerdo con la información de la figura 31, 63% de las causas para no retirar apoyos se clasifican como de otra índole. En la figura 33 se presenta la distribución detallada de éstas. En primer lugar destaca con 21.3% la migración


37%

63%

Causas relacionadas con el personal de Oportunidadeso de la institución liquidadora

Causas de otra índole

* La difusión de esta información generalmente se realiza por medio de las autoridades municipales. Al desaparecer la figura de enlace municipal, pudo haber un impacto en la calidad de la información difundida.


temporal de la titular como causal de baja. Información recabada en campo corrobora lo anterior, ya que las titulares manifiestan perder sus apoyos del Programa por salir en búsqueda de empleo junto con sus hijos a otras localidades e incluso otros estados, quienes durante periodos largos no asisten a la escuela. Ante la intensificación del fenómeno migratorio tanto al interior del país como al extranjero, en búsqueda prin-cipalmente de oportunidades de empleo, es importante explorar alternativas operativas para la entrega de apoyos que no requieran de la presencia de las titulares en las MAP en fechas específicas, por ejemplo mediante depósito en cuentas bancarias o designación de un representante y autorizando la “portabilidad” de corresponsabilidades en clínicas distintas a las inicialmente designadas. La enfermedad prolongada de la titular se presenta como causal para el no retiro de apoyos en 8.5% de los casos. Al igual que en la causal anterior, se considera necesario implementar procesos para informar a la población sobre los trámites para la designación de un apoderado temporal facultado para el retiro de los apoyos. Con 6.4% en cada caso, los beneficiarios manifiestan no haber retirado apoyos por: 1) la titular falleció y no la sustituyeron, 2) la titular tenía que trabajar, 3) la titular tenía que cuidar niños. Respecto de la consideración de que el dinero a recibir es poco, que se presenta en 4.3% de los casos, es necesario señalar cambios implementados por el Programa durante 2008. Ante un escenario de importantes alzas en el precio de los alimentos, se ha determinado

Figura 32causas para no retirar apoyos relacionadas con la institución liqui-dadora o personal de oportunidades


Total causas relacionadascon el personal de Oportunidades

o de la institución liquidadora

El lugar para recibir los apoyosmonetarios quedaba muy lejos

de donde vivían

Les costaba mucho transportarseal lugar donde recibían los apoyos monetarios

No les avisaron la fechay el lugar de la entrega

Se demoraban mucho tiempopara recibir el apoyo monetario

Con frecuencia acudían y el apoyomonetario no estaba disponible

Tenían problemas con el idioma

Fueron pero no pudieron cobrarpor falta de algún documento

Recibieron un trato inadecuadopor parte del personal

que entregaba los apoyos

0 10 20 30 40 50%


otorgar un apoyo alimentario adicional de 120 pesos mensuales al conjunto de familias beneficiarias a partir del bimestre de corresponsabilidad marzo-abril de 2008* para proteger su poder de compra. Es de esperarse que con este incremento se generen mayores incentivos para el retiro de los apoyos. En relación con la dificultad de retirar apoyos por trabajo o por cuidar a los niños, se considera importante valorar opciones para ofrecer a las titulares, distintos horarios y lugares para la recuperación de apoyos. En resumen, las causas para no retirar apoyos se centran por el lado de la operativa, en problemas de información de la ubicación para la entrega de los apoyos y errores de llenado/captura de formatos. Desde el punto de vista de los beneficiarios, la distancia de los puntos de entrega, la migración temporal y el cambio de domicilio son las principales causas.

* Presentación “Oportunidades. Apoyo Alimentario Vivir Mejor¨ 2008.


Figura 33causas “de otra índole” para no retirar apoyos


El dinero que recibían les parecía poco

No sabían que tenían que ir

La titular tenía que ir a trabajar

La titular tenía que cuidara los niños en casa

La titular migró temporalmente

La titular tuvo una enfermedadprolongada

La titular fallecióy no la sustituyeron

Otra causa

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%


Aspectos de la operación que propician la baja de las familias beneficiarias

Derivado del análisis de esta sección se encuentra:1) Los procesos para informar hora, fecha y lugar de entrega de los apoyos presentan áreas de oportunidad, ya que constituyen una

importante causa para el no retiro de los apoyos. De la misma manera, es importante que se respeten los horarios establecidos y se agilice el proceso de entrega.

2) De la misma manera, la ubicación de los puntos de entrega y el costo para acceder a ellos es descrito como un impedimento para retirar los apoyos. En ese sentido, existen áreas de mejora desde el punto de vista operativo incrementando el número de MAP.

3) Es importante intensificar los procesos y mecanismos de difusión de información sobre documentación necesaria para la realización de trámites. Se considera que mediante la capacitación de vocales de CPC en el marco de las MAC contribuirá a la difusión de la información antes mencionada. Asimismo, debe considerarse la instalación de MAS en puntos y momentos seleccionados por su afluencia para brindar una mejor atención en materia de trámites.

4) Es importante explorar alternativas operativas para la entrega de apoyos, por ejemplo depósito en cuentas bancarias o designación de un representante y la portabilidad de corresponsabilidades, ya que la migración temporal de titulares constituye una causal importante para no retirar apoyos. Lo anterior también contribuiría a resolver la problemática de titulares trabajadoras que tienen que cuidar niños.


VIII. Causales de no registro y pérdida de becariosEl componente educativo de Oportunidades se brinda en forma de becas educativas dirigidas a los estudiantes hijos de las familias beneficiarias. Tiene como objeto “contribuir a que los niños y jóvenes completen la educación básica y media superior mediante becas escolares crecientes, y que tengan la posibilidad de continuar hacia estudios superiores”.7 Como corresponsabilidad para mantener el apoyo se requiere la inscripción, la asistencia regular a la escuela, y finalmente, para estudiantes de educación media superior, la asistencia a talleres de capacitación para el autocuidado de la salud. Con estas condiciones, a finales de 2007 se contaba con un padrón activo de becarios de cerca de 5.1 millones de estudiantes. Sin embargo, se estima que éstos representan únicamente 60.1% de los hijos de familias beneficiarias de 8 a 17 años en educación básica susceptibles de recibirlas y 16.3% de los estudiantes de entre 14 y 20 años en educación media superior.* En esta sección se estudiarán las causas para el no registro y la pérdida de becarios, enfatizando el estudio de las causas operativas que explican el fenómeno. El no registro se refiere a la no inscripción de hijos estudiantes de familias beneficiarias en el padrón de becarios. Por su parte, la pérdida considera a aquellos estudiantes inscritos que han tenido acceso a la beca y que dejan de recibirla. Para ello se utiliza principalmente la información obtenida mediante entrevistas relativas a la situación escolar y de acceso a becas de 24 878 integrantes de familias entre 8 y 13 años, así como entrevistas a 10 976 jóvenes de 14 a 24 años, obtenidas en el marco de la Encel 2007.‡

InSCRIPCIón A LA ESCuELA y ACCESO A bECAS

De manera general, los resultados de la Encel muestran que 94.7% de los niños de 8 a 13 años encuestados, hijos de familias de beneficiarios del Programa estuvo inscrito en la escuela el año anterior. Sin embargo, se observa que existe cierto grado de regresividad en la inscripción que puede deberse a factores como la mayor dificultad de acceso a las escuelas, ya sea por distancia, costo de traslado, información o bien por la necesidad de incorporar los niños y jóvenes a actividades laborales, es decir, a la percepción de que mantener a los niños en la escuela en lugar de trabajar resulta un costo de oportunidad elevado. Así, de acuerdo con la información del cuadro 16, mientras en

* Fuente: Indicadores de Seguimiento, Evaluación, Gestión y Resultados del Programa. Bimestre noviembre-diciembre 2007 (con la corresponsabilidad septiembre-octubre, 2007). Indicadores del Componente Educativo.

‡ Los cuadros relativos al análisis por grado de marginación de la localidad se presentan en el anexo E.

% DE RESPuESTAS POR gRADO DE MARgInACIón DE LA LOCALIDAD

InSCRIPCIón En LA ESCuELA En

EL AñO ESCOLAR PASADO

Muy bAJA bAJA MEDIA ALTAMuy ALTA

S/D TOTAL

SÍ 95.0 96.6 96.0 95.0 92.4 93.4 94.7

NO 5.0 3.3 3.9 4.9 7.3 6.6 5.2

N/R 0.0 0.1 0.0 0.1 0.3 0.0 0.1

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Considera respuestas de familias beneficiarias de Oportunidades. Incluye estudiantes en-trevistados que cumplen con el rango de edad y grado escolar para obtener beca del Programa. Pregunta 51 Cuestionario Hogares / Becarios. N= 22 436.

Cuadro 16Inscripción en la escue-la el año escolar pasado


las localidades de muy baja a alta marginación los porcentajes de entrevistados inscritos en la escuela el año escolar anterior son superiores a 95%, en las de muy alta marginación sólo alcanzan 92.4%.* Con respecto al acceso a becas de distintas instituciones, los resultados de la Encel para el grupo de jóvenes be-neficiarios y no beneficiarios de 14 a 24 años muestra que en los tres meses previos al levantamiento de la encuesta, 76.5% recibía alguna beca, destacando que 75.1% provenía de Oportunidades. En ese sentido, el Programa constituye la principal opción de acceso a recursos para el financiamiento de la educación en el medio rural (cuadro 17).

RECEPCIón DE bECAS DE OpOrtunidades DE ESTuDIAnTES EnTRE 8 y 13 AñOS

Como se observa en el cuadro 18, del total de beneficiarios del Programa entrevistados de 8 a 13 años, que estu-vieron inscritos en la escuela, 86.3% manifestó haber contado con beca de Oportunidades el año escolar anterior. El 13.5% restante manifestó no haber contado con beca ese año, dato que constituye una aproximación de no registro de becarios por fallas relacionadas con la operación del Programa en sus distintos procesos.‡

Adicionalmente, se observa que la proporción de becarios en las localidades de muy baja y baja marginación, alcanza 84.2 y 91.6%, respectivamente. Por su parte, las localidades de alta y muy alta marginación registran 86.9 y 82.5%, respectivamente. Este último dato es indicativo de cierto grado de regresividad en el acceso a los bene-ficios del Programa, ya que en las localidades de muy alta marginación es donde se encuentra la menor proporción de becarios

DISTRIbuCIón DE FRECuEnCIAS

RECEPCIón DE bECA En LOS úLTIMOS TRES MESES DE: (% DE RESPuESTAS)

SEP 0.5

Oportunidades 75.1

Pronabes 0.3

Estado 0.1

Municipio 0.1

Otra 0.3

No recibe beca 23.1

No responde 0.3

Total 100

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Cuestionario largo para Jóvenes de 14 a 24 años. Pregunta E10.9. Considera respuestas de beneficiarios y no beneficiarios de Oportunidades. N=10 976.

* En la interpretación de resultados por grado de marginación, debe tomarse en cuenta que la Encel no ha sido diseñada buscando representatividad por nivel de marginación de las localidades.

‡ Es importante destacar que el análisis anterior se basa en las respuestas de la población entrevistada en el marco de la Encel para determinar su condición de beneficiario. Al realizar el cruce de la información de la Encel con la del PB, se obtiene que 92.9% de los potenciales becarios tiene acceso a la beca (cuadro E6 del anexo E), ya que se eliminan aquellas observaciones de “no beneficiarios” y se añaden los “beneficiarios” determinados por la variable de transferencias. Así, la proporción de estudiantes que no reciben beca por razones posiblemente ligadas a la operación es de 6.9%. En ese sentido, los resultados del análisis presentados en el documento derivados de la Encel deben ser tomados con cautela al basarse en opiniones y percepciones de los entrevistados.

Cuadro 17recepción de beca en los últimos tres meses


Del total de entrevistados entre 8 y 13 años que expresaron no haber recibido beca el año anterior, sólo 5.0% había contado con beca antes del año escolar anterior a ese (cuadro 19). Es decir, 92.1% de quienes no tenían beca al momento de la encuesta, reportan no haber contado con ella por al menos durante dos años escolares.* Es importante señalar que estos datos no son consistentes con indicadores del Programa, lo que muestra que quizá la pregunta de la Encel no fue clara, y por lo tanto, estos resultados deben considerarse con reservas.

* En el cuadro E7 del anexo E se presenta el análisis considerando el cruce con la variable de transferencias del Padrón de beneficiarios. El porcentaje de entrevistados que manifestó haber contado con beca dos años antes asciende a 3.6%.

Cuadro 18becarios deOportunidades de entre 8 y 13 años el año escolar pasado

% DE RESPuESTAS POR gRADO DE MARgInACIónDE LA LOCALIDAD

bECARIO DE OpOrtunidades

En EL AñO ESCOLAR PASADO

Muy bAJA

bAJA MEDIA ALTAMuy ALTA

S/D TOTAL

SÍ 84.2 91.6 86.3 86.9 82.5 94.5 86.3

NO 15.8 8.2 13.4 13.0 17.2 5.5 13.5

N/R 0.0 0.2 0.3 0.1 0.3 0.0 0.2

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

S/D= sin datos para clasificar por grado de marginación, N/R= no respondió. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 52 Cuestionario Hogares / Becarios. N=21 253.

Cuadro 19becarios deOportunidades dos años escolares antes (de entre 8 y 13 años)

% DE RESPuESTAS POR gRADO DE MARgInACIónDE LA LOCALIDAD

bECARIO DE OpOrtunidades DOS AñOS AnTES

Muy bAJA


S/D TOTAL

SÍ 11.1 1.9 4.2 5.3 4.5 14.3 5.0

NO 88.9 94.4 91.3 92.3 91.8 85.7 92.1

N/S 0.0 3.7 3.1 2.2 2.9 0.0 2.5

N/R 0.0 0.0 1.4 0.3 0.8 0.0 0.5

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

S/D= sin datos para clasificar por grado de marginación, N/R= no respondió. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 53 Cuestionario Hogares / Becarios. N=2 914.

RECEPCIón DE bECAS DE OPORTunIDADES POR ESTuDIAnTES DE EnTRE 14 y 24 AñOS

Para los jóvenes estudiantes de entre 14 y 24 años, se encuentra que del total de beneficiarios susceptibles de recibir beca por pertenecer a familias de Oportunidades, únicamente 88.4% la recibió en los tres meses anteriores a la


DISTRIbuCIón DE FRECuEnCIAS

RECEPCIón DE bECA En LOS úLTIMOS TRES MESES DE: núMERO DE RESPuESTAS (% DE RESPuESTAS)

SEP 26 0.3

Oportunidades 7 026 88.4

Pronabes 1 0.0

Estado 2 0.0

Municipio 4 0.1

Otra 14 0.2

No recibe beca 847 10.7

No responde 28 0.4

Total 7 948 100.0

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Cuestionario largo para Jóvenes de 14 a 24 años. Pregunta E10.9. Considera respuestas de beneficiarios de Oportunidades. N=7 948.

Cuadro 20recepción de beca en los últimos tres meses por parte de jóvenes beneficiarios deOportunidades de entre 14 y 24 años

PORCEnTAJE DE RESPuESTAS POR gRADODE MARgInACIón DE LA LOCALIDAD

RECEPCIón DE bECA En LOS

úLTIMOS TRES MESES DE:

Muy bAJA


S/D TOTAL

SEP 0.0 0.7 0.2 0.3 0.3 0.0 0.3

Oportunidades 100.0 88.4 87.8 89.4 82.8 92.3 88.4

Pronabes 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Estado 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0

Municipio 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1

Otra 0.0 0.4 0.1 0.2 0.0 0.0 0.2

No recibe beca 0.0 10.5 11.2 9.7 16.2 7.7 10.7

No responde 0.0 0.0 0.7 0.3 0.5 0.0 0.4

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la Encel 2007. Cuestionario largo para Jóvenes de 14 a 24 años. Pregunta E10.9. Considera respuestas de beneficiarios de Oportunidades. Debe considerarse que la muestra de la Encel no se diseñó considerando representatividad por grado de marginación. N=7 943.

Cuadro 21recepción de beca en los últimos tres meses por parte de jóvenes beneficiarios deOportunidades de entre 14 y 24 años por grado de marginación de la localidad

entrevista. Por su parte, 10.7% de los encuestados no recibieron la beca y 0.6% recibieron beca de otra instancia. Es decir, el no registro de becarios en este rango de edad asciende a 11.3% (cuadro 20). Con respecto a la incidencia del no registro de becarios por nivel de marginación de la localidad se encuentra cierto grado de regresividad. Los datos del cuadro 21 muestran que en las localidades de muy alta marginación asciende a 16.2%, mientras que en el resto de grados de marginación es mucho menor. Estos resultados muestran que si bien el Programa prevé recursos suficientes para una cobertura total en materia de becas a los miembros estudiantes de las familias en el padrón de beneficiarios de Oportunidades susceptibles de recibirlas, sólo una proporción de entre 86.3% (para el grupo de edad de 8 a 13 años) y 88.4% (para el grupo de edad de 14 a 24 años) las reciben. Adicionalmente, se observa cierto nivel de regresividad en el acceso efectivo a becas para ambos grupos de edad. Las causas de este fenómeno se analizan en las secciones siguientes.


Por otra parte, la evolución en las becas efectivamente emitidas sobre el total de becarios se muestra en el cuadro siguiente. En él se observa que el porcentaje de entrega efectiva alcanza en 2007 el más alto nivel en los últimos tres años, con 98.2%. Esto último es reflejo, entre otros, del efecto combinado de: 1) un mayor nivel en el cumplimiento de la corresponsabilidad de asistencia a la escuela y; 2) una mayor tasa de recepción de registros de corresponsabilidad del sector educativo (cuadro 22).

* Cuadro E1, anexo E.‡ Ver resultados del análisis por nivel de marginación de la localidad en el cuadro E1, anexo E.

bIMESTRE CORRESPOnSAbILIDAD

TOTAL DE bECARIOS ACTIVOS TOTAL DE bECAS EMITIDAS

% DE bECAS EMITIDAS SObRE bECARIOS

TOTALESDic-03 4 041 946 4 039 761 99.9

Dic.04 5 100 379 5 088 516 99.7

Dic-05 5 256 314 5 146 889 97.9

Dic-06 5 350 144 5 185 261 96.9

Dic-07 5 172 288 5 077 312 98.2

Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa.

Cuadro 22becarios activos y becas emitidas

Existen espacios para mejorar los procesos relacionados con el registro de becarios, sus corresponsabilidades y la difusión de información sobre las mismas, que se analizan a lo largo de la presentación. A continuación se estudian los fenómenos de no acceso a becas, la pérdida de becas y las acciones realizadas al no recibir becas. Se buscará profundizar el análisis de los factores operativos que inciden en el acceso a este beneficio del Programa.

CAuSAS PARA nunCA hAbER TEnIDO bECA

En la Encel se obtuvo información sobre las causas de nunca haber tenido beca en estudiantes de 8 a 13 años. Se considera como población que no ha tenido beca a quienes reportaron no haberla recibido en ninguno de los dos años escolares inmediatos anteriores al levantamiento de la encuesta. En la figura 34 se presenta la distribución por gran grupo de causas. A continuación se estudian 23.8% que corresponde a opciones relacionadas con el conocimiento de los derechos de los beneficiarios y los trámites de registro, y 17.3% a opciones relacionadas con maltrato, corrupción o mala administración. Finalmente, se analizan las “otras causas” que representan 32.8%.*

Causas para no tener beca relacionadas con el conocimiento de derechos y trámites de registro

Con respecto a las causas relacionadas con el conocimiento de derechos y trámites de registro, de 23.8% reportado, 17.7% se debe a que los estudiantes no sabían que podían tener beca como se observa en la figura 35. Es impor-tante señalar que esta causa de no registro de becarios se presenta más frecuentemente entre los estudiantes que viven en localidades de muy alta marginación (25.2%, de los casos) que en los de media y alta (21.7 y 23.4%) de los casos, respectivamente.‡

Por otra parte, 4.1% pensaba que accedería a la beca únicamente por contar con Oportunidades. La incidencia de esta causa se presenta más frecuentemente en los estudiantes de localidades de muy alta marginación, con 4.5 y 2.9 y 4.3% en media y alta marginación, respectivamente. Finalmente, 2.0% manifiesta que no sabía que debía hacer algo además de inscribir al niño a la escuela (cuadro E1, anexo E). La información recabada en campo me-


diante entrevistas grupales a titulares y becarios, confirma que existe cierto grado de desinformación con respecto a los trámites necesarios para acceder a las becas, lo que se traduce en no registro de becarios. Adicionalmente, las titulares perciben el trámite de registro como “muy complicado”. Así, existe un grado de regresividad en el acceso a la información sobre la disponibilidad de becas y los trámites a realizar para acceder a ellas. Esto debe corregirse mediante una estrategia diferenciada de difusión y capacitación dirigida a maestros y personal escolar, vocales de CPC y a los propios beneficiarios.

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Pregunta 54. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias bene-ficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. N=2 769 estudiantes entrevistados, y 2 820 causas reportadas.

Figura 34causas para nunca haber tenido beca

Opciones relacionadas con el conocimiento de susderechos y de los trámites de registro

Opciones relacionadas con otras becas y decisionessobre la importancia de la beca

Opciones relacionadas con corrupción, maltratoo mala administración

Otra

No sabe o no respondió

23.8%

1.5%

17.3%

32.8%

24.6%

Figura 35razones para no tener beca relacionadas con el conocimiento de derechos y trámites de registro

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 54 Cuestionario de Hogares / Becarios respondida por 2 769 estudiantes. N=671 razones reportadas.

0

5

10

15

20

25%

Total No sabía que podía tener beca

Pensaba que iba a tenerlanada más por estar

incorporada a Oportunidades

No sabía que debíahacer algo más además

de inscribir al niñoo niña a la escuela


Causas para no tener beca relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración

En cuanto a 17.3% de causas de baja relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración, de acuerdo con la figura 36, 15.1% corresponde a casos en que se solicitó el registro del niño pero nunca llegó la beca y 2.2% a que en la escuela no quisieron registrar al niño. Con respecto al segundo caso, se encuentra nuevamente una mayor incidencia en las localidades de muy alta marginación (3.3%), al comparar con 1.1 y 2.0% registrado en las loca-lidades de media y alta marginación, respectivamente (cuadro E1 del anexo E). En aquellos casos en que se solicitó el registro pero nunca llegó la beca (15.1% antes mencionado), en 86.7% de los casos no se acudió con nadie para solicitar una explicación. Se encuentra evidencia de que este fenómeno se presenta ligeramente con mayor intensidad entre solicitantes que habitan en zonas da alta marginación, con 87.8%, mientras que entre los habitantes de localidades de media y alta marginación, se presenta en 84.1 y 86.5% de los casos (cuadro E2, anexo E) (figura 37).

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 54. Cuestionario de Hogares / Becarios. N=489.

0

2

4

6

8

10

12

%

Total En la escuela no quisieronregistrar al niño(a)

Pidieron que registraraal niño(a) pero nunca

les llegó la beca

14

16

18Figura 36razones para no tener beca relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración

Figura 37acción al no llegar la beca después de haber solicitado el registro

No acudió con nadie

Habló con los maestros

Habló con las vocales

Habló con personal de Oportunidades en elmódulo de entrega de apoyos (MAP)

Habló con personal de Oportunidades en elcentro de atención y registro (CAR)

86.7%

8.2%

1.9%2.6% 0.7%



La siguiente acción realizada por su importancia (con 8.2%) es hablar con los maestros. Al indagar sobre la res-puesta de los mismos (figura 38) se encuentra que 68.6% no explicaron nada y 22.2% indicaron solicitar un aviso o constancia de inscripción, pero los beneficiarios no lo hicieron. Esto indica que la información y/o disponibilidad de los maestros para orientar a los beneficiarios en temas relacionados con problemas de becas son relativamente reducidas. Los resultados de las entrevistas a funcionarios, beneficiarios y maestros realizadas mediante trabajo de campo permiten concluir que existe falta de información para orientar correctamente a los beneficiarios. Tanto del personal de Oportunidades que opera en las mesas de atención, como de las propias escuelas se desconocen las razones por las que un trámite de inscripción no procede. En ocasiones, es necesario acceder al SIOO o incluso al SIIOP para resolver la problemática, la cual en muchas ocasiones está relacionada con el llenado de E1 y E2.

Otras causas para no tener beca

Como se muestra en la figura 34, 32.8% de las causas para no haber recibido beca nunca se clasifican como “otras causas”. Los resultados antes descritos muestran la necesidad de fortalecer el acercamiento de los responsables del registro de alumnos y de los maestros con el Programa para sensibilizarlos y proveerlos de la información necesaria para brindar una mejor atención a los beneficiarios. Surge nuevamente la necesidad de establecer mecanismos de vinculación entre el personal del sector educativo y Oportunidades en el ámbito local. Funcionarios de CAR, incluso, han sugerido la instalación de MAS en las escuelas en el bimestre de inscripciones para reducir los problemas de registro que, de darse, toma mucho tiempo corregir y afectan negativamente a los estudiantes, al impedir el acceso a los apoyos. Por otra parte, es necesario fortalecer la capacitación a vocales en materia de trámites para el registro de becarios. Las MAC y las vocales de educación constituyen instrumentos clave para difundir de manera oportuna información precisa sobre los procedimientos y requisitos para el registro de becarios. Se recomienda que en las cartas descriptivas de las sesiones a desarrollarse un bimestre antes del proceso de inscripciones, se incluya como tema específico el registro de becarios. En resumen, incrementar la calidad de la atención a becarios implica, entre otras cosas, que los trámites de re-gistro de becarios sean exitosos desde el primer intento, especialmente dada la dificultad para que las titulares den continuidad a los trámites. Para ello, se sugiere: 1) fortalecer la capacitación de las vocales en materia de trámites y documentos necesarios para el registro de becarios; 2) incrementar la información disponible para que el sector educativo realice correctamente las tareas que le corresponden (llenado de E1, E2, certificación de corresponsabi-lidades); 3) crear sinergias entre el sector educativo local y CAR para dar seguimiento a cada caso que lo requiera.

Figura 38explicación de los maestros sobre la no llegada de la beca solicitada


No le explicaron

Le dijeron que el niño había perdido derecho a la beca

Le indicaron solicitar un aviso o constancia deinscripción en la escuela pero no lo hizo

68.6%

9.2%

22.2%


Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 54. Cuestionario de Hogares / Becarios. N=924 causas.

Total

Por reprobar grado

Por las bajas calificaciones

No estudia o asiste poco a la escuela

Tiene otra beca o un hermanotiene la beca

Cambió de domicilio o de escuela

El hogar recién ingresa a Oportunidades

Por baja de Oportunidades

No es hijo(a) de la titular oausencia de la titular

Porque son hijos de maestroso servidores públicos

Está en trámite o recién le otorgaron la beca

La solicitaron y no se la otorgaron

Las vocales no apoyan la solicitud

No le corresponde todavía,no cumple los requisitos, falta o

error en los documentos

No saben cómo realizar el trámite

No la han solicitado

No quiere o no necesita la beca

Otras causas

No sabe

Por culpa del maestro

Causas

0 5 15 20 25 30 35%

10

Figura 39otras causas para no haber tenido beca nunca

CAuSAS DE PéRDIDA DE bECARIOS

Con respecto a las causas para haber perdido la beca de Oportunidades, éstas se pueden clasificar en tres grandes rubros: conocimiento de los trámites, otras becas y decisiones sobre la importancia de la beca, y finalmente corrup-ción, mal trato o mala administración. En primer lugar, 57.2% de los casos reportan “otra causa”, que se analiza en la siguiente sección. Con 13.8 y 8.3%, respectivamente, se presentan causas relacionadas con el desconocimiento de los trámites de registro y cumplimiento, y opciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración (ver cuadro E3 del anexo E, para análisis con la variable de transferencias del Padrón de Beneficiarios) (figura 40). Con respecto a la pérdida de becas por desconocimiento de trámites y criterios de cumplimiento, del 13.8% antes mencionado, 8.3% corresponde a olvidar realizar el registro y 5.5% a haber excedido en número de faltas permitidas (figura 41). La primera causa se presenta con mayor incidencia en localidades de muy alta marginación que en las de alta (cuadro E3 del anexo E).


Del 8.3% relativo a la pérdida de la beca por corrupción, maltrato o mala administración, se encuentra que 4.8% manifiesta haber registrado al niño, pero no haber obtenido la beca. En segundo lugar, con 1.4%, se expresa que en la escuela no quisieron registrar al niño y que se presentaron errores en el registro de asistencia. Finalmente, con 0.7%, se reporta que en la escuela pidieron cooperaciones por ser becarios de Oportunidades (figura 42). Es importante señalar que del total de casos en que se realizó el registro, pero no se obtuvo la beca, 77.8% no acudieron a ninguna instancia para solicitar información y continuar el trámite (cuadro E4 del anexo E). Información obtenida en campo muestra la existencia de casos en que las becas se pierden por “salto de grado”. Existen escuelas, especialmente del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), que para abrir grupos requieren determinado número de alumnos, y por lo tanto, los saltan de grado (hacia arriba o hacia abajo). Esto es detectado por el sistema informático como una inconsistencia y se detiene el proceso de registro de becarios. Entre los estudiantes entrevistados se encontró que esto ha implicado que pierdan la beca durante un ciclo escolar.

Aspectos de la operación que propician el no registro de becarios

Derivado del análisis de esta sección se encuentra:1) La falta de información sobre derechos y trámites a realizar para la obtención de la beca son causas importantes para la no obtención

de las mismas. Por ello, es importante establecer procesos de información y difusión en las escuelas y/o a través de las vocales. La incidencia del problema es mayor en zonas de alta marginación, por lo que es importante establecer una estrategia diferenciada.

2) Aun habiendo solicitado el registro para beca, ésta puede no llegar, sin que exista información sobre las causas de ello. Es necesario establecer acuerdos y procedimientos para que en el ámbito local se comparta información entre Oportunidades y el sector edu-cativo, con el fin de mejorar la eficiencia en la atención de trámites.

3) La disponibilidad y/o información con que cuentan los maestros para orientar a los beneficiarios en materia de becas resulta insu-ficiente, por lo que es necesario realizar acciones de sensibilización y capacitación de los mismos en la materia. Se recomienda que se propicie el acercamiento del personal de educación con el de

.4) Los errores en el llenado de formatos de educación son frecuentes y se traducen en retrasos y pérdida de becarios, ya que las titulares

con frecuencia dejan de dar seguimiento a los trámites. La capacitación al personal del sector educativo local del personal del CAR podría incidir positivamente en la calidad de los servicios brindados a la población.

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Opor-tunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 55. Cuestionario de Hogares / Becarios. N=145 causas / estudiantes.

13.8%

2.8%

8.3%

57.2%

17.9% Opciones relacionadas con el conocimiento de susderechos y de los trámites de registro

Opciones relacionadas con otras becas y decisionessobre la importancia de la beca

Opciones relacionadas con corrupción, maltratoo mala administración

Otra

No sabe o no respondió

Figura 40causas depérdida de beca


Adicionalmente, se reportan casos en que por ayudar a un estudiante, las autoridades del plantel lo registran como en tercer grado, a pesar de estar en segundo grado. El problema es que en los casos en que el alumno “repite” realmente el tercer grado, pierde la beca hasta que pasa el año, pues el sistema detecta que es la tercera ocasión en que lo cursa, provocando la suspensión del apoyo. El personal del CAR, entrevistado en la investigación de campo, comenta que la detección de este tipo de pro-blemas es un proceso largo y complicado, ya que se requiere información de acceso exclusivo de la Coordinación Estatal e incluso del sector educativo, por lo que son casos que se tratan a nivel de Comité Técnico. Una vez más, esto constituye un área de oportunidad en materia de calidad de la atención, ya que de formalizarse mecanismos de interacción entre sectores locales, podrían agilizarse un conjunto de trámites en beneficio de los estudiantes.

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Sección XXIV. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. Pregunta 55. Cuestionario de Hogares / Becarios. N= 20 causas.

0

2

4

6

8

10

14%

Total Olvidó registrar al niño(a) El niño(a) faltó demasiadoa la escuela y perdió la beca

12

Figura 41pérdida de beca por opciones relacionadas con el conocimiento de los trámites de registro y el cumplimiento


0

2

4

6

8

10

%

Total En la escuela lespiden cooperacionesadicionales por ser

becario de Oportunidades

En la escuela noquisieron registrar

al niño(a)

El niño(a) perdió la beca porque en la escuela seequivocaron consus asistencias

Pidieron queregistraran al niño(a)

pero nunca lesllegó la beca

Figura 42pérdida de beca por op-ciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración


Figura 43otras causas para haber perdido la beca

Aspectos de la operación que propician la pérdida de becarios

Derivado del análisis de esta sección se encuentra:1) La falta de información sobre trámites de registro y corresponsabilidades es un factor que incide en la pérdida de becarios. Se considera

que reforzar la información mediante vocales y corresponsales podría incrementar la permanencia de los becarios.2) Se presentan casos en que se lleva a cabo el registro, pero no llega la beca. En esas situaciones, pocas titulares dan continuidad

al trámite por lo que se pierden las becas. Es importante diseñar mecanismos para mejorar la atención y acercar la información pertinente a los maestros y beneficiarios.

3) Existe evidencia de casos en que la escuela no quiso registrar al niño y problemas por registro de asistencias, en ambos casos, existen áreas de oportunidad para mejorar los procesos operativos, mediante mayor información y capacitación de los maestros y mediante el fomento de procesos de monitoreo y uso de buzones de quejas en las escuelas.

0 10 20 30 40 50 60

Total

Por reprobar grado

Por las bajas calificaciones

No estudia o asiste poco a la escuela

Cambio de domicilio o de escuela

Por baja de Oportunidades

No es hijo(a) de la titular oausencia de la titular

Está en trámite o reciénle otorgaron la beca

La solicitaron y no se la entregaron

No le corresponde todavía, no cumplelos requisitos, falta o error en los documentos

No saben cómo realizar el trámite

No la han solicitado

Otras causas

No sabe

Por culpa del maestro

Causas

%


Las “otras causas” para haber perdido la beca se distribuyen conforme a la figura 43. Del 57.2% mencionado en la figura 40, las principales causales de baja incluyen haber reprobado grado con 15.2%, baja de la familia de Oportunidades con 8.3% y no estudiar o asistir poco a la escuela con 6.2% (figura 43).


IX. Conclusiones y recomendacionesA continuación se presentan las principales conclusiones obtenidas en la investigación, divididas en generales y es-pecíficas. Las conclusiones generales se ordenan con base en los criterios establecidos por el equipo evaluador para valorar la calidad de los servicios que ofrece el Programa. Por su parte, las conclusiones específicas se presentan para cada uno de los temas tratados, destacando los relativos al desempeño de la operación de Oportunidades.

COnCLuSIOnES gEnERALES

Oportunidades se ha planteado, como uno de sus principales objetivos, la mejora de la calidad de los servicios pres-tados a su población beneficiaria. Al respecto, es necesario comentar que no existen indicadores desarrollados para medir la calidad de los servicios prestados por la estructura operativa del Programa. Debido a esto, en la presente evaluación se ha definido un esquema de análisis que integra cinco criterios que permiten valorar cualitativamente la calidad de los servicios y procesos centrales de Oportunidades, en función del análisis de la información estadística y de campo recabada en la investigación.Los criterios empleados son:1. Accesibilidad Grado en que la población beneficiaria accede al Programa al menor costo posible, en los

momentos requeridos y evitando las barreras ocasionadas por deficiencias en la atención.2. Oportunidad Grado en que la atención a la población, trámites e información se realizan de manera rápida

y puntal de acuerdo con el marco operativo del Programa.3. Eficacia Grado en que la operación del Programa logra las metas programadas.4. Eficiencia Logro de las metas operativas al menor costo posible, cumpliendo determinados estándares

de calidad en la provisión de los servicios.5. Transparencia Grado en que fluye la información del Programa a la población beneficiaria.

ACCESIbILIDAD

El Programa ha acercado sus servicios a la población través del Modelo de Operación por Zonas. La expansión de la estructura operativa, que incluye al Centro de Atención y Registro (CAR) y las distintas mesas de atención (MAP, MAC y las extintas MAS), globalmente han reducido los costos, tiempos de traslado y han facilitado el acceso de la población a los diferentes servicios. El servicio brindado en los CAR es valorado positivamente tanto por los beneficiarios, como por el personal de las coordinaciones estatales. Sin embargo, algunos de ellos siguen resultando puntos distantes para una parte importante de la población beneficiaria. Si bien se ha previsto que mediante el MOZ se evitaría que la población se desplazara a las oficinas del CAR, ya que los trámites se realizarían en las diferentes mesas de atención, en la práctica esto no sucede, en gran medida por las limitantes de información con que se cuenta en estas últimas. En ese sentido, la población percibe correctamente, que el problema se resuelve mejor en el CAR. Además, ante la desaparición de las MAS, las beneficiarias cercanas al CAR prefieren acudir a esta instancia a realizar trámites, en lugar de tener que formarse para esperar la atención en las MAP. Esta situación debe tenerse en cuenta porque entre mayor afluencia exista en el CAR mayor tiempo y personal se requerirá para dar atención ciudadana. El Programa intentó incrementar la accesibilidad de los servicios a través de las MAS. Al suspenderlas, se per-dió una estructura importante para la implementación de la estrategia “Oportunidades más cerca de ti”. Esto se debe a que: 1) se limitan los puntos y momentos de posible contacto con el Programa (en lugar de ser mensual, se vuelve bimestral y sólo en las MAP) y 2) la disponibilidad del personal para atender los trámites y necesidades de la población es más reducido en las MAP que en las MAS, ya que el trabajo se centra en la entrega de apoyos. En ese marco, el trato es menos personalizado y resulta difícil dedicar el tiempo necesario para realizar los trámites de manera adecuada, principalmente en épocas o bimestres en los que el volumen de operación del Programa se incrementa notablemente, como en el correspondiente al inicio del ciclo escolar.


En lo que respecta a las localidades de mayor marginación y dispersión, los esfuerzos del MOZ han resultado insuficientes para acercar y mejorar la atención del Programa. Ejemplo de ello es que las MAS con mayor afluencia se encontraban en localidades bien comunicadas y en cabeceras municipales, mientras que las localizadas en co-munidades marginadas y aisladas no eran visitadas, por la dificultad y el costo de acceso o porque implicaban un traslado adicional al requerido para el retiro de apoyos. Una de las principales aportaciones de la estrategia de Fortalecimiento de la Red Social ha sido el acercamiento con las vocales. Los Recco han brindado una atención más personalizada a las vocales y con ello, se han abierto espacios más efectivos para la difusión de información útil para las beneficiarias en materia de trámites; a futuro se espera que también los corresponsales aumenten su contribución en esta línea. Así, las MAC constituyen puntos adicionales de acceso al Programa que permiten brindar un trato adecuado, en un lenguaje adaptado a las necesidades locales. En el MOZ inicialmente se incluyó la figura de Enlace Municipal como punto permanente de contacto de la población con Oportunidades. Al suprimir esta figura, el Programa pierde un elemento eficaz de accesibilidad y acercamiento con las titulares. Si bien los actuales encargados de las áreas de política social de los municipios ya no realizan trámites, sí constituyen instancias que, aun sin estar reconocidas formalmente por el Programa, llevan a cabo tareas de información y orientación a las beneficiarias. Esto constituye un problema, en la medida en que ya no está prevista su capacitación por parte de Oportunidades, por lo que la calidad de la información que brindan puede ser inadecuada.

OPORTunIDAD

En materia de oportunidad en la atención a la población, se observa que, en general, se respetan los calendarios previstos para la instalación de las distintas mesas de atención. Cuando existen problemas de puntualidad, gene-ralmente se deben a fallas logísticas, por ejemplo, a retrasos de la seguridad pública o a la falta de organización de las instancias liquidadoras. En el caso de las MAC, los retrasos generalmente son producto de que las vocales llegan tarde. En las MAP, en ocasiones el tiempo de espera es elevado, por el volumen de gente atendida. Esta situación ha empeorado con el incremento en el número de trámites atendidos tras la suspensión de las MAS y por la entrega del apoyo alimentario “Vivir Mejor”, que ha implicado la entrega de dos recibos de pago. Un aspecto central de la calidad de la atención es la oportunidad en la resolución de trámites, la cual está ligada a: 1) la frecuencia con que el beneficiario puede tener acceso al personal del Programa y 2) la información con que cuentan los promotores respecto de la situación de los beneficiarios. En relación con lo primero, como se ha men-cionado, al limitar el papel del Enlace Municipal y al suprimir las MAS los momentos de contacto local se reducen a las MAP, es decir, a una frecuencia bimestral como ocurría antes del MOZ. La única alternativa es el traslado al CAR correspondiente, con el consecuente costo en tiempo y dinero. En materia de información, se encuentra que el personal de las mesas de atención no cuenta con acceso al SIOO, por lo que no le es posible conocer algunas de las causas del problema que enfrentan los beneficiarios. Así, existen retrasos en la resolución de trámites, pues no es posible formularlos adecuadamente por falta de información. Lo anterior se presenta especialmente en trámites complejos. Es decir, en aquellos casos en que la causal del problema no es habitual. Tal es el caso de fallas en el registro de becarios que realizan las escuelas, o problemas relacionados con el registro de entrega de contratos a las beneficiarias por fallas de las liquidadoras. En ese sentido, existen áreas de oportunidad en materia de rapidez en la resolución de trámites mediante el acceso a información del SIOO e incluso del SIIOP en las mesas de atención. En los CAR se procura atender a todo beneficiario que lo solicita, aun cuando esto implica posponer las activi-dades específicas que el personal tiene programadas. Con ello se busca brindar el servicio de manera oportuna, pero se impone un costo en términos de eficiencia al retrasar el cumplimiento de otras metas programadas. Debe destacarse el hecho de que no existe una figura específica destinada a la atención ciudadana en el CAR. En el esquema de trabajo vigente de estos centros de atención no está prevista dicha actividad, aunque en la práctica todo el personal, en especial del área de captura, es quien generalmente brinda la atención a los beneficiarios aun sin recibir la capacitación e información suficiente para realizar esta tarea.


EFICACIA

El Programa no cuenta con indicadores que permitan recoger la dimensión cualitativa de las metas establecidas. Es decir, se monitorea el número de acciones realizadas, el cumplimiento de plazos y un conjunto de procesos operativos, pero en muchos casos no existen estándares de calidad, ni información que permita su valoración. En ese sentido, se observa que el logro de metas de productividad no se complementa con indicadores que midan la obtención de resultados con calidad. Esta situación se ilustra por aquellos casos en que a pesar de que la Coordinación Nacional libera con retraso los procesos y sistemas informáticos, los CAR cumplen con las metas. Sin embargo, se presenta un mayor margen de error en el levantamiento de encuestas o llenado de formatos, lo que afecta a los beneficiarios al tener que esperar al menos un bimestre para reiniciar los procesos o corregir la información. Otro ejemplo es la meta de cobertura de 5 millones de familias que se logró a finales de 2004. Algunos funcio-narios comentaron que las presiones para alcanzar dicha meta se tradujeron en errores de inclusión y en una baja calidad en los procesos operativos implementados, que aún hoy son costosos para el Programa. El gran número de bajas derivadas de los procesos de verificación permanente, muestran que efectivamente existieron fallas en los procesos de incorporación. De esta manera, hubo eficacia en el logro de metas, pero no con la calidad adecuada. Se observan esfuerzos para hacer llegar información a las beneficiarias, ya sea mediante avisos y escritos que se entregan en las MAP, cartelones en mesas de atención y oficinas del Programa, la utilización de la Red Social o, incluso, mediante visitas domiciliarias. Sin embargo, el objetivo de proveer de información veraz y oportuna a las beneficiarias aún no se ha logrado de manera satisfactoria. Tanto en los resultados de la Encel 2007 como en el trabajo de campo realizado en el marco de la presente evaluación, se encuentra que muchas de las beneficiarias desconocen los principales procesos y requerimientos a cumplir para permanecer en el Programa o para realizar un trámite. De la misma manera, una proporción importante de los beneficiarios que han causado baja, definitiva o por tiempo indefinido, o bien que no han recibido una beca educativa, desconocen las razones de esto. En ese sentido, existen áreas de oportunidad para incrementar los métodos y procesos que utiliza Oportunidades para proporcionar información. De la misma manera que la cultura operativa del Programa se centra en el cumplimiento de metas, el comporta-miento de parte de la población parece estar más motivado con el cumplimiento de requisitos para seguir recibiendo el apoyo que por los beneficios de permanecer en la escuela o de cambiar sus hábitos de salud. Esto ha motivado opiniones de parte del personal de Oportunidades sobre la conveniencia de que el Programa de un seguimiento, no al cumplimiento del trámite por los beneficiarios, sino a la realización efectiva de lo que implica la corresponsabili-dad, esto es, por ejemplo, llevar a cabo lo aprendido en los talleres de salud o exigir un promedio específico para ser merecedor de beca.

EFICIEnCIA

El Programa ha realizado importantes esfuerzos por mantener un bajo nivel de gasto operativo, por lo que se le ha calificado como eficiente en diversos estudios y evaluaciones. Sin embargo, al analizar los costos en que se incurre para brindar los servicios, es importante incluir costos económicos y no únicamente contables. Oportunidades está diseñado con un esquema operativo que implica que los principales procesos y actividades a realizar se liberan desde áreas centrales para el conjunto de estados y CAR. Esto ocasiona que no se recojan su-ficientemente las necesidades y condiciones particulares de cada región en la definición de metas y estrategias de atención. Lo anterior implica determinar para todas las entidades federativas estándares y metas que pueden no corresponder plenamente con su contexto específico. En los casos en que la complejidad operativa es superior al estándar se provoca un costo adicional para el personal del estado, ya que el cumplimiento de las metas operativas es sólo posible con mayores cargas de trabajo o bien, con una reducción en la calidad del servicio brindado. En el caso contrario, se incurre en una capacidad instalada excesiva que impone un costo de oportunidad al Programa. En términos generales, el personal operativo de Oportunidades en el ámbito estatal y de CAR, considera que las metas operativas establecidas por la Coordinación Nacional se pueden cumplir en tiempo y forma. La condición


necesaria para que éstas sean cumplidas con un nivel de calidad adecuado, es que a su vez dicha Coordinación cumpla con los calendarios de liberación de procesos, formatos, sistemas informáticos, recursos financieros, mate-riales y humanos, en tiempo y forma. De la misma manera, se requiere que exista comunicación entre las distintas áreas de la Coordinación Nacional para que las metas y actividades a realizar estén alineadas entre sí. Lo anterior es recomendable, ya que se reporta que de manera recurrente existen retrasos e inconsistencias en el trabajo de las oficinas centrales. Esto se traduce en cargas excesivas de trabajo al personal de los estados y en costos operativos adicionales, al tener que contratar y capacitar personal de apoyo, adquirir equipo suplementario y repetir procesos o rutas de atención. Finalmente, todo ello afecta la calidad de los servicios brindados en los estados. La rotación del personal operativo es también una fuente de ineficiencia en la operación del Programa, ya que incrementa los costos al perder la curva de experiencia e inversión en capacitación realizada. Esta rotación se debe en gran medida a que los esquemas de contratación actuales para ciertos puestos no ofrecen certidumbre laboral ni prestaciones al personal. Si bien el esquema puede resultar atractivo en términos de costos financieros para el Programa al no generar compromisos laborales, implica un costo de oportunidad al perder personal con experiencia, lo que a su vez incide negativamente en la calidad de los servicios brindados.

TRAnSPAREnCIA

La calidad de la Atención Ciudadana es un tema en la agenda de trabajo de Oportunidades, lo cual se considera un acierto. Asimismo, se observa la implementación de acciones orientadas a reforzar este servicio: existencia de jefes o responsables de atención ciudadana y auxiliares en el ámbito de las coordinaciones estatales, participación en los subcomités técnicos estatales para la apertura de buzones de quejas en coordinación con las contralorías estatales, promoción de las quejas y denuncias realizada por promotores sociales y Recco, aprovisionamiento de buzones móviles a los Recco, registro de actividades realizadas en un sistema informático. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes mencionados, la cultura de la denuncia ciudadana aún es reducida, debido a la desinformación respecto de las vías existentes para poner quejas y denuncias y al temor a represalias, dado que la población no percibe que se mantenga su anonimato. En opinión de algunos funcionarios entrevista-dos, esta percepción es correcta, pues los mecanismos de apertura de buzones y atención a quejas realizados en los estados pueden efectivamente implicar que el personal de los sectores y de Oportunidades conozca el nombre de los denunciantes. Adicionalmente, no existe respuesta ni atención sistemática a las denuncias o quejas, por lo que la población no aprecia la utilidad de realizarlas. Se percibe que la contraloría social es un factor esencial para la correcta operación del Programa. A través de la denuncia ciudadana se pueden detectar problemas relativos a la operación, como abusos e incumplimiento del personal o bien errores de inclusión, corrupción, uso electoral de Oportunidades y otras irregularidades. Las vocales constituyen un medio idóneo para fomentar el conocimiento y empleo de los instrumentos disponibles para poner quejas y denuncias.

RECOMEnDACIOnES gEnERALES

A continuación se presentan las recomendaciones generales de la evaluación. Se considera que de atenderse éstas se lograrían efectos importantes en la operación del Programa en el corto y mediano plazo. Es necesario comentar que las recomendaciones específicas se asientan en el FODA (sección X) de acuerdo con el formato correspondiente.

Mejor comunicación entre el Programa y las autoridades locales

La expansión de la estructura operativa del Programa, originada por la desconcentración de funciones regionales, permite el establecimiento de mayores canales de comunicación con las autoridades locales, tanto municipales como sectoriales. La atención de los problemas inherentes a la implementación del Programa (sobre coordinación, comunicación y ejecución de procesos) en un ámbito más cercano, posibilita encontrar soluciones más directas y más rápidas. Es necesario promover el entendimiento de los representantes regionales de Oportunidades con actores


locales, de los sectores educación, salud y otros, que estén más familiarizados con las causas de los problemas y sus posibles soluciones. Con esto, se aprovechará la experiencia de los ejecutores directos de los procesos y se evitará saturar a los niveles superiores de las estructuras administrativas, con decisiones que bien podrían tomarse en el ámbito más inmediato a la instrumentación del Programa.

Dotarse de indicadores de calidad

Si el interés del Programa es incrementar la calidad de los servicios que ofrece a su población beneficiaria es necesario que diseñe indicadores que permitan medir el desempeño de su estructura operativa para compararlos con estándares que se determinen para tales fines. El Programa presenta avances importantes en la implementación de modelos de trabajo basados en metas físicas y financieras mismas que se deben complementar con la definición de metas de calidad que proporcionen un enfoque de gestión de Oportunidades orientado a la calidad de los resultados.

Incrementar la información disponible para promotores

El modelo operativo que promueve la desconcentración de funciones en las diferentes regiones de los estados requiere habilitar a los promotores sociales como enlaces efectivos de atención y contacto con la población beneficiaria. Dado que estos promotores tiene el mayor y más directo contacto con la población, un incremento en la calidad de los servicios podrá conseguirse a través de garantizarles el acceso a información necesaria sobre la situación específica de los beneficiarios. La atención a la población que se realiza en las mesas se ve limitada en proporción directa con la disponibilidad de información del personal del Programa. En este sentido, es necesario emplear mecanismos novedosos, basados en la tecnología digital para el manejo a distancia de bases de datos que posibiliten respuestas inmediatas a los beneficiarios y una eficiente atención de los trámites requeridos.

Reforzar estrategias de información a la población

Dadas las características del diseño de Oportunidades y del perfil socioeconómico de la población beneficiaria, se hace ineludible establecer estrategias de información que refuercen constantemente los mensajes necesarios para asegurar el logro de los fines del Programa. La comunicación debe ser un proceso permanente y construido de acuerdo con los requerimientos de una población que presenta barreras culturales e idiomáticas que dificultan la asimilación de contenidos. Por su parte, las autoridades de Oportunidades están obligadas a la búsqueda constante de recursos de comunicación que le permitan incidir en los comportamientos de los beneficiarios, estableciendo con claridad los incentivos positivos y negativos que promuevan conductas deseadas.

Incrementar la inversión en infraestructura administrativa

Las actividades realizadas en los CAR sustentan el modelo desconcentrado de operación de Oportunidades, por lo que es necesario dotar a dichas instancias de recursos suficientes para desempeñar sus funciones con la mayor calidad posible. Es recomendable asegurar la presencia de recursos suficientes, incluyendo equipos electrónicos, de transporte y distintos consumibles, para impactar positivamente en el buen desempeño de los empleados. Sobre todo, se recomienda impulsar la presencia de áreas de trabajo adecuadas que promuevan el trabajo ordenado, el aseguramiento de documentos, equipos y mobiliario, el desarrollo de relaciones humanas y laborales apropiadas, y en general, el buen desempeño del trabajador.

Ajustar las políticas de recursos humanos

Cualquier cambio en las estructuras, procedimientos o recursos materiales resultarían incompletas si no se realiza un cambio en las políticas de contratación para los empleados operativos en las estructuras de Oportunidades en


los estados. Es importante considerar que la mejora en la calidad de los servicios implica mantener cuadros de trabajadores motivados y con perspectiva de realizar un proyecto de desarrollo laboral en el marco del Programa. En este sentido, se recomienda ajustar los modelos de contratación para el personal operativo, de tal forma que se ofrezcan condiciones aceptables de seguridad social y personal, estabilidad en el puesto, congruencia entre ingresos con responsabilidad adquirida e intensidad de jornadas de trabajo, entre otros.

COnCLuSIOnES ESPECíFICAS

Modelo de Operación por zonas

1. El Modelo de Operación por Zonas (MOZ) ha sido un esquema acertado y necesario de acuerdo con el ciclo de vida del Programa, que vino a expandir la estructura operativa al interior de los estados y a generar mayores y más frecuentes puntos de contacto directo con la gente interesada. El MOZ implicó también un avance en el proceso de desconcentración-descentralización, en el cual la operación de Oportunidades recae fundamental-mente en el CAR.

2. El MOZ es un esquema apropiado porque incorpora el criterio territorial en su gestión, los puntos de atención permanentes (CAR) e itinerantes (MAP, las extintas MAS y recientemente las MAC) y se convierte en el ar-ticulador de todas las acciones que realiza el Programa, incluyendo las de fortalecimiento de la Red Social, que resultan estratégicas al promover la participación de las beneficiarias.

3. El MOZ ha cumplido en lo general con sus objetivos de acercar y elevar la calidad de la atención y prestación de los servicios (principalmente con el establecimiento del CAR y en algunos casos ocurrió con las MAS), pero aún existen áreas de mejora para lograr una mejor y más ágil atención en casos de trámites que implican cambios en el padrón. Para la población de zonas más marginadas y de difícil acceso sigue siendo difícil desplazarse en tiempos diferentes a las MAP.

4. El MOZ también está contribuyendo a rescatar y fortalecer la organización comunitaria, a darles sentido de per-tenencia a las beneficiarias y sus vocales, a estimular su participación y a mantenerlas mejor informadas. Un reto a ser atendido es trabajar en actualizar los padrones de las vocales e incentivar la participación de las mismas.

5. El establecimiento de los CAR ha sido quizá la innovación más relevante del MOZ. Estos centros constituyen los puntos de contacto, fijos y permanentes, con la población beneficiaria, o en otras palabras, constituyen la cara y la voz de Oportunidades con la gente y son además el soporte regional del Programa.

6. Si bien Oportunidades cuenta con personal con un perfil que muestra compromiso y sensibilidad social y además es capacitado continuamente en el marco del Programa, existe un amplio sector del mismo en el que la política de recursos humanos aplicada no incentiva su pleno desarrollo y permanencia en el Programa, al enfrentar condiciones laborales desfavorables.

7. Oportunidades opera con bajos costos relativos, que no ascienden a más de 7% del presupuesto total ejercido, por lo que se debe valorar la posibilidad de aumentar marginalmente los recursos para la operación, debido a que las insuficiencias en recursos básicos como infraestructura y equipo (espacios para oficinas, equipo de cómputo y acceso a teléfono e Internet, vehículos) generalmente se reflejan en malas condiciones de trabajo para los funcionarios y operadores.

8. Los beneficiarios muestran una satisfacción muy alta con la atención y servicios recibidos, confirmándose una tendencia observada desde años anteriores. Asimismo, valoran positivamente la atención del personal de Oportunidades en las distintas instancias (CAR, MAP y MAS). Sobre las MAS, las beneficiarias expresan que han sido bien atendidas y que se les informó bien y oportunamente. Aunque menor, existe un grupo de usuarias que expresa cierto descontento con la atención, sobre todo por la tardanza para solucionar su trámite.

9. Esta situación requiere ser cuidada porque los tiempos de atención más lentos generalmente se presentan en los trámites relacionados con cambios en el padrón que además se vinculan al calendario bimestral de operación. En ocasiones, los tiempos de respuesta normal se extienden debido a la falta de información de los promotores en las mesas y a fallas en la revisión de las fichas de atención que implican volver a solicitar a la beneficiara los


datos correctos. Esto significa generalmente la espera de dos meses más después a la petición original de la titular.

10. Un aspecto a destacar, expresado por las mismas beneficiarias, es que el MOZ ha permitido que éstas tengan mayor contacto con el personal de Oportunidades. En ello ha sido fundamental la instalación de las MAS y las MAC.

11. Los principales factores internos que condicionan el desempeño del Programa son: a) existen sectores dentro del personal, principalmente en el ámbito operativo, a los que se les aplica una política de recursos humanos que no favorece su permanencia y desarrollo; b) falta de inversión en infraestructura administrativa y equipamiento; y c) el modelo de trabajo evidencia fallas recurrentes en el proceso de cumplimiento de la programación (retra-sos recurrentes en la liberación de procesos, recursos, sistemas). Mientras que los principales factores externos que condicionan el desempeño del MOZ son las restricciones estructurales de los sectores educación y salud y las características específicas de la población beneficiaria. Es decir, se trata de una población que presenta los menores grados de desarrollo social y humano, lo que limita seriamente el tipo de instrumentos de política que pueden emplearse en su desarrollo, por ejemplo, en el logro de los objetivos de Oportunidades referidos a la capacitación y empoderamiento de las beneficiarias.

12. El CAR ha favorecido el mejor funcionamiento de las MAP, al impulsar una mejor programación, coordinación, seguimiento y supervisión de sus funciones. Además, con el MOZ se han abierto más puntos de entrega de apoyos y ello ha disminuido el tiempo y costo de traslado de las beneficiarias; también ahora las atiende, por lo regular, el mismo promotor. Sin embargo, se identifica que las MAP pueden mejorar más su desempeño opera-tivo si se acortan los tiempos de atención en la entrega de apoyos y si se les dotara de mejores instalaciones. Se requiere, asimismo, mayor puntualidad de las instancias liquidadoras, mayor coordinación y apoyo del municipio (instalaciones y seguridad) y más recursos para personal de campo.

13. Las MAS, como estructuras nuevas creadas por el MOZ, son positivamente valoradas por las beneficiarias y los actores locales. Sin embargo, con base en información de la Coordinación Nacional y del trabajo de campo, estas MAS han tenido resultados contrastantes, teniendo éxito en los puntos ubicados en las cabeceras municipales o localidades bien comunicadas y no en las más marginadas. Ello se debe a que en el radio de influencia de una MAS se instalan dos MAP, y entonces existen mayores incentivos para acudir a las MAP por su cercanía y porque la asis-tencia a éstas se da cada vez que se realizan los pagos. Para las zonas más marginadas, las MAS no han sido del todo funcionales por razones estructurales, como el alto costo y la dificultad de desplazamiento de las beneficiarias.

14. La eficacia del MOZ para atender a los beneficiarios, con base en la información obtenida en la investigación, se puede considerar adecuada. La presencia del CAR en las regiones de los estados ha tenido indiscutibles impactos al dar sustento, movilizar y organizar la estructura operativa del Programa. El desempeño de sus diversas instan-cias (MAP, MAS y MAC), aunque con problemas principalmente de falta de recursos, en lo general también ha sido positivo. El MOZ fue un avance necesario y acertado del Programa, que le ha dado solidez, permanencia y eficiencia a la estructura operativa, que ha permitido aprender sobre los mecanismos más idóneos de atención (caso MAS) y ha resultado fundamental para el apoyo de todas las acciones de Oportunidades.

La estrategia de fortalecimiento de la Red Social

1. Se considera un acierto la implementación de esfuerzos estructurados para fortalecer la Red Social de Oportuni-dades y con ello estimular la participación activa de la población beneficiaria en el cumplimiento de los objetivos de ese programa. Si bien desde hace algunos años las autoridades responsables del Programa habían comenzado a desarrollar acciones con el fin de crear dicha red, es a partir de haber cumplido el objetivo de cobertura de 5 millones de beneficiarios y la implementación del Modelo de Operación por Zonas, que la red adquiere mayor realce y se convierte en una opción de vinculación entre las instancias de gobierno participantes y el amplio universo de población con el que se tiene contacto.

2. El análisis realizado arroja evidencia de que el desarrollo de condiciones de confianza mutua y el establecimien-to de relaciones estrechas entre las titulares de Oportunidades, efectivamente constituyen un apoyo para el cumplimiento de los objetivos del Programa. El estímulo de la Red Social ha resultado una estrategia positiva en


tanto que su presencia apuntala diferentes iniciativas y líneas de acción emprendidas en el marco del Programa y ofrece espacios para la organización, capacitación y participación de la población objetivo. En este contexto, el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social ha renovado los objetivos de la red y ha orientado sus fines, aunque es necesario establecer con mayor claridad hacía dónde va el desarrollo de esta red y cuáles son sus alcances en el largo plazo. Con la creación de las cuatro estrategias ya comentadas, el Freso realiza acciones que contribuyen a la permanencia de la red en el mediano y largo plazo evitando que se desvanezcan sus esfuerzos como pudo ocurrir en años pasados. Esto provoca mayor integración entre las autoridades y un mejor desempeño de cada una de las líneas operativas desarrolladas.

3. Es claro que la organización de las titulares para impulsar su participación activa dentro del modelo desarrollado en Oportunidades trae como resultado la creación de una estructura social que estimula el cumplimiento de las corresponsabilidades exigidas por la normatividad, y por lo tanto, su permanencia en el Programa. Asimismo, procrea un conjunto de bienes públicos orientados hacia la comunidad que tienen como consecuencia la obtención de mejores capacidades sociales entre la población al compartir información, conocimientos y habilidades.

4. A pesar de su reciente instrumentación, en el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social, se observa una estrategia en marcha que desarrolla actividades congruentes con los objetivos planteados en su diseño. Ha sido acertado incorporar en la estructura de la Red Social, la participación de Responsables de Capacitación Comunitaria como ejes conductores de los procesos dirigidos a potenciar la capacidad de las vocales; y la instauración de las Mesas de Atención a Comités como los espacios en que la red se sustenta a través del cumplimiento de tareas comunes. Sin embargo, estos esfuerzos se encuentran limitados por los niveles de recursos recibidos, mismos que frecuentemente se perciben como escasos por parte de los responsables y poco adecuados en función de las tareas a cumplir y de los objetivos que requieren lograr. La parte más débil del proceso lo constituyen entonces, los niveles de recursos invertidos en la gestión de las estrategias.

5. En este orden de ideas, para potenciar el efecto de estas acciones se requiere invertir mayores recursos en la operación del Programa que aseguren la presencia de espacios, instrumentos y herramientas tecnológicas ade-cuadas para cumplir con las expectativas creadas alrededor de este proyecto.

6. También se han registrado algunos avances en el combate de la marginación tecnológica por medio de los corres-ponsales. No obstante, esta estrategia reporta pocos avances, ya que su éxito depende de la presencia de elementos externos que no siempre se encuentran presentes (disposición de equipos de cómputo, población estudiantil, conexión a Internet). Por ello, se encuentra todavía con una escasa difusión, y por lo tanto, su influencia es actualmente muy limitada. Es necesario reforzar el reclutamiento y capacitación de becarios y encontrar, al igual que con las vocales, los mejores incentivos para que los jóvenes participen en el Programa en apoyo de las tareas ya descritas.

7. De acuerdo con la información revisada, la estrategia relativa a la vinculación con los sectores carece de resultados concretos. Su instrumentación, de acuerdo con la información recabada con los funcionarios de la Coordinación Nacional de Oportunidades, se plantea para una etapa más avanzada de este proyecto a la que todavía no se arriba puesto que apenas se están enfocando los esfuerzos y recursos al establecer las MAC (asistencia, credi-bilidad, inmuebles adecuados, etc.) e integrar a los corresponsales. Por tal motivo, esta estrategia sólo quedó de manera enunciativa en el presente reporte.

Proceso de certificación de corresponsabilidades

1. La calidad y veracidad de la certificación no depende por completo de los responsables del Programa. El peso mayor en la ejecución de este proceso en última instancia se encuentra en los sectores salud y educación y en los propios beneficiarios. A través del análisis realizado se han detectado diversos problemas de índole operativo que constituyen aspectos en los que la Coordinación Nacional de Oportunidades debe contribuir a su solución dado que son sustanciales para el logro de sus objetivos.

2. De acuerdo con el esquema operativo vigente, en el que se otorga la responsabilidad del proceso de certificación a los sectores participantes, el Programa cuenta principalmente con tres vías para influenciar la calidad del proceso de corresponsabilidades:


• Atravésdelainformaciónquebrindaalapoblaciónbeneficiariasobreelcumplimientodesuscorrespon-sabilidades y sobre la calidad y características esperadas de los servicios otorgados por los sectores.

• Mediantelosdiferentesmecanismosyespaciosdecoordinaciónconlasautoridadessectorialesenlosestadosy en el ámbito local, con el fin de mantener la eficacia operativa del proceso de certificación y solucionar los problemas de planeación y ejecución encontrados.

• Medianteelseguimientoymonitoreodelosprocesosoperativosquelepermitanconocereldesempeñode los sectores, el comportamiento de los beneficiarios y el cumplimiento de sus propias actividades en el proceso de certificación para mantener un conocimiento completo sobre la problemática.*

3. Dado que no hay supervisión directa de los responsables del Programa en la certificación realizada por las ins-tancias de educación y salud en los estados, es necesario aprovechar los espacios institucionales que prevé la normatividad para sensibilizar a los encargados de los sectores y proponer medios de coordinación efectivos que redunden en una mayor eficiencia del proceso. Si la certificación de corresponsabilidades empieza a deteriorarse, persistiendo en su incumplimiento, validando las corresponsabilidades sin que se efectúen y sin elevar el compro-miso y conocimiento de los participantes, se provocará que dicho proceso pierda veracidad y consecuentemente Oportunidades se debilite.

4. El sector salud debe revisar la calidad de los diferentes servicios prestados para reducir los inconvenientes que se presentan para la población beneficiaria como tiempos de espera elevados, malos tratos, confusiones y desinformación, dificultad de acceso a los centros de atención, etc. que afecta la percepción de las actividades del sector y desalienta el cumplimiento de las corresponsabilidades. Para ello es posible definir una agenda de capacitación en la que se incluyan programas con temas relacionados con la operación del Programa y con el propósito de sensibilizar al personal sobre el trato hacia los beneficiarios, orientación sobre la mejora de los controles de asistencia y asegurar el otorgamiento de servicios en tiempo y forma.

5. En este contexto, la promoción y utilización de la Red Social de Oportunidades se puede convertir en un me-canismo de gran importancia para consolidar la información e incrementar la orientación de las beneficiarias sobre el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Es necesario que la población tome conciencia de que las corresponsabilidades no son un conjunto de trámites burocráticos a realizar, sino que son acciones necesarias para mejorar la calidad de vida de los integrantes de la familia.

6. El que se identifiquen casos en que los becarios sólo asistan por mantener su beca, sin preocuparles su rendimiento académico es un indicador importante a considerar e iniciar algunas acciones que reviertan esta actitud. La vía para hacerlo es informar a las vocales de la importancia que tiene vigilar el cumplimiento de tareas de los alumnos y de su rendimiento en las escuelas. Otro aspecto que se requiere es informar a las beneficiarias por la misma vía es que el apoyo de beca y para útiles escolares es prioritariamente para satisfacer los requerimientos del becario.

Causales de baja en hogares

Del análisis de las bajas y sus causas se concluye que el Programa ha avanzado en la estabilización del padrón de beneficiarios en torno a la meta de 5 millones de familias. Se han reducido los movimientos de bajas definitivas, lo que sienta las bases para que la recepción de los apoyos logre el efecto previsto de revertir las causas de la pobreza. Se observan, sin embargo, áreas de oportunidad:1. Es posible mejorar el padrón, ya que existen espacios para ajustar los mecanismos que determinan la elegibilidad

de las familias y su recertificación. Asimismo, es importante fortalecer los procesos de detección de errores de inclusión. Promover la denuncia ciudadana de los mismos a través de las acciones de fortalecimiento de la Red Social constituye un factor esencial.

* Actualmente, en algunas entidades de la República se están concertando acciones de supervisión de las corresponsabilidades entre Oportunidades y los sectores en el seno de los Comités Técnicos Estatales. En este marco, se están visitando las clínicas que certifican a 100% de las corresponsabilidades durante largos periodos.


2. Ante una expectativa de crecimiento en las familias que transitan a EDA y salen del Programa, es necesario prever acciones para monitorear de cerca las condiciones socioeconómicas y su evolución, para tomar medidas. Es necesario definir y difundir los procesos y fuentes oficiales para informar a los beneficiarios del tránsito al EDA y sus implicaciones de manera oportuna. Esto es, asegurarse de que entienden la implicación del EDA en sus apoyos monetarios un bimestre antes de que se modifiquen los montos que reciben o bien se suspendan por la salida del Programa.

3. El diseño de los procesos actuales lleva con frecuencia a que los beneficiarios que han cumplido el ciclo del EDA o por otras razones se enteren de su salida al acudir a las MAP y encontrarse que ya no tienen derecho a apoyos. Es importante establecer mecanismos para que previo a su asistencia a las MAP, los beneficiarios reciban infor-mación sobre su salida del Programa, ya sea como resultado de los procesos de recertificación o por conclusión de tiempo en el mismo. Es decir, se requiere diseñar procesos que eviten que los beneficiarios acudan a las MAP y realicen el gasto correspondiente cuando no van a recibir apoyos.

4. Aun cuando el número de bajas por tiempo indefinido del Programa tiende a disminuir, es importante dar se-guimiento a las familias en esa situación y realizar estudios para conocer sus condiciones y características. Esto serviría como base para el diseño de evaluaciones de impacto específicas que aporten información que pueda explicar su salida y las causas que la motivan.

5. De la misma manera, es necesario fortalecer la difusión de información sobre trámites y derechos, puntos y fechas de entrega de recursos, especialmente en las comunidades de alta marginación. En el marco del Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social, debe aprovecharse para ello la cercanía de las vocales con las titulares.

6. Existen áreas de oportunidad en materia de definición de puntos de entrega de recursos que permitan a las familias reducir los costos y tiempos de transporte para disminuir el no retiro de apoyos por tiempos prolongados de espera. Por otro lado, los procesos para informar hora, fecha y lugar de entrega de los apoyos presentan áreas de oportunidad, ya que también constituyen una causa para el no retiro de los apoyos. De la misma manera, es importante que se respeten los horarios establecidos y se agilice el proceso de entrega.

7. Para el cumplimiento de la corresponsabilidad en salud se presentan problemas estructurales tanto en materia de diseño como de implementación que deben analizarse a mayor profundidad para determinar su pertinencia. El incumplimiento debido a costos, tiempos de traslado, enfermedad de los beneficiarios o por tener que tra-bajar muestra que la ejecución del componente no se adapta a aspectos básicos de la realidad de la población que presentan poco margen de modificación. Los procesos operativos realizados por el sector salud presentan importantes áreas de mejora, especialmente en materia de información oportuna sobre horarios y lugares de citas y talleres, registro de asistencia, designación de unidades de salud y trato adecuado.

8. Debe considerarse la posibilidad de difundir la información antes mencionada en las Mesas de Atención del Programa, lo que requiere de acuerdos estatales para que el sector salud provea de información al personal de Oportunidades, o bien para que se designe personal de los sectores en algunas mesas de atención del Programa. Es necesario lograr un acercamiento del CAR con las unidades de salud bajo su ámbito de competencia, a través de mecanismos acordados en el Comité Técnico Estatal, para generar sinergias que permitan mejorar la atención a los beneficiarios.

9. La Red Social constituye un elemento esencial para fomentar el cumplimiento de corresponsabilidades de salud y para denunciar abusos, en caso de haberlos, del personal. Es necesario que la Coordinación Nacional refuerce la capacitación en la materia dirigida a vocales en el marco de las MAC.

10. Es sustancial intensificar los procesos y mecanismos de difusión de información sobre documentación necesaria para la realización de trámites. Se considera que mediante la capacitación de vocales de CPC en el marco de las MAC se podrá contribuir a la difusión de la información antes mencionada.

11. Si bien la entrega de apoyos en efectivo permite establecer una relación cercana con las titulares, es imprescin-dible explorar alternativas operativas para la entrega de apoyos en casos específicos, por ejemplo, depósito en cuentas bancarias o designación de un representante, ya que la migración temporal de titulares constituye una causal importante para no retirar apoyos. Lo anterior también contribuiría a resolver la problemática de titulares trabajadoras y que tienen que cuidar a los niños.


Causales de no registro y pérdida de becarios

Del análisis se concluye que alrededor de 14% de los estudiantes inscritos susceptible de recibirla no contó con beca de Oportunidades. Este fenómeno se presenta con mayor intensidad en localidades alta y muy alta marginación, por lo que existe cierto grado de regresividad en el acceso a los beneficios del Programa. Con respecto a las causas se encuentra lo siguiente:1. En la no incorporación de becarios al Programa inciden factores de diversa naturaleza. Por un lado, se observa

que el desconocimiento de que se podía tener beca es un factor relevante, especialmente en las localidades de muy alta marginación. También se presenta un desconocimiento de los trámites a realizar para acceder a este apoyo. Por otra parte, entre aquellos que sí solicitan la beca, no existe continuidad en los trámites en caso de que ésta no llegue. En los pocos casos en que se pide una explicación a maestros, la gran mayoría no brindan a los beneficiarios información sobre el origen del problema y las acciones a realizar.

2. Respecta de la pérdida de becas, esta se debe principalmente a que la familia causó baja del Programa, a que el menor reprobó el año y al desconocimiento de trámites.

3. Existe evidencia de pérdida de becas porque la escuela no quiso registrar al niño y por problemas en el registro de asistencias. En ambos casos, existen áreas de oportunidad para mejorar los procesos operativos, mediante mayor información y capacitación de los maestros y mediante la implantación de procesos de monitoreo y buzones de quejas de beneficiarios de Oportunidades en las escuelas.

4. Se encuentran casos en que se realizan los trámites de registro para acceder a becas pero éstas nunca llegan. Son pocos los beneficiarios que dan seguimiento a los trámites por cual esta falla operativa se traduce en pérdida de becarios.


X. Análisis FODA

TEMA DESCRIPCIónRECOMEnDACIón



Zonas

El MOZ constituye una acertada y necesaria innovación en el esquema operativo de Oportunidades. Su implementación ha mejorado la atención del Programa y ha sido oportuna para responder a la etapa actual de desarrollo, es decir, la consolidación, mantenimiento y atención del amplio padrón de beneficiarios.

No aplica


Zonas

A través del MOZ se ha avanzado en la desconcentración del Programa, fortaleciendo capacidades en los ámbitos locales, mejorando la atención a la población objetivo y teniendo mayor control y oportunidad en los procesos y flujos de información.

No aplica


Zonas

El MOZ ha contribuido a fortalecer la presencia del Programa en el ámbito local, lo que contribuye a su blindaje a intereses distintos del desarrollo social.

No aplica


Zonas

En general, el personal de Oportunidades muestra compromiso y sensibilidad social en la ejecución de sus labores y una amplia experiencia en el Programa. Un sector de este personal es capacitado continuamente tanto en temas de gerencia como de operación. Asimismo, se reconoce que en los últimos años se han creado nuevos puestos (atención ciudadana, responsable de capacitación, entre otros) que fortalecen la estructura operativa del Programa.

No aplica


Zonas

Las instancias que integran este modelo de operación, es decir, MAP, MAC y las MAS que se instalaron en lugares propicios, han tenido resultados positivos en la atención de los beneficiarios, los cuales reciben más información, trato directo y un servicio más ágil.

No aplica


Zonas

Con el MOZ se cuenta con una mejor y más amplia estructura operativa para dar atención a la ciudadanía y para promover la contraloría social. Existe personal responsable de la atención ciudadana en la Coordinación Estatal, aumentó la presencia de los buzones (fijos y móviles) y se les da seguimiento, hay una mayor promoción de quejas y denuncias por promotores y Recco, y las acciones de atención ciudadana se registran en un sistema.

No aplica


Zonas

Las tareas de planeación y programación están centralizadas. Ello constituye una fortaleza del Programa al garantizar criterios de operación de aplicación nacional y contribuye a blindar al Programa de posibles usos político electorales por otros niveles de gobierno.

No aplica


la Red Social

Si bien el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social es de reciente creación, se observa una amplia difusión e identificación, de gran parte de sus acciones por parte de los beneficiarios. Por su parte, los CPC constituyen un poderoso instrumento de comunicación y acercamiento entre el Programa y los beneficiarios.

No aplica


la Red Social

Se reportan avances importantes en la estrategia de capacitación a las vocales a partir de la creación de las Mesas de Atención a Comités y de la instauración de un Recco. Esta línea de acción cumple con sus programas de trabajo y ha comenzado a institucionalizarse.

No aplica



la Red Social

Con el Freso se han logrado, en general, relaciones de confianza y mayor comunicación entre los beneficiarios del Programa, un ejemplo de ello es que las titulares acuden con mayor confianza con las vocales para informarse del Programa que con otras instancias.

No aplica

Proceso de certificación de corresponsabi-

lidades

Los procedimientos y rutinas que integran el proceso de certificación están diseñados con una estructura clara y presentan una delimitación específica de actividades a ejecutar por parte de los responsables del Programa, de los sectores y de los beneficiarios.

No aplica


lidades

Se han encontrado importantes sinergias entre el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social y el proceso de certificación de corresponsabilidades. La participación de los CPC para orientar e informar a las beneficiarias sobre sus corresponsabilidades ha apoyado su cumplimiento.

No aplica


lidades

Existe una actitud receptiva por parte de los sectores de salud y educación para mejorar el proceso en su conjunto. Adicionalmente, se cuenta con algunos espacios institucionales para la toma de acuerdos y la instrumentación de acciones.

No aplica


lidades

Existen avances a nivel de las CEO y en menor medida en los CAR en materia de coordinación con los sectores salud y educación para mejorar la atención a las beneficiarias, la calidad del servicio que éstos ofrecen y corregir la percepción que tienen las beneficiarias sobre los sectores.

No aplica


Por causas tanto operativas como por aprendizaje de los beneficiarios, se ha reducido el número de movimientos de bajas definitivas del padrón, lo que permite esperar mayor continuidad de los beneficiarios del Programa. Esto sienta las bases para lograr los impactos previstos por el Programa en materia de reversión de las causas de la pobreza, lo que requiere de constancia y un tiempo prolongado de exposición a los beneficios del Programa.

No aplica


Hay evidencia de que las acciones realizadas en el marco del MOZ y el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social impactan positivamente en la denuncia y atención de errores de inclusión, lo que contribuye a una mejor focalización del Programa.

No aplica


El MOZ y el Proyecto de Fortalecimiento de la Red Social constituyen un marco importante mediante el cual puede reforzarse la difusión de información sobre trámites, derechos, obligaciones, quejas y denuncias, corresponsabilidades, puntos y fechas de entrega de recursos. Con ello, se espera disminuir el número de bajas por falta de información y desconocimiento del Programa.

No aplica


de becarios

Se ha logrado incrementar la relación de becas emitidas sobre becarios totales, lo que muestra un mayor cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios y un mejor conocimiento sobre la mecánica operativa para realizarlo.

No aplica




Zonas

El MOZ presenta deficiencias en la política de recursos humanos aplicada a un sector del personal operativo. Esto demerita la eficiencia en el circuito operativo de Oportunidades y es un factor interno que limita la eficacia del MOZ.

Aplicar una política de recursos humanos integral que favorezca al personal del Programa que actualmente opera bajo la figura de honorarios. Es necesario buscar esquemas de contratación más permanentes y que incluyan mejoras salariales y sobre todo prestaciones básicas para mantener una base laboral más estable y reducir costos por alta rotación.

Asimismo, es importante autorizar la contratación de nuevos puestos, sobre todo a nivel del CAR, por ejemplo, se requiere de una persona encargada específicamente de la atención ciudadana.


Zonas

Existe un bajo nivel de inversión en infraestructura administrativa y equipamiento, lo que impide contar con condiciones de trabajo que favorezcan la ejecución eficiente de las diferentes tareas del Programa.

Evaluar la viabilidad de incrementar el gasto operativo del Programa para realizar una mayor inversión en infraestructura y equipamiento administrativo. Principalmente, se requiere destinar mayores recursos para asegurar a los CAR espacios físicos (oficinas) con condiciones apropiadas para el trabajo, vehículos, equipo de cómputo y de comunicación, entre otros.


Zonas

Existen incumplimientos recurrentes en la liberación de procesos, sistemas y recursos programados por parte de oficinas centrales, lo que afecta significativamente la operación en los estados.

Conjuntar esfuerzos al interior de las áreas de la Coordinación Nacional para lograr la liberación oportuna de los recursos y sistemas necesarios para la operación. Ello pasa por una mayor sensibilización de los funcionarios a nivel central, una mejor coordinación entre áreas y acelerar el aprendizaje en los casos de personal incorporado recientemente.



Zonas

La decisión de suspender el funcionamiento de las MAS se llevó a cabo con un criterio único que no permitió distinguir las necesidades de las diferentes regiones. En este sentido, al no instalarse las MAS se ha impactado negativamente en la operación cotidiana del Programa en algunas localidades de los estados de la República.

Reinstalar las MAS en aquellos puntos y bimestres del año en que el volumen de operación lo justifique, para ampliar los momentos de atención del Programa y brindar una atención de mayor calidad. Para las localidades más alejadas e incomunicadas, se sugiere no instalar MAS, sino fortalecer las MAP con mayor personal y mejor coordinación con las MAC.

Adicionalmente, se sugiere instrumentar operativos especiales para la atención de problemas y trámites extraordinarios que se presenten.


Zonas

El tiempo en que se da respuesta a las beneficiarias, sobre todo en trámites que implican movimientos al padrón, resulta todavía elevado, lo que se debe en mucho a que los promotores no cuentan con información en las mesas o a que se cometen errores en el llenado de fichas de atención.

Es necesario emplear instrumentos electrónicos novedosos con el fin de proveer de información necesaria para que promotores sociales y Reccos brinden una atención más precisa y oportuna a las beneficiarias en sus respectivas mesas.

Asimismo, se requiere una mayor supervisión y mayor cuidado en el llenado e integración de las fichas de atención y una mayor coordinación entre las áreas de padrón y la operativa para que en la Coordinación Estatal se agilicen las respuestas a los trámites.

Se propone también jerarquizar los trámites en CAR, dándoles mayor prioridad a aquellos que puedan traducirse en bajas.



Zonas

La relación con los municipios presenta una situación ambigua debido a la desaparición de la figura del Enlace Municipal. Quienes asumen estas funciones ahora, no cuentan con capacitación e información suficiente.

En la medida en que el Programa no cuenta con presencia constante en el ámbito municipal es necesario recuperar la figura del Enlace Municipal en las Reglas de Operación con el fin de acotar con exactitud el alcance de las funciones del personal responsable de brindar apoyo al Programa y considerarlo como una figura que debe recibir capacitación e información.


Zonas

Si bien Oportunidades se distingue positivamente por trabajar con un esquema de logro de metas, no existen indicadores o parámetros que permitan valorar la calidad de los procesos realizados para lograr dichas metas.

Definir un conjunto de indicadores y parámetros que permitan monitorear la calidad de los servicios y procesos realizados por el Programa.


Zonas

Los principales factores externos que limitan la eficacia del MOZ son las condiciones en que los sectores educación y salud brindan sus servicios en el ámbito local, mostrando poco involucramiento y conocimiento del Programa.

Si bien queda fuera del ámbito directo del Programa el poder resolver los problemas estructurales de los sectores, se considera que con acciones como mayor capacitación y sensibilización, y un acercamiento entre el personal de CAR y el de los sectores locales se puede contribuir a mejorar la calidad de la atención.


la Red Social

Los esfuerzos desarrollados para la capacitación de las vocales se encuentran limitados por los niveles de recursos recibidos, mismos que frecuentemente se perciben como escasos y poco adecuados en función de las tareas a cumplir.

El Programa debe considerar incrementar su nivel de costo operativo con el fin de invertir en equipamiento y mejoramiento de las condiciones en que se desarrolla el Proyecto de Fortalecimiento de Red Social. No es necesario tener el menor costo operativo, sino el más eficiente.


la Red Social

El Programa no ha instrumentado mecanismos de seguimiento y monitoreo que le permitan determinar la efectividad del proceso de capacitación y la calidad de la información que se proporciona a las vocales del Recco y a las titulares por parte de las vocales.

Es necesario implementar mecanismos de seguimiento y monitoreo que permitan la medición de aspectos cualitativos de las MAC y de sus efectos en el desarrollo de la Red Social. Se recomienda realizar estudios de caso en diferentes estados y regiones para obtener análisis que retroalimenten la toma de decisiones sobre las acciones ya instrumentadas.



la Red Social

Las vocales son un elemento fundamental en la operación del Programa, sin embargo, los incentivos para lograr su participación son muy limitados.

Es necesario desarrollar esquemas de incentivos no monetarios para fomentar la participación de las vocales y cohesionar los grupos integrantes de los CPC. Se deben realizar mejoras continuas a los contenidos de los programas de capacitación para que resulten atractivos para las vocales y reforzar su prestigio social dentro de la comunidad.


la Red Social

La estrategia de Corresponsales reporta avances limitados. Su éxito requiere elementos externos al Programa que condicionan su implementación (disposición de equipos de cómputo, presencia de población estudiantil, conexión a Internet).

Es necesario reforzar el reclutamiento y capacitación de becarios mediante el diseño de mejores incentivos para obtener su participación. La disposición de equipos de cómputo puede ser producto de acuerdos con asociaciones civiles, escuelas, gobiernos municipales, entre otros.

Proceso de certificación de corresponsabili-

dades

Los mayores problemas en el cumplimiento de las corresponsabilidades se presentan en el sector salud en donde se conjuga una mayor exigencia a los beneficiarios en materia de corresponsabilidades, con problemas en la calidad del servicio que presta el sector y deficiencias en los procesos de certificación.

Debe revisarse el esquema de concertación del Programa con el sector salud para generar compromisos de mejora en la calidad de los servicios brindados a la población de Oportunidades.

Asimismo, es necesario reforzar los mecanismos de coordinación entre el Programa y el sector salud con respecto al monitoreo de la calidad de los servicios brindados por este último y la atención a quejas y denuncias.


dades

Dado que la Coordinación Nacional del Programa y su estructura no tiene la responsabilidad directa sobre la prestación de los servicios de educación y salud, ni de los procesos de certificación de corresponsabilidades, depende de la capacidad y disposición de dichos sectores para un cumplimiento eficiente de dichas tareas.

El Programa debe suplir esta condicionante estructural a través de la concertación con los sectores para darle atribuciones que permitan la revisión constante, diseño y aplicación de los mecanismos institucionales necesarios que aseguren el monitoreo, seguimiento, atención y coordinación con los sectores involucrados en materia de certificación de corresponsabilidades.



dades

A pesar de las acciones instrumentadas para capacitar e informar al personal de los sectores de salud y educación, aún prevalecen vacíos de información en lo relacionado al proceso de certificación de corresponsabilidades. Esto provoca ineficiencias en la prestación de ese servicio y falta de sensibilidad en cuanto a las necesidades del Programa.

Incrementar el contacto con las autoridades sectoriales para, de manera conjunta, definir una agenda de capacitación. Esta agenda debe considerar las necesidades del personal sectorial para mejorar los servicios e incrementar el conocimiento general sobre la operación e importancia del Programa y el papel que tienen los sectores en él. Se recomienda buscar acuerdos para un mayor acercamiento del personal de Oportunidades con los responsables de brindar los servicios de educación y salud estatal y localmente.


dades

Existen condicionantes personales que afectan el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de los beneficiarios (olvido, desinterés, restricciones laborales y familiares, entre otras). Para muchos, las corresponsabilidades se consideran sólo un trámite administrativo para poder acceder al apoyo bimestral que entrega el Programa.

Intensificar la capacitación de las titulares en cuanto a los requisitos que tienen que cumplir en las corresponsabilidades. Difundir información a los beneficiarios sobre los beneficios no monetarios del cumplimiento de sus corresponsabilidades en materia del desarrollo de su familia y prevención de enfermedades.

A fin de lograr una mayor exigencia y control sobre la calidad de los procesos de certificación de corresponsabilidades, es necesario que las titulares conozcan sus derechos y obligaciones, así como las atribuciones y facultades del personal de salud y educación.


La calidad y agilidad en la atención de trámites se ve limitada por la falta de acceso a la información del SIOO y SIIOP en las mesas de atención. Al no conocer con certeza las causas del estatus de las beneficiarias, se realizan trámites o solicitan documentos que no resuelven la problemática y a la postre pueden traducirse en bajas.

Para mejorar la calidad del servicio mediante la mejor atención de trámites y disminuir las bajas, es imprescindible dotar al personal de mesas de atención de información suficiente (del SIOO y SIIOP) para que orienten a las beneficiarias y canalicen trámites con conocimiento de causa.



Existe evidencia de que aún existen errores de inclusión en el padrón de beneficiarios, lo que limita los impactos del Programa por la inadecuada focalización de los recursos.

Es necesario mantener los esfuerzos para la depuración del padrón mediante la atención a denuncias de errores de inclusión y los procesos de recertificación. En el caso de estos últimos, es importante difundir información con respecto a la forma en que éstos se llevan a cabo y sus implicaciones entre la población beneficiaria. A fin de evitar errores de inclusión en población de nuevo ingreso, es necesario revisar los criterios de medición de la situación socioeconómica (puntaje) y los procedimientos para el levantamiento de información.


No se observa la existencia de procesos claros para la realización sistemática de las actividades de recertificación y tampoco es claro el canal de comunicación a los beneficiarios de los resultados de la encuesta, lo cual puede traducirse en errores de inclusión y en baja de beneficiarios elegibles.

Es importante difundir entre la población, información sobre la recertificación y las fuentes oficiales para comunicar el resultado de las encuestas a los beneficiarios. Para ello se puede aprovechar la Red Social.


Los procesos operativos de notificación a titulares sobre tránsito al EDA (que implica una disminución de apoyos) y la salida del Programa (al concluir el EDA, causando baja), así como las implicaciones de lo anterior no resultan efectivos para informar de manera adecuada y oportuna a la población. Esto se traduce en costos para las beneficiarias que se trasladan a las MAP, aun cuando está previsto que no reciban apoyos.

Se recomienda implementar procesos que permitan la notificación oportuna de la salida del Programa a beneficiarios que causan bajas por tiempo en el mismo y también elegir el medio más adecuado para ello. Es importante evitar que la última interacción de estos beneficiarios con el Programa sea una asistencia a la MAP en la que se les informa que han causado baja sin recibir apoyos. Es importante que se emita una notificación específica y agradecimiento por escrito (y no únicamente un aviso en el recibo de pago). La misma recomendación aplica en el caso del tránsito al EDA.



El tipo de causas que explican el incumplimiento de la corresponsabilidad de salud son en gran medida problemas de carácter estructural, dada la realidad que enfrentan los beneficiarios.

El Programa debe lograr acuerdos con los sectores para que estatal y localmente se ofrezcan a los beneficiarios alternativas para el cumplimiento de sus corresponsabilidades adecuadas a su realidad (incrementar horarios de consulta, instalar unidades móviles de salud, entre otros).


Existen también importantes áreas de oportunidad en materia de implementación, mejorando los procesos de difusión de información sobre fechas y lugares de talleres y citas, así como en el registro de asistencias y trato a los beneficiarios.

Deben explorarse alternativas para aprovechar la Red Social para la difusión de información relativa a las fechas y lugares de talleres y citas. Esto implica una mayor coordinación entre el personal de Oportunidades y el de salud local.


La ausencia de mecanismos formales para la interacción entre el personal de Oportunidades y el del sector salud en el ámbito local, impiden el flujo de información sobre el estatus de los beneficiarios.

La instalación de grupos intersectoriales de trabajo a nivel de CAR permitiría brindar servicios de mejor calidad al reducir el número de traslados de los beneficiarios con problemas para recibir sus apoyos a las distintas instancias y acortar el tiempo de resolución de trámites.


Los procesos operativos de información de fecha, hora y lugar de entrega de apoyos pueden mejorar. Constituyen una importante causa de baja por no retiro de apoyos.

Se deben intensificar los esfuerzos de difusión de información sobre fecha, hora y lugar de entrega de apoyos, para reducir las bajas por no retiro de los mismos. Es necesario fundamentar dichos esfuerzos en las vocales de CPC y en el personal del municipio responsable de la atención al Programa.


Se registran bajas por tiempo indefinido por no retiro de apoyos debido a migración temporal por trabajo. Ante un fenómeno creciente de migración es importante estudiar alternativas de entrega de apoyos para esos casos específicos.

Se recomienda implementar procesos que permitan a los beneficiarios optar por la modalidad de entrega de apoyos directos u otras que no requieran de su presencia en las MAP como son la apertura de cuentas bancarias o la designación de un representante legal, para abatir las bajas provocadas por no retiro de apoyos por migración temporal.



de becarios

La proporción de becarios es más reducida en las localidades de muy alta marginación que en las de muy baja y alta. Es decir, existe evidencia de cierto grado de regresividad en el acceso a las becas educativas del Programa.

Es necesario incrementar la difusión sobre existencia de becas y mecanismos de acceso a las mismas, especialmente en localidades de alta marginación.


de becarios

Entre las causas para no tener beca destaca el desconocimiento del hecho de que se puede tener beca y el no seguimiento de trámites iniciados para obtenerlas.

Es necesario establecer y difundir, entre los beneficiarios, los procedimientos y fuentes oficiales para dar seguimiento a los trámites realizados o iniciados en el sector educativo relativos a las becas del Programa.


de becarios

Los maestros contribuyen poco a proveer información y orientar sobre trámites necesarios para resolver problemas relacionados con las becas, esto se debe principalmente a su falta de sensibilización y capacitación sobre el Programa

Se presentan casos en los que se pierden becarios por falta de disposición de la escuela para registrar al niño y problemas de registro de asistencia.

Es importante fortalecer las acciones de sensibilización y capacitación de maestros, para que éstos apoyen e informen a los beneficiarios del Programa y realicen de manera adecuada y oportuna las acciones de registro de asistencia necesarias para corroborar el cumplimiento de corresponsabilidades. Se recomienda fomentar el acercamiento del personal de CAR con los responsables locales del sector educación.


XI. Referencias

1. Diario Oficial de la Federación. 6 de diciembre de 1988. Acuerdo por el que se crea la Comisión del Programa Nacional de Solidaridad como órgano de coordinación y definición de las políticas, estrategias y acciones que en el ámbito de la Administración Pública se emprendan. México.

2. Scott J. Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Experiencias exitosas de combate a la pobreza rural: lecciones para una reorientación de las políticas. México: RIMISP-FAO, 1999.

3. Secretaría de Desarrollo Social. Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006, Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, México: Sedesol, 2006.

4. Intervención del Presidente Felipe Calderón en la Estrategia de Política Social del Gobierno Federal. Comunicado núm. 33. México, lunes 28 de abril de 2008 Disponible en: www.sedesol.com.mx

5. Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. [consultado 10 diciembre de 2008]. Disponible en: www.presidencia.gob.mx6. Secretaría de Desarrollo Social. Oportunidades, Manual Operativo “Incorporación de Familias Susceptibles de ser Beneficiarias”. México: Sedesol, 2008. 7. Diario Oficial de la Federación. 31 de diciembre de 2007. Secretaría de Desarrollo Social. Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. México.8. Levy S. Progress against poverty: sustaining Mexico´s Progresa-Oportunidades Program. Washington DC: Brookings Institution, 20069. Nigenda G, García R, Ramírez A, Román-Enríquez MF. Evaluación de Cumplimiento de Metas, Costos Unitarios y Apego del Programa Desarrollo Humano

Oportunidades a las Reglas de Operación 2006. México: Instituto Nacional de Salud Pública, 2006. [consultado 10 diciembre de 2008]. Disponible en http://www.sedesol.gob.mx/archivos/801573/file/oportunidades/sintesis.pdf

10. Gutiérrez Martínez M, Pérez Argumedo R. Informe de resultados cuantitativos del proyecto Encuentros Comunitarios de Oportunidades. México: ECO, 2007.

11. Secretaría de Desarrollo Social. Oportunidades. Guía Operativa de la Estrategia de Mesas de Atención a Comités (MAC). México: Sedesol, 2007.12. Álvares C, Devoto F, Winters P. Why do Beneficiaries Leave the Safety Net in Mexico? A Study of the Effects of Conditionality on Dropouts. World

Development 2008;36(4):641-658.


XII. Anexos

A. METODOLOgíA

Cuadro A1Información primaria entregadapor Oportunidades

NúMERO DE FuENTE DENO. CuEsTIONARIO ARChIVO FEChA ARChIVO ObsERVACIONEs INFORMACIÓN 1 Funcionario de Centro de Atención 1_CAR.sav 24/03/2008 10 Información y Registro (CAR) para la 2 Funcionario de Mesa de Atención 2_MAC.sav 19/03/2008 19 evaluación a Comités (MAC) operativa, 3 Lista de Cotejos para Mesas de 3_LIST_MAC.sav 10/03/2008 18 entregada Atención a Comités (MAC por 4 Funcionario de Módulo de Entrega 4_MAP.sav 24/03/2008 14 Oportunidades de Apoyos (MAP) en CD 5 Funcionario de Mesa de Atención 5_MAS.sav 24/03/2008 19 creado el y Servicios (MAS) 17/04/2008 6 Lista de Cotejos para Mesas de 6_LIST_MAS.sav 19/03/2008 18 Atención y Servicios (MAS) 7 Usuarios de las MAS 7_Usuarios.sav 24/03/2008 138 8 Vocales de Oportunidades 10_Vocales_Oportu- 30/03/2008 747 nidades.sav 9 Evaluación de los hogares del 8_Eval opeerativa_ 05/02/2008 46 025 Bajada de Programa Oportunidades, 2007, hogar.sav página web ver 2 (secciones XXIII y XXIV (12/05/2008) hasta la pregunta 50)10 Puntos Centinela - Cédula Titular Titulares 1.dbf, 04/06/2008 15 510 Información Titulares 2.dbf entregada por11 Puntos Centinela - Cédula Salud.dbf 04/06/2008 4 079 Oportunidades Supervisión para Unidad Médica por correo12 Puntos Centinela - Cédula ded Educación_básica.dbf 04/06/2008 3 370 electrónico Escuela: Educación Básica13 Puntos Centinela - Cédula de Educación_media_ 04/06/2008 2 371 Escuela: Educación Media Superior superior.dbf14 Marginación localidades Marginación locali- 14/05/2008 744 dades.xls15 Socioeconómico personas, Socioeconómico_ 06/02/2008 254 585 Bajada de Encel 2007 personas_encel_2007 página web _06feb08.sav (30/05/2008)16 Becarios (preguntas 51 a 58) Becarios.xls 30/05/2008 30 871 Datos exportados del archivo No. 15


Cuadro A2clasificación causa de bajas en urbano/rural

AÑO REGIsTROs RuRALEs uRbANOs NO IDENTIFICADO

2005 114 490 90 168 21 204 3 118

2006 104 353 78 012 23 681 2 660

2007 92 146 68 582 21 823 1 741

Cuadro A3clasificación trámites map-mas en urbano/rural

ARChIVO REGIsTROs RuRAL uRbANO NO IDENTIFICADO

map_bim1_08.dbf 93 329 48 021 45 049 259

map_bim4_07.dbf 96 804 51 244 45 189 371

map_bim5_07.dbf 92 057 47 163 44 605 289

map_bim6_07.dbf 89 260 45 397 43 601 262

map_bim1_08.dbf 18 343 6 551 11 702 90

map_bim4_07.dbf 19 416 6 951 12 426 39

map_bim5_07.dbf 12 624 4 144 8 428 52

map_bim6_07.dbf 970 200 680 90

Cuadro A4clasificación corres-ponsabilidad salud en urbano/rural

Total de casos (1) 1 149 203

No se encuentra la ocalidad en archivo localidades (2) 49 680

Urbanos (3) 63 637

Rurales (4)= 1 -2 -3 1 035 886

Inconsistentes (5) 6 141

Casos en localidades rurales procesados (6)= 4 -5 1 029 745


Cuadro A5estructura y contenido del archivo “cuadros.xls”

#. CuEsTIONARIO PEsTAÑA DEL ARChIVO

1 Funcionario de Centro de Atención y Registro (CAR) CAR 1 A 68

2 Funcionario de Mesa de Atención a Comités (MAC) MAC 1 A 11, MAC 12 y MAC 13 a 26

3 Funcionario de Módulo de Entrega de Apoyos (MAP) MAP 1 a 25, MAP 26 y MAP 27 a 29

4 Funcionario de Mesa de Atención y Servicios (MAS) MAS 1 a 26, MAS 27 y MAS 28 a 30

5 Lista de Cotejos para Mesas de Atención y Servicios (MAS Listas MAS 1 a 8_a 37, Listas MAS 8_b1 a 8_b25,

Listas MAS 8_c1 a 8_c25, Listas MAS 8_d1 a

8_d21 y Listas MAS 9

6 Lista de Cotejos para Mesas de Atención a Comités (MAC) Listas MAC 1 y 2, Listas MAC 3 a 6, Listas MAC 7

a 12 y 14, Listas MAC 13

7 Usuarios de las MAS Usuarios MAS 1 a 20

8 Vocales de Oportunidades Vocales 1 a 11, Vocales 13 a 32 y Vocales 33

9 Evaluación de los hogares del Programa Oportunidades Hogares XXIII 1 y 2, Hogares XXIII 3 a 5, Hogares

XXIII 6 a 8, Hogares XXIII 9 y 10, Hogares XXIV 1 a

10, Hogares XXIV 11 a 22, Hogares XXIV 23 a 32,

Hogares XXIV 33 a 50, H XXIV Otra causa de baja,

H XXIV Otra causa no consulta, H XXIV Otros 37 a

43, H XXIV Otro trámite, H XXIV Bajas con MOZ

10 Puntos Centinela - Cédula Titular PC Titulaes 201 a 801, PC Titulares 701 y 901 PC

Titulares 1201 a 5001 y PC Titulares 1190 y 8901

11 Puntos Centinela - Cédula Supervisión para Unidad Médica PC Salud 601 a 1701

12 Puntos Centinela - Cédula de Escuela: Educación Básica PC Ed B Becarios, PC Ed B 101 a 2301, PC Ed B

2401 a 5101, PC Ed B 5201 a 7601 y PC Ed B

7701 a 9401

13 Puntos Centinela - Cédula de Escuela: Educación Média PC Ed MS 101 a 5901

Superior

14 Becarios (preguntas 51 a 58) Becarios 51 a 58, Becarios 54 integrada y Becarios

55 integrada

15 Causas Bajas Bajas Nacional, Bajas Estados

16 Trámites MAP/MAS Trámites MAP, Trámites MAS

17 Corresponsabilidad Salud Corresponsabilidad Salud


b. InCIDEnCIA DEL MOz En LA REACTIVACIón DE hOgARES y REExPEDICIón DE APOyOS

En la evaluación se concluyó que el Modelo de Operación por Zonas (MOZ) ha sido un esquema acertado para Oportunidades porque ha acercado su atención y mejorado los servicios a los beneficiarios. De esta manera, diversos indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados muestran que a partir de la introducción del MOZ se ha avanzado en reactivar los CPC, en identificar a los integrantes del CAR y en conocer y mejorar los procesos operativos del Programa. En las secciones VII y VIII del informe se realiza un análisis sobre la evolución de los indicadores de bajas de hogares y pérdida de becarios, destacando que en ambos casos se observa que la introducción del MOZ ha mejorado el desempeño de esos indicadores. En este anexo se analiza la evolución de los indicadores que miden la reactivación de hogares y la reexpedición de apoyos, para los años 2004, 2005 y 2006. La información sobre reactivación de hogares fue proporcionada por la Coordinación Nacional de Oportunidades en un archivo que contiene el seguimiento a movimientos del padrón. La información acerca de la reexpedición de apoyos se obtuvo directamente de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados disponibles en la página web del Programa, para los años antes mencionados (in-dicador VI.2). La reactivación de hogares se considera dentro de los movimientos al padrón como un evento de alta. Dicha alta se realiza cuando se corrige el error por el que una familia causó baja* y que puede ser imputable a la Coordinación

* Las otras dos razones por las que se autorizan las altas son: 1) existe una reincorporación (familia dada de baja porque incumplió la corresponsabilidad, pero que ya la ha solventado y por ello solicita su reincorporación), y 2) porque llegan al estado (cambio de residencia de una localidad a otra).

AñO bIMESTRE REACTIVACIOnES DE FAMILIAS

A

TOTAL MOVIMIEnTOS

PADRónb

REACTIVACIOnES EnTRE TOTAL

MOVIMIEnTOS (%)A/b

FAMILIAS En EL

PADRónC

FAMILIAS REACTIVADAS EnTRE TOTAL FAMILIAS (%)

A/C2004 1 4 974 85 892 5.79 4 240 000 0.12

2 2 685 51 342 5.23 4 195 053 0.063 4 288 64 191 6.68 4 173 741 0.104 3 273 65 314 5.01 4 538 925 0.075 2 944 2 092 896 0.14 4 513 678 0.076 533 112 313 0.47 4 975 310 0.01

2005 1 961 149 699 0.64 5 000 000 0.022 1 494 111 773 1.34 4 974 353 0.033 4 175 119 830 3.48 4 923 941 0.084 2 254 100 756 2.24 4 896 277 0.055 2 001 1 911 503 0.10 4 852 847 0.046 2 449 248 024 0.99 4 995 947 0.05

2006 1 1 676 137 957 1.21 5 000 000 0.03 2 4 356 157 017 2.77 4 938 564 0.09 3 3 568 173 178 2.06 4 913 317 0.07 4 3 178 191 658 1.66 4 880 281 0.07 5 4 866 1 054 643 0.46 4 853 968 0.10 6 4 834 1 042 780 0.46 4 859 473 0.10

Fuente: La información sobre reactivaciones y total de movimientos (columnas 3 y 4) fue proporcionada por la Coordinación Nacional del Programa. La información sobre familias en el padrón (columna 6) se obtuvo de los indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados disponibles en www.oportunidades.gob.mx

Cuadro B1Evolución de las reacti-vaciones de familias de 2004 a 2006


del Programa o a los sectores. El cuadro B1 se muestra la evolución del número de reactivaciones realizadas en los tres años, así como su incidencia dentro de los movimientos al padrón y en el padrón total de familias. Como se muestra en el cuadro B1 (columna 3) las reactivaciones en términos absolutos y anualizados han au-mentado de 2004 a 2006 de 18 697 que se realizaron en todo ese primer año a 22 478 en 2006, aunque con una fuerte caída en 2005. Sin embargo, también el tamaño promedio anual del padrón creció en este periodo pasando de 4 439 451 en 2004 a 4 907 601 en 2006; con lo que se esperaría que también aumentaran los movimientos en el padrón. En relación con los movimientos totales realizados en el padrón (columna 4) en estos tres años, es evidente que las reactivaciones han perdido peso relativo, aun cuando esos movimientos crecieron notablemente. En 2004, año previo a la introducción del MOZ, las reactivaciones representaron en promedio 3.9% del total de movimientos anuales realizados al padrón, mientras que en 2006 apenas significaron 1.4%. En la figura B1 se observa la tendencia decreciente en cuanto al peso relativo de las reactivaciones en el total de movimientos del padrón. Este hallazgo puede resultar positivo porque significaría por un lado, que existen menos errores por parte de la estructura operativa del Programa y por los sectores y por otro lado, que las familias conocen cada vez más los procesos, disminuyendo así las bajas. En consecuencia, es menor el porcentaje de familias que causan baja por esta situación. Además, al tener las reactivaciones menos importancia dentro de los movimientos del padrón, se libera tiempo del personal de esta área para que atienda otros trámites relevantes para dar un servicio de calidad a la población beneficiaria. En cuanto al peso relativo de las familias reactivadas en el total de familias del padrón en los tres años analizados, en la figura anterior se observa un comportamiento razonablemente estable, pues esta proporción (última columna del cuadro B1) se mantuvo en alrededor de 0.07% (promedio anual), tanto en 2004 como en 2006; aunque destaca una caída de esta proporción a 0.04% en 2005. Asimismo, es de destacarse que en los dos últimos bimestres de 2006 esa proporción se mantuvo en 0.10%, valor ligeramente inferior al 0.12% resultante en el primer bimestre de 2004. Se espera que conforme se avance en el MOZ las reactivaciones sean menores, debido a la experiencia de los operadores y al conocimiento de los beneficiarios en cuanto a los procedimientos y rutinas Por otra parte, sobre la reexpedición de apoyos, en el cuadro B2 se presenta información básica sobre el número de familias a las que se les cancelaron los apoyos, así como el número de familias que solicitaron la reexpedición en los años 2004, 2005 y 2006. Asimismo, se presenta nuevamente la evolución del total de familias beneficiarias en el padrón, con la finalidad de identificar el comportamiento de estos procesos.

2004

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

Reactivaciones/ Padrón familias (%)

Reactivaciones/ Movimientos en el padrón (%)

2004

-2

2004

-3

2004

-5

2004

-6

2005

-1

2005

-2

2005

-3

2005

-4

2005

-5

2005

-6

2006

-1

2006

-2

2006

-3

2006

-4

2006

-5

2006

-6

2004

-4

Figura B1Peso relativo de las reactivaciones de familias de 2004 a 2006 en el padrón de beneficiarios

Fuente: Cuadro B1


Un hallazgo relevante derivado de la información presentada en el cuadro B2 es que el número de familias a las que se les ha cancelado el apoyo (columna 3) en los tres años de análisis, ha disminuido notablemente al pasar de 1 812 817 en 2004 a 1 247 895 en 2006. Seguramente, la dinámica introducida por el MOZ ha influido tanto para que las beneficiarias tengan mayor información y cumplan con sus corresponsabilidades como para que los operadores cometan menos errores y brinden servicios de mayor calidad. Además, no sólo han disminuido las can-celaciones de apoyos, sino que también se ha presentado un aumento relativo en el número de familias que solicitan la reexpedición de los apoyos, es decir, aun cuando las cancelaciones han disminuido, cada vez más gente, quizá por mayor información y por contar con mayores puntos y momentos de contacto con el personal del Programa, solicita que le reexpidan sus apoyos (figura B2). Las reexpediciones han venido cobrando mayor peso relativo dentro de las cancelaciones, ya que en 2004 apenas 11.89% de las familias a las que se les canceló el apoyo solicitó su reexpedición, mientras que para 2006, este porcentaje aumentó a 14.57%. Este ligero incremento puede ser atribuido a las mejoras operativas que se han logrado con el MOZ y que básicamente han derivado en mayor información para las beneficiarias y más puntos y momentos de contacto con el personal de Oportunidades. Considerando el total de familias del padrón, las que solicitan las reexpediciones, salvo en el último bimestre de 2004 cuando llegaron a significar casi 4%, en general, se mantienen en proporciones inferiores a la unidad con una tendencia estable (figura B3).

AñO bIMESTRE FAMILIAS COn APOyO CAnCELADO

A

FAMILIAS QuE SOLICITAn

REExPEDICIónb

FAMILIAS QuE SOLICITAn

REExPEDICIón (%)b/A

FAMILIAS En EL

PADRónC

FAMILIAS REExPEDICIón

EnTRE FAMILIAS En EL PADRón

(%)b/C

2004 1 260 085 16 008‡ 6.15 4 240 000 0.382 200 370 10 087‡ 5.03 4 195 053 0.243 246 039 8 000§ 3.25 4 173 741 0.194 289 269 7 573§ 2.62 4 538 925 0.175 381 949 40 712§ 10.66 4 513 678 0.906 435 105 189 831‡ 43.63 4 975 310 3.82

2005 1 466 534 18 295* 3.92 5 000 000 0.372 456 115 14 570* 3.19 4 974 353 0.293 213 670 16 204* 7.58 4 923 941 0.334 179 940 13 217* 7.35 4 896 277 0.275 192 257 13 667* 7.11 4 852 847 0.286 192 240 14 648* 7.62 4 995 947 0.29

2006 1 183 620 28 595* 15.57 5 000 000 0.572 206 221 56 917* 27.60 4 938 564 1.15

3 197 452 26 793* 13.57 4 913 317 0.55 4 197 387 27 048* 13.70 4 880 281 0.55 5 228 636 20 943‡ 9.16 4 853 968 0.43 6 234 579 18 344‡ 7.82 4 859 473 0.38

Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa para los años 2004-2006 disponibles en www.oportunidades.gob.mx.* Los datos del número de familias que solicitan reexpedición resultan de la suma de aquellas familias que les cancelaron el apoyo en los tres bimestres que preceden al anterior al que se les realiza el pago.‡ Los datos del número de familias que solicitan reexpedición resultan de la suma de aquellas familias que les cancelaron el apoyo en los cuatro bimestres que preceden al anterior al que se les realiza el pago.§ Los datos del número de familias que solicitan reexpedición resultan de la suma de aquellas familias que les cancelaron el apoyo en los cinco bimestres que preceden al anterior al que se les realiza el pago.

Cuadro B2Evolución de las reex-pediciones de apoyos de 2004 a 2006


Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa para los años 2004-2006 disponibles en www.oportunidades.gob..mx

Figura B2evolución del número de familias a las que se les cancelan los apo-yos y del número de familias que solicitan reexpediciones

2004

-1

0

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200 000

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300 000

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Familias con apoyo cancelado

2004

-2

2004

-3

2005

-4

2005

-5

2005

-6

2006

-1

2006

-2

2006

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-4

2006

-5

2006

-6

2004

-5

2004

-6

2005

-1

2005

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2005

-3

2004

-4

350 000

Familias que solicitan reexpedición

Fuente: Indicadores de seguimiento, evaluación, gestión y resultados del Programa para los años 2004-2006 disponibles en www.oportunidades.gob..mx

2004

-1

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Familias que solicitan reexpedición entre total de familias del padrón (%)

2004

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2005

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-6

2006

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2006

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2006

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2006

-5

2006

-6

2004

-4

2.5

3.5

3

Figura B3peso relativo del número de familias que solicitan reexpedición del apoyo en el total de familias del padrón


C. PROCESO DE CERTIFICACIón DE CORRESPOnSAbILIDADES

En esta sección se describen a detalle las distintas etapas operativas de la certificación de corresponsabilidades:

• AtravésdelaCoordinaciónEstatal,Oportunidades se coordina con los sectores de educación y salud de cada entidad y coadyuva en la capacitación del personal involucrado en el Programa (médicos, enfermeras, maestros y directores). La finalidad de estas acciones es promover y fortalecer el conocimiento de dicho personal sobre las características y objetivos de Oportunidades, así como brindar información para realizar la certificación de corres-ponsabilidades adecuada y oportunamente. Para tal efecto, la Coordinación Nacional prepara materiales de apoyo a solicitud de las coordinaciones estatales con el fin de que sean utilizados en los talleres o sesiones de capacita-ción del personal educativo y de salud concertadas en el ámbito estatal. Ejemplo de esto son materiales impresos (folletos, cuadernillos y prontuarios) y materiales audiovisuales (videos informativos y presentaciones).

• LaCoordinaciónEstatalentrega,amástardar10díasantesdeiniciarelbimestreacertificar,losformatosE2y S2 a las autoridades estatales para su dispersión a las unidades de atención (clínicas y escuelas), las cuales realizarán la certificación de las corresponsabilidades. Asimismo, proporciona el formato E1, el cual se utiliza al momento de la inscripción de los becarios a las escuelas que ellos elijan y el formato S1 el cual se expide cada año, o al momento de la incorporación de las familias beneficiarias, para que el personal de salud los resguarde y registre en ellos la programación de citas, asistencia y cumplimiento de los compromisos de corresponsabilidad del año calendario en que se realiza.*

• Paraelcasodeeducación:deacuerdocon los formatosproporcionadospor lasautoridadeseducativasenelestado, el director o profesor certifica la inscripción (formato E1 o constancia de inscripción) y la asistencia regular del becario a la escuela (formato E2 o aviso de asistencia) durante el ciclo escolar. También verifica en el formato, que los datos del alumno y de la escuela sean correctos y se encuentren completos, en caso contrario deberá corregirlos. Por último, registra su nombre, firma, fecha y sello de la escuela. Requisitados los formatos y/o constancias se envían en un sobre de control al sector educativo estatal.‡

• Enelcasodeeducación,debidoaqueestecomponenteproporcionabecaseducativasyapoyosparalaadquisiciónde útiles escolares, el Conafe dentro del Programa de Acciones Compensatorias, otorga los becarios de primaria apoyos monetarios para la adquisición de útiles escolares o un paquete de éstos, al inicio del ciclo escolar y al inicio del segundo semestre. Los becarios de secundaria y educación media superior reciben un único apoyo monetario anual para la adquisición de útiles escolares (numerales 4.2.1 y 4.2.1.2 ROP 2008).

• Paraelcasodesalud:deacuerdoconlosformatosproporcionadosporlasautoridadesdesaludenelestado,cadaunidad de salud realiza la programación de citas la cual anota en el formato S1 y en el documento “citas para la familia”. En cada uno de los meses del bimestre el médico registra los incumplimientos de las familias a las citas programadas en los servicios de salud y a las actividades de capacitación para el autocuidado de la salud (formato S2). En las unidades de salud que participen en el esquema de certificación electrónica podrá realizarse a través de medios electrónicos y/o de los formatos S2. Requisitados los formatos, se envían al sector estatal de salud, mediante oficio, especificando bimestre a certificar, número de formatos S2 y avisos de asistencia, municipios, localidades y familias a las que corresponde.§

• Enlos20díasposterioresalbimestrequesecertifica,lasautoridadesestatalesdecadasectorregresanlosformatosya validados a la Coordinación Estatal de Oportunidades para su captura y con base en esto, se hace el cálculo y emisión de los apoyos a las familias beneficiarias.

* La integración anual del padrón de becarios inicia con la elaboración de los formatos de certificación de inscripción de los niños y jóvenes de las escuelas (E1) y para los becarios de la educación media superior (EMS1), a cargo de la Coordinación Nacional.

‡ Proceso sustantivo 4. Prestación de servicios de salud y certificación de corresponsabilidades. Manual de Procedimientos para la Operación del Programa.§ Proceso sustantivo 3. Prestación de servicios de salud y certificación de corresponsabilidades. Manual de Procedimientos para la Operación del Programa.


Figura C1proceso de certificación de corresponsabilidades

Proceso bimestral

bimestre 3 bimestre 1 bimestre 2 bimestre 3 bim

mes 6 mes 1 mes 2 mes 3 mes 4 mes 5 mes 6 mes

Cumplimiento de corresponsabilidad Salud/Educación

Entregade apoyos

Cona

fe

Alim

enta

Entregaformatos S2 y E2

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006. Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. México, 2006

Solicitud derecursos a la TESOFE

Cálculo de apoyos monetarios

Conciliación de entrega de apoyos monetarios

Depósito de recursos

a liquidadoras

Recuperaciónformatos S2 y E2

Captura formatos S2 y E2


D. CAuSALES DE bAJA DE hOgARES

Cuadro D1calidad de la atencióna beneficiarios entrámites recientes

bENEFICIARIO ACTuAL¿CÓMO CONsIDERA LA FORMA COMO DE OpOrtunidades DIsTRIbuCIÓN %OpOrtunidades ATENDIÓ su TRáMITE? sí NO TOTAL sí NO TOTAL

Muy bien 336 11 347 13.5 1.2 11.7

Bien 1 949 289 2 238 78.2 30.5 75.5

Mal 145 201 346 5.8 21.2 11.7

No sabe 59 392 451 2.4 41.4 15.2

No responde 3 56 58 0.1 5.8 2.0

Total 2 492 948 2 964 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 50. N= 2 964.

¿CÓMO CONsIDERA bENEFICIARIOLA FORMA COMO DE OpOrtunidades DIsTRIbuCIÓN %OpOrtunidades ATENDIÓ ANTEs DEsDE ANTEs DEsDE NOsu TRáMITE? DE 2005 2005 nS/nR TOTAL DE 2005 2005 sAbE TOTAL

Muy bien 169 64 103 336 12.6 15.9 14.1 13.6

Bien 1 063 310 569 1 942 79.0 76.9 78.2 78.4

Mal 90 20 35 145 6.7 5.0 4.8 5.9

No sabe 22 8 20 50 1.6 2.0 2.7 2.0

No responde 1 1 1 3 0.1 0.2 0.1 0.1

Total 1 345 403 728 2 476 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 50. N= 2 476.


Cuadro D2Información sobre causales de baja(trámites) provista por el programa (I)

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Cuadro D3Información sobre causales de baja(trámites) provista por el programa (II)

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Cuadro D4Información sobre causales de baja(trámites) provista por el programa (III)

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Cuadro D5Información sobre causales de baja(trámites) provista por el programa (Iv)

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CIO

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2007

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l Pro

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Cuadro D6Causales de baja de acuerdo con fecha de ingreso de los bene-ficiarios al Programa (antes y después de 2005) (I)

CAuSA DE LA bAJA DE OpOrtunidades bEnEFICIARIO DE OpOrtunidades

DISTRIbuCIón %

AnTES DE

2005

DESDE 2005

nS/nR

TOTAL AnTES DE

2005

DESDE 2005

nO SAbE

TOTAL

Inasistencias a las consultas o pláticas de salud 93 46 77 216 22.2 36.8 28.4 26.5

No retiró los apoyos monetarios 9 3 7 19 2.2 2.4 2.6 2.3

Hubo algún error o acción inadecuada de parte de la unidad de salud

16 5 8 29 3.8 4.0 3.0 3.6

Hubo algún error o acción inadecuada de parte de Oportunidades

16 6 9 31 3.8 4.8 3.3 3.8

Les dijeron que no les correspondían sus apoyos debido a su nivel socioeconómico

6 4 6 16 1.4 3.2 2.2 2.0

Otra causa 242 58 138 438 57.9 46.4 50.9 53.8

No sabe 36 3 26 65 8.6 2.4 9.6 8.0

Total 418 125 271 814 100.0 100.0 100.0 100.0



Cuadro D7Causales de baja de acuerdo con fecha de ingreso de los bene-ficiarios al Programa (antes y después de 2005) (II)

¿POR Qué Su FAMILIA DEJó DE IR A LAS COnSuLTAS O PLáTICAS DE

SALuD?

bEnEFICIARIO DE OpOrtunidades

DISTRIbuCIón % DE LAS CAuSAS

AnTES DE

2005

DESDE 2005

nS/nR

TOTALAnTES

DE 2005

DESDE 2005

nO SAbE

TOTAL

Causas relacionadas con la unidad de salud 22 15 48 85 22.7 30.6 48.0 34.6

No sabían cuando les tocaban las consultas o pláticas

11 10 15 36 11.3 20.4 15.0 14.6

No sabían a qué unidad de salud debían ir 2 2 5 9 2.1 4.1 5.0 3.7

Le quedaba muy lejos de su casa la unidad de salud

4 2 5 11 4.1 4.1 5.0 4.5

Le resultaba muy costoso transportarse a la unidad de salud

1 1 6 8 1.0 2.0 6.0 3.3

Tenían problemas con el idioma (lengua) 1 2 3 1.0 0.0 2.0 1.2

Las pláticas se demoraban mucho tiempo 2 2 4 2.1 0.0 2.0 1.6

Los hacían esperar mucho para recibir la consulta

4 4 0.0 0.0 4.0 1.6

Con frecuencia les cancelaban la plática o la consulta y no les avisaban a tiempo

1 4 5 1.0 0.0 4.0 2.0

Recibían un trato inadecuado del personal de salud

3 3 0.0 0.0 3.0 1.2

Les parecían poco importantes los temas de las pláticas

1 1 0.0 0.0 1.0 0.4

Les parecía que las consultas no les eran de utilidad

1 1 0.0 0.0 1.0 0.4

Los temas de las pláticas se repetían con frecuencia. Razones de incumplimiento de otra índole

0.0 0.0 0.0 0.0

Causas de otra índole 75 34 52 161 77.3 69.4 52.0 65.4

No sabía que tenían que ir a las consultas o pláticas

2 1 1 4 2.1 2.0 1.0 1.6

No sabían con cuántas inasistencias los daban de baja

2 1 3 6 2.1 2.0 3.0 2.4

Generalmente ya conocían bien el tema que les iban a dar

0.0 0.0 0.0 0.0

Tenían que ir a trabajar 18 13 14 45 18.6 26.5 14.0 18.3

Tenían que cuidar a los niños en casa 10 2 1 13 10.3 4.1 1.0 5.3

Uno o más integrantes del hogar migraron temporalmente

6 2 4 12 6.2 4.1 4.0 4.9

Uno o más de los integrantes del hogar tuvieron una enfermedad prolongada

6 2 6 14 6.2 4.1 6.0 5.7

Otra causa 31 13 23 67 32.0 26.5 23.0 27.2

Total de causas 97 49 100 246 100.0 100.0 100.0 100.0

Total de beneficiarios 93 46 77 216 - - - -



Figura D8causales de baja rela-cionadas con la unidad de salud (con apertura en beneficiarios activos y en situación de baja al momento de la encuesta)*

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 35. N= 143.* En el marco de la Encel 2007, además de entrevistar a beneficiarios, se obtuvo información de población que ha participado en el Programa; pero en el momento de la entrevista se encontraba en situación de baja o desconocía su situación.

Total causas relacionadascon la unidad de salud

No sabían cuándo les tocabanlas consultas o pláticas

No sabían a qué unidadde salud debían ir

Le quedaba muy lejos de su casa la unidad de salud

Le resultaba muy costosotransportarse a la unidad de salud

Tenían problemas con elcon el idioma (lengua)

Las pláticas se demorabanmucho tiempo

Los hacían esperar muchopara recibir la consulta

Con frecuencia les cancelabanla plática o la consulta

y no les avisaban a tiempo

Recibían un trato inadecuadopor parte del personal de salud

Les parecían poco importanteslos temas de las pláticas

Les parecía que las consultasno les eran de utilidad

Los temas de las pláticas serepiten con frecuencia

Población que ha causado baja oque desconoce su situación

Beneficiario actual de Oportunidades

%0 40 30 20 10


Figura D9causales de baja “de otra índole” (con aper-tura en beneficiarios activos y en situación de baja al momento de la encuesta)



No sabían que tenían que ir alas consultas o pláticas

No sabían con cuántasinasistencias los daban de baja

Generalmente ya conocían bienel tema que les iban a dar

Tenían que ir a trabajar

Tenían que cuidar a los niños en casa

Uno o más integrantesdel hogar migraron temporalmente

Uno o más de los integrantesdel hogar tuvieron

una enfermedad prolongada

Embarazada

Olvido/descuido

Edad avanzada

Asistió y no registran la asistencia

Por falta de tiempo o dinero

Por no querer asistir

Por problemas con otrosbeneficiarios

Por llegar tarde

Otra causa

Población que ha causado baja oque desconoce su situación

Beneficiario actual de Oportunidades

%0 40302010 50 90 100807060


Cuadro D10Causales para no retirar apoyos de acuerdo con fecha de ingreso de los beneficiarios al Progra-ma (antes y después de 2005)

¿POR Qué nO ACuDIó En DOS O MáS OCASIOnES COnSECuTIVAS A RECIbIR

LOS APOyOS MOnETARIOS?

bEnEFICIARIO DE OpOrtunidades

DISTRIbuCIón %DE LAS CAuSAS

AnTES DE

2005

DESDE 2005

nS/nR

TOTAL AnTES DE

2005

DESDE 2005

nO SAbE

TOTAL

Causas relacionadas con el personal de Oportunidades o de la institución liquidadora

4 1 3 8 40.0 33.3 50.0 42.1

El lugar para recibir los apoyos monetarios quedaba muy lejos de donde vivían

1 1 10.0 0.0 0.0 5.3

Les costaba mucho transportarse al lugar donde recibían los apoyos monetarios

0.0 0.0 0.0 0.0

No les avisaron la fecha y lugar de la entrega 1 1 2 10.0 33.3 0.0 10.5

Se demoraban mucho tiempo para recibir el apoyo monetario

2 2 20.0 0.0 0.0 10.5

Con frecuencia acudían y el apoyo monetario no estaba disponible

0.0 0.0 0.0 0.0

Tenían problemas con el idioma (lenguaje) 1 1 0.0 0.0 16.7 5.3

Fueron pero no pudieron cobrar por falta de algún documento

2 2 0.0 0.0 33.3 10.5

Recibieron un trato inadecuado del personal que entregaba los apoyos

0.0 0.0 0.0 0.0

Causas de otra índole 6 2 3 11 60.0 66.7 50.0 57.9

El dinero que recibían les parecía poco 1 1 10.0 0.0 0.0 5.3

No sabían que tenían que ir 0.0 0.0 0.0 0.0

La titular tenía que ir a trabajar 1 1 0.0 0.0 16.7 5.3

La titular tenía que cuidar a los niños en casa 1 1 10.0 0.0 0.0 5.3

La titular migró temporalmente 2 2 4 20.0 0.0 33.3 21.1

La titular tuvo una enfermedad prolongada 0.0 0.0 0.0 0.0

La titular falleció y no la sustituyeron 0.0 0.0 0.0 0.0

Otra causa 2 2 4 20.0 66.7 0.0 21.1

Total de causas 10 3 6 19 100.0 100.0 100.0 100.0

Total de beneficiarios 9 3 7 19 - - - -

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Encel 2007. Cuestionario de Hogares, Sección XXIV. Pregunta 36. N= 19


E. CAuSALES DE nO REgISTRO y PéRDIDA DE bECARIOS

En este anexo se presenta información relativa a causales de no registro y pérdida de becarios, resultado de dos ejercicios: en primer lugar, los resultados del procesamiento de información de la Encel relativa a no registro y pérdida de becarios por grado de marginación de la localidad, empleando como criterio de clasificación en beneficiarios y no beneficiarios del Programa, la respuesta de los mismos en el marco de la Encel. En segundo lugar, se presentan los datos de la misma base, realizando un cruce con la información del padrón de beneficiarios del Programa relativa a la variable de transferencias.

Información con base en la clasificación de estatus de beneficiario a partir de la Encel

Cuadro E1Pregunta 54. Razones para no haber tenido beca nunca

GRADO DE MARGINACIÓN DIsTRIbuCIÓN PORCENTuAL¿POR qué NuNCA hA TENIDO bECA? Muy bAjA bAjA MEDIA ALTA Muy ALTA s/D TOTAL Muy bAjA bAjA MEDIA ALTA Muy ALTA s/D TOTAL

Opciones relacionadas con el 2 17 60 438 152 2 671 25.0 30.9 21.7 23.4 25.2 33.3 23.8

conocimiento de sus derechos y

de los trámites de registro

1. No sabía que podía tener beca 2 14 44 321 116 2 499 25.0 25.5 15.9 17.1 19.3 33.3 17.7

2. Pensaba que iba a tenerla nada más 0 2 8 80 27 0 117 0.0 3.6 2.9 4.3 4.5 0.0 4.1

por estar incorporada a Oportunidades

3. No sabía que debía hacer algo más 0 1 8 37 9 0 55 0.0 1.8 2.9 2.0 1.5 0.0 2.0

además de inscribir al niño o niña

a la escuela

Opciones relcionadas con otras 0 0 8 29 5 0 42 0.0 0.0 2.9 1.5 0.8 0.0 1.5

becas y decisiones sobre la

importancia de la beca

4. Le dieron otra beca y no podía

tener las dos 0 0 6 17 1 0 24 0.0 0.0 2.2 0.9 0.2 0.0 0.9

5. Porque le dieron otra beca y ya no 0 0 1 4 2 0 7 0.0 0.0 0.4 0.2 0.3 0.0 0.2

le interesó la de Oportunidades

6. Cree que no vale la pena cumplir la 0 0 0 2 0 0 2 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1

corresponsabilidad por el monto de la beca

7. Porque el niño trabaja y no siempre 0 0 0 3 2 0 5 0.0 0.0 0.0 0.2 0.3 0.0 0.2

va a asistir a la escuela

8. Porque les queda muy lejos la 0 0 0 3 0 0 3 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.1

escuela y el niño no siempre va a asistir

9. Porque les sale muy caro mandar al 0 0 1 0 0 0 1 0.0 0.0 0.4 0.0 0.0 0.0 0.0

niño a la escuela con regularidad

Opciones relacionadas con corrupción, 2 14 46 333 94 0 489 25.0 25.5 16.6 17.8 15.6 0.0 17.3

maltrato o mala administración

10. En la escuela les piden cooperaciones 0 0 0 0 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

adicionales por ser becario de Oportunidades 0 0 0 0 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

11. Maltratan al niño(a) en la escuela

por ser becario de Oportunidades

12. Alguien le pidió dinero para registrar 0 0 0 0 0 0 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

al niño(a) como becario

13. En la escuela no quisieron 0 2 3 38 20 0 63 0.0 3.6 1.1 2.0 3.3 0.0 2.2

registrar al niño(a)

14. Pidieron que registrara al niño(a) 2 12 43 295 74 0 426 25.0 21.8 15.5 15.8 12.3 0.0 15.1

pero nunca les llegó la beca

15. Otra 3 12 97 629 182 1 924 37.5 21.8 35.0 33.6 30.2 16.7 32.8

16. NS/NR 1 12 66 443 169 3 694 12.5 21.8 23.8 23.7 28.1 50.0 24.6

Total de razones 8 55 277 1,872 602 6 2,820 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Total de estudiantes 8 53 275 1,834 593 6 2,769

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta Encel 2007. Considera respuestas de estudiantes pertenecientes a familias beneficiarias de Oportunidades que cumplen con los rangos de edad y escolaridad para recibir beca. N= 593. Pregunta 54 Cuestionario de Hogares/Becarios.


Cuadro E2Pregunta 57. Persona a la que acudió al no llegar beca

¿A QuIén ACuDIó CuAnDO SE DIO

CuEnTA DE QuE nO LE LLEgAbA LA

bECA DEL nIñO? gRADO DE MARgInACIón DISTRIbuCIón % hACIA AbAJO

PARA LA OPCIón 14 DE LA P4_54 Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL

1. No acudió con nadie 2 11 37 257 65 372 100.0 91.7 84.1 86.5 87.8 86.7

2. Habló con los maestros 1 5 24 5 35 0.0 8.3 11.4 8.1 6.8 8.2

3. Habló con las vocales 2 4 2 8 0.0 0.0 4.5 1.3 2.7 1.9

4. Habló con personal de Oportunidades 10 1 11 0.0 0.0 0.0 3.4 1.4 2.6

en el módulo de entrega de apoyos (MAP)

6. Habló con personal de Oportunidades 2 1 3 0.0 0.0 0.0 0.7 1.4 0.7

en el centro de atención y registro (CAR)

Total 2 12 44 297 74 0 429 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0



Cuadro E3Pregunta 55. Razones para haber dejado de tener beca


GRADO DE MARGINACIÓN DISTRIbuCIón % hACIA AbAJO

¿POR Qué DEJó DE TEnER LA bECA? Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL

Opciones relacionadas con el 1 0 1 14 4 0 20 100.0 0.0 8.3 13.7 14.3 13.8

conocimiento de los trámites

de registro y el cumplimiento

1. Olvidó ir a registrar al niño(a) 9 3 12 0.0 0.0 0.0 8.8 10.7 8.3

2. El niño(a) faltó demasiado a la escuela 1 1 5 1 8 100.0 0.0 8.3 4.9 3.6 5.5

y perdió la beca

Opciones relacionadas con otras becas 0 0 0 4 0 0 4 0.0 0.0 0.0 3.9 0.0 2.8

y decisiones sobre la importancia de la beca

3. Le dieron otra beca y no podía tener las dos 1 1 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.7

4. Porque le dieron otra beca y ya no le 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

interesó la de Oportunidades

5. Cree que no vale la pena cumplir la 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

corresponsabilidad por el monto de la beca

6. Porque el niño(a) trabaja y no siempre 2 2 0.0 0.0 0.0 2.0 0.0 1.4

va a asistir a la escuela

7. Porque les queda muy lejos la escuela 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

y el niño no siempre va a asistir

8. Porque les sale muy caro mandar al 1 1 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.7

niño(a) a la escuela con regularidad

Opciones relacionadas con corrupción, 0 0 0 9 2 1 12 0.0 0.0 0.0 8.8 7.1 8.3

maltrato o mala administración

9. En la escuela les piden cooperaciones 1 1 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.7

adicionales por ser becario de Oportunidades

10. Maltratan al niño(a) en la escuela por 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

ser becario de Oportunidades

11. Alguien le pidió dinero a cambio de 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

registrar al niño(a) como becario

12. En la escuela no quisieron registrar al niño(a) 1 1 2 0.0 0.0 0.0 1.0 3.6 1.4

13. El niño perdió la beca porqrue en la escuela 2 2 0.0 0.0 0.0 2.0 0.0 1.4

se equivocaron con sus asistencias

14. Pidieron que registraran al niño pero 5 1 1 7 0.0 0.0 0.0 4.9 3.6 4.8

nunca les llegó la beca

15. Otra 7 64 12 83 0.0 0.0 58.3 62.7 42.9 57.2

16. NS/NR 1 4 11 10 26 0.0 100.0 33.3 10.8 35.7 17.9

Total de razones 1 1 12 102 28 1 145 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Total de estudiantes 1 1 12 102 28 1 145


Información con base en la clasificación de estatus de beneficiario a partir de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios del Programa

InSCRIPCIón En LA ESCuELAEn EL AñO ESCOLAR PASADO

% DE RESPuESTAS

SÍ 94.5

NO 4.3

N/R 1.2

Total 100

Fuente: Encel 2007 y padrón de beneficiarios. N= 22 474. Pregunta 51. Incluye respuestas de estudiantes hijos de familias beneficiarias de Oportunidades clasificadas con base en la información de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios.

bECARIO DE OpOrtunidadesEn EL AñO ESCOLAR PASADO

%

SÍ 92.9

NO 6.9

N/R 0.1

TOTAL 100.0

Fuente: Encel 2007 y padrón de beneficiarios. N=16 452. Pregunta 52. Incluye respuestas de estudiantes hijos de familias beneficiarias de Oportunidades clasificadas con base en la información de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios.

Cuadro E5Pregunta 52.Inscripción en laescuela el año escolar pasado

Cuadro E6Pregunta 53. Becario de Oportunidades el año escolar pasado

Cuadro E4Pregunta 57. Persona a la que acudió al no llegar beca

¿A QuIén ACuDIó CuAnDO SE DIO

CuEnTA DE QuE nO LE LLEgAbA LA

bECA DEL nIñO? gRADO DE MARgInACIón DISTRIbuCIón %

PARA LA OPCIón 14 DE LA P4_55 Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL

1. No acudió con nadie 6 1 7 85.7 0.0 77.8

3. Habló con las vocales 1 1 2 14.3 100.0 22.2

Total 7 1 1 9 100.0 100.0 100.0



Cuadro E7Pregunta 53. Becario de Oportunidades el año escolar pasado por nivel de marginación

PORCEnTAJE DE RESPuESTAS POR gRADODE MARgInACIón DE LA LOCALIDAD

bECARIO DE OpOrtunidades DOS AñOS AnTES

Muy bAJA bAJA MEDIA ALTA Muy ALTA S/D TOTAL

Sí 2 2.6 3.8 4.2 3.6

No 93.5 90.5 89.1 87.6 100 89.2

N/S 2.6 3.1 2.1 3.1 2.4

N/R 2 3.8 5 5.1 4.7

Total 100 100 100 100 100 100

Fuente: Encel 2007 y padrón de beneficiarios. N=4 231. Pregunta 53. Incluye respuestas de estudiantes hijos de familias beneficiarias de Oportunidades clasificadas con base en la información de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios

CAuSA PARA nunCA hAbER TEnIDO bECA %

Opciones relacionadas con el conocimiento de sus derechos y de los trámites de registro 18.3

Opciones relacionadas con otras becas y decisiones sobre la importancia de la beca 1.5

Opciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración 14.8

Otra 44.9

No sabe o no respondió 20.5

Total 100.0

Fuente: Encel 2007 y padrón de beneficiarios. N=1 073. Pregunta 54. Incluye respuestas de estudiantes hijos de familias beneficiarias de Oportunidades clasificadas con base en la información de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios

Cuadro E8Pregunta 54. Causas para nunca haber teni-do beca

RAzón PARA DEJAR DE TEnER bECA %

Opciones relacionadas con el conocimiento de los trámites de registro y el cumplimiento 11.5

Opciones relacionadas con otras becas y decisiones sobre la importancia de la beca 1.0

Opciones relacionadas con corrupción, maltrato o mala administración 6.7

Otra 62.5

NS/NR 18.3

TOTAL DE RAZONES 100.0

Fuente: Encel 2007 y padrón de beneficiarios. N= 104. Pregunta 55. Incluye respuestas de estudiantes hijos de familias beneficiarias de Oportunidades clasificadas con base en la información de la variable de transferencias del padrón de beneficiarios

Cuadro E9Pregunta 55. Razón para dejar de tener beca


Agebs Áreas Geoestadísticas BásicasBansefi Banco de Ahorro Nacional y Servicios FinancierosCAR Centro de Atención y RegistroCEO Coordinación Estatal de OportunidadesConapo Consejo Nacional de PoblaciónConafe Consejo Nacional de Fomento EducativoCoplamar Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos MarginadosCPC Comité de Promoción ComunitariaCRUS Certificado de Registro en la Unidad de Salud Encaseh Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares RuralesEncasurb Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares UrbanosEncel Encuesta de Evaluación de los Hogares RuralesEnsanut Encuesta Nacional de Salud y NutriciónFreso Proyecto de Fortalecimiento de la Red SocialIMSS Instituto Mexicano del Seguro SocialINEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e InformáticaMAC Mesa de Atención a ComitésMAP Mesa de Entrega de ApoyosMAS Mesa de Atención y ServicioMOZ Modelo de Operación por ZonasProgramaOportunidades Programa de Desarrollo Humano OportunidadesPB Padrón de Beneficiarios PIDER Programa Integral para el Desarrollo RuralPronasol Programa Nacional de SolidaridadSAM Sistema Alimentario MexicanoSIOO Sistema de Información para la Operación del Programa OportunidadesSIIOP Sistema Integral de Información para la Operación del Programa OportunidadesSPO Sistema de Planeación OperativaProgresa Programa de Educación, Salud y Alimentación Recco Responsable de Capacitación ComunitariaROP Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano OportunidadesSSA Secretaría de SaludSEP Secretaría de Educación PúblicaSedesol Secretaría de Desarrollo SocialTelecomm Telecomunicaciones de México

Glosario

Capítulo II

Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas

autor

Juan Luis Sariego Rodríguez

Citación sugerida: Sariego Rodríguez JL. Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas. En: Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008. A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007). Tomo IV, Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias. México, DF: Secretaría de Desarrollo Social, 2008.

Este documento tiene como objetivo principal recoger los resultados y las recomendaciones del estudio conjunto de evaluación cualitativa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, llevado a cabo en 11 regiones

interculturales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora. Los dos temas centrales que se analizan son la cobertura y la operación del programa en dichas zonas. En cuanto a la cobertura, las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa Oportunidades en localidades indígenas y mestizas con condiciones diversas de bienestar social?* Y ¿cuáles son los factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? En cuanto a la operación, la cuestión central consiste en saber: ¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la cabal y efectiva operación del programa? Entre otros aspectos de la operación, se busca indagar acerca del tipo de relaciones que establecen los diferentes agentes del Programa (en especial, promotores sociales y vocales) con las familias beneficiarias, destacando su pertinencia en razón del cabal cumplimiento de los objetivos y metas que busca alcanzar el Programa. También se analizan las dificultades que enfrentan las familias beneficiarias para cumplir con los trámites derivados de su pertenencia a Oportunidades. Nuestra hipótesis general de partida, sustentada principalmente en los resultados de los cuatro estudios regionales, es que la cobertura, aunque es desigual por regiones, está relativamente extendida en comunidades rurales de mediano y gran tamaño, pero tiende a ser menor a medida que disminuye la densidad demográfica y aumenta la dispersión y la accesibilidad geográfica de las comunidades. También los entornos de violencia, inseguridad y discriminación por motivos religiosos o políticos pueden incidir en una cobertura baja y desigual. Todos estos factores tienden a desfa-vorecer a los pequeños núcleos de población dispersos e incomunicados que, en varias de las regiones de estudio, están predominantemente poblados por familias indígenas. Por la lógica misma que establecen las reglas de operación del programa, las localidades que no cuentan con acceso a los servicios de salud y educación se ven exentas de los beneficios de Oportunidades, lo cual se refleja en las regiones en donde el déficit de dichos servicios es notorio. Se postula además como hipótesis que, por causa de falta de recursos y tiempo, en algunas regiones y localidades con alto grado de dispersión de las familias, la aplicación de la Encuesta de características socioeconómicas de los hogares rurales (Encaseh) fue hecha con premura, lo que produjo algunos errores en sus resultados. También la selección de familias beneficiarias estuvo en algunas localidades mediada por la intervención de autoridades locales o personal de las instituciones de salud y educación, lo cual no siempre permitió incluir en el Padrón de beneficiarios a todas las familias cuyas características socioeconómicas las hacen elegibles para gozar de los apoyos del programa. En cuanto a la operación, la hipótesis es que ésta resulta de menor calidad y eficacia en condiciones de dispersión demográfica e inaccesibilidad geográfica de las poblaciones; depende de la ubicación, densidad y disponibilidad de personal de los Centros de Atención y Registro (CAR), y es presumiblemente más ágil y eficaz allí donde el número y la presencia de los promotores sociales es mayor, sus cargas de trabajo son razonables y su interacción con la población beneficiaria es más estrecha y frecuente. Por otra parte, también se plantea la hipótesis de que el monolingüismo (en lengua indígena por parte de algunos beneficiarios y en español por el personal del programa) obstaculiza la

Resumen ejecutivo

* Aunque en el apartado de Metodología definiremos con precisión cómo entendemos el concepto de cobertura y sus posibles mediciones, baste decir por ahora que ésta equivale a la oferta de los apoyos del programa dirigida a familias que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social que estipulan las reglas de operación de Oportunidades. En cuanto al término bienestar social, del que también hablaremos más adelante, se usa aquí para englobar los de pobreza, marginación y rezago social.


relación entre los miembros de los hogares de las localidades indígenas y el Programa Oportunidades. La dinámica operativa del programa se ve también frenada cuando los flujos de información segura y fidedigna entre los agentes y los beneficiarios de Oportunidades son precarios o cultural y lingüísticamente poco pertinentes. En cuanto a las vocales, la principal hipótesis es que, a pesar de los mecanismos de control y vigilancia que sobre sus tareas y roles establecen las reglas de operación de Oportunidades,* el comportamiento de las vocales se mueve entre dos situaciones extremas. Por una parte, hay vocales que no asumen sus responsabilidades o sólo ocasional-mente (en la entrega de los apoyos) lo hacen, mantienen una actitud pasiva frente a sus compromisos y esperan que éstos sean cubiertos por la acción de los promotores de Oportunidades, por las promotoras o auxiliares de salud o por el personal de las escuelas. Esta situación se presenta con mayor frecuencia entre las vocales de educación. Por otra parte se postula como hipótesis que existen también vocales que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de corresponsabilidades y los talleres de salud y que sólo en casos excepcionales este liderazgo deriva en algún grado de empoderamiento que se expresa en favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo que caracteriza la vida política rural. Una última hipótesis es la que se refiere a la lógica de los procedimientos y trámites asociados a la operación del programa. Al respecto se postula que, en varias de las sociedades indígenas referidas en este estudio, el hecho de que los sistemas de comunicación escrita sean poco comunes se convierte en un obstáculo para la obtención y el manejo de los documentos oficiales que resultan indispensables en muchos de los trámites requeridos por el Pro-grama Oportunidades. Pero además, el monolingüismo en la comunicación oral de muchas de las familias indígenas beneficiarias constituye una barrera no sólo a la hora de resolver trámites, sino también en espacios tales como los talleres de salud y las consultas médicas, ámbitos estrechamente ligados al cumplimiento de las corresponsabilidades que demanda el Programa. Por otra parte, y en el caso específico del componente “Jóvenes con Oportunidades”, la hipótesis que se plantea aquí es que existen serios obstáculos, tales como la falta de información oportuna y la mala atención por parte de las instituciones bancarias encargadas de administrar este fondo, para que los jóvenes ex becarios puedan tramitar con éxito el apoyo correspondiente.

metodoLogía

Para llevar a cabo esta evaluación cualitativa del impacto de Oportunidades de largo plazo en zonas rurales indíge-nas, se optó por dividir el informe en dos apartados: el que se refiere a la cobertura y el de operación. El primero de ellos ocupa una mayor extensión, puesto que su análisis obligó a recurrir a una revisión de un conjunto amplio de variables y referencias estadísticas y cartográficas de carácter regional no incluidas en los estudios microrregionales previos. El segundo, por su parte, se sustenta básicamente en los hallazgos derivados de dichos estudios y por eso partió de datos más elaborados y sintéticos. En cuanto a la cobertura, es importante establecer una definición del término. En este estudio, se utiliza el término cobertura para significar la oferta de apoyos (alimentarios, educativos, subsidios a la personas de la tercera edad y al consumo de energéticos) del Programa Oportunidades a familias y personas que viven en condiciones precarias de bienestar, lo que se traduce en pobreza, marginación y rezago social. De acuerdo con las reglas de operación de Oportunidades, la cobertura del programa tiene limitaciones intrínsecas, en la medida en que sólo es aplicable a personas que viven en localidades donde puedan acceder a servicios de salud y edu-cación, condición básica para que puedan ser ejercidas las corresponsabilidades que el programa exige de sus beneficiarios. Quedan, por tanto, excluidas de la cobertura todas aquellas familias que habitan en localidades en donde los servicios de salud y educación no son accesibles. O, dicho en otros términos, dadas las reglas de operación, no sería imputable a Oportunidades la falta de cobertura del programa de familias que viven en localidades sin acceso a tales servicios.

* Es importante señalar que algunas de las vocales actualmente en funciones fueron elegidas para ocupar su puesto antes de que entraran en operación las actuales reglas de Oportunidades.


Estos condicionantes son importantes a la hora de estudiar y evaluar la presencia del programa en regiones indígenas puesto que, como se tratará de mostrar, en varias de las regiones de este estudio existen poblaciones que no tienen acceso a dichos servicios, en especial a los de salud, lo que implica que quedan excluidas de los beneficios del Programa. En cuanto a la medición de la cobertura a la que se hará referencia a lo largo de este estudio, es pertinente hacer algunas aclaraciones. Aunque el programa tiene como objetivo central apoyar a familias en condiciones precarias de bienestar, pudiera hablarse de dos aproximaciones complementarias para medir la cobertura. La primera sería la que se refiere a la cobertura de familias u hogares (indígenas y mestizas) y la segunda la que concierne a la cobertura de localidades. En el primer caso, se trataría de medir en qué proporción y grado diferencial el programa incorpora entre sus beneficiarias y en las regiones de estudio a familias indígenas y mestizas que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social. Un estudio de tal naturaleza, aunque sin duda sería el más pertinente para los objetivos de esta evaluación, enfrenta obstáculos difícilmente salvables, que sobrepasan los límites de este trabajo. En primer lugar porque no existen estadísticas públicas desagregadas que indiquen la condición étnica ni la situación de pobreza de las familias que viven en esas regiones. En segundo lugar porque, para resolver la anterior limitación, sería preciso levantar una encuesta similar a la Encaseh en todos los hogares de esas localidades, beneficiarios y no beneficiarios, para comprobar si la selección de los primeros y la exclusión de los segundos fueron correctas, de acuerdo con sus niveles de pobreza. Esta tarea rebasa los límites de este estudio, que es básicamente de carácter cualitativo. Existen además problemas para poder medir la cobertura por hogares en tanto que, aunque los conceptos de hogar que manejan Oportunidades y el Instituto Nacional de Estadistica, Geografía e Informática (INEGI) parecen semejantes, en realidad no se aplican de igual forma. Esta disparidad es probablemente debida al hecho de que Oportunidades considera como hogares diferentes a aquellos núcleos familiares en donde hay madres beneficiarias, independientemente de que vivan dentro de una misma vivienda, mientras que el II Conteo los consideraría como un único hogar. Desde otra perspectiva, para poder medir la cobertura del programa a nivel de los hogares y de la población tam-bién se enfrenta la dificultad de que aun cuando Oportunidades reporta las cifras de hogares atendidos, no precisa qué porcentaje de los miembros del hogar reciben las becas escolares o la ayuda a personas de la tercera edad. Por todas estas razones, resultó imposible hacer un análisis de los diferenciales de cobertura por hogar que integrara al mismo tiempo las variables sobre condición étnica y nivel de pobreza de las familias.* Como más adelante se señala, se hicieron sin embargo algunas estimaciones que permiten acercarse de alguna manera a la solución de la pregunta. La segunda forma de aproximación al problema de la medición de los diferenciales de cobertura según condición étnica y niveles de pobreza es la que toma como referente no a las familias sino a las localidades. Sobre ellas existe la ventaja de que se cuenta con datos sobre niveles de pobreza, así como sobre su composición étnica. En cuanto a los datos de pobreza, se optó en este estudio por recurrir a los que proporciona Coneval,‡ agrupando los cinco niveles de rezago social que dicho organismo maneja en tres categorías: muy bajo-bajo, medio y alto-muy alto. Hay que tener presente, sin embargo, que a lo largo de los últimos 10 años Oportunidades recurrió primero a los índices de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo) y, posteriormente, a los del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y a datos del INEGI. También se estableció aquí un nuevo indicador, el del índice regional promedio de rezago social, que no es otra cosa que el promedio de los índices de rezago social de los municipios que integran una determinada región. Por lo que se refiere a la variable condición étnica de las localidades, se recurrió al II Conteo, y en particular al dato que se refiere al porcentaje de población de una localidad que vive en hogares donde el jefe del hogar o su cónyuge hablan alguna lengua indígena.

* Sería importante que en el futuro este tipo de estudio de los diferenciales de cobertura por hogar, nivel de rezago social y condición étnica sea llevado a cabo, combinando en él enfoques cualitativos y cuantitativos.

‡ Aunque se pudo haber optado por recurrir al índice de marginación de Conapo, se prefirió hacerlo por el de rezago social de Coneval. Se hizo así tomando en cuenta no sólo que la reglas de operación de Oportunidades remiten a dichas estadísticas como criterio para llevar a cabo la selección de las localidades, sino también que el concepto de rezago social engloba más aspectos de la pobreza que el de la marginación.


Existe, sin embargo, en este enfoque de análisis por localidad de los diferenciales de cobertura, la limitación de la información relativa a las localidades confidenciales, que son aquellas localidades pequeñas (de 1 o 2 viviendas) de las que el II Conteo sólo ofrece el dato de su población total, sin indicación de ninguna otra de sus características étnicas, sociales o económicas, y de las que el Coneval no brinda datos sobre su nivel o índice de rezago social. Esta limitación no es menor si se tiene en cuenta que en algunas de las regiones indígenas de este estudio el porcentaje de las localidades confidenciales es muy significativo.* Se optó entonces por manejar a las localidades confidenciales como una categoría distinta y separada de las de localidades indígenas y mestizas. En conclusión, en términos de la condición étnica, las localidades de una región pueden ser o indígenas, mestizas o confidenciales. Y en términos de rezago social, será preciso manejar como una categoría distinta a las localidades confidenciales, ya que de ellas no se tienen datos de rezago social. Tomando en cuenta las ventajas metodológicas que ofrece el análisis de los diferenciales de cobertura por localidad, se decidió otorgarle en este estudio mayor importancia que al correspondiente al análisis de la cobertura por hogar o familia, aunque también se incorporó este último en la evaluación. En particular, se hacen algunas estimaciones sobre el porcentaje que representan las familias con Oportunidades respecto del total de las que viven en las localidades, municipios y regiones, recurriendo para ello a un tamaño promedio de personas por hogar y por región. También se calculó el volumen de la población que vive en localidades donde no opera Oportunidades y se comparó con el de la población total de esas regiones. Para ello se cruzaron los datos del II Conteo con los del padrón de Oportunidades, precisando cuáles son las localidades de cada una de las regiones en las que no está presente el Programa y sumando posteriormente la población de cada una de esas localidades. Es muy importante señalar además que el análisis sobre la cobertura que aquí se presenta obedece a un enfo-que transversal o sincrónico (y no longitudinal o diacrónico), que busca reflejar la situación actual. Sin embargo es claro que a lo largo de sus años de operación, el Programa Oportunidades ha ido modificando y mejorando sus procedimientos de cobertura tanto en lo que se refiere a la focalización de localidades (con el manejo de una mejor cartografía y datos de población, marginación y rezago social) como a los procedimientos de elección de las familias beneficiarias (a través de un mejor diseño y aplicación de la Encaseh). Sería por tanto inapropiado juzgar la situación actual sin considerar dichos cambios. Hechas estas precisiones, se aclara que el estudio sobre la cobertura se llevó a cabo en dos etapas complemen-tarias de análisis: la primera corresponde a las 11 regiones de los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora en las que se ubican las 12 microrregiones‡ que fueron objeto de las evaluaciones regionales;1-4 la segunda se refiere a dichas microrregiones. En cuanto a la primera etapa, es importante precisar la causa y la forma en que fueron delimitadas las 11 regio-nes. Puesto que los municipios que abarcan las microrregiones están compuestos mayoritariamente por población indígena, para medir mejor los diferenciales de cobertura entre localidades indígenas y mestizas se decidió encuadrar y contextualizar esas microrregiones y los municipios que las integran en regiones interculturales e interétnicas más amplias en las que coexisten núcleos indígenas y mestizos. La delimitación se hizo tomando en cuenta criterios geográficos, lingüísticos, étnicos, económicos e históricos, dando especial relevancia a los factores étnicos. De esta forma, se delimitaron las que aquí se denominan “11 regiones interculturales”, referidas en el mapa 1 en las que que-dan comprendidos los municipios o microrregiones originalmente estudiados. Dichas regiones son las siguientes: • ValledelMayo,enelestadodeSonora• ValledelYaqui,enelestadodeSonora• Sierraguarojía,enelestadodeSonora• SierraTarahumara,enelestadodeChihuahua• Regiónpima,enlafronteraentrelosestadosdeChihuahuaySonora

* En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, por ejemplo, 53.5% del total de las 6 747 localidades que registró el II Conteo en 2005 son confidenciales. ‡ Las microrregiones son 12 y las regiones sólo 11 porque en el caso de la Tarahumara fueron seleccionadas dos microrregiones en el muy extenso

municipio de Guachochi, Chihuahua.


• Regiónchol,enelestadodeChiapas• Regióntojolabal,enelestadodeChiapas• AltosdeChiapas• CostadeOaxaca• Cañadaysierramazateca,enelestadodeOaxaca• SierraNortemixeenelestadodeOaxaca

Los municipios que integran estas regiones aparecen indicados; son 118 y cuentan con una población de cerca de 2.5 millones de habitantes.* En una segunda etapa del análisis se hará referencia a la cobertura en las 12 microrregiones en las que se llevó a cabo el análisis de los temas de cobertura, operación, salud, educación y trabajo. Las microrregiones en cuestión fueron seleccionadas tomando en cuenta los siguientes factores: que en ellas hubiera familias expuestas a Oportunidades desde 1998 o 1999 (y por ende, accesibilidad a los servicios de salud y educación, aunque no necesariamente de todas las localidades de la microrregión) ya que se pretendía evaluar el impacto de largo plazo del programa; que fueran regiones caracterizadas por la diversidad étnica de su población, que incluyera personas indígenas mono-lingües, mestizos y mestizos monolingües de español; que existieran familias beneficiarias y no beneficiarias con dichas categorías étnico-lingüísticas y que hubiera en ellas localidades rurales no mayores de 2 500 habitantes.‡ Estas microrregiones y su ubicación municipal son las siguientes:• HuírivisenelterritorioyaquiyenelmunicipiodeGuaymas,Sonora.• LaBocana,enelterritoriomayoyenelmunicipiodeEtchojoa,Sonora.• SanBernardo,enelterritorioguarojíoyenelmunicipiodeÁlamos,Sonora.• LaslocalidadesdeYepachi,PiedrasAzules,LaSalitreraenelmunicipiodeTemósachi(Chihuahua)yMaycoba

y El Kipor, en el municipio de Yécora (Sonora) en el territorio de los pimas bajos.• Samachique,enelterritoriotarahumarayenelmunicipiodeGuachochi,Chihuahua.• LaslocalidadesdeNorogachi,LaCiénegadeNorogachi,Cochérare,Riquéachi,SantaCruz,MesadeParéwachi

y Tuchéachi, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua.• LaslocalidadesdeElAguaje,SanIsidrodelasHuertas,CorazóndeMaría,PedernalyElEscalónenelmunicipio

de San Cristóbal de las Casas en los Altos de Chiapas.• LaslocalidadesdeSaltillo,Chacalá,LaLibertad,ElEncantoyBelloPaisajeenelmunicipiodeLasMargaritas,

en la región tojolabal de Chiapas.• LaslocalidadesdeEmilianoZapata,ÁlvaroObregón(Planada),ÁlvaroObregón(Loma)yElPorvenirenel

municipio de Tumbalá, en la región chol de Chiapas.• LaslocalidadesdeMazatlándeVillaFlores,ElCorral,ElProgreso,SanSimón,Coyoltepec,AlmolongayPiedra

Ancha, todas ellas en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, en la Cañada y sierra mazateca de Oaxaca.• VariaslocalidadesdelmunicipiodeSanJuanCotzocón,enlaSierraNortemixedeOaxaca.• LaslocalidadesdeNuevoCerroMojarrayJaltepecdeCandayoc,ambasenelmunicipiodeSantiagoJamiltepec,

en la Costa de Oaxaca, donde conviven poblaciones indígenas, mestizas y afromestizas.

Para elaborar el apartado correspondiente a la cobertura se utilizaron básicamente las siguientes fuentes de infor-mación:- La información cuantitativa y cualitativa que se recoge en los informes regionales previos correspondientes a

los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora.

* En el presente estudio no se definirán a detalle las características geográficas, étnicas, históricas, ecológicas, económicas y sociales de cada una de estas regiones; para ello se remite al lector a los cuatro estudios previos ya citados sobre cada una de estas zonas.

‡ Las características demográficas, económicas y sociales de cada una de esas microrregiones aparecen detalladas en los estudios regionales previamente entregados al Programa Oportunidades.


- Las estadísticas de cobertura de Oportunidades, al inicio del ejercicio fiscal de 2008, en los municipios y lo-calidades a las que se refiere el estudio, las cuales fueron extraídas de: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general/main_ca.html

- Las estadísticas de población y población indígena del II Conteo de Población y Vivienda de 2005. Es importante aclarar que para los efectos de este informe, se considera población indígena a todas aquellas personas que habi-tan en hogares donde el jefe y/o su cónyuge hablan una lengua indígena. Y se consideran localidades indígenas aquellas en las que el 40% o más de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge hablan una lengua indígena; localidades mestizas aquellas en las que más del 40% de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge no hablan una lengua indígena y localidades confidenciales, aquéllas de 1 o 2 viviendas de las que no se cuenta con datos sobre la condición étnica de sus habitantes.

- Las estadísticas correspondientes al índice y grado de rezago social por localidad elaboradas por el Consejo Na-cional de Evaluación de la Política Social (Coneval), que pueden ser consultadas en: http://www.coneval.gob.mx/mapas/. Es importante recordar, sin embargo, que ni el Coneval ni el Conapo registran índices de rezago social y pobreza para localidades de una o dos viviendas.

- Una cartografía de los municipios de estudio seleccionados en las cuatro entidades federativas. El autor utilizó alguna información básica que le fue entregada por Oportunidades relativa a su cobertura, a la que se le añadieron datos de carácter geográfico, topografía, usos del suelo, caminos, corrientes de agua, establecimientos educativos, de salud y de tiendas Diconsa (Distribuidora de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo), con sus respectivas áreas de influencia (calculadas con un radio de 5 km), y muy especialmente la condición étnica (indígena o mestiza) de las localidades, de acuerdo a los criterios a los que se aludió anteriormente.

- La información cualitativa recogida en cada una de las zonas de estudio a partir de entrevistas y observaciones con personal de Oportunidades (coordinaciones estatales, Centros de Atención y Registro y promotores sociales), vocales, personal de las instituciones de educación y salud, personajes relevantes de las comunidades, así como familias beneficiarias y no beneficiarias indígenas y mestizas.

Por lo que se refiere al estudio de la operación, éste se basa fundamentalmente en los resultados de las entrevistas con personal de Oportunidades (coordinadores estatales, jefes de CAR, promotores sociales), vocales, personal adscrito a los servicios de salud y educación y familias que fueron seleccionadas en la muestra original que fue aplicada en los estudios regionales. Es importante destacar que en este rubro, la aproximación de este documento se centrará específicamente en las microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad. El estudio se completa con una sección relativa a las fortalezas, retos y recomendaciones (análisis FODA), una bibliografía y un anexo en el que se incluyen cuadros estadísticos, gráficas y mapas.

resuLtados

En materia de cobertura

a) En una primera aproximación al tema de los diferenciales de cobertura, en términos comparativos se observa que el porcentaje de localidades en las que Oportunidades está presente en las 11 regiones contempladas en el estudio es variable, pudiendo afirmarse que la cobertura por localidades es amplia y está más generalizada en las regiones de Oaxaca y Chiapas que en las de Sonora y Chihuahua. Pudiera hablarse en este sentido de tres niveles de cobertura: muy alta (de 52 a 87% de las localidades) en las seis regiones del sur de Oaxaca y Chia-pas; alta (entre 30 y 50%) en la Sierra Tarahumara, zona guarijía y valle del Mayo y baja (de menos del 25%) en el del Yaqui y en la zona pima. Esta primera medición de los diferenciales de cobertura es sólo una primera aproximación al problema, dado que aquí no se tiene en cuenta el grado de rezago social de las localidades ni el hecho de que éstas cuenten con acceso a los servicios de salud y educación respectivamente validados.

b) La cobertura por localidad no muestra una relación directa con los índices regionales promedio de rezago so-cial, pero aumenta donde la proporción de localidades indígenas es mayor y es inversamente proporcional a la


presencia de pequeñas localidades categorizadas como confidenciales. Dicho en otros términos, la presencia de Oportunidades es más marcada en localidades que forman parte de regiones mayoritariamente indígenas (es el caso de las regiones indígenas de Chiapas y Oaxaca) que en aquellas donde los indígenas conviven con mestizos (caso de las poblaciones indígenas de Chihuahua y Sonora). Además, en las regiones que cuentan con un número mayor de localidades confidenciales (las de Sonora y Chihuahua) la cobertura por localidad es menor, lo cual es enteramente explicable teniendo en cuenta que muchas de esas localidades, por no acceder a los servicios de salud y educación, no son elegibles para el programa.

c) Salvo en el caso de la Cañada mazateca, las 11 regiones y las 12 microrregiones presentan problemas de cober-tura en este tipo de localidades pequeñas y confidenciales, aún en contextos de cobertura amplia. En algunos casos esta situación es explicable por la falta de acceso a los servicios de educación y salud, pero hay casos recurrentes en las regiones tarahumara, pima y guarojía donde localidades confidenciales que están en el radio de influencia de las clínicas y escuelas no cuentan con los beneficios del programa. Esta situación tiene que ver con dos factores: la incomunicación de dichas poblaciones y el hecho de que, por ser confidenciales, no existen sobre ellas cifras de rezago social y marginación, lo que las hace no elegibles para el programa. En este último caso se recomienda que las reglas de operación del Programa se modifiquen de tal manera que dichas localidades confidenciales, que en su mayoría son indígenas, puedan acceder a los beneficios del programa.

Todo ello apunta a afirmar una conclusión clara: el Programa Oportunidades, por su propia lógica de foca-lización de localidades y por sus condicionantes normativos, tiende a frenar su presencia en la medida en que se implanta en regiones donde existe un número importante de poblaciones indígenas pequeñas de una o dos viviendas en las que se presentan problemas por falta de comunicaciones y altos costos de acceso, carencia de servicios y ausencia de estadísticas de pobreza.

d) Aunque este estudio es fundamentalmente de carácter sincrónico y por lo mismo resulta difícil hacer inferencias históricas, es muy probable que la brecha entre localidades rurales pequeñas y aisladas (confidenciales), que en muchos casos son indígenas, y las medianas (mucho mejor atendidas por Oportunidades y en ocasiones predominantemente mestizas) se esté ampliando, lo que incluso hace pensar en la aparición de “dos pisos de la pobreza”. Resulta urgente atender este problema de desigualdad social, tratando de ampliar la cobertura de Oportunidades en las primeras.

e) En cuanto a la relación entre diferenciales de cobertura, grado de rezago social y condición étnica de las loca-lidades (excepción hecha de las confidenciales) se observaron tres patrones. El primero es el que se presenta en algunas regiones en las que se da una muy alta cobertura de localidades, independientemente del nivel de rezago, y en las que el programa está ligeramente más presente en localidades indígenas que en mestizas. Este es el caso de las tres regiones de Oaxaca, los Altos de Chiapas y el valle del Mayo).

El segundo patrón es el de aquellas regiones en las que se presenta una cobertura de localidades sólo alta, siendo ésta mayor en localidades indígenas que en mestizas pero no, en cambio, en las que presentan mayor índice de rezago social que en las que están menos rezagadas. Éste es el caso del valle del Yaqui y de las regiones tojolabal y chol de Chiapas.

Un tercer patrón distorsionado de cobertura es el que presenta la Sierra Tarahumara y las regiones pima y guarojía, zonas éstas en las que el porcentaje de localidades atendidas por Oportunidades no aumenta en la medida en que lo hace el rezago social. Se trata de un patrón distorsionado e inequitativo porque en algunos casos se favorece más a las localidades menos pobres en relación con las más pobres y porque también en algunos casos se favorece más a las localidades indígenas que a las mestizas o viceversa y no de forma igual.

f) En cuanto a la cobertura por familias y población ésta resulta alta (más de 70%) en las regiones de la Cañada mazateca, la Sierra Norte mixe, las regiones tojolabal y chol y los Altos de Chiapas; mediana (entre 47 y el 67%) en la Costa de Oaxaca, Sierra Tarahumara, regiones guarojía y pima, y baja (menos de 35%) en los valles del Mayo y del Yaqui. Estas cifras deben, sin embargo, ser consideradas con reserva, dado que aquí se estima comparativamente el total de familias en Oportunidades con el total regional de familias, pero no todas éstas reúnen las condiciones para ser elegibles dentro del Programa, lo cual explicaría los bajos niveles de cobertura en los valles del Yaqui y del Mayo, regiones ambas con bajos índices de rezago social.


g) Por lo que se refiere al porcentaje de la población regional que reside en localidades a donde no llega Oportu-nidades, en la mayoría de las regiones es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades exentas de Oportunidades, aunque son pocas en la mayoría de las regiones, tienden a ser indígenas y confidenciales. Dos salvedades deben ser hechas antes de interpretar esos datos. En primer lugar, hay que tomar en cuenta que la situación ideal no sería aquella en la que el 100% de la población formara parte de hogares y localidades con Oportunidades, puesto que en todas las regiones hay hogares y localidades que no presentan los requisitos de marginación y pobreza que los vuelven aptos para integrar el padrón del programa. Pero también es importante destacar que en dichas regiones no son sólo las personas que viven en localidades sin Oportunidades las únicas que no gozan de los beneficios del programa, sino que a ellas sería necesario sumarles todas aquellas que viven en familias residentes en localidades con Oportunidades pero que no están incorporadas al Programa.

h) Al nivel microrregional y de acuerdo con los datos cartográficos se constató que la cobertura de Oportunidades está en relación directa con la oferta de servicios de salud y educación y que, en este sentido, dicha oferta es más amplia y diversificada en las microrregiones del sur que en la mayoría de las del norte. Destacan la zona pima y la Sierra Tarahumara como las que tienen un mayor déficit de servicios de educación y salud.

i) A pesar de las diferencias en los grados y tipos de cobertura entre las 12 microrregiones estudiadas, en todas ellas se observaron tres coincidencias. La primera de ellas se refiere a la falta de concordancia entre los procedimientos que se utilizaron para la selección de hogares beneficiarios a la hora de su incorporación (encuestas rápidas e incompletas en algunos hogares, asambleas comunitarias, listados elaborados por las autoridades municipales mediante el mecanismo de “apuntarse”, consulta a los prestadores de servicios, solicitudes y presiones colec-tivas de las beneficiarias potenciales) y lo que estipulan las reglas de operación del programa en lo relativo a la aplicación de la Encaseh casa por casa mediante el sistema de barrido de hogares.

j) La segunda coincidencia en todas las microrregiones apunta a la existencia de errores de inclusión y exclusión, aunque es importante decir que tanto unos como otros fueron muy escasos. Los primeros fueron resultado de la mala aplicación de los procedimientos de selección en el proceso de incorporación. Los segundos tuvieron como causas la ocupación laboral, la migración temporal, la movilidad territorial asociada a la práctica de una agricultura móvil, la enfermedad, la viudez y el desconocimiento del personal de Oportunidades de los territorios y costumbres de la población local. También estuvo asociada a la desinformación de las familias con respecto a las reglas y procedimientos con que opera el Programa. Sólo en algunas microrregiones se documentaron ciertos casos de autoexclusión del programa por motivos religiosos, políticos y por el rechazo a realizar los trámites y asumir las corresponsabilidades que implican el ingreso y la permanencia en el Programa.

k) Una tercera coincidencia es que, aun en casos donde la cobertura es amplia, las familias indígenas monolingües experimentan problemas de comunicación para poder acceder de forma segura, certera y fidedigna a la información escrita y oral que transmite el personal de Oportunidades y las vocales, lo que en buena medida es debido a la falta de uso de las lenguas indígenas en dicha información, así como a la falta de mayor personal del Programa que sea bilingüe.

En materia de operación

a) Para cumplir con sus funciones, los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de acción.

b) El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio, especialmente en aquellos que cubren zonas de atención donde la población vive de forma dispersa. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque variables de acuerdo con la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión de la población. En efecto todos estos promotores laboran con contratos por honorarios sin plazas, sin derecho a la seguridad social ni seguro de vida (siendo que desempeñan actividades sujetas a un grado significativo


de riesgos); tienen ingresos reducidos, recorren periódicamente caminos y carreteras con vehículos en malas condiciones –a veces enfrentando la amenaza de asaltos– y gozan de muy pocos días al mes para convivir con sus familias. A pesar de eso, en todas las regiones se constató que los promotores muestran un alto grado de identificación y compromiso con el programa y acuden puntualmente a las entregas de apoyos.

c) Salvo en algunas de las microrregiones de Chiapas, en las demás zonas de estudio no se encontraron promo-tores y personal de Oportunidades que cuenten con competencias suficientes para ser traductores lingüísticos y culturales en contextos de monolingüismo. Este fenómeno es causa de problemas de comunicación entre el personal del programa y sus beneficiarios y suele hacerse patente a la hora de la transmisión de información de interés común, talleres y pláticas de salud, realización de trámites y presentación de quejas.

d) El desempeño de las vocales en las zonas de estudio remite a una tipología de dos modelos de comportamiento: el de las vocales que asumen una posición pasiva y cuya labor se limita casi exclusivamente a cooperar en la entrega de apoyos, y el de aquellas otras que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de responsabilidades y los talleres de salud. Entre este segundo tipo de vocales se constataron casos muy excepcionales de empoderamiento que deriva en favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo que caracteriza la vida política rural. Sin embargo el primer tipo de vocales es el más común.

e) La supresión de la figura del enlace municipal suscitó entre los informantes opiniones muy diversas. Algunos ven en ello un gesto de independencia del programa con respecto a la vida política de los municipios –en algunos estados, muy convulsiva–, otros estiman que ha propiciado un menor apoyo logístico de parte de los ayunta-mientos hacia Oportunidades.

f) Muchas evidencias apuntan en el sentido de que Oportunidades necesita hacer un mayor esfuerzo para mejorar la capacitación de las vocales e imbuir entre ellas un mayor grado de identificación con el Programa. Al respecto, es probable que los esfuerzos recientes que Oportunidades está llevando a cabo para mejorar la capacitación, a través de las mesas de atención a comités y la presencia cada vez mayor de los responsables de acción comunitaria (Recco), den sus frutos en un corto plazo. Los datos del estudio muestran que el trabajo de éstos últimos está ayudando significativamente a capacitar a las vocales, muy especialmente en regiones donde éstas son bilingües.

g) Para estimular un mayor grado de identidad de las vocales con el programa y un mejor desempeño de sus fun-ciones y evitar problemas que puedan derivar del cobro de “cooperaciones”, es recomendable que Oportunidades piense en la posibilidad de establecer algún tipo de compensación o estímulo para las vocales.

h) Se constataron en todos los estudios regionales las dificultades de comunicación entre vocales monolingües en español y titulares indígenas monolingües. Para resolver este problema que afecta directamente la transmisión de la información del programa, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la utilidad de los talleres de salud, es recomendable que Oportunidades promueva entre sus titulares la selección de vocales bilingües con compe-tencias para la traducción cultural.

i) Entre algunos grupos étnicos de las zonas indígenas estudiadas, existen serias dificultades para que los potenciales beneficiarios cuenten y presenten en tiempo y forma la documentación requerida para tramitar el ingreso al Pro-grama o cambios en el padrón. Se trata de regiones como la Sierra Tarahumara y zonas pima y guarojía, donde las cabeceras municipales se encuentran muy lejanas de muchos ranchos y rancherías y en donde la población indígena no cuenta con documentos como acta de nacimiento, credencial de elector o CURP. Se sugiere en esos casos que sean reconocidas como válidas las acreditaciones de residencia que puedan expedir las autoridades indígenas.

j) Para poder recibir sus apoyos, muchas titulares se ven obligadas a desplazarse por largas distancias a pie o en vehículo, teniendo para ello que invertir sumas de dinero que representan una proporción importante de los apoyos que reciben. Las largas filas de espera en los días de pago son un hecho generalizado.

k) Los tiempos de respuesta a los trámites de cambio de domicilio, cobro de pagos extemporáneos y en general todos aquellos que implican cambios en el padrón de Oportunidades son percibidos por las titulares como excesivos.

l) Muchos de los ex becarios entrevistados coinciden en señalar las dificultades que enfrentan para poder acceder al componente de “Jóvenes con Oportunidades”. Se combinan aquí problemas de desinformación por parte de las vocales y del personal del programa, con una mala atención de parte del personal de las instituciones bancarias.


m) Haciendo una síntesis de los hallazgos encontrados en materia de cobertura, es posible decir que existen una serie de factores exógenos que tienden a deprimirla y éstos son los que se refieren a los contextos de inseguridad, violencia y divisiones intracomunitarias que, en diferente grado, se observaron en todas las microrregiones. Pero hay además otros factores de orden interno, unos relacionados con las condiciones de la demanda y otros con las de la oferta de Oportunidades. En cuanto a la demanda, los dos aspectos que más frenan la operación del pro-grama son la dispersión de las localidades y la falta de servicios de educación y salud, aspectos ambos que se dan de manera mucho más clara en las microrregiones del norte (Chihuahua y Sonora) que en las del sur (Chiapas y Oaxaca). En cambio un factor endógeno que potencia la cobertura del programa es el hecho de que las regiones donde se implanta sean mayoritariamente indígenas, lo que de alguna manera significa que en estos lugares hay una mayor apropiación e identificación de las familias con las metas y objetivos de Oportunidades.

Por lo que se refiere a los factores relacionados con la oferta, es muy importante destacar que la correcta aplicación de la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias. También hay que insistir en la conveniencia de que Oportunidades trate de adaptarse más a los entornos culturales indígenas, a través de la contratación de promotores bilingües y biculturales, la capacitación y promoción de vocales indígenas y el uso, en sus materiales de difusión escritos y orales, de las lenguas vernáculas. En algunas regiones como la sierra tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas podrían colaborar con Oportunidades en tareas como la acreditación y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del Programa.


Análisis FODA

PRIORIDAD DESCRIPCIón RECOMEnDACIón


FO1 En términos generales, hay una muy elevada cobertura del Programa en las tres microrregiones estudiadas del estado de Oaxaca (Cañada Mazateca, Sierra Norte mixe y Costa de Oaxaca), y una alta cobertura en las del estado de Chiapas (zonas chol, tojolabal y Altos de Chiapas) y en el valle del Mayo de Sonora. En la mayoría de estas zonas, la cobertura tiende a beneficiar a la población indígena y las localidades y familias con mayores índices de rezago social

No aplica

FO2 En las regiones de estudio donde las localidades indígenas tienen mayor peso proporcional, la cobertura por localidades del Programa es también más amplia

No aplica

FO3 En relación con los promotores sociales de Oportunidades, todos los estudios regionales coinciden en señalar que éstos, a la par que desempeñan una carga excesiva de trabajo en condiciones laborales bastante precarias, manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa

No aplica

FO4 A pesar de operar en contextos regionales donde se viven conflictos de carácter electoral, municipal, político, religioso y aún de violencia derivada del narcotráfico, el Programa Oportunidades ha logrado mantenerse al margen de los conflictos y ha seguido operando con regularidad, aun en zonas donde la seguridad del personal del programa ha estado en riesgo

Seguir manteniendo la independencia política del Programa y otorgar algún tipo de reconocimiento al personal que ha desempeñado sus funciones en forma destacada en contextos de inseguridad y violencia


DA1 En todas las regiones y microrregiones estudiadas existe un notorio déficit de cobertura de las localidades más pequeñas (de 1 o 2 viviendas), denominadas confidenciales. En algunos casos este déficit deriva de la aplicación de las reglas de operación del Programa, que le impiden atender familias en localidades sin datos oficiales de rezago social

Se propone que las reglas de operación sean modificadas para que Oportunidades pueda otorgar sus apoyos a las familias que viven en localidades confidenciales (sin datos de rezago social) dentro del área de influencia de los centros de salud y educación y en microrregiones con niveles generalizados de pobreza

DA2 Existe un déficit de cobertura de localidades con alto y muy alto rezago social, en las que el Programa tiene menor presencia que en aquellas con menores niveles de rezago. Además existe una cobertura diferencial de localidades indígenas y mestizas que desfavorece a las primeras

Ampliar la cobertura en localidades indígenas y en aquellas que cuentan con altos y muy altos niveles de rezago social, recurriendo a una cartografía actualizada de la pobreza y a la aplicación de la Encaseh


DA3 En la Sierra Tarahumara, donde el nivel regional de rezago social es muy alto, menos de una tercera parte de las localidades cuenta con Oportunidades y se estima que cerca de 30% de la población está fuera del Programa. Además, la reducida cobertura favorece a las localidades con menores niveles de rezago social y a las mestizas por sobre las indígenas. El déficit de cobertura no siempre está relacionado con la falta de acceso a los servicios de educación y salud

Ampliar y densificar de manera significativa la cobertura, favoreciendo a las localidades indígenas y aquellas con mayor rezago socialInsistir ante las autoridades estatales y federales de educación y salud para que la oferta de servicios de clínicas y escuelas secundarias y de educación media superior se incremente de forma notoria

DA4 En la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de incorporación y densificación no fueron llevados a cabo con estricto apego a las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la Encaseh

En los nuevos procesos de incorporación y densificación, el Programa debe vigilar la aplicación de la Encaseh en el domicilio de las personas entrevistadas y evitar las asambleas comunitarias, empadronamientos o registros por parte de autoridades municipales

DA5 En todas las regiones de estudio, el monolingüismo y las barreras culturales provocan que las familias indígenas estén en condiciones de desventaja y sean más propicias a la exclusión, cuando los encuestadores y el personal del Programa no hablan la lengua indígena de la zona. No obstante la amplia cobertura, existen errores de exclusión e inclusión

Reclutar personal bilingüe (español y la lengua indígena) de las regiones en las que se harán incorporaciones para evitar las barreras lingüísticas. Evitar que los procesos de incorporación se basen en apreciaciones de encuestadores monolingües en español y carentes de conocimientos sobre las culturas indígenas correspondientes

DA6 Los procedimientos de denuncia de errores de inclusión y quejas (uso del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces e inusuales en comunidades pequeñas donde todos se conocen, existen dificultades para acceder al servicio telefónico o no hay costumbre de usar buzones de quejas. Las vocales tampoco denuncian los errores de inclusión por temor a represalias, aunque conozcan los mecanismos y canales para hacerlas

Diseñar sistemas de denuncia (orales o escritos) que aseguren la confidencialidad del denunciante y establecer mecanismos de seguimiento de las quejas asegurando su atención y respuesta en tiempos razonables.Se propone instalar buzones en escuelas y clínicas y que los promotores puedan recibir y atender quejas orales en los días en que asisten a la entrega de apoyos


DA7 Para poder medir y evaluar el impacto de Oportunidades de manera diferencial entre la población indígena y mestiza no existe en el Programa ningún tipo de registro público y específico que informe acerca de la condición étnica de las familias beneficiarias, aun cuando esta información se recoge en la Encaseh

Se recomienda a Oportunidades haga pública la condición étnica de las familias que integran su padrón de beneficiarios

DA8 Para cumplir con sus funciones, todos los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de acción

Incrementar el gasto de operación de los CAR, contratando nuevo personal y dotándoles de mejores equipos de cómputo y transporte. Incrementar los salarios de los promotores e incorporarlos al régimen de seguridad social

DA9 El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque variables de acuerdo a la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión de la población

Contratar un número mayor de promotores sociales y responsables de capacitación comunitaria, tomando en cuenta las condiciones de dispersión y comunicaciones de las zonas de atención que cubre cada CAR y dando prioridad a personas bilingües

DA10 Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general, personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y presentación de quejas

Contratar en regiones indígenas promotores con competencias para ser traductores lingüísticos y culturales. Se recomienda dar prioridad a ex becarios que conocen la lógica de operación del Programa

DA11 Los procesos de capacitación de los comités de promoción comunitaria (vocales), a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque son recientes, aún no han dado los resultados esperados

Contratar un número mayor de Recco e insistirles para que capaciten mejor a las vocales en lo relativo a corresponsabilidades y trámites. Aumentar el número de mesas de atención a comités

DA12 En cuanto al desempeño de sus funciones, constatamos que hay muchas vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperada, lo que indica un bajo grado de identificación con los objetivos y con la mística de Oportunidades.Por otra parte, el cobro de “colaboraciones” tiende a generalizarse y puede ser origen de conflictos y divisiones internas entre las titulares

Evaluar la posibilidad de otorgar alguna recompensa económica a las vocales, para estimular su buen desempeño y un mayor grado de identificación con el programa. Evitar así las cooperaciones en dinero de las beneficiarias que vienen a mermar sus apoyos


DA13 La figura de las vocales de educación aparece en muchas de las localidades de estudio desdibujada, en la medida en que muchas de ellas cuentan con un nivel bajo de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa, como sus profesores

Valorar la posibilidad de que las funciones de las vocales de educación recaigan en algún ex becario que haya concluido sus estudios de educación media superior

DA14 En algunas de las microrregiones de estudio, la población indígena enfrenta serios problemas para contar con la documentación de identidad que exigen los trámites de incorporación al Programa, así como para efectuar cambios en el padrón.

Establecer tiempos de entrega de documentación para la incorporación y cambios en el padrón que tomen en cuenta las condiciones culturales de las regiones indígenasReconocer como legales las constancias de identidad y residencia emitidas por las autoridades indígenas

DA15 Se evidenciaron muchos casos en los que la recepción de los apoyos implica largos desplazamientos, filas de espera y gastos de transporte que representan una proporción considerable del monto de los apoyos. Circunstancias como la migración laboral y la práctica de la agricultura móvil dificultan a muchas beneficiarias asistir a la entrega de apoyos. Los trámites subsecuentes para recibir los apoyos extemporáneos son lentos y ocasionan a la titular pérdida del apoyo y gastos innecesarios

Permitir a las titulares que puedan recibir sus apoyos de manera directa, a través de una cuenta bancaria o por medio de un representante legal

DA16 Los trámites de incorporación, recertificación, cobro de adeudos, cambio de domicilio y cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades” en que se ven implicadas las familias beneficiarias resultan excesivamente engorrosos y difíciles de comprender y manejar, especialmente para la población indígena. Todo esto se traduce en un número importante de bajas

Revisar y simplificar sistemáticamente todos los trámites que están asociados a la entrega de los apoyos y cambios de domicilio de beneficiarias y becarios. Revisar y simplificar los trámites asociados al cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades”

DA17 En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas cuentan con un alto grado de legitimación y prestigio social. Aunque hasta la fecha no hayan sido llamadas a colaborar con el Programa, su apoyo pudiera ser de gran utilidad

Se propone que Oportunidades solicite el apoyo de las autoridades indígenas de esas regiones en tareas como la acreditación y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del programa


referencIas

1. Agudo A. Documento analítico del estudio etnográfico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

2. Haro A (coord,). Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008, México: 2007.

3. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

4. Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

Este documento tiene como objetivo principal recoger los resultados y las recomendaciones del estudio conjunto de evaluación cualitativa del Programa Oportunidades llevado a cabo

en 11 regiones interculturales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora. Los dos temas centrales que se analizan son la cobertura y la operación del Programa en dichas zonas. En cuanto a la cobertura, las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa Oportunidades en localidades indígenas y mestizas con condiciones diversas de bienestar social?* Y ¿cuáles son los factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? En cuanto a la operación, la cuestión central consiste en saber: ¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la cabal y efectiva operación del Programa? Entre otros aspectos de la operación, se busca indagar acerca del tipo de relaciones que establecen los diferentes agentes del Programa (en especial, promotores sociales y vocales) con las familias beneficiarias, destacando su pertinencia en razón del cabal cumplimiento de los objetivos y metas que busca alcanzar el Programa. También se analizan las dificultades que enfrentan las familias beneficiarias para cumplir con los trámites derivados de su pertenencia al Programa. Nuestra hipótesis general de partida, sustentada principalmente en los resultados de los cuatro estudios regionales, es que la cobertura está relativamente extendida en localidades

Cobertura y operacióndel Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas

I. Introducción

* Aunque en el apartado de Metodología definiremos con precisión cómo entendemos el concepto de cobertura y sus posibles mediciones, baste decir por ahora que ésta equivale a la oferta de los apoyos del Programa dirigida a familias que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social que estipulan las reglas de operación de Oportunidades. En cuanto al término bienestar social, del que también hablaremos más adelante, se usa aquí para englobar los de pobreza, marginación y rezago social.


rurales de mediano y gran tamaño, pero tiende a ser menor a medida que disminuye la densidad demográfica, aumenta la dispersión, la accesibilidad geográfica de las comunidades es complicada y los servicios de salud y educación son escasos y lejanos. También los entornos de violencia, inseguridad y discriminación por motivos religiosos o políticos pueden incidir en una cobertura baja y desigual. Todos estos factores tienden a desfavorecer a los pequeños núcleos de población que, en varias de las regiones de estudio, están predominantemente poblados por familias indígenas. Los procesos de incorporación resultan estratégicos para entender los alcances y limitaciones regionales de la cobertura. Sobre ellos, se postula como hipótesis que en la selección de las localidades no siempre se tienen en cuenta los datos emanados de una cartografía actualizada de la pobreza y la marginación regionales, pudiendo darse casos en los que la presencia o ausencia de los servicios de salud y educación no operan necesariamente como un criterio de selección. Por el contrario, las posibilidades de acceso a las localidades, la duración y la forma en que fueron llevadas a cabo las encuestas de incorporación pasan a ser determinantes. En la selección de hogares a los que se les aplica la encuesta de incorporación, es común que el personal comisionado para ello por Oportunidades tome en cuenta la opinión de los agentes locales ligados al aparato de los servicios de educación y salud, lo cual es explicable, pero muy raras veces este personal consulta a los representantes locales del gobierno indígena, lo que, al menos en algunas de las regiones estudiadas como la zona pima, tarahumara, yaqui y guarojía, contribuiría sin duda a mejorar la selección, dado que este tipo de autoridades cuenta con un amplio conocimiento de la situación de las familias indígenas. Nuestra hipótesis en cuanto a la operación es que ésta resulta condicionada no sólo por la dispersión demográ-fica y la inaccesibilidad geográfica de las poblaciones, sino también por la ubicación, densidad y disponibilidad de personal de los Centros de Atención y Registro (CAR) y es presumiblemente más ágil y eficaz (de acuerdo a las metas del Programa) allá donde la presencia de los promotores sociales es mayor y sus interacciones con la pobla-ción beneficiaria son más estrechas y frecuentes. Por el contrario, cuando el número de estos agentes primordiales del Programa es escaso y sus cargas de trabajo son excesivas, las interacciones tienden a limitarse a los eventos de entrega de los apoyos. Se generan entonces vacíos de información que son particularmente notorios cuando existen barreras lingüísticas y culturales, que llegan a afectar la comunicación, especialmente entre los promotores y las familias indígenas beneficiarias, y que pueden desencadenar bajas, así como impactos diferenciales en los beneficios que proporciona el Programa. En particular, el monolingüismo (en lengua indígena por parte de los beneficiarios y en español por parte de los actores que instrumentan el Programa a nivel local) obstaculiza la relación entre los miembros de los hogares de las localidades indígenas y el Programa Oportunidades. La dinámica operativa del Programa se ve también obstaculizada cuando los flujos de información entre los agentes y los beneficiarios de Oportunidades son precarios, sea porque son escasos o porque no son cultural y lingüísticamente pertinentes,* lo que llega a derivar en una falta de comprensión de las familias beneficiarias de sus obligaciones, corresponsabilidades y derechos dentro del Programa, fenómeno más acusado entre hogares indígenas. La ausencia de información –o la información a medias– lleva a malas interpretaciones por parte de los beneficiarios y a un menor aprovechamiento de los apoyos a los que tienen derecho (altas de miembros del hogar, cambios de domicilio, etc.) En el nivel de la comunidad, las vocales juegan un papel fundamental en la operación de Oportunidades y de su desempeño depende en gran medida la eficacia del Programa. Al respecto la principal hipótesis es que, a pesar de los mecanismos de control y vigilancia que sobre sus tareas y roles establecen las reglas de operación de Opor-tunidades, el comportamiento de las vocales se mueve entre dos situaciones extremas. Por una parte, hay vocales que no asumen sus responsabilidades o lo hacen sólo ocasionalmente (en la entrega de los apoyos), mantienen una actitud pasiva frente a sus compromisos y esperan que éstos sean cubiertos por la acción de los promotores de

* Los flujos de infomación son cultural y lingüísticamente pertinentes cuando las personas que reciben un determinado mensaje pueden entenderlo de forma correcta, independientemente de que el emisor y el receptor de dicho mensaje sean personas que hablen lenguas diferentes y tengan una condición étnica distinta. Es éste el caso del personal de Oportunidades, que en su mayoría es mestizo, y la población indígena que sólo habla su lengua materna.


Oportunidades, por las promotoras o auxiliares de salud o por el personal de las escuelas. Esta situación se presenta con mayor frecuencia entre las vocales de educación. Existen, por otra parte, vocales que concentran atribuciones excesivas, monopolizan la toma de decisiones en aspectos ligados a la cobertura y operación del Programa, sin dejar por ello de intervenir –a veces de forma no exen-ta de favoritismos y preferencias–* en las dinámicas de facciones y grupos que atraviesan la vida política interna de las comunidades, lo que puede desembocar en un clima de descontento o de conflicto latente entre vocales y beneficiarias. En todo caso, en uno y otro contexto, las vocales muestran diferentes grados de desconocimiento de las reglas de operación del Programa, lo que afecta su capacidad de representación y su comunicación con el resto de las beneficiarias, en especial a la hora de resolver problemas que afectan la entrega oportuna de los apoyos. Estas situaciones se agravan aún más en contextos en los que una buena parte de las familias beneficiarias es indígena y monolingüe. Un último aspecto que tiene que ver con la operación del Programa es el que se refiere a la lógica y procedimientos de los trámites que las beneficiarias deben llevar a cabo tanto para ingresar como para permanecer activas dentro del Programa. Al respecto se postula como hipótesis que, en varias de las sociedades indígenas referidas en este estudio, el hecho de que los sistemas de comunicación escrita sean poco comunes se convierte en un obstáculo para la ob-tención y el manejo de los documentos oficiales que resultan indispensables en muchos de los trámites requeridos por el Programa Oportunidades. Pero además, se propone como hipótesis que el monolingüismo en la comunicación oral de muchas de las familias indígenas beneficiarias constituye una barrera no sólo a la hora de resolver trámites, sino también en espacios tales como los talleres de salud y las consultas médicas, ámbitos éstos estrechamente ligados al cumplimiento de las corresponsabilidades que demanda el Programa. Por otra parte, y en el caso específico del componente “Jóvenes con Oportunidades”, la hipótesis planteada es que existen serios obstáculos para que los jóvenes ex becarios puedan tramitar con éxito el apoyo correspondiente.

II. MetodologíaPara llevar a cabo esta evaluación cualitativa del impacto de Oportunidades de largo plazo en zonas rurales indígenas, y en lo que se refiere a la cobertura y operación del Programa, se optó por dividir el informe en dos apartados: el que se refiere a la cobertura y el de operación. El primero de ellos ocupa una mayor extensión, puesto que su análisis obligó a recurrir a la revisión de un conjunto amplio de variables y referencias estadísticas y cartográficas de carácter regional no incluidas en los estudios microrregionales previos. El segundo, por su parte, se sustenta básicamente en los hallazgos derivados de dichos estudios y por eso partió de datos más elaborados y sintéticos. En cuanto a la cobertura, las preguntas centrales que se trata de responder son dos: ¿cuáles son los diferenciales de cobertura del Programa Oportunidades en localidades indígenas y mestizas de las zonas estudiadas, con condi-ciones diversas de bienestar social? Y ¿cuáles son los factores que condicionan esos diferenciales de cobertura? Por lo que se refiere a la operación, la cuestión central a responder es: ¿cuáles son los principales obstáculos que afectan la cabal y efectiva operación del Programa? Para empezar, es importante establecer una definición del término cobertura. En este estudio, se utiliza el término de cobertura para significar la oferta de apoyos (alimentarios, educativos, subsidios a la personas de la tercera edad y al consumo de energéticos) del Programa Oportunidades a familias y personas que viven en condiciones precarias de bienestar, lo que se traduce en pobreza, marginación y rezago social.‡

De acuerdo con las reglas de operación de Oportunidades, la cobertura del Programa tiene limitaciones intrínsecas, en la medida en que sólo es aplicable a personas que viven en localidades donde pueden acceder a servicios de salud

* Dichos favoritismos se muestran especialmente en aspectos ligados al manejo y difusión de información que afectan la situación de las beneficiarias en el Programa, así como en la intervención de algunas vocales para que no se reporten debidamente los incumplimientos de corresponsabilidades.

‡ No se encontró en las reglas de operación de Oportunidades otra definición más precisa del término cobertura.


y educación, condición básica para que puedan ser ejercidas las corresponsabilidades que el Programa exige de sus beneficiarios. Quedan, por tanto, excluidas de la cobertura, todas aquellas familias que habitan en localidades en donde los servicios de salud y educación no son accesibles. O, dicho en otros términos, dadas las reglas de operación, no sería imputable a Oportunidades la falta de cobertura del Programa de familias que viven en localidades sin acceso a tales servicios. Esta limitación es muy clara cuando las reglas de operación se refieren a la selección de localidades, proceso previo al de la elección de familias susceptibles de ser beneficiarias, tanto en localidades donde no opera el Programa como en aquéllas donde ya lo hace (densificación), de acuerdo con los siguientes procedimientos:

La selección de localidades nuevas o localidades ya atendidas por el Programa, tanto en el ámbito rural como en el urbano, en las cuales se lleva a cabo la identificación de familias susceptibles de ser incorporadas al Programa para mantener el padrón en la cobertura actual […], se realiza con base en el índice de rezago social establecido por el Co-neval, el índice de marginación establecido por el Conapo, así como con base en información estadística disponible a nivel de localidades, AGEB, colonias y/o manzanas, dando prioridad a la selección y atención de aquellas localidades donde sea mayor la concentración de familias en condiciones de pobreza extrema. En conjunto con el análisis de la información estadística disponible, se hace uso de información geográfica que permite definir el universo de atención de familias en condición de pobreza extrema, para focalizar las acciones del Programa hacia su población objetivo. Una vez seleccionado el universo de atención, conformado por localidades, AGEBs, colonias y/o manzanas, se procede a validar las condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud y educación, que permitan operar en forma integral los componentes del Programa. La densificación es el proceso por el cual se realiza la incorporación de familias identificadas en condiciones de pobreza extrema, en localidades ya atendidas por el Programa, para cubrir el incremento demográfico en dichas localidades1

Estos condicionantes son importantes a la hora de estudiar y evaluar la presencia del Programa en regiones indí-genas puesto que, como se intentará mostrar, en varias de las regiones de este estudio existen poblaciones que no tienen acceso a dichos servicios, en especial a los de salud, lo que implica que quedan excluidas de los beneficios del Programa. En cuanto a la medición de la cobertura a la que se hará referencia a lo largo de este estudio, es pertinente hacer algunas aclaraciones. Aunque el Programa tiene como objetivo central apoyar a familias en condiciones precarias de bienestar, pudiera hablarse de dos aproximaciones complementarias para medir la cobertura. La primera sería la que se refiere a la cobertura de familias u hogares (indígenas y mestizas) y la segunda la que concierne a la cobertura de localidades. En el primer caso, se trataría de medir en qué proporción y grado diferencial el Programa incorpora entre sus beneficiarias y en las regiones de estudio a familias indígenas y mestizas que reúnen las condiciones de pobreza, marginación y rezago social. Un estudio de tal naturaleza, aunque sin duda sería el más pertinente para los objetivos de esta evaluación, enfrenta obstáculos difícilmente salvables, que sobrepasan los límites de este trabajo. En primer lugar porque no existen estadísticas públicas desagregadas que indiquen la condición étnica ni la situación de pobreza de las familias que viven en esas regiones.* En segundo lugar porque, para resolver la anterior limitación, sería preciso levantar una encuesta similar a la Encaseh en todos los hogares de esas localidades, beneficiarios y no beneficiarios, para comprobar si la selección de los primeros y la exclusión de los segundos fueron correctas, de acuerdo a sus niveles de pobreza. Esta tarea rebasa los límites de este estudio, que es básicamente de carácter cualitativo. Pero aun cuando se prescindiera de las variables condición étnica y nivel de pobreza de las familias para centrarse exclusivamente en saber en qué proporción Oportunidades beneficia a las familias que viven en localidades con condiciones precarias de bienestar social, se enfrentaría un tercer problema. En efecto, aunque se conoce, por el II

* En la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares Rurales (Encaseh) que se aplica para seleccionar a las familias beneficiarias de Oportunidades, se pregunta acerca de la condición étnica de los miembros del hogar, pero el autor no conoce ninguna estadística que presente y analice estos datos.


Conteo de Población y Vivienda de 2005, el número total de hogares que habitan en las localidades, y también se sabe el número de hogares beneficiarios de Oportunidades* en cada una de las localidades que integran una región o microrregión, ambos datos resultan difíciles de comparar porque aunque los conceptos de hogar que manejan Opor-tunidades y el Instituto Nacional de Estadistica, Geometría e Infromática(INEGI) parecen semejantes, en realidad no se aplican de igual forma.‡ Esta disparidad en la forma de aplicación del concepto de hogar es probablemente debida al hecho de que Oportunidades considera como hogares diferentes a aquellos núcleos familiares en donde hay madres beneficiarias, independientemente de que vivan dentro de una misma vivienda, mientras que el II Conteo los consideraría como un único hogar. Desde otra perspectiva, para poder medir la cobertura del Programa a nivel de los hogares y de la población tam-bién se enfrenta la dificultad de que aun cuando Oportunidades reporta las cifras de hogares atendidos, no precisa qué porcentaje de los miembros del hogar recibe las becas escolares o la ayuda a personas de la tercera edad. Por todas estas razones, resultó imposible hacer un análisis de los diferenciales de cobertura por hogar que integrara al mismo tiempo las variables de condición étnica y nivel de pobreza de las familias.§ Como más adelante se señala, se hicieron sin embargo algunas estimaciones que permiten acercarse de alguna manera a la solución de la pregunta. La segunda forma de aproximación al problema de la medición de los diferenciales de cobertura según condición étnica y niveles de pobreza es la que toma como referente no a las familias sino a las localidades. Sobre ellas se tiene la ventaja de que se cuenta con datos de niveles de pobreza, así como de su composición étnica. En cuanto a los datos de pobreza, se optó en este estudio por recurrir a los que proporciona el Consejo Nacional de Evaluación de Politica de Desarrollo social (Coneval),# agrupando los niveles de rezago social en tres categorías: muy bajo-bajo, medio y alto-muy alto. También se estableció un nuevo indicador, el del índice regional promedio de rezago social, que no es otra cosa que el promedio de los índices de rezago social de los municipios que integran una determinada región. Por lo que se refiere a la variable condición étnica de las localidades, se recurrió al II Conteo, y en particular al dato que se refiere al porcentaje de población de una localidad que vive en hogares donde el jefe del hogar o su cónyuge hablan alguna lengua indígena. Existe sin embargo en este enfoque de análisis por localidad de los diferenciales de cobertura la limitación de la información relativa a las localidades confidenciales, que son aquellas localidades pequeñas (de 1 o 2 viviendas) de las que el II Conteo sólo ofrece el dato de su población total, sin indicación de ninguna otra de sus características étnicas, sociales o económicas, y de las que el Coneval no brinda datos sobre su nivel e índice de rezago social.& Esta limitación no es menor si se tiene en cuenta que en algunas de las regiones indígenas de este estudio el porcentaje de las localidades confidenciales es muy significativo.£ Se optó entonces por manejar a las localidades confidenciales como una categoría distinta y separada de la de localidades indígenas y la de mestizas. En conclusión, en términos

* Se cuenta para ello con el padrón de beneficiarios de Oportunidades correspondiente al inicio de ejercicio fiscal de 2008.‡ En el inciso 6.3.1, relativo a la integración de la información socioeconómica y demográfica de los hogares, las reglas de operación de Oportunidades

señalan que “La unidad de atención del Programa es el hogar, definido como el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda, unidos o no por parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los alimentos en la misma cocina”. Por su parte el INEGI define el hogar como “la unidad doméstica que está conformada por una o más personas que viven en la misma vivienda, comparten el mismo gasto (principalmente para la alimentación) y que pueden estar unidas o no por lazos de parentesco” (Ver: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/ metodologias/censos/sm_conteo2005.pdf . En algunos de los informes regionales se ha mostrado, en efecto, que si no fuera así, no se explicaría el hecho de que existen municipios (como el de Morelos, en la Sierra Tarahumara) donde más del 100% de las familias cuenta con Oportunidades, siendo que el Programa sólo llega al 44% de las localidades de ese municipio.2,3

§ Sería importante que en el futuro este tipo de estudio de los diferenciales de cobertura por hogar, nivel de rezago social y condición étnica sea llevado a cabo, combinando en él enfoques cualitativos y cuantitativos.

# Aunque se pudo haber optado por recurrir al índice de marginación del Consejo Nacional de Población (Conapo), se prefirió hacerlo por el de rezago social de Coneval. Esto tomando en cuenta no sólo que la reglas de operación de Oportunidades remiten a dichas estadísticas como criterio para llevar a cabo la selección de las localidades, sino también porque se considera que el concepto de rezago social engloba más aspectos de la pobreza que el de la marginación.

& Aunque se hicieron gestiones ante las autoridades del INEGI en Aguascalientes para poder obtener datos más precisos de las localidades confidenciales (indígenas y mestizas), fue imposible obtenerlos por las limitaciones que impone la Ley de información estadística y geográfica en lo relativo a la información confidencial. (Véase al respecto: http://www.inegi.gob.mx/inegi/contenidos/espanol/transp/ley.asp?c=387 )

£ En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, por ejemplo, 53.5% de las 6 747 localidades que registró el II Conteo en 2005 son confidenciales.


de la condición étnica, las localidades de una región pueden ser indígenas, mestizas o confidenciales. Y en términos de rezago social, será preciso manejar como una categoría distinta a las localidades confidenciales, ya que de ellas no se tienen datos en este rubro. Es importante señalar que aunque las localidades confidenciales por su tamaño no cuentan por lo general con servicios de educación y salud, eso no quiere decir que obligadamente estén o deban estar fuera del alcance de la cobertura de Oportunidades. Existen en efecto localidades que aunque no cuenten con dichos servicios, se en-cuentran 00los casos en que así fuere, nada impide a las familias de estas comunidades ser susceptibles de contar con los apoyos del Programa. En suma, pues, no todas las localidades confidenciales, por el hecho de serlo, están automáticamente excluidas de la posibilidad de contar con los beneficios de Oportunidades. Tomando en cuenta las ventajas metodológicas que ofrece el análisis de los diferenciales de cobertura por localidad, se decidió otorgarle en este estudio mayor importancia que al que corresponde al análisis de la cobertura por hogar o familia, aunque también se incorporó este último en la evaluación. En particular, se hacen algunas estimaciones del porcentaje que representan las familias con Oportunidades con respecto al total de las que viven en las localidades, municipios y regiones, recurriendo para ello a un tamaño promedio de personas por hogar. También se calculó el volumen de la población que vive en localidades donde no opera Oportunidades y se comparó con el de la población total de esas regiones. Para ello fue preciso cruzar los datos del II Conteo con los del padrón de Oportunidades, preci-sando cuáles son las localidades de cada una de las regiones en las que no está presente Oportunidades y sumando posteriormente la población de cada uno de esas localidades. Es muy importante señalar además que el análisis sobre la cobertura que aquí se presenta obedece a un enfo-que transversal o sincrónico (y no longitudinal o diacrónico), que busca reflejar la situación actual. Sin embargo es claro que a lo largo de sus años de operación, el Programa Oportunidades ha ido modificando y mejorando sus procedimientos de cobertura tanto en lo que se refiere a la focalización de localidades (con el manejo de una mejor cartografía y datos de población, marginación y rezago social) como a los procedimientos de elección de las familias beneficiarias (a través de un mejor diseño y aplicación de la Encaseh). Sería por tanto inapropiado juzgar la situación actual sin considerar dichos cambios. Hasta aquí se ha hablado de los dos enfoques –el del análisis por hogar y el del estudio por localidad– a los que se recurrirá para conocer los diferenciales de cobertura y entender sus causas. Toca ahora señalar que, además, el estudio sobre la cobertura se llevó a cabo en dos etapas complementarias de análisis: la primera corresponde a las 11 regiones de los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora en las que se ubican las 12 microrregiones* que fueron objeto de las evaluaciones regionales;2-5 la segunda se refiere a dichas microrregiones. En cuanto a la primera etapa, es importante precisar la causa y la forma en que fueron delimitadas las 11 regio-nes. Puesto que los municipios que abarcan las microrregiones están compuestos mayoritariamente por población indígena, para medir mejor los diferenciales de cobertura entre localidades indígenas y mestizas se decidió encuadrar y contextualizar esas microrregiones y los municipios que las integran en regiones interculturales e interétnicas más amplias en las que coexisten núcleos indígenas y mestizos. La delimitación se hizo tomando en cuenta criterios geográficos, lingüísticos, étnicos, económicos e históricos y para ello se consultaron las regionalizaciones reconocidas oficialmente en las cuatro entidades referidas, así como la opinión de los cuatro investigadores que participan en esta evaluación cualitativa.‡ De esta forma, se delimitó lo que se ha denominado en este documento “11 regiones interculturales”, en las que quedan comprendidos los municipios o microrregiones originalmente estudiados. Dichas regiones son las siguientes: • ValledelMayo,enelestadodeSonora• ValledelYaqui,enelestadodeSonora

* Las microrregiones son 12 y las regiones sólo 11 porque en el caso de la Sierra Tarahumara fueron seleccionadas dos microrregiones en el muy extenso municipio de Guachochi, Chihuahua.

‡ De todos estos criterios de selección, el que tuvo más peso fue el étnico. Así, se consideró como una región al conjunto de municipios en los que se habla una o varias lenguas indígenas y en los que se asienta uno o varios grupos étnicos que se comunican en esas lenguas, aunque también exista en ellos población mestiza o no indígena. Es por eso que estas regiones son interculturales y se designan de acuerdo al nombre de dichos grupos étnicos, como Sierra Tarahumara, región tojolabal, valle del Yaqui, etc.


• Sierraguarojía,enelestadodeSonora• SierraTarahumara,enelestadodeChihuahua• Regiónpima,enlafronteraentrelosestadosdeChihuahuaySonora• Regiónchol,enelestadodeChiapas• Regióntojolabal,enelestadodeChiapas• AltosdeChiapas• CostadeOaxaca• Cañadaysierramazateca,enelestadodeOaxaca• SierraNortemixeenelestadodeOaxaca

Los municipios que integran cada una de estas regiones aparecen indicados en el cuadro 1 y en los mapas 1, 2, 3 y 4 de los anexos que se presentan al final del documento. En total, las 11 regiones interétnicas abarcan 118 municipios con cerca de 2.5 millones de habitantes y presentan características muy contrastantes en términos demográficos y de cobertura de Oportunidades, tal como se aprecia en el cuadro 2, de cuyos datos se hablará más adelante.* En una segunda etapa del análisis se hace referencia a la cobertura en las 12 microrregiones en las que se llevó a cabo el análisis de los temas de cobertura, operación, salud, educación y trabajo. Las microrregiones en cuestión fueron seleccionadas tomando en cuenta los siguientes factores: que en ellas hubiera familias expuestas a Oportunidades desde 1998 o 1999 (y por ende, accesibilidad a los servicios de salud y educación, aunque no necesariamente de todas las localidades de la microrregión) ya que se pretendía evaluar el impacto de largo plazo del Programa; que fueran regiones caracterizadas por la diversidad étnica de su población, que incluyera personas indígenas mono-lingües, mestizos y mestizos monolingües de español; que existieran familias beneficiarias y no beneficiarias con dichas categorías étnico lingüísticas y que hubiera en ellas localidades rurales no mayores de 2 500 habitantes.‡ Estas microrregiones y su ubicación municipal son las siguientes:• HuírivisenelterritorioyaquiyenelmunicipiodeGuaymas,Sonora• LaBocana,enelterritoriomayoyenelmunicipiodeEtchojoa,Sonora• SanBernardo,enelterritorioguarojíoyenelmunicipiodeÁlamos,Sonora• LaslocalidadesdeYepachi,PiedrasAzules,LaSalitreraenelmunicipiodeTemósachi(Chihuahua)yMaycoba

y El Kipor, en el municipio de Yécora (Sonora) en el territorio de los pimas bajos• Samachique,enelterritoriotarahumarayenelmunicipiodeGuachochi,Chihuahua• LaslocalidadesdeNorogachi,LaCiénegadeNorogachi,Cochérare,Riquéachi,SantaCruz,MesadeParéwachi

y Tuchéachi, en el territorio tarahumara y en el municipio de Guachochi, Chihuahua• LaslocalidadesdeElAguaje,SanIsidrodelasHuertas,CorazóndeMaría,PedernalyElEscalónenelmunicipio

de San Cristóbal de las Casas en los Altos de Chiapas• LaslocalidadesdeSaltillo,Chacalá,LaLibertad,ElEncantoyBelloPaisajeenelmunicipiodeLasMargaritas,

en la región tojolabal de Chiapas• LaslocalidadesdeEmilianoZapata,ÁlvaroObregón(Planada),ÁlvaroObregón(Loma)yElPorvenirenel

municipio de Tumbalá, en la región chol de Chiapas• LaslocalidadesdeMazatlándeVillaFlores,ElCorral,ElProgreso,SanSimón,Coyoltepec,AlmolongayPiedra

Ancha, todas ellas en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, en la Cañada y Sierra Mazateca de Oaxaca• VariaslocalidadesdelmunicipiodeSanJuanCotzocón,enlaSierraNortemixedeOaxaca• LaslocalidadesdeNuevoCerroMojarrayJaltepecdeCandayoc,ambasenelmunicipiodeSantiagoJamiltepec,

en la Costa de Oaxaca, donde conviven poblaciones indígenas, mestizas y afromestizasPara elaborar el apartado correspondiente a la cobertura se utilizaron básicamente las siguientes fuentes de información:

* En el presente estudio no se definirán en detalle las características geográficas, étnicas, históricas, ecológicas, económicas y sociales de cada una de estas regiones, para ello se remite al lector a los cuatro estudios previos ya citados sobre cada una de estas zonas.

‡ Las características demográficas, económicas y sociales de cada una de esas microrregiones aparecen detalladas en los estudios regionales previamente entregados al Programa Oportunidades.


- La información cuantitativa y cualitativa que se recoge en los informes regionales previos correspondientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora

- Las estadísticas de cobertura de Oportunidades, al inicio del ejercicio fiscal de 2008, en los municipios y lo-calidades a las que se refiere el estudio, estadísticas que fueron extraídas de: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general/main_ca.html

- Las estadísticas de población y población indígena del II Conteo de Población y Vivienda de 2005. Es importante aclarar que para los efectos de este informe, se considera población indígena a todas aquellas personas que habi-tan en hogares donde el jefe y/o su cónyuge hablan una lengua indígena. Y se consideran localidades indígenas aquellas en las que el 40% o más de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge hablan una lengua indígena; localidades mestizas aquellas en las que más del 40% de la población vive en hogares en los que el jefe o su cónyuge no hablan una lengua indígena y localidades confidenciales, aquéllas de 1 o 2 viviendas de las que no se cuenta con datos sobre la condición étnica de sus habitantes.

- Las estadísticas correspondientes al índice y grado de rezago social por localidad elaboradas por el Consejo Na-cional de Evaluación de la Política Social (Coneval) que pueden ser consultadas en: http://www.coneval.gob.mx/mapas/. Es importante recordar, sin embargo, que ni el Coneval ni el Conapo registran índices de rezago social y pobreza para localidades de una o dos viviendas.

- Una cartografía de los municipios de estudio seleccionados en las cuatro entidades federativas.* Se utilizó para ello alguna información básica que entregó Oportunidades relativa a su cobertura, a la que se le añadieron datos de carácter geográfico, topografía, usos del suelo, caminos, corrientes de agua, establecimientos educativos, de salud y de tiendas Diconsa (Distribuidora de la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Conasupo), con sus respectivas áreas de influencia (calculadas con un radio de 5 km), y muy especialmente la condición étnica (indígena o mestiza) de las localidades, de acuerdo a los criterios a los que se aludió anteriormente.

- La información cualitativa recogida en cada una de las zonas de estudio a partir de entrevistas y observaciones con personal de Oportunidades (coordinaciones estatales, Centros de Atención y Registro –CAR– y promotores sociales),‡ vocales, personal de las instituciones de educación y salud, personajes relevantes de las comunidades, así como familias beneficiarias y no beneficiarias indígenas y mestizas.

Por lo que se refiere al estudio de la operación, éste se basará fundamentalmente en los resultados de las entre-vistas con personal de Oportunidades (coordinadores estatales, jefes de CAR, promotores sociales), vocales, perso-nal adscrito a los servicios de salud y educación y familias que fueron seleccionadas en la muestra original que fue aplicada en los estudios regionales. Es importante destacar que en este rubro, la aproximación del presente informe se centrará específicamente en las microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad.

* Se usó para eso el programa Arcview y se contó con el apoyo de los ingenieros Manuel Irigoyen (delegación Semarnat Chihuahua) y Carlos Manuel Irigoyen en la ciudad de Chihuahua. El trabajo fue coordinado por Juan Luis Sariego.

‡ En Oaxaca se entrevistó al coordinador estatal, al jefe del CAR de la región de la Cañada mazateca en Teotitlán de Flores Magón, al jefe del CAR de Puerto Escondido, al jefe del CAR 02 Istmo que atiende la jurisdicción en la que se encuentra el municipio de San Juan Cotzocón, a varios Reccos y a una responsable de capacitación comunitaria. Se asistió también a un taller de capacitación a vocales. En Chihuahua se entrevistó al coordinador estatal y al jefe del CAR de San Juanito que cubre las microrregiones de estudio de la Sierra Tarahumara. En Chiapas se habló con el jefe del CAR de Las Margaritas y con el jefe del CAR de Comitán. Además se asistió en Tumbalá a una sesión de una mesa de atención a comités (MAC) para capacitación de vocales pertenecientes al CAR de Palenque que cubre la zona chol en el norte del estado. En Sonora se entrevistó al personal de la coordinación estatal en Hermosillo y del CAR de Huatabampo. Además en todas las zonas de estudio se habló con los promotores sociales del Programa con ocasión de las entregas de apoyos en las comunidades. También se entrevistó en reiteradas ocasiones a las vocales de dichas comunidades.


III. ResultadosSe presentan a continuación los principales resultados de la evaluación agrupados en torno a los dos temas centrales de los que se ocupa: la cobertura y la operación del Programa Oportunidades en las regiones y microrregiones de estudio.

CObERTuRA

Introducción

La cobertura, entendida como la presencia del Programa Oportunidades en localidades y hogares, será analizada en dos momentos:a. En una primera etapa, al nivel macro de las 11 regiones a las que antes se aludió, tratando de explicar primeramente

la lógica de la presencia del Programa por localidades, en relación con tres factores: la dispersión demográfica en las distintas regiones, los niveles de rezago social y la condición étnica. Se buscará después, y también al nivel de las 11 regiones, hacer algunas aproximaciones estimativas de la cobertura del Programa por familias y personas.

b. Se pasará en una segunda etapa a analizar la cobertura al nivel de las 12 microrregiones donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad, discutiendo en primer lugar la relación entre la cobertura y la presencia de servicios de salud y educación. También, a ese nivel de las 12 microrregiones, se examinarán después puntual-mente los diferenciales de cobertura entre familias y localidades, según condición étnica y niveles de pobreza, con base en los estudios regionales previos y tratando de entender las causas que provocan esos diferenciales.

Cobertura en 11 regiones interculturales indígenas

Cobertura por localidades

Las 11 regiones interculturales en las que se ubican los municipios y localidades en las que se llevó a cabo este estudio presentan notorios contrastes en términos geográficos, económicos y étnicos, lo que permitirá una intere-sante comparación para ver cómo se comporta la cobertura del Programa.* Como se puede observar en el cuadro 2 en los anexos del estudio, las 11 regiones abarcan una superficie de cerca de 117 000 km2, repartidos en cuatro entidades de la República, y en ellas viven cerca de 2.5 millones de habitantes, de los que una parte considerable son indígenas de las más variadas etnias: yaquis, mayos en Sonora; pimas y guarojíos en Chihuahua y Sonora; ta-rahumaras y tepehuanes en Chihuahua; choles, tzoltziles, tojolabales en Chiapas y mixes, mazatecos, mixtecos y población afromestiza en Oaxaca. En general puede decirse, sin embargo, que todas estas zonas se caracterizan por altos niveles de rezago social, marginación y pobreza, a excepción de los valles del Yaqui y del Mayo, donde existen centros urbanos importantes dedicados a agricultura moderna de riego. Entre las zonas con mayor rezago social destacan los Altos de Chiapas y la Sierra Tarahumara. Los datos del cuadro A2 y de la figura 1 también permiten observar el desigual grado de presencia y cobertura del Programa Oportunidades en las localidades de estas 11 regiones interétnicas. Así por ejemplo, contrasta el hecho de que mientras que el Programa está presente en 87% de las localidades de la Cañada mazateca, en el valle de Yaqui y en la sierra pima (en la frontera de los estados de Chihuahua y Sonora) sólo cubre 12 y 21% respectivamente y en la Sierra Tarahumara a menos de la tercera parte de las localidades. Ante tales contrastes es pertinente preguntarse: ¿cuáles son los factores que determinan el hecho de que la cobertura del Programa varíe tan significativamente entre una región y otra?

* Mientras no se diga otra cosa, a lo largo de este apartado la cobertura será medida como la proporción de localidades en las que está presente el Programa Oportunidades.


Según dispersión demográfica

Si la cobertura parece operar con independencia del volumen y densidad de población, en cambio, muestra una relación estrecha e inversa con el porcentaje de pequeñas localidades confidenciales de cada región, de tal manera que a medida que aumenta el peso proporcional de ese tipo de localidades, la cobertura regional tiende a disminuir.* Los datos del cuadro A2 y de la figura 2 ilustran este fenómeno. Así por ejemplo se puede apreciar que las zonas que cuentan con un mayor porcentaje de poblaciones confidenciales, como es el caso del valle del Yaqui, la Sierra Tarahumara, la región pima y la zona guarojía, son aquellas en las que la cobertura es menor. En cambio, allí donde el porcentaje de localidades confidenciales es menor (como es el caso de la Cañada mazateca o los Altos de Chiapas), las coberturas son las más altas. Estos datos estarían apuntando en el sentido de que, por el hecho de no contar con acceso a los servicios de educación y salud, muchas localidades confidenciales están excluidas de los beneficios del Programa de acuerdo con sus reglas de operación. Sin embargo, como se verá más adelante al analizar la situación a nivel microrregional, existen localidades confidenciales que se encuentran en el radio (de 5 km) de influencia de los centros de salud y educación y por ello reúnen condiciones de elegibilidad en el Programa.

Según niveles de rezago social

Los datos del cuadro A2 y de la Figura 3 muestran que no parece haber una correlación muy estrecha entre la cobertura de Oportunidades y los índices regionales promedio de rezago social.‡ En este sentido, llama la atención que una de las zonas que tiene un menor índice de rezago social (un índice muy bajo), el valle del Mayo, tenga en cambio una cober-tura de 40%, muy superior a la que presentan regiones como la guarojía o la Sierra Tarahumara, donde los índices de rezago social son más altos. Por otro lado, la sierra mixe, la Costa de Oaxaca y los Altos de Chiapas presentan coberturas similares, pero sus índices regionales de rezago social son muy diferentes. Sin duda, una de las causas que explican estos diferenciales regionales de cobertura es el hecho de que, como se verá más adelante, la oferta de servicios de educación y salud es muy distinta en unas regiones que en otras y en tal sentido los datos presentados serían un resultado coherente con las limitaciones que establecen las reglas de operación del Programa. Aunque no exista una correlación clara entre los niveles regionales de rezago social y los diferenciales de cober-tura de Oportunidades, vale la pena indagar si dicha correlación se da con respecto del rezago social, no ya de las regiones, sino de las localidades. Como es bien sabido, Oportunidades es un programa que está particularmente diseñado para atender familias que viven en condiciones de pobreza y por ende cabría pensar hipotéticamente que su presencia es mayor en localidades con índices de rezago social muy alto, alto o medio, que en aquellas con bajo o muy bajo rezago social.§

En el cuadro A3 y en las figuas 4 a 7 se muestran los resultados del análisis comparado del comportamiento de estas dos variables en las 11 zonas de estudio. Para ello se ha dividido el análisis en cuatro partes, que aparecen de forma conjunta en el cuadro 3 y que se reflejan en cada una de las figuras y se refieren a la cobertura de las localidades según éstas tengan alto o muy alto nivel de rezago social, nivel medio, nivel bajo o muy bajo o sean localidades confidenciales, sobre las que no se cuenta con datos de rezago social.# Además se ha elaborado el cuadro sintético siguiente en el que,

* Al comentar al respecto, el personal de Oportunidades aclaró que no se realizaron incorporaciones en localidades confidenciales debido a que no contaban con el Índice de Marginación de Conapo, criterio principal que debían cumplir para ser incorporadas de conformidad con sus Lineamientos Generales para la Operación, en aquel entonces como Progresa.

‡ Como ya se señaló, este índice equivale al promedio de los índices de rezago social de los municipios que componen cada una de las 11 regiones, para lo cual se utilizaron los datos de Coneval.

§ Por supuesto, hay que tener presente el hecho de que la población a la que se dirige el Programa no es, en estricto sentido, las localidades, sino las familias. Pero antes de entrar a discutir ese asunto, cabría esperar que puesto que las familias más pobres viven en buena medida en localidades pobres, deberían ser en éstas donde el Programa tuviera una presencia más marcada. Ése es precisamente el tema que se analiza en este apartado.

# Se utilizaron para ello los datos de rezago social que reporta el Coneval para 2005, agrupando los niveles en tres categorías: muy alto-alto, medio y bajo-muy bajo. Las localidades confidenciales son estudiadas separadamente puesto que de ellas el Coneval no ofrece datos de rezago social, aunque es muy probable que sean las que reúnen niveles de mayor rezago social por la falta de acceso a muchos servicios públicos como la educación, salud, agua potable, vivienda, etc.


por medio de colores, se intenta visualizar más fácilmente los niveles de cobertura de cada región para cada una de los cuatro tipos de localidades. En la figura 4 (cuyos datos corresponden a la sexta y séptima columnas del cuadro) se presenta un análisis estadístico de la cobertura de Oportunidades en localidades de muy alto y alto nivel de rezago social, en las que, en principio, cabría pensar que la presencia de Oportunidades está generalizada o llega a un nivel muy alto.* Los datos muestran sin embargo que esta afirmación necesita matizarse: sólo en las tres regiones de Oaxaca, en los Altos de Chiapas y el valle del Mayo ese supuesto se cumple cabalmente, puesto que aquí la cobertura es muy alta (superior al 75% de las localidades). En cambio en la Costa de Oaxaca y en las regiones chol, tojolabal, guarojía y yaqui, la cobertura es sólo alta, pues oscila entre 50 y 70% de las localidades. Las dos regiones donde las localidades de más bajo rezago social están peor cubiertas por el Programa Oportunidades son la Sierra Tarahumara y la región pima, también en la Sierra Madre Occidental. En la figura 5 (que resume los datos de las columnas 4 y 5 del cuadro A3) se presenta la información correspon-diente a la cobertura de Oportunidades en localidades con rezago social medio. Lo que más destaca de este cuadro es el hecho de que la cobertura es muy alta prácticamente en todas las regiones, salvo en la Sierra Tarahumara, donde sólo es alta. En cuanto a la cobertura en localidades de bajo o muy bajo rezago social (figura 6, columnas 2 y 3 del cuadro A3), donde sería esperable que la presencia del Programa fuera menor, se observa en cambio que ésta es muy alta en siete de las regiones interétnicas (las tres de Oaxaca, y las regiones tojolabal, tarahumara, guarojía y mayo), alta entre los choles, pimas y yaquis, mientras que sólo en los Altos de Chiapas es baja. Finalmente, la cobertura en localidades confidenciales (figura 7) es, en términos generales, muy baja en todas las regiones, si se exceptúan los Altos de Chiapas, donde es sólo alta y sobre todo, la Cañada mazateca, donde cerca de 64% de las localidades confidenciales cuenta con Oportunidades. Del cuadro 1 se puede concluir lo siguiente:a) Las localidades confidenciales están subatendidas en todas las regiones, a excepción de la Cañada mazateca,

lo cual puede ser en parte explicable por su aislamiento o por la falta de servicios de salud y educación, pero también hay localidades entre éstas, como se verá más adelante, que acceden a los servicios de educación y salud y que, por ende y dado que en su mayoría cuentan con un alto grado de marginación social,‡ deberían estar cubiertas por Oportunidades, por lo que se recomienda la densificación§ en la cobertura de esas poblaciones. En caso de inaccesibilidad a los servicios de educación y salud, sería esperable la llegada a esas zonas del Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP). Es importante señalar que, aunque es imposible asegurarlo con certeza, es muy verosímil pensar que una gran parte de esas localidades confidenciales están pobladas por familias indígenas que permanecen al margen de los beneficios no sólo de Oportunidades, sino de otros progra-mas gubernamentales de política social.

b) Dejando ahora de lado el caso de las localidades confidenciales, existe una desigual cobertura del Programa Oportunidades en las localidades de las 11 regiones interculturales en términos de los niveles de rezago social. Cabría en este sentido hablar de dos modelos distintos y contrastantes en las 11 regiones: por un lado, el de la cobertura casi generalizada (muy alta o alta), independientemente del nivel de rezago social, e incluso, en algunos casos, de una cierta sobrecobertura, en la medida en que se llega a atender ampliamente localidades con bajo o muy bajo rezago social.# Ésta es la situación de la mayoría de las regiones: las de Oaxaca y de Chiapas, así

* Es importante insistir en que entre estas localidades no están comprendidas las confidenciales, de las que hablaremos más adelante y en las que, muy probablemente, se presenten los niveles más marcados de rezago social.

‡ Aunque no hay datos de rezago social de este tipo de localidades, las evidencias recogidas en el trabajo de campo en todas las zonas de estudio comprueban que se trata, en su mayoría, de comunidades con altos niveles de pobreza y marginación, lo cual es además explicable tomando en cuenta que, por su tamaño, carecen de servicios básicos.

§ La densificación es el proceso por el cual se realiza la incorporación de familias identificadas en condiciones de pobreza extrema, en localidades ya atendidas por el Programa, para cubrir el incremento demográfico en dichas localidades (inciso 6.1. de las reglas de operación de Oportunidades).

# Cabría, sin embargo, pensar en la posibilidad de que en esas localidades de bajo o muy bajo rezago social existen hogares cuyas características socioeconómicas los hacen beneficiarios elegibles del Programa.


como el valle del Mayo y la región guarojía en Sonora. Por otro lado, existen dos regiones, la Sierra Tarahumara y la región pima, limítrofes entre sí, en donde la cobertura de las localidades con alto o muy alto rezago social es baja. Lo contrastante en ambos casos es lo que se podría denominar un factor de inequidad en el sentido de que mientras esas comunidades están poco atendidas, en cambio aquellas que presentan grados de rezago social medio y sobre todo las que cuentan con bajo o muy bajo rezago social están mejor atendidas con cober-turas altas y muy altas. Sería recomendable, en este sentido, que las coordinaciones de los estados de Sonora y Chihuahua y los Centros de Atención y Registro correspondientes revisaran, con especial cuidado, sus padrones de cobertura y sus procedimientos de incorporación de familias, buscando que el Programa tenga una presencia más equitativa y amplia en las localidades con mayores niveles de rezago social y pobreza, que en su mayoría son indígenas.

Para ponderar la presencia desigual de Oportunidades en localidades con distintos grados de rezago social es importante, sin embargo, tomar en cuenta que, a lo largo de los 10 últimos años, Oportunidades recurrió a diferentes formas de utilización de los índices de pobreza. En un principio se usaron los índices de marginación de Conapo correspondientes a los años de 1995, 2000 y 2005. Posteriormente se empleó también el índice de rezago social de Coneval, que a su vez incluye información proveniente del II Conteo de Población y Vivienda y de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH). Por otra parte, hay que considerar como un dato muy importante que en el proceso de selección de localidades una condición fundamental es la de asegurar que los hogares cuenten con acceso a los servicios de salud y educación y es probable que en algunas de las localidades no confidenciales a las que ahora se hace referencia, tal situación no se presente.

c) En general, son las zonas de rezago social medio el ámbito en el que Oportunidades se mueve mejor, con una cobertura homogéneamente más amplia y generalizada en las 11 regiones interétnicas seleccionadas. Porque como se aprecia en el cuadro anterior en todas ellas la cobertura en localidades con nivel medio de rezago social es muy alta e incluso en la Sierra Tarahumara llega a ser de cerca del 74 por ciento.

d) Los diferenciales de cobertura tienen sin duda que ver con aspectos estructurales de los entornos regionales (dificultades de acceso, clima de inseguridad y violencia por contextos bélicos –Chiapas– o de narcotráfico –las sierras de Chihuahua y Sonora–, los diferentes sistemas de relaciones interétnicas, factores religiosos en Chiapas, etc.), pero sin duda también están relacionados no sólo con la disponibilidad y acceso a los servicios de educa-ción y salud, sino también con la validación de éstos, que quiere decir que las instituciones estatales o federales encargadas de proporcionar esos servicios se comprometen a hacerlo, asegurándose así el cumplimiento de las corresponsabilidades por parte de las familias beneficiarias.

Cuadro 1Síntesis de cobertura de Oportunidades en las 11 regiones interétnicas según grado de rezago social (GRS) de sus localidades

ALTO y Muy GRs bAjO y Muy LOCALIDADEsREGIÓN ALTO GRs MEDIO bAjO GRs CONFIDENCIALEs (sIN GRs)

Zona mayo muy alta muy alta muy alta muy baja

Zona yaqui alta muy alta alta muy baja

Región Guarijía alta muy alta muy alta muy baja

S. Tarahumara baja alta muy alta muy baja

Zona pima (Chih-Son) baja muy alta alta muy baja

Zona chol Chiapas alta muy alta alta muy baja

Zona tojolabal alta muy alta muy alta muy baja

Altos Chiapas muy alta muy alta baja baja

Costa Oaxaca alta muy alta muy alta muy baja

Sierra Norte mixe muy alta muy alta muy alta muy baja

Cañada mazateca muy alta muy alta muy alta alta

Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25% Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro A3 de los anexos


Según condición étnica

Para entender la relación entre la cobertura de Oportunidades y la condición étnica de las localidades de las 11 regiones, se analizó primeramente si existe alguna relación entre el porcentaje de cobertura, por una parte, y el de localidades indígenas en cada región, por otra, análisis que se muestra en el cuadro A4 y en la figura 8 y que se sintetiza en el cuadro 2. El cuadro muestra que en la medida en que el porcentaje de las localidades indígenas aumenta, la cobertura también lo hace y viceversa. Así, en los Altos de Chiapas, la Sierra Norte mixe y la cañada de Oaxaca, donde se pre-sentan las más altas proporciones de comunidades indígenas, la cobertura es más amplia y, por el contrario, son las regiones con mayor proporción de localidades mestizas (los valles del Yaqui y Mayo y las regiones guarojía y pima de Sonora-Chihuahua) en donde la cobertura del Programa es más baja. Los casos intermedios (la Sierra Tarahumara, las regiones chol, tojolabal y la Costa de Oaxaca) tienen una cobertura variable que va de baja a alta, sin llegar nunca a ser muy alta. En conclusión, se puede decir que son las regiones con más indígenas (en términos de mayor densidad de localidades indígenas), donde Oportunidades tiene una mayor presencia. Sin embargo esta afirmación necesitaría matizarse puesto que en este análisis están excluidas las comunidades confidenciales que son en algunas regiones mayoritariamente indígenas y en las que, como antes se señaló, la cobertura de Oportunidades es muy baja. Ex-ceptuando a éstas, se puede concluir diciendo que, en términos diferenciales, la cobertura por localidades tiende a favorecer a las regiones más indígenas por encima de las que son más mestizas. Es decir que, a pesar de las barreras lingüísticas y culturales que enfrentan las familias indígenas para integrarse a la dinámica de Oportunidades –tema del que se hablará más adelante–, dichas barreras son más fácilmente superables por familias que viven en regiones predominantemente indígenas, en relación con las familias que residen en regiones caracterizadas por la intercultu-ralidad étnica. El cuadro A5 y la figura 9 permiten determinar con mayor precisión esta cobertura diferencial. En ellos se pre-sentan datos sobre los diferenciales de cobertura de Oportunidades en localidades indígenas y mestizas de las 11 regiones interétnicas. Se observan así tres patrones. El primero es el que siguen seis regiones (Cañada y Sierra Norte mixe de Oaxaca, Altos de Chiapas, región chol y valles del Yaqui y del Mayo) donde la cobertura favorece a las loca-lidades indígenas. El segundo comportamiento es el opuesto, es decir, el de regiones donde la cobertura favorece a las localidades mestizas, como sucede en la Costa de Oaxaca, la región pima, la guarojía y la Sierra Tarahumara. En estos dos últimos casos la diferencia es notoria, alcanzando más de 40 puntos porcentuales en la primera y 20 en la

Cuadro 2Síntesis de cobertura de Oportunidades en las 11 regiones interétnicas según porcentaje de localidades indígenas y mestizas

% LOCALIDADEs LOCALIDADEs LOCALIDADEsZONA INDíGENAs % MEsTIZAs % CON OpOrtunidades

Mayo Sonora muy baja muy baja baja

Yaqui Sonora muy baja muy baja muy baja

Guarijía Sonora muy baja baja baja

S. Tarahumara baja muy baja baja

Pima Chih-Son muy baja baja muy baja

Chol Chiapas baja muy baja alta

Tojolabal Chiapas baja baja alta

Altos Chiapas muy alta muy baja muy alta

Costa Oaxaca baja baja alta

Sierra Norte mixe alta muy baja alta

Cañada Oaxaca muy alta muy baja muy alta

Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25%Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro 4 de los anexos


segunda. El tercer patrón, que es menos común, es el de la región tojolabal, en donde la cobertura es idéntica entre indígenas y mestizos. Una explicación sobre los casos de diferenciales de cobertura a favor de localidades mestizas, es el hecho de que éstas, especialmente en la Sierra Madre Occidental (zonas tarahumara, pima, guarojía) suelen ser las más grandes, mejor comunicadas y con mejores servicios de salud y educación, en tanto que las indígenas son más pequeñas, peor comunicadas y con menor acceso a servicios de educación y salud. De estos datos se desprende una conclusión evidente: en la Sierra Tarahumara y en la región guarijía es impor-tante que Oportunidades incremente y densifique la incorporación de localidades indígenas que, indiscutiblemente y de acuerdo a las evidencias recogidas en el trabajo de campo, presentan niveles de pobreza más acentuados que las mestizas. Según condición étnica y nivel de rezago social

Un cuarto nivel de análisis es el que se presenta a continuación, en el que se combinan las variables condición étnica y grado de rezago social para entender su relación con la cobertura. Se parte del supuesto de que la presencia de Oportunidades debería ser mayor en localidades de mayor rezago social y que muy posiblemente sea más alta en las localidades mestizas que en las indígenas. Los cuadros A6 y A7 y las figuras A10 a A12, así como el cuadro sintético siguiente muestran diferentes com-portamientos regionales que se pueden tipificar en estos términos: a) En las tres regiones de Oaxaca, en los Altos de Chiapas y el valle del Mayo, la cobertura no sólo es amplia (alta

o muy alta), en especial en la última de estas regiones, sino que tiende a favorecer a las localidades con mayor rezago social y más a las indígenas que a las mestizas, dándose incluso el caso excepcional de las comunidades mestizas de bajo o muy bajo grado de rezago social de los Altos de Chiapas donde la cobertura es baja, situación que confirmaría la tendencia señalada.

b) En las regiones tojolabal y chol de Chiapas, así como en el valle del Yaqui, la cobertura es en general menor que en las regiones anteriores pero sigue siendo alta. Se observa sin embargo una tendencia a favorecer a las comu-nidades indígenas por sobre las mestizas pero, en cambio, no es mayor la cobertura a medida que aumenta el nivel de rezago social e incluso se dan situaciones en la zona chol y en el valle del Yaqui donde las comunidades indígenas de mediano y bajo o muy bajo rezago social cuentan con una cobertura mejor que aquella de la que gozan sus similares de alto y muy alto rezago social. Sin embargo, puede decirse que la lógica con que opera

Cuadro 3Síntesis de cobertura según grado de rezago social y condición étnica en las 11 regiones interétnicas

ALTO y Muy ALTO GRADO REZAGO sOCIAL bAjO y Muy bAjO GRADO DE REZAGO sOCIAL MEDIO DE REZAGO sOCIALREGIÓN INDíGENAs MEsTIZAs INDíGENAs MEsTIZAs INDíGENAs MEsTIZAs

Valle del Mayo muy alta muy alta muy alta muy alta muy alta muy alta

Valle del Yaqui alta alta muy alta alta muy alta alta

Region guarijía muy baja alta muy alta alta no indígenas muy alta

Sierra Tarahumara alta muy alta muy baja muy alta muy baja baja

Zona pima (Chih-Son) alta baja no mestizos baja no indígenas no mestizos

Zona chol Chiapas alta alta muy alta alta muy alta alta

Zona tojolabal alta alta alta alta no mestizos muy alta

Altos de Chiapas muy alta alta muy alta alta no indígenas baja

Costa Oaxaca muy alta alta muy alta alta no mestizos muy alta

Sierra Norte mixe muy alta no mestizos muy alta muy baja muy alta alta

Cañada mazateca muy alta alta muy alta alta muy alta alta

Muy alta: más de 75%. Alta: de 50 a 75%. Baja: de 25 a 50%. Muy baja: menos de 25%Fuente: elaborado a partir de los datos del cuadro A7 de los anexos


la cobertura es en términos generales coherente con los objetivos del Programa, que busca favorecer y hacerse especialmente presente con coberturas altas a las comunidades de mayor rezago social.

c) Las zonas pima, guarojía y la Sierra Tarahumara, geográficamente colindantes, son las que presentan mayores problemas de cobertura tanto por su amplitud como por la lógica con que ésta opera, ya que la cobertura no es mayor a medida que aumenta el grado de rezago social ni tampoco es igual entre localidades indígenas y mesti-zas. En la Tarahumara y la región guarojía, por ejemplo, las comunidades indígenas de alto y muy alto grado de rezago social están menos atendidas por Oportunidades que las mestizas, en cambio en la zona pima sucede lo contrario. En cuanto a las localidades de mediano rezago, existe una cobertura alta y muy alta, o sea superior a la que se presenta en las más marginadas, lo que resulta contrario a los objetivos del Programa. Se presenta incluso el caso más llamativo de inequidad en la cobertura entre las localidades indígenas de muy alto rezago social y las mestizas de muy bajo: contrariamente a lo que cabría esperarse en las segundas, la cobertura es muy alta, mientras que en las primeras es muy baja. Como consecuencia lógica de lo que se ha dicho, es recomendable que en estas tres regiones Oportunidades lleve a cabo una revisión de sus procedimientos de incorporación de localidades para favorecer más a las indígenas y a las que presentan mayores grados de rezago social.

Cobertura por familias y población

Hasta aquí se han venido analizando los diferenciales de cobertura en términos de la presencia de Oportunidades en las localidades de las 11 microrregiones tomando en cuenta una serie de variables como la dispersión demográfica, la condición étnica y el rezago social de las localidades que componen esas regiones. Sin embargo es claro que la mejor manera de evaluar la cobertura del Programa es midiendo su presencia entre familias que reúnen las condiciones de elegibilidad que estipulan las reglas de operación y que encuentran serias dificultades para superar el círculo interge-neracional de la pobreza. Por esa razón es importante que ahora se analice la cobertura en términos del número y la proporción de familias y personas residentes en los hogares que se benefician de los apoyos del Programa. Ya se han señalado anteriormente las dificultades que esta tarea entraña, puesto que, como se explica, existen limitaciones serias para hacer equivaler el uso y la aplicación que Oportunidades y el INEGI hacen del concepto de hogar. Por eso se presentan a continuación algunas estimaciones que pueden ayudar a aproximarse al problema. Las aproximaciones que se presentan son dos: la primera se refiere a los hogares y personas residentes en las 11 regiones interétnicas que se benefician de los apoyos de Oportunidades; la segunda, en cambio, calcula el peso proporcional de la población que vive en localidades donde no está presente el Programa. En el cuadro A8 y en la figura 13 aparece una estimación del peso proporcional de las familias con Oportunida-des en relación con el total de familias que residen en las regiones de estudio.* Para ello, se ha calculado primero el promedio de personas por hogar para cada una de las regiones, dividiendo los totales regionales de población por los totales de hogares. Como se podrá ver en el cuadro A8, ese promedio varía notoriamente, siendo más alto en las regiones indígenas interculturales del sur que en las del norte. Después se ha calculado el porcentaje de las familias con Oportunidades con respecto al total de las familias. Los datos obtenidos muestran que la cobertura promedio en las 11 regiones es de cerca de 55%, pero que ésta varía desde 12 y 32% en los valles del Yaqui y Mayo, respec-tivamente, hasta 102% en la región tojolabal de Chiapas,‡ oscilando entre 46 y 78% en el resto de las regiones. Tomando en cuenta los niveles regionales de rezago social y comparándolos con la cobertura de familias se puede concluir diciendo que:a) Parece lógico que en los valles del Yaqui y del Mayo la cobertura familiar sea la más baja, puesto que ahí los

niveles de rezago social son bajos o muy bajos.

* El análisis presentado hubiera tenido una mayor contundencia y alcance si la comparación se hubiera hecho entre el porcentaje de familias con Oportunidades y el de aquéllas que reunen las condiciones de elegibilidad para poder estar incorporadas al Programa. Pero, como ya se señaló en el apartado de Metodología, esto hubiera implicado replicar la Encaseh en todos los hogares de todas las localidades de las 11 regiones, algo que supera con mucho las posibilidades y objetivos de este estudio. Se insiste, por ello, en que el análisis que se presenta es sólo una aproximación estimativa.

‡ Esta cifra muestra una vez más que la manera como se contabiliza el número de hogares en el II Conteo y en el padrón de Oportunidades no es coincidente.


b) Es probable que las diferencias en la cobertura regional que se presentan entre la Costa de Oaxaca y las otras regiones de esa misma entidad federativa sean explicables tomando en cuenta que el índice regional promedio de la Costa de Oaxaca, aunque es alto, es casi la mitad del que presentan la Cañada mazateca y la Sierra Norte mixe (cuadro A2).

c) En cambio, no parece justificable que en la Sierra Tarahumara y en los Altos de Chiapas, en donde los niveles de rezago social regional son los más acentuados, la cobertura familiar sea baja (58 y 51% respectivamente), si se compara con las que presentan otras regiones como la tojolabal, la Sierra Norte y la Cañada mazateca de Oaxaca. Resulta pues claro que Oportunidades deberá aumentar la cobertura en esas dos regiones.

Una segunda aproximación al problema de la cobertura por población es la que se presenta en el cuadro A9 y en las figuras 14 y 15 de los anexos. En ellos se contabiliza el número de personas que viven en localidades que no cuentan con Oportunidades* y se compara esta cifra con el volumen total de la población regional. Tres salvedades deben ser hechas antes de interpretar esos datos. En primer lugar, hay que tomar en cuenta que la situación ideal no sería aquella en la que el 100% de la población formara parte de hogares y localidades con Oportunidades, puesto que en todas las regiones hay hogares y localidades que no presentan los requisitos de marginación y pobreza que los vuelven aptos para integrar el padrón del Programa. Además, existen localidades que no acceden a los servicios de educación y salud y por ende no son elegibles para el Programa. En tercer lugar, también es importante destacar que en dichas regiones no son sólo las personas que viven en localidades sin Oportunidades las únicas que no gozan de los beneficios del Programa, sino que a ellas sería necesario sumarles todas aquellas que viven en familias residentes en localidades con Oportunidades pero que no están incorporadas al Programa. Por ambas razones, los resultados que se pueden obtener de esos datos son sólo estimativos y pueden resumirse en estos términos:a) En seis (las tres de Oaxaca, los Altos de Chiapas y los valles del Yaqui y del Mayo) de las 11 regiones el porcen-

taje de la población municipal que reside en localidades donde no está presente Oportunidades no es mayor a 5 por ciento.

b) En otras cuatro regiones (tojolabal y chol de Chiapas, pima de Sonora y Chihuahua y guarijía de Sonora) el porcentaje oscila entre 5 y 10% de la población.

c) En la Sierra Tarahumara de Chihuahua, la proporción es de 22%, lo que probablemente se debe al hecho de que en esa región una buena parte de la población reside en localidades confidenciales a muchas de las cuales no llega el Programa Oportunidades. Si a esta cifra se le aumenta la que se refiere a las familias que no cuentan con Oportunidades en localidades donde el Programa opera y si se tiene en cuenta que el Programa sólo llega a 31.5% de las localidades de esa región (cuadro A2), es probable que cerca de 30% de la población de la Sierra Tarahumara no esté dentro de las familias beneficiarias del Programa.

d) Relacionando los datos de las figuras 14 y 15, se puede decir que el porcentaje de la población que reside en localidades a donde no llega Oportunidades, en la mayoría de las regiones, es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades a donde no llega Oportunidades, aunque son pocas, son mayoritariamente indígenas en la Cañada mazateca, Sierra Norte mixe, Altos de Chiapas, región chol y Sierra Tarahumara, mayoritariamente mestizas en la Costa de Oaxaca y en la región tojolabal de Chiapas, y mayoritariamente confidenciales entre los pimas, yaquis, mayos y guarojíos.

Cobertura en 12 microrregiones interculturales indígenas

Hasta aquí, se ha venido hablando de la cobertura de Oportunidades en las 11 regiones interétnicas. Toca ahora dis-cutir el problema de la cobertura en el ámbito de las 12 microrregiones antes enlistadas y en donde se llevó a cabo el trabajo de campo a profundidad que derivó en los estudios regionales ya citados. Para analizar la cobertura en estas

* Para ello se cruzaron los cifras de población del II Conteo con los datos del padrón de Oportunidades y se calculó después el total de la población de las localidades ausentes en el padrón de Oportunidades.


microrregiones se considerará primeramente la relación entre ésta y la presencia de servicios de educación y salud –condición indispensable para que pueda estar presente Oportunidades–, y se examinarán después los aspectos más relevantes sobre niveles de cobertura y su grado diferencial de acuerdo con los resultados de los estudios regionales.

• Poraccesoalosserviciosdesaludyeducación

Se considera aquí que la metodología más apropiada para entender la relación entre cobertura y presencia de servicios de salud y educación consiste en recurrir a las cartografías de las diferentes microrregiones en las que se muestran las áreas de influencia* de los establecimientos de educación y de las instituciones de salud, así como la presencia o ausencia de Oportunidades en las localidades que se encuentran dentro o fuera de esas áreas. Es importante señalar que los datos de cobertura de Oportunidades que fueron proporcionados por las oficinas centrales del Programa registran la cobertura hasta la segunda etapa de 2007 y por lo tanto no incluyen las incorporaciones posteriores. Esa información cartográfica aparece reflejada en los mapas 5 al 28 en los anexos de este estudio y de su examen se puede concluir que:

a) Del total de las 12 microrregiones hay siete (las tres de Oaxaca, mapas 14, 15, 16, 26, 27 y 28 las tres de Chiapas, mapas 11, 12, 13, 24 y 25 y la de Etchojoa en Sonora, mapas 5 y 17), en las que la cobertura de los centros de salud y de las escuelas primarias y secundarias abarca a todas las localidades del municipio e, incluso, en algunos casos se extiende más allá de los límites municipales. Quiere entonces decir que en todas las micro-rregiones del sur que fueron seleccionadas en el estudio, así como en el municipio mayo de Etchojoa, se reúnen las condiciones de accesibilidad a los servicios de salud y educación y que, por lo mismo, Oportunidades debería atender a todas las familias que reúnan los requisitos establecidos para ser beneficiarias, entre ellos el de la vali-dación de dichos servicios. Los mapas muestran sin embargo que hay un número muy reducido de localidades en donde el Programa no llega, aunque no se indican los niveles de rezago social de esas comunidades.

b) Existen tres municipios, el de Guaymas en Sonora (zona de presencia yaqui, mapas 6 y 18), el de Guachochi (mapas 8 y 20) en la Sierra Tarahumara de Chihuahua y Temósachi (mapas 9 y 21) en la microrregión pima de Chihuahua, en donde tanto la cobertura de salud como la de educación son deficientes, de forma muy marcada en el segundo, lo que explica que la presencia de Oportunidades sea restringida. Existen sin embargo algunas inconsistencias en la forma como se presenta la cobertura, puesto que hay localidades dentro de las áreas de influencia de los centros de salud y de educación en donde no opera el Programa (debiéndolo hacer) y otras, fuera de las áreas de influencia en donde sí opera el Programa.

Como ejemplo de esta situación se ha escogido el caso de la microrregión de Samachique en la Sierra Tarahumara de Chihuahua. Como se puede apreciar en los mapas 29 y 30, se trata de una zona ubicada en un entorno montañoso con marcados niveles de altitud y por eso de difícil acceso. En dicha microrregión están instaladas dos clínicas, una en Samachique y otra en Rancho Tecorichi. En conjunto abarcan 34 localidades, de las cuales una gran parte son pequeñas y medianas rancherías habitadas por tarahumaras con marcados índices de pobreza y rezago social. De ese total de las poblaciones que están dentro del área de influencia de las dos clínicas, sólo cuatro de ellas cuentan con Oportunidades. Situaciones similares no sólo se presentan en todos los municipios de la Sierra Tarahumara, sino también en las microrregiones pima y guarojía. En cambio es mucho menos común en las microrregiones de Chiapas y Oaxaca.

En estos casos, se propone que Oportunidades debería establecer una estrategia de incorporación que privilegiara a las localidades que están en las áreas de influencia de los establecimientos de salud y educación, independientemente del tamaño de las localidades. Es urgente, por lo demás, que las dependencias de salud y educación se aboquen a ofrecer mayores servicios públicos en estos dos municipios.

* En la cartografía que se elaboró en el proyecto se determinó un área de influencia con un radio de 5 kilómetros alrededor de las escuelas (según su nivel) y de los centros de salud.


c) En los dos municipios restantes, los de Álamos (mapa B7 y B19) y Yécora (mapa B10 y B22) en Sonora, los niveles de cobertura de clínicas y escuelas son aceptables, aunque no completos, pero la cobertura de Oportuni-dades en las zonas de influencia de dichos servicios es deficiente, sobre todo en el segundo de estos municipios. Aunque ambos presentan niveles medios de rezago social, es altamente probable que Oportunidades deba incrementar y densificar su cobertura y las instancias de salud y educación estatales y federales ampliar su red de servicios en esas zonas.

• Diferencialesyfactoresdelacobertura

En términos generales, se puede decir que los estudios cualitativos microrregionales confirmaron muchas de las conclusiones que en materia de cobertura de Oportunidades se han obtenido a nivel de las regiones interculturales, pero también es cierto que dichos estudios ayudan a matizar los planteamientos hasta ahora presentados. En cuanto a los diferenciales de cobertura del Programa se observaron diferencias muy notorias entre las micro-rregiones del sur (Oaxaca y Chiapas) y la mayoría de las del norte (Sonora y Chihuahua). En las del sur, la cobertura es muy amplia y generalizada en la gran mayoría de las localidades y la presencia de un mayor índice de rezago social de las localidades está asociada con un mayor porcentaje de familias incorporadas al Programa. Esta amplitud de la cobertura se explica en gran medida por la presencia o cercanía de instituciones de salud y educación, pero incluso en varias de las comunidades de las microrregiones de Chiapas donde estos servicios están ausentes, la cobertura no es menor.* En este sentido lo determinante es que las posibilidades de comunicación con las comunidades ma-yores donde están implantadas las clínicas y las escuelas, sean buenas. Pero sobre todo, un factor que contribuye notoriamente a favorecer la cobertura es el hecho de que la mayoría de la población vive en comunidades compactas de tamaño mediano o grande y son pocas las dispersas. Precisamente es en algunas de estas últimas localidades confidenciales donde se presentan algunos casos aislados de ausencia de Oportunidades.‡

En cambio, en las microrregiones del norte, y a excepción de la del municipio de Etchojoa, los niveles de cobertura son incompletos y en los casos de las microrregiones de la Tarahumara notoriamente deficitarios. Intervienen en este sentido dos factores determinantes: una red insuficiente de servicios de educación y salud particularmente concentrada en pueblos cabecera y una notoria dispersión de un porcentaje importante de la población en pequeños ranchos y rancherías mal comunicados con los pueblos centrales y lejanos, por ende, de los servicios de salud. Dicha situación se presenta sobre todo en las dos microrregiones tarahumaras del municipio de Guachochi, entre los guarojíos del municipio de Álamos y, en menor medida, entre los pimas de los municipios de Temósachi y Yécora. La cobertura en muchos de estos casos es insuficiente en dos sentidos: porque muchas de las localidades confidenciales están exentas de ella y porque un número importante de las familias que viven en los pueblos cabecera, con claros niveles de pobreza, no fueron incorporadas al programa por diferentes razones de las que más adelante se hablará.§

La microrregión mayo del municipio de Etchojoa es la excepción a esta tendencia que se observa en el norte porque, a pesar de que hay aquí un número importante de localidades confidenciales, que la densidad de población es baja y que el nivel de rezago social es también bajo, la cobertura es, en términos generales, amplia. En este sentido, se asemeja en cierta medida a las microrregiones sureñas, sin llegar sin embargo a un nivel de cobertura tan amplio como el de aquéllas.

* En el caso de la Cañada mazateca en Oaxaca, es importante decir que sus municipios fueron incorporados a Oportunidades muy tempranamente porque se encontraban entonces entre los 100 municipios del país con mayores índices de marginación y pobreza.

‡ En la microrregión de San Juan Cotzocón en la Sierra Norte mixe de Oaxaca, el estudio regional correspondiente3 reporta que existen por lo menos 65 localidades sin Oportunidades, siendo todas ellas pequeños núcleos de población de 1 a 50 habitantes. En el municipio de Jamiltepec, en la costa oaxaqueña, donde según el II Conteo hay 39 localidades, en sólo 11 de ellas no está presente Oportunidades, pero se trata de asentamientos muy pequeños. En el caso de Chiapas4 se observa que aunque la cobertura está generalizada en muchas localidades, es superior en aquellas donde la accesibilidad a los servicios y la proporción de población es también mayor.

§ Tanto en las microrregiones tarahumaras de Samachique y Norogachi, como en la zona pima (Temósachi-Yécora), la cobertura se presenta deficitaria, tanto en los pueblos cabecera como en las rancherías y ranchos circundantes.2 Se presentan casos, como el de Piedras Azules, asentamiento enteramente pima muy próximo al pueblo cabecera de Yepachi, donde por razones difíciles de entender y justificar, la población no fue incorporada al Programa. En Samachique y Norogachi, la mayor parte de las pequeñas rancherías circundantes no recibe tampoco los apoyos. En el municipio de Álamos, el equipo regional de investigación5 registró una serie de localidades indígenas, como Los Estrados o Huataturi, que no están incorporadas a Oportunidades, siendo que otras similares y cercanas sí lo están.


En cuanto a los diferenciales de cobertura en términos de la condición étnica, tanto en las microrregiones de Chia-pas como en las de Oaxaca no se encontraron evidencias en el sentido de una cobertura diferencial y discriminatoria que favorezca a los núcleos de población y familias mestizas, sino más bien al contrario.* En Oaxaca, por ejemplo, los municipios con mayor porcentaje de población indígena en la Cañada mazateca y en la Sierra Norte mixe presentan una mayor cobertura de las familias indígenas que la que se presenta en el municipio de Santiago Jamiltepec, donde la proporción de la población indígena es menor. En Chiapas, también las comunidades indígenas presentan una mayor cobertura que las mestizas e incluso se observa que la cobertura tiende a aumentar en la medida en que se incrementa el número de habitantes monolingües indígenas. En suma, la hipótesis de partida que postulaba una tendencia a que la cobertura favoreciera a la población mestiza no resultó cierta en las microrregiones del sur, sino más bien la contraria: favorece a las familias y localidades indígenas y a las localidades con mayores índices de pobreza. Probablemente esto tenga que ver con el hecho de que en esas regiones la población es mayoritariamente indígena (cosa que no pasa en otras), lo que favorece una cierta “discriminación positiva” a favor de las localidades y familias indígenas. En cambio en las microrregiones del norte, a excepción de la del valle del Mayo, la cobertura tiende a favorecer a la población mestiza, sobre todo porque es la que vive concentrada en núcleos más grandes de población y cuenta por ello con un mejor acceso a los servicios. Puede aquí postularse la tesis de que a medida que aumenta el tamaño de la población y, por ende, ésta tiende a ser mayoritariamente mestiza, la cobertura de Oportunidades es más efectiva. En cuanto a la relación entre cobertura y disponibilidad de servicios, también la situación de las microrregiones sureñas y norteñas es muy distinta. En casi todos los municipios estudiados en los estados de Chiapas y Sonora los radios de acción de las clínicas y escuelas cubren la totalidad o la mayor parte de la superficie y de las localidades municipales. Incluso, en el caso de Chiapas, se registraron localidades en las que, aunque están fuera del radio de acción de esos servicios, la facilidad de acceder a los pueblos que cuentan con ellos explica que sus habitantes gocen de los apoyos de Oportunidades. La oferta de servicios de salud y educación en las microrregiones del norte es variable y eso explica en gran me-dida los grados diferenciales de cobertura de Oportunidades. Las zonas tarahumara y pima son en este sentido las más desfavorecidas, puesto que las clínicas y escuelas secundarias y de bachillerato son notoriamente escasas.‡ En cuanto a las posibilidades de escolarización de la población joven se constató en ambas microrregiones su estrecha dependencia de la oferta de servicios de albergues y alimentación. En las zonas mayo, yaqui y guarojía de Sonora la oferta de clínicas y escuelas, incluso a nivel de la educación media superior, es mayor, lo que explica que su cober-tura sea también mayor. A diferencia de lo que sucede en las microrregiones oaxaqueñas y chiapanecas, en las de Chihuahua y Sonora existe, en un grado variable, un número importante de localidades medianas o pequeñas, que aunque se ubican dentro de los radios de influencia de escuelas y clínicas, no están incorporadas a Oportunidades. A pesar de eso, los datos de las 12 microrregiones apuntan claramente en el sentido de que la cobertura está en razón directa con la amplitud y diversidad de los servicios de educación y salud, lo que resulta coherente con las reglas de operación del Programa. Si hasta aquí se han subrayado las discrepancias que presenta la cobertura de Oportunidades entre regiones, toca ahora señalar aquellos aspectos en donde se muestran semejanzas. La más significativa de todas ellas es que, en la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de incorporación, densificación y ampliación del padrón de beneficiarios no fueron llevados a cabo de acuerdo con las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares Rurales (Encaseh).

* Es importante señalar que en las microrregiones de estudio seleccionadas en los estados de Chiapas y Oaxaca, y especialmente en algunos de sus municipios, el peso proporcional de la población indígena es muy significativo y que incluso fue por ello complicado poder encontrar familias mestizas que permitieran la comparación que la metodología de la investigación planteó desde su inicio.

‡ En la Tarahumara y en materia de salud, una parte considerable de las más de 6 000 localidades con que cuenta, son solamente atendidas por brigadas móviles del Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) dependientes de los Servicios de Salud del estado de Chihuahua. La frecuencia de las visitas a las localidades no es de menos de un mes y el tiempo dedicado a la consulta muy reducido. En cuanto a las escuelas secundarias y de bachillerato, aunque existen en las microrregiones de estudio, son en general muy escasas en todo el territorio tarahumara y pima, así como entre los guarojíos del estado de Chihuahua.


Todos los estudios regionales ilustran, en efecto, que los procedimientos de encuesta casa por casa y de barrido de viviendas pocas veces se efectuaron y que, en cambio, se recurrió a otros métodos como las asambleas comunitarias, los padrones llevados a cabo por autoridades municipales o seccionales* en los que las familias “se iban apuntando”, la consulta a dichas autoridades o a personas ligadas a las instituciones de salud y educación, o simplemente las en-cuestas rápidas e incompletas‡ que excluyeron a personas que por motivos de trabajo, migración o salud no estaban presentes en los días en que se llevó a cabo la incorporación.§ A ello se sumaron dos problemas adicionales: la falta de conocimiento de los encuestadores de las zonas de trabajo y de las lenguas indígenas propias de cada una de las microrregiones, por un lado y, por otro, las dificultades de comunicación con la población monolingüe indígena, ya que ésta mostró más dificultades para acceder y entender la información que derivaba de la llegada de un nuevo programa gubernamental a las zonas. Este fenómeno fue mucho más acusado en zonas donde la dispersión de la población es mayor. Revela probablemente que los tiempos y las condiciones para aplicar la Encaseh no fueron los ideales o que las empresas encargadas de llevar a cabo tales encuestas no se apegaron al procedimiento establecido en las reglas de operación del Programa. Esta falta de apego en la aplicación de la encuesta de incorporación derivó en lo que los estudios regionales denominan “errores de inclusión” y de “exclusión”, que se presentaron incluso en zonas con cobertura muy amplia. Los primeros derivaron del ingreso al programa de familias que no reunían las condiciones necesarias para hacerlo. Los segundos dejaron fuera del mismo a otras tantas familias que sí las reunían. En algunos casos, como los que se reportan en el estudio de Sonora, existen errores de inclusión y exclusión debido a la injerencia de las vocales o de funcionarios municipales, pero ésta no es la regla general ni ahí, ni en las demás microrregiones. En las localidades de la Sierra Madre Occidental (territorio tarahumara, pima, guarojía), la práctica de la agricul-tura móvil# y el consecuente cambio estacional de domicilio están muy generalizados, lo que se convierte en un serio obstáculo no sólo para la incorporación sino también para el cumplimiento de las corresponsabilidades; en las diferentes microrregiones de esa zona se encontraron muchos casos de familias que fueron excluidas del Programa por estar ausentes de sus comunidades de residencia preferencial en el momento de la incorporación o de procesos de densificación, y otros tantos casos más de personas que son dadas de baja por el hecho de que sus ocupacio-nes agrícolas les impiden asistir a las pláticas de salud e incluso al cobro de los apoyos. En cuanto a los errores de inclusión, en todas las zonas se observó que los procedimientos para denunciar dichos errores (uso del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces, en la medida en que la gente no sabe o no acostumbra escribir, no existen servicios telefónicos o, casi siempre, se teme que, tratándose de comunidades pequeñas, las quejas sean conocidas públicamente y desencadenen algún tipo de represalia. Se encontraron también algunos casos de bajas injustificadas como las que se ocasionaron por razones de en-fermedad, migración laboral, trabajo femenino fuera del hogar, conflictos personales con alguna de las vocales o el fallecimiento de alguna titular o falta de conocimiento del personal del Programa de algunas tradiciones locales.&

* No se reportan, en cambio, casos donde se llevara a cabo algún tipo de consulta con las autoridades indígenas de los pueblos estudiados.‡ De acuerdo con lo planteado, el personal de Oportunidades explica que a pesar de no haber acudido a la vivienda a encuestar, como se estableció en el

contrato con las empresas responsables de la aplicación de la Encaseh, y haberse recurrido a otros mecanismos para entrevistar a la gente, como hacer reuniones masivas, entre otros, el Programa cuenta con las encuestas Encaseh completas de todos los hogares que se han incorporado al Programa desde su inicio hasta ahora, con contadas excepciones que están debidamente justificadas y documentadas y que se asociaron a desastres naturales principalmente.

§ En algunas de las localidades de estudio los procesos de incoporación fueron especiales y atípicos por razones por demás comprensibles. Fue el caso de las localidades de la Sierra Sur, Mixteca y Costa de Oaxaca, donde la llegada del huracán Paulina en 1997 llevó a las autoridades del Programa a incorporar de forma masiva a la población de las zonas afectadas, valiéndose para ello de un levantamiento especial a partir del padrón del Programa Cocinas Comunitarias del DIF.3

# Ésta implica que, dada la práctica de la herencia bilateral, una familia posee y trabaja tierras agrícolas (propiedad del esposo o de la esposa) en lugares lejanos del lugar de residencia. Por ello la familia entera o una parte de ella se desplaza de la zona de cumbres a la zona de barrancas y viceversa, de acuerdo al ciclo de las estaciones, mudando su residencia por periodos que pueden ser largos. La movilidad geográfica está estrechamente relacionada con este tipo de práctica agrícola y es un serio obstáculo para poder cumplir con las corresponsabilidades de Oportunidades que están pensadas básicamente para gente que vive de forma fija en un asentamiento determinado.

& En una de las microrregiones de Oaxaca, uno de los encuestadores decidió excluir del Programa a una familia que en el momento de la encuesta cumplía con las obligaciones socialmente impuestas y propias de una mayordomía, y por ende, tenía en su casa una cantidad considerable de maíz destinado al consumo colectivo en una celebración ritual.


Existen además lo que algunos de los estudios regionales denominan “autoexclusiones”, es decir el rechazo volun-tario a la incorporación al programa por motivos religiosos y políticos o, simplemente, porque las familias consideran excesiva la carga que representa el cumplimiento de las corresponsabilidades, muestran una escasa confianza hacia el gobierno y sus programas sociales y consideran onerosa y tediosa la realización de los trámites burocráticos que implica la incorporación al programa. Salvo en las microrregiones de Chihuahua, en las demás se presentaron algunos casos relacionados con la pertenencia a alguna iglesia protestante (en Chiapas y Oaxaca), la simpatía al Ejército Zapatista de Liberación Nacional (en Chiapas), la vinculación de los procesos de incorporación a Oportunidades con conflictos y divisiones políticas y electorales internas (en Chiapas y Oaxaca) o el rechazo al cumplimiento de las responsabilidades (en Oaxaca y Sonora). Las autoexclusiones debidas a motivos políticos que se presentaron en las primeras incorporaciones fueron posteriormente superadas.* Un último problema que parece repetirse en todas las microrregiones de estudio es el de la dificultad que enfrentan las familias indígenas monolingües para acceder, en igualdad de circunstancias, a la información fidedigna y útil que tiene que ver con los procesos de incorporación y que se presenta tanto en los materiales de difusión elaborados por el Programa como en los mensajes orales de encuestadores, promotores y vocales. Aún en el caso de las promotoras indígenas se constataron evidencias en el sentido de que la transmisión oral de esos mensajes a otras beneficiarias indígenas es incompleto o erróneo, resultado de su manejo limitado del español. Este hecho es una de las causas que explica una cierta desigualdad en las condiciones de acceso y permanencia en el Programa. En definitiva las barreras lingüísticas motivadas por el monolingüismo en lengua indígena de potenciales familias beneficiarias y el monolingüismo en español del personal del Programa llegan a producir desventajas para los indígenas respecto de los mestizos. Por eso, como los estudios regionales lo mostraron, los errores de exclusión, aunque no son muchos, son en mayor medida de indígenas y no de mestizos.

Conclusiones

En cada uno de los apartados dedicados a la cobertura se han planteado ya algunas conclusiones parciales que ahora se intentará agrupar y sintetizar.a) En el ámbito regional los niveles generales‡ de cobertura por localidades del Programa son muy distintos e

incluso contrastantes, pudiendo afirmarse que ésta es mucho más amplia y está más generalizada en las zonas estudiadas de los estados de Oaxaca y Chiapas que en las de Sonora y Chihuahua. Cabría sin embargo precisar hablando de tres niveles de cobertura: muy alta (de 52 a 87%) en las seis regiones del sur; alta (entre 30 y 50%) en la Sierra Tarahumara, zona guarojía y valle del Mayo y baja (de menos de 25%) en el del Yaqui y en la zona pima. A nivel microrregional, se encontró en cambio que los patrones de cobertura general son dos: alta, en todas las zonas del sur y en el valle del Mayo, y baja en el resto de los estados del norte.

b) La cobertura resulta independiente de los índices regionales de rezago social, así como del tamaño y de la den-sidad regionales de la población, pero aumenta donde la proporción de localidades indígenas es mayor y está estrechamente relacionada de forma inversamente proporcional con la mayor presencia de pequeñas localidades categorizadas como confidenciales.

c) Salvo en el caso de la Cañada mazateca, las 11 regiones y las 12 microrregiones presentan problemas de co-bertura en este tipo de localidades pequeñas y confidenciales, aún en contextos de cobertura amplia. En el caso particular de las regiones tarahumara, pima y guarojía, no siempre este fenómeno se debe al hecho de la falta de accesibilidad a los servicios. En muchas regiones, la falta de cobertura de estos núcleos tiende a desfavorecer a la población indígena. Todo ello apunta a afirmar una conclusión clara: el Programa Oportunidades tiende a frenar

* Éste es el caso del municipio de Tumbalá, en la microrregión chol de Chiapas, que vivió a finales de la década de los años noventa una serie de graves conflictos políticos internos que llevaron a la expulsión o desplazamiento de algunos de sus pobladores hacia otras localidades. Todo ello complicó la expansión y operación de Oportunidades en la zona.

‡ Es decir, sin considerar de momento los factores diferenciales de la condición étnica y los niveles de rezago social.


su presencia en la medida en que se implanta en regiones donde existe un número importante de poblaciones pequeñas de una o dos viviendas donde o por falta de comunicaciones o por falta de servicios (tema del que se hablará más adelante), o bien por los costos que implica acceder a esas localidades, la presencia del Programa es menor.

d) Aunque este estudio es fundamentalmente de carácter sincrónico y por lo mismo resulta difícil hacer inferencias históricas, es muy probable que la brecha entre localidades rurales pequeñas y aisladas (confidenciales), que en muchos casos son indígenas, y las medianas (mucho mejor atendidas por Oportunidades y en ocasiones predominantemente mestizas) se esté ampliando, lo que incluso hace pensar en la aparición de “dos pisos de la pobreza”. Resulta urgente atender este problema de desigualdad social, tratando de ampliar la cobertura de Oportunidades en las primeras.

e) En cuanto a la relación entre cobertura, grado de rezago social y condición étnica de las localidades (excepción hecha de las confidenciales) se advirtieron tres patrones. El primero es el que se observa en algunas regiones en las que se da una muy alta cobertura de localidades, independientemente del nivel de rezago, y en las que el Programa está ligeramente más presente en localidades indígenas que en mestizas. Éste es el caso de las tres regiones de Oaxaca, los Altos de Chiapas y valle del Mayo.

El segundo patrón es el de aquellas regiones en las que se presenta una cobertura de localidades sólo alta, siendo ésta mayor en localidades indígenas que en mestizas pero no, en cambio, en las que presentan mayor índice de rezago social que en las que están menos rezagadas. Éste es el caso del valle del Yaqui y de las regiones tojolabal y chol de Chiapas.

Un tercer patrón distorsionado de cobertura es el que presentan la Sierra Tarahumara y las regiones pima y guarojía, zonas éstas en las que el porcentaje de localidades atendidas por Oportunidades no aumenta en la medida en que lo hace el rezago social. Se trata de un patrón distorsionado e inequitativo porque en algunos casos se favorece más a las localidades menos pobres en relación con las más pobres y porque también en algunos casos se favorece más a las localidades indígenas que a las mestizas o viceversa y no de forma igual.

f) En cuanto a la cobertura por familias y población ésta resulta alta (más de 60%) en las regiones de la Cañada mazateca, la Sierra Norte mixe y las regiones tojolabal y chol de Chiapas; mediana (entre 40 y 60%) en la Costa de Oaxaca, sierra tarahumara, regiones guarojía, pima y Altos de Chiapas, y baja (menos de 35%) en los valles del Mayo y del Yaqui.

g) Por lo que se refiere al porcentaje de la población regional que reside en localidades a donde no llega Oportuni-dades, en la mayoría de las regiones es relativamente bajo, puesto que oscila entre 5 y 10%, a excepción de la Sierra Tarahumara, donde llega a ser de 22 por ciento. Esas localidades exentas de Oportunidades, aunque son pocas en la mayoría de las regiones, tienden a ser indígenas y confidenciales.

h) Al nivel microrregional y de acuerdo con los datos cartográficos se constató que la cobertura de Oportunidades está en relación directa con la oferta de servicios de salud y educación y que, en este sentido, dicha oferta es más amplia y diversificada en las microrregiones del sur que en la mayoría de las del norte. Destacan la zona pima y la Sierra Tarahumara como las que tienen un mayor déficit de servicios de educación y salud.

i) A pesar de las diferencias en los grados y tipos de cobertura entre las 12 microrregiones estudiadas, en todas ellas se observaron tres coincidencias. La primera de ellas se refiere a la falta de concordancia entre los procedimientos que se utilizaron para la selección de hogares beneficiarios a la hora de su incorporación (encuestas rápidas e incompletas en algunos hogares, asambleas comunitarias, listados elaborados por las autoridades municipales mediante el mecanismo de “apuntarse”, consulta a los prestadores de servicios, solicitudes y presiones colec-tivas de las beneficiarias potenciales) y lo que estipulan las reglas de operación del Programa en lo relativo a la aplicación de la Encaseh casa por casa mediante el sistema de barrido de hogares.

j) La segunda coincidencia que se repite en todas las microrregiones apunta a la existencia de errores de inclusión y exclusión. Los primeros fueron resultado de la mala aplicación de los procedimientos de selección en el proceso de incorporación. Los segundos tuvieron como causas la ocupación laboral, la migración temporal, la movilidad territorial asociada a la práctica de una agricultura móvil, la enfermedad, la viudez y el desconocimiento del personal de Oportunidades de los territorios y costumbres de la población local. También estuvo asociada a la


* Aunque a lo largo de esta sección se referirán algunos de los datos etnográficos levantados en cada una de las zonas de estudio, pueden encontrarse ampliamente descritos y analizados en los estudios regionales que precedieron a esta evaluación temática.

desinformación de las familias con respecto a las reglas y procedimientos con que opera el Programa. Sólo en algunas microrregiones se documentaron ciertos casos de autoexclusión del Programa por motivos religiosos, políticos y por el rechazo a realizar los trámites y asumir las corresponsabilidades que implican el ingreso y la permanencia en el mismo.

k) Aun en casos donde la cobertura es amplia, las familias indígenas monolingües experimentan problemas de co-municación para poder acceder de forma segura, certera y fidedigna a la información escrita y oral que transmite el personal de Oportunidades y las vocales, lo que en buena medida es debido a la falta del uso de las lenguas indígenas en dicha información, así como a la falta de mayor personal del Programa que sea bilingüe.

l) Haciendo una síntesis de los hallazgos encontrados en materia de cobertura, se puede decir que existen una serie de factores exógenos que tienden a deprimirla y éstos son los que se refieren a los contextos de inseguridad, violencia y divisiones intracomunitarias que en diferente grado se observaron en todas las microrregiones. Pero hay además otros factores de orden interno, unos relacionados con las condiciones de la demanda y otros con las de la oferta de Oportunidades. En cuanto a la demanda, los dos aspectos que más frenan la operación del Programa son la dispersión de la localidades y la falta de servicios de educación y salud, aspectos ambos que se dan de manera mucho más clara en las microrregiones del norte (Chihuahua y Sonora) que en las del sur (Chiapas y Oaxaca). En cambio un factor endógeno que potencia la cobertura del Programa es el hecho de que las regiones donde se implanta sean mayoritariamente indígenas, lo que de alguna manera significa que en estos lugares hay una mayor apropiación e identificación de las familias con las metas y objetivos de Oportunidades.

Por lo que se refiere a los factores relacionados con la oferta, es muy importante destacar que la correcta aplicación de la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias. También hay que insistir en la conveniencia de que Oportunidades trate de adaptarse más a los entornos culturales indígenas, a través de la contratación de promotores bilingües y biculturales, la capacitación y promoción de vocales indígenas y el uso, en sus materiales de difusión escritos y orales, de las lenguas vernáculas. En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarijía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas podrían colaborar con Oportunidades en tareas como la acreditación y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a las familias. También la con-tratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del Programa.

operacIón

Introducción

Se abordan en este segundo apartado del estudio los resultados obtenidos acerca de los logros, alcances y problemas que enfrenta la operación del Programa Oportunidades en las 12 microrregiones de estudio. Se utiliza para ello la información cualitativa derivada del trabajo de campo consistente en entrevistas a personal de Oportunidades, vocales, prestadores de servicios y familias beneficiarias.* La reflexión se dividirá en tres apartados. El primero se refiere a la operación de los Centros de Atención y Registro (CAR) que cubren las zonas de estudio, así como al desempeño de los promotores sociales que interactúan con la población de las microrregiones. En un segundo momento, se abordará el análisis de las funciones y labores que tienen a su cargo los Comités de Promoción Comunitaria integrados por las vocales en las localidades donde se llevó a cabo el estudio. Finalmente, se centrará la atención en la evaluación del funcionamiento y eficacia de los procedimientos y diferentes trámites que la población beneficiaria debe enfrentar para ingresar y mantenerse activa dentro del Programa.


La operación de los CAR y el desempeño de los promotores sociales

El Programa Oportunidades estableció desde finales de 2004, cuando se llegó a la meta de cubrir a 5 millones de beneficiarios en el país, un esquema basado en el modelo de operación por zonas, que desde entonces ha buscado acercar más estrechamente a las familias beneficiarias con las estructuras de gestión y operación del Programa brin-dándoles una mejor información y atención, así como fortaleciendo el tejido y la red sociales del Programa, con vistas a propiciar una mayor capacidad de contraloría por parte de los beneficiarios. Se pretendía además corregir errores en los procesos de registro y certificación de responsabilidades y relacionar más estrechamente a los proveedores de servicios de educación y salud con las instancias operativas de Oportunidades. Una de las consecuencias de la adopción de este modelo de operación fue el establecimiento de Centros de Atención y Registro (CAR) en las zonas de acción del Programa, desconcentrando en ellos muchas de las funciones operativas que hasta entonces habían recaído en las coordinaciones estatales y en las oficinas centrales del Programa.* Desde entonces, los CAR se han convertido en el espacio donde se articulan todas las acciones que Oportunidades lleva a cabo en una determinada zona de atención o región, entre las que destacan la entrega oportuna de los apoyos, la capacitación de vocales y la vinculación, a nivel regional, con las instancias encargadas de ofrecer los servicios de educación y salud. En las zonas donde se llevó a cabo esta evaluación operan varios CAR: en Chiapas los de Comitán, Palenque y San Cristóbal; en Chihuahua, los de San Juanito y Ciudad Cuauhtémoc; en Oaxaca los de Puerto Escondido, Teotitlán de Flores Magón, el 02 del Istmo (en cuya jurisdicción está San Juan Cotzocón) y en Sonora, los de Huatabampo y Navojoa. Todos estos centros tienen una estructura y organización similar, aunque variable en tamaño, integrada por un jefe del CAR, un responsable de operación, varios promotores sociales, un responsable de captura y capturistas, pero en algunos de los CAR de las zonas de estudio sólo cuentan con jefe, promotores y capturistas. Independientemente de las funciones asignadas, el personal y la infraestructura con los que cuentan los CAR, su trabajo está en primer lugar determinado por una serie de condicionantes regionales que tienen que ver con factores geográficos, demográficos y políticos. Así, por ejemplo, en los estudios regionales se constataron serias dificultades que afectan a algunos de los CAR de Oaxaca por el entorno de conflicto en que han estado inmersos los procesos de elecciones municipales. En el caso de Chiapas, el entorno posbélico de los años noventa y los conflictos derivados de las divisiones y expulsiones de población de diferentes comunidades a causa de motivos religiosos también afectan el desempeño de los CAR. En la Sierra Tarahumara, zonas pima y guarojía de Chihuahua y Sonora, el entorno de violencia derivado del narcotráfico ha provocado recientemente dos asaltos a convoyes de Oportunidades‡ y ha obligado a los CAR a modificar sus calendarios de entregas de apoyos y la lógica de las rutas que siguen sus promotores. Un segundo elemento que afecta la operación de los CAR es el de la dispersión de la población y las condiciones de comunicación de las diferentes zonas de atención que cubren. En muchas de las regiones de estudio, pero par-ticularmente en las de la sierra mixe y Cañada mazateca en Oaxaca, los Altos de Chiapas, la Sierra Tarahumara y el territorio guarojío, las condiciones de las vías de comunicación y la dispersión de la población se convierten en un serio obstáculo para la operación de los CAR y para la labor de los promotores sociales. Un tercer aspecto, en nada secundario, que afecta el desempeño de los CAR es el que se refiere al tipo de relaciones, acuerdos y apoyos que los directivos de estos centros logran establecer con las autoridades municipales y estatales

* Otro de los objetivos del modelo de operación por zonas fue la instalación de las mesas de atención y servicio (MAS) itinerantes y temporales y mejorar el funcionamiento de otras instancias preexistentes como los módulos de entrega de apoyos (MAP) y los comités de promoción comunitaria (CPC) integrados por vocales. También este nuevo modelo operativo buscaba resolver otros problemas como la corrección de errores y la actualización del padrón, reducir los tiempos de respuesta a los trámites y quejas y propiciar la participación comunitaria.

‡ El primero de estos asaltos, por un monto de 640 mil pesos, tuvo lugar el 8 de febrero de 2008 en el camino a Arroyo Hondo en el municipio de Uruachi, Chihuhua y en él estuvieron a punto de perder la vida dos policías ministeriales, un promotor de Oportunidades y un pagador de Telecomm. El segundo sucedió el pasado 25 de julio de 2008 en un camino del municipio de San Francisco de Borja, en las inmediaciones de la Sierra Tarahumara, y en él un grupo de gavilleros amenazaron con armas de fuego a dos policías municipales y dos funcionarios de Oportunidades, despojándoles de una suma de 520 mil pesos destinados al pago de apoyos y becas.


en especial en dos aspectos: el apoyo logístico y de seguridad para la entrega de los apoyos y la coordinación con las instancias regionales supervisoras de los establecimientos de salud y educación. Para enfrentar estos retos, se constató en los estudios regionales que las demandas de atención que deben cubrir los CAR superan en muchos casos sus capacidades. Por sólo poner algunos ejemplos, el CAR de Teotitlán en la ca-ñada de Oaxaca instala bimestralmente 72 módulos de entrega de apoyos y coordina las acciones de 457 escuelas primarias, 152 secundarias y 30 bachilleratos, además de 47 centros de salud de la Secretaría de Salud (SSA) y 52 Unidades médico rurales del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y con sólo ocho promotores sociales y dos responsables de capacitación comunitaria (Recco) debe atender una población de 35 000 titulares y 2 700 vocales. El CAR de Comitán en Chiapas abarca seis municipios (Comitán, Las Margaritas, La Independencia, Socoltenango, Trinitaria, Tzimol y Maravilla Tenejapa), lo que implica 864 localidades con cerca de 59 000 familias beneficiarias y 62 sedes de entrega de apoyos. El CAR ZA 0804 de San Juanito, en la Sierra Tarahumara de Chihuahua, atiende 11 municipios con cerca de 1 300 localidades, 126 centros de salud, 678 establecimientos educativos, 122 módulos de entregas de apoyos y 21 mesas de atención y servicios, contando para eso sólo con tres promotores sociales. El trabajo de los promotores sociales es sin duda la tarea más importante de las que desempeñan los CAR porque, en gran medida, los promotores son el “rostro” del Programa Oportunidades que la gente de las localidades benefi-ciadas conoce y valora. Sobre dichos promotores, todos los estudios regionales insisten en señalar que a la par que desempeñan una carga excesiva de trabajo* en condiciones laborales bastante precarias, manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa, que se expresa en su antigüedad laboral, la asiduidad con que acuden a efectuar las entregas de apoyos y su convicción de que las tareas que realizan implican una contribución importante para enfrentar la pobreza de la población a la que atienden. Aunque su grado de conocimiento y capacitación en el Programa es variable, sus condiciones de trabajo son difíciles y precarias: laboran con contratos por honorarios sin plazas, sin derecho a la seguridad social ni seguro de vida (siendo que desempeñan actividades sujetas a un grado significativo de riesgos); tienen ingresos reducidos, recorren periódicamente caminos y carreteras con vehículos en malas condiciones –a veces enfrentando la amenaza de asaltos– y gozan de muy pocos días al mes para convivir con sus familias. A pesar de eso, no se constató evidencia alguna de que las entregas de apoyos se retrasen a causa suya. La carga de los promotores está diseñada en términos de productividad y cumplimiento con ciertos objetivos administrativos, pero no necesariamente con la calidad en la atención que brindan a los beneficiarios. En general se les asigna a cada uno de ellos la atención a cerca de 8 000 familias. Esta cuota parece no ser del todo lógica puesto que esas familias pueden vivir de forma más o menos dispersa en territorios de mayor o menor superficie y accesibilidad. Así, algunos directivos del Programa en el estado de Chihuahua señalaban que los CAR que atienden a la población de la Sierra Tarahumara deberían contar con más promotores dado que su población se encuentra sumamente dispersa. Parece lógico pensar que la variable de la dispersión demográfica y el número de mesas de entrega de apoyos que cubre cada promotor deberían de ser factores tomados en cuenta a la hora de determinar la planta de promotores de cada CAR. En todas las microrregiones, los estudios insisten en que la sobrecarga de trabajo y la falta de tiempo que enfrentan los promotores limitan su labor casi exclusivamente a la tarea, hecha siempre con premura, de la entrega de apoyos, impidiéndoles prestar una atención esmerada a aquellas mujeres que se acercan a ellos para resolver dudas, pedir aclaraciones o solucionar algún tipo de trámite. La incomunicación entre promotores y beneficiarias se agrava además porque, por lo general, los promotores no entienden ni la lengua ni algunos aspectos relacionados con la cultura indígena‡ y las beneficiarias encuentran muchas dificultades para comprender la complejidad de los trámites de Oportunidades. Así por ejemplo, las observaciones realizadas por el equipo de Oaxaca en las mesas de entrega de apoyos de las tres

* Además de la sobrecarga laboral en los días de entrega de apoyos, también se observó que en algunas de las mesas de atencion a comités (MAC), los Recco enfrentan tareas que sobrepasan sus capacidades. Así por ejemplo, en una sesión de la MAC del CAR de Palenque celebrada en la cabecera municipal de Tumbalá, asistieron cerca de 200 vocales, cantidad que sobrepasa ampliamente la normativa de que sólo sean 36 y que fue dificil de atender y capacitar por los 3 Recco presentes, ninguno de los cuales hablaba chol y uno de ellos se encontraba en etapa de entrenamiento.

‡ Tales como la lógica como se estructuran los roles de los miembros dentro de una familia, los sistemas de reciprocidad e intercambio, la importancia de las celebraciones rituales, las fomas de gobierno y las prácticas de la medicina indígena.


microrregiones estudiadas llevaron a constatar que, para evitar la saturación, los promotores dan respuestas evasivas a las preguntas e inquietudes de las titulares. Algo similar se observó en las demás regiones de estudio. La condición monolingüe en español de la mayoría de los promotores que laboran en las microrregiones estudiadas constituye una barrera muy significativa para poder entender a la población beneficiaria, en especial, a las titulares indí-genas monolingües.* En muchos casos observados, y aún donde intervinieron traductores, los mensajes que difunden los promotores aprovechando la entrega de apoyos, llegan a las titulares indígenas monolingües de manera incompleta, distorsionada o incluso tergiversada. Este fenómeno es además recurrente en los talleres y pláticas de salud. Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general, personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores lin-güísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y presentación de quejas.

El desempeño de las vocales

Las vocales que integran los comités de promoción comunitaria fungen, en la lógica de operación de Oportunidades, como las principales intermediarias entre las titulares y el Programa y su rol está orientado a fortalecer la presencia y autogestión ciudadana dentro del mismo y, por ende, a propiciar la correcta información de las titulares acerca de sus derechos y obligaciones dentro del Programa. De ahí la importancia estratégica del desempeño correcto de sus funciones. En los cuatro estudios regionales que precedieron a esta evaluación se encontraron situaciones variadas e incluso contrastantes en cuanto al trabajo de las vocales. En particular, se observaron dos escenarios extremos, entre los cuales también aparecieron algunos casos intermedios. El primero de estos escenarios es que las vocales asumen una posición sumamente pasiva, cuentan con una reducida capacitación‡ y conocimiento de las reglas de operación y sólo circunstancialmente cumplen tareas de intermediación, en especial en la organización de la entrega de apoyos.§ Muchas de ellas son incluso desconocidas por las titulares y, en el mejor de los casos, fungen como facilitadoras y difusoras de algunos mensajes del Programa o como traductoras. Este tipo de vocales asumen su nombramiento como una obligación ineludible, esperan ser pronto remplazadas y suelen delegar sus responsabilidades o bien en otras vocales, o bien en los promotores en los días en que éstos llegan a entregar los apoyos, o bien en el personal de las clínicas y escuelas, aunque más comúnmente en el de las primeras. Es por ello que en la mayoría de las localidades estudiadas, las titulares prefieren resolver cualquier tipo de problema o trámite directamente con los promotores. En el caso de las vocales de educación esta situación se presenta con más frecuencia,# en la medida en que muchas de ellas cuentan con un nivel reducido de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa como sus profesores. Es por ello aconsejable revisar si sus funciones no deberían recaer mejor en algún ex becario que haya concluido sus estudios de educación media superior. La situación opuesta es la de algunas otras vocales que asumen un papel central en tanto que intermediarias entre el Programa y sus beneficiarias. Estas vocales no sólo participan de forma activa con ocasión de la entrega

* En cambio, cuando las titulares son bilingües, los procesos de capacitación resultan ser más exitosos. Éste es el caso que se pudo observar en la Cañada mazateca de Oaxaca, donde la labor de capacitación de los Recco a las vocales parece estar rindiendo buenos frutos, lo cual se explica en buena medida porque las vocales son en su mayoría bilingües. Esta situación no se presenta en otras microrregiones del estudio.

‡ La capacitación está en manos de las mesas de atención a comités (MAS) y de los responsables de capacitación comunitaria (Recco). Los temas más tratados en la capacitación que reciben las vocales son aquellos que tienen que ver con la incorporación y corresponsabilidades de los beneficiarios, así como la vigilancia para asegurar que los becarios reciben puntualmente sus apoyos.

§ Su labor suele circunscribirse a organizar a la gente en los días de entrega de apoyos, nombrando a las beneficiarias, recogiendo los hologramas y resolviendo algunos problemas menores.

# Se reportan casos, sin embargo, como el de algunas de las vocales de la Cañada mazateca, cuya participación en el Programa y su capacidad de liderazgo con las titulares son notorias.


de apoyos, sino que además buscan tener al corriente a las titulares de todo tipo de información que les incumba o que tenga que ver con el cumplimiento de sus corresponsabilidades. Los talleres de salud son espacios donde estas vocales ocupan un lugar destacado, convocando a las titulares, pasando lista y, en muy pocos casos, traduciendo. Muchas de estas vocales, a las que se pudiera calificar de activas, desempeñan al mismo tiempo otros puestos, especialmente en la red de promotoras de salud asociada a las clínicas o algún tipo de comité ciudadano dentro de las comunidades. Por eso, su rol como vocales de Oportunidades aparece a veces desdibujado, o al menos, muchas de las titulares informantes no supieron identificarlas como vocales. Entre algunas de estas vocales, se observan ciertos mecanismos de empoderamiento y ejercicio de un cierto control sobre las familias beneficiarias, lo que se expresa en favoritismos y preferencias, en sus formas de intervención en los procesos de incorporación de nuevas familias, en la certificación de las responsabilidades o en el apoyo preferente a beneficiarias allegadas para la resolución de trámites y, sobre todo, a través del manejo selectivo de la información. Así, no es raro que se presenten casos en los que las vocales pueden ayudar a solapar faltas en el cumplimiento de responsabilidades por razones de solidaridad o temor ante la presión colectiva. También se encontraron casos excepcionales de vocales que, de formas diversas, están implicadas en la lógica de escisiones y faccionalismo que caracterizan la vida política de las comunidades rurales. Estos procesos de empoderamiento se explican también en razón de la desaparición de los enlaces municipales, algunas de cuyas funciones han sido asumidas por las vocales. Sobre la conveniencia o no de la eliminación de esa figura municipal se recogieron opiniones distintas y encontradas. En la Sierra Tarahumara, por ejemplo, donde la extensión de los municipios es inmensa y donde las instituciones municipales están muy alejadas de la vida interna de los pueblos y rancherías, la desaparición de los enlaces no ha tenido mayores repercusiones.* En Chiapas, en cambio, algunos de los informantes aseguran que las funciones de convocatoria que desempeñaban los enlaces no han llegado a ser cubiertas con el mismo grado de competencia por las vocales. En Oaxaca, por otro lado, la desapa-rición de los enlaces ha permitido que el Programa Oportunidades no se vea inmiscuido en los conflictos y divisiones ligados a la vida municipal, pero también es cierto que algunos costos de operación del Programa que antes asumían los municipios recaen ahora sobre las familias beneficiarias. Como quiera que sea, es evidente que las vocales tienen ahora mayores posibilidades de empoderarse. De hecho, se observa que asumen en muchos casos la responsabilidad de organizar tequios o faenas colectivas y que incluso algunas demandan a las titulares algún tipo de apoyo económico o en especie. Los tequios (como son conocidos en las microrregiones del sur) o faenas (como se denotan en Chihuahua y Sonora) consisten en tareas tales como el aseo de clínicas, arreglo de calles, quema de basura. En cuanto a las cooperaciones económicas, que fueron registradas en todas las microrregiones de estudio, es importante señalar que suelen ser motivo de polémica. El hecho de que las vocales no reciban de Oportunidades por su labor ningún tipo de estipendio ha dado lugar al cobro a las titulares de una suma que varía según los lugares pero que es muy común. Las razones para justificar este hecho son muy variadas. Algunas vocales, como las de la región de Norogachi, en Chihuahua, aseguran que la cooperación es un acuerdo de la asamblea de titulares y que su destino es contribuir a costear los gastos por desplazamiento y viáticos de una de las vocales que en ocasiones tiene que acudir al CAR o a las oficinas de salud o educación. En otros luga-res, como la región de Las Margaritas y la de San Cristóbal de las Casas, en Chiapas, se observó un comportamiento similar e incluso, alguna vocal llegó a aseverar que un promotor de salud le otorgaba autoridad para llevar a cabo el cobro de este tipo de cooperaciones. Esta situación revela un hecho insoslayable: tanto por lo que se refiere a su grado de capacitación como en el desempeño de sus funciones, las vocales necesitan ser objeto de una mayor atención por parte de Oportunidades. Los procesos de capacitación a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque son recientes, aún no han dado los resultados esperados. En cuanto al desempeño de sus funciones, se constató que hay muchas vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperados, lo que indica un bajo grado de identificación con

* Durante el trabajo de campo en las tres microrregiones de Chihuahua, los informantes no supieron identificar quiénes habían sido los enlaces municipales, antes de que esta figura fuera suprimida.


los objetivos y con la mística de Oportunidades. Para resolver esta situación, así como las irregularidades que se pueden generar por el pago de “cooperaciones” por parte de las titulares, es recomendable que el Programa estudie la posibilidad de otorgar alguna recompensa económica a quienes asumen esos puestos, para estimular su buen desempeño. También los problemas de comunicación intercultural son uno de los factores que afectan el desempeño de las vocales, en especial en las localidades donde las relaciones interétnicas tienden a favorecer a los mestizos. En la ma-yoría de las microrregiones estudiadas son escasas las vocales indígenas o bilingües, lo que plantea serios obstáculos tanto para la difusión de los mensajes del Programa, como para la celebración de los talleres de salud. Resulta en este sentido estratégico que el Programa fomente entre sus beneficiarias la selección de vocales indígenas y bilingües con capacidades de interlocución con todas las titulares.

Atención y resolución de trámites

Para los beneficiarios de Oportunidades que viven en zonas rurales, y muy especialmente para muchos indígenas, que no están acostumbrados a asistir a oficinas públicas y que en muchos casos recurren a la transmisión oral por sobre la escrita, la realización de trámites se convierte en uno de los principales obstáculos para ingresar y mante-nerse dentro del Programa. El primero de los obstáculos en materia de trámites que enfrentan los potenciales beneficiarios de Oportunidades es el de contar con la documentación comprobatoria de su identidad y residencia para poder ser sujetos del proceso de incorporación. Aunque el tipo de documentación que exige Oportunidades no es excesivamente complejo, en algunas zonas de estudio, como la Sierra Tarahumara, la región pima y la guarojía, se observó que hay muchas familias que no cuentan con documentos básicos como el acta de nacimiento,* el CURP o la credencial de elector. A ello se suma la dificultad de acceder a las oficinas municipales que pueden llegar a encontrarse a varios días de camino. No fueron insignificantes en estas regiones los casos que se encontraron de personas que no pudieron ser incorporadas al programa por la falta de los documentos básicos que éste exige. Para resolver estas situaciones se proponen dos medidas complementarias: que los tiempos para la entrega de la documentación tomen en cuenta las condiciones regionales y que las constancias emitidas por las autoridades indígenas sean consideradas como legales para todo tipo de trámites ante el Programa. El segundo de los trámites que para muchas beneficiarias conlleva una serie de problemas y gastos es el de la recepción de los apoyos. Se constató, en efecto, que en bastantes de las regiones indígenas, un número importante de titulares necesita trasladarse a pie o en vehículo hasta los lugares donde se instalan las mesas de entrega de los apoyos. En ocasiones, los gastos que implica ir a recibir dichos apoyos son superiores a lo que éstos representan. También las largas filas en espera de ser nombradas por el promotor o la vocal son comunes, a veces en condiciones de extremado calor (Sonora) o de nevadas (Sierra Tarahumara). Otra circunstancia reiterada que vuelve complicada la recepción de los apoyos es el hecho de que, por razones de migración laboral, de movilidad agrícola (de la que más arriba ya se ha hablado) o por enfermedad, las titulares se ven impedidas de asistir a la entrega de apoyos. En reiterados casos, se observó durante el trabajo de campo, que los problemas que ocasionan estas situaciones, derivan posteriormente en la realización de complejos y largos trámites para cobrar pagos vencidos. Parece aconsejable que, para evitar estos problemas, se estudie la posibilidad de que las titulares puedan optar por recibir sus apoyos de forma directa, a través de una cuenta bancaria o por medio de un representante legal, lo cual evitaría la complejidad de otros trámites posteriores.‡

* Entre los tarahumaras, por ejemplo, es común que la gente desconozca la edad con que cuenta, puesto que éste es un dato que no tiene mayor relevancia en su modo de vida, en el que el tiempo es concebido de manera cíclica y no lineal.

‡ Aunque es cierto que en las zonas indígenas la presencia de bancos es escasa, hay que tomar en cuenta que la migración laboral temporal suele conducir a los indígenas y mestizos de estas regiones a zonas urbanas donde sí operan las instituciones bancarias. Por lo demás, esta alternativa sería una entre las tres que se proponen.


Otro tipo de circunstancias que muchas beneficiarias y becarios del Programa enfrentan son las que tienen que ver con cambios de domicilio, registro de nuevos becarios, EDA, recertificaciones y, en general, con cambios en el padrón que se vinculan al calendario bimestral de operación. Los tiempos de espera para que estas situaciones se resuelvan son percibidos por las personas afectadas como muy largos y es probable que ello se deba a que este tipo de trámite necesita llevarse a cabo más allá del ámbito de los CAR. En el trabajo de campo, se observaron, por ejemplo, casos en los que las beneficiarias se quejaban de que los tiempos de incorporación de nuevos becarios es un proceso lento. También se conocieron de cerca situaciones en las que el cambio de residencia y de escuela de los becarios ocasiona la pérdida de la beca o que su entrega se posponga por varios meses. Las situaciones de ausencia en los días de entrega de apoyos son en todas las regiones muy comunes, puesto que los patrones de migración temporal están generalizados, en especial, entre la población indígena. Un último aspecto relativo a los trámites que es necesario destacar es el del cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades”. Muchas de las entrevistas realizadas en las zonas de estudio a jóvenes ex becarios y familias beneficiarias insisten en la dificultad que los jóvenes enfrentan para contar, primero, con la información precisa de cómo funciona ese componente del Programa, y para poder, después, cobrar la suma de dinero correspondiente en alguna institución bancaria. Ante esta situación es claro que deben llevarse a cabo mecanismos más ágiles y eficaces de información a los jóvenes acerca del funcionamiento de este componente.

Conclusiones

De lo que se ha venido planteando en torno a la operación del Programa puede concluirse lo siguiente:

a) Para cumplir con sus funciones, los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan todos una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de acción.

b) El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio, especialmente en aquellos que cubren zonas de atención donde la población se encuentra dispersa. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque varían de acuerdo con la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión de la población.

c) Salvo en algunas de las microrregiones de Chiapas, en las demás zonas de estudio no se encontraron promo-tores y personal de Oportunidades que cuenten con competencias suficientes para ser traductores lingüísticos y culturales en contextos de monolingüismo. Este fenómeno es causa de problemas de comunicación entre el personal del Programa y sus beneficiarios y suele hacerse patente a la hora de la transmisión de información de interés común, talleres y pláticas de salud, realización de trámites y presentación de quejas.

d) El desempeño de las vocales en las zonas de estudio remite a una tipología de dos modelos de comportamiento: el de las que asumen una posición pasiva y cuya labor se limita casi exclusivamente a cooperar en la entrega de apoyos, y el de aquellas otras que asumen un rol de liderazgo entre las titulares, tanto en la entrega de apoyos, como en la difusión de información, la certificación de responsabilidades y los talleres de salud. Entre este se-gundo tipo de vocales se constataron casos de empoderamiento que deriva en favoritismos hacia sus allegadas titulares o que se traduce en posicionamientos en la lógica de faccionalismo que caracteriza la vida rural. Sin embargo el primer tipo de vocales es el más común.

e) La supresión de la figura del enlace municipal suscitó entre los informantes opiniones muy diversas. Algunos ven en ello un gesto de independencia del Programa con respecto a la vida política de los municipios –en algunos estados, muy convulsiva–, otros estiman que ha propiciado un menor apoyo logístico de parte de los ayunta-mientos hacia Oportunidades.

f) Muchas evidencias apuntan en el sentido de que Oportunidades necesita hacer un mayor esfuerzo para mejorar la capacitación de las vocales e imbuir en ellas un mayor grado de identificación con el Programa. Al respecto, es probable que los esfuerzos recientes para mejorar la capacitación, a través de las mesas de atención a comités y los responsables de acción comunitaria, no hayan rendido todavía sus frutos.


g) Para estimular un mayor grado de identidad de las vocales con el Programa, un mejor desempeño de sus funcio-nes y evitar problemas que puedan derivar del cobro de “cooperaciones”, es recomendable que Oportunidades piense en la posibilidad de establecer algún tipo de compensación o estímulo para las vocales.

h) Se constataron en todos los estudios regionales las dificultades de comunicación entre vocales monolingües en español y titulares indígenas monolingües. Para resolver este problema que afecta directamente la transmisión de la información del Programa, el cumplimiento de las corresponsabilidades y la utilidad de los talleres de salud, es recomendable que Oportunidades promueva entre sus titulares la selección de vocales bilingües con competencias para la traducción cultural.

i) Entre algunos grupos étnicos de las zonas indígenas estudiadas, existen serias dificultades para que los potenciales beneficiarios cuenten con y presenten en tiempo y forma la documentación requerida para tramitar el ingreso al programa o cambios en el padrón.

j) Para poder recibir sus apoyos, muchas titulares se ven obligadas a desplazarse por largas distancias a pie o en vehículo, teniendo para ello que invertir sumas de dinero que representan una proporción importante de los apoyos que reciben. Las largas filas de espera en los días de pago son un hecho generalizado.

k) Los tiempos de respuesta a los trámites de cambio de domicilio, cobro de pagos extemporáneos y en general todos aquellos que implican cambios en el padrón de Oportunidades son percibidos por las titulares como excesivos.

l) Muchos de los ex becarios entrevistados coinciden en señalar las dificultades que enfrentan para poder acceder al componente de “Jóvenes con Oportunidades”. Se combinan aquí problemas de desinformación por parte de las vocales y del personal del Programa, con una mala atención de parte del personal de las instituciones bancarias.


IV. Análisis FODA

PRIORIDAD DESCRIPCIón RECOMEnDACIón


FO1 En términos generales, hay una muy elevada cobertura del Programa en las tres microrregiones estudiadas del estado de Oaxaca (Cañada mazateca, Sierra Norte mixe y Costa de Oaxaca), y una alta cobertura en las del estado de Chiapas (zonas chol, tojolabal y Altos de Chiapas) y en el valle del Mayo de Sonora. En la mayoría de estas zonas, la cobertura tiende a beneficiar a la población indígena y las localidades y familias con mayores índices de rezago social

No aplica

FO2 En las regiones de estudio donde las localidades indígenas tienen mayor peso proporcional, la cobertura por localidades del Programa es también más amplia

No aplica

FO3 En relación con los promotores sociales de Oportunidades, todos los estudios regionales coinciden en señalar que éstos, a la par que desempeñan una carga excesiva de trabajo en condiciones laborales bastante precarias, manifiestan un alto grado de identificación y compromiso con el Programa

No aplica

FO4 A pesar de operar en contextos regionales donde se viven conflictos de carácter electoral, municipal, político, religioso y aún de violencia derivada del narcotráfico, el Programa Oportunidades ha logrado mantenerse al margen de los conflictos y ha seguido operando con regularidad, aun en zonas donde la seguridad del personal del Programa ha estado en riesgo

Seguir manteniendo la independencia política del Programa y otorgar algún tipo de reconocimiento al personal que ha desempeñado sus funciones en forma destacada en contextos de inseguridad y violencia


DA1 En todas las regiones y microrregiones estudiadas existe un notorio déficit de cobertura de las localidades más pequeñas (de 1 o 2 viviendas), denominadas confidenciales. En algunos casos este déficit deriva de la aplicación de las reglas de operación del Programa, que le impiden atender familias en localidades sin datos oficiales de rezago social

Se propone que las reglas de operación sean modificadas para que Oportunidades pueda otorgar sus apoyos a las familias que viven en localidades confidenciales (sin datos de rezago social) dentro del área de influencia de los centros de salud y educación y en microrregiones con niveles generalizados de pobreza

DA2 Existe un déficit de cobertura de localidades con alto y muy alto rezago social, en las que el programa tiene menor presencia que en aquellas con menores niveles de rezago. Además existe una cobertura diferencial de localidades indígenas y mestizas que desfavorece a las primeras

Ampliar la cobertura en localidades indígenas y en aquellas que cuentan con altos y muy altos niveles de rezago social, recurriendo a una cartografía actualizada de la pobreza y a la aplicación de la Encaseh


DA3 En la Sierra Tarahumara, donde el nivel regional de rezago social es muy alto, menos de una tercera parte de las localidades cuenta con Oportunidades y se estima que cerca de 30% de la población está fuera del Programa. Además, la reducida cobertura favorece a las localidades con menores niveles de rezago social y a las mestizas por sobre las indígenas. El déficit de cobertura no siempre está relacionado con la falta de acceso a los servicios de educación y salud

Ampliar y densificar de manera significativa la cobertura, favoreciendo a las localidades indígenas y aquellas con mayor rezago socialInsistir ante las autoridades estatales y federales de educación y salud para que la oferta de servicios de clínicas y escuelas secundarias y de educación media superior se incremente de forma notoria

DA4 En la gran mayoría de las localidades estudiadas, los procesos de incorporación y densificación no fueron llevados a cabo con estricto apego a las normas que establece el Programa, en particular en la aplicación de la Encaseh

En los nuevos procesos de incorporación y densificación, el Programa debe vigilar la aplicación de la Encaseh en el domicilio de las personas entrevistadas y evitar las asambleas comunitarias, empadronamientos o registros por parte de autoridades municipales

DA5 En todas las regiones de estudio, el monolingüismo y las barreras culturales provocan que las familias indígenas estén en condiciones de desventaja y sean más propicias a la exclusión, cuando los encuestadores y el personal del Programa no hablan la lengua indígena de la zona. No obstante la amplia cobertura, existen errores de exclusión e inclusión

Reclutar personal bilingüe (español y la lengua indígena) de las regiones en las que se harán incorporaciones para evitar las barreras lingüísticas. Evitar que los procesos de incorporación se basen en apreciaciones de encuestadores monolingües en español y carentes de conocimientos sobre las culturas indígenas correspondientes

DA6 Los procedimientos de denuncia de errores de inclusión y quejas (uso del buzón o teléfono de atención) resultan ineficaces e inusuales en comunidades pequeñas donde todos se conocen, existen dificultades para acceder al servicio telefónico o no hay costumbre de usar buzones de quejas. Las vocales tampoco denuncian los errores de inclusión por temor a represalias, aunque conozcan los mecanismos y canales para hacerlas

Diseñar sistemas de denuncia (orales o escritos) que aseguren la confidencialidad del denunciante y establecer mecanismos de seguimiento de las quejas asegurando su atención y respuesta en tiempos razonables.Se propone instalar buzones en escuelas y clínicas y que los promotores puedan recibir y atender quejas orales en los días en que asisten a la entrega de apoyos


DA7 Para poder medir y evaluar el impacto de Oportunidades de manera diferencial entre la población indígena y mestiza no existe en el programa ningún tipo de registro público y específico que informe acerca de la condición étnica de las familias beneficiarias, aun cuando esta información se recoge en la Encaseh

Se recomienda a Oportunidades haga pública la condición étnica de las familias que integran su padrón de beneficiarios

DA8 Para cumplir con sus funciones, todos los CAR de las microrregiones de estudio enfrentan una falta notoria de personal y recursos materiales, lo que incide en una baja en la calidad de la atención que ofrecen a las titulares en sus zonas de acción

Incrementar el gasto de operación de los CAR, contratando nuevo personal y dotándoles de mejores equipos de cómputo y transporte. Incrementar los salarios de los promotores e incorporarlos al régimen de seguridad social

DA9 El número de promotores sociales y de responsables de capacitación comunitaria es escaso en todos los CAR donde se llevó a cabo el estudio. Además sus condiciones laborales son precarias y sus cargas de trabajo excesivas, aunque variables de acuerdo a la extensión de las zonas de atención, las condiciones de comunicación y la dispersión de la población

Contratar un número mayor de promotores sociales y responsables de capacitación comunitaria, tomando en cuenta las condiciones de dispersión y comunicaciones de las zonas de atención que cubre cada CAR y dando prioridad a personas bilingües

DA10 Salvo en algunos casos aislados en Chiapas, en el resto de las microrregiones se observó una carencia significativa de promotores indígenas y, en general, personal de Oportunidades, que tengan competencias para ser traductores lingüísticos y culturales. Este fenómeno es el origen de muchos de los problemas de comunicación que se suscitan entre el Programa y sus beneficiarias y suele hacerse patente a la hora de la realización de trámites y presentación de quejas

Contratar en regiones indígenas promotores con competencias para ser traductores lingüísticos y culturales. Se recomienda dar prioridad a ex becarios que conocen la lógica de operación del Programa

DA11 Los procesos de capacitación de los comités de promoción comunitaria (vocales), a través de las mesas de atención y de los Recco, quizás porque son recientes, aún no han dado los resultados esperados

Contratar un número mayor de Recco e insistirles para que capaciten mejor a las vocales en lo relativo a corresponsabilidades y trámites. Aumentar el número de mesas de atención a comités

DA12 En cuanto al desempeño de sus funciones, constatamos que hay muchas vocales que asumen sus cargos sin el interés y la dedicación esperada, lo que indica un bajo grado de identificación con los objetivos y con la mística de Oportunidades.Por otra parte, el cobro de “colaboraciones” tiende a generalizarse y puede ser origen de conflictos y divisiones internas entre las titulares

Evaluar la posibilidad de otorgar alguna recompensa económica a las vocales, para estimular su buen desempeño y un mayor grado de identificación con el Programa. Evitar así las cooperaciones en dinero de las beneficiarias que vienen a mermar sus apoyos


DA13 La figura de las vocales de educación aparece en muchas de las localidades de estudio desdibujada, en la medida en que muchas de ellas cuentan con un nivel bajo de escolaridad, lo que les impide opinar con conocimiento de causa sobre los problemas que plantean tanto los becarios del Programa, como sus profesores

Valorar la posibilidad de que las funciones de las vocales de educación recaigan en algún ex becario que haya concluido sus estudios de educación media superior

DA14 En algunas de las microrregiones de estudio, la población indígena enfrenta serios problemas para contar con la documentación de identidad que exigen los trámites de incorporación al Programa, así como para efectuar cambios en el padrón.

Establecer tiempos de entrega de documentación para la incorporación y cambios en el padrón que tomen en cuenta las condiciones culturales de las regiones indígenasReconocer como legales las constancias de identidad y residencia emitidas por las autoridades indígenas

DA15 Se evidenciaron muchos casos en los que la recepción de los apoyos implica largos desplazamientos, filas de espera y gastos de transporte que representan una proporción considerable del monto de los apoyos. Circunstancias como la migración laboral y la práctica de la agricultura móvil dificultan a muchas beneficiarias asistir a la entrega de apoyos. Los trámites subsecuentes para recibir los apoyos extemporáneos son lentos y ocasionan a la titular pérdida del apoyo y gastos innecesarios

Permitir a las titulares que puedan recibir sus apoyos de manera directa, a través de una cuenta bancaria o por medio de un representante legal

DA16 Los trámites de incorporación, recertificación, cobro de adeudos, cambio de domicilio y cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades” en que se ven implicadas las familias beneficiarias resultan excesivamente engorrosos y difíciles de comprender y manejar, especialmente para la población indígena. Todo esto se traduce en un número importante de bajas

Revisar y simplificar sistemáticamente todos los trámites que están asociados a la entrega de los apoyos y cambios de domicilio de beneficiarias y becarios. Revisar y simplificar los trámites asociados al cobro del componente “Jóvenes con Oportunidades”

DA17 En algunas regiones como la Sierra Tarahumara, el valle del Yaqui, las zonas guarojía y pima (pero no en las microrregiones de estudio de Chiapas y Oaxaca) las autoridades indígenas cuentan con un alto grado de legitimación y prestigio social. Aunque hasta la fecha no hayan sido llamadas a colaborar con el Programa, su apoyo pudiera ser de gran utilidad

Se propone que Oportunidades solicite el apoyo de las autoridades indígenas de esas regiones en tareas como la acreditación y expedición de documentos y constancias de identidad y residencia de los posibles beneficiarios, el apoyo en la ubicación de los hogares a la hora de aplicar la Encaseh y la orientación moral y pedagógica a jóvenes becarios y a las familias. También la contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del Programa


V. Referencias

1. Oportunidades, 2008, Reglas de operación. Inciso 6.1 En: http://oportunidades.gob.mx/htmls/reglas_2007.html2. Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo,

zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.3. González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca. Evaluación cualitativa de impacto del programa

Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 20084. Agudo A. Documento analítico del estudio etnográfico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas

rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008. 5. Haro A (coord,). Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación

cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008. Hermosillo, Son.

bibliografía

Agudo A. Documento analítico del estudio etnografico en Chiapas, Evaluación cualitativa de impacto del programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre desarrollo humano de los pueblos indígenas de México 2006. México: CDI/PNUD, 2006.

González de la Rocha M (coord.) Procesos domésticos y vulnerabilidad: perspectivas antropológicas de los hogares con Oportunidades México: Publicaciones de la Casa Chata, 2006.

González de la Rocha M, Agudo Sanchíz A. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo, Zonas Rurales, 2008, propuesta de investigación.

González de la Rocha M, Paredes P, Sánchez G. Documento analítico del estudio etnográfico en Oaxaca. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

Haro A (coord.) Salud y condiciones de vida indígena en México y el Noroeste. Diagnóstico de salud desde una perspectiva multicultural. Evaluación cualitativa del impacto del Programa Oportunidades, de largo plazo, en zonas rurales 2007-2008. Hermosillo, Son: 2008.

Haro A. Documento analítico del estudio etnográfico en Sonora. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, largo plazo, zonas rurales, 2008, Numeral 3, México: CIESAS, 2008.

Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) II Conteo de Población y Vivienda. en: http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/ espanol/sistemas/conteo2005/localidad/iter/default.asp?s=est&c=10395

Instituto Nacional de Estadística y Geografía 2007. Estadísticas a propósito del día de la familia mexicana. en: http://www.inegi.gob.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/estadisticas/2007/familia07.pdf

Oportunidades. Listado de Localidades y Número de Familias Beneficiarias al Inicio del Ejercicio Fiscal 2008. en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general/main_ca.html

Oportunidades. Reglas de operación. En: http://www.oportunidades.gob.mx/htmls/reglas_2007.html Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-México. Índice de desarrollo humano municipal en México 2000-2005. en: http://www.cinu.org.mx/

prensa/especiales/2008/IDH/documento.html Sariego, JL. Documento analítico del estudio etnográfico en Chihuahua. Evaluación cualitativa de impacto del Programa Oportunidades, Largo Plazo, Zonas

rurales, 2008 Numeral 3, México: CIESAS, 2008.


VI. Anexos

A. CuADROS ESTADíSTICOS

Cuadro A1municipios que componen las 11 regiones interculturales de estudio en los estados de chiapas, chihuahua, oaxaca y sonora

REgIón MunICIPIOS (TOTAL: 118)

Mayo Sonora Etchojoa, Huatabampo, Benito Juárez, Navojoa (4)

Yaqui Sonora Guaymas. Bacum, Cajeme, San Ignacio Río Muerto (4)

Guarijía Sonora Álamos, Quiriego (2)

Sierra Tarahumara Chihuahua

Balleza, Bocoyna, Carichí, Guachochi, Guerrero, Nonoava, Batopilas, Chínipas, Guadalupe y Calvo, Guazapares, Maguarichi, Morelos, Moris, Ocampo, Urique y Uruachi (16)

Pima Sonora-Chihuahua Temósachi (Chih), Yécora (Son.) (2)

Chol Chiapas Tila, Tumbalá, Sabanilla, Salto de Agua y Palenque (5)

Tojolabal Chiapas Las Margaritas y Maravilla Tenejapa (2)

Altos ChiapasAldama, Amatenango del Valle, Cancuc, Chalchihuitán, Chamula, Chanal, Chenalhó, Huixtán, Larráinzar, Mitontic, Pantelhó, Oxchuc, San Cristóbal de Las Casas, Santiago El Pinar, Tenejapa, Teopisca y Zinacantán. (17)

Costa Oaxaca

Mártires de Tacubaya, Pinotepa de San Luis, San Agustín Chayuco, San Andrés Huaxpaltepec, San Antonio Tepetlapa, San José Estancia Grande, San Juan Bautista Lo de Soto, San Juan Cacahuatepec, San Juan Colorado, San Lorenzo, San Miguel Tlacamama, San Pedro Atoya, San Pedro Jicayán, San Sebastián Ixcapa, Santa Catarina Mechoacán, Santa María Cortijo, Santa María Huazolotitlán, Santiago Ixtayutla, Santiago Jamiltepec, Santiago Llano Grande, Santiago Pinotepa Nacional, Santiago Tapextla, Santiago Tetepec y Santo Domingo Armenta (24).

Sierra Norte mixe Oaxaca

Asunción Cacalotepec, Tamazulápam del Espíritu Santo, Mixistlán de la Reforma, San Juan Cotzocón, San Juan Mazatlán, San Lucas Camotlán, San Miguel Quetzaltepec, San Pedro Ocotepec, San Pedro y San Pablo Ayutla, Santa María Alotepec, Santa María Tepantlali, Santa María Tlahuitoltepec, Santiago Atitlán, Santiago Ixcuintepec, Santiago Zacatepec, Santo Domingo Tepuxtepec y Totontepec (17)

Cañada mazateca Oaxaca

Eloxochitlán de Flores Magón, Huautepec, Huautla de Jiménez, Mazatlán Villa de Flores, San Antonio Nanahuatípam, San Bartolomé Ayautla, San Francisco Huehuetlán, San Jerónimo Tecóatl, San José Tenango, San Juan Coatzóspam, San Juan de los Cués, San Lorenzo Cuaunecuiltitla, San Lucas Zoquiápam, San Martín Toxpalan, San Mateo Yoloxochitlán, San Pedro Ocopetatillo, Santa Ana Ateixtlahuaca, Santa Cruz Acatepec, Santa María la Asunción, Santa María Chilchotla, Santa María Ixcatlán, Santa María Tecomavaca, Santa María Teopoxco, Santiago Texcalcingo, Teotitlán de Flores Magón (25)


REgIónExTEnSIón

KM2 PObLACIónDEnSIDAD

PObLACIOnLOCALI - DADES

LOCALI- DADES COn OPORTunID.

% LOCALI- DADES COn OPORTunID.

InDICE REgIOnAL

PROMEDIO DE REzAgO SOCIAL

% DE LOCALIDADES

COnFIDEnCIALES

Mayo 7 270.84 295 275 40.61 864 349 40.39-0.76993 (muy bajo)

56.02

Yaqui 12 934.92 544 089 42.06 1645 195 11.85-1.09586 (muy bajo)

82.07

Guarojía 9 653.19 27 542 2.85 469 142 30.28 0.28295 (medio) 65.67

Sierra Tarahumara

54 507.03 269 322 4.94 6747 2,127 31.531.61599 (muy alto)

53.49

Pima 8 673.96 12 408 1.43 224 48 21.43 0.03355 (medio) 67.41

Chol 3 678.90 267 269 72.65 1328 690 51.96 1.33743 (alto) 39.38

Tojolabal 6 239.69 109 280 17.51 450 259 57.56 1.64179 (alto) 29.11

Altos de Chiapas

2 580.08 536 136 207.80 1115 875 78.482.08397 (muy alto)

12.20

Costa de Oaxaca

4 237.01 170 249 40.18 360 235 65.28 0.85944 (alto) 27.50

Sierra Norte Mixe

4 928.50 96 920 19.67 380 247 65.00 1.51042 (alto) 28.68

Cañada Mazateca

2 000.49 144 534 72.25 687 596 86.75 1.45796 (alto) 5.24

Totales 116 704.61 2 473 024 20.91 14269 5 763 40.39 48.61

Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de OportunidadesEn: Http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html y de Coneval: Http://www.coneval.gob.mx/mapas/

Cuadro A2características demográficas y cobertura de Oportunidades en las 11 regiones interculturales


Cuadro A3Localidades con Oportunidades en las 11 regiones interétnicas, según su grado de rezago social (grs)

REgIOngRS bAJO y Muy bAJ0 gRS MEDIO gRS ALTO y Muy ALTO COnFIDEnCIALES TOTAL

C/OPORT S/OPOR C/OPORT S/OP C/OP S/OP C/OP S/OP

Mayo Sonora 178 28 115 39 15 5 27 457 864

Yaqui Sonora 111 91 61 7 14 11 32 1 318 1 645

Guarijía Sonora 36 9 59 12 30 15 32 276 469

Sierra Tarahumara Chih. 116 33 493 175 1 033 1 288 499 3 110 6 747

Pima Chihuahua-Sonora 13 5 21 7 12 15 2 149 224

Chol Chiapas 41 22 305 48 261 128 61 462 1 328

Tojolabal Chiapas 5 1 118 29 111 55 25 106 450

Altos Chiapas 1 3 264 43 549 119 54 82 1 115

Costa Oaxaca 16 4 153 9 56 23 10 89 360

Sierra Norte Mixe 9 2 101 12 119 28 17 92 380

Cañada Oaxaca 9 4 156 24 410 48 23 13 687

Totales 535 202 1 846 405 2 610 1 735 782 6 154 14 269

Porcentajes por región y nivel de rezago social

Mayo Sonora 86.41 13.59 74.68 25.32 75.00 25.00 5.58 94.42

Yaqui Sonora 54.95 45.05 89.71 10.29 56.00 44.00 2.37 97.63

Guarojío Sonora 80.00 20.00 83.10 16.90 66.67 33.33 10.39 89.61

Sierra Tarahumara Chih. 77.85 22.15 73.80 26.20 44.51 55.49 13.83 86.17

Pima Chihuahua-Sonora 72.22 27.78 75.00 25.00 44.44 55.56 1.32 98.68

Chol Chiapas 65.08 34.92 86.40 13.60 67.10 32.90 11.66 88.34

Tojolabal Chiapas 83.33 16.67 80.27 19.73 66.87 33.13 19.08 80.92

Altos Chiapas 25.00 75.00 85.99 14.01 82.19 17.81 39.71 60.29

Costa Oaxaca 80.00 20.00 94.44 5.56 70.89 29.11 10.10 89.90

Sierra Norte Mixe 81.82 18.18 89.38 10.62 80.95 19.05 15.60 84.40

Cañada Oaxaca 69.23 30.77 86.67 13.33 89.52 10.48 63.89 36.11

Totales 72.59 27.41 82.01 17.99 60.07 39.93 11.27 88.73

C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin OportunidadesFuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de Localidades con Cobertura de Oportunidades.En: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html y de Coneval: Http://www.coneval.gob.mx/mapas/


Cuadro A4Localidades indígenas, mestizas y con Oportunidades en las 11 regiones interétnicas

zOnATOTAL

LOCALIDADES% LOCALIDADES

InDígEnAS*% LOCALIDADES

MESTIzAS *LOCALIDADES

COnFIDEnCIALES *% LOCALIDADES COn

OPORTunIDADES ‡

Mayo Sonora 864 19.21 24.77 56.02 40.39

Yaqui Sonora 1 645 2.49 15.44 82.07 11.85

Guarijía Sonora 469 6.18 28.14 65.67 30.28

Sierra Tarahumara Chih. 6 747 28.06 18.47 53.48 31.53

Pima Chih-Son 224 5.80 26.79 67.41 21.43

Chol Chiapas 1 328 47.52 13.10 39.38 51.96

Tojolabal Chiapas 450 33.33 37.56 29.11 57.56

Altos Chiapas 1 115 81.52 6.28 12.20 78.48

Costa Oaxaca 360 34.17 38.33 27.50 65.28

Sierra Norte Mixe 380 65.53 5.79 28.68 65.00

Cañada Oaxaca 687 93.16 1.60 5.24 86.75

Total 14 269 33.95 17.45 48.60 40.39

(*): Porcentajes por filas en relación con el total de localidades. (‡): Porcentaje localidades con Oportunidades con respecto al total de localidades.Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html


Cuadro A5cobertura de Oportunidades según condición étnica en las localidades de las 11 regiones interétnicas

zOnALOCALIDADES InDígEnAS LOCALIDADES MESTIzAS

LOCALIDADES COnFIDEnCIALES TOTAL

TOTAL C/OP S/OP TOTAL C/OP S/OP TOTAL C/OP S/OP

Mayo Sonora 166 145 21 214 177 37 484 27 457 864

Yaqui Sonora 41 32 9 254 131 123 1 350 32 1 318 1 645

Guarojío Sonora 29 8 21 132 102 30 308 32 276 469

Sierra Tarahumara Chih. 1 893 822 1 071 1 246 807 439 3 608 498 3 110 6 747

Pima Chih-Son 13 8 5 60 38 22 151 2 149 224

Chol Chiapas 631 515 116 174 114 60 523 61 462 1 328

Tojolabal Chiapas 150 110 40 169 124 45 131 25 106 450

Altos Chiapas 909 775 134 70 46 24 136 54 82 1 115

Costa Oaxaca 123 100 23 138 125 13 99 10 89 360

Sierra Norte Mixe 249 218 31 22 12 10 109 17 92 380

Cañada Oaxaca 640 567 73 11 6 5 36 23 13 687

Porcentajes por filas de localidades con Oportunidades con respecto al total, según condición étnica

zOnA InDígEnAS MESTIzAS COnFIDEnCIALES

Mayo Sonora 87.3 82.7 5.6

Yaqui Sonora 78.0 51.6 2.4

Guarojío Sonora 27.6 77.3 10.4

Sierra Tarahumara Chih. 43.4 64.8 13.8

Pima Chih-Son 61.5 63.3 1.3

Chol Chiapas 81.6 65.5 11.7

Tojolabal Chiapas 73.3 73.4 19.1

Altos Chiapas 85.3 65.7 39.7

Costa Oaxaca 81.3 90.6 10.1

Sierra Norte Mixe 87.6 54.5 15.6

Cañada Oaxaca 88.6 54.5 63.9

C/OP: con Oportunidades. S/OP: sin Oportunidades. Grs: Grado de Rezago social.Fuente: Elaboración propia a partir del II Conteo de Población y Vivienda 2005 y del Padrón de localidades con cobertura de Oportunidades en: http://www.oportunidades.gob.mx/informacion_general /main_ca.html


Cuadro A6cobertura de Oportunidades en localidades de las 11 regiones interétnicas según grado de rezagosocial (grs) y condición étnica

zOn

A

LOCA

LID

ADES

CO

n g

RS M

uy

bAJ0

y

bAJO

LOCA

LID

ADES

CO

n g

RS M

EDIO

LOCA

LID

ADES

CO

n g

RS A

LTO

O M

uy

ALTO

LOCA

LID

ADES

SIn

In

FORM

ACIó

n

DE

gRS

TOTA

L

InD

ígEn

ASM

ESTI

zAS

InD

ígEn

ASM

ESTI

zAS

InD

ígEn

ASM

ESTI

zAS

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

C/O

PS/

OP

May

o So

nora

393

139

2592

1535

1214

33

027

457

864

Yaqu

i Son

ora

41

106

9119

220

279

65

532

1 31

81

645

Gua

rojío

Son

ora

00

369

31

5611

520

1010

3227

646

9

Sier

ra T

arah

umar

a Ch

ih.

410

013

3284

407

3414

373

430

01

024

264

498

3 11

06

747

Pim

a Ch

ih-S

on0

130

50

210

78

45

102

149

224

Chol

Chi

apas

72

3420

260

2845

2024

886

3520

6146

21

328

Tojo

laba

l Chi

apas

10

41

4315

7514

6625

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Cuadro A7cobertura de Oportunidades en localidades de las 11 regiones interétnicas según grado de rezago social (grs) y condición étnica (porcentajes)

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Cuadro A8estimaciones sobre la cobertura de Oportunidades en familias y población en las localidades de las 11 regiones interétnicas

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Cuadro A9población en localidades sin Oportunidades según condición étnica


b. Figuras

FIGURA A1Cobertura de Oportunidades en las 11 regiones indígenas interétnicas

% localidades con Oportunidades

0 20 40 60 80

Cañada mazateca

Sierra Norte mixe

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Sierra Tarahumara

Guarojía

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Mayo

Fuente: Cuadro A2

%

FIGURA A2Cobertura de Oportunidades según porcentaje de localidades confidenciales

% localidades confidenciales

Cañada mazateca

Sierra Norte mixe

Costa

Altos

Tojolabal

Chol

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Sierra Tarahumara

Guarojía

Yaqui

Mayo

Fuente: Cuadro A2


0 10 20 30 40 50 60 70 80%


FIGURA A3Cobertura regional de Oportunidades según índice regional promedio de rezago social

Índice regional promedio rezago social *100

-110.00 -80.00 -10.00 40.00 90.00 140.00 190.00

Cañada mazateca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos

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Chol

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Sierra Tarahumara

Guarojía

Índice regional promedio de rezago social= Promedio de los índices municipales de rezago socialFuente: Cuadro A2


Yaqui

Mayo

FIGURA A4Cobertura de Oportunidades en localidades con grado de rezago social alto y muy alto

Con Oportunidades

0 20 40 60 80 100 %

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

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Pima Chih-Son

Sierra Tarahumara Chih.

Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A3

Sin Oportunidades


FIGURA A5Cobertura de Oportunidades en localidades con grado de rezago social medio

Con Oportunidades

0 20 40 60 80 100 %

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

C/OP: localidades con Oportunidades S/Opor: localidades sin OportunidadesFuente: Cuadro A3

Sin Oportunidades

FIGURA A6Cobertura de Oportunidades en localidades con grado de rezago social bajo y muy bajo

Con Oportunidades

0 20 40 60 80 100 %

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora


Sin Oportunidades

Fuente: Cuadro A3

Fuente: Cuadro A3


FIGURA A7Cobertura de Oportunidades en localidades confidenciales sin datos de grado de rezago social

Con Oportunidades

0 20 40 60 80 100 %

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora


Sin Oportunidades

FIGURA A8Localidades indígenas, mestizas y con Oportunidades

% localidades indígenas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A4

% localidades mestizas% localidades con Oportunidades

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90%

Fuente: Cuadro A3


FIGURA A9Cobertura de Oportunidades en localidades según su condición étnica

Mestizas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A5

IndígenasConfidenciales

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90%

FIGURA A10Cobertura de Oportunidades en localidades con alto y muy alto grado de rezago social, según condición étnica

Mestizas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son

Sierra Tarahumara Chih

Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A6

Indígenas

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%


FIGURA A11Cobertura de Oportunidades en localidades con grado medio de rezago social

Mestizas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A6

Indígenas

0 20 40 60 80 100%

FIGURA A12Cobertura de Oportunidades en localidades con grado de rezago social bajo y muy bajo, según condición étnica

Mestizas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A6

Indígenas

0 20 40 60 80 100%


FIGURA A13Porcentaje de familias con Oportunidades con relación al total regional de hogares

Cañada Mazateca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Nota: Se estimó el porcentaje de familias con Oportunidades con respecto al total regional de familias.Este último se calculó dividiendo la población total de cada región por el tamaño promedio por familiapara cada región de acuerdo a los datos del II Conteo de Población y Vivienda, 2005 Fuente: Cuadro A8

0 20 40 60 80 100%

FIGURA A14Porcentaje de la población municipal en localidades sin Oportunidades

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

Fuente: Cuadro A9

0 5 10 15 20 25%


FIGURA A15Población en localidades sin Oportunidades según condición étnica

En localidades mestizas

Cañada Oaxaca

Sierra Norte mixe

Costa Oaxaca

Altos Chiapas

Tojolabal Chiapas

Chol Chiapas

Pima Chih-Son


Guarojía Sonora

Yaqui Sonora

Mayo Sonora

En localidades confidenciales

Fuente: Cuadro A9

En localidades indígenas

0 20 40 60 80 100%


C. Mapas

Mapa 1Regiones intercultu-rales de estudio en el estado de Sonora

E.U.A. Región pima

Chihuahua

Sinaloa

Valle del Mayo

Región Guarijía

Valle del Yaqui

BajaCalifornia

Océano Pacífico


Mapa 2Municipios de la SierraTarahumara: Alta (Cumbre) y Baja (Ba-rrancas) Estados Unidos de América

Estado de Coahuila

Estado de Durango

Estado de Sinaloa

Estado de Sonora

Baja Tarahumara Alta Tarahumara

063

TEMÓSACHI

047MORIS

051OCAMPO

031GUERRERO

009BOCOYNA 012

CARICHI

027GUACHOCHI

049NONOAVA

007BALLEZA

029GUADALUPE

Y CALVO

046MORELOS

008BATOPILAS

065URIQUE

030

GUAZ

APAR

ES

020CHINÍPAS

066URUACHI 041

MAGUAR


Mapa 3Regiones intercultu-rales de estudio en el estado de ChiapasCampeche

Tabasco

Veracruz

Oaxaca

Altos

Área CholOcéano Pacífico

Área Tojolabal

Repúblicade Guatemala

Simbología No. Region

I Centro

II Altos

III Fronteriza

IV Frailesca

V Norte

VI Selva

VII Sierra

VIII Soconusco

IX Istmo-Costa

N


Mapa 4Regiones intercultu-rales de estudio en el estado de Oaxaca

CostaSierra Sur

Valles Centrales

Mixteca

Sierra Norte Mixe

Istmo

PapaloapanCañadaMazateca

Mapa 5Cobertura deOportunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Etchojoa, Sonora

Nota: No se pudieron georreferenciar las localidades con Oportunidades

Localidad conOportunidades

Centro de Salud

LocalidadÁrea de influenciade Centro de Salud(radio=5km)

Regiones de estudio



Centro de Salud


Mapa 6Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Guaymas, Sonora


Mapa 7Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Álamos, Sonora


Centro de Salud

Localidad

Área de influenciade Centro de Salud(radio=5km)


Mapa 8Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Guacho-chi, Chihuahua


Centro de Salud



Mapa 9Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Temó-sachi, Chihuahua


Centro de Salud



Mapa 10Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Yécora, Sonora


Centro de Salud


Mapa 11Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Tumbalá, Chiapas


Centro de Salud




Centro de Salud


Mapa 12Cobertura de Opor-tunidades y áreas de in-fluencia de los centros de salud en el munici-pio de las Margaritas, Chiapas

Mapa 13Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de San Cristóbal de las Casas, Chiapas


Centro de Salud



Mapa 14Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Santiago Jamiltepec, Oaxaca


Centro de Salud

Localidad

Área de influenciade Centro de Salud(radio=5km)


Mapa 15Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de San Juan Cotzocón, Oaxaca


Centro de SaludLocalidadÁrea de influenciade Centro de Salud(radio=5km)

Mapa 16Cobertura de Opor-tunidades y áreas de influencia de los centros de salud en el municipio de Mazatlán de Villa Flores, Oaxaca


Centro de Salud



Mapa 17Cobertura de Opor-tunidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Etchojoa, Sonora


Localidad

Área de influenciade Escuelas Primarias y Secundarias

Nota: no se pudieron referenciar las localidades con Oportunidades


Mapa 18Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Guaymas, Sonora


Localidad



Mapa 19Cobertura de Opor-tunidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Álamos, Sonora


Localidad



Mapa 20Cobertura de Opor-tunidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Gua-chochi, Chihuahua


Localidad



Mapa 21Cobertura de Opor-tunidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Te-mósachi, Chihuahua


Localidad



Mapa 22Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Yécora, Sonora


Localidad

Área de influenciade Escuelas Primariasy Secundarias

Mapa 23Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Tumbalá, Chiapas


Localidad



Mapa 24Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Las Margaritas, Chiapas


Localidad


Mapa 25Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de San Cristóbal de las Casas, Chiapas


Localidad



Mapa 26Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Santiago Jamiltepec, Oaxaca


Localidad



Mapa 27Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de San Juan Cotzocón, Oaxaca


Localidad


Mapa 28Cobertura de Oportu-nidades y áreas de in-fluencia de las escuelas primarias y secundarias en el municipio de Ma-zatlán de Villa Flores, Oaxaca


Localidad



Mapa 30Cobertura de Oportuni-dades en la microrregión de Samachique en la Sierra Tarahumara

Localidad confidencial

Localidad indígena

Localidad mestiza

Localidad con Oportunidades

Clínica

Mapa 29Condicionesgeográficas de las dos microrregiones de la Sierra Tarahumara

Simbología


Capítulo III

Transferencias condicionales en efectivoy gasto en energéticos: posible impacto delcomponente energético de Oportunidades

autores

Paul gertler, Alan Fuchs

Citación sugerida: Gertler P, Fuchs A. Transferencias condicionales en efectivo y gasto en energéticos: posible impacto del componente energético de Oportunidades. En: Evaluación externa del Programa Oportunidades 2008. A diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007). Tomo IV, Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias. México, DF: Secretaría de Desarrollo Social, 2008.

A partir de 2007, el Gobierno Federal de México implementó un subsidio en efectivo a las familias beneficiarias del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para compensar el incremento en los precios de los energéticos,

así como lograr un impacto positivo en la salud de las mismas mediante la promoción del uso de fuentes de energía más limpias. El subsidio consiste en una transferencia mensual de 50 pesos a cada hogar beneficiario del Programa Oportunidades y constituye el denominado componente energético del Programa. En este estudio se analiza la relación que existe entre el ingreso y el uso de energéticos en los hogares de bajos ingresos en México con y sin apoyos del Programa Oportunidades. Se busca medir el efecto de un incremento exógeno del ingreso en el gasto en energéticos, mediante el uso de encuestas socioeconómicas para estimar elasticidades de corto y largo plazos. Como es común en la literatura, las estimaciones de corto plazo se llevan a cabo bajo el supuesto de que el número de bienes durables es constante, mientras que las de largo plazo modelan las decisiones de adoptar nuevos bienes durables por parte de los hogares. El objetivo principal de este documento es medir los posibles efectos de un incremento exógeno en el ingreso de los hogares beneficiarios de Oportunidades (como aproximación del impacto del componente energético) en su bienestar y en el gasto en energéticos que éstos realizan. Como objetivo secundario, se busca medir el impacto que este subsidio tiene en la cantidad de conexiones formales o “legales” de electricidad. Asimismo, este estudio busca evidencia del impacto que puede tener el componente energético en las decisiones de los hogares de cambiar de fuentes de energía más baratas y contaminantes hacia otras más costosas pero más eficientes y menos contaminantes, con la consecuente repercusión en el mejoramiento de la salud de los integrantes de los hogares. Es importante destacar que este documento no tiene como objetivo llevar a cabo una evaluación de impacto del componente energético de Oportunidades como tal, ya que no se cuenta con la información necesaria para dicho objetivo. Es decir, no se cuenta con información suficiente de grupos de tratamiento y control así como de periodos pre y post exposición al Programa. El estudio utiliza las encuestas de evaluación de Oportunidades para zonas urbanas Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb), para zonas rurales Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) y la Encuesta sobre el Consumo de Energéticos por las Familias de Oportunidades (Ecefo 2007). A través de éstas, se obtuvo información del gasto total en energéticos, que incluye electricidad, y con excepción de gasolina para trans-porte. El posible efecto de las transferencias del componente energético en el gasto de energía se estimó usando información de corte transversal y longitudinal. Como estrategia general de estimación, el estudio usa efectos fijos por hogar. La principal ventaja de este enfoque es la posible interpretación del estimador como de “diferencias en diferencias”, en el cual el cambio en el logaritmo natural de las transferencias mensuales de los beneficiarios del programa es comparado con el cambio en el loga-ritmo natural del gasto mensual en energéticos de los hogares no beneficiarios (debido a que decidieron no aplicar a programa o a que viven en zonas donde el programa todavía no tenía cobertura). Los efectos fijos por hogar se encargan de las características que no cambian a través del tiempo, tales como el nivel de educación del jefe del hogar y/o preferencias por algún tipo de energético en particular. Asimismo, permiten identificar el efecto de las transferencias de Oportunidades en la tasa de crecimiento promedio del gasto en energéticos, es decir, la elasticidad ingreso de la demanda. Como una estrategia de estimación alternativa de la relación causal entre las transferencias de Oportunidades y el cambio en el gasto del hogar en gas y/o electricidad usamos transferencias potenciales como variable instrumental

Resumen ejecutivo


de las transferencias actuales. Éstas fueron calculadas como el monto máximo por hogar que puede ser recibido dada su estructura y la edad de los niños. Las transferencias potenciales están correlacionadas con las transferencias actuales (tanto corrientes como acumuladas), pero no están correlacionadas con el error de la función de gasto en energéticos. La estimación de la variable instrumental provee una estimación consistente de la relación causal del incremento en el gasto en energía debido a la recepción de transferencias condicionadas de Oportunidades: se aprovecha la variación en los montos de las transferencias de cada periodo que los hogares beneficiarios reciben dependiendo del número de niños que asisten a la escuela, sus edades y géneros. Entre los resultados del estudio, en primer lugar resalta que el número de conexiones legales de energía eléctrica entre los hogares beneficiarios es virtualmente universal (más del 95%). Por ende, se recomienda que el tener una conexión legal al suministro de electricidad no sea un factor determinante en el condicionamiento del subsidio a partir del segundo año. En segundo lugar, el gasto promedio mensual nacional en energía alcanza los 280 pesos, lo que equivale a un porcentaje importante del gasto mensual del hogar (alrededor de 17.8%). En efecto, el gasto en este componente es el segundo en magnitud e importancia para los hogares de menores ingresos (sólo después del gasto en alimen-tos). Incluso, si se considera únicamente el gasto en gas y electricidad, el monto supera el promedio de los 205 pesos mensuales por hogar. El subsidio de 50 pesos mensuales en promedio equivale a 17.86% del gasto promedio mensual por hogar en energéticos (alrededor de 24% si se considera únicamente gas y electricidad). Un incremento al apoyo de 20 pesos mensuales por hogar (de 50 a 70 pesos mensuales) representaría aumentar la proporción del gasto en energéticos cubierta por el subsidio de 17.86 a 25% en promedio. En tercer lugar, se destacan diferencias marcadas entre elasticidades ingreso de corto y largo plazos como conse-cuencia de la adquisición de bienes durables por parte de los hogares de escasos recursos. Por ejemplo, encontramos que la elasticidad ingreso de la demanda de corto plazo por gas es de cero para aquellos hogares que no tienen estufa de gas (o cualquier otro bien durable que hace uso del mismo, tal como calentador de agua o boiler), y de 0.016 para aquellos hogares que reportan tener estufa de gas en 2002 (o en la línea basal). De igual forma, en lo que a electricidad se refiere, encontramos una elasticidad ingreso de la demanda de corto plazo similar para aquellos hogares que reportan no contar con bienes durables que usan electricidad para funcio-nar (tales como refrigeradores, televisiones y máquinas lavadoras de ropa), y de 0.009 para aquellos hogares que reportan tener al menos uno de estos utensilios en 2002. Las elasticidades ingreso de la demanda de largo plazo fueron mayores que las de corto plazo para los hogares que no reportan tener bienes durables en 2002, pero menores que aquellos que sí lo hicieron. Lo anterior se debe a que el cálculo de dichas elasticidades toma en cuenta la probabilidad de posesión de bienes durables. Ésta se puede observar en las gráficas realizadas con estimaciones no paramétricas en las que se detalla el hecho de que la proba-bilidad de poseer un refrigerador aumenta en la medida en que aumenta el monto de las transferencias acumuladas. Las elasticidades ingreso de la demanda por gas LP y electricidad de largo plazo que encontramos fueron de 0.017 y de 0.005, significativamente distintas de cero, respectivamente. Dichas estimaciones se realizaron tomando en cuenta las características de los hogares. De hecho, se controló por nivel de educación del jefe(a) del hogar y de la esposa(o), número de niños, edad de los niños y nivel de ingreso del hogar. Cabe destacar que, por ejemplo, usando información de la Encel 2007, el nivel de educación tiene un efecto positivo en la probabilidad de poseer activos para uso de energéticos como refrigeradores y estufas de gas. Tener algunos estudios de primaria parece incrementar la probabilidad de posesión sobre no tener estudios. Asimismo, tener primaria completa conlleva a un incremento adicional en la probabilidad, y esta probabilidad es aun mayor cuando el jefe o jefa del hogar tienen estudios superiores a la primaria completa. El género del jefe del hogar parece influir de la misma manera. En efecto, si el jefe del hogar es hombre la probabilidad de poseer un refrigerador y/o una estufa de gas es mayor. Por su parte, el origen étnico también influye en la probabilidad de posesión de refrigeradores, pero parece no importar en la de estufas de gas. Por ejemplo, si el jefe del hogar es de origen indígena tiene una menor probabilidad de poseer refrigerador, pero no influye (al menos no estadísticamente) en la probabilidad de posesión de estufas de gas. La escolaridad del jefe del hogar parece influir en el gasto corriente en gas, pero no en electricidad,


mientras que la edad del jefe del hogar parece tener una influencia negativa en el gasto en electricidad, pero ningún efecto en el gasto en gas. Cuando analizamos las bases de datos urbanas encontramos resultados similares. Dicho análisis sirve principalmente para dos objetivos: 1) pronosticar cuál sería el efecto del componente energé-tico (así como cuál sería si éste aumentase de 50 a 70 pesos mensuales); y 2) demostrar que la elasticidad ingreso (o de las transferencias de Oportunidades) de la demanda de energéticos es pequeña. Si la elasticidad ingreso de la demanda es pequeña (inelástica), dado el incremento en el precio de los energéticos, el subsidio al consumo de ener-géticos es eficiente (no distorsiona las decisiones de los beneficiarios), ya que los energéticos serían representados como bienes necesarios para los consumidores. Finalmente, es destacable que un subsidio de esta naturaleza (subsidio focalizado por el lado de la demanda) puede beneficiar más a los hogares de menores recursos que el tipo de subsidios proporcionados por la Comisión Federal de Electricidad (CFE), conocido como subsidio por el lado de la oferta. Estos últimos se basan principalmente en el nivel de consumo de electricidad por unidad habitacional bajo la premisa de que los hogares de menores ingre-sos consumen menos energía eléctrica. Sin embargo, éste no es el caso para la mayoría de los hogares de menores recursos. Muchos de éstos comparten medidores de electricidad, por lo que los niveles de consumo de energía eléctrica es mayor y consecuentemente no reciben tarifas subsidiadas por la CFE. Subsidios como el propuesto por Oportunidades están mejor focalizados y son menos regresivos. Cabe destacar que medir el efecto de segundo orden de un incremento exógeno del ingreso en la salud de los beneficiarios a través del cambio en el uso de energéticos resulta imposible con la información disponible. La salud de los beneficiarios puede ser afectada por una multitud de factores. Aun cuando se cuenta con la información de un cambio exógeno en el ingreso, identificar el efecto aislado que puede tener el cambio de energéticos tradiciona-les (de menor costo pero más contaminantes) a fuentes de energía más modernas sin controlar por otros factores resulta un ejercicio fútil. Para poder analizar este efecto sería necesario contar con condiciones experimentales tales como grupos de tratamiento y control que sean expuestos al uso de diferentes fuentes de energía por periodos de tiempo considerables y cuyas condiciones externas se mantengan relativamente constantes. Además, sería necesario recabar diferentes indicadores, tales como la medición de las partículas en el aire dentro de los hogares.


PRIORIDAD DESCRIPCIónRECOMEnDACIón


FO1

El Programa se concentra en su adecuada focalización. Es decir, si el objetivo es ayudar a los individuos de menores recursos, la mejor manera de llegar a ellos es a través del Programa Oportunidades, el cual cubre a cerca del 25% de la población mexicana, y virtualmente a todos los hogares que viven por debajo de la línea de pobreza alimentaria.

No aplica

FO2

Una focalización de esta naturaleza incrementa marginalmente el costo de oportunidad de los beneficiarios del Programa. La implicación de esto es que los hogares tendrán un mayor incentivo a cumplir con los requerimientos del Programa, ya que de lo contrario, no solo perderían el apoyo del mismo, sino que también perderían el del componente energético.

No aplica

FO3

Se puede destacar el tamaño o magnitud del componente energético en términos del gasto del hogar. Es decir, como comprobamos haciendo uso de la ECEFO, el gasto en energéticos es importante para el hogar. Probablemente sea el segundo en importancia después del gasto en alimentos. Por su parte, el componente ener-gético cubre una proporción importante de este gasto (cerca del 18%). Por ende, una fortaleza del programa es que efectivamente apoya a las familias que gastan más proporcionalmente en energéticos, y lo hace de una magnitud adecuada.

No aplica

FO4

Relacionado al punto anterior destaca los bajos costos necesarios para la focaliza-ción del componente energético. Dado que el programa cuenta con los padrones de beneficiarios, extender la cobertura del componente a estos hogares implica incurrir en un costo administrativo extremadamente bajo.

No aplica

FO5

Otra fortaleza relacionada con la anterior es que en vez de subsidiar el costo de la electricidad o del gas de manera generalizada, se invierten los recursos de manera focalizada, generando una menor distorsión en el mercado de los ener-géticos. Un subsidio generalizado puede generar todo tipo de comportamiento oportunista por parte de los agentes económicos. Por ejemplo, podría conllevar a la generación de arbitraje con el gas subsidiado (comprarlo donde está subsidiado para venderlo en donde no lo está, generando rentas para algunos individuos) o incluso problemas de escasez.

No aplica

Análisis FODA



DA1

En primer lugar, el componente energético puede tener la debilidad típica de los programas de subsidio: en el margen puede generar distorsiones en las decisiones de los agentes que lo reciben. Por ejemplo, supongamos el caso de un hogar en el que algún miembro esté casi indiferente entre trabajar o no hacerlo. Antes de que el hogar reciba el componente, el individuo decide trabajar. Sin embargo, si recibe el componente tal vez decida que ya no quiere hacerlo. Por ende, el Programa puede tener efectos indeseados o distorsiones en los incentivos de los beneficia-rios que no se habían considerado o para los cuales el programa no fue diseñado.

Este Programa se podría bene-ficiar si en talleres comunitarios para el auto-cuidado de la salud se capacita y genera conciencia en los beneficiarios acerca del uso de energéticos más limpios y menos dañinos para la salud.

DA2

En segundo lugar, otra debilidad del Programa puede ser que en el corto plazo tenga un impacto negativo en la salud de algunos hogares beneficiarios. Por ejemplo, supongamos un hogar no tiene estufa de gas y por ende, los miembros cocinan con leña. Al recibir el subsidio, los individuos enfrentan un efecto ingreso y un efecto sustitución. El efecto ingreso implica consumir más de lo que están consumiendo (leña), y el efecto sustitución implica consumir menos (sustituir leña por gas, por ejemplo). Si el efecto ingreso domina al efecto sustitución en el corto plazo (debido a que los hogares no han podido ahorrar lo suficiente para ad-quirir una estufa de gas) entonces el programa puede conllevar a que los hogares en estas circunstancias compren más leña y sufran consecuencias negativas en su salud (al menos en el corto plazo) por la exposición a gases emitidos por la com-bustión adentro de los hogares. Afortunadamente, en este estudio encontramos elasticidades ingreso de la demanda de energéticos muy bajas, por lo que este problema o debilidad puede ser minimizado.

Otra oportunidad que podría mejorar el impacto y magnitud del programa sería coordinarse con la CFE y/o la Compañía de Luz y Fuerza del Centro para que los subsidios en vez de ser pro-porcionados por medio del uso, sean focalizados de la manera en que el componente energético de Oportunidades se hace. Lo anterior podría liberar recursos para incrementar la magnitud y tamaño del Programa.

DA3

Una posible amenaza del Programa es que se convierta en “víctima de sus propios éxitos”. Es decir, si las transferencias en efectivo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, y en menor grado aquellas del componente energético, incrementan la probabilidad de que los hogares adquieran un refrigerador o una estufa, entonces el programa estaría contribuyendo a generar e incrementar la misma demanda por gas y electricidad. Si consideramos que los hogares de menores ingresos que obtienen este tipo de bienes durables por primera ocasión adquieren aquellos enseres más baratos y menos eficientes, el impacto que el programa podría tener en la demanda por energéticos sería aún mayor de lo estimado.

Como recomendación se propone la inversión en tecnologías que conlleven a producir estufas y refrigeradores más eficientes y de menores costos para en un futuro contener el importante incremento potencial en la demanda por energéticos. Sin embargo, reconocemos que este objetivo va más allá del alcance del Programa Oportunidades.


RESuLTADOS y RECOMEnDACIOnES ADICIOnALES

R1

Los altos niveles de consumo de leña a nivel nacional (de hasta 83.5% en los hogares rurales) representan graves riesgos para la salud, principalmente por su incidencia en el incremento de las enfermedades respiratorias y sus efectos nocivos para el medio ambiente.

En zonas rurales sólo 59.4% de los hogares beneficiarios de Oportunidades utilizan gas para cocinar o calentar en sus hogares.

Se recomienda ampliar y reforzar el contenido temático de los talleres que tengan por objeto promover el uso de fuentes de energía más eficientes y limpias y con menores riesgos para la salud entre las familias beneficiarias.

De igual forma, se recomienda que el Programa conlleve una coordinación más estrecha con los sectores Salud y Energía que permita incrementar la calidad y eficacia de las estrategias de comunicación que tengan como propósito hacer más eficiente el consumo de energéticos.

R2

El estudio permitió identificar lo siguiente: para aquellos hogares que cuentan con estufas de gas, un aumento de las transferencias monetarias induce a un aumento, aunque mínimo, en el consumo de gas LP. Si bien esto conlleva a un incremento en el gasto y consumo de energéticos, esto representa una situación menos nociva para la salud y medio ambiente que el incremento en otros tipos de combustibles utilizados para cocinar y calentar en los hogares.

De igual forma, en aquellos hogares que cuentan con bienes que hacen uso de electricidad, un aumento de las transferencias monetarias del Programa represen-ta un incremento, aunque mínimo, en el gasto en electricidad.

El objetivo final del compo-nente energético consiste en evitar que el consumo normal de energéticos de los hogares beneficiarios se vea afectado por el incremento de sus precios. Sin embargo, a raíz del presente es-tudio se recomienda implementar políticas públicas intersectoriales tendientes a lograr un consumo de energéticos más eficiente en los hogares beneficiarios. Un ejemplo de éstas puede ser sustituir lámparas convencionales por lámparas ahorradoras de energía así como promover el uso de estufas ecológicas en los hogares rurales.

R3

El estudio permitió identificar efectos positivos de un incremento exógeno del ingreso en el gasto en energéticos. Sin embargo, estos efectos son modestos. Una posible hipótesis es la inexistencia de una corresponsabilidad específica asociada al incremento en el ingreso (como puede ser el incremento en el ingreso en la forma del componente energético del Programa)

Por ende, se recomienda ampliar y reforzar el contenido temático de los talleres que tengan por objeto promover el uso de fuentes de energía más eficientes y limpias y con menores riesgos para la salud entre las familias beneficiarias.


R4

El apoyo del componente energético de Oportunidades se considera importante en magnitud y bien focalizado. Lo anterior debido a que el gasto mensual de las familias beneficiarias en energéticos (17.8% del gasto total) es el segundo en importancia, sólo después del gasto en alimentos.La elasticidad ingreso de la demanda por energéticos es pequeña, lo que permite afirmar que el apoyo del componente energético no genera distorsiones en las decisiones de consumo de los hogares beneficiarios (no genera efectos nocivos sobre el mercado de energéticos dado que no genera un incremento más que proporcional en la demanda por energéticos).

Se recomienda establecer canales de comunicación más estrechos entre el Programa y el sector energético con el propósito de intercambiar información y re-troalimentar las decisiones sobre las mejores formas de hacer llegar información que promueva un consumo más eficiente de energéticos en las familias benefi-ciarias de Oportunidades.

Asimismo, se recomienda crear vínculos institucionales con el objeto de ampliar el flujo de información sobre precios y consumo de los energéticos en el contexto de la población beneficiaria que permitan ampliar y profundizar el análisis sobre el tema.

En este artículo se analiza la relación que existe entre el ingreso y el uso de energéticos en los hogares (tanto urbanos como rurales) de bajos ingresos en México. La idea principal

es medir el efecto que puede tener un incremento exógeno en el ingreso –por medio de las transferencias en efectivo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades– en el gasto en energéticos, particularmente entre los hogares de escasos recursos. De acuerdo con Duflo y colaboradores,1 alrededor de la mitad de la población mundial, y hasta 95% de la población en países de escasos recursos, depende de combustibles fósiles para satisfacer sus necesidades energéticas. Estos hogares, generalmente en los niveles más bajos de desarrollo, tienden a estar en el fondo de lo que se conoce como la “escalera energética”. Sin embargo, en la medida en que el ingreso aumenta, los hogares comúnmente sustituyen energéticos fósiles por combustibles de mayor calidad. Se hace uso de encuestas socioeconómicas de hogares para estimar elasticidades de corto y largo plazos, en las cuales, como es común en la literatura, las estimaciones de corto plazo mantienen el número de bienes durables constante, y las de largo plazo modelan las decisiones de adoptar nuevos bienes durables por parte de los hogares. A partir de 2007, el Gobierno Federal decidió implementar un subsidio en efectivo a las familias en pobreza extrema para compensar el incremento en los precios de los energéticos tales como el gas y la electricidad,* así como lograr un impacto positivo en la salud de las

Transferencias condicionales en efectivoy gasto en energéticos: posible impactodel componente energéticode Oportunidades

I. Introducción

* De acuerdo con el Diario Oficial de la Federación, el precio promedio nacional por kilogramo de gas en marzo de 2002 era de 4.82 pesos, mientras que para marzo de 2007 el precio promedio era de 9.34 pesos. Esto implica que en un periodo de 5 años el precio promedio del kilogramo de gas aumentó en 94 por ciento. En marzo de 2003, 2004, 2005 y 2006, el precio por kilogramo llegó a 6.53, 6.89, 8.07 y 8.98 pesos, respectivamente, equivaliendo a incrementos en los precios anuales de 35.5, 5.5, 17.1 y 10.2 por ciento. Asimismo, el precio medio por kilowatt a nivel residencial en 2002 era de 0.89 pesos, mientras que en 2006 fue de 1.13 pesos. Esto significa un incremento de 27 por ciento.


familias beneficiarias a través de promover el uso de fuentes de energía menos contaminantes y reducir los riesgos para la salud. El subsidio consiste en una transferencia mensual de 50 pesos a cada hogar beneficiario del Programa Oportunidades y constituye el denominado componente energético del Programa. En el primer año se consideró que el subsidio fuese provisto de manera condicional a la corresponsabilidad en materia de salud de Oportunidades, puesto que el apoyo estaría asociado al componente alimentario del mismo. A partir del segundo año, se planteó la posibilidad de que la corresponsabilidad estuviera asociada a otro tipo de acciones, como la asistencia a talleres que trataran temas relacionados con un uso más eficiente de los energéticos y la importancia de tener regularizado el servicio de energía eléctrica. El objetivo principal de este documento es medir, en lo general, el impacto de un incremento exógeno en el ingreso de los hogares beneficiarios del Programa Oportunidades (como aproximación del impacto del componente energético) en su bienestar y en el gasto que éstos realizan en energéticos, en lo particular. Como objetivo secundario, se busca medir el impacto que este subsidio tiene en la cantidad de conexiones formales o “legales” de electricidad. Asimismo, este estudio busca evidencia del impacto que puede tener el componente energético en las decisiones de los hogares de cambiar de fuentes de energía más baratas y contaminantes hacia otras más costosas pero más eficientes y menos contaminantes, con la consecuente repercusión en el mejoramiento de la salud de los integrantes de los hogares. Los efectos de las transferencias del Programa en las decisiones de gasto en energía de las familias con Oportu-nidades se estiman a partir de información de las Encuestas de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) para los años 1998, 1999, 2000, 2003 y 2007; de las Encuestas de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) para los años 2002, 2003 y 2004, las cuales se levantaron de manera previa a la existencia del componente energético de Oportunidades, con excepción de la de 2007; así como datos de la Encuesta sobre el Consumo de Energéticos por las Familias Oportunidades (Ecefo), llevada a cabo por el Programa Oportunidades de marzo a abril de 2007. La medición del efecto de un incremento exógeno del ingreso en la salud de los beneficiarios a través del cambio en el uso de energéticos resulta imposible con la información disponible. Esto se debe a que la salud de los benefi-ciarios depende de una multitud de factores. Aun cuando se cuenta con la información de un cambio exógeno en el ingreso, identificar el efecto aislado que puede tener el cambio de energéticos tradicionales (de menor costo pero más contaminantes) a fuentes de energía más modernas, sin controlar por otros factores, resulta un ejercicio fútil. Para poder analizar este efecto sería necesario contar con condiciones experimentales, tales como grupos de tra-tamiento y control que sean expuestos al uso de diferentes fuentes de energía por periodos de tiempo considerables y cuyas condiciones externas se mantengan relativamente constantes. Además, sería necesario recabar diferentes indicadores, tales como la medición de las partículas en el aire dentro de los hogares, tal y como lo hacen Sankar y colaboradores.2 Barnes y Halpern3 argumentan que alrededor de 2 mil millones de personas en el mundo carecen de acceso a electricidad, y un número similar a ése depende exclusivamente de formas de energía menos eficientes y más contaminantes. Comúnmente son los hogares de mayores ingresos los que tienen acceso a electricidad, mientras que los más pobres no la tienen. Combustibles “modernos” como aquellos derivados del petróleo resultan en casos similares.* Asimismo, los hogares de menores ingresos dedican más tiempo y recursos a recolectar los energéticos necesarios para subsistir. En muchas de estas circunstancias, los programas de asistencia para el desarrollo se han enfocado principalmente en ofrecer este tipo de energéticos de maneras más eficientes, regulares y confiables. Desafortunadamente, los intentos de mejorar el desempeño del sector rara vez han sido enfocados a mejorar la provisión del servicio a los individuos de menores recursos, y en particular a aquellos que no tienen acceso a dichos servicios. Es difícil imaginar cómo los hogares más pobres, sin acceso a energéticos modernos, puedan salir de la pobreza. La luz eléctrica es una base

* Los autores llaman energéticos modernos a aquéllos provenientes del petróleo tales como la gasolina, el gas LP, el keroseno y la electricidad. Lo anterior con el objeto de diferenciar a los mismos de aquellos energéticos tradicionales usados en estufas para cocinar, alumbrar y calentar el hogar, tales como la leña y el carbón.


importante para incrementar el nivel de alfabetización en los niños. Asimismo, el gas puede eliminar los problemas de contaminación intramuros. En lo que al sector energético se refiere, los países en vías de desarrollo enfrentan dos problemas cruciales. El primero tiene que ver con la producción y el uso generalizado de fuentes de energía tradicionales, tales como leña y residuos agrícolas, ya que esto impone amenazas económicas, ambientales y de salud pública. El segundo problema está relacionado con la desigual distribución en el uso de fuentes energéticas modernas como la electricidad, el gas y los derivados del petróleo. Este problema viene acompañado de preguntas importantes relativas a la equidad económica y a la calidad de vida para la población. La ausencia de combustibles limpios y eficientes se traduce en un detrimento tanto en la capacidad productiva de los individuos como en su calidad de vida. Las personas no se pueden dedicar a sus actividades productivas cotidianas si tienen que estar recolectando leña y otros combustibles tradicionales de lugares cada vez más lejanos. Asimismo, el medio ambiente local, así como el interior de los hogares, se ve amenazado por las emisiones conta-minantes generadas por los combustibles tradicionales ineficientes. En particular, el bienestar de las mujeres y los niños se pone en peligro al estar largos periodos de tiempo expuestos a altas concentraciones de humo producidas por la utilización de combustibles tradicionales en estufas ineficientes. De igual forma, al alto costo de las lámparas de keroseno y velas de parafina usadas para iluminación en muchos de los hogares más pobres se agrega la baja calidad, pues no proveen suficiente luz para realizar actividades importantes en las noches, tales como las tareas escolares de los niños. De acuerdo con Barnes y Floor,4 los hogares pobres en países en vías de desarrollo usan los energéticos princi-palmente para cocinar, iluminar el hogar, usar enseres domésticos y, en ocasiones, calentar la vivienda. Para cocinar, los hogares más pobres principalmente usan madera. Sin embargo, cuando la madera escasea, usan desechos de la cosecha y hasta desechos animales. En regiones más prósperas, la gente puede usar carbón o keroseno. Para ilumi-nación, los hogares más pobres que carecen de conexión eléctrica usan lámparas de keroseno y velas de parafina. Hogares más prósperos usan electricidad, la cual genera mejor iluminación. Para la agricultura e industria rural, el movimiento natural es pasar de energía humana y animal a energía mecánica. Asimismo, para calentar el hogar co-múnmente el proceso evolutivo o el ascenso en la “escalera energética” es del uso de madera y otros combustibles biodegradables a combustibles más eficientes y modernos, tales como el gas LP y otros derivados del petróleo. Estos movimientos de lo que estos autores llaman “ascenso en la escalera energética” pueden ser simplificados y sostenidos por políticas gubernamentales que enfaticen su eficiencia y eficacia. Por ejemplo, las ganancias en efi-ciencia se pueden alcanzar en pequeños pasos: un hogar agrícola que utiliza leña para cocinar puede incrementar la eficiencia de la misma por medio de la adopción de estufas más eficientes, antes de pasar a otro tipo de energético como aquellos derivados del petróleo. Sin embargo, para la iluminación recomiendan que el cambio sea más abrupto, puesto que la diferencia entre la iluminación a través de lámparas de keroseno o velas de parafina y luz eléctrica es demasiado grande. Una política ampliamente utilizada por los gobiernos de los países en vías de desarrollo para incrementar el número de hogares que utilizan electricidad como fuente de energía han sido los subsidios. Sin embargo, a pesar de tener una buena intención, los subsidios a la electricidad han probado ser más ineficientes y costosos que benéficos. En muchas ocasiones los subsidios desincentivan a las compañías proveedoras de electricidad de buscar extender sus servicios hacia donde viven los individuos de menores ingresos. Además, este tipo de subsidios no benefician a todos los individuos de la misma manera. Por ejemplo, si los subsidios son aplicados a todos los usuarios del servicio (en este caso de la red de electricidad), el mayor beneficio se concentrará en aquellos usuarios que utilizan una mayor cantidad del servicio. Asimismo, los que no tienen acceso al servicio, que comúnmente son los hogares de menores ingresos, ni siquiera se podrán beneficiar del mismo. Como Barnes y Floor mencionan,4 los “subsidios cobija” son difíciles de justificar a gran escala. De acuerdo con Barnes y Halpern,3 los subsidios deben ser diseñados con un objetivo doble: aumentar el acceso del servicio a los pobres y, al mismo tiempo, mantener las distorsiones del mercado en lo mínimo. Con el fin de alcanzar este objetivo doble, las políticas de subsidios deben ser cuidadosamente diseñadas tomando en cuenta su eficiencia, eficacia y costo-efectividad relativos. Eficacia se refiere a que los subsidios sean destinados efectivamente a la población


objetivo, es decir, a los hogares de menores recursos (minimizando errores de inclusión y de exclusión). La eficiencia en el sector se refiere a que los subsidios sean estructurados de tal manera que la provisión de servicios sea alcanzada con el costo mínimo. Costo-efectividad implica que el subsidio alcance fines sociales al mínimo costo social del progra-ma, y que provea al mismo tiempo de incentivos a los negocios para servir a los hogares pobres y rurales. En nuestra opinión, si el objetivo es compensar a los hogares de menores recursos en México, un programa como el componente energético de Oportunidades alcanza mejor los objetivos antes expuestos que programas de subsidio generalizado como aquellos aplicados por la Comisión Federal de Electricidad o la Compañía de Luz y Fuerza del Centro. Para cocinar, el keroseno o el gas son mucho más eficientes, limpios y convenientes que la madera y los residuos vegetales y animales. El keroseno es de 3 a 5 veces más eficiente que la madera en términos de BTU,* y el gas es de 5 a 10 veces más eficiente que la madera. Asimismo, cocinar con keroseno o gas es mucho menos dañino para la salud que hacerlo con el otro tipo de combustible. Sin embargo, dado que el keroseno y el gas son más caros que la madera y los residuos, los hogares más pobres los utilizan menos frecuentemente. Una barrera importante para la sustitución entre ambas fuentes de energía es el alto costo de los enseres del hogar modernos en relación con el ingreso per cápita de los hogares. Hoy en día los contaminantes del aire dentro del hogar son reconocidos como una fuente potencial de riesgos a la salud para aquellos individuos que están expuestos. El uso de fogatas para cocinar y calentar los hogares es una práctica común para más de 2 mil millones de individuos en el mundo. Esta práctica genera una concentración de partículas y gases de 10 a 20 veces mayor que la existente fuera de los hogares. La exposición a contaminantes tales como monóxido de carbono, dióxido de azufre, óxido de nitrógeno, benzoato de sodio y formaldehído está estrechamente relacionada con detrimentos graves en los niveles de la salud, especialmente para mujeres que cocinan con estos energéticos y para los niños que se encuentran dentro de los hogares. Sankar y colaboradores2 realizaron un estudio en el sur de la India, particularmente en los estados de Tamil Nadu y Andhra Pradesh, donde la mayoría de los hogares observados usan combustibles biodegradables para cocinar. Obser-varon hogares por periodos de 22 a 24 horas, poniendo mayor atención al área de la cocina y de la sala. Asimismo, se tomaron muestras individuales de la ropa de las cocineras para medir la concentración de partículas después de la exposición a los contaminantes dentro del hogar. Entre los principales resultados de su estudio encontraron que la mayor concentración de partículas proviene de los hogares que usan desechos animales para cocinar, seguida de los que usan desechos vegetales de la cosecha, leña, keroseno y gas, en ese orden. Aunado a esto, no encontraron una diferencia significativa en la concentración de partículas en el exterior de los hogares. Asimismo, la exposición es mucho mayor para las mujeres que para los hombres, ya que la mayoría de los hombres trabajan en el campo y no dentro de los hogares. Por ende se puede considerar, además de un problema de salud pública, un problema de equidad de género. El documento se organiza de la siguiente manera: en el apartado “Descripción de los datos” se explican las bases de datos utilizadas, así como las estadísticas descriptivas. En “Enfoque metodológico” se plantea el modelo teórico. La sección “Análisis empírico” describe el modelo empírico y el análisis estadístico. Luego vienen las secciones de “Resultados” y “Conclusiones”. En la primera se presentan los principales resultados empíricos y la última contiene las conclusiones, recomendaciones y el análisis FODA.

II. MetodologíaDESCRIPCIón DE LOS DATOS

En este análisis se utilizan las encuestas de evaluación de Oportunidades para zonas urbanas, Encelurb 2002, 2003 y 2004, para zonas rurales, Encel 1998, 1999, 2000m, 2000n, 2003 y 2007, y la Encuesta sobre el Consumo de

* BTU es una unidad de energía inglesa (British Thermal Unit) usada principalmente en Estados Unidos. Equivale a 252.1 calorías y por lo común es utilizada en vez del Jule.


Energéticos por las Familias de Oportunidades (Ecefo 2007). A través de éstas, se obtuvo información del gasto total en energéticos incluyendo electricidad, con excepción de gasolina para transporte. El posible efecto de las transferencias del componente energético en el gasto de energía se estimó usando información de corte transversal y longitudinal.*

EnCuESTA SObRE EL COnSuMO DE EnERgéTICOS POR LAS FAMILIAS DE OPORTunIDADES (ECEFO 2007)‡

El objetivo principal de esta encuesta es obtener información relacionada con el consumo y el gasto en energéticos por parte de las familias beneficiarias. Dicha encuesta fue levantada como consecuencia de la introducción del componente energético a Oportunidades,§ y pretende servir como base para futuras mediciones del impacto de este componente, así como para otros fines de investigación. Asimismo, uno de los principales objetivos de la encuesta fue proveer información acerca de la legalidad o formalidad en la conexión de luz de los hogares beneficiarios de Oportunidades.

DESCRIPCIón DE DATOS: ELECTRICIDAD

De acuerdo con las respuestas obtenidas de las titulares beneficiarias de Oportunidades, 94.87% de ellas utilizan electricidad en su vivienda, ya sea para iluminación, cocina o calefacción. En efecto, 93.8% de los hogares rurales y 97.4% de los hogares urbanos informan hacer uso de electricidad. Entre los hogares que informan hacer uso de electricidad, 95.3% tienen conexiones formales o legales de electricidad. De hecho, en zonas rurales 95.4% de los hogares informan tener conexiones legales, mientras que en zonas urbanas esta cifra es de 95.1 por ciento. Esto se puede observar en el cuadro 1. Ello implica que condicionar la recepción del componente energético a tener un contrato legal tendría un bajo impacto en incrementar el número de conexiones legales.#

Cabe destacar que menos de 1% de los hogares informa obtener electricidad de un “diablito” o una conexión ilegal. Esto confirma hasta cierto grado lo que la literatura reporta como similar en otros países en vías de desarrollo: la cobertura del sistema eléctrico es virtualmente universal en zonas urbanas, mientras que en zonas rurales el alcance es un poco más limitado. Además, la proporción de hogares encuestados que obtiene electricidad de manera ilegal es baja, lo que confirma que condicionar el componente energético a la comprobación de una conexión eléctrica legal difícilmente tendrá una influencia en el número de conexiones legales.

* Se utilizan estas encuestas debido a que presentan las características adecuadas en términos de información y periodicidad para poder realizar las estimaciones requeridas. Por ejemplo, para el caso de las encuestas en zonas rurales, se aprovecha que entre las primeras tres (1998, 1999 y 2000m) transcurre un año. Esto facilita la estimación de la probabilidad de posesión de bienes o enseres durables para el consumo de energéticos. Para mayor explicación, véase la sección correspondiente.

‡ La encuesta fue levantada entre el 7 de marzo y el 27 de abril de 2007. Es representativa a nivel nacional, por estado y por región urbana y rural. La información obtenida es auto reportada por la titular beneficiaria. Incluye 15 715 hogares beneficiarios de Oportunidades en 3 189 localidades de las 32 entidades federativas de México.

§ El componente energético de Oportunidades consiste de un subsidio de 50 pesos por mes para cada hogar beneficiario del programa.# En el Anexo 1 se presenta una descripción más extensa y elaborada de la información provista por la Ecefo.

Cuadro 1¿Tiene contratode luz?*

% TOTAL % uRbAnO % RuRAL

Sí 95.29 95.07 95.4No 4.62 4.93 4.48No sabe 0.07 0.00 0.11No respuesta 0.01% 0.00% 0.02%

* Hogares que reportan hacer uso de energía eléctrica


DESCRIPCIón DE DATOS: gAS LP

Con respecto al consumo de gas, el cuadro 2 denota que casi 33% de los hogares encuestados informa no tener gas en su vivienda, mientras que la mayoría de los hogares que sí cuenta con el energético reporta tener tanques de 30 y 20 kilogramos (casi 35 y 27%, respectivamente). Esto implica que el uso del gas LP en términos del número de hogares que los utiliza parece ser menor que el de la electricidad.

gASTO En LAS PRInCIPALES FuEnTES DE EnERgíA

El cuadro 3 resume el gasto por entidad federativa y por zona (rural o urbana) de las principales fuentes de energía. En primer lugar, se puede observar que poco más de 73% de los hogares beneficiarios de Oportunidades consume leña como forma de energía, ya sea para cocinar, iluminar o calentar el hogar. En zonas rurales el consumo es mayor a 80% de los hogares. El gasto promedio por el consumo de leña a nivel nacional es de 202 pesos mensuales por hogar, siendo de 193 pesos en zonas urbanas y de casi 207 pesos en rurales. Es destacable que Tamaulipas es el estado en el que se gasta en promedio menos en leña (70.5 pesos al mes) y Chihuahua es el estado en el que se gasta más en promedio por mes (455.8 pesos por mes). Por otra parte, Baja California es el estado en que menos porcentaje de hogares consumen leña (22.3%), mientras que Chihuahua informa el mayor porcentaje de consumo (92.1%). El gasto promedio por hogar en gas es de aproximadamente 151 pesos al mes; 151.1 pesos en zonas urbanas y 150.1 pesos en rurales. De igual forma, 67% de las familias beneficiarias de Oportunidades consumen gas como energético (84.54% de los hogares beneficiarios urbanos y 59.5% de los hogares rurales). El estado en el que, en promedio, se gasta menos en gas es Yucatán con un monto mensual por hogar de menos de 100 pesos (91.21 pesos); mientras que el estado en el que en promedio se gasta más en gas es Chihuahua, con 275.87 pesos por mes. Asimismo, el estado en el que menos porcentaje de hogares consumen gas es Guerrero (menos de 40%), mientras que el estado con mayor porcentaje es Baja California, con 99.84% (incluso por encima del DF). Finalmente, el consumo de energía eléctrica llega a 94.87% de los hogares beneficiarios de Oportunidades, a 97.34% de los hogares beneficiarios en zonas urbanas y a 93.79% en rurales. El gasto promedio mensual por familia a nivel nacional es de 104.23 pesos al mes, y va de 42.84 pesos mensuales en Chiapas a 245.79 pesos en Baja California. El gasto promedio en zonas urbanas es de 113.12 pesos por mes, mientras que en zonas rurales es de 99.44 pesos. El estado que tiene mayor cobertura de electricidad en cuanto a hogares beneficiarios de Oportunidades es el DF, con virtualmente 100% de los hogares cubiertos, mientras que Chihuahua únicamente tiene a 57.35% de los hogares beneficiarios de Oportunidades cubiertos por el sistema eléctrico. De igual forma, como se puede observar en el cuadro 4, los estados de la república que conforman la región norte gastan en promedio más en electricidad y en leña, aunque son los estados de la región sur los que tienen mayor proporción de hogares que hace uso de leña. Asimismo, los hogares en los estados de la región centro reportan en

No tiene gas en su vivienda 32.90%

Cilindro de 5 kg 0.33%





Tanque estacionario 0.76%

Utiliza servicio de gas entubado

0.25%

Otro 0.01%

No sabe 0.04%

Cuadro 2¿Qué tipo de tanque de gas tiene en su vivienda?


promedio gastar más en gas, aunque son los estados de la región norte los que parecen tener mejor cobertura en el uso de este combustible.

Encuesta de Evaluación de los hogares urbanos (Encelurb)

La información que se usó para analizar la situación de los hogares pobres en zonas urbanas es la que arrojó la Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb), que fue levantada en tres rondas. La primera fue en 2002 como una línea basal cuando el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades fue extendido a zonas con

LEñA gAS ELECTRICIDAD TOTAL*% hOgARES gASTO % hOgARES gASTO % hOgARES gASTO % hOgARES gASTO

Aguascalientes 55.65 79.71 97.93 191.27 99.65 112.56 100.00 292.44

Baja California 22.30 202.57 99.84 201.82 89.42 245.79 100.00 353.65

Baja California Sur

43.44 155.82 94.89 250.25 96.96 229.11 99.81 485.98

Campeche 72.57 161.72 54.32 134.65 94.76 104.78 99.99 236.43Coahuila 64.18 83.20 95.78 185.35 98.02 132.61 100.00 305.39Colima 70.38 135.35 73.86 166.87 97.79 115.61 100.00 257.36Chiapas 69.94 174.05 52.52 92.65 93.58 42.84 100.00 169.47Chihuahua 92.09 455.98 55.45 275.87 57.35 213.24 99.26 642.60DF 23.54 156.24 98.16 187.61 100.00 99.11 100.00 261.08Durango 57.91 187.75 63.15 204.79 84.73 139.35 100.00 315.79Guanajuato 68.69 161.00 87.94 195.37 96.85 132.24 100.00 328.15Guerrero 84.83 334.77 39.64 121.46 93.83 108.59 100.00 288.33Hidalgo 78.37 262.09 61.16 149.40 93.82 90.92 100.00 276.37Jalisco 59.77 123.50 91.66 201.61 96.97 115.63 100.00 321.60Estado de México 69.21 235.82 83.17 189.50 98.58 126.61 100.00 408.09Michoacán 61.00 180.16 87.27 138.85 98.36 89.45 100.00 266.68Morelos 57.76 203.27 89.46 154.75 97.39 104.33 100.00 267.54Nayarit 63.10 108.22 73.09 177.71 84.68 153.87 99.86 290.57Nuevo León 38.37 261.98 92.68 110.17 96.40 99.72 99.83 218.94Oaxaca 89.93 143.90 40.68 131.30 92.98 81.29 96.74 220.17Puebla 72.16 263.67 69.59 131.36 94.50 114.07 100.00 339.59Querétaro 72.88 248.82 87.44 166.13 96.54 136.75 100.00 341.48Quintana Roo 64.56 191.14 59.78 114.95 91.84 121.40 100.00 239.44San Luis Potosí 91.03 248.49 52.93 174.10 92.24 121.77 100.00 284.06Sinaloa 56.28 171.18 84.29 121.72 97.88 117.04 100.00 221.43Sonora 80.95 125.34 90.23 176.06 96.82 174.33 100.00 387.09Tabasco 88.70 195.97 71.41 135.68 98.40 108.88 100.00 245.04Tamaulipas 54.66 70.05 84.91 147.05 97.08 111.16 99.87 386.53Tlaxcala 69.94 192.22 92.31 176.31 78.42 106.23 100.00 364.29Veracruz 78.81 146.51 63.40 155.60 97.03 113.84 100.00 269.87Yucatán 90.45 115.31 45.15 91.21 98.17 98.50 100.00 210.22Zacatecas 72.76 152.99 93.09 175.47 95.70 104.36 100.00 295.48Total 73.26 202.00 67.1 151.12 94.87 104.23 99.75 280.75Urbano 49.86 192.65 84.54 151.12 97.34 113.12 99.92 311.17

Rural 83.54 206.85 59.45 150.16 93.79 99.44 99.74 266.84* Incluye leña, petróleo, diesel, gasolina, carbón, gas, electricidad, velas, baterías y celdas solares.

Cuadro 3Gasto mensualpromedio enenergéticos, porentidad federativa y tipo de localidad. Pesos


población de más de 100 mil habitantes. La siguiente ronda se hizo un año después, en el otoño de 2003, y la tercera, en el otoño de 2004. Para esta encuesta se entrevistó a alrededor de 16 mil hogares por ronda, la mayoría de los cuales se encuentran en situación de pobreza. Sin embargo, también se encuestaron algunos considerados como no pobres, y otros cuantos como casi pobres. Algunos autores, como Angelucci y Attanasio* y Behrman y colaboradores,‡ consideran que dicha encuesta se llevó a cabo de manera no experimental, ya que la asignación de hogares a los grupos de tratamiento y de control no se realizó de manera aleatoria. De hecho, se llevó a cabo una selección del Programa por el lado de la demanda, es decir, dados los altos costos de realizar censos completos en ciudades de más de 100 mil habitantes, una vez que el Programa Oportunidades había iniciado en una zona urbana, se instalaban módulos de atención en las zonas en las que se consideraba que habría una mayor cantidad de beneficiarios potenciales. Después de realizar una promoción del Programa con mayor intensidad en las zonas de menores ingresos, los hogares interesados acudían a los módulos para contestar un cuestionario de características socioeconómicas. Si tras haber contestado dicho cuestionario (y haberse comprobado que la información proporcionada era cierta) los hogares calificaban como potenciales bene-ficiarios, se les ofrecía ser parte de Oportunidades. La Encelurb contiene información detallada del gasto de los hogares, la cual incluye el realizado en energéticos como gas y electricidad, así como sobre la posesión de activos por parte de los hogares. Además, por ser una encuesta de corte longitudinal, permite observar al mismo hogar en diferentes momentos, sobre todo antes y después de haber recibido las transferencias de Oportunidades. Esto es una ventaja que se aprovecha en este estudio, princi-palmente para obtener mediciones del impacto de corto plazo de las transferencias de Oportunidades en el gasto en energéticos. Desafortunadamente, como se discutirá con mayor detalle más adelante, por ser una encuesta que se expande por un periodo relativamente corto (2002 al 2004), no es posible que la mayoría de los hogares que no contaban con ciertos enseres o bienes durables (como estufas de gas o refrigeradores) en la línea basal (2002) ahorren lo suficiente para poder adquirirlos y de cierta forma cambiar de fuente energética. Por esta razón se usa la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales, donde la exposición y registro de los hogares al Programa comprende un periodo mucho más largo. La diferencia en la acumulación de activos (refrigerador y estufa de gas) por parte de los hogares beneficiarios del Programa Oportunidades durante el periodo de exposición al Programa, tanto en zonas rurales como urbanas, se puede observar en las figuras 1 a 4.

*/ Para el cálculo de estas cifras se eliminaron los hogares que reportaron gastar menos de 30 pesos al mes en total en energéticos, así como aquellos que estaban por encima de dos desviaciones estándar de la media.‡/ El gasto mensual es a pesos corrientes, 2007.1/ De acuerdo con la clasificación del INEGI, la zona norte está compuesta por los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas.2/ De acuerdo con la clasificación del INEGI, la zona centro está compuesta por los estados de Aguascalientes, Colima, DF, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Tlaxcala, Zacatecas3/ De acuerdo con la clasificación del INEGI, la zona sur está compuesta por los estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.

LEñA gAS ELECTRICIDAD

% hOgARES gASTO MEnSuAL‡ % hOgARES gASTO MEnSuAL % hOgARES gASTO MEnSuAL

Región norte1 56.79 266 83.04 157 91.69 131

Región centro2 69.90 223 79.32 166 95.69 113

Región sur3 80.26 180 51.87 126 94.84 88

Cuadro 4Gasto promedio mensual por región del país y por fuente de energía.*

* Angelucci M, Attanasio O. “Evaluating the urban component of Oportunidades. Which methods for which parameters?” Documento de trabajo, febrero 2006.

‡ Behrman J, Gallardo-García J, Parker S, Todd P, Vélez-Grajales V. “How conditional cash transfers impact schooling and working behaviors of children and youth in urban Mexico”. Documento de trabajo, junio 2005.


Figura 1Proporción de hogares que informan poseer refrigerador

Fuente: Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) 1998, 1999, 2000m. 2000n, 2003 y 2007

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1998 1999 2000m 2000n 2003 2007

%

Figura 2Proporción de hogares que informan poseer estufa de gas

Fuente: Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) 1998, 1999, 2000m. 2000n, 2003 y 2007

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

1998 1999 2000m 2000n 2003 2007

%

Figura 3Proporción de hogares que informan poseer refrigerador

Fuente: Encuesta de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) 2002, 2003 y 2004

2002 2003 20040

10

20

30

40

50

60

%


El cuadro 5 presenta algunas estadísticas descriptivas de los hogares encuestados por la Encelurb en la línea basal (2002). Como se puede observar, los hogares beneficiarios pobres tenían en promedio un gasto total mensual de alrededor de 1 800 pesos, mientras que para los pobres no beneficiarios éste era de 2 175 pesos por mes en promedio. Asimismo, destaca el hecho de que el gasto promedio mensual por electricidad y gas era de 62 y 64 pesos por mes en promedio, respectivamente, para los hogares beneficiarios pobres, y de 81 y 84 pesos por mes para los pobres no beneficiarios, en ese orden. Esto equivale a un gasto en electricidad y gas en su conjunto de aproximadamente 7% del total, lo cual no es trivial ya que, como se menciona más adelante, es el segundo rubro más importante del gasto después de los alimentos. El segundo panel del cuadro describe la proporción de hogares que informa tener refrigeradores, estufas de gas, tele-visiones, autos y motocicletas. En primer lugar, destaca el hecho de que una alta proporción de hogares informaba tener televisiones en 2002, tanto entre los beneficiarios pobres como entre los pobres que no eran beneficiarios. En segundo lugar, sobresale también el que muy pocos hogares informan tener refrigeradores, sobre todo en comparación con aquellos que reportan tener estufas de gas. Por último, muy pocos hogares reportan tener autos y menos aún motocicletas. El cuadro 6 muestra que el gasto en energéticos representa (en su conjunto) el segundo gasto más importante para el hogar en términos de magnitud, sólo después del gasto en alimentos.

EnCEL

La información que se usó de la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) fue levantada en seis rondas. La primera se hizo un año después de que el Programa diera inicio, en 1998, y la segunda en 1999. De igual forma, durante el año 2000 se llevaron a cabo dos encuestas, una en marzo y la otra en noviembre. La quinta fue realizada en 2003 y la última, en el otoño de 2007. La encuesta de evaluación obtiene información de una amplia gama de cuestiones que pueden ser potencialmente afectadas por el Programa. Estas incluyen características del hogar y de los miembros del mismo, ingreso, oferta laboral, gasto, salud, estado nutricional, educación, entre muchos otros rubros. De importancia particular para este estudio son los activos durables que poseen los hogares. Entre estos se pueden mencionar refrigeradores, estufas, televisiones o vehículos. Para 2007, la encuesta de evaluación de Oportunidades presentó una sección concentrada en el gasto mensual en energéticos del hogar, tales como gas LP y electricidad. Consecuentemente, para las demás rondas se utilizó la información de posesión de activos por parte de los hogares, y para la última se agregó también el gasto mensual en energéticos.*

Figura 4Proporción de hogares que reportan poseer estufa de gas

Fuente: Encuesta de de Evaluación de los Hogares Urbanos (Encelurb) 2002, 2003 y 2004

2002 2003 200450

55

60

65

70

75

80

85

%

* Para el análisis, se usó un panel balanceado de 10 753 hogares en cada ronda.


VARIAbLE

PObRES nO bEnEFICIARIOS

bEnEFICIARIOS PObRES

DIFEREnCIA

MuESTRA COMPLETA

n

MEDIA(DE)

n

MEDIA(DE)

n

MEDIA(DE)

gASTOS DEL hOgAR

Gasto total mensual(pesos a noviembre de 2002)

4 899 2 174.98 4 958 1 822.43 352.55 9 857 2 077.13

(1 114.49) (1 217.62) (2 434.69)

Gasto del hogar en electricidad 3 420 81.27 3 607 62.16 19.11 7 027 75.96

(pesos a noviembre de 2002) (80.33) (71.97) (110.18)

Gasto del hogar en gas LP 4 611 83.92 4 616 63.58 20.33 9 227 76.12


Proporción del gasto en energéticos 7.59% 6.90% 7.32%

Electricidad 3.74% 3.41% 3.66%

Gas LP 3.86% 3.49% 3.66%

Proporción sin electricidad 96.26% 96.59% 96.34%

Proporción sin gas 96.14% 96.51% 96.34%

bIEnES DuRAbLES DE LOS hOgARES

Refrigerador 4 899 22.78% 4 958 21.08% 1.70% 9 857 21.92%

Estufa de gas 4 899 68.65% 4 958 63.51% 5.13% 9 857 66.06%

Televisión 4 899 80.96% 4 958 74.89% 6.07% 9 857 77.90%

Auto 4 899 1.39% 4 958 0.63% 0.76% 9 857 1.00%

Motocicleta 4 899 0.96% 4 958 0.52% 0.43% 9 857 0.74%

CARACTERíSTICAS DE LOS hOgARES

Tamaño del hogar 4 899 5.17 4 958 5.22 - 0.04 9 857 5.19

Adultos 4 899 2.97 4 958 2.93 0.04 9 857 2.95

Niños 4 899 2.20 4 958 2.29 - 0.09 9 857 2.25

Cuadro 5Comparaciones básicas Encelurb 2002

ObSERVACIOnES % DESVIACIón ESTánDAR

Gasto en alimento 46 589 57.58 16.15%

Gasto en energéticos 46 567 11.78 7.91%

Gasto en transporte 46 208 8.50 10.98%

Gasto en vestido 46 589 3.33 5.11%

Cuadro 6Porcentaje del gasto como proporción del gasto total mensual (adulto-equivalente)*

* El concepto de adulto-equivalencia es utilizado en la literatura de economía del desarrollo principalmente para poder hacer comparaciones de gastos entre hogares. Por lo general, se considera que comparar el gasto total entre hogares de diferentes tamaños no es adecuado ya que comúnmente hogares más grandes presentarán gastos mayores. Sin embargo, dividir el gasto total de los hogares entre el número de miembros del mismo puede también generar un resultado inadecuado, ya que adultos y niños difieren en sus patrones de consumo (sobre todo en bienes de consumo privado como el gasto en alimentos y en vestido). Por ende, se utiliza el concepto de adulto-equivalente, en el que un adulto (cualquier miembro del hogar mayor a 12 años de edad) es ponderado como un integrante de la familia, y menores de edad como una proporción del mismo. Es decir, considerando que los niños consumen una menor cantidad de alimento que los adultos, se les asigna un peso relativo menor que el de los adultos para comparar gastos entre hogares. Aquí, se considera que los menores de 12 años equivalen a 0.75 adultos.


El cuadro 7 presenta las estadísticas descriptivas básicas en el mismo formato que las presentadas para la Encelurb. Sin embargo, en este caso son para la ronda de 2007. Se analiza por separado el gasto promedio que los hogares realizan en energéticos, tanto beneficiarios de Oportunidades como hogares no beneficiarios del Programa, así como el número de hogares que informa poseer bienes relacionados con el consumo de energéticos, como estufa de gas, estufa de otro material, refrigerador y televisión. En general, los hogares beneficiarios de Oportunidades informan hacer un gasto mensual ligeramente menor que los hogares no beneficiarios. (Por ejemplo, tomamos en cuenta tanto a los hogares que informan realizar gas-tos positivos como a los que informan cero gasto en gas LP, los hogares beneficiarios de Oportunidades gastan en promedio 43.5 pesos, contra 51.3 pesos por los no beneficiarios.) Asimismo, el gasto promedio para estos grupos en electricidad es de 104.8 y 140.8 pesos, respectivamente.*

* En cambio, si se toma en cuenta únicamente los hogares que realizan un gasto positivo en energéticos, los hogares beneficiarios de Oportunidades informan realizar un gasto mensual en gas de 206.7 pesos, mientras que los hogares no beneficiarios de Oportunidades informan gastar 259.5 pesos (una diferencia de casi 53 pesos al mes). Asimismo, los beneficiarios de Oportunidades reportan gastar menos en electricidad, un promedio de 118.3 pesos al mes, que los no beneficiarios, 152.5 pesos al mes en promedio.

VARIAbLE

PObRES nO bEnEFICIARIOS


DIFEREnCIA

MuESTRA COMPLETA

n

MEDIA(DE)

n

MEDIA(DE)

n

MEDIA(DE)

gASTOS DEL hOgAR

Gasto total mensual(pesos a noviembre de 2007)

7 308 1 913.68 30 497 1 970.83 -57.15 37 805 1 962.48

(1 969.61) (1 795.24) (1 830.79)

Gasto mensual del hogar en electricidad 7 268 140.87 30 430 104.81 36.06 37 698 111.76


Gasto mensual del hogar en gas LP 7 293 51.31 30 454 43.54 7.77 37 747 45.04


EnERgéTICOS COMO PROPORCIón DEL gASTO TOTAL

Fracción de electricidad 7.36% 5.32% 5.69%

Fracción de gas 2.68% 2.21% 2.29%

Fracción sin electricidad 92.64% 94.68% 94.31%

Fracción sin gas 97.32% 97.79% 97.71%

ACTIVOS DEL hOgAR

Refrigerador 6 424 50.99% 12 908 44.26% 6.73% 19 332 46.29%

Estufa de gas 7 415 58.85% 12 990 44.54% 14.31% 20 405 48.86%

Televisión 9 637 76.49% 21 394 73.36% 3.13% 31 031 74.31%

Auto 108 1.48% 117 0.38% 1.09% 287 0.76%

Motocicleta 2 0.03% 4 0.01% 0.01% 9 0.02%

CARACTERíSTICAS DEL hOgAR

Tamaño del hogar 12 599 5.07 29 162 6.22 -1.15 44 036 5.78

Adultos 12 599 2.13 29 162 2.55 -0.42 44 036 2.30

Niños 12 599 2.94 29 162 3.67 -0.73 44 036 3.27

Cuadro 7Comparaciones básicas Encel 2007 (rural)


El cuadro 7 describe la proporción del gasto en energéticos en relación con el gasto total promedio mensual de los hogares. Esto se hizo tanto para el caso en que se reporta un gasto positivo como para el reporte de gasto cero en cada rubro. Al respecto, se puede percibir que la relación antes descrita aparentemente se invirtió. Es decir, los hogares beneficiarios de Oportunidades informan tener un gasto total mensual ligeramente mayor que el de los hogares no beneficiarios de Oportunidades. Por ende, la proporción del gasto total destinada a energéticos como gas y electricidad es menor para los hogares beneficiarios de Oportunidades que para los hogares no beneficiarios. Los hogares beneficiarios del Programa gastan en promedio alrededor de 5.8% del gasto mensual en electricidad, y 5.4% en gas. En cambio, los hogares no beneficiarios que informan hacer un gasto positivo en gas y electricidad, gastan alrededor de 7.9% del gasto mensual en electricidad y 8% en gas. El cuadro también presenta la proporción de hogares, tanto beneficiarios como no beneficiarios de Oportunidades, que informan tener en 2007 activos relacionados con el consumo de energéticos. En particular se informa sobre la posesión de refrigeradores, televisiones, estufas de gas y estufas de otros materiales. En términos generales, un mayor número de los hogares no beneficiarios de Oportunidades informa tener ac-tivos. Por ejemplo, casi 51% de los hogares no beneficiarios informa tener refrigeradores, mientras que 44.3% de los hogares beneficiarios informa tenerlos. En este mismo sentido, cerca de 59% de los hogares no beneficiarios reporta tener una estufa de gas, mientras que menos de 45% de los beneficiarios hace lo propio. Un patrón similar se presenta con la tenencia de televisiones, donde 76.5% de los no beneficiarios informa poseer al menos una televisión, contra 73.4% de los beneficiarios. Por último, en el caso de estufas de otros materiales, esta relación parece invertirse: una mayor parte de los hogares beneficiarios informa tener estufas de otro material (8.7%) que la de los hogares no beneficiarios (6.9%), aunque la proporción de hogares que informa poseer este tipo de activos es mucho menor que en el caso de los otros activos. Finalmente, en el Anexo A se presenta un cuadro que describe el gasto promedio mensual por hogar y por fuente de energía. Destaca el alto número de hogares beneficiarios que informa gastar en leña (sólo después de electricidad e incluso mayor que el gas), y el bajo número de hogares que informa gastar en carbón, petróleo y gasolina.

EnFOQuE METODOLógICO

Modelo teórico

El modelo teórico utilizado en este documento está basado en los supuestos de la teoría económica clásica: los individuos son racionales y optimizan utilidad. Es decir, los individuos maximizan su utilidad sujetos a la típica restricción presupuestal. De ahí se obtienen las demandas individuales sobre los bienes, algunos de los cuales en el caso presente serán las demandas sobre el consumo de energéticos.

Demanda por energéticos

Supóngase que en la economía hay n bienes disponibles para el consumidor (denotado por Xi, donde i=1,..., n) con precios correspondientes Pi, i=1,..., n. Supóngase también que hay m individuos en la sociedad. Entonces, la demanda del individuo j por el bien i va a depender de todos los precios y del ingreso del individuo j, es decir, Ij. Esto puede ser expresado como

Xij= d

ij(P

1,…,P

n,I

j)

donde i=1,..., n y j=1,..., m.

La demanda de mercado para un bien en particular, en este caso, los energéticos, (Xi) es la suma de cada una de las demandas individuales de este bien, es decir,

Xj= ∑

m

j=1

Xij=D

i(P

1,…,P

n,I

1,…,I

m)


La curva de demanda de mercado por Xi es construida haciendo uso de la función de demanda, variando el precio Pi y manteniendo todos los demás determinantes de Xi constantes. Nótese que la función de demanda de mercado no sólo depende del precio del bien en cuestión, Pi, sino también de los precios de los demás bienes de la economía. Un cambio en alguno de estos precios implicaría un desplaza-miento esperado en la curva de demanda. Asimismo, la demanda depende del nivel y la distribución de los ingresos de los individuos en la economía.

ELASTICIDADES DE LA DEMAnDA POR EnERgéTICOS

Usualmente, las elasticidades son utilizadas para indicar la manera en que cambios en una variable afectan otra variable. Aquí interesa, en particular, analizar dos tipos de elasticidades: la elasticidad precio de la demanda, y la elasticidad ingreso de la demanda.

Elasticidad precio de la demanda

Cambios en el precio de un bien (P) conllevan a cambios en la cantidad comprada del mismo (Q). La elasticidad precio de la demanda tiene por objetivo medir esta respuesta.

eQ,P

= = *

Por ende, esta elasticidad registra la manera en que cambios en Q (en términos porcentuales) responden a cambios porcentuales en P. Usualmente, ∂Q/∂P es negativo (esto es, precio y cantidad se mueven en direcciones contrarias, salvo en contadas excepciones), por lo que la elasticidad e

Q,P tenderá a ser negativa. Por ejemplo, si la elasticidad precio

de la demanda, eQ,P

, tiene un valor de -1, implicaría que un incremento en el precio de uno por ciento conllevaría a una caída en la cantidad demandada de uno por ciento (sería un cambio proporcional). En cambio, si e

Q,P tiene un

valor de -2, un incremento de uno por ciento en el precio conllevaría a una caída en la cantidad demandada más que proporcional, del dos por ciento. Si la demanda tiene una e

Q,P menor que uno, se le denomina inelástica (cambios en

precio conllevan a un cambio en cantidad demandada menos que proporcional). Asimismo, si la demanda tiene una e

Q,P mayor que uno se le conoce como demanda elástica, lo que implica que cambios en precios conllevan a cambios

más que proporcionales en la cantidad demandada. Finalmente, si la eQ,P

es igual a uno, se conoce como una demanda con elasticidad unitaria, donde cambios en precio son proporcionales a cambios en cantidad demandada.

Elasticidad precio y gasto total

El gasto total de cualquier bien es el producto de su precio (P) y de la cantidad comprada de ese bien (Q). Utilizando el concepto de elasticidad precio de la demanda es posible estudiar cuál es el efecto del cambio en el gasto total cuando el precio de un bien cambia. Dado que Q es una función del precio P, diferenciando PQ con respecto a P indica:

∂PQ(P) ∂Q

∂P ∂P

Dividiendo ambos lados por Q se obtiene:

∂PQ/∂P ∂Q P

Q ∂P Q

Dado que Q es positivo, el signo de ∂PQ/∂P va a depender de si eQ,P

es mayor, igual o menor que menos uno:

cambio porcentual en Q ∂Q Pcambio porcentual en P ∂P Q

= Q + P

= 1+ * =1+eQ,P


•eQ,P

< -1 La demanda es elástica y la derivada es negativa, lo que implica que el precio y el gasto total se mueven en dirección contraria. Si la demanda de un bien es elástica, el incremento del precio del bien hace que el gasto en el mismo disminuya.

•eQ,P

= -1 La demanda es unitaria. Esto implica que si el precio del bien aumenta, el gasto en el mismo no cambia, ya que el individuo disminuye el consumo del bien de manera proporcional al incremento en el precio.

•eQ,P

> -1 La demanda es inelástica y la derivada es positiva, lo que implica que el precio y el gasto total se mueven en la misma dirección. Si la demanda de un bien es inelástica, el incremento del precio del bien hace que el gasto en el mismo aumente.

Elasticidad ingreso de la demanda

Este concepto registra la relación entre cambios en el ingreso y cambios en la cantidad demandada. Se define de la siguiente manera:

eQ,P

= = *

Para bienes normales, eQ,I

es positiva, ya que el cambio en la cantidad demandada del bien cuando cambia el ingreso es positivo. En contraste, para un bien inferior e

Q,I es negativa. Además, entre los bienes normales hay considerable

interés entre si eQ,I

es mayor, igual o menor que uno. Aquellos bienes para los cuales eQ,I

> 1 pueden ser denominados como bienes de lujo en el sentido de que las compras de este tipo de bienes aumentan más rápido que el aumento en el ingreso. Por otro lado, los bienes que tienen una e

Q,I < 1 comúnmente son denominados bienes necesarios o

bienes básicos, ya que un aumento en el ingreso conllevará a un incremento menos que proporcional en la demanda por estos bienes.

AnáLISIS EMPíRICO

En esta sección se hace uso de la información presentada en las secciones anteriores para estimar el posible efecto del componente energético en el comportamiento del gasto de las familias beneficiarias.

gasto en energía en términos absolutos vs. proporción delgasto total destinado a energéticos

En las figuras 5 y 6 se presenta la relación del gasto per cápita por hogar en energéticos de manera ascendente con el nivel de gasto total por hogar y la proporción del gasto total que representa el gasto en energéticos para los mismos hogares, respectivamente. Como se puede observar, existe una correlación negativa entre el gasto en energéticos per cápita y la proporción del gasto total destinada a dicho fin. Es decir, en la medida en que los hogares gastan más en términos absolutos en energéticos (figura 5), este gasto parece representar una menor proporción del gasto total (figura 6). Esto puede servir como evidencia de que la demanda por energéticos tiene una baja elasticidad ingreso. Para esto, se lleva a cabo el análisis econométrico a continuación.

MODELO EMPíRICO

Los hogares demandan energéticos como medios para obtener servicios tales como alumbrado, entretenimiento, calefacción, aire acondicionado, entre otros. Sin embargo, para obtener algún servicio en particular, el hogar necesita

cambio porcentual en la cantidad ∂Q Icambio porcentual en el ingreso ∂I Q


algún tipo de bien durable (que produzca el servicio) y una fuente de energía (que haga funcionar al activo). De acuerdo con Baker y colaboradores,5 la demanda por energéticos de los hogares puede ser vista como una función de producción de los hogares donde la demanda final es por el servicio que ultimadamente proveen los energéticos. Consecuentemente, la demanda de energéticos por parte de los hogares puede ser analizada como una demanda conjunta por el acervo de activos o bienes durables así como por su tasa de utilización. Dado que el gasto en ener-géticos por parte de los hogares es uno de los gastos más importantes en términos de magnitud, los cambios en el ingreso deben afectar tanto la decisión de obtener un bien durable, como la de usarlo. Existe una extensa literatura que examina las decisiones de los hogares sobre la adquisición de bienes durables para el uso de energéticos, principalmente en países desarrollados. Entre estos estudios destaca el trabajo de Dubin y McFadden6 relacionado con el calentamiento del espacio habitacional, así como del agua de uso doméstico. Primero se describirá el enfoque usado por estos artículos y después el lugar en el que el enfoque del presente trabajo se separa de ellos. La principal diferencia concierne a la disponibilidad y existencia de datos. El artículo de Dubin y McFadden6 utiliza datos de hogares de corte transversal pero que contienen información muy detallada sobre el conjunto de alternativas y características que tienen los activos que los hogares pueden elegir, tales como los precios, costos de operación y otras características de los mismos. En contraste, aquí no se cuenta con información del tipo y las características de los bienes comprados, pero se puede observar al mismo hogar a través del tiempo, sujeto a cambios exógenos en el ingreso, por lo que se percibe cómo la inclusión de efectos fijos por hogar ayuda a aliviar algunos de los problemas.

Figura 5Gasto en energía per cápita

1 200

1 000

800

600

400

200

0Nivel de gasto total

Pesos

Figura 6Proporción del gasto total destinado a energía

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Porcentaje

Nivel de gasto total

%


* Dados los supuestos sobre el término de error en (1), uno puede derivar la forma funcional específica para las probabilidades de elección implicadas por la función de utilidad indirecta.

Considérese en primera instancia la decisión del hogar de comprar un tipo particular de activo para usar energía. Supóngase que el hogar enfrenta una elección entre m diferentes activos (por ejemplo, m diferentes tipos de aires acondicionados, o m diferentes vehículos) i= 1,…m, cada uno de los cuales está asociado a una diferente tasa de uso (r i), precio de uso (pi) y características (si). Para simplificar, se considera el caso en el que las diversas opciones de activos son mutuamente excluyentes. Una de las contribuciones más importantes del artículo de Dubin y McFadden6 fue la de notar la interdependencia entre la elección de activos y la demanda por energéticos, sugiriendo el problema potencial de obtener resultados sesgados si ambas decisiones no son modeladas conjuntamente. Ellos demuestran cómo se puede ya sea especificar la forma funcional de la función de utilidad indirecta, la cual debe ser condicional a la compra del activo, y conse-cuentemente usar la identidad de Roy para obtener la demanda por el energético o, en su defecto, definir la forma paramétrica de la ecuación de demanda por energético y usarla para derivar la función de utilidad indirecta condicional. Por ejemplo, se puede empezar con la siguiente forma funcional de la función de utilidad indirecta condicional:

Ui= a

O++a

1p

i+s

i’d+w’g+b(g-r

i)+he-bpi+ei (1)

donde w es un vector de características observables del hogar, y es el ingreso del hogar, h y edescriben las carac-terísticas inobservables del hogar y del activo, respectivamente, y todas las demás características representan los coeficientes a estimar.* Esto implica una demanda por uso de energéticos de la siguiente forma:

xi=a

Oi+a

1p

i+s

i’d+w’g+b(y-r

i)+h (2)

donde xi mide la demanda por el uso del bien (que puede ser traducida como demanda por energéticos dada la efi-

ciencia energética del activo i) condicional en la compra del activo i. El problema de endogeneidad notado por Dubin y McFadden6 se vuelve aparente por la presencia de diversos términos específicos de activos en la ecuación de uso, tales como p

i y s

i. En la medida en que la elección del activo basada en la función de utilidad indirecta (1) refleja

h, estos términos estarán correlacionados con inobservables en la ecuación (2). En la práctica, esto puede reflejar, por ejemplo, una correlación entre el gran peso o valor que un hogar le da a un vehículo eficiente y la probabilidad de que lo usen para recorrer grandes distancias. Para corregir el problema de endogeneidad en la elección de los activos, los autores citados proponen instrumentar por la elección del activo, usando como instrumento la probabilidad estimada de adoptar el activo i directamente del modelo de probabilidad lineal o elección discreta o, en su defecto, incluir en la ecuación de uso un término de corrección por la expectativa condicional. El modelo que se propone para este estudio está basado en la relación condicional entre el gasto de los hogares en energéticos y la posesión de activos. Se utiliza esta estrategia debido a que los modelos de regresión lineal se convierten en una buena herramienta para estimar dicha relación. El modelo propuesto es el siguiente:

E[Ln(c jit)|x

it]=E[Ln(c j

it)|x

it,k

itj>0]*[Pr(k

itj>0)]+

+E[Ln(c jit)|x

it,k

itj=0]*[1-Pr(k

itj>0)] (3)

donde (citj)

es la proporción del gasto total del hogar i destinada a la fuente de energía j (j=1 si es gas y j=2 se es

electricidad) en el tiempo t (2002, 2003 o 2004); xit es un vector de características individuales del hogar i en el tiempo t; (k

itj)es un bien durable del hogar i que usa fuente de energía j en el tiempo t [es decir (k

itj) es una estufa

de gas si la fuente de energía es j=1 para el hogar i en el año t, y un promedio ponderado de refrigerador, televisión,

a1

bi


máquina para lavar ropa j=2]. Por ende, cuando j=1 y (kitj)=1 entonces el hogar i tiene una estufa de gas en el pe-

riodo t, y cuando j=2 y (kitj)>0 , entonces el hogar i tiene ya sea un refrigerador, una televisión o una máquina para

lavar ropa en el tiempo t, o alguna combinación de los mismos.*

ESTRATEgIA DE IDEnTIFICACIón

Se puede estimar el impacto de las transferencias en efectivo de Oportunidades en el gasto en gas y electricidad en la medida en que se cumpla lo siguiente:

1. Que las características de los hogares sean estables a través del tiempo (es decir, en el periodo de análisis, de 2002 a 2004). Por ejemplo, si se cree que el número de niños en edad escolar dentro de cada hogar no cambia, o tal vez que los hogares no cambian sus preferencias en el tiempo por algún tipo de energético en particular, y

2. No existen características inobservables correlacionadas con el gasto en energéticos ni con otros gastos (por ejemplo, niveles elevados de inflación)

Especificación empírica

Existe un interés especial en estimar la relación entre las transferencias de Oportunidades (como un shock externo en el ingreso y como proxy de las transferencias del componente energético de Oportunidades) y el cambio en el gasto en energéticos por parte de los hogares beneficiarios.

Empíricamente, se puede estimar la especificación anterior en la siguiente forma reducida:

Pr(kitj>0)=a

1+a

2Lnt

itA+g

i+w

t+n

it (4)

En la ecuación anterior el parámetro a2 refleja la importancia relativa de las transferencias acumuladas totales t

itA

en

la probabilidad de adquirir bienes durables. Asimismo, la relación de corto plazo se observa:

E[Ln(c jit)|x

it,k

itj>0]=b

1 + b

2Ln(tc

it)+b

3k

itj + b

4k

itj*Ln(t

itA)+g

i+w

t,+e

it (5)

Donde la elasticidad ingreso de corto plazo de la demanda por energéticos del hogar con(kit

j=0) es b2, la elasticidad

de corto plazo de los hogares con (kit

j>0) es b2 + b

4, y la elasticidad ingreso de largo plazo de los hogares con (k

itj=0)

es b2 + 2a

2 b

4 Ln (t

itC) + (a

2 b

3).‡

ESTRATEgIA DE ESTIMACIón

Como una estrategia general para estimar el modelo, se incluyen efectos fijos para cada hogar, donde gi es el efecto

fijo del hogar i que no cambia en el tiempo, wt es una variable dummy para cada año, y w

it es el término de error. Las

variables para cada año controlan por diferencias en el gasto en energéticos entre años que son idénticos entre los hogares. La ventaja de incluir efectos fijos por hogar es que el estimador puede ser interpretado como un estimador de “diferencias en diferencias” en el cual el cambio en el logaritmo natural de las transferencias mensuales de los beneficiarios del Programa es comparado con el cambio en el logaritmo natural del gasto mensual en energéticos de los hogares que son potenciales beneficiarios pero que decidieron no aplicar al Programa (aquellos que viven en zonas de intervención), o aquellos que viven en zonas en donde el Programa todavía no tenía alcance o cobertura.

* Nótese que cuando j = 2 y (kitJ=1), el hogar i posee refrigerador, televisión y una lavadora de ropa en el año t.

‡ Nótese que (titC) se refiere a las transferencias corrientes.


Haciendo uso de esta estrategia, se asume que los beneficiarios de Oportunidades hubieran tenido la misma tasa de crecimiento en el gasto en energéticos que los no beneficiarios con características observables similares (es decir, que el grupo de control). Los efectos fijos por hogar se encargan de las características que no cambian a través del tiempo, tales como el nivel de educación del jefe del hogar y/o preferencias por algún tipo de energético en particular. Asimismo, permiten identificar el efecto de las transferencias de Oportunidades en la tasa de crecimiento promedio del gasto en energéticos. El estimador b

2genera estimaciones no sesgadas del efecto relevante del Programa (es decir, de las transferencias

en efectivo condicionales) en la medida en que el término de error eit sea ortogonal a la selección del Programa.

Para analizar esto, primero considérese el caso en el que existen diferencias inobservables entre los grupos de tratamiento y de control (los hogares que podían calificar y aplicaron al Programa, y aquellos que decidieron no hacerlo). Si este fuera el caso, el estimador utilizado estaría sesgado hacia abajo si, por ejemplo, los beneficiarios están menos motivados para trabajar y consecuentemente pueden adquirir con menos probabilidad bienes durables, lo que disminuiría su capacidad de usar nuevas fuentes de energía. El estimador estaría sesgado hacia arriba si lo contrario fuera el caso. Asimismo, también podría presentarse una situación en la que los hogares de ambos grupos (tratamiento y control) tuviesen diferentes características observables. Por ejemplo, supóngase que los hogares que aplicaron al Programa tienen menores niveles de ingreso en promedio que aquellos potenciales beneficiarios que no aplicaron al Programa. Si este fuera el caso, entonces el estimador utilizado posiblemente tiene un sesgo hacia abajo, ya que dichos hogares tendrían menores niveles de ingreso disponible para dedicar a adquirir bienes durables, lo cual a su vez se vería reflejado en menores niveles de gasto en energéticos. Como se describió en la sección anterior, en el cuadro 5 se puede observar que el gasto total mensual (medido en pesos de noviembre de 2002) es mayor para hogares calificados como pobres no beneficiarios que para hogares beneficiarios pobres. Un caso similar es el del gasto mensual en gas LP y en electricidad. Este patrón de gasto también se ve reflejado cuando se compara la posesión de bienes durables.* Sin embargo, en 2002 no existían diferencias importantes en cuanto al tamaño y composición de los hogares.‡ Por su parte, en el caso de la Encel 2007 los be-neficiarios informan un gasto total mensual ligeramente mayor al de los no beneficiarios. Sin embargo, el gasto en electricidad y gas informado por los no beneficiarios pobres es ligeramente mayor que el de los beneficiarios pobres. Consecuentemente, los beneficiarios pobres destinan aparentemente una proporción menor de su ingreso mensual a gas y electricidad que los no beneficiarios, aunque la diferencia no es muy grande. Además, dicha proporción es similar a la que reportaron los hogares urbanos en la sección anterior. Si se incluyen los efectos fijos por hogar, la fuente de sesgo en la estimación se torna más sutil. Esto se debe a que las características de los hogares que no varían en el tiempo, tales como las preferencias por algún energético en particular para cocinar o alumbrar, son absorbidas por los efectos fijos a nivel de los hogares. Sin embargo, si los hogares beneficiarios tienen en promedio bienes durables más viejos y menos eficientes que los hogares no bene-ficiarios, entonces la estimación del cambio del gasto mensual por hogar en energéticos puede estar sesgada hacia arriba. De igual forma, un problema que puede sesgar el estimador de efectos fijos y que comúnmente aparece en evaluaciones no experimentales de programas públicos es lo que se conoce en la literatura como el “Ashenfelter dip”. Rouse7 describe este problema con el ejemplo de programas públicos de entrenamiento laboral: los individuos que participan en este tipo de programas tienen niveles de ingreso inusualmente bajos durante el periodo anterior a ser seleccionados para ser parte del programa. Si este “vado” (o dip en inglés) en ganancias representa un cambio

* Por ejemplo, 22.8% de los hogares pobres no beneficiarios informaban tener refrigerador, mientras que 21.1% de los pobres beneficiarios lo hacía; 68.7% de los no beneficiarios informaba tener una estufa de gas, mientras que 63.5% de los beneficiarios lo hacía.

‡ El hogar promedio de los no beneficiarios era de 5.17 miembros (2.97 adultos y 2.2 niños), mientras que el hogar promedio de los hogares beneficiarios era de 5.22 miembros (2.93 adultos y 2.29 niños).


permanente para el ingreso del individuo, entonces el estimador de efectos fijos va a estar sesgado debido a que está representando un componente individual que varía con el tiempo en el término de error que está correlacionado con la participación. Al mismo tiempo, es posible que los hogares no sólo tengan un nivel de ingresos “real” menor antes de formar parte del Programa, sino que tengan un nivel de ingresos “reportado” menor aunque el real sea igual.* En este caso, particularmente para la base de la Encelurb, si los hogares potencialmente beneficiarios del Programa que solicitaron ser incorporados al mismo estaban teniendo niveles de ingreso inusualmente bajos (o reportaron niveles más bajos) a la hora de la solicitud y fueron seleccionados, entonces el estimador de efectos fijos utilizado puede estar sesgado. Sin embargo, se piensa que éste no es el caso debido a que la incorporación al Programa Oportunidades (en este caso, Oportunidades en zonas urbanas) no sólo depende del nivel de ingreso, sino también de una serie de otras características diversas (tales como el nivel de educación del jefe del hogar, material de la vivienda, material del piso de la vivienda, número de bienes durables que posee el hogar, entre otras cosas). Además, los hogares no conocían en su totalidad cuál era la lista de activos que sería considerada para la incorporación al Programa, minimizando el problema de bajo informe de activos por parte de los hogares. El supuesto detrás de esta aseveración es que dicho conjunto de características varía menos de lo que variaría el nivel de ingreso de los hogares en el corto plazo. Como una estrategia alternativa de estimación de la relación causal entre las transferencias de Oportunidades y el cambio en el gasto del hogar en gas y/o electricidad se usaron transferencias potenciales como variable instrumental. Como antes se describió, dichas transferencias fueron calculadas como el monto máximo que un hogar puede recibir dada su estructura y la edad de los niños. Las transferencias potenciales están correlacionadas con las transferencias reales pero no con el error de la función de gasto en energéticos. La estimación de la variable instrumental b

2 provee

una estimación consistente de la relación causal del incremento en el gasto en energía debido a la recepción de transferencias condicionadas de Oportunidades. Para esclarecer el uso de la variable instrumental al problema, considérese la siguiente especificación del modelo de efectos fijos:

E[Ln (Cit

j) xit,k

itj>0]=b

1+b

2Ln(t

itC)+b

3k

itj+b

4k

itj*Ln(t

itA)+y

i+w

i+e

it (6)

donde se asume que E[eit|t

itC]=0 , es decir, que las transferencias recibidas por el hogar beneficiario no están co-

rrelacionadas con el error. Sin embargo, éste no necesariamente es el caso. Por ejemplo, los jefes del hogar pueden decidir si envían a sus hijos a la escuela y reciben el apoyo de Oportunidades, o si los envían a trabajar. Esto puede conllevar a una estima-ción sesgada del impacto de las transferencias en el gasto en energía. Por esto se usan transferencias potenciales como instrumento de las transferencias reales. Se toma ventaja de la variación en los montos de las transferencias de cada periodo que los hogares beneficiarios reciben dependiendo del número de niños que asisten a la escuela, sus edades y géneros. Por ejemplo, hogares con niños en grados superio-res de la escuela acumulan transferencias de manera más rápida que hogares con características similares pero con niños más pequeños. Sin embargo, existe un límite en el monto máximo de transferencias que una familia puede recibir por concepto de becas escolares. En la mayoría de los casos esto significa que las familias de forma efectiva tengan hasta tres niños en la escuela. Por tanto, con excepción de los casos en que los hogares tengan más de tres niños en edad escolar, esta metodología permite controlar de manera independiente la estructura demográfica en las regresiones de consumo. De hecho, en el conjunto de regresiones se controló por tamaño del hogar. En otras palabras, las transferencias reales del Programa que cada hogar beneficiario recibe están determinadas parcialmente por la decisión del hogar de enviar a sus hijos a la escuela. Si el hogar decide que los niños deben trabajar en vez de ir a la escuela, entonces el hogar recibiría una menor transferencia del Programa, pero un mayor ingreso por el trabajo de los niños. Si este fuera el caso, la estimación que se obtendría de las transferencias en el gasto en energía estaría subestimada o sesgada hacia abajo. Para corregir este potencial problema de endogeneidad,

* Este punto fue destacado por un revisor anónimo del documento. Los autores agradecen la distinción entre el “vado” de Ashenfelter real y reportado.


se utilizó como instrumento de las transferencias reales a las transferencias potenciales que los hogares recibirían si enviaran a todos los niños (hasta un máximo de tres por hogar) a la escuela. Para cada periodo, se calculó el monto de transferencias que los hogares recibirían al aplicar las reglas de transferencias a las características de los hogares en la línea basal. Se supone que los niños avanzan un grado por año, que ninguno sale de la escuela y que ninguno reprueba el año. El cuadro 8 presenta los montos de las transferencias reales y las potenciales para cada año. Como se puede observar, el monto de las transferencias acumuladas por equivalencia de adulto de hogares pobres viviendo en comunidades de tratamiento del Programa es de 187.68 pesos en la línea basal (2002), de 900.57 pesos en 2003 y de 1 691.74 pesos en 2004. Asimismo, las transferencias potenciales acumuladas para hogares con las mismas características son de 127.52 pesos en la línea basal (2002), 1 064.90 pesos en 2003 y 2 147.33 pesos en 2004.

2002 ObS. MEDIADESVIACIón

ESTánDARTransferencias acumuladas reales (por equivalencia) 6 250 187.68 197.6Transferencias acumuladas potenciales (equivalencia) 6 250 127.52 118.3

2003Transferencias acumuladas reales (por equivalencia) 5 584 900.57 951.39Transferencias acumuladas potenciales (equivalencia) 5 584 1 064.9 1 092.57

2004Transferencias acumuladas reales (por equivalencia) 5 163 1 691.74 1 726.11Transferencias acumuladas potenciales (equivalencia) 5 163 2 147.33 2 137.61

Denótense las transferencias potenciales como zit y defínanse como el máximo que un hogar beneficiario puede

recibir como transferencia dada la estructura familiar. Las transferencias potenciales siguen el supuesto de que

Cov(zit,e

it)=0 y Cov(z

it,t

it)≠0

Por ende, se usan mínimos cuadrados en dos etapas para estimar esta relación. La primera etapa es:

Ln(titC)=d

1+d

2Ln(z

itC)+d

3k

itj+d

4k

itj*Ln(z

itA)+g

i+w

t+u

it (7)

y la segunda etapa:

E[Ln (Cit

j) kit

j>0]=b1+b

2Ln(t

itC)+b

3k

itj+b

4k

itj*Ln(t

itA)+g

i+w

t+e

it (8)

III. ResultadosEnCELuRb: gASTO En gAS LP

El cuadro 9 presenta el primer conjunto de resultados de la relación entre las transferencias de Oportunidades y el gasto de los hogares en gas LP. La primera columna del primer panel presenta los resultados de la especificación de mínimos cuadrados ordinarios (MCO) utilizando la información de las tres rondas como si fuera información de corte transversal. Los resultados obtenidos parecen ser negativos y estadísticamente significativos (al 1%) entre las transferencias en efectivo y el gasto en gas LP. El coeficiente es de -0.0883. La segunda columna presenta los resultados de la especificación de efectos aleatorios. Como en el caso de MCO, el coeficiente de interés resulta ser negativo y significativo, pero de una magnitud menor que el correspondiente a MCO.

Cuadro 8Resumen de los montos de las transferencias por año en áreas pobres de tratamiento

ˆ ˆ


PObRES I II III IV V VI VII

ln(transferenciascorrientes)

-0.0883***

-0.0288*** 0.003 0.0129** 0.0162*** 0.0093*** 0.0209***

(0.006) (0.004) (0.005) (0.007) (0.004) (0.004) (0.006)Tamaño del hogar 0.8995*** 0.7377*** 0.3304*** 0.3340*** 0.1845*** 0.1944*** 0.2094***

(0.038) (0.034) (0.060) (0.049) (0.045) (0.044) (0.039)2003 0.2513*** 0.151*** 0.0853*** 0.0703*** -0.1026*** -0.6374 0.621094

(0.023) (0.019) (0.020) (0.021) (0.018) (0.578) (0.478)2004 0.3455*** 0.2275*** 0.1472*** 0.1294*** -0.1041*** -0.5511 1.2642***

(0.026) (0.022) (0.023) (0.023) (0.019) (0.573) (0.563)Constante 2.1054*** 2.3244*** 2.9454*** 2.9391*** 1.7927*** 1.776*** 1.9356***

(0.062) (0.057) (0.093) (0.078) (0.075) (0.075) (0.064)

Estufa de gas 2.0004*** 2.0406*** 1.8855***(0.146) (0.146) (0.127)

Estufa*transferenciasacumuladas

0.0134 0.0068 -0.0127

(0.023) (0.023) (0.023)Efectos aleatorios X

Efectos fijos X X X X X

IV ln(transferencias poten-ciales acumuladas)

X X

Bienes durables X X XEstado*año dummy X XObservaciones 24,905 24,905 24,905 24,905 24,905 24,905 24,905R-cuadrada 0.06 . 0.06 . 0.6246 0.6158 0.6242 Beneficiarios pobres I II III IV V VI VIIln(transferencias reales) 0.0235*** 0.0073 0.0002 0.0093 0.00683 0.00534 0.0167

(0.009) (0.006) (0.007) (0.009) (0.005) (0.005) (0.011)

Tamaño del hogar 0.4785*** 0.4112*** 0.2722*** 0.2710*** 0.1679*** 0.1628*** 0.1710***

(0.048) (0.042) (0.073) (0.060) (0.051) (0.050) (0.046)

2003 -0.1194*** 0.0041 0.0527 0.0097 -0.0535** -0.845*** -0.7036

(0.049) (0.037) (0.039) (0.048) (0.030) (0.127) (1.075)

2004 -0.044 0.0851*** 0.1355*** 0.0856 -0.0325 -0.4659 0.281

(0.055) (0.042) (0.045) (0.055) (0.033) (0.381) (1.211)

Constante 2.6612*** 2.731*** 2.9352*** 2.9373*** 1.4357*** 1.5788*** 1.5656***

(0.076) (0.068) (0.111) (0.092) (0.088) (0.090) (0.075)

Estufa de gas 2.0748*** 2.0178*** 2.0237***(0.169) (0.164) (0.148)

Estufa*transferenciasacumuladas

0.0489** 0.027 0.0261


Efectos fijos X X X X XIV ln(transferencias poten-ciales acumuladas)

X X

Bienes durables X X XEstado*año dummy X XObservaciones 16,918 16,918 16,918 16,918 16,918 16,918 16,918 R-cuadrada 0.0151 . 0.0136 . 0.7036 0.7016 .*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Nota: La columna I presenta los resultados de la especificación de mínimos cuadrados ordinarios (MCO). La columna II presenta los resultados de la especifi-cación de efectos aleatorios y la III el resultado de efectos fijos sin tomar en cuenta la posesión o adquisición de activos. En las columnas V y VI se incluye la posesión de bienes durables, y en las IV y VII las variables instrumentales.

Cuadro 9Elasticidad ingreso de la demanda por gas: variable dependiente=ln(gasto en gas)


La tercera columna presenta el resultado de la especificación correspondiente a efectos fijos sin tomar en cuenta la posesión o adquisición de activos. A diferencia de los resultados obtenidos con MCO y con efectos aleatorios, el modelo con efectos fijos presenta una relación no significativa entre las transferencias de Oportunidades y el gasto de los hogares en gas. Sin embargo, cuando se incluye posesión de activos o bienes durables (en la columna V) se puede observar que el coeficiente es positivo y estadísticamente significativo al 1% (aunque muy pequeño en magnitud, 0.0162). De igual forma, es interesante notar que los coeficientes de la posesión de activos son positivos (como se esperaba) y estadísticamente significativos. Esto implica que las transferencias de Oportunidades están asociadas con mayores niveles de gasto en gas en la medida en que los hogares tienen una estufa de gas. Un comportamiento similar se puede observar con la especificación que toma en cuenta la interacción entre cada año (2002, 2003 y 2004) con cada uno de los estados (17 en total) para controlar por diferencias regionales en precios. Estas interacciones sirven como aproximación de los precios locales de gas. Esto se puede observar en la columna VI. Cabe destacar que el coeficiente de esta especificación es positivo y estadísticamente distinto de cero. Esto implica que las transferencias se traducen en incrementos en el gasto en gas de los hogares si éstos poseen activos que les permita hacer uso del mismo (es decir, estufas de gas), resultado consistente con el presentado y propuesto por Baker y colaboradores.5

Las columnas IV y VII reportan los resultados de las estimaciones de las variables instrumentales. La columna IV presenta los resultados de la especificación que controla por inobservables de los hogares con efectos fijos, y además instrumenta las transferencias actuales con transferencias potenciales. La estimación del coeficiente resulta ser positiva y estadísticamente significativa, aunque relativamente pequeña en magnitud.* La columna VII reporta los resultados de la misma especificación de variables instrumentales, pero con la adición de posesión de activos. El coeficiente de interés resulta ser positivo, estadísticamente significativo (al 1%) y de una magnitud similar a la de la especificación de efectos fijos. Además, el coeficiente correspondiente a la posesión de activos es positivo y estadísticamente significativo. El segundo panel del cuadro 9 presenta resultados de especificaciones similares pero haciendo uso exclusivo de hogares beneficiarios del Programa. La especificación de MCO arroja un coeficiente positivo y estadísticamente significativo (0.024). Las estimaciones que hacen uso de efectos fijos (columna III) resultan ser positivas pero no estadísticamente significativas. Sin embargo, cuando se condiciona por posesión de bienes y los años, los coeficien-tes correspondientes a estufa de gas, así como a la interacción, resultan ser positivos y significativos al 1% y de la magnitud esperada. Finalmente, las estimaciones de las variables instrumentales son significativas, como se puede ver en las columnas IV y VII. En general, el efecto de las transferencias de Oportunidades parece tener un impacto positivo y estadísticamente significativo (aunque pequeño en magnitud) en el gasto en gas LP, sobre todo cuando los hogares poseen estufas de gas. Lo anterior es considerado como un factor importante en el gasto en gas.

EnCELuRb: gASTO En ELECTRICIDAD

El cuadro 10 presenta los resultados a especificaciones similares a las anteriores, pero en este caso considerando el gasto en electricidad. Como en el caso anterior, el primer panel incluye tanto a beneficiarios como a potenciales beneficiarios, y el segundo únicamente a los primeros.

* El coeficiente de la primera etapa del logaritmo natural de las transferencias mensuales per cápita es significativo y mayor a 0.93. Las estimaciones de la primera etapa se encuentran en el anexo 2.


PObRES I II III IV V VI VII

ln(transferencias reales)-0.0397***

-0.0067*** 0.0128*** 0.014*** 0.0089** 0.006 0.0101*

(0.004) (0.003) (0.004) (0.005) (0.004) (0.005) (0.006)

Tamaño del hogar 0 .762*** 0.664*** 0.2724*** 0.2723*** 0.2531*** 0.2595*** 0.2586***(0.026) (0.027) (0.049) (0.037) (0.048) (0.048) (0.037)

2003 0.0816*** 0.0352*** -0.0037 -0.0064 -0.0342** 0.5318 0.97(0.019) (0.016) (0.017) (0.017) (0.017) (0.389) (0.881)

2004 0.1425*** 0.0623*** 0.0015 -0.0026 -0.045*** 0.0133 4.24(0.020) (0.017) (0.018) (0.018) (0.019) (0.178) (11.561)

Constante 2.626*** 2.708*** 3.365*** 3.356*** 3.306*** 3.2957*** 3.306***(0.043) (0.046) (0.078) (0.059) (0.077) (0.076) (0.059)

Activo eléctrico 0.2998*** 0.3018*** 0.2759***(0.029) (0.029) (0.038)

Activo eléctrico *transferen-cias acumuladas

0.008* 0.0055 -0.0002

(0.004) (0.004) (0.006)Efectos aleatorios XEfectos fijos X X X X XIV ln(transferencias potencia-les acumuladas)

X X

Bienes durables X X XEstado*año dummy X XObservaciones 19,792 19,792 19,792 19,792 19,792 19,792 19,792

R-cuadrada 0.0998 . 0.0764 . 0.1552 0.125 . bEnEFICIARIOS PObRES I II III IV V VI VIIln(transferencias actuales) 0.0117** 0.0071 0.0027 0.0056 0.0006 0.0044 0.002

(0.006) (0.005) (0.005) (0.006) (0.005) (0.005) (0.011)

Tamaño del hogar 0.5698*** 0.4628*** 0.1417*** 0.1413*** 0.1301*** 0.136*** 0.134***

(0.031) (0.032) (0.052) (0.042) (0.051) (0.051) (0.042)

2003 -0.0528 0.0069 0.0363 0.0223 0.0075 -1.001*** 1.815(0.035) (0.027) (0.028) (0.034) (0.029) (0.042) (1.129)

2004 -0.01252 .0451 0.0712*** 0.0553 0.0214 -1.476*** 5.6479

(0.039) (0.029) (0.030) (0.038) (0.031) (0.038) (12.458)

Constante 2.8589*** 2.9467*** 3.4857*** 3.4865*** 3.398*** 3.389*** 3.39***

(0.052) (0.053) (0.081) (0.066) (0.080) (0.080) (0.067)

Activo eléctrico 0.301*** 0.3118*** 0.3121***(0.038) (0.041) (0.041)

Activo eléctrico*transferencias acumuladas

0.006 0.01845* 0.0161


Efectos fijos X X X X X

IV ln(transferenciaspotenciales acumuladas)

X X

Bienes durables X X X

Estado*año dummy X XObservaciones 13,831 13,831 13,831 13,831 13,831 13,831 13,831 R-cuadrada 0.0562 . 0.047 . 0.1682 0.1417 .

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1Nota: La columna I presenta los resultados de la especificación de mínimos cuadrados ordinarios (MCO). La columna II presenta los resultados de la especificación de efectos aleatorios y la III el resultado de efectos fijos sin tomar en cuenta la posesión o adquisición de activos. En las columnas V y VI se incluye la posesión de bienes durables, y en las IV y VII las variables instrumentales.

Cuadro 10Elasticidad ingreso de la demanda por electricidad: variable dependiente=ln(gasto en electricidad)


En este caso, la posesión de activos incluye refrigerador, televisión y lavadora de ropa. Si un hogar particular posee un refrigerador, televisión y una lavadora de ropa, entonces se considera que la variable de activo toma el valor de uno. De igual forma, si el hogar no posee refrigerador, televisión ni lavadora, entonces la variable correspondiente a activo toma el valor de cero. Sin embargo, si un hogar en particular posee alguno de los activos antes mencionados (o dos de ellos), entonces la variable de activos tomará un valor entre cero y uno. Dado el nivel de consumo de energía (kilowatt hora) y uso promedio por mes, se ponderó la posesión de un refrigerador como 0.75, de una televisión como 0.15 y de una lavadora como 0.10.* La columna I del primer panel muestra los resultados de la especificación de MCO. El coeficiente es negativo y estadísticamente significativo, así como el coeficiente que corresponde a la especificación de efectos aleatorios (en la columna II). Sin embargo, tanto los efectos fijos como aquellos correspondientes a las variables instrumentales tienen un signo positivo y son significativos. En las columnas III, V y VI se puede observar que el coeficiente que corresponde al logaritmo natural de las transferencias de Oportunidades en el logaritmo natural del gasto en electricidad pasa de 0.028 a 0.006 cuando uno condiciona por año (columna III), posesión de activos durables (columna V) e interacciones entre año y estado (columna VI). Cabe destacar que los coeficientes que corresponden a los activos durables son positivos y estadís-ticamente significativos. Las estimaciones correspondientes a las variables instrumentales también son positivas, significativas y de mag-nitud comparable. Asimismo, en la columna VII se puede ver que el coeficiente correspondiente al índice de bienes durables es positivo y estadísticamente significativo, a pesar de que la interacción es virtualmente cero. El segundo panel del cuadro 10 informa el mismo conjunto de especificaciones, pero restringiendo la muestra exclusivamente a hogares beneficiarios. Sin condicionar por bienes durables eléctricos, el coeficiente de la especifica-ción con MCO es positivo y significativo. En contraste, las especificaciones de efectos aleatorios y fijos son positivas y no significativas. Además, las estimaciones de variables instrumentales también son positivas y no significativas. Asimismo, cuando se condiciona por la posesión de bienes durables, el estimador de efectos fijos es virtualmente cero, mientras que el coeficiente que corresponde a la posesión de activos es positivo y estadísticamente significa-tivo. Estos resultados están de acuerdo con lo que se esperaba, ya que un incremento exógeno en el ingreso (las transferencias de Oportunidades) tendría un impacto pequeño en el gasto en electricidad del hogar si éste posee bienes que requieran del uso de la misma, y mayor en el momento en que lo adquieran.

EnCELuRb: POSESIón DE ACTIVOS O bIEnES DuRAbLES (PRObAbILIDAD DE POSESIón)

Cabe destacar que los resultados de esta sección no son muy prometedores y parecen ir en contra de la hipótesis planteada en este estudio. Sin embargo, como se puede observar en las figuras 3 y 4, es posible que esto se deba a que el periodo en que los hogares urbanos beneficiarios de Oportunidades han sido expuestos al Programa no ha sido lo suficientemente largo como para permitirles ahorrar lo necesario para adquirir los bienes durables necesarios. Es por esto que se hace uso de la encuesta de evaluación de Oportunidades en zonas rurales. Las familias en dicha encuesta han sido expuestas por un periodo de tiempo mucho mayor a las transferencias del Programa, y como se puede observar en las figuras 1 y 2, parecen haber sido capaces de ahorrar lo necesario para adquirir activos nuevos. En particular, las figuras 7 y 8 denotan la relación entre las transferencias de Oportunidades en zonas rurales y la adopción de bienes durables como las estufas de gas y los refrigeradores. Como se puede observar, la relación es positiva pero no lineal. Esto indica que los hogares deben llegar a cierto nivel de ahorro para poder comprar o

* Para estas ponderaciones se hace uso de un estudio preparado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Dicho estudio, a su vez, usa información de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) acerca del uso promedio mensual en los hogares mexicanos de cada activo (refrigerador, televisión, calefacción, aire acondicionado, licuadora, etc.), así como su consumo promedio de energía en kilowatts hora.


adquirir el bien durable. Esta relación se ve de manera más clara en los datos rurales que en los urbanos, debido a que la exposición de los hogares rurales al Programa ha sido mayor que la de los hogares urbanos. De igual manera, las figuras 9 y 10 denotan la relación no paramétrica entre la probabilidad de poseer un refri-gerador y el logaritmo natural de las transferencias potenciales acumuladas de Oportunidades. Como se puede observar en la figura 9, la probabilidad de poseer un refrigerador incrementa con las transferencias acumuladas, pero no se comporta de manera lineal. Es decir, se pueden observar dos puntos de inflexión, alrededor del 8 y poco mayor a 10. Además, antes del primer punto de inflexión la probabilidad aumenta con las transferencias acumuladas, después de éste se mantiene relativamente constante, y después del segundo lo hace de una manera

.366106(Regresión tipo kernel con tamaño de la banda de 0.3

.210524

1 5(Logaritmo natural de las transferencias en efectivo de Oportunidades)

Figura 7 Estimación no paramé-trica de la probabilidad de poseer estufa de gas

.225264

.092658

(Logaritmo natural de las transferencias en efectivo de Oportunidades)1 5

Regresión tipo kernel con tamaño de la banda de 0.3Figura 8Estimación no paramé-trica de la probabilidad de poseer refrigerador


más pronunciada. Se considera que esto provee cierta evidencia de que los hogares deben acumular ciertos ahorros antes de poder adquirir un bien durable como un refrigerador. La figura 10 presenta una relación similar, pero en este caso de un índice compuesto por la probabilidad de poseer un refrigerador, un televisor, una licuadora, un ventilador, un radio, un estéreo, un foco de 60 watts y una lavadora de ropa. Los cuadros 11, 12 y 13 informan los resultados de los modelos de probabilidad lineal de la posesión de activos para el uso de energéticos (estufa de gas para el consumo de gas y refrigerador y televisión para el consumo de electricidad). Dichos cuadros están organizados de la misma manera que aquellos de las dos secciones anteriores. El primer panel incluye tanto a beneficiarios como a no beneficiarios, mientras que el segundo incluye sólo a los hogares beneficiarios.

Figura 9Probabilidad de pose-sión de refrigerador. 1997-2007

1

-8

-6

-4

-2

0 6 8 10 12

Prob

abilid

ad d

e po

sesió

n

Logaritmo natural de las transferencias potenciales acumuladas 2007

Figura 10Probabilidad de pose-sión de electrodomésti-cos. 1997-2007

4 6 8 10 12 14

1

-8

-6

-4

-2

0

Prob

abilid

ad d

e po

seer

act

ivo

Logaritmo natural de las transferencias potenciales acumuladas 2007


PObRES bEnEFICIARIOS

I II III IV I II III IVln(transferenciasacumuladas)

-0.021 -0.019 -0.01 -0.019 0.001 -0.001 0.005 0.0004

(0.002)** (0.002)** (0.002)** (0.002)** (0.00) (0.00) (0.00) (0.004)

Tamaño del hogar 0.056 0.051 0.042 0.051 0.032 0.046 0.024 0.046

(0.009)** (0.022)* (0.02) (0.022)* (0.013)* (0.03) (0.03) (0.03)

2003 0.549 0.543 0.503 0.54 0.382 0.4 0.949 0.39

(0.012)** (0.011)** (0.36) (0.01)** (0.032)** (0.026)** (0.036)** (0.027)**

2004 0.706 0.703 0.501 0.70 0.519 0.543 0.946 0.529

(0.013)** (0.012)** (0.35) (0.012)** (0.038)** (0.031)** (0.038)** (0.032)**

Constante -0.079 -0.074 -0.061 -0.074 -0.046 -0.068 -0.035 -0.069

(0.013)** (0.032)* (0.03) (0.032)* (0.019)* (0.05) (0.05) (0.045)

Efectos fijos porhogar

X X X X X X

Estado*año dummy X X

IV: ln(transferencias potenciales)

X X

Observaciones 8 997 8 997 8 997 8 997 5 152 5 152 5 152 5 152

R-cuadrada 0.34 0.34 0.37 . 0.25 0.25 0.28 .

** p<0.01, * p<0.05

El cuadro 11 muestra el modelo de probabilidad lineal de posesión de estufa de gas con respecto al logaritmo natural de las transferencias acumuladas por el hogar. La primera columna contiene los resultados del modelo usando MCO para aquellos hogares que informaban no tener estufa de gas en la línea basal (2002). Como se puede observar, el coeficiente es negativo y estadísticamente significativo (0.021) al 1 por ciento. De igual forma, el correspondiente a los efectos fijos (tanto de aquel que incluye la interacción entre estados y años y el que no lo hace) es negativo y significativo, pero menor en magnitud que el correspondiente a MCO. Finalmente, la columna IV presenta los resultados de la estimación usando el método de variables instrumentales, teniendo resultados similares a los de MCO. En el panel 2 se pueden observar resultados para los beneficiarios de Oportunidades exclusivamente. Los coeficientes en este caso, en su mayoría, son positivos pero estadísticamente indistinguibles de cero.


I II III IV I II III IV

ln(transferenciasacumuladas)

-0.004 -0.004 -0.005 -0.004 0.006 0.004 0.004 0.004

(0.001)** (0.001)** (0.001)** (0.001)** (0.002)* (0.002)* (0.002)* (0.002)*

Tamaño del hogar 0.061 0.027 0.034 0.027 0.04 0.023 0.028 0.028

(0.006)** (0.015) (0.015)* (0.014)* (0.008)** (0.019) (0.019) (0.019)

2003 0.229 0.227 0.587 0.227 0.16 0.175 0.464 0.464

(0.007)** (0.007)** (0.142)** (0.006)** (0.017)** (0.014)** (0.357) (0.357)

2004 0.376 0.374 0.836 0.373 0.297 0.315 0.708 0.708

(0.008)** (0.008)** (0.108)** (0.007)** (0.021)** (0.017)** (0.179)** (0.179)**

Constante -0.091 -0.041 -0.051 -0.041 -0.06 -0.034 -0.042 -0.042

(0.009)** (0.023) (0.022)* (0.020)* (0.012)** (0.029) (0.029) (0.029)

Efectos fijos por hogar X X X X X X

Estado*año dummy X X

Cuadro 11Probabilidad de poseer una estufa de gas

Cuadro 12Probabilidad de poseer un refrigerador


IV: ln(transferencias poten-

ciales)X X

Observaciones 20 720 20 720 20 720 20 720 12 194 12 194 12 194 12 194

R-cuadrada 0.16 0.16 0.19 . 0.15 0.15 0.19 .

** p<0.01, * p<0.05

El cuadro 12 presenta los resultados del modelo de probabilidad lineal de la posesión de un refrigerador por parte de los hogares que informaban no tener uno en la línea basal. Como se puede observar en el panel 1, al igual que en caso de estufa de gas, la probabilidad de obtener un refrigerador es negativa y estadísticamente significativa bajo todas las especificaciones al 1 por ciento. Sin embargo, el panel 2 reporta resultados para beneficiarios exclusivamente: los coeficientes son positivos, pequeños en magnitud y significativos. Esto implica que a pesar de ser un periodo corto de exposición al Programa, los hogares beneficiarios se vieron afectados hasta cierto punto por las transferencias del Programa para obtener refrigeradores. Este punto se ve reforzado cuando se hace el análisis con la base de datos de la encuesta de evaluación de los hogares rurales, como se pudo observar en las figuras 9 y 10.


I II III IV I II III IV

ln(transferenciasacumuladas)

-0.002 0.001 0.006 0.001 0.008 0.005 0.008 0.006

(0.00) (0.00) (0.002)* (0.002) (0.01) (0.00) (0.01) (0.004)

Tamaño del hogar 0.147 0.044 0.033 0.044 0.125 0.04 0.039 0.040

(0.010)** (0.03) (0.03) (0.03) (0.014)** (0.03) (0.03) (0.03)

2003 0.557 0.549 0.732 0.547 0.512 0.535 0.927 0.528

(0.015)** (0.015)** (0.160)** (0.014)** (0.037)** (0.033)** (0.043)** (0.032)**

2004 0.745 0.734 0.566 0.741 0.677 0.704 0.931 0.695

(0.015)** (0.015)** (0.151)** (0.015)** (0.044)** (0.039)** (0.041)** (0.031)**

Constante -0.196 -0.058 -0.043 -0.059 -0.172 -0.055 -0.054 -0.055

(0.013)** (0.04) (0.04) (0.04) (0.019)** (0.05) (0.04) (0.04)

Efectos fijos por hogar X X X X X X

Estado* año dummy X X

IV: ln (transferenciaspotenciales)

X X

Observaciones 5 740 5 740 5 740 5 740 3 846 3 846 3 846 3 846

R-cuadrada 0.46 0.46 0.48 . 0.44 0.44 0.45 .

** p<0.01, * p<0.05

El cuadro 13 presenta resultados similares de la probabilidad de posesión de un aparato televisor tanto para beneficiarios como para potenciales beneficiarios.

EnCEL: gASTO En gAS y ELECTRICIDAD PARA EL 2007

El cuadro 14 presenta los resultados del análisis del gasto en gas y electricidad por parte de los hogares rurales contenidos en la Encuesta de Evaluación de los Hogares Rurales (Encel) de corte transversal para 2007. Se utilizó exclusivamente este año para estudiar el comportamiento del gasto en energéticos por parte de los hogares benefi-ciarios rurales dadas las transferencias del Programa, debido a que las encuestas de evaluación de Oportunidades en

Cuadro 13Probabilidad de poseer una televisión


zonas rurales carecían de la información necesaria para realizar este tipo de análisis (algo similar a lo antes expuesto en zonas urbanas). Sin embargo, una ventaja de la Encel sobre la Encelurb es que la primera tiene información de las mismas familias durante un periodo más largo (10 años) y también posee información acerca de la posesión de activos, situación que se aprovecha más adelante en el cuadro 16. Cabe destacar que prácticamente todos los hogares en cuestión tienen conexión de electricidad y por ende presentan o reportan gasto mensual positivo en este rubro. Por lo tanto, la estrategia de identificación presentada en las secciones anteriores y con los resultados del cuadro 14 es adecuada para el análisis del gasto mensual en electricidad. En contraste, algunos hogares reportan no hacer gasto en gas, por lo que esta estrategia de identificación no es utilizada para el análisis del gasto corriente mensual en gas. Para identificar el efecto de las transferencias de Oportunidades en el gasto mensual en gas hacemos uso de una estrategia distinta. Usamos el modelo de selección de Heckman, como se describe más adelante.

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Ln gASTO En ELECTRICIDAD Ln gASTO En gASLn de transferencias corrientes

0.019* 0.034*** 0.053 0.401*** -0.006 -0.011 0.04 -0.008*

[0.010] [0.013] [0.048] [0.130] [0.009] [0.007] [0.041] [0.066]

Tamaño del hogar 0.064*** 0.064*** 0.046*** 0.050*** 0.018** 0.018** -0.008 0.003

[0.010] [0.010] [0.013] [0.014] [0.008] [0.008] [0.010] [0.011]

Refrigerador (columnas 1-4) 0.599*** 0.873*** 1.426*** 7.155*** 2.158*** 2.080*** 3.553*** 1.293

Estufa de gas (columnas 5-8)

[0.051] [0.153] [0.283] [2.068] [0.050] [0.146] [0.148] [1.178]

Refrigerador*transferencias corrientes

-0.039* -0.897*** 0.011 0.320*

Estufa*transferencias corrientes

[0.021] [0.279] [0.020] [0.168]

Edad del jefe del hogar -0.008*** -0.007*** -0.006*** -0.006*** 0.001 0.001 0.002 0.002

[0.002] [0.002] [0.002] [0.002] [0.001] [0.001] [0.002] [0.002]

Género del jefe del hogar 0.083 0.084 0.091 0.089 0.182** 0.182** 0.220*** 0.229***

=1 si es hombre [0.090] [0.091] [0.092] [0.106] [0.072] [0.072] [0.080] [0.079]

Escolaridad del jefe del hogar -0.001 -0.001 -0.026* -0.014 0.026*** 0.026*** -0.006 -0.004

[0.010] [0.010] [0.014] [0.013] [0.009] [0.009] [0.010] [0.010]

Dueño del hogar 0.144 0.146 0.117 0.189* -0.055 -0.055 -0.023 -0.01

=1 si es dueño [0.103] [0.103] [0.103] [0.114] [0.086] [0.086] [0.090] [0.090]

Constante -0.579*** -0.717*** -0.848** -3.926*** -1.099*** -1.061*** -1.778*** -0.579

[0.186] [0.201] [0.394] [1.194] [0.412] [0.410] [0.670] [0.793]

Observaciones 9 498 9 498 9 498 9 498 9 498 9 498 9 498 9 498

R-cuadrada 0.176 0.176 0.15 0.007 0.341 0.341 0.258 0.24

Errores estándar robustos en paréntesis, * significativo al 5%; ** significativo al 1%Las columnas (3), (4), (7) y (8) usan el ln de las transferencias acumuladas potenciales como variable instrumental de los activos durables (refrigerador y estufa) debido a que el uso de las transferencias acumuladas puede tener un problema de endogeneidad, dado que el jefe del hogar puede decidir si manda a sus hijos a la escuela (y recibe el apoyo de Oportunidades) o los manda a trabajar. Las transferencias potenciales acumuladas fungen como el ahorro necesario para adquirir el bien durable.

Las primeras 4 columnas del cuadro 14 presentan los resultados de la relación entre el logaritmo natural del gasto mensual en electricidad y el logaritmo natural de las transferencias corrientes recibidas por dicho hogar, además de una serie de controles como el tamaño y las características del hogar. En todas las estimaciones se usan errores estándar robustos y el nivel de unidad o cluster es la localidad. La primera columna presenta el resultado de usar MCO, y la columna 2 usa la misma especificación pero controla por la interacción entre posesión de refrigerador y las transferencias corrientes. El coeficiente de interés, el correspon-diente al logaritmo natural de las transferencias corrientes, es positivo y significativo aunque pequeño en magnitud.

Cuadro 14Análisis de corte trans-versal de la relación entre las transferencias de Oportunidades y el gasto en electricidad y gas LP con datos de la Encel 2007


Asimismo, el coeficiente correspondiente a la posesión de refrigerador es positivo, significativo e importante en magnitud. Esto implica que el incremento en las transferencias tiene un impacto pequeño en el gasto corriente en electricidad, pero aumenta significativamente cuando el hogar obtiene un refrigerador. De igual forma, el coeficiente de la interacción es negativo y significativo pero pequeño en magnitud, lo que implica que un incremento en las transferencias va a aumentar el gasto en electricidad de manera decreciente. Cabe destacar que todas las estimaciones de esta sección son controladas por localidad para tomar en cuenta posible variación en precios. Por su parte, las columnas 3 y 4 tienen la misma estructura que las estimaciones de las columnas 1 y 2, pero en este caso se hace uso de las transferencias potenciales acumuladas como variables instrumentales de los activos (refrigerador) durables. Las transferencias potenciales acumuladas sirven como una aproximación del nivel de ahorro necesario para obtener un activo durable. Asimismo, el tamaño del hogar parece ser un factor que afecta positivamente el gasto en energéticos. Esto parece ser consistente con nuestra hipótesis, ya que hogares más grandes tenderán a usar más energéticos. En este mismo sentido, ser dueños de la casa en la que viven parece no tener un impacto en consumo de energéticos. Las columnas 5 a 8 presentan las mismas especificaciones que las columnas 1 a 4, pero en este caso usando el gasto en gas con estufa en vez de refrigerador. Como se puede observar, los coeficientes correspondientes a las transferencias corrientes en las cuatro especificaciones resultan ser no significativos. Al igual que en el caso de la electricidad, la posesión de una estufa tiene un impacto importante en el gasto mensual en gas del hogar, lo cual concuerda con lo obtenido en las estimaciones urbanas (salvo el caso en que se usaron transferencias acumuladas potenciales como variables instrumentales para la estufa de gas).

EnCEL: gASTO En gAS PARA EL 2007, MODELO DE SELECCIón DE hECKMAn

Como mencionamos en la sección anterior, a pesar de que virtualmente todos los hogares tienen conexión a elec-tricidad y por ende realizan gastos positivos en electricidad, no todos reportan realizar gasto positivo en gas. Es por esto que en esta sección describimos la manera en que hacemos uso de una metodología alternativa para identificar y estimar el efecto de las transferencias de Oportunidades en el gasto mensual en gas. Para esto hacemos uso del modelo de selección de Heckman, también conocido en la literatura como el modelo de dos etapas. El modelo de selección de Heckman propone una forma de corregir problemas cuando se enfrenta con observa-ciones o datos incompletos. Es decir, en situaciones en las que no se puede observar características relevantes de individuos que están en grupos de tratamiento y control simultáneamente, el modelo de Heckman puede ayudar a estimar el valor de dichas variables inobservadas. Lo hace a través de supuestos en la forma en que los errores se comportan o distribuyen.* Un caso típico estudiado con este tipo de modelos es la estimación del salario de mujeres en la fuerza laboral. En primer lugar, éstas toman la decisión de ofrecer su trabajo o no hacerlo, por lo que solo observamos el salario y horas trabajadas de aquellas mujeres que decidieron ofrecer su trabajo. Ahora, si las mujeres tomaran esta decisión de manera aleatoria, podríamos olvidar este problema y estimar cualquier relación de interés haciendo uso de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO). Sin embargo, el supuesto de que las mujeres toman la decisión de formar parte del mercado laboral de manera aleatoria es difícil de creer. Podemos pensar que las mujeres cuya probabilidad de obtener bajos sueldos es alta tenderán a no ofrecer su tra-bajo. En este caso, el salario observado del conjunto de mujeres en el mercado laboral tendería a estar sesgado hacia arriba (o estar sobrevalorado). En efecto, las mujeres decidirán no trabajar cuando su salario personal de reserva (o el costo de oportunidad de su tiempo) sea mayor al salario ofrecido por el potencial empleador. Consecuentemente, es posible que las mujeres que no trabajan podrían obtener salarios aún mayores (si su salario personal de reserva) es aún mayor que el de aquellas en el mercado laboral. Cualquiera que sea el caso, haciendo uso del modelo de Heckman se puede encontrar una solución si existen algunas variables que afecten la probabilidad de observación

* Para más detalles, favor de ver el apéndice correspondiente al modelo de Heckman.


(el salario personal de reserva), pero no el resultado del estudio (en este caso, el salario ofrecido). Una variable de este tipo puede ser el número de niños en casa. Para el caso particular del gasto en gas, el análisis se plantea de la siguiente forma. En primer lugar, se considera que la población estudiada incurre en un gasto positivo solo si el hogar en cuestión posee una estufa de gas.* Es decir, al igual que en el caso de los salarios de las mujeres en donde solo se observan los de aquellas que forman parte del mercado laboral, en este caso únicamente observamos el gasto en gas de aquellos hogares que poseen estufa de gas. En segundo lugar, al igual que en el caso de las mujeres en el mercado laboral, es posible argumentar que aquellos hogares que no hayan acumulado suficientes ahorros para poseer una estufa no lo hicieron, mientras que aquellos con ingresos relativamente mayores (o que recibieron del apoyo de las transferencias de Oportunidades) si lo hicieron. Esto potencialmente presentaría resultados sesgados hacia arriba o sobreestimados del gasto mensual en gas por hogar. Sin embargo, al igual que en el caso de las mujeres descrito anteriormente, podemos argumentar que poseer una estufa depende de la utilidad de reserva que ésta provee con respecto a aquella generada por el gasto en otras cosas (una especie de salario de reserva). Es posible que algunos hogares prefieran primero gastar en adquirir la casa en la que viven y después en los bienes durables como la estufa, por lo que su utilidad de reserva puede ser mayor que la de algunos hogares que incurren en el gasto en gas. Haciendo referencia al modelo de Heckman y tomando como ejemplo el caso típico del mercado laboral de las mujeres, se puede argumentar que el salario mensual percibido es función, por ejemplo, del nivel de educación y de la edad, mientras que la probabilidad de trabajar (es decir, la probabilidad de que el salario sea observado) es una función del estatus marital, del número de niños en casa, e implícitamente, del salario mensual (a través de la inclusión del nivel de educación y de la edad que son considerados como los determinantes del salario). Para el caso particular del gasto mensual en gas por parte de los hogares estudiados, consideramos que es función, por ejemplo, de las transferencias corrientes de Oportunidades, del tamaño del hogar (número de miembros del mismo), del nivel de educación, la edad y el género del jefe del hogar, mientras que la probabilidad de incurrir en un gasto positivo en gas (es decir, la probabilidad de que el gasto sea observado o que posea una estufa de gas) es una función del ahorro del hogar (observado como las transferencias acumuladas de Oportunidades), de si la casa es propia o no, e implícitamente, del gasto mensual en gas (a través de la inclusión de las transferencias corrientes de Oportunidades, el tamaño del hogar y del nivel de educación, edad y género del jefe del mismo. El resultado del modelo se puede observar en el cuadro 15. Como se puede observar en el cuadro 15, las transferencias corrientes parecen no tener un efecto significativo en el gasto mensual en gas del hogar. Sin embargo, las transferencias acumuladas (que incrementan la probabilidad de poseer una estufa) influyen de manera significativa en el gasto mensual en gas. De hecho, las transferencias acumuladas en los periodos de 2000 a 2003 y de 2003 a 2007 tienen un efecto positivo y significativo en el gasto mensual del hogar en gas a través de la probabilidad de poseer una estufa. Asimismo, el tamaño del hogar resulta tener una relación positiva y significativa con el gasto mensual en gas (en línea con la teoría: un hogar más grande requerirá más gas para cocinar mayor cantidad de alimentos). El nivel de educación del jefe del hogar tiene una relación positiva y significativa con el gasto mensual en gas del hogar, pero solo indirectamente a través de la ecuación de selección (influyendo la probabilidad de adquirir una estufa). De igual forma, el ser dueño de la casa en la que se habita tiene una relación negativa y significativa con el gasto en gas. Sin embargo, esta relación se observa de manera indirecta a través de la probabilidad de poseer la estufa, lo que podría evidenciar que la adquisición de la casa habitación está en competencia por los recursos para adquirir otros bienes durables, tal y como se explicó antes. Finalmente, la relación inversa de Mills (lambda) resultó ser no significativa, lo que puede ser usado como evidencia de que no existe un problema de selección en el análisis.

* El gas también puede ser usado para otros fines, como por ejemplo, calentar el agua (para el boiler). Sin embargo, en los datos de la Encel observamos que todos aquellos hogares que reportan tener un boiler o calentador de agua también reportan tener una estufa de gas, mientras que lo contrario no fue observado. Por tanto, consideramos que este supuesto es factible.


Cuadro 15Modelo de selección de Heckman para estimar el Ln del gasto corrien-te mensual en gas

COEFICIEnTE ERROR ESTánDAR z

Ln gasto mensual Gas Ln Transferencias Corrientes -0.00435 0.0040 -1.09Tamaño del Hogar 0.0091*** 0.0046 1.97Educación Jefe del Hogar -0.00277 0.0046 -0.60Edad Jefe del Hogar -0.00142 0.0008 -1.72Género Jefe del Hogar 0.00635 0.0421 0.15Constante 5.527*** 0.1309 42.23Ecuación de SelecciónLn Transferencias Acumuladas 98-00 -0.074*** 0.0083 -8.99Ln Transferencias Acumuladas 00-03 0.0189** 0.0100 1.88Ln Transferencias Acumuladas 03-07 0.088*** 0.0215 4.10Dueño de la Casa -0.126*** 0.0617 -2.04Ln Transferencias Corrientes -0.044*** 0.0084 -5.20Tamaño del Hogar 0.049*** 0.0067 7.32Educación Jefe del Hogar 0.046*** 0.0063 7.29Edad Jefe del Hogar -0.003*** 0.0013 -2.43Género Jefe del Hogar 0.08093 0.0633 1.28Constante -1.363*** 0.1897 -7.18Lambda (Ratio Inverso de Mills) -0.04910 0.0665 -0.74Rho -0.12228 Sigma 0.40151Lambda -0.04910 0.0665 Observaciones Totales 9 498 Observaciones Censuradas 7 642 Observaciones no Censuradas 1 856

EnCEL: PRObAbILIDAD DE POSEER REFRIgERADOR y ESTuFA DE gAS

El cuadro 16 presenta los resultados de los modelos de probabilidad lineal de poseer una estufa de gas y un refrige-rador, respectivamente, a lo largo de la exposición al Programa, dado que no poseían uno al inicio del Programa (de 1997 a 1999, 1997 a 2000 y de 1997 a 2007). Como se puede observar, la probabilidad es positiva y significativa, aunque pequeña en magnitud. En este caso, aprovecha la aleatoriedad de la forma en que el Programa Oportunidades fue introducido en 1997 como una fuente de variación exógena para poder identificar diferencias en acumulación de transferencias y por ende, de posesión de activos. Asimismo, se usan efectos fijos por localidad para controlar por diferencias regionales en precios, y se usa una serie de características de los hogares como controles. Como se puede observar, el nivel de educación parece tener un efecto positivo en la probabilidad de posesión de activos, así como el ser dueño de la casa en la que el hogar habita. También, el tamaño del hogar parece tener un efecto positivo en la probabilidad de poseer un refrigerador, pero parece no importar para obtener una estufa. En resumen, la adquisición de bienes durables para el uso de energéticos aumenta en la medida en que el ingreso de los hogares es mayor, tal como se esperaba y lo pronostica el modelo. Además, controlar por inobservables (es decir, usando modelos de efectos fijos) permite que la variación entre hogares explique el cambio en la adquisición de bienes durables a través del tiempo, dado el nivel de ingreso. Esto arroja estimaciones consistentes.


IV. DiscusiónEste documento analizó el impacto de las transferencias en efectivo en el gasto que los beneficiarios del Programa Oportunidades realizan en energéticos como una aproximación al posible impacto del componente energético. Haciendo uso de información de la Encelurb de los años 2002, 2003 y 2004, de la Encel 1998, 1999, 2000m, 2000n, 2003 y 2007, así como de la Ecefo, se estimaron los efectos de las transferencias en las decisiones de gasto en energía de las familias beneficiarias. Es importante destacar que el objetivo de este documento no es el de llevar a cabo una evaluación de impacto del componente energético de Oportunidades, ya que no se cuenta con la información necesaria para alcanzar dicho objetivo. Es decir, no se cuenta con un grupo de tratamiento, uno de control y de periodos pre y post intervención. Por ende, este documento usa información de las encuestas de evaluación de Oportunidades (y de la Ecefo) y usa las transferencias del Programa para simular un posible impacto del componente energético en el bienestar de los hogares beneficiarios de Oportunidades. Después de analizar la relación entre las transferencias en efectivo y el uso de energía en los hogares urbanos de bajos recursos en México, se encontró que las elasticidades-ingreso de la demanda por energéticos son cercanas a cero para aquellos hogares que no tienen activos o bienes durables, 0.016 para aquellos que tienen estufa de gas y 0.09 para los que tienen algún tipo de activo que usa energía eléctrica. Las elasticidades de largo plazo son un poco menores que las de corto plazo para los hogares que informan contar con bienes durables en la línea basal. Sin embargo, las elasticidades de largo plazo para los hogares que no contaban

REFRIgERADOR1 ESTuFA DE gAS1

VARIAbLES/PERIODO 1998-1999 1998-2000 1998-2007 1998-1999 1998-2000 1998-2007

Transferencias acumuladas-0.11*** 0.008*** 0.008*** 0.084*** 0.008*** 0.006***

[0.030] [0.001] [0.000] [0.018] [0.001] [0.000]

Edad 0.001*** 0.002*** 0.002*** 0.001* 0.002*** 0.002****

[0.000] [0.000] [0.000] [0.001] [0.000] [0.000]

Indígena -0.045* -0.059*** -0.050*** 0.003 -0.028 -0.031*

[0.026] [0.019] 0.018] [0.019] [0.021] [0.018]

Género (=1 si es hombre)0.044 0.092*** 0.085*** 0.128** 0.128*** 0.10***

[0.050] [0.027] [0.026] [0.061] [0.030] [0.025]

Primaria incompleta0.039*** 0.056*** 0.062*** 0.073*** 0.078*** 0.084***

[0.009] [0.005] [0.005] [0.013] [0.006] [0.005]

Primaria completa0.078*** 0.102**** 0.112*** 0.173*** 0.205*** 0.188***

[0.013] [0.012] [09.036] [0.014] [0.012]

Más que primaria 0.181** 0.206*** 0.244*** 0.215*** 0.197*** 0.221***

[0.076] 0.028] [0.027] [0.073] [0.030] [0.026]

Casa propia0.024** 0.048*** 0.058*** 0.035** 0.047*** 0.045***

[0.008] [0.07] [0.018] [0.009] [0.007]

Tamaño del hogar0.006*** 0.006*** 0.003*** -0.001 -0.004*** -0.004***

[0.001] [0.001] [0.003] [0.001] [0.001]

Constante -0.057 -0.250*** -0.175*** -0.148* -0.135*** -0.093***

[0.059] [0.034] [0.032] [0.083] [0.037] [0.032]

Observaciones 13 306 29 831 43 899 13 423 30 300 44 875

Errores estándar robustos en paréntesis, *** p<0.01, ** p<0.05, + p<0.101 Una vez que poseen el activo, lo mantienen los demás periodos

Cuadro 16Probabilidad de poseer refrigerador y estufa de gas


con activos en la línea basal también resultaron ser pequeñas. Para el caso de la población urbana, una explicación de este fenómeno es que el periodo analizado tal vez sea corto para observar el cambio en la adopción que se puede observar en el medio rural (en donde el Programa ha tenido más tiempo de exposición y vigencia). En cambio, para la población rural el impacto es pequeño pero positivo y significativo. Las especificaciones que hacen uso de varia-bles instrumentales arrojan resultados similares, aunque las elasticidades-ingreso de la demanda por energéticos de corto plazo no resultan insignificantes, tal como era de esperar. Esto tiene una implicación relevante de política. Si las transferencias en efectivo del Programa Oportunidades, y por ende el componente energético del Programa en un menor grado, tienen un impacto positivo en la adquisición de refrigeradores y estufas, indirectamente tendrán un impacto en la demanda por gas y electricidad. Por tanto, una recomendación de política sería invertir en tecnologías que ayuden a hacer estufas y refrigeradores más eficientes para controlar el futuro incremento en la demanda por energéticos. Asimismo, de acuerdo con la Ecefo, la cantidad de conexiones formales de electricidad en los hogares beneficiarios del Programa es virtualmente universal. Por tanto, se recomienda que el número de conexiones legales no sea un factor determinante en el condicionamiento del subsidio a partir del segundo año. De igual forma, haciendo uso de la Ecefo se encontró que el gasto promedio mensual en energía por parte de los hogares beneficiarios de Oportunidades es significativo (de aproximadamente 280 pesos), equivalente a un porcentaje importante del gasto mensual del hogar (alrededor de 17.8%). De hecho, el gasto en este componente es el segundo en magnitud e importancia para los hogares de menores ingresos (sólo después del gasto en alimen-tos). La transferencia del componente (50 pesos mensuales) equivale a 17.86% del gasto promedio mensual por hogar en energéticos. Un incremento a dicho componente de 20 pesos mensuales por hogar significaría aumentar la proporción del gasto en energéticos cubierta por el subsidio del 17.86 al 25 por ciento. Finalmente, un subsidio de la naturaleza del componente energético de Oportunidades puede tener implicacio-nes favorables en términos de finanzas públicas. La teoría económica dicta que la mejor manera de hacer llegar un subsidio a la población objetivo es a través de la focalización. El objetivo de este componente es el de compensar a los hogares de menores recursos por los incrementos en los precios de los energéticos, así como lograr un impacto positivo en la salud de la población beneficiaria a través del uso de energéticos menos contaminantes y que con-lleven un menor riesgo a la salud. Un subsidio basado en bloques o niveles de consumo de electricidad por unidad habitacional beneficia a los hogares que consumen menos electricidad y no necesariamente a los de menores ingre-sos. De hecho, muchos de los hogares de menores recursos comparten medidores de energía eléctrica o viven en la misma unidad habitacional, por lo que los niveles de consumo de energía eléctrica de éstos son mucho mayores y, consecuentemente, no reciben tarifas subsidiadas. Subsidios como el propuesto están mejor focalizados y son menos regresivos. Aunado a lo anterior, una elasticidad-ingreso baja de la demanda por energéticos evita que incrementos en los niveles de ingreso (en la forma de transferencias) haga que los hogares incrementen el consumo por energéticos en la misma proporción. Esto deslinda al componente energético de cuestiones relacionadas con la contaminación ambiental por un mayor uso de energéticos: si la elasticidad-ingreso de la demanda por energéticos de estos hoga-res es baja, una transferencia en efectivo difícilmente incrementará la intensidad en el consumo de los mismos y la consecuente contaminación por su uso. El cambio climático y el combate a la pobreza global son dos de los temas más importantes de nuestros tiempos. A pesar de concentrar una gran atención por sí mismos, pocos han sido los estudios destinados a estudiar el campo que se encuentra en la intersección de ambos. En un nivel fundamental, elevar los niveles de vida de millones de personas al sacarlos de la pobreza extrema puede estar en contraposición con el problema del calentamiento global a menos que se alcancen cambios importantes en la infraestructura energética básica. Además, cambiar la infra-estructura energética de los hogares puede ayudar a disminuir la pobreza, ya que ayudaría a romper con el círculo vicioso o “trampa de pobreza” descrito por Duflo y colaboradores:1 la pobreza propicia el uso de combustibles de baja calidad, lo que conlleva a contaminación dentro de los hogares, a menor productividad debido a enfermedades y finalmente a una mayor pobreza (crónica). Análisis como el propuesto en este estudio pueden ayudar a pensar constructivamente en propuestas de política y en la intersección de los temas.


V. Análisis FODA

PRIORIDAD DESCRIPCIónRECOMEnDACIón


FO1

El Programa se concentra en su adecuada focalización. Es decir, si el objetivo es ayudar a los individuos de menores recursos, la mejor manera de llegar a ellos es a través del Programa Oportunidades, el cual cubre a cerca del 25% de la población mexicana, y virtualmente a todos los hogares que viven por debajo de la línea de pobreza alimentaria.

No aplica

FO2

Una focalización de esta naturaleza incrementa marginalmente el costo de oportunidad de los beneficiarios del Programa. La implicación de esto es que los hogares tendrán un mayor incentivo a cumplir con los requerimientos del Programa, ya que de lo contrario, no solo perderían el apoyo del mismo, sino que también perderían el del componente energético.

No aplica

FO3

Se puede destacar el tamaño o magnitud del componente energético en términos del gasto del hogar. Es decir, como comprobamos haciendo uso de la Ecefo, el gasto en energéticos es importante para el hogar. Probablemente sea el segundo en importancia después del gasto en alimentos. Por su parte, el componente ener-gético cubre una proporción importante de este gasto (cerca del 18%). Por ende, una fortaleza del Programa es que efectivamente apoya a las familias que gastan más proporcionalmente en energéticos, y lo hace de una magnitud adecuada.

No aplica

FO4

Relacionado al punto anterior destaca los bajos costos necesarios para la focaliza-ción del componente energético. Dado que el Programa cuenta con los padrones de beneficiarios, extender la cobertura del componente a estos hogares implica incurrir en un costo administrativo extremadamente bajo.

No aplica


FO5

Otra fortaleza relacionada con la anterior es que en vez de subsidiar el costo de la electricidad o del gas de manera generalizada, se invierten los recursos de manera focalizada, generando una menor distorsión en el mercado de los energéticos. Un subsidio generalizado puede generar todo tipo de comportamiento oportunista por parte de los agentes económicos. Por ejemplo, podría conllevar a la generación de arbitraje con el gas subsidiado (comprarlo donde está subsidiado para venderlo en donde no lo está, generando rentas para algunos individuos) o incluso proble-mas de escasez.

No aplica


DA1

En primer lugar, el componente energético puede tener la debilidad típica de los programas de subsidio: en el margen puede generar distorsiones en las decisiones de los agentes que lo reciben. Por ejemplo, supongamos el caso de un hogar en el que algún miembro esté casi indiferente entre trabajar o no hacerlo. Antes de que el hogar reciba el componente, el individuo decide trabajar. Sin embargo, si recibe el componente tal vez decida que ya no quiere hacerlo. Por ende, el Programa puede tener efectos indeseados o distorsiones en los incentivos de los beneficia-rios que no se habían considerado o para los cuales el programa no fue diseñado.

Este Programa se podría bene-ficiar si en talleres comunitarios para el auto-cuidado de la salud se capacita y genera conciencia en los beneficiarios acerca del uso de energéticos más limpios y menos dañinos para la salud.

DA2

En segundo lugar, otra debilidad del programa puede ser que en el corto plazo tenga un impacto negativo en la salud de algunos hogares beneficiarios. Por ejemplo, supongamos un hogar no tiene estufa de gas y por ende, los miembros cocinan con leña. Al recibir el subsidio, los individuos enfrentan un efecto ingreso y un efecto sustitución. El efecto ingreso implica consumir más de lo que están consumiendo (leña), y el efecto sustitución implica consumir menos (sustituir leña por gas, por ejemplo). Si el efecto ingreso domina al efecto sustitución en el corto plazo (debido a que los hogares no han podido ahorrar lo suficiente para ad-quirir una estufa de gas) entonces el Programa puede conllevar a que los hogares en estas circunstancias compren más leña y sufran consecuencias negativas en su salud (al menos en el corto plazo) por la exposición a gases emitidos por la com-bustión adentro de los hogares. Afortunadamente, en este estudio encontramos elasticidades ingreso de la demanda de energéticos muy bajas, por lo que este problema o debilidad puede ser minimizado.

Otra oportunidad que podría mejorar el impacto y magnitud del programa sería coordinarse con la CFE y/o la Compañía de Luz y Fuerza del Centro para que los subsidios en vez de ser pro-porcionados por medio del uso, sean focalizados de la manera en que el componente energético de Oportunidades se hace. Lo anterior podría liberar recursos para incrementar la magnitud y tamaño del Programa.


DA3Una posible amenaza del Programa es que se convierta en “víctima de sus propios éxitos”. Es decir, si las transferencias en efectivo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, y en menor grado aquellas del componente energético, incrementan la probabilidad de que los hogares adquieran un refrigerador o una estufa, entonces el programa estaría contribuyendo a generar e incrementar la misma demanda por gas y electricidad. Si consideramos que los hogares de menores ingresos que obtienen este tipo de bienes durables por primera ocasión adquieren aquellos enseres más baratos y menos eficientes, el impacto que el Programa podría tener en la demanda por energéticos sería aún mayor de lo estimado.

Como recomendación se pro-pone la inversión en tecnologías que conlleven a producir estufas y refrigeradores más eficientes

y de menores costos para en un futuro contener el importante

incremento potencial en la demanda por energéticos. Sin

embargo, reconocemos que este objetivo va más allá del alcance del Programa Oportunidades.

RESuLTADOS y RECOMEnDACIOnES ADICIOnALES

R1

Los altos niveles de consumo de leña a nivel nacional (de hasta 83.5% en los hogares rurales) representan graves riesgos para la salud, principalmente por su incidencia en el incremento de las enfermedades respiratorias y sus efectos nocivos para el medio ambiente.

En zonas rurales sólo 59.4% de los hogares beneficiarios de Oportunidades utilizan gas para cocinar o calentar en sus hogares.

Se recomienda ampliar y reforzar el contenido temático de los talleres que tengan por objeto promover el uso de fuentes de energía más eficientes y limpias y con menores riesgos para la salud entre las familias beneficiarias.

De igual forma, se recomienda que el Programa conlleve una coordinación más estrecha con los sectores Salud y Energía que permita incrementar la calidad y eficacia de las estrategias de comunicación que tengan como propósito hacer más eficiente el consumo de energéticos.

R2

El estudio permitió identificar lo siguiente: para aquellos hogares que cuentan con estufas de gas, un aumento de las transferencias monetarias induce a un aumento, aunque mínimo, en el consumo de gas LP. Si bien esto conlleva a un incremento en el gasto y consumo de energéticos, esto representa una situación menos nociva para la salud y medio ambiente que el incremento en otros tipos de combustibles utilizados para cocinar y calentar en los hogares.

De igual forma, en aquellos hogares que cuentan con bienes que hacen uso de electricidad, un aumento de las transferencias monetarias del Programa representa un incremento, aunque mínimo, en el gasto en electricidad.

El objetivo final del componente energético consiste en evitar que el consumo normal de energéti-cos de los hogares beneficiarios se vea afectado por el incremen-to de sus precios. Sin embargo, a raíz del presente estudio se recomienda implementar políticas públicas intersectoriales tendientes a lograr un consumo de energéticos más eficiente en los hogares beneficiarios. Un ejemplo de éstas puede ser susti-tuir lámparas convencionales por lámparas ahorradoras de energía así como promover el uso de estufas ecológicas en los hogares rurales.


R3

El estudio permitió identificar efectos positivos de un incremento exógeno del ingreso en el gasto en energéticos. Sin embargo, estos efectos son modestos. Una posible hipótesis es la inexistencia de una corresponsabilidad específica asociada al incremento en el ingreso (como puede ser el incremento en el ingreso en la forma del componente energético del Programa)

Por ende, se recomienda ampliar y reforzar el contenido temático de los talleres que tengan por objeto promover el uso de fuentes de energía más eficientes y limpias y con menores riesgos para la salud entre las familias beneficiarias.

R4

El apoyo del componente energético de Oportunidades se considera importante en magnitud y bien focalizado. Lo anterior debido a que el gasto mensual de las familias beneficiarias en energéticos (17.8% del gasto total) es el segundo en importancia, sólo después del gasto en alimentos.

La elasticidad ingreso de la demanda por energéticos es pequeña, lo que permite afirmar que el apoyo del componente energético no genera distorsiones en las decisiones de consumo de los hogares beneficiarios (no genera efectos nocivos sobre el mercado de energéticos dado que no genera un incremento más que proporcional en la demanda por energéticos).

Se recomienda establecer canales de comunicación más estrechos entre el Programa y el sector energético con el propósito de intercambiar información y re-troalimentar las decisiones sobre las mejores formas de hacer llegar información que promueva un consumo más eficiente de energéticos en las familias bene-ficiarias de Oportunidades.

Asimismo, se recomienda crear vínculos institucionales con el objeto de ampliar el flujo de información sobre precios y consumo de los energéticos en el contexto de la población beneficiaria que permitan ampliar y profundizar el análisis sobre el tema.


VI. Referencias1. Gangopadhyay S, Ramaswami B, Wadhwa W. Reducing subsidies on household fuels in India: how will it affect the poor? Energy Policy 2005: 33;18:

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VII. AnexosA. DESCRIPCIón DE LA ECEFO

Electricidad

Con respecto al titular del contrato de luz el cuadro A1 indica que cerca del 60% de los hogares que obtienen recibos de luz llegan a nombre del jefe del hogar y que cerca del 20% lo hacen a nombre de la titular Oportunidades. De igual forma en zonas urbanas el 44% de los recibos de luz llegan al nombre del jefe del hogar y el 24.2% a nombre de la titular de Oportunidades mientras que en zonas rurales es el 63.7% de los recibos que llegan a nombre del jefe del hogar y el 15.8% lo hacen a nombre de la titular de Oportunidades. El cuadro A2 describe la manera en que los hogares encuestados reciben servicio eléctrico a sus viviendas. Cerca del 90% de los hogares beneficiarios de Oportunidades reciben la energía eléctrica del servicio público mientras que el 5% reporta no tener electricidad en su vivienda. Sin embargo sólo el 2.7% de los hogares beneficiarios en zonas urbanas reportan no tener electricidad mientras que alrededor del 6.2% de los hogares rurales reportan no tenerla.

gas LP

En lo que a gas LP se refiere destaca el bajo número de hogares que tienen conexión de gas por tubería a sus hogares. En este sentido el cuadro A3 reporta la manera en que los beneficiarios que utilizan gas LP lo reciben principalmente. La mayoría de los beneficiarios que consumen gas lo reciben en camión de la compañía de gas directamente (cerca del 90%); mientras que el resto lo adquiere o compra directamente (casi el 8%). Cabe destacar que aún entre los usuarios del combustible muy poca gente reporta hacer uso del servicio de gas entubado (menos del 1%).

gasto en las principales fuentes de energía

En el cuadro A4 se presenta la proporción de hogares así como el gasto promedio mensual que dichos hogares reportan haber hecho cuando consumen exclusivamente un energético sea leña gas o electricidad y cuando los consumen de manera conjunta. El mayor número de hogares Oportunidades (62.8% de ellos) reportaron consumir y pagar conjuntamente electricidad y gas como fuentes de energía. De hecho el 80% de los hogares urbanos reportan consumir gas y elec-tricidad mientras que sólo lo hacen el 55.3% de los rurales. El gasto promedio mensual en gas efectuado por este subconjunto de hogares de Oportunidades es de 149.63 pesos siendo 149.33 pesos en zonas rurales y 150.11 pesos en urbanas mientras que el gasto hecho en electricidad es de 112.36 pesos y 116.54 pesos para zonas urbanas y rurales respectivamente y 109.68 pesos para el total. Finalmente alrededor del 10% de los hogares reportan consumir las tres principales fuentes de energía: electricidad gas y leña con un gasto promedio mensual de 228 pesos en leña 180 pesos en gas y 145 pesos en electricidad.

Descripción de la Encelurb

Haciendo uso de la encuesta Encelurb en los cuadros A5 y A6 analizamos el número de hogares que reportan consumir energía de alguna fuente y el consumo de cada fuente de energía por separado. Una proporción importante de hogares reporta hacer uso de electricidad y de gas (66 y 75% respectivamente). Además el grueso de los hogares encuestados reportan hacer uso de gas y electricidad en su conjunto cuestión que coincide con la información obtenida en la Ecefo. Sin embargo como se puede observar en el cuadro A7 la Encelurb presenta un número de familias que reportan no hacer consumo alguno de energéticos. De los hogares que reportan no consumir energéticos el 80% no son beneficiarios de Oportunidades mientras que el 20% restante sí lo son.


El cuadro A8 reporta en gasto promedio mensual por categoría de energéticos. El gasto promedio mensual en electricidad en 2002 era de 89.6 pesos mientras que el 2003 y 2004 era de 95.2 pesos y 101.85 pesos res-pectivamente. Asimismo el gasto promedio mensual de gas LP en 2002 2003 y 2004 era de 97.6 pesos 103.7 pesos y 112.38 pesos para cada uno de ellos. Este último gasto es mayor que el correspondiente a electricidad y coincide con la información obtenida a través de la Ecefo. De igual forma, el cuadro A9 presenta los gastos promedio mensuales que los hogares realizan por cada fuente de energía: hogares que consumen leña únicamente electricidad únicamente gas únicamente leña y gas leña y electricidad gas y electricidad y los tres en conjunto. El gasto en energéticos como proporción del gasto total no es trivial. Considerando por ejemplo el caso de electricidad y gas (el cual representa el gasto que la mayoría de los hogares realiza) éste ocupa más o menos una proporción de entre el 11 y el 13% del gasto total mensual de un hogar. El cuadro A10 presenta los resultados. Los cuadros A11 y A12 presentan la información de la proporción del gasto promedio destinado al consumo de energéticos en cada uno de los años de la encuesta por beneficiarios y no beneficiarios de Oportunidades, así como por categorías de nivel de pobreza: pobres casi pobres y no pobres. De acuerdo con la información de la Encelurb en el 2002 los hogares beneficiarios destinaban una proporción mayor de su gasto en energéticos que los no benefi-ciarios mientras que en los años subsiguientes los no beneficiarios de Oportunidades reportaron destinar una mayor proporción de su gasto en energéticos que los beneficiarios del Programa. Un comportamiento similar se presenta con la categorización de pobres, casi pobres y no pobres.* Finalmente el cuadro A13 presenta los resultados del tipo de combustible utilizado para cocinar en 2002 2003 y 2004. Entre lo más destacable de esta tabla es que la gran mayoría de los hogares utiliza gas para cocinar (alrededor del 76% en 2002 y del 80% en 2003 y 2004). Además el segundo combustible de mayor uso para cocinar es la leña (con un 19% en 2002 y 17% en 2003 y 2004). Por su parte la electricidad es muy poco utilizada para la cocina entre los hogares encuestados.

DESCRIPCIón DE LA EnCEL 2007

El cuadro A14 presenta el número de hogares que reporta gastar en otro tipo de energéticos como leña carbón petróleo gasolina baterías o velas. A pesar de que éste es menor que en los dos anteriores el patrón de gasto se mantiene. Es decir los hogares beneficiarios de Oportunidades reportan gastar ligeramente menos en promedio por mes que los no beneficiarios. En leña para los hogares que reportan gastar una cantidad positiva o cero la diferencia de gasto reportado mensual es mayor para los beneficiarios de Oportunidades que para los no beneficiarios. Es decir los hogares beneficiarios de Oportunidades reportan gastar en promedio 60.7 pesos por mes mientras que los no beneficiarios reportan gastar poco más de 10 pesos al mes. Sin embargo si solo tomamos en cuenta los hogares que gastan una cantidad positiva esta relación se revierte (con un gasto promedio de 112.2 pesos al mes por hogar beneficiario contra un promedio de 220.2 para no beneficiarios). Por su parte la diferencia aparente más pronunciada en el gasto reportado mensual entre ambos grupos es en consumo de petróleo por el cual los hogares beneficiarios que realizan un gasto positivo reportan un gasto promedio mensual de 423.5 pesos la mes mientras que los no beneficiarios reportan un gasto de 659.9 pesos.

* Es posible que la manera en que las preguntas se hicieron en 2002 contra 2003 y 2004 tenga que ver en este resultado.


TOTAL uRbAnO RuRAL

Titular de Oportunidades 18.49% 24.18% 15.82%Jefe del hogar 57.42% 44.07% 63.67%Otro integrante del hogar 8.54% 10.17% 7.78%Un integrante de otro hogar de la vivienda 3.33% 3.81% 3.10%Familiar que no habita en la vivienda 6.50% 5.03% 7.20%Amigo/vecino 1.05% 2.53% 0.36%A nombre de quien le renta la vivienda 3.75% 9.07% 1.26%Otro 0.90% 1.14% 0.79%No sabe 0.02% 0.00% 0.02%

No responde 0.00% 0.00% 0.00%

TOTAL uRbAnA RuRAL

Del servicio público 88.16% 92.89% 86.08%Planta de luz comunitaria 0.37% 0.06% 0.51%Otra fuente 0.52% 0.55% 0.51%Comparte con vecino u otro 3.79% 3.06% 4.11%Tiene instalación de celdas solares 0.65% 0.01% 0.93%Planta de luz particular 0.01% 0.00% 0.02%No tiene luz en su vivienda 5.13% 2.66% 6.21%De un diablito 0.84% 0.52% 0.98%

No sabe 0.48% 0.18% 0.62%No responde 0.04% 0.07% 0.03%

Va a comprarlo directamente 7.77%

Se lo lleva el camión de la gasera 90.14%Se lo proporciona un vecino/familiar 0.48%Se lo proporciona quien le renta la vivienda 0.02%Utiliza servicio de gas entubado 0.64%Otro 0.85%No sabe 0.04%

No responde 0.06%

Cuadro A1¿A nombre de quién llega el recibo de luz?

Cuadro A2¿De dónde proviene la luz de su vivienda?

Cuadro A3¿Cómo le surten el gas?


uRbAnO RuRAL TOTAL

Sólo leñaHogares (%) 0.18% 1.23% 0.91%Gasto 300 259.4 259.89

Sólo gasHogares (%) 1.19% 0.98% 1.00%

Gasto 183.09 127.92 163.58

Sólo electricidadHogares (%) 0.13% 1.38% 0.99%

Gasto 80.12 102.54 100.28

Leña y gas

Hogares (%) 21.19% 17.51% 18.60%

Gasto leña 160.54 189.8 179.33

Gasto gas 158.88 153.99 155.69

Leña y electricidad

Hogares (%) 30.40% 28.00% 28.80%

Gasto leña 188.82 208.12 201.73

Gasto electricidad 117.8 94.6 102.25

Electricidad y gas

Hogares (%) 80.00% 55.30% 62.80%

Gasto gas 150.11 149.33 149.63


Leña electricidad

y gas

Hogares (%) 20.70% 16.50% 17.80%

Gasto leña 161.63 190.42 179.85

Gasto gas 159.01 153.09 155.2


2002 2003 2004Electricidad 11 316 11 774 11 155Gas 12 740 12 836 11 945Leña/carbón 2 643 ND2/ NDNúmero total de respuestas 17 201 18 041 17 023

1/ Hogares que reportan gastar más de 0 pesos por categoría.

2/ No disponible en la ENCELURB. Para la próxima versión del documento se tratará de hacer las

imputaciones necesarias para completar este análisis.

enceLurb

2002 2003 2004

Sólo electricidad 1 075 2 209 2 127Sólo gas 2 780 3 271 2 917Sólo leña/carbón 296 ND NDElectricidad y gas 8 270 9 565 9 028Electricidad y leña/carbón 666 ND NDGas y leña/carbón 385 ND NDElectricidad gas y leña/carbón 1 305 ND NDNúmero total de respuestas 17 201 18 041 17 0231/ Hogares que reportan gastar más de 0 pesos por categoría.

Cuadro A4Hogares que reportan gasto positivo en ener-géticos

Cuadro A5Número de usuarios por algún tipo de ener-gético1

Cuadro A6Número de usuarios por combinaciones de tipo de energético1


núMERO PORCEnTAJEBeneficiarios de Oportunidades 474 19.6%No beneficiarios de Oportunidades 1 950 80.4%TOTAL 2 424 100.0%

2002 2003 2004Electricidad 89.60 95.21 101.85Gas 97.55 103.67 112.38Leña/carbon 104.58 ND NDElectricidad y gas 155.83 162.96 176.14Electricidad gas y leña/carbón 171.42 ND ND1/ Hogares que reportan gastar más de 0 pesos por categoría

2002 2003 2004Sólo electricidad 66.76 80.11 86.92Sólo gas 90.10 98.27 106.78Sólo leña/carbón 90.52Electricidad y gas Electricidad 96.09 98.70 105.37

Gas 99.53 105.52 114.20

Electricidad y leña/carbónElectricidad 57.80 ND NDLeña 114.05 ND ND

Gas y leña/carbónGas 93.04 ND NDLeña 85.60 ND ND

Electricidad gas y leña/carbónElectricidad 83.48 98.70 105.37Gas 102.18 105.52 114.20Leña 107.81 ND ND

1/ Hogares que reportan gastar más de 0 pesos por categoría

2002 2003 2004Electricidad 7.42% 6.56% 6.78%Gas 8.31% 7.14% 7.41%Leña/Carbón 11.48% ND NDElectricidad y gas 13.14% 11.24% 11.69%Electricidad gas y leña/carbón 14.30% ND ND1/ Sólo toma valores positivos2/ Gasto en cada categoría dado gasto positivo

Cuadro A7Hogares que reportan no haber usado elec-tricidad, gas ni leña/carbón

Cuadro A8Gasto promedio men-sual de los hogares por tipo de energético1

Cuadro A9Gasto promedio mensual de los hogares desagregado por tipo de energético1

Cuadro A10Proporción del gasto total mensual de los hogares1,2


2002 hOgARES %Beneficiarios Oportunidades 3 596 13.45%No beneficiarios Oportunidades 8 993 13.20%

2003Beneficiarios Oportunidades 4 194 9.91%No beneficiarios Oportunidades 9 766 11.34%

2004Beneficiarios Oportunidades 4 066 10.17%No beneficiarios Oportunidades 9 238 11.36%

2002 hOgARES %Pobres 7 748 13.57%Casi pobres 2 652 12.87%No pobres 2 189 12.71%

2003Pobres 7 296 10.34%Casi pobres 2 550 11.48%No pobres 2 088 12.48%

2004Pobres 6 998 10.45%Casi pobres 2 393 11.66%No pobres 1 949 12.01%

2002 2003 2004 TOTAL % TOTAL % TOTAL %Electricidad 318 1.9% 56 0.3% 46 0.3%Carbón 425 2.5% 387 2.4% 296 2.0%Petróleo o gasolina 25 0.1% 6 0.0% 3 0.0%Leña 3 218 18.9% 2 810 17.4% 2 557 17.0%Gas 12 879 75.8% 12 793 79.3% 12 123 80.5%Otro 133 0.8% 83 0.5% 31 0.2%Total de respuestas 16 998 100.0% 16 135 100.0% 15 056 100.0%

enceL

nO bEnEFICIARIOS bEnEFICIARIOS DIFEREnCIA TOTAL DE LA MuESTRA

n MEDIA n MEDIA n MEDIAVARIAbLE (DE) (DE) (DE)

TOTAL DE hOgARES

Gas 7 293 51.31 30 454 43.54 7.77 37 747 45.04

(113.81) (96.34) (100.00)

Carbón 7 297 3.43 30 465 1.21 2.22 37 762 1.64

(56.42) (33.53) (39.02)

Petróleo 7 299 3.25 30 471 1.01 2.24 37 770 1.45

(56.12) (30.88) (37.13)

Gasolina 7 292 16.66 30 467 2.97 13.69 37 759 5.61 (105.16) (45.13) (61.71)

Leña 7 296 10.46 30 463 60.72 (50.25) 37 759 51.01

(70.62) (76.32) (77.82)

Cuadro A11Gasto en energía como proporción del gasto mensual por hogares beneficiarios/no beneficiarios de Opor-tunidades

Cuadro A12Gasto en energía como proporción del gasto mensual, por nivel de pobreza

Cuadro A13Combustibles utilizados para cocinar (no. total de hogares usuarios)

Cuadro A14Gasto en Energéticos según Encel 2007

Continúa…


Pilas 7 301 2.92 30 465 1.52 1.40 37 766 1.79

(50.11) (35.61) (38.84)

Electricidad 7 268 140.87 30 430 104.81 36.06 37 698 111.76 (118.40) (102.21) (106.48)

Velas 7 297 6.91 30 472 4.22 2.70 37 769 4.74

(77.90) (47.89) (54.99)

hOgARES QuE gASTAn unA CAnTIDAD POSITIVA

Gas 1 442 259.48 6 414 206.71 52.78 7 856 216.39 (107.17) (101.68) (104.72)

Carbón 39 641.67 62 596.73 44.94 101 614.08

(436.79) (447.42) (441.70)

Petróleo 36 659.92 73 423.49 236.42 109 501.58 (459.33) (471.45) (478.57)

Gasolina 259 469.03 202 447.35 21.69 461 459.53 (315.47) (330.06) (321.77)

Leña 342 223.19 16 484 112.20 110.99 16 826 114.46 (243.02) (70.62) (79.55)

Pilas 108 197.32 298 154.96 42.37 406 166.23 (364.18) (325.89) (336.56)

Electricidad 6 715 152.47 26 957 118.31 34.16 33 672 125.12 (115.78) (100.98) (104.99)

Velas 250 201.80 2 861 44.93 156.87 3 111 57.54 (371.90) (150.36) (183.53)

…Continuación


b. PRIMERA ETAPA DE LAS ESTIMACIOnES COn VARIAbLES InSTRuMEnTALES

PObRES LP gAS ELECTRICIDAD I II III IVln(Transferencias Potenciales) 0.8712 0.8094 0.853 0.7977

(0.0046)** (0.0053)** (0.0052)** (0.0057)**Tamaño del Hogar -0.0155 -0.0608 (0.061) -0.1115

(0.025) (0.0246)* (0.0277)* (0.0267)**Año 2003 -0.2303 -0.2339 -0.2114 1.3408

(0.0124)** (0.577) (0.0136)** (0.5826)*Año 2004 -0.0828 -0.0934 -0.0706 2.0686

(0.0170)** (1.360) (0.0187)** (0.5826)**Constante 1.0587 1.3155 1.2204 1.4877

(0.0458)** (0.0477)** (0.0507)** (0.0513)**Estufa de Gas /Refrigerador 0.0864 0.0904

(0.0188)** (0.0255)**Estufa/Refri* Transfer. Potenciales 0.046 0.0939

(0.0047)** (0.0073)**Efectos Fijos X X X XEstados*Año X XObservationes 16 918 16 918 13 831 13 831 R-cuadrada 0.729 0.740 0.728 0.739Errores estándar en paréntesis* significativo al 5%; ** al 1%


LP gAS ELECTRICIDAD V VI VII VIIIln(Transferencias Potenciales) 0.8603 0.9012 0.8465 0.858

(0.0019)** (0.0025)** (0.0022)** (0.0026)**Tamaño del Hogar -0.0095 -0.0121 -0.0179 -0.025

(0.011) (0.011) (0.013) (0.0127)*Año 2003 -0.0845 0.0154 -0.0874 0.8444

(0.0043)** (0.312) (0.0051)** (0.3011)**Año 2004 -0.0541 0.2426 -0.0518 0.0323

(0.0052)** (0.195) (0.0061)** (0.093)Constante 0.4589 0.3378 0.5286 0.4978

(0.0183)** (0.0186)** (0.0213)** (0.0215)**Estufa de Gas /Refrigerador 0.0553 0.0539

(0.0079)** (0.0131)**Estufa/Refri* Transfer. Potenciales -0.0347 -0.019

(0.0015)** (0.0034)**Efectos Fijos X X X XEstados*Año X XObservationes 24 905 24 905 19 792 19 792 R-cuadrada 0.984 0.984 0.984 0.984Errores estándar en paréntesis* significativo al 5%; ** al 1%

Cuadro B1Regresiones de primera etapa para los modelos de VI:Variable=ln(transferencias) para la Encelurb

Cuadro B2Regresiones de primera etapa para los modelos de VI: Variable=ln(transferencias)para la Encelurb


C. gRáFICOS DE ELASTICIDADES PRECIO DE LA DEMAnDA

Precio de

energéticos

Pt

Po

Cantidad de

energéticos

Demanda de

energéticos

A

C

Q0=Q

1

Precio de

energéticos

Pt

Po

Cantidad de

energéticos

Demanda de

energéticos

A

C

Q1 Q

0

E

Precio de

energéticos

Pt

Po

Cantidad de

energéticos

Demanda de

energéticos

A

C

Q1 Q

0

E

D


D. MODELO DE SELECCIón DE hECKMAn

El modelo de Heckman considera los resultados potenciales del contra-factual como datos que no existen (es decir Y

i(1) y Y

i(0)).* Consideremos un modelo con las siguientes características:

yi(0)=χ

ib+u

i

yi(1)=d+χ

ib+u

i

Ahora supongamos que existe la siguiente regla de selección al grupo de tratamiento donde zi contiene todas

las variables que xi y posiblemente unas cuantas más:

Observamos yi(0) si d

i= z

ig+e

i<0 (es decir D

i=0)

Observamos yi(1) si d

i= z

ig+e

i>0 (es decir D

i=1)

Adicionalmente supongamos que ambos ui y e

i se distribuyen N(0 1) con alguna covarianza distinta de cero.

Resulta evidente que tenemos un problema en el cual nos faltan algunos datos: yi(1) falta cuando D

i=0 y y

i(0) falta

cuando Di=1. Por tanto tenemos que

E(uiz

i D

i=1)E(E(u

ie

i)zi Di=1)=E(ae

iz

i z

ig+e

i>0)=a

Precio de

energéticos

Pt

Po

Cantidad de

energéticos

Demanda de

energéticos

A

C

Q1 Q

0

E

D

* En este caso, Yi(1) es el resultado de interés en caso de que el individuo i sea seleccionado en el grupo de tratamiento, mientras que Yi(0) es el resultado en caso de que el individuo i no sea seleccionado en el grupo de tratamiento.

Φ(zig)

Φ(zig)


Por ende

E(yiz

i D

i=1)=d+χ

ib+a

E(yiz

i D

i=0)=χ

ib+a

E(yiz

i D

i)= dD

i+χ

ib+a[D

i +(1-D

i) ]

Podemos definir rHi=a[D

i +(1-D

i) ]y estimar la siguiente ecuación:

yi=dD

i+χ

ib+rH

i+n

i

Φ(zig)

Φ(zig)

Φ(zig)

1-Φ(zig)

Φ(zig)

Φ(zig)

Φ(zig)

1-Φ(zig)

Φ(zig)

Φ(zig)

Φ(zig)

1-Φ(zig)

A diez años de intervenciónEvaluación externa del Programa Oportunidades 2008

en zonas rurales (1997-2007)

Tomo IV Oportunidades día a día, evaluación de la operación del Programa y la atención a las familias beneficiarias

Se terminó de imprimir en noviembre de 2008por Dendrita Publicidad, S.A de C.V.

La edición consta de 1 000 ejemplares y estuvo al cuidado de laSubdirección de Comunicación Científica y Publicaciones

del Instituto Nacional de Salud Pública

Tomo IV - · PDF fileEl caso del Programa de Desarrollo Humano ... tanto interna como...

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